政务大厅存在问题

政务大厅存在问题（共10篇）

政务大厅存在问题 篇1

现阶段政务大厅业务管理方面存在的问题：

1、“两集中、两到位”落实不到位，部分窗口存在“体外循环的现象”。主要表现在部分窗口审批业务应进而未进厅办理；进厅事项由窗口和部门科室分头受理、审核，申请人在窗口和部门科室两头跑；审批业务由单位科室办理后由窗口集中输入等情形。

2、审批软件管理系统“形同虚设”，无法实时监察业务办理情况。主要表现在审批软件无法实时掌握办件的受理时间、审核过程以及办结时间，现有的评价器不能与审批软件实现同步，导致审批管理系统所掌握的数据没有实时性和真实性。

3、项目并联审批效率不高。主要表现在项目注册、立项、报建等业务，涉及的窗口多、事项多、中介多，有的事项之间互为前置，有的办理过程中还需要上报市级、省级部门审核。各窗口虽然都在大厅，但没有形成一套完整的并联体系，所谓的联席会审、并联审批实际上只是将各类事项串联审批，没有实质上解决审批的速度和效率，致使大厅的并联审批、绿色通道制度发挥不了应有作用。下一步政务大厅在业务管理阶段准备做的工作：

1、建立行政审批智能化管理平台。

中心通过对肥城、新泰、桓台等先进地区的考察学习，取长补短，设计了一套行政审批智能化管理系统，将于近期 安装并投入试运行。整个系统基于现有的科技防腐平台，依托电子政务外网，把网上审批大厅和电子监察管理全面结合，实现对审批业务的全面监控和审批过程的全程留痕。整个平台重点加强了审批电子监察力度，集成了身份智能识别系统、触摸查询系统、高拍成像系统、业务办理系统和即时评价系统，并将把人像考勤系统、人员请销假系统、民主投票系统等管理模块植入软件，真正实现软件管理的智能化。业户来大厅办事，首先进行身份智能识别，通过扫描二代身份证，软件自动记录身份信息和预受理时间，然后业户通过触摸查询系统选择办事窗口和办理事项，然后系统自动指派办理窗口。业户到达指定办理窗口后由窗口工作人员审核申报条件，作出受理或不予受理的决定。如申报条件不够则做出不予受理的说明，通过即时评价系统对本次服务进行评价，结束本次服务过程；（这样的全自动受理模式，既监控了所有办件的受理时间，又省去了窗口工作人员手工录入的工作量）如申报条件完备窗口应受理，通过高拍成像系统记录申报材料，承诺件将自动开始计算承诺时限，即办件可以当场办结（发证），并对办结后的证照进行高拍成像记录，然后进行即时评价结束本次服务；对于各类重点项目的报建审批和注册审批，行政审批系统将通过联合审批程序进行服务，在软件中实现并联审批，加快各相关窗口的审批速度，最大程度的提高的办事效率，缩短办理时限；下一步，中心 还将在互联网上建立网上审批大厅，把所有进厅事项的申报条件，申报资料，办理流程，收费标准在网站公开，把所有事项所需的申请书、审批表上传到网上，让业户可以自主查询和下载，实现事项网上预审和远程互动。

2、精简审批事项，优化审批流程。

在精简审批事项工作方面，中心自2003年成立以来，对各类行政审批事项进行了多次整理、精简，事项总数由最初的六百多项，精简到现在的259项，但跟先进地区比较，工作做得还不够，下一步要本着“轻审批、重服务”的原则，同时结合上级政府明文下放的各类审批事项，以及区政府最新公布的行政审批事项目录，对现在厅内办理的区级行政审批项目再进一步精简、归并，争取做到审批事项最少。

在优化审批流程方面，一是推进事项集中办理。最终确定保留的行政审批事项，要全程在大厅办理，大厅窗口要做到100％授权，实行“一名领导分管、一个科室履职、一个窗口对外、一枚公章签印”的审批模式。二是精简申报材料。对重新确定的各类审批事项的申报材料重新梳理、确定，凡是没有法律法规依据或者明显与审批无关的申报材料，一律取消。凡是内容相似的申报材料予以合并，最大限度地进行简化。三是压缩审批时限，取消无实质内容的审批环节，通过行政审批智能化管理系统，严控“体外循环”的现象发生，减少不必要的把关和签批，确保审批事项办理承诺时限在原承 诺基础上再进一步压缩。四是在大厅推行容缺预审。对审批要件材料基本具备，其他材料暂时无法提供的情况下，申请单位作出补齐材料的承诺后，审批部门要边受理边办理审批手续。

3、推行并联审批模式

项目注册、立项、报建等业务，涉及的窗口多、事项多、中介多，有的事项之间互为前置，有的办理过程中还需要上报市级、省级部门审核。现在并联审批还没有真正做到，下一步工作中，准备推行由中心协调、组织各责任窗口同步审批办理的行政审批模式，争取实现 “一窗受理、并联审批、联合踏勘、限时办结”。这方面工作也需要部门和窗口大力配合，随着大厅行政审批智能化管理平台的建成，通过平台软件方面的帮助，各窗口如果能在审批方式上勇于创新，才能真正实现并联审批。以工商注册业务为例，大厅就最少涉及3个部门和4项事项，业户需要带不同的申报材料分别完成企业名称预先核准审批、企业法人或分支机构营业执照审批、组织机构代码证核准、税务登记证审批四项业务，审批时限需要最少4天，如果中心跟各服务窗口能够使用更灵活的审批方式，就能实现“一窗收件、一表登记、三证同发”，就能把审批时限缩短到最少一天，这种并联审批的模式全国各地都在如火如荼的开展之中，今后要借鉴先进地区的先进做法，在工商注册、项目立项和项目报建业务方面大力推行并 联审批，联合踏勘、验收，才能真正意义上的提高审批效率。

政务大厅存在问题 篇2

一、当前我国电子政务建设的现状

在世界各国积极倡导的“信息高速公路”, 即电子政务、电子商务、远程教育、远程医疗和电子娱乐五个应用领域中, 电子政务首当其冲, 是世界各国提高其国际竞争优势的重要手段之一。

我国自1999年由中国电信和国家经贸委等部委发起“政府上网工程”后, 各级政府纷纷响应, 积极加强信息基础设施建设, 政府网站的建设速度不断加快。据统计, 目前全国已有近50%的政府机构建立了网站, 总数达3000余个, 90%以上的国家部委网站设有信息公告或数据库查询内容, 并提供在线服务功能。电子政务的实施, 让各地政府尝到了甜头, 归纳起来, 至少发挥了三大积极作用:一是有利于转变政府职能, 增强政府的公仆意识, 更好地为纳税人服务;二是有利于提高透明度, 杜绝“暗箱操作”, 防止以权谋私, 促进政务公开和廉政建设;三是有利于推行政令, 大大提高政府工作的效率。

二、目前我国电子政务存在的问题

(一) 在发展电子政务的认识上还存在不少误区

一是把电子政务仅仅当做政府部门的计算机化, 不重视软件的开发和政府业务流程的整合, 而是用计算机系统去模仿传统的手工政务处理模式, 结果很多政府部门的计算机设备成为高级打字工具, 或者成为一种摆设, 没有发挥应有的作用。二是简单地把电子政务等同于政府上网, 将一些政策、法规、条例照搬上网, 没有把传统的政务工具同网络服务有机地结合起来, 提供全方位的服务。

(二) 电子政务基础信息建设落后

目前由于信息高速公路的建设还未全面完成, 网络的运行速度还很慢, 各地政府的计算机、电信设施、网络设施的建设普及率还不高, 尤其在偏远和落后地区差距更大, 整体的物质和技术还远远不能适应建设电子政务的需要。

(三) 电子政务的发展缺乏统一的组织管理和规划, 也没有相应的组织机构

目前我国电子政务的发展缺乏宏观规划, 国家没有提出明确的电子政务发展目标, 也没有制定相应的发展规划。各地方、各部门各自独立开发自己的系统, 盲目追求“小而全”的建设模式。

(四) 电子政务立法滞后

由于我国电子政务的发展较晚, 目前只是由行政机关对互联网管理出台了一些限制性的行政法规, 而对于如何促进电子交易、使用电子签名和电子支付还没有制定相关的法律, 在一定程度上也制约了我国电子政务的发展。

(五) 缺乏安全的网络运行保障

高科技往往意味着高风险, 电子政务的建设必然涉及保密问题。一些地方在建网过程中保密意识不强, 互联网和内部办公涉密网之间没有从物理上完全分隔, 政务信息的安全性和保密性存在较大隐患。

三、建设电子政务的对策研究

(一) 加强宣传, 突破误区

当前必须就电子政务与传统的政府管理的差异、电子政务与办公自动化的区别、电子政务对信息产业的引导作用加强宣传工作, 破除各种错误认识, 使各级领导树立正确观念。

(二) 统一规划, 加强领导

可以借鉴国外先进国家的经验, 在国务院建立电子政务的领导机构, 统一领导、组织中央政府和地方政府的电子政务建设。为此, 可以推行“总体统筹、分工负责”制。

(三) 以发展电子政务、实现“电子政府”为目标, 以政府机构改革为契机, 改革政府管理模式, 优化业务工作流程

实施电子政务工程不能简单地将现有业务、办公、人事程序原封不动地搬上计算机, 而是要对传统的工作模式、工作方法、工作手段进行革新。

(四) 吸引私人部门与非政府机构参与电子政务的建设, 确保电子政务顺利发展

在确保政务安全的前提下, 可以考虑通过合理方式授权企业参与筹资、建设、运营和管理。这样既可减轻政府部门的预算压力, 确保维持政府网站运行的资金来源, 企业也可通过产品开发、技术咨询与服务、数据的商业再开发而获得利润。

(五) 加强电子政务的软环境建设, 制定相应的政策法规保护网络安全

发展电子政务, 立法要先行。立法要从有利于信息技术发展和电子政务发展的角度, 解决电子政务发展中亟待解决的问题, 如政务信息的公开、电子签名、电子支付的合法性等, 制定电子政务信息技术规范, 并及时修改现有政策法规中与信息技术发展不相适应的内容。

摘要：我国正处于向社会主义过渡的初级阶段, 许多方面还有待完善, 尤其是电子政务这个新兴领域还存在诸多不足之处。文章从我国电子政务的现状出发, 着重研究电子政务存在的问题以及解决这些问题的办法。

关键词：电子政务,现状,问题,对策

参考文献

论当前政务微博存在的问题 篇3

一、政务微博的发展

2009年下半年，湖南桃源县官方微博“桃源网”出炉，开启了我国政府部门开通微博的先河。此后，“微博云南”“平安肇庆”“平安北京”“外交小灵通”等一大批政务微博纷纷诞生，开启了“微博政治”的新时代。其中，不少政务微博利用自身的独特优势，尤其是在我国“两会”期间以及处理公共危机事件中，起到了重要作用。2011年12月，由人民网舆情监测室发布的我国首份政务微博报告《2011年新浪政务微博报告》显示，截至2011年12月，新浪微博一共官方认证9778个党政机构微博和8354个公务人员微博。可见，政务微博的产生和发展已不是某一局部或区域的个别偶发现象，它已开启中国网民与官方互动的新形式。

二、政务微博存在的问题

当前，由于我国政务微博仍存在定位不清、管理混乱、运行机制不明朗、法律法规不健全等问题，严重阻碍了我国政务微博的社会功效的发挥。

（一）功能认知偏差

互联网为政府和公众架设起了一座直接沟通的桥梁，现在“网络问政”更是频频出现在人们的面前，于是，公民和政府本身都对政府微博的“网络问政”功能有了很高的期望，期许能够将“网络问政”长期化、常态化。

但是微博具有一种非理性色彩，而问政是一件很严肃的事情，政府与微博的组合，同样有这样一个矛盾，这就为网络问政不能深入发展埋下了隐忧。尤其目前我国的政府微博发展还不成熟，“网络问政”这个重大的任务就更难把握。政府微博一开始就定义自己是网络问政的平台，无疑是给自己扣了一顶大帽子，给予了公众过高的期望，接下来的发展势必会遭遇上级领导和受众双方面的压力。

（二）角色定位偏差

在人们感叹微博队伍壮大的同时，有人也在反问“省级政府微博的诞生促使各级政府微博如雨后春笋般冒出来，做秀与跟风的成分有多大呢”？在追求政绩的政府机构里，那种为了博得领导和社会的关注而开通政府微博的现象的确存在。

政府微博和政务信箱、政务热线、政府网站等这些最常见、最普通的沟通渠道的性质是一样的，都是政府主动倾听百姓声音的表现，这些渠道的最终落脚点是要动真格为老百姓做实事。所以说，并不是开通了政府微博就表明政府政绩有多少，政府微博的政绩在于它将政府和百姓连接得多紧密，通过它能够帮助百姓做多少事，通过它政府行政效率得到了多大提高。那些对政府微博的角色定位还不明了的人，只是为了开通微博而开通微博的形式主义做法和那些“作秀”的政府微博迟早会被公民遗忘和批判。

（三）运营机制不健全

1.政务微博命名混乱。当前，政务微博的命名还处于自由的、无序的、随心所欲的状态。在政务微博的命名中，有以所在机构的名称全称来命名的，也有以所在的地方名称加上地方特点来命名的，有些政务微博的名称和其所在机构的名称并没有很明显的相关性。各门户网站的微博运营商很少对其进行规范和限制。政务微博命名混乱，微博用户不易查询，使其真实性和权威性都大打折扣，不利于政府对政务微博进行宣传和推广。

2.政务微博的建立处于无序状态。第一，在建不建政务微博这一问题上，我国并没有明确的法律和法规来约束或者要求政府部门及其工作人员一定要怎样做，更没有提出对政务微博考核的具体要求。目前，我国的政务微博大多是经政府部门或政府工作人员个人自发建立的，并且与所在部门的工作性质及政务工作人员的计算机水平有着密切关系。

第二，政务微博注册时，所选择的门户网站处于无序状态。目前，我国公开向用户提供微博注册的门户网站有80多家，比较大的门户网站有新浪网、腾讯网、网易、人民网、CCTV网等。政务微博在哪一个网站上都能注册，没有限制。然而，目前各个网站的微博是相互独立的，如腾讯网上的微博用户只能与腾讯网上的微博用户进行各种信息的交流，与其他网站上的微博用户是相互隔离的，无法实现任何联系，无法实现政务微博向所有用户服务。同时，一个部门的分支部门在不同的网站上注册政务微博，不仅不利于政务微博的互联互通，也不利于各个部门信息的共享，更不利于统一管理和统一地对外提供服务。

3.政务微博缺乏运行机制。目前的政务微博处于自发状态、无法可依状态，没有法律、纪律对其运行进行约束和限制。其主要表现：一是信息发布不及时，信息发布数量不均。二是对用户提出的评论、意见和建议不能及时、有效地回复和解决。三是互动功能不足， 没有充分利用微博的各种交互工具来完成应有的功能。俗话说，没有规矩无以成方圆， 政务微博如果没有明确的规章制度和评价机制，就无法完成向广大用户提供及时、可靠的报务， 同时也不利于政务微博的健康发展。

政务大厅存在问题 篇4

内容摘要：政务公开制度是现代民主国家的一项基本制度,是现代民主政治发展的产物.随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和民主制度的不断完善,政务公开制度已经越来越得到政府领导的高度重视,政务公开工作也在全国各级政府中开展起来。本文从我国乡镇政务公开制度实施多年来的实际情况出发,分析、总结了我国乡镇政务公开制度的现状和问题,对今后如何完善我国乡镇政务公开制度提出了相关的对策并做了初步的分析。

关键词：政务公开现状问题对策

乡镇是国家政权机关的基层组织，是党在农村各项工作的落脚点。推行乡镇政务公开，对于加强基层民主政治建设、政权建设、党风廉政建设和构建和谐社会都具有重要意义。通过乡镇政务公开的全面推行，不仅加强了对权力运行的监督制约，拓宽了群众参政议政的渠道，而且增强了广大干部廉洁从政的意识，促进了党风政风的明显好转。如何进一步深化和提高乡镇政务公开工作，需要我们不断总结经验，查找问题，分析原因，研究对策。

一、当前乡镇政务公开存在的主要问题

实行政务公开是一项规范行政行为和经济行为、加强权力监督制约的治本措施。近年来，我市各乡镇在推行政务公开方面虽然进行了积极有益的尝试和探索，做了大量的工作，取得了一定的成绩，但依然存在一些不容忽视和亟待解决的问题：

（一）认识不到位，存在被动应付走形式的状况。由于对政务公开工作的重要性和必要性认识不足，不是把它看成基层民主的一项重要内容，是公仆应向主人承担的一项责任与义务，特别是有些人怕家丑外扬，还有的认为基层单位就那么一点权利，公开不公开无所谓，只要不贪赃枉法就行。因而，对政务公开很不主动、不认真，推一推动一动，应付了事。

（二）公开内容不够规范，缺乏全面性。公开内容不全面。少数乡镇只公开办事制度、目标、为民办实事等事项，对一些群众关心的大宗物品采购、工程项目发包、土地征用补偿标准等未公开，对一些重大事项缺乏预公开。公开内容不具体。有的乡镇只公布一些群众早已熟知的事项，对群众普遍关心、与其切身利益相关的乡镇财务收支情况、农民负担、计划生育、政府基建项目招标、各

类收费项目及收费标准等内容却遮遮掩掩，“犹抱琵琶半遮面”。

（三）政务公开的内容与做法同群众要求相差甚远。政务公开工作只有紧紧扣住面向群众、服务群众、依靠群众这条主线，在内容上想群众所想，才能达到目的。然而，目前政务公开的内容与做法同群众要求相差甚远，主要表现在几方面：一是把人员分工写得很明显，而且长期保留，把工作职责和工作目标写得很具体，也很少更换，缺少的就是群众关心的热点和难点问题，看的人不多，作用也不大；二是在公开内容上，只是照搬上级文件的条条框框，往往避重就轻，对敏感问题和关键部位没有公开或公开非实质性内容，对一些影响部门利益甚至个人利益的事项，往往是大而哗之，甚至瞒天过海欺骗群众；三是政务公开栏变成政绩光荣榜，把政务公开变成政绩公开进行评功摆好，而对群众关心的公共事务的决策依据、决策过程闭口不谈，尤其是回避工作中的失误和不足；四是在公布时间上不是急群众所急，及时公开时间性强的内容，而是按部就班几个月更换一次内容，事情一多往往就被挤掉，公开栏设置也不考虑方便群众便于阅览，绝大多数局限于办公场所、机关大院，根本没有考虑如何广开言路，接受群众监督，公开栏前冷冷清清；五是政务公开缺乏连续性，上级有要求便着手抓一抓，上级没有要求便认为风头过了，工作没动力、不深入、缺乏连续性。

（四）整改措施不够落实，缺乏实效性。对有些事项的公开，只重公开前的形式，而轻公开后的结果，往往一“公”了之，很少认真考虑公开后如何搜集群众的反馈意见，甚至是群众找上门来反映问题，也置若罔闻，更谈不上研究制定整改措施。个别单位对干部群众提出的意见建议以及举报的事项不能正确对待，该正面答复解释的不答复解释，该及时整改解决的不及时解决。

二、产生问题的原因

乡镇政务公开之所以存在上述不足和问题，原因是多方面的，归纳起来，主要有以下几个方面：

（一）权力意识浓厚，服务意识淡漠。政务公开实质是推进政府提高服务质量的手段，乡镇政务公开中出现的问题归根结底是服务意识问题，如果一个部门、一个单位把行使政府职能看成手中的权利，认为本部门负责的事务就是本部门的权利范围，而非为人民服务的义务，而对于本部门的权利认为不必也不愿让他人知道，那么其政务公开必定是避重就轻搞形式主义。由于一些乡镇在认识上对政

务公开的内容、时机、方式、范围等都认为是自身的权利，甚至认为将与群众利益相关的信息公开后，造成议论纷纷的局面影响社会稳定，存在着“给老百姓知道的东西多了只能添乱”的错误思想，因此不愿也不敢进行政务公开，以种种借口推迟政务公开工作，尽可能缩小公开范围，压缩公开深度，对上级有关政务公开工作的部署采取拖延、敷衍的态度。

（二）政务公开制度不健全。作为加强廉政建设的新举措，现在的乡镇政务公开还带有浓厚的政策性，缺乏相应的法律保障。目前，我国尚无一部统一的政务公开法，政务公开的内容只是散见于《档案法》和《保密法》中。在乡镇，政务公开一般是以内部文件的形式作出，乡镇政府仍然掌握着政务公开的主动权，老百姓只是被动地接受有关政府部门愿意公开的信息，如果政府机关不公开应该公开的制度或文件，群众本身并没有任何渠道能够加以改变，这种状况容易导致政务的不完全、不彻底公开甚至假公开，使得政府部门有机会隐瞒对自己或部门利益不利的信息。此外，乡镇政务公开缺乏必要的制度保证，一些与之相关的制度不够配套完善，该建立的没有建立，该落实的没有落实，使得政务公开在实践中容易表现出随意性、零散性、形式主义和报喜不报忧等现象。

（三）责任不落实。目前，乡镇政务公开目标管理责任制还不够健全完善，乡镇领导干部、科室和站所负责人职责范围不够明确，考核奖惩不够严格。政务公开工作还没有真正纳入乡镇领导干部的政绩考核，并同其经济利益、评先评优、选拔任用紧密挂钩。现行制度中，如果政府机关不予公开或不彻底公开，上级机关多数只是口头批评而已，很少严肃追究责任。由于考核奖惩和责任追究不够到位，致使履行职责不认真，工作不落实，乡镇政务公开达不到预期的目的。

三、解决乡镇政务公开问题的对策

相对于政府机构改革而言，乡镇政务公开也意味着一场深刻的革命，它是加强党风廉政建设，提高政务活动透明度的需要，是促进乡镇改革步入决策民主化、管理科学化、办事程序化发展轨道的必由之路。为了更好地推进乡镇政务公开，针对上述问题，提出以下建议：

（第一）要大力加强宣传教育，切实统一思想认识，营造有利于乡镇政务公开的良好氛围。

乡镇政务公开工作由于涉及面广，影响大，触及基层干部的自身利益较多，推行有一定的难度。因此，首先应抓住解决思想认识这个关键，充分利用各种方式和渠道，广泛深入地宣传政务公开的目的、意义、方式、方法以及具体要求和标准。一方面，要通过讲座、培训等方式加强对乡镇干部的民主政治教育，使他们真正意识到，推进政务公开是还政于民的一种重要途径，是各级人民政府应尽的义务和责任，而决不是什么“赏赐”。引导他们克服思想顾虑，树立公仆观念、群众观念和法制观念，切实解决不愿公开、不敢公开、不会公开的问题。另一方面，要通过各种新闻媒体，大力宣传人民群众的知事权、议事权和监事权，让老百姓意识到通过政务公开了解政府政务情况是人民群众重要的民主权利，关心、监督和推动政府部门的政务公开工作，是广大群众的重要责任，也是维护自身权益的需要，从而不断增强他们的积极性和主动性，切实解决不关心公开、不参与公开和不会监督公开、不敢监督公开的问题。

（第二）尽快研究制定出政务公开相关制度。国家应尽快研究制定政务公开相关规定，各级有关部门要在充分调研的基础上，借鉴各地政务公开的成功经验，研究制定乡镇政务公开工作的具体制度，就公开主体、公开内容、公开标准、公开时限、公开纪律、如何接受监督、如何奖惩等方面做出具体的规定，以利于统一遵循，确保政务公开工作有章可循，为全面推行政务公开提供依据。

（第三）进一步加强组织领导、明确职责。要把政务公开工作作为乡镇政府领导及其各单位（部门）负责人的经常性工作列入重要议事日程，从转变政府职能、执政为民，加强党的执政能力建设的高度认识并积极推进此项工作，进一步突出政府在政务公开工作中的主体作用，成立以乡镇长为第一责任人的政务公开领导机构，以乡镇党政办公室为办事机构负责抓好落实。要成立专门监督机构，由专门监督机构对政务公开的情况进行监督，进一步发挥人大的监督作用，应邀请县、乡人大代表以及离退休干部、村级群众代表参加监督机构，以增强监督机构的代表性与针对性。

（第四）强化监督，确保政务公开内容真实、及时，符合群众要求。乡镇政务公开的目的主要是方便群众办事、接受群众监督，政务公开的内容一定要突出人民群众普遍关心和反映的问题、容易出现不公开和腐败的问题、一些重大事项的决策实施问题等等都应依法及时如实公开，以利于群众了解和监督，而不是只注重公开单位职责范围、政策规定和任务要求，把政务公开栏变为仅仅是一般的政策宣传栏，不注重公开群众关心的热点和难点问题；因此，只有加强监督，才能确保公开内容真实、及时又符合群众的要求，首先要加强乡镇政府及其各部门的内部监督制约，保证公开的内容可靠，其次，要充分发挥政务公开监督机构的作用，认真审阅政务公开的内容，注重听取群众的反映，有计划地开展政务公开民主评议活动。

（第五）要严格考核奖惩，强化责任追究，确保乡镇政务公开工作落实到位。政务公开的实质是防止权力运作中的腐败，如果不公开或公开不力可以不承担任何责任，那么公开必将流于形式。因此，必须进一步推行乡镇政务公开目标管理责任制，把政务公开纳入对乡镇整体工作的目标管理和考核内容之中，坚持量化考核，严格奖惩，并同经济利益挂钩。要建立乡镇干部政务公开工作责任制。从乡镇领导干部到机关部门（站所）负责人到一般工作人员，都应有明确的分工和相应的职责，并将履职情况作为考核干部政绩的重要内容之一。建立健全政务公开责任追究制度，对推行政务公开不力的，要加强教育，促其高度重视，加大工作力度；对搞形式主义、走过场的，要严肃批评，坚决纠正；对搞虚假公开、欺上瞒下的，要严肃查处，绝不迁就。通过严格的检查考核和责任追究，确保乡镇政务公开工作落到实处。

参考文献：

1.胡仙芝，《政务公开与政治发展研究》.中国经济出版社，2005年1月1日。

2.李松林，《推进我国政府信息公开化的迫切性及其路径分析》，2004年3月。

3.李步云，信息公开制度研究湖南大学出版社，2002年5月。

政务大厅存在问题 篇5

城市“一站式”行政服务大厅建设是提高市政府行政效率的必然要求。在很多情况下，一件政府事务的处理涉及多个部门。以前人们要挨个部门地去办理，光盖章就要盖几十个甚至上百个，人们办理一件普通的事务就要等上几天、几十天甚至几个月，有时由于错过时机而造成重大经济损失。例如注册一个企业，其经营范围是“加工卫生筷子”，则工商局核发其“工商营业执照”之前必须看到该企业的“卫生许可证”和“木材经营加工许可证”，前者由卫生局发放，后者则由农村经济发展局核发。按传统审批流程则该企业办事人员首先到工商局登记注册，然后在工商局工作人员的指导下分别到卫生局和农村经济发展局办理相关审批项目，哪一天项目能审批，审批过程中是否需要补充材料等等企业都不知道，只好由专人负责和相关审批部门联系，如果审批人员不在或领导出差在外则审批流程就会因此搁浅，而一个部门的拖后也会影响其他部门的办事效率。即使按照正常的流程审批，办事人员也需要多次穿梭于各审批部门之间，填表、送材料、改材料再送材料、交费、取证书、取批文等。前置部门审批后还要将相关证书、批文(往往项目审批后并不能马上拿到证书、批文，更加影响了后置部门的办事效率)送到后置部门，此时后置部门才开始项目的办理，可是时间已大大的耽误了！如果政府能够提供“一站式服务”，多个政府部门进行协同办公，开展“协同政务”，这种现象可以得到极大地改善。

下面结合笔者曾经考察过的太仓市“行政审批中心”和衡水市“政务服务中心”来分析目前城市“一站式”行政服务大厅建设过程中存在的问题。

太仓市委、市政府高度重视“招商引资”工作，把“招商引资”作为地区经济发展的重要手段。由于“招商引资”涉及项目审批，为了改善投资环境，太仓市政府在经济开发区建成了“行政审批中心”。目前进入审批中心的部门有20个(如果全部进入则应该有35个部门)，包括186个审批项目。行政审批中心2002年10月开始运行，到2003年11月份共办理审批项目3万多件，与传统行政方式相比办事效率提高了很多。太仓市政府“行政审批中心”部分项目采用联网审批的方法，但存在两次录入的弊端(审批中心系统录入一次，局委办内部系统录入一次)。由于电子签章效力、部门之间网络连接等方面还存在问题，同时缺乏软件方面的支持，行政审批中心没有解决多部门联合审批、网上审批问题。

衡水市政务服务中心是衡水市人民政府为加速政府职能转变和建立服务型政府而设立的派出机构，由4个内部科室、两个窗口服务大厅和4个分中心组成，总建筑面积5600平方米，是集管理与服务、审批与收费、协调与联动、投诉与监督、信息与咨询为一体的综合服务机构。纳入中心的市级行政审批服务项目550多项，其中收费项目180多项。市直40余个部门和桃城区部分职能部门计150余名工作人员进驻中心集中联合办公。

便民服务大厅是衡水市政务服务中心的主体大厅，主要提供与企业和人民群众密切相关的日常性的各种办事、办证、审批等服务事项。内设服务柜台、商务中心、效能监督投诉中心等，共入驻市直部门27个，办事窗口28个，提供多项便民服务。大厅实行受理项目公开、办事程序公开、申报材料公开、承诺时限公开、收费标准公开、政策依据公开。进入大厅的项目，符合条件，可即时即办的，当场办理；符合条件，需要审批时间的，在承诺时间内办结；不符合条件或不符合规定的，说明退件理由；审批权限在上级部门的，在承诺时间内审核上报。大厅内装的大屏幕可以显示所有进入项目的受理、在办、待办、办结等事项情况。来大厅办事的群众有权对大厅内的工作人员进行监督。项目审批大厅是衡水市政务服务中心的专职服务大厅，共入驻14个市直部门，为基本建设、技术改造、外商投资等项目提供“一站式”联合审批服务。项目的立项、备案、审批等各个环节的手续均可在大厅办结。有关项目在符合规定程序、提供必要申报材料后，均可得到限时办结、优质高效的服务。申请者也可以通过政府网站和为民服务联动电话(12345)提交申报资料，下载项目审批表格，咨询项目审批信息，查询审批进度。

衡水市政务服务中心自2003年12月9日试运行以来，充分利用信息化手段提高工作效率，简化审批服务流程，实现市县两级的互联互动。但是衡水市政务服务中心也存在一些问题，有待今后进一步完善。例如，有的政府部门没有入驻政务服务中心，造成有的审批流程还要经过传统办事流程；有的审批业务没有完全做到网络化、无纸化，还要借助传统的工作方法；政务服务中心信息化建设有待加强，特别是多部门联合网上审批信息系统。根据笔者的长期研究，城市“一站式”行政服务大厅建设要做好如下8个方面的工作：

一是协调好“一站式”行政服务各个业务主体的相互关系，使之形成良性互动。行政审批业务涉及到用户、受理门户服务人员、审批人员和监察部门及各级领导四个业务主体，其中用户是项目的申请者和受益人，它既是项目的起点又是项目的终点，是对项目最关心的载体，也是政府服务的对象；受理门户服务人员是用户和审批人员的桥梁，肩负着上传下达、解惑答疑、政府门面的作用；审批人员在一定意义上是政府的代言人，是阳光行政的执行者；监察部门和领导是行政审批的监督人和决策者，审批的效率、公正性在这里体现。上述四个主体是相互关联、相互制约的，只有这四个节点都处于良性循环，才能说整个行政审批业务是规范的、合理的与良性的。

二是要合理设计“一站式”行政服务程序，提高办事效率。要运用管理科学，总结多年来在业务办文的实践中出现的问题和积累的经验，以合乎法律、法规、政策规定为前提，以提高办事效率为依归，对现行办事程序进行必要的调整，能省则省，能前移的程序要尽可能前移，能“并联”的就不要“串联”，并将可行的、有效的做法大胆地推广，变成一种制度安排。其中“并联”办文是一种适应网络时代、打破部门界限的工作组环境，同一份文件同时在办的经办人员通过网络形成一个工作组，工作组成员之间可以相互讨论问题，交流与该办文有关的信息，甚至还可以相互监督。纸质文件在窗口收文后变成了电子文件，使“并联”办文在操作上变得简单易行。办事组要在办文案中确定可以“并联”的办文事项、“并联”启动的条件、时间、办理结果转交的科室等。要大幅度削减协办事项，将一般的基于内部信息的查询性质的协办事项砍掉，最大限度地减少转文；对必须保留的协办事项，要将其使用的条件、要求、时限规定清楚。

三是要积极制定“一站式”行政服务标准，规范办事行为。要对每一审批事项的主办事项与协办事项、相应的主办单位与协办单位等做出明确规定，哪类审批事项、什么审批条件有哪些协办事项，要求是什么，时限规定等，对主办、协办办理情况分开考核。在此基础上，要对每个审批事项中涉及的每一环节、每一岗位的具体行政行为做出清晰的规定，例如工作内容、深度要求、主要的政策法规依据指引、参考案例指引、通常需要协调的事项等。要对公文格式进行规范，经办意见里要清楚地陈述申请条件、经办意见、政策法规依据，经办人要调查并核实申请条件，对其全面性、准确性负责，经办意见必须清楚，政策法规依据必须指明具体的法规名称、条文内容等，审批人和核准人对后两项把关。要对提交申请材料进行

标准化，将各类申请报告表格化，简化现有的各审批事项需提交材料的清单，列明需提交的每一种材料的用途、内容、要求、规格和份数。还要对公文的流转进行标准化，在确保安全的前提下加快流转速度，不涉及业务审批内容的，在部门内部要更多点对点流转。要建立办文事项代码，实行行政审批表格化，在办文表格中详细罗列法定的审查及审核内容，规定审查的方式和分类表述的规范意见，从而避免行政随意性。

四是完善“一站式”行政服务功能，建立“全程服务”的理念。行政审批一般要经过材料预审、项目受理和项目审批三个阶段。审批人员首先要做的工作就是预审材料，需要了解用户提交的材料是否短缺，提交的材料是否合适，有无错误等，发现问题应及时反馈给客户，以便客户按要求修改。然后根据行政审批的特点和实际工作情况创建一个审批状态，确定审批初始时间，满足网上审批的实际需要。项目受理之后下一步工作就进入了项目审批的实质阶段，审批人员可能要进一步审核材料、组织实地考察、研究材料内容和考察情况，最终做出同意还是不同意该项目的审批。对于需要前置部门配合的项目，可以通过抄告单的形式抄告相关部门，并通过系统随时了解前置部门审批的进展情况。监察部门一方面负责检查监督各部门项目办理的情况，另一方面还要对未能按时办理项目审批的部门进行催办。要使各级领导可以通过网络直接浏览当日、当月或给定时间段内审批事项的申报、预审、受理、审批的情况；还可以按注册资金、企业类型及项目状态等分别统计各类数据，为合理决策提供科学依据。

五是实行“一站式”行政服务分级分类制度。当前，部分项目等会时间过长，各级会议的审批范围不明，个别部门和个人该报的不报，不该报的却一个劲地往上送。还有一个现象，就是同一种审批事项，不管具体个案的繁简，都适用同一种程序，规定相同的办文时限，对申请方有失公允。针对这些现象，要合理划分各级业务会的权限，最大限度地减少项目等会时间。在窗口受理时对申请按管理权限和办文事项的复杂程度、敏感程度进行分类，要对各类办文事项的申请须提交的材料按“确认”、“使用”、“产生”进行划分。

六是建立合理的“一站式”行政服务绩效评估体系。现行以按时办结率为核心的评估指标不能准确反映实际办文情况，必须建立一套科学合理的办文实绩评估体系。要全面审计确定每一主办、协办事项的办文时限，建议政府部门组织专门力量根据每一审批事项的工作量、历年来各类申请的数量和组成情况、人员编制核定；协办事项由主办单位提出，在同一办文中同一协办事项只允许提出一次，需要多科室协办或多协办事项的应同时提出，协办单位因未达到主办单位提出的协办要求而导致二次协办的，协办单位按延误处理，主办单位的办文时限相应增加一个该协办事项的办文时限；由于主办单位所提要求不清或主办单位其他原因导致二次协办的，二次协办时间由主办单位负责。主、协办单位因此发生异议的由窗口协调。要严格控制挂起文件数量，挂起文的主办单位应积极主动为解除挂起创造条件，挂起时间一般不要超过3 个月。审批结果要求重新做工作的，办文时限在解除挂起后相应增加，增加量一般不超过原办文时限的30%。缺件待补事项一般由主办单位在第一次接到文件后2个工作日内提出，超时由主办单位负责。

七是加强“一站式”行政服务窗口建设。按照“大窗口、小部门”的指导思想，设立咨询组、收发文组、办事组、督查组，将业务精、作风好、懂管理的精兵强将充实到窗口，将其办成对外咨询服务、对内综合协调的中枢机构，实现前台、后台分离。窗口的任务一是受理申请、接受咨询，拟定办文方案，报领导审批后转部门办理，即核查材料是否齐备、对申请进行分类、决定审批事项、程序及相应的办文时限、拟定主办事项、协办事项、主办单位、协办单位及主要任务、要求等，使申请方对整个审批过程心中有数，主动配合。必要时，可应申请单位要求，组织申请前小型会议，着重了解申请所具备的条件、申请方的想法和计划，并向申请方就政策、程序、需要补充的条件和配合的事情提出咨询意见。还要受理投诉，安排回访。此外，窗口要为申请人要办的事情度身定做了一个办事计划，并且有人专门为计划的执行进行跟踪、协调、监督，使申请人对办文时间、办文事项有一个比较准确、完整的心理预期，也基本知道哪一阶段自己需要做什么。

移动大厅买到问题手机 篇6

国家垄断行业的产品质量问题的投诉一直是备受社会各界的关注。3月5日，一位情绪异常激动的中国移动动感地带客户联系到记者，讲述了他在中国移动大厅买到质量问题手机，并被中国移动忽悠一事！

据当事人李先生介绍，他于2010年2月26日在中国移动成都高升桥心机城以总价799元购买了一款韩国品牌的LG手机（型号:TB200, 产地：中国山东青岛。）.没想到，才用了还不到6天，手机就出现了故障：手机经常在上网,听音乐的时候突然死机，按任何的按键都没有反应，连按关机键也没有作用。只有抠电池，重新开机才能够恢复正常。李先生感到异常气愤，立即坐车到心机城问个为什么。一位不知名的LG手机销售员给予这样的答复：死机了，那肯定只有抠电池的啦，这很正常啊！电脑都有死机的时候，电脑死机后也还不是要重启？电脑那么贵都会死机，更何况手机！手机是绝对没有质量问题的！

李先生对于销售员的答复感到异常的惊讶，自己用了几年手机了，从来没听说过有像这么回事的！李先生于是要求对手机进行检测。最终的检测结果显示是手机的存储出了问题，检测建议换机。对于能换机这样的结果，李生还是感到勉强满意的！但让李生万万没有想到的是，刚刚换回的新手机在当天晚上又出现了跟原来的那个手机同样的问题。

政务大厅存在问题 篇7

关键词：电子政务,网络技术,政府服务

一、电子政务在我国的发展现状

电子政务在我国起步比较晚, 主要原因是我国信息化水平不高。西方国家政府机关的办公自动化早在20世纪的六七十年代就完成了。我国的信息化建设是从20世纪80年代初期才开始起步, 电子政务的发展历程有四个重要的阶段:80年代办公自动化起步阶段;90年代的“三金工程”阶段;90年代后期的“政府上网工程”阶段;在进入21世纪后, 伴随着计算机技术的发展与计算机知识的普及, 我国电子政务建设进入了“三网一库”阶段。2002年中办17号文件发布后, 我国的电子政务已从简单的部门办公自动化, 发展到了支撑部门职能业务的程度。从应用结果来说, 政府通过内部沟通和信息共享网络, 事务处理效率大大提高。虽然近几年中国的电子政务取得相当大的进展, 但也存在许多问题, 限制了进一步发展。

二、现阶段我国电子政务所存在的一些问题

(一) 对电子政务缺乏理性认识

在我国很多电子政务的项目方案非常宏观, 对项目的投资非常大, 但在现实工作应用中却显得非常薄弱。很多政府部门只是把电子政务当作政府部门的计算机化, 把一些传统的手工政务处理模式转化成计算机处理模式, 或是把一些政策、法规条例录入到网上。这说明, 我们对电子政务在信息化建设中所起到的作用还缺乏足够的认识。一些政府部门把电子政务的开发阶段和硬件的采买当作开展电子政务工作的重点, 却忽视了设备的应用和管理。事实上, 电子政务不仅能增强我国政府与公众间的交流, 更能够提高政府的服务效率。

(二) 我国电子政务的发展缺少统一规划

在一些省会城市的行政机关同时建立各自的网站, 比如省地税局、市地税局、区地税局分别都建立了网站, 这样给行政管理带来了混乱。各部门之间的信息没有交互性, 很大一部分已经建成的电子政务系统的运作模式各不相同, 由于系统是相互独立而且封闭的, 实现不了系统之间的数据交换, 从而成为一个个“信息孤岛”。电子政务的建设重点放在了投资硬件设备上, 设备采购完成就看作是建成电子政务。有些政府部门对电子政务的应用也没有到位, 已建电子政务工程中, 面向公众服务的政务交流应用功能不到5%, 完全没有显示出电子政务在提高政府行政能力方面所起到的作用。

(三) 电子政务软、硬件发展的基础条件比较落后

电子政务工程所采购的软、硬件产品中, 自主研发产品的装备严重不足。国外公司基本对核心的软、硬件产品的生产技术进行了垄断, 由我们自主研发的硬件设备、软件系统、数据库等, 应用得也不好。国家电子政务工程对自主品牌发展的推动作用很不明显。出现这种问题的根本原因在于对电子政务项目没有正确的定位。我们应该选好最能取得明显应用效果的项目, 发展软、硬件产品的研发水平, 做好、做透、做深配套的每一个环节, 有了相应的成功经验, 再继续推广。

(四) 保障电子政务发展的法律、法规尚不完善

任何产业的发展, 都是与有关法律法规的支持分不开的。世界上的发达国家, 都已经制定或修改了相关法律条文, 为的就是促进电子政务的良好发展。目前我国电子政务的相关法律和法规尚不健全, 电子政务的发展缺乏法律和法规的支持, 这在一定程度上制约了电子政务的发展。2002年7月, 国家信息化领导小组讨论通过, 并公开发布了《中国的电子政务建设的指导意见》, 将电子政务工作开展推到了一个新阶段。但尽管如此, 信息化发展到今天, 原有的一些法律条文已经无法继续支持其发展。

三、对当前我国电子政务发展的建议

(一) 要加强宣传, 突破误区

首先要区分开电子政务与办公自动化。一些政务工作人员只是简单地把电子政务理解为网上办公或者是无纸化办公。电子政务的重点是实现其交互性、实用性和便捷性, 要以服务大众、缩短办事流程、公开政务信息为工作的重点。在电子政务工作的开展过程中要加大宣传力度, 让政务工作人员树立正确的工作观念, 纠正错误的认识。

(二) 要统一规划, 加强领导

很多发达国家在电子政务方面的成功经验可以为我们所参考, 例如, 成立专门的机构, 统一规划、实施电子政务建设工作。电子政务绩效考评体系的建立对电子政务的发展也尤为重要。我国目前正抓紧制定电子政务的绩效考评体系以提高公众的满意度, 只有得到了民众的认同, 才能说明电子政务建设取得了成功, 电子政务工程建设后期矫正和约束机制严重不足的状况才能从根本上得到改变。

(三) 整合电子政务的信息资源, 完善专网建设和改造政务数据库

“信息整合”是电子政务发展的重点与难点, 要打破当前各政务系统之间信息相互封闭的局面, 实现各系统之间信息的互通、互换。我国电子政务建设的发展状态要从纵向系统发展为主的离散发展状态, 变成整体平台化的集约发展状态, 实现内部不同应用基于统一操作平台的共同支撑。重视电子政务系统的动态互动功能, 重视政务系统的个性化设计, 使其发挥最大的经济效益和社会效益。高度集约化系统工程的建设, 不仅大大节省了经费与资源, 而且提高了系统的实用性, 从根本上实现我国电子政务的可持续发展。

(四) 制定相应的政策法规, 保护网络安全

电子政务从某种层面上可以代表政务实施发展的方向与趋势, 要使电子政务健康发展, 一定要完善相关法律。要从有利于网络技术发展、有利于电子政务发展的角度立法。如立法保护网络信息的安全, 因为只有网络信息的安全得到了保障才能使电子政务健康地发展。另外, 法律法规的出台也要适当加快, 对电子文件、电子版权、数据交换、数字签名等都应在法律上给予保护。

我国电子政务信息公开的问题研究 篇8

关键词:电子政务;信息公开;参与

中图分类号D630.1文献标识码:A文章编号:1006-8937(2009)18-0082-01

近年来,随着人类社会信息化和网络化的到来,电子政务作为政府一种新的政务方式逐渐建立起来。可以说,电子政务系统是公民与政府的联系中介,政府信息是电子政务活动的血液。

1电子政务信息公开在促进政府工作中的优势

①是电子政务发展的内在需求。政务信息公开为政务信息系统建设提出了新的应用需求,不但可以解决政务信息系统建设过程中的信息来源和更新问题,提高政府信息资源的共享程度,而且也将推动政府部门的观念变革、管理方式变革以及业务流程的变革。②是促进政府透明化的重要机制。政务信息公开是将政府的行为公开于社会监督之中,政府由封闭型转变为透明型会明显抑制政府滥用职权的行为,提升官员的自我约束力,有效改善政府与公民的关系,从而极大地提升政府的公信力。③是公民政治参与的前提条件。公民的政治参与是以政府信息公开为前提的。意向集中的公开信息是公众参与意愿能够达成的前提,由此才有进一步的公共事务参与双方实质性的贡献能够实现的可能。

2我国电子政务信息公开存在的主要问题

①电子政务信息公开的法律制度仍不完善。我国已于去年开始实施的《政府信息公开条例》在一定程度上保障了公民的参与权和监督权。但由于《条例》的相关规定比较笼统,导致政府在具体执行中存在很多问题。例如,很难精确把握《条例》中指出的公开与保密的关系等问题,政府部门往往会基于稳妥性的考虑,普遍采取“就高不就低”的做法,即人为地扩大保密的范围,这就使一些本应公开的信息也被列入保密的范围,从而给社会带来不必要的损失。

②电子政务信息公开的内容质量存在问题。一方面,虚假信息过多。由于网络自由和匿名的特点,导致虚假信息在政府对信息的接受、处理和发送中无处不在,直接影响了信息的真实有效与准确度。另一方面,适用信息不多,针对性不强。当前,许多政府网站还处于介绍政府部门、公布政府法规法令的水平上,对于政府部门的信息未有动态的反映,缺乏与公民交流沟通,距离“为公民办实事”、提供“一站式”服务,还有很长的一段距离。

③人本服务型政务理念未得到全面深入的贯彻。电子政务建设的目的本就是通过信息公开的方式,不断与公众就公共事务的管理问题进行全方位的沟通对话,在民主协商中逐渐形成合作、共赢的公共精神,进而真正体现出人本服务型的政府施治理念。然而,由于政府和公民所拥有的信息不对称,加之政府有关工作人员总是以“行政权力中心”的思想指导自身行为,由此形成的特权观念和利益集团阻碍着电子政务信息公开制度的发展。

3我国电子政务信息公开的路径选择

①明确电子政务信息公开的原则,加快完善相关配套法律法规。首先,进一步细化《电子政务信息公开条例》,突出以公开为原则,不公开为例外的新的信息管理原则,正确处理、把握电子政务信息公开与保密的关系。另一方面,完善《公务员法》,加强公务人员观念更新,树立服务行政的理念,为电子政务信息公开提供组织和人员保障。政府及工作人员应当是政务信息公开的实际执行者,其与公民的接触是直接而频繁的,所以其执法水平高低与工作业务能力强弱直接影响电子政务信息公开的效果。②加强和完善电子政务信息公开实践中的监督与制约。首先,加强政务信息公开的法律监督机制。通过执法监督, 检查政府机关是否依照相关法律法规向社会公开相应的政务信息, 尤其加强对公民反映强烈的重大情况的信息公开问题的监督检查。其次,培育和加强社会舆论监督机制,有助于消除和减少政务信息公开中的虚假信息,从而提高政务信息公开的质量。第三,加强内部监督机制。各级政府机关要负责制定政务信息公开规划, 严格明确责任制, 定期与不定期地检查各部门实施电子政务公开的情况。③进一步加大技术投入,完善政府网站建设。一方面,提高技术手段,加大电子政务软硬件设施的建设力度,以维护网上信息安全。要求各级政府加快完善门户网站,通过政府的门户网站,实现和各个区域的门户网站的互联互通,有效建立信息共享制度。同时,政府网站还应建立独立的信息公开栏目,重点提供政府应主动公开的信息。政府可以为公民提供免费电子邮件以接收政府公开信息,且公民可以定制特定的公开信息以满足自身需要,从而有助于增加政府和公民之间的良性互动。

参考文献:

[1] 查尔斯·J·福克斯,休·T·米勒.后现代公共行政[M].北

当前电子政务建设的问题与对策 篇9

当前电子政务建设的问题与对策

作者：袁仕福

来源：《沿海企业与科技》2005年第04期

[摘 要]我国电子政务建设目前存在较多问题，给我国推进电子政务建设、深化政府改革带来了阻碍。文章提出，要解决这些存在问题，应当明晰电子政务建设的指导思想，树立顾客导向和服务意识，加强宏观规划和引导，注重电子政务建设的结果和效益。

[关键词]电子政务；政府改革；对策

[中图分类号]TP393．03

政务大厅存在问题 篇10

席卷全球的信息化浪潮，在有力推动档案信息化建设的同时，也给档案工作和档案学研究带来前所未有的新课题。当信息技术把档案管理和提供利用在计算机系统中实现以后，档案形成者和利用者从形式上可以不再与档案机构和档案人员直接打交道，而是面对文档管理系统，档案机构和档案工作者转而居于系统的背后。[1]在这种情况下，档案工作者对档案机构和档案职业前景多少存在某种危机感和轻微的恐惧感。于是，我们选择了将档案管理职能向文件管理领域延伸，以此作为信息时代档案管理职能的新定位，并试图通过流程重组实现对“文件生命周期”(recordslife-cycle)的全程管理和无缝链接，通过前端控制保证“电子文件”的真实性、完整性和长期可读性。由于这种选择直接触动了档案管理和档案学研究的对象与边界，导致档案工作和档案学理论研究中涉及的相关核心概念、基本理论、角色定位和职责范畴都被不同程度地模糊化或扩大化了，因此我们不可避免地要直接面对以下几个关键问题：

(1)电子文件与电子档案的概念;

(2)档案管理的逻辑起点与管理边界;

(3)全程管理与前端控制;

(4)电子文件和电子档案的真实性;

(5)电子档案的长期可读性;

(6)双套制与单套制的选择。本文将从理论与实践的双重视野思考上述问题，并通过后续的努力，将上述问题的思考置于管理流程之中作进一步分析研究。

1电子文件与电子档案的概念区分

在我国电子档案管理的理论研究与实践工作中，普遍存在名词术语概念模糊、使用混乱的现象。术语使用的不统一、不规范严重影响我国档案管理的理论研究、实践工作以及国际交流的有效开展。其中最核心的概念———电子文件与电子档案，迄今没有明确、统一的概念区分。在理论研究中较多采用“大文件观”，将两者统称为“电子文件”而不作细分;在特定的情况下，尤其是在实际工作中，则往往根据需要自行命名与区分，存在较大的随意性。业界早已明确界定并达成共识的、最基本、最常用的“文件”与“档案”概念，在信息时代却遭遇随意使用与模糊处理，并因此而衍生出“文档”、“资料”、“记录”等概念，以便在需要时备选和使用，把原本简单明了的事情推向复杂含混的泥潭。

1.1概念区分的必要性

1.1.1理论研究的需要

统一讨论的焦点，这是顺利开展理论研究的重要前提。国际上，文件和档案在不同阶段对应的术语主要有documents、records、archives。这三个术语应该如何翻译，我国档案界也尚未统一意见，其中最大的问题在于对records的翻译。主流的观点认为应该将records翻译为“文件”，但也有学者提出应该翻为“档案”[2]，更有学者提出应该翻译成其他的术语，如“记录”[3]。事实上，records一词应该如何翻译，并不仅仅是文字使用上的差别，而是折射出我国电子档案管理理论中术语概念的模糊与混乱。正是因为我国尚未明确电子文件、电子档案的概念及其实质内涵，才导致翻译时的混乱。在我国，对于电子环境中的文件和档案，人们普遍称之为称为“电子文件”，其理由是两者的界限并不像纸质文件与档案那样清楚。[4]这种说法并不完全符合实际。尽管电子档案是由电子文件转换而来的，但是两者的内涵与外延并不相同。倘若都统称为“电子文件”，则是忽略了电子档案特有的价值形态与本质特征，不利于正确认识处于生命周期不同阶段的电子文件和电子档案的不同内涵与特征;更重要的是，将电子文件与电子档案统称为“电子文件”，在学术交流与讨论中往往会出现混乱局面，不同的研究者所讲的“电子文件”，可以根据各自的理解与需要任意指代整个生命周期的不同阶段而不作明确的区分。从理论研究的角度出发，明确区分电子文件与电子档案的概念已势在必行。只有明晰这两个基本概念及其内涵，才能统一学术研究与讨论的焦点，为理论研究和发展打下良好的基础：一方面，这有利于准确地翻译与引进国外的相关理论，更好地进行国际交流与合作，为我国的理论研究提供准确而有用的参考材料;另一方面，也有利于理清全生命周期中电子文件阶段与电子档案阶段的研究重点与相关理论，明确档案学界的研究对象与研究领域，真正建立起电子档案管理的理论体系。

1.1.2实践工作的需要

明确管理边界，这是顺利开展档案工作的重要前提。处于整个生命周期连续管理过程中不同阶段的文件和档案，其管理对象、方法及过程均有所不同。但目前我国档案界的主流思想仍持只有“电子文件”、没有“电子档案”的观念。倘若统称为“电子文件”，那么我国档案部门的工作范围与管理权限就变得模糊不清，反而给档案工作自身的发展设置了思想、观念以及行动上的障碍。从实践工作的角度出发，亟需区分电子文件与电子档案的概念。这一方面有利于档案部门在分清处于不同阶段的电子文件与电子档案的内涵、管理边界、管理方法、管理系统功能要求的情况下，更好地开展核心业务;另一方面也有利于明确档案部门拓展业务边界的努力方向。档案部门针对纸质载体开展现行文件利用的成绩和事实证明，我们的确不需要通过模糊文件与档案的概念来为拓展业务提供理论支持，因为含混的逻辑永远支持不了清晰的主张。

1.2概念明晰

尽管纸质档案与电子档案的管理大不相同，但其生命周期的特征却是相似的。因此，可以参照纸质档案管理的相关概念，对不同阶段所对应的术语进行明确区分：EDMS中流通的是电子文件，其对应的英文术语为electronicdocuments，而ERMS和数字档案馆中的均为电子档案，其对应的英文术语为electronicrecords。

2电子档案管理的逻辑起点

前端控制、全程管理的管理原则主张将档案管理的工作起点尽可能地向前延伸，从“文件形成”、“系统设计”开始，把需要和可能在“文件形成阶段”实现的要求尽量在“文件形成阶段”实现，并对“文件”的整个形成过程实行管理控制。然而在实际工作中，档案部门没办法将档案管理工作延伸到“文件形成阶段”，毕竟文件形成部门有其自身的职责范围，档案部门并没有实际的管理权限去要求、控制文件如何形成。真正意义上的全程管理不仅是档案管理，而应是类似于“大文件”管理的宏观管理，或许这样才能做到前端控制。对于电子档案管理的逻辑起点，可以参照传统档案管理的方式进行思考与确认。

2.1纸质档案管理的逻辑起点

在传统纸质环境下，档案工作的开展始于文件的归档。尽管从档案的定义及其形成的客观规律看，“归档”不是文件成为档案的必经环节，譬如一份历史档案，或许它并未经过“归档”也能成为档案;但从档案管理的实际业务流程来看，归档是档案管理工作中不可或缺的环节，它标志着文件工作的完结，管理责任与权限由业务部门转移至档案部门，也意味着对文件保存价值的认定。因此，在传统纸质档案管理中，“归档”具有相对固定的时间，是明确的文件工作逻辑结点和档案管理工作逻辑起点。需要强调的是，本文所探讨的电子档案管理逻辑起点是针对实际管理流程而言的，以“归档”作为逻辑起点，并非指归档是文件成为档案的必要条件。

2.2电子档案管理的逻辑起点

按照传统意义上的归档来理解电子政务系统中的文件归档，仅指将具有保存价值的电子文件赋予档案属性并纳入档案管理范畴的过程。[15]但由于电子文件具有与纸质文件不同的特征，如不及时、全面将文件及元数据归档，很可能会造成数据的篡改、损坏或丢失。因此，档案部门有必要将归档工作前移，这样才能实现与业务系统的无缝对接，更好地维护档案真实、完整、安全。在广东省党政机关全面推广的档案管理系统中，归档被分为预归档和正式归档两个环节。在预归档阶段，业务部门按照归档要求最大范围地将文件资料及其相关元数据进行预归档，档案部门对此进行审核、鉴定，最终对具有档案价值、符合要求的电子文件进行正式归档。经过两个环节的“归档”，可以使最终形成的电子档案更加真实、全面地反映形成机关的业务活动，更好地保证档案的原始记录性。由于电子文件具有特殊性，要维护其完整性、真实性，档案部门需要在预归档阶段对电子文件进行审查与鉴定，如不符合归档条件则退回形成部门进行补充完善，系统也会显示所缺失的要素。电子文件预归档后，档案部门对预归档的电子文件具有管理权限，因为电子文件一经预归档就被固化，不可再更改，之后的任何操作都会作为审计日志内容记录下来，档案部门需要对预归档的文件进行维护与审查。在国外的理论和实践中，都强调电子档案管理系统(ERMS)通过捕获纳入具有档案价值的信息。所谓捕获(capture)，是指将文件或数字对象纳入档案管理系统(ERMS)，设定元数据对文件进行著录并将其置于背景之中的过程，从而使文件得到长期、恰当的管理。[6]从电子文件捕获的操作范围、时间、方式来看，捕获与传统归档有所区别，捕获的对象可以是任何电子文件，而归档的对象只是具档案保存价值的电子文件，前者的`范畴大于后者，[7]且二者在实际工作中不属于线性流程关系，我们也不能笼统地把传统的归档等同于捕获。但从实质上说，文件的捕获对应于本土化的语言和管理方式也就大体相当于归档工作的预备阶段。因此，结合我国国情，并参照广东省党政机关档案管理系统建设的实际情况与成功经验，可将“预归档”看作国外的“捕获”，这样的理解更加符合我国“本土”情况，更容易将电子档案管理工作与传统档案管理工作相对应，便于明晰归档或捕获是电子档案管理工作的逻辑起点。对电子档案管理而言，其实际工作的逻辑起点与传统纸质档案管理一致，只有文件业务和管理的相关工作结束，作为文件归宿的档案管理工作才能正式开展。从实际管理权限来看，相比传统档案管理，虽然电子档案的归档时机有所提前，在实际工作中可表现为电子文件的预归档或捕获，但电子文件的预归档赋予档案部门审查与鉴定的权力，正式归档则是赋予其保存与维护的职责，因此，归档意味着文件工作的结束，也标志着档案工作的开始。

2.3明晰逻辑起点

无论是纸质档案还是电子档案，档案管理工作都是从档案部门获得实际管理权限开始的。实际中若没有相应权限，管理工作就无从开展，如把档案管理前伸到文件形成及其信息系统的设计阶段，在事实上是难以做到的。在电子政务系统中，档案部门的工作从文件预归档开始，文件在办公自动化系统(OA系统)中形成和办理之后，及时将其进行预归档或及时捕获，至此，档案部门对电子文件有了实实在在的管理权限，即便这些文件还未经过正式归档，档案工作实际已经由此展开。综上，电子政务系统中的归档可分为预归档和正式归档两部分，而结合我国实际情况，可将预归档看作国外所提出的“捕获”。与纸质档案管理相对应，档案部门从文件预归档环节开始就对其具有实际管理权限与责任，管理工作就此展开，文件工作也就此结束，因此，电子档案管理的逻辑起点仍是归档或捕获。

3全程管理与前端控制的理论反思

全程管理与前端控制已经成为业界普遍提倡和认同的原则和理论，特别是前端控制理论，更被称为“电子文件时代的新思维”。[8]“全程管理原则是指对电子文件从其产生、流转到永久保存或销毁的整个生命周期进行全过程的管理，形成一套无缝衔接、系统完整的管理链条”。“前端控制是指为了确保电子文件的完整齐全、真实可靠，档案部门和档案工作者应该在电子文件生成之初(甚至是电子文件管理系统设计之初)就对电子文件进行前期的监督与控制”。[9]

3.1全程管理与前端控制理论的不合理之处

3.1.1现实中的尴尬

无论全程管理还是前端控制，都是从档案部门的角度出发，强调要从形成阶段开始对电子文件的整个生命周期实行管理。然而，这两个理论在现实中存在一定的矛盾与尴尬：如果实现了对整个生命周期的管理，那么是将档案部门视为全过程的管理者，此时并不需要强调所谓的“前端”与“后端”，因为它们都被档案部门共同规划和管理着，应该受到同等的重视;而如果强调前端控制，则是将档案部门视为后端的管理者，在这种情况下，档案部门对前端的管理在实际上难以实现。因此，这两个理论不仅本身就存在逻辑关系上的矛盾，而且在实践中也存在难以实现的尴尬。

3.1.2实践中的不可行

InterPARES项目的主持人露西安娜杜兰蒂教授在第十七届国际档案大会上指出，在从电子文件到电子档案的整个生命周期中，文件的形成者和档案的保管员共享管理者的角色和职责。[10]也就是说，在实践中，文件的形成者与档案的保管者各有分工、各有权职，双方在实践中并不存在谁领导谁，或者谁管理谁的情况，而是作为不同阶段的管理者，分别承担从电子文件到电子档案这一完整生命周期的管理责任。对于我国的机关档案室而言，它的工作前接文件形成部门，后接档案馆，正处于整个生命周期的“中端”。一般而言，我国机关档案室与业务部门之间是平等的业务流程和业务支持的关系，并不存在领导关系，因此档案室无权对前端的业务部门进行管理;机关档案室与档案馆之间也只有业务交接关系，无权对档案馆工作进行干预。因此，机关档案室无法实现前端控制，更无法做到全程管理，应该认清自身在整个生命周期中的枢纽地位，充分发挥“承前启后”的作用。只有各司其职，才能保证电子文件和电子档案管理全过程流畅、规范、安全。因此，在实践工作中，档案部门的职责应该是负责电子档案的管理与保存，并从整体出发，积极关注与参与相关工作，而不可能做到针对电子文件的“前端控制”，或担负起电子文件和电子档案全生命周期的“全程管理”。

3.2机关档案室在全生命周期管理中的定位

从理论和实践上看，档案部门都无法做到全程管理与前端控制，档案部门的职责是保证归档文件真实、可靠、完整、可用。机关档案室既是电子政务建设的组成部分，也是数字档案馆接收永久电子档案的直接来源，处于整个生命周期“中端”位置的它，更应该具有手明晰的定位。

3.2.1建立极具包容性的档案管理系统

对电子档案管理系统而言，与业务信息系统之间的接口是保证电子文件归档原始性的关键，只有最大限度地接收并保存形成单位所移交的文件，才能保证后续的档案管理工作正常开展，更好地发挥档案部门的作用。因此，机关档案室应建立极具包容性的档案管理系统，接收并保存前端形成的电子文件，并保证其真实性、可靠性、完整性和可用性。

3.2.2开展专业的档案管理工作

机关档案室的工作包含两个方面：一是要提供多途径的档案检索与利用服务，为机关管理和机关职能活动提供必要的档案信息支持，同时也要充分发挥专业优势，为本单位的信息化建设提出专业性的档案管理需求与意见;二是要向档案馆移交长期保存的电子档案，确保移交档案的完整性与档案管理的连续性，为档案馆工作提供必要的基础支撑。此外，当下我国的数字档案馆建设还处在起步阶段，机关档案室作为档案信息化的先行者，可以为数字档案馆的建设提供有用的实践经验与参考实例，促进数字档案馆建设工作的顺利开展。因此，对于机关档案室而言，其工作具有十分重要的枢纽作用，更应该明确自身的工作定位，确保从电子文件与电子档案管理的连续性。

3.2.3积极关注全过程管理

正如露西安娜杜兰蒂教授所强调的：随着InterPARES研究的深入，将继续证明这样一种观点———不采取全程管理的眼光，就不可能保管电子档案。[11]而早在国际档案理事会发布的电子档案管理指南中，也指出档案部门在电子文件、电子档案全生命周期中职责的有限性。[12]对此，我们的理解是：全程管理是一个多部门分工协作的过程，档案部门作为其中的一个重要角色应该具备整体的眼光，为全过程管理提出相应的意见与建议，积极参与电子文件相关管理规范、标准等的制定，做到“全程关注”。具体来说，机关档案室可根据档案管理的业务需求，为前端文件形成部门提出工作建议，为本单位的信息化建设提供参考意见，并为档案馆积累和输送档案。

4电子档案的真实性问题

电子档案的真实性是档案部门尤为关注的核心问题之一。电子形式载体与传统载体的巨大差异使得信息记录难以具有传统载体的稳定性和固化性，对于以维护档案原始记录性为使命的档案部门而言，这无疑带来了新的管理问题。在实际工作中，机关档案室担负着接收和整理电子文件的重要职责。在电子文件转化成为电子档案的过程中，机关档案室在保障电子文件和电子档案真实性中的作用和责任是重要而有限的。

4.1真实性的内涵

在国际上，以InterPARES项目为代表，围绕电子档案的“真实性”问题做了许多研究，对于Inter-PARES词典中“真实性”(authenticity)这一概念的定义，[13]笔者的理解是：指一份记录作为档案的可信赖性，即档案与它在文件阶段形成时的原始状态一致，没有被篡改或误用。这一理解中的“真实性”是针对档案而言的，这也与我国档案管理工作的权限与职责相符，即维护档案的原始记录性。在我国的研究中，则将“真实性”需求划分为两个方面：一是文件在形成过程中的真实，即一份文件客观反映和真实记录了机构业务活动;二是文件在形成之后的真实，表现为文件(档案)在业务活动结束之后的生命周期里未被更改，仍然保持产生时的本来面貌。[14]对应上述概念，真实性要求可分两个部分：一是形成的电子文件在移交到档案保管者那里之前是真实的，即文件的真实性，包括两层含义———文件未被篡改、损坏，以及文件内容真实性即文件所记录的内容是真实、客观的;二是对被移交到保管者那里的电子档案的真实性，在实际工作中表现为文件在业务结束被归档后，仍保持其原始面貌，即对文件真实性的维护。

4.2真实性保障的内在要求

我国研究中“真实性”所包含的两方面要求实则对应了文件形成部门与档案部门不同的管理职责。对于文件的真实性及文件内容真实性的保证，关键取决于文件形成部门，而非档案部门;对于文件原始面貌的维护才是档案部门应有的职责。保障和延续电子文件真实性的任务是由文件形成部门和档案部门共同承担的，其中，文件形成部门起决定性作用，档案部门则对“真实性”进行拷贝与维护。(1)形成部门决定文件真实性。首先，文件在生成和办理过程中是否被篡改或破坏，是前端文件形成甚至系统设计与维护的工作，并不是由档案部门决定的，档案部门负责保障归档后的文件不被篡改或破坏，而不能保证文件在形成过程中没有遭受损坏。其次，文件的内容与客观事实是否相符，更应由文件形成单位负责，绝非档案部门可以决定。如果形成单位都无法证明形成的文件是否与客观工作、事实相符，档案部门更加无法去探究前端系统中文件的可信度。因此，文件形成单位负责保证文件形成过程的真实性，档案部门不应该也无法干预这个过程。也就是说，形成单位给了档案部门怎样的文件，原则上档案部门的职责就是尽最大可能地保存其原始状态，不会因为文件的真实性有一点瑕疵而不予归档保存。形成单位提交的档案是真实的，档案部门得收，即便提交文件的内容不是完全真实的，档案部门也得保存其原始状态，因为这种不真实的电子文件依然是业务工作的真实记录。(2)档案部门维护档案真实性。虽然文件的真实性不由档案部门决定，但文件一经归档成为档案后，档案部门就有义务与责任保证归档后文件(即档案)的真实性，如在管理过程中出现档案被篡改或误用的情况，档案部门就需对此负责。从对In-terPARES项目“真实性”定义的理解出发，针对档案真实性，档案部门需要防止归档后的档案被篡改或误用，保证档案的原始状态，以维护其真实性。由此可知，拷贝电子文件的真实性，并尽最大可能为电子档案的保存提供合适的环境，维护电子档案的原始性与真实性才是档案部门的职责所在。此外，档案部门应对前端文件形成部门给予相对充分的信任，因为不仅仅只有档案需要“真实性”，文件形成单位的工作开展也同样需依赖文件的真实属性。

4.3档案部门对真实性的管理职责

总的来说，档案部门的责任在于固守档案的本质属性，维护电子档案的真实性，而非保证电子文件的真实性。并且要明确，不仅应在保存过程中维护档案真实性，还应在为用户提供检索利用时对真实性进行维护。因此，档案部门的职责实际与传统档案管理相一致：第一，在文件归档时验证其真实性，尤其是对元数据的完整性和合规性情况进行鉴定;第二，建立包容性极强的档案管理系统，以更好地在文件归档和档案移交时实现真实性的对接与拷贝，以包容性管理来维护归档文件的原始性，从而最大程度地保证归档文件的真实性;第三，在未来的保存、迁移、利用中持续地维护电子档案的原始性、真实性。

5电子档案的长期保存问题

电子档案的长期保存是档案部门和档案学界共同关注的重要问题之一。

5.1研究概况及其逻辑根源从档案学界的研究情况看，电子档案长期保存研究希望解决的关键问题是保证电子档案具有长期的真实性和可读性。电子档案载体技术的天然特性给长期真实性和可读性带来了与纸质载体全然不同的管理障碍，主要表现在对设备的依赖性、信息与载体可分离性、易更改性等方面[15]。以此为出发点，国内外围绕这一问题开展了较多研究，其中，从我国的具体研究主题看，现有的相关研究主要从电子档案长期保存中涉及的保存策略[16-17]、格式要求[18]、合作机制[19]、标准体系[20]、技术方案[21-22]等方面展开，同时也不乏对国外研究与实践的介绍[23-24]，以及特殊形式档案信息资源长期保存问题的研究[25]。在上述研究中，目前已经形成仿真、封装、迁移、开放性描述等一系列共识性的管理策略。从总体而言，国内外档案学界对该问题的研究基本都可概括为“策略性”研究。这一研究的根源在于，使电子档案具有长期的真实性和可读性。然而深入分析这一问题的研究特点，我们可以发现，在电子档案的长期保存问题中，档案学界与档案部门实际上具有一定的职责侧重和特定的角色定位。

5.2反思档案管理工作原则在传统的和电子化的档案管理中，我们可以总结出档案管理工作的固有原则，这些原则主要体现在两个方面：一是电子档案的长期保存问题并非档案界可以独立解决的，档案部门应当突出自身的专业特色与核心职责;二是档案部门在电子档案的长期保存中，应该对电子档案的真实性、可读性实行维护性的管理。具体而言，在电子档案长期保存策略之中，仿真、封装、迁移等措施的根本性技术是由计算机技术研发领域提出、攻关和实现的，档案界则是通过对这些技术进行分析、选择和应用，来构建电子档案长期保存的适用策略，从而实现电子档案的长期保存。其中，档案界的角色是技术的选用者以及策略的研究、制定和实施者，而非关键技术的主要研发者，因此档案界对电子档案长期保存的贡献主要在于管理策略。以纸质条件为参照，我们同样可以发现相似的角色定位。在纸质档案的长期保存中，为了保证纸质档案具有长期真实性和可读性，档案部门采取的措施主要包括档案实体的物理管控以及档案文献修复工作，其目的是保证档案不被篡改、信息内容可读和档案实体存续。从根本上而言，档案部门无法决定纸张的使用寿命，因为这最终取决于造纸技术;档案部门也无法决定档案形成机构的纸张选择，因为这取决于档案形成部门业务活动的需要。在纸质档案的长期保存中，档案部门的角色与职责是在获取档案的管理权限之后，将档案放置在一定条件下进行维护性管理，其根本目标并非“绝对永久”地保存档案实体，而是通过管理性、技术性策略，尽可能地延长档案实体保存时限，使档案能够尽可能长久地为社会提供利用服务。因此，从时间和空间上看，档案部门对纸质档案长期保存的管理职责具有相对独立性，与业务部门、技术研发者之间存在明确的角色区分。电子档案的长期保存与上述情况具有本质上的相似性，在社会技术的发展中，档案部门应该以相对稳定的管理职责与管理方式来应对社会活动方式的多元化趋势，因此档案学界和档案部门都应该找到并明确档案长期保存工作的核心价值与角色定位，从而以具有学科特色的管理体系来完善实际工作。在近年国外与国际性的实践中，同样体现着这样的逻辑关系与工作原则：(1)OAIS参考模型。OAIS参考模型的制定者是美国空间数据系统咨询委员会(CCSDS)，美国的ERA、英国的Cedars、加拿大的ADRI等项目都以该参考模型为电子档案长期保存研究和开发的基础。[26]档案界等保管领域并未研发出这一根本性的架构模型，而是对OAIS模型进行分析与应用，是制定管理策略的重要依据。基于OAIS的长期保存管理模式又体现着维护性的管理思想，比如OAIS模型提倡通过档案信息包进行长期保存，而使用发布信息包向利用者提供档案利用，从而保证档案信息包的安全、稳定。(2)Inter-PARES研究项目。InterPARES项目的开展离不开其他学科领域的参与和支持，在电子档案真实性维护与长期保存的研究过程中，该项目吸纳了来自法律、历史、计算机技术与工程、信息科学及化学等多学科的专家学者为其提供专业领域的智力与技术支持。[27]档案界从其他学科领域提供的专业知识中，选用与管理目标相契合的技术和方法，明确管理取向与管理需求，制定管理策略。(3)美国NARA云归档计划。美国NARA2014-财年的战略规划明确将云环境下形成和使用的档案纳入管理范畴。针对这些档案，主张研究和推进“云归档”及相关的保存策略。[28]这也反映了“维护性”的管理思想———提倡档案部门在尊重档案形成机构活动方式的前提下，以固有的档案管理原则与方法为基础，形成对前端活动方式具有适应性和包容性的管理策略，保证从既有活动交流方式中形成、固化的档案材料得到及时、有效管理。

5.3对电子档案长期保存实行维护性管理

从工作性质上看，电子档案的长期保存无疑属于档案部门的工作职责范畴;然而从更深层的内在需求上看，其工作效果却并非仅仅取决于档案部门。档案部门在电子档案的长期保存中具有相对独立的工作职责与角色定位，这不仅根植于档案工作的核心价值，也是社会分工专业化的发展需求所致。因此，在电子档案的长期保存问题中，档案部门应进一步反思自身的根本价值、固有原则、社会意义与实际边界，档案学界则应以此为基础继续开展更具专业意义的理论性与应用性研究。

6电子档案管理的双套制现状与单轨化趋势

电子档案与纸质档案的双套制归档与双轨制管理是社会发展迈向信息化时代初期的普遍做法，在主流信息载体从纸质向电子更替的过渡性时期，双套制与双轨制为档案管理提供了一种有效的解决方式。然而随着技术发展与社会活动方式变化，双套制与双轨制则显现出了一定的不适应性。

6.1双套制与双轨制面临的挑战

在档案信息化建设中，“双套制”指文件归档后纸质版本与电子版本共存，或称“双套归档”;[29]目前档案学界对“双轨制”的定义可以总结为，在文件形成、流转的全过程中，电子形式与纸质形式始终共存，这实际也意味着在文件流转的终端，也将以“双套制”进行归档，在档案管理的过程中也仍然按照“双套”执行管理，因此双轨制既是文件管理的“双轨”，也是档案管理的“双轨”。一般认为，双套制和双轨制的优势在于，对电子形式而言安全可靠，对纸质形式则便于查询利用、整合共享，二者形成互补的效果。[30]这也是双套制与双轨制得到广泛应用的内在原因。尽管如此，随着计算机技术的发展和普及，社会对于以电子形式为载体的活动方式越发适应和依赖，纸质形式逐渐成为电子形式的一种“硬拷贝”(hardcopy)，双套制与双轨制从以往以纸质为主转变成为以电子为主，这就使得双套制的管理方式产生了一定的弊端：(1)资源浪费。从调研中发现，实际工作中许多单位往往会在文件阶段以电子形式形成和流转，到归档时就将电子形式的文件打印成纸质硬拷贝，再将电子版与纸质版同时归档，在档案管理过程中，需对两个版本同时进行维护;而在档案部门进行档案数字化建设时，往往由于电子版本管理不善或未予归档，而又要将纸质档案统一进行扫描，形成电子档案。在这一反复处理的过程中，实际对资源造成了不小的浪费。由于电子档案的管理不善，同时造成重复劳动和存储空间的浪费，而在电子—纸质—电子的转换过程中，期间又经历了并不必要的纸质形式阶段，直接导致纸张资源浪费，也对档案管理人员造成了更大的工作负担。因此，如果能够完善电子形式的管理手段，就能避免出现上述资源浪费的问题。(2)对档案原始性与完整性的管理失效。双套制与双轨制在管理效果上无法实现对档案真实性与完整性的有效管理。对于以电子形式形成、流转的原生电子档案而言，通过打印硬拷贝归档，实际造成了背景信息(context)的损失———无法有效保留支撑电子档案真实性、完整性的元数据。如此一来，后续对于纸质版本档案的管理，其客体对象都是原始性已经损耗的档案，这种纸质版本仅承载了档案的信息内容。对于原生电子档案而言，只有同质归档管理才能最大限度地一并保存其重要修改记录和相应的元数据，也才能最大限度地保护档案的原始性与完整性。从管理流程而言，采用完整的同质流程对电子档案进行收集、保管、利用、传输和移交，是对电子档案原始性和完整性的连续性管理。因此，对于以原生电子档案为主且具备一定条件的单位或领域而言，电子档案管理单套制和单轨制是更具适应性和有效性的管理方式。

6.2双套制与双轨制的根源分析与转变需求

双套制与双轨制的广泛推行，从其根源上而言，可以说是出于对电子形式载体原始性、稳定性的不信任，因而对电子档案采取相对谨慎的管理方式。在信息化建设早期，由于电子形式载体管理技术尚未成熟，电子档案瞬间丢失、无法找回，或篡改不可溯的现象比比皆是，相较之下，纸张的稳定性与可控性远远优于当时的电子形式载体，并且纸张的使用为人们所熟悉和信任，因此，双套制和双轨制成为档案管理中的通用方式。在后续研究中，学者们对电子档案的“原始性”问题展开了研究，提倡以“真实性”、“可靠性”等概念对纸质条件下的“原始性”进行拆解诠释，以此取代传统的“原始性”观念。[31]随着对电子档案真实性问题研究的深入，目前已经形成有效的电子档案真实性问题解决思路与实施技术，电子档案管理者与使用者对于该问题的观念也正逐渐发生变化。实际上，在社会生活的其他领域，电子形式这一虚拟化的信息载体已经得到广泛应用。比如，在银行业务、证券业务、电子商务等事务中，数字化信息早已成为业务活动中的主要甚至唯一形式，社会对于这类事务几乎不存在不信任感，对电子形式予以信任在这些领域中习以为常;会计档案管理领域也正积极开展电子档案管理单轨化的推进工作，国家发改委办公厅、财政部办公厅、国家税务总局办公厅、国家档案局办公室于12月向多市、多单位发布通知(发改办高技[]3044号)，要求各单位组织开展电子发票及电子会计档案综合试点工作，据了解，相关工作已经取得一定进展和成效。可见，在以电子形式为业务活动开展主要方式的领域，其对于电子形式信息的信任度较高，也更积极推动相关技术的改造和应用，推行业务全流程电子化。对于档案管理而言，随着技术发展与社会活动方式变化，对于电子形式等虚拟载体的不信任将逐渐消退，并建立起稳定的信任感。任何主流载体都不是等到真实性能够得到完全保证，且长期保存问题得到完全解决时才得以普遍使用的，社会选用一种介质作为主流信息载体往往是出于实用主义的考虑，即满足方便、快捷、可共认等基本要求即可。这其中对于载体实际也有一定的真实性和稳定性要求，不具有真实性、稳定性的载体是无法成为主流介质的。档案部门对于这种真实性和稳定性固然具有更严格的要求，然而随着电子形式日益普遍化，计算机领域也正不断完善其技术特性，从而使其更好地满足社会活动需要。因此，档案部门的专业性管理要求应该通过完善管理策略、优化管理流程、巩固管理制度、改善管理方法来实现，从循序渐进的实践中积累经验，逐步与技术部门共同建立起经过反复验证的技术管理体系与信任体系，为电子档案管理的单轨化提供支撑，从而满足原生电子档案长期真实性、完整性、易用性、可读性、安全性的要求。

6.3国际趋势———电子形式单套制归档与单轨制管理

电子档案的单套制归档与单轨制管理也正成为许多国家机构的趋势。目前，美国、澳大利亚等国家都逐渐推进电子档案的单套与单轨管理，而不再形成或接收纸质档案。(1)美国。8月24日，美国总统办公室以备忘录形式，向联邦各机关发布由管理预算办公室(OMB)和国家档案馆与档案管理局(NARA)制定的《政府档案管理指令》，其中目标1.1和1.2要求分别对电子档案和电子邮件以电子方式实行“单套制”管理：①到，联邦机关将以电子形式管理所有永久电子档案;②到，联邦机关将以可利用的电子格式管理永久及定期电子邮件档案。[32](2)澳大利亚。自7月起，澳大利亚国家档案馆持续敦促所有联邦政府机构向电子形式的档案管理转型，鼓励其以电子形式形成、管理和保管档案，并在必要时对接收的纸质文件进行数字化扫描，从而不再形成新的纸质档案。[33]上述实践都反映出同一趋势———当电子形式成为主流活动交流方式时，档案部门也应对电子档案实行适应性的全电子化管理。从上述国家的推行力度看来，这对于许多领域而言，既是必然的趋势，也是迫切的需求。6.4推动我国电子档案管理单轨化原生电子信息的规模化应用是社会发展历程中的一种“自然选择”结果，要最大程度地维护原生数字记录的原始性与凭证性价值，就要实现电子档案的单套制归档与单轨制管理，这也是档案信息化建设的目标之一。在我国，双套制与双轨制管理已经显示出一定弊端，许多领域的电子档案管理单轨化具有必然性与迫切性。要推动我国电子档案管理单轨化，首先应该建立起对电子形式虚拟载体的信任，其次应该加快完善管理策略、制度、流程和方法，在巩固自身理论和方法的同时，加强与其他领域的合作，从实践中积累经验，逐步完善法规体系，在必要领域尽早实现电子档案的单套制归档和单轨化管理。

7结语