流域调水（精选9篇）
流域调水 篇1
1 前言
国务院1994年以国函[1994]82号文批复的辽河、松花江流域综合规划报告中指出:松花江北邻的黑龙江水资源更为丰富, 经初步研究, 可从黑龙江支流呼玛河引水到嫩江, 即“引呼济嫩工程”。“三大规划”为适应松花江、辽河两流域远景用水的需求, 提出从黑龙江支流呼玛河引水到嫩江, 作为松花江的后备补充水源。
根据国务院批复的《松辽流域水资源综合规划》和水利部审查通过的《松花江流域综合规划》成果, 嫩江流域水资源开发利用程度在2020年将达到44.6%, 超过国际公认的河流水资源开发利用上限。在保障流域生态环境良性循环的条件下, 松花江流域2020年、2030年将出现不同程度的缺水。随着东北地区老工业基地振兴和国家粮食安全战略的实施, 松花江流域对水资源的需求不断增加, 因此, 需从呼玛河调水来保证松花江流域的用水保障。
2 松花江
松花江流域哈尔滨以上区域包括嫩江流域、第二松花江流域以及三岔河至哈尔滨一个三级区。地跨内蒙古、黑龙江、吉林三省 (自治区) 。嫩江发源于大兴安岭伊勒呼里山的中段南侧, 源头称南翁河, 流域面积29.85万km2。第二松花江发源于长白山天池, 河长958km, 流域面积7.34万km2。嫩江与第二松花江在三岔河口汇合后, 进入松花江干流, 至哈尔滨为松花江干流上游段, 河道长度240km。主要支流有头道松花江、辉发河、温德河、牛河、鳌龙河、团山子河、沐石河、饮马河、拉林河等。松花江流域哈尔滨以上区域现有蓄水工程9015座, 其中大型蓄水工程23座。
根据《松花江和辽河流域水资源综合规划》, 按照经济社会发展指标以及采取强化节水措施的用水定额和效率指标测算, 2020年, 松花江流域哈尔滨以上区域多年平均河道外总需水量306.24亿m3, 其中嫩江为181.78亿m3, 二松为81.26亿m3, 松干哈尔滨以上区间为43.20亿m3。各水资源分区需水量成果见表1和表2。
单位:亿m3
单位:亿m3
3 呼玛河
呼玛河是黑龙江右岸的一级支流, 发源于大兴安岭的伊勒呼里山北麓, 干流河道总长542km, 流域面积31197km2。行政区划属于黑龙江省大兴安岭地区的呼中、新林两区及塔河、呼玛两县。呼玛河两侧支流发育, 形成典型的树枝状水系。主要支流有塔河、倭勒根河、绰纳河等。其中塔河最大, 流域面积为6606km2, 河道长194km。呼玛河干流上至今无控制性水利工程, 仅在沿河城镇处筑有防洪堤。
规划至2020年和2030年时, 呼玛河流域内河道外需水量分别为5928万m3和6484万m3, 在流域内适当增加引提水工程后即可满足流域内经济社会发展对水资源的需求, 规划水平年流域内不缺水。呼玛河流域河道内生态环境用水满足要求, 河道内生态不缺水。呼玛河流域规划水平年水资源供需分析成果见表3。
单位:万m3
4 调水的可行性
呼玛河流域与嫩江流域径流都有年内、年际变化大的特点, 呼玛河流域和嫩江流域代表站间的径流系列绝对关联度一般在0.50~0.70, 相对关联度在0.8以上, 径流曲线相似度较高, 同步性较好。从连续枯水年分析可以看出, 调出区发生连续枯水年的时间与调入区比较一致, 特别是持续多年的枯水年组的发生时间, 两个流域基本一致。总的来说, 两个水文区的径流自然变化及丰枯遭遇特性对引水工程作用的发挥不太有利, 需要呼玛河流域修建一定调蓄能力的水源工程, 即使遭遇枯水年, 在保证流域经济社会及生态环境需水后仍然有水可引, 以满足松花江流域的用水需求。
松花江流域的嫩江干流上的尼尔基水库是一个具有多年调节能力的水利枢纽, 50多亿m3的兴利库容能够为调水工程效益的发挥提供良好的工程条件;呼玛河流域现状没有蓄水能力的水利工程, 在进一步的工作中需要加快建设水源工程, 以期使调水工程效益得到最大发挥。
5 建议
至规划水平年, 送花径流域缺水量较大, 需从呼玛河流域调水解决问题, 松花江流域嫩江干流上建有尼尔基水利枢纽, 呼玛河流域没有蓄水的水利工程, 需尽快开展水利工程的设计工作, 尽早解决送花径流域缺水问题。
在调水过程中还需考虑两个流域的生态情况, 呼玛河流域和嫩江流域上游地区属于《全国主体功能区规划》中确定的“两屏三带”生态安全战略格局中的东北森林带, 主要任务是保护好森林资源和生物多样性, 发挥生态安全屏障的作用, 此外, 研究区还包含若干国家级和省级自然保护区, 因此规划的实施应该切实重视社会经济发展与生态环境保护的关系, 将生态环境保护作为规划、决策、实施等一系列的活动中重点考虑的内容, 将对环境的影响程度和范围降到最低。
摘要：随着国民经济的高速发展, 至规划水平年, 松花江流域对水资源的需求越来越大, 松花江流域可供水量不能满足需水要求, 需考虑外流域调水的可行性, 松花江北侧的呼玛河流域水资源量较大, 并且其流域内用水量较少, 仍有较大的水资源量未利用, 具有跨流域调水的可行性。
关键词：松花江流域,呼玛河流域,水资源量,调水工程
流域调水 篇2
跨流域引水，我国有悠久的历史，沟通长江和珠江两大流域的灵渠（兴安运河）修建于二千二百年前。京杭大运河局部线段（邗沟）开始创建于二干四百年前，全线贯通距今已近八百年。这些工程的作用主要是航运或兼有灌溉之利。都江堰水利工程，引岷江水与沱江沟通是在二千多年前建成，以灌溉为主要目的。以大规模多目标远距离为特点的现代调水工程，在国外大都是本世纪中期以来陆续出现的。
世界上有些国家已完成了大规模的跨流域调水工程，如1970年完成的巴基斯坦印度河调水工程，年引水量达148亿立方米，灌溉面积400多万亩。计划中的引水工程有北美阿拉斯加-加拿大-美国西部-墨西哥北部的调水；俄罗斯西伯利亚（叶尼塞河、鄂毕河等调水至中亚，咸海，黑海）大调水计划，它们的引水量都超过1000亿立方米。
跨流域远距离调水是一项复杂的工程。在决策之前，首先要对可用水资源地表水和地下水的水量和水质进行综合评价；其次，对备种不同目的需水情况进行评价；第三，对现有水资源的使用效率作出评价；第四，对调水工程的工程效益，环境影响进行评价。
（一）南水北调工程
我国南方水多地少，北方水少地多，西北缺水的状况更为突出，长江流域现有耕地面积3.6亿亩，约占全国耕地总面积的1/4，每亩耕地平均拥有的径流量为2780立方米，淮河和黄河流域耕地面积分别为1.88亿亩和1.96亿亩，每亩耕地平均拥有的径流量为282立方米和286立方米。只及长江流域的1/10。海滦河流域耕地面积1.7亿亩，每亩耕地平均拥有径流量仅167立方米，只及长江流域的6％。考虑到长江流域水多，黄淮海平原和西北地区水少，尤其是春季缺水严重，而水土资源又极不平衡，早在五十年代，水利部门及有关单位即对长江上游（西线）、中游（中线）、下游（东线）引水北调进行了专门研究。调水方案如下：
（1）东线引水主要解决淮河下游，沂沭河下游，海河流域东部，胶东半岛及天津用水问题。东线方案是从扬州江都抽水站引长江水，基本上沿京杭大运河输水到天津，全长约1150千米，沿途地势比较平缓，只是黄河沿岸地势高出长江水面40米。需建13个梯级，逐级提升，才能引水北上，穿过黄河时需在黄河河床底部开挖过黄隧道，黄河以北，地势由南向北缓倾，引水可自流到天津。
东线引水工程计划分两期实施，第一期引水到黄河南，引水88亿立方米，沿京杭运河输水干线，已建成9级抽水枢纽，增加改善灌溉面积2500万亩，第二期工程将引长江水192亿立方米，其中过黄河的80亿立方米，可增加和改善灌溉面积4250万亩，其中黄河以北1400万亩。
引江济淮从凤凰颈等地抽引长江水约50亿立方米，可解决安徽北部1450万亩灌溉用水及城市工矿用水。引长江至巢湖的工程完成，进一步再引水至瓦埠湖。这项工程还可形成江淮运河，并改善淮河航运条件，使两淮煤炭通过水运直达沪、苏、浙、赣。工程比较简便，而效益明显。
（2）中线引水主要解决海河平原，京津用水及黄河下游补水。计划中线方案先从丹江口水利枢纽工程引汉水，平均每年从汉水引水100亿立方米，通过陶岔渠首经南阳盆地，方城缺口，沿伏牛山、太行山东麓向河南、河北、京、津送水，为了不致对汉江下游湖北造成影响，必须加高丹江口水库大坝，即由现在的坝顶高程162米，增加到175米，总库容由175亿立方米增加到290亿立方米，渠首高程为150米，北京玉渊潭约50米，从南到北自流输水，自西向东自流供水，可大大节约能源。丹江口水库水质优良，除高锰酸盐含量较高外，其余指标可达一级水标准。
设计输水总干渠长约1200千米，均采用全封闭式输水，途中穿越200多条河道，大多采用立体交叉式，仅留70个分水口，沿途尽量避开大城市与工矿区污染源，引到北京的水至少达二级水标准。
一期工程完成后，可解决工业城市用水，增加灌溉1000万亩。21世纪初实施二期工程，抽引汉江水23亿立方米，增加和改善灌溉面积2500万亩。
将来长江三峡水库建成，将由三峡水库引水至丹江口水库，可加大引水量，以根本上解决华北平原需水矛盾。
（3）西线引水计划在长江上游建筑高坝，由于穿越众多的山地，沿途需开凿隧道或盘山渠道，从通天河、金沙江引水到柴达木和黄土高原，以解决西北干旱地区缺水问题。根据设计，主要线路有三条，1）从通天河引水70亿立方米，穿越巴颜喀拉山入格尔木河到柴达木盆地，线路长度不足100千米，2）在青海玉树附近通天河上筑高坝，引水经色达、阿坝，在积石山东端入黄河，引水渠长约500千米，引水量250亿立方米。3）从金沙江的翁水河口引水，穿越横断山脉，跨雅砻江、大渡河、岷江、白龙江到甘肃的定西，再经祖厉河入黄河；以增加黄河水量，全线长约3000多千米，年引水量约1000亿立方米。
经过有关专家论证，认为西线调水所经过的地区地形条件复杂，调水线路太长、工程难度大，近期内难以考虑。
南水北调对环境将造成显著的影响。跨流域调水对环境影响的大小与调水的规模有关。大规模调水，是指年调水量大于100亿立方米的工程、南水北调工程，不论东线和中线方案，都属于大规模跨流域调水。这些工程穿越人烟稠密，经济发达的地区，调水能否取得预期的效果，在很大程度上取决于环境的后效问题。
（1）水量输出区
①调水后的影响主要发生在输水点的本身及其下游。调水后，长江径流量减少，主要是枯季长江径流量的减少，海水将会上溯。根据研究，当大通站流量超过16000m3/s，东线调水1000m3/s，不会引起河口地区盐水明显增加，当大通站流量小于16000m3/s，枯水期调水会在不同程度上加剧海水入侵的影响。南水北调应从工程方案和调水时间上充分考虑这一问题，以避免上海市供水水质的恶化。
②中线和东线调水，不涉及长江上游的水量，预计不会影响上游的航运。中下游水量虽有减少，减少水量不致对航道产生大的影响。但在长江口，由于长江径流减弱，潮流加强，潮流顶托和盐淡水的相遇，必然加速细粒泥沙的沉降和长江口拦门沙滩的发展，将影响长江口的航运。因此，在枯水期调水问题需进一步研究。
③中线引水从丹江口水库开始，调水将影响水库下游、汉江中下游的灌溉和航运，可通过修建沙市一沙洋运河从长江引360—540m3/s的水到汉江下游进行补偿。
（2）输水通过区 调水工程将影响输水区两侧及调蓄水体周围环境。
①东线在黄河以南输水线将通过洪泽湖、骆马湖、南四湖等湖泊，输水后抬高湖水水位，或保持较长时间的高水位，将影响湖中水流和泥沙发生变化，预计草食性大型鱼类可能减少，而栖息于畅水面的小型鱼类将增加。在黄河北岸将建立7座平原水库，水面面积估计约200万亩，渔业会有所发展，但如不能有效控制库区周围地下水位，将会引起土壤盐渍化。
②东线输水干渠连通长江、淮河、黄河、海河四大水系，干渠线路应与四大水系的全面整治结合进行考虑。
③中线输水干渠属于新开挖的渠道，将有部分水量渗入地下，预计黄河以南渠道两侧盐渍化问题不太严重。黄河以北，地下水位虽较深，但长期输水后，地下水位仍会上升，土地盐渍化问题仍需注意。中线干渠穿行在山前洪积扇地区，渠道渗漏水量可用于其东侧地下水的回灌，补充地下水资源。
（3）水量输入区 水量输入区沿输水干渠呈片状分布，在许多地段水量输入区与输水通过区很难截然分开。
①东线与中线规划发展和改善灌溉面积为1.41亿亩。海河平原土壤本身含有一定盐份，输入水量灌溉以后，地下水面上升，容易造成土壤盐渍化；在输水干线及各级配水渠道两侧、地下径流受到阻滞地区、蓄水工程周围及井灌变为渠灌地区将首先受到影响。中线灌溉地区由于地势较高，排水条件较好，地下水位一般在4米左右，土壤盐渍化的问题较小。
②缺乏水源或水源不足的城市与工矿区，输入水量后一般对环境会起改良的作用，积极的效果明显，但应注意合理用水，防止工业造成新的污染。
③灌溉面积增加，各种蓄水体的面积也将扩大，这将会对中小尺度的气候产生一定影响，灌区及其周围地区的气候将有所变化。蒸发量增加，土壤湿度增大，土壤温度与空气温度日变化减小，地表反射率也将减小，这对中小尺度的气候带来有利的影响。
④调水后会不会引起血吸虫病北移，引起人们的关注。据报导，在江苏宝应县实验，在-2℃恒温条件下，30天钉螺死亡90％以上。南北大运河沟通也并未曾使钉螺北迁，证明北方气候不适宜钉螺生存。所以南水北调后血吸虫病北移的可能性不大。
总之，南水北调是改造大自然的宏伟工程，需要考虑它对自然环境的各种影响，尽量保护自然资源，而且要改善环境、美化环境、发展经济，造福人类。
（二）引松济辽与辽河中下游地区开发
辽河流域人均亩均水量约为松花江流域的一半，辽河中下游工业城市密集，农业增产潜力大，建设引松（花江）济辽（河）工程，可解决辽河中下游缺水问题，也有利于吉林、内蒙古东南地区用水，并创造黑龙江、吉林直达营口出海的水运条件。引松济辽“北水南调”工程包括蓄水工程、引水及输水工程，反调节水库工程、航运工程四部分。（1）蓄水工程包括修建尼尔基水库（位于嫩江上游尼尔基镇附近），哈达山水库（吉林郭前旗上游20公里），文得根水库（绰尔河上游扎赉特旗音德尔镇北90公里）。三个水库库容分别为32.23亿立方米，42.4亿立方米，18亿立方米。
（2）引水工程包括大赉抽水站和哈达山渠首。输水工程由西干线和东干线组成。西干线北起大赉抽水站，南行经后八方，穿松辽分水岭，经双阳县敖吉村东入西辽河。顺流而下入石佛寺水库，全长260千米。东干线由哈达山引水渠首，经乾安至后八方与西干线汇合，全长127千米。（3）反调节水库工程包括引水渠附近的花敖泡、道宇泡，三王泡（总库容19.34亿立方米）以及位于沈阳市北侧的石佛寺水库（总库容18.46亿立方米）。
4．航运工程松辽运河（北水南调主航道全长约799千米，主航道与松花江干流联结段（经哈达山水库与富康泡）长75千米。松辽运河航道总长874千米，其中利用天然河道286千米。调水与航运相结合长388千米。
流域调水 篇3
关键词：跨流域调水；生态补偿；法律制度
中图分类号：D912.6文献标识码：A
DOI：10.3963/j.issn.16716477.2014.02.022
21世纪初，跨流域调水生态补偿在国家政策层面得到了高度关注。2006年，我国颁布《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》、《国务院关于丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划的批复》、《东江源区生态环境补偿机制实施方案》等文件，呼吁尽快建立跨流域调水生态补偿机制。2007年《节能减排综合性工作方案》明确要求“开展跨流域生态补偿试点工作”。目前，我国《生态补偿条例》草稿已经形成；《中华人民共和国水污染防治法》（2008年修订）首次规定了“水环境生态保护补偿机制”；跨流域调水生态补偿开始有法可依。但是，我国尚未形成明确完整的生态补偿法律制度。跨流域调水生态补偿法律制度的构建，必先明确谁来补偿、补偿给谁、补偿多少以及谁来监督等法律问题，要求确认生态补偿主体资格、确立补偿标准、强化监督机制。
一、确认不同类型补偿主体的资格
补偿主体是跨流域调水生态补偿过程中补偿资金的筹集者和补偿义务的履行者，包括国家、社会组织和自然人。
（一）国家是最重要的补偿主体
跨流域调水工程公益性极强，国家从更大范围内社会利益出发，对水资源进行人为调配，重新分配和调整天然状态下的用水利益。根据《中华人民共和国宪法》第9条，国家拥有水资源所有权，因而享有在一国范围内协调用水利益的合法性。尽管对广大受水区而言，跨流域调水工程是增益性工程；但对调水区来说，为保证良好生态环境，确保受水区享有足够水量和清洁水质，跨流域调水工程往往是损益性工程，国家有义务对调水区损益部分进行补偿。《中华人民共和国水污染防治法》第7条规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”，该条适用于跨流域调水生态补偿。实践中，已经出现了多种跨流域调水国家补偿的形式，如管制、补贴、税收利率优惠、转移支付等。国家的补偿义务使之必须想方设法筹集生态补偿资金，实施相应补偿行为，致力于生态环境修复和调水区经济社会发展以及居民生活水平提高。
但是，国家并不直接参与跨流域调水生态补偿活动，而是通过各级政府机关来实现这一行为。跨流域调水沿线涉及众多地区，尤其是南水北调工程，三纵四横的格局将我国中部、西部和北部省市连为一体。生态补偿过程中，基本上是各级地方政府、环境保护机关作为公共利益代表，共同磋商确定补偿具体事宜。由各级地方政府、环境保护机关代表辖区内补偿主体或受偿主体的利益，既是基于其管理职责，也是出于降低生态补偿成本的考虑。长期以来，尽管国家在生态补偿活动中是虚置主体，但其主体地位是恒定的。无论是中央到地方的纵向补偿，还是区域之间的横向补偿，国家都以水资源所有者和管理者的角色成为补偿主体。
国家作为补偿主体不应局限于本国的概念。由于全球生态环境的一体性，解决生态环境问题需要加强国际合作，承担依据“共同但有差别的责任”，发达国家不仅应当解决好国内生态环境问题，还应向发展中国家提供与其经济能力相适应的资金技术援助，这时其他国家也可以成为补偿主体，参与到我国跨流域调水生态补偿活动之中。
（二）企业、社会组织和自然人都可以成为补偿主体
受水区企业是跨流域调水生态补偿的补偿主体。跨流域调水工程的运行，改变了受水区缺水状况，改良了受水区自然环境，改善了受水区社会发展条件，受水区企业在良好自然和社会环境中得到了长足发展。企业既然是跨流域调水工程的受益者，按照受益者补偿原则，就具有补偿义务和责任。身为社会结构中的重要组织成员，企业有责任回报社会，这不仅仅是企业高尚品德的体现，更是企业社会责任的要求。确认受水区企业补偿主体资格，是法律与道德的共同要求。
受水区事业单位、用水者协会和非政府组织等可以成为跨流域调水生态补偿的补偿主体。尽管基于自身组织性质，他们不像企业那样有足够经济实力进行生态补偿，但从国外生态补偿实践看，这些组织在补偿方面的作用不容小觑。哥伦比亚考卡河流域灌溉者协会对调节径流费用的支付，便是实施生态补偿的成功案例[1]。目前，我国已有30个省不同程度地开展了灌溉管理改革，参与用水户协会的农村人口有6000多万，管理的灌溉面积达到660多万公顷[2]。从近期来看，农民用水户协会可以依法统一管理和收取用水费用，并与上游地区政府部门、企业和社会组织展开协商，将生态补偿费用按协议交给上游地区，上游地区对该项资金专款专用，确保用于特定项目的生态保护，为受水区提供清洁、优质的水资源。从长远来说，通过农民用水户协会，还可以搭建起水权交易平台。用水户在满足灌溉需求的前提下，结余部分可以进行交易；用水户协会之间、灌区之间依照法律规定，通过节水措施结余的水量也可以进行交易。水权交易的范围仅限于工程条件允许的农业灌溉用水，也包括适当比例的农业用水向非农业用水转移。市场交易使水权生态补偿成为可能[3]。许多以资源环境保护为主题的民间组织，通过宣传环境保护主题，发动群众募捐、筹集补偿资金，减轻了单靠政府筹集补偿资金的压力。各类国际组织（包括环保组织）也致力于提供专项环保资金，用于发展中国家或欠发达地区环境治理与生态保护。如世界银行设立生物碳基金，2003年5月启动，启动经费为4000～5000万美元，最终将达到1亿美元[4]。我国法律应当承认这些组织的补偿主体资格，鼓励这些组织投身生态补偿实践，充分发挥这些组织的社会影响力。
自然人也可以成为跨流域调水生态补偿的补偿主体。跨流域调水最终受益者包括受水区居民，按照受益者负担原则，居民应当成为补偿主体。由于居民与企业和社会组织相比，既没有足够经济实力，又没有强大社会影响力，这部分补偿主体容易被忽视。但即便受水区居民财力、社会影响力都相对较弱，只要他们愿意投身环保事业、支持生态补偿，我们无必要禁止其成为补偿主体的资格。跨流域调水规模大、沿线人口密集，生态补偿资金聚少成多，有赖于法律的积极引导和鼓励。何况，受水区居民开展生态补偿的方式灵活多样，如地方政府统一支付、购买生态标记产品等。在国外，具有生态标记的产品已成为消费热点，其价格往往高出普通产品两倍以上，内含了对生态的补偿。从这个意义上说，居民还是非常重要的主体。
二、“人”和生态环境都是受偿主体
生态环境始终是受偿主体；作为国家、社会组织和自然人的“人”，扮演着受偿主体和接受主体的双重角色。
（一）国家、社会组织和自然人是受偿主体
国家是跨流域调水生态补偿的受偿主体。跨流域调水工程规模大、投资多、公益性强，基于投资风险、投资回报率及投资周期的考虑，私人和企业在投资上存有种种顾虑和负担，国家成为调水工程的主要投资者。工程运行后，用水主体通过各种途径消耗了所调之水，享用了所调之水中的资源环境利益，而水资源所有者正是国家，国家应当从用水主体处获得相应补偿，从而有资金进行生态环境建设和保护，向社会提供足额生态产品和服务。跨流域调水生态补偿活动中，各级政府（调水区）还负责生态补偿活动的组织与协调，以财政、政策或其他具体方式保护生态环境，代表本区域社会组织和居民就补偿事宜与补偿方进行谈判，理应成为受偿主体。
企业等社会组织和自然人都是跨流域调水生态补偿的受偿主体。调水区企业为保护调水水质水量，不但加大了污染治理和环境保护力度，而且在不同程度上丧失了发展的机会成本；调水区产业发展受到严格限制，一些企业被要求关、停、转，居民就业择业受到影响，导致生活水平降低；他们应当成为受偿主体。
（二）生态环境也是受偿主体
跨流域调水人为改变了水资源时空分布，工程建设实施过程中改变了自然条件，威胁或破坏了原有生态系统平衡。尽管生态系统有一定自净和自我修复能力，但当破坏和改变超出一定限度后，生态环境修复和治理就要借助人工力量。在这种情况下，跨流域调水生态补偿的部分资金必须用来修复和改善生态环境，生态环境成为客观存在的受偿主体。跨流域调水生态补偿的根本目的，正是为生态系统修复提供资金保障。然而，生态环境修复需要“人”来进行，“人”代为接受补偿资金然后用于生态环境的修复和治理。需要注意的是，这时候“人”只是接受主体而不是受偿主体，“人”代替生态环境接受补偿资金，补偿资金却必须用于生态环境修复和治理，不能用于缓解“人”的贫困、支持“人”的发展。在该种情形下，接受主体和受偿主体的区分非常明确：只有“人”才能成为接受主体，有能力接受补偿资金；但补偿资金应专款专用，“人”无权将补偿资金用于自身发展，这部分资金用于生态环境修复和治理应该是其法定义务。
跨流域调水生态环境保护存在两种情形：一是积极保护，二是消极保护。积极保护指主动投入人力、物力和财力进行生态环境改造和恢复，如增加或恢复地面植被面积、退耕还林、建设生态园等。消极保护是限制或取消对生态环境具有负面影响的产业，如对纸业、矿业及其他高能耗高污染产业进行限制甚至取消。积极保护使得调水区以直接形式耗费人财物等有限资源，消极保护又让调水区丧失了一定发展机会。我国南水北调中线丹江口库区，因河南省2003年下发《河南省南水北调中线工程水源地水质保护实施意见》，提出了更高污染治理标准，至2009年5月，丹江口水库水源地水质保护范围内已实施关停迁转企业450家，南阳市投入治污资金5亿多元，建成800多套工业废水处理设施。水源地已累计完成治理水土流失面积630平方公里，完成各类小型水保工程5000多处，有效控制了水土流失，但也因此投入了大量人力、物力，该库区经济发展速度变得缓慢，许多人被迫转业或下岗[5]。如图1所示，就积极保护的情形而言，跨流域调水生态补偿资金用于生态修复与治理，“人”是生态补偿资金的接受主体而不是受偿主体；对于消极保护的情形来说，为保护调水水质水量丧失了发展的机会成本应该依法补偿给“人”，跨流域调水生态补偿资金可用于产业结构调整和改造，最终减缓贫困、加速经济社会发展，这时候“人”既是接受主体又是受偿主体。明确跨流域调水生态补偿资金构成、区分接受主体和受偿主体，目的是界定补偿资金用途，既充分调动作为生态环境修复代理人的积极性，又避免“人”侵占用于生态环境修复和治理的那部分补偿资金。国家应设立相应生态补偿基金，专门保管用于生态环境修复和治理的资金。
三、生态补偿法定要素的规定及生态补偿标准的确立
国家层面相关立法暂不宜明确规定跨流域调水生态补偿标准，但应规定补偿标准的法定要素。这样既可以使补偿标准的制定有法可依，又能够充分考虑不同区域现有科学技术水平、制度和文化基础以及公众支付意愿，实现调水区和受水区利益相对公平。
（一）国家层面应规定补偿标准的法定要素
我国不同地区经济文化发展、资源环境承载能力都不一样，不同跨流域调水工程面临的生态补偿问题各有特点，补偿通常在不同层次、标准上进行，并根据不同情况适用差异化补偿方式。即使是同一地区，由于经济生活、生态环境时刻在发生变化，每年实际情况不尽相同，调水区核算生态保护成本的项目内容和具体数据也不一样，补偿标准处于动态变化之中。而且，补偿标准是存在补偿关系的双方按照各自意愿、经过讨价还价达成的，是“买卖双方”愿意支付和接受的价格。因而，制定全国性生态补偿标准会引发新的不公平。
我国跨流域调水生态补偿标准的法定要素包括：调水区生态保护、污染治理成本；因保证调水水量和水质而丧失的经济社会发展的机会成本。对于调水区而言，补偿标准应该足以弥补其成本，即至少要包含其提供水生态服务的直接与间接支出。直接支出通常包括其为跨流域调水进行生态保护与建设的人、财、物等各项投入以及为纠正生态服务利用的外部性或实现生态服务交易时给当地居民造成的直接损失；间接支出则是为进行生态保护而放弃部分发展权而导致的损失，如调水区严格限制加工业尤其是污染工业发展，对产业转型、企业环保进行税收减免或财政贴息[6]。对于受水区而言，补偿标准应该是其享受水生态服务而获得的直接收益或节约的成本。
国家层面相关立法适宜规定跨流域调水生态补偿标准的法定要素。实际操作过程中，补偿主体和受偿主体可以依据补偿标准的法定要素，在科学测算的基础上进行协商，确立符合跨流域调水工程实际情况的生态补偿标准。
（二）跨流域调水工程专门立法应规定生态补偿标准
跨流域调水工程专门立法适宜规定生态补偿标准。在美国，围绕某项具体的跨流域调水工程，从立项、投资、建设到运行管理的全过程，均有严格法律规范。针对特定工程进行跨流域调水立法，正在成为我国地方性立法的发展趋势，《山西省万家寨引黄工程保护条例》（2005年）、《大连市引碧供水工程设施保护条例》（2008年修）、《山东省胶东调水条例》（2011年）便是地方性跨流域调水专门立法。跨流域调水生态补偿标准的确立，既应该考虑对水资源经济价值的补偿，也包括对水资源生态价值的补偿。
生态的投资收益一般难以计算，目前国际上缺乏具有公认度和可操作性的标准，各国多根据自身实际情况，采取灵活多样、更容易被大家理解和接受的补偿标准。美国生态补偿标准是政府借助竞标机制和遵循责任主体自愿原则，确定与各地自然和经济条件相适应的租金率，这种方式是责任主体与政府博弈的结果，具体考虑生态保护者投入及机会成本的损失、生态环境受益者经济利益、生态破坏成本及生态系统服务价值四个要素[7]。哥斯达黎加在征收“水资源环境调节费”时，以土地机会成本作为对上游土地使用者的补偿标准，对下游城市用水者征收的补偿费只占其支付意愿的小部分。目前，绝大多数国家对生态补偿标准的测算从投入和效益两方面进行。在投入方面，核算水资源和生态保护的各项投入，以及因水源地保护而限制发展造成的损失。在效益方面，估算保护投入在经济、社会和生态等方面产生的外部效益，根据投入与效益估算补偿标准。
国内学者十分关注跨流域调水生态补偿标准的研究[8]，学界确定生态补偿标准主要有两种方法：一是对生态服务功能进行价值评估，二是对生态服务功能提供者的机会成本损失进行核算。前者是对生态保护或者环境友好型生产经营方式所产生的水土保持、水源涵养、气候调节、生物多样性保护、景观美化等生态服务功能价值进行评估与核算，作为生态补偿依据。后者把生态保护和建设的直接成本连同全部或部分机会成本补偿给生态服务功能提供者，使其可以获得足够动力参与生态保护，从而使其他社会成员可以继续享有生态系统提供的服务[9]。机会成本法既充分考虑调水区政府、企业和个人为保护生态环境实际的经济投入；又考虑调水区发展机会成本的损失，即无形经济投入；在我国生态补偿实践中更容易被接受。杭州市、嘉兴市对上游千岛湖地区的生态补偿，就是综合分析生态保护投入、限制发展的机会成本等，从成本角度提出补偿标准。运用机会成本法计算水生态补偿标准，也是欧盟一些国家较为通行的方法。
机会成本法符合我国跨流域调水生态补偿的实际。我们以南水北调中线工程为例，分析跨流域调水生态补偿标准的法定要素。首先，调水区生态保护、污染治理成本是生态补偿的构成要素。污染治理的成本显而易见，生态保护成本同样可以根据其投入进行核算。如南水北调中线工程水源地河南省南阳市天然林保护工程项目的投资估算标准是：人工造生态林每亩补助200元；封山育林每亩补助70元；飞播造林每亩补助120元；低质低效林改造每亩补助100元；林管护按每人管护3000亩，每人每年管护费8000元确定补助标准[10]。这种方法较好考虑了调水沿线经济发展和市场发育水平，公平合理、可操作性强，能够使调水区保持足够动力参与生态保护，受水区不断享有清洁用水和良好水环境。其次，因保证调水水量和水质而丧失的经济社会发展的机会成本应该得到补偿。随着南水北调中线工程的兴建，为保护水源而进行产业结构调整，在一定程度上制约了调水区经济发展。陕南地区具有丰富矿产资源，由于国家实行严格节能减排和生态保护政策，已有相当一部分工矿企业不能正常生产，部分企业因资金缺乏无力添加治污设备，只能关、停、并、转；一些微利企业变成无利企业；一大批具有开采开发价值的矿山不能开发，潜在资源优势不能变成现实经济效益；导致下岗人员增多，就业压力增大[11]。在调水区和受水区之间利益关系的博弈中，受水区总是盼望调水区大力保护水资源与环境，调水区则希望通过开发和利用当地生态环境资源增加收入。受水区甚至并未真正了解生态环境保护的成本高低，并不清楚生态系统资源地居民丧失了多少发展的机会成本，其实这些支出都可以采取一定方法来进行计算。
四、健全生态补偿监督机制
跨流域调水生态补偿资金数额巨大，为保障补偿活动有条不紊地开展，必须建立起有效的监督机制。
（一）强化国家监督的作用
国家监督是以国家机关及其公职人员为主体，以国家名义、依法定职权和程序进行的具有直接法律效力的监督。跨流域调水生态补偿是长期、系统的工程，在实施监督过程中，涉及到多个部门或地区，目标多、影响大，均衡不同相关方的利益是一项长期、复杂的工作，国家为保证跨流域调水生态补偿法律关系主体的行为符合法律规范，履行监督责任。
我国现行跨流域调水生态补偿的监督主体是各级政府。各级政府部门组成有权威性、并能代表国家行使监督权的监督管理体系，形成强有力的监督力量。例如，2008年《关于子牙河水系生态补偿金管理使用等有关事项的通知》，明确了生态补偿金使用范围，指出河北省环保局将会同河北省财政厅对项目实施及资金使用情况进行不定期调度和核查。
生态补偿立法应规定政府及其主要领导人承担跨流域调水生态补偿的行政责任，明确政府及其有关部门的分工和权限，实施生态补偿目标责任制。同时，由于政府具有生态补偿组织、协调和监督的权力，法律应有效约束各种滥用权力的行为，并依法追究法律责任。
（二）发挥社会监督的有效性
社会监督是以国家机关以外的社会组织或公民为主体进行的监督，监督主体范围十分广泛，民主性比较突出。由于跨流域调水生态补偿涉及十分复杂的利益关系，单一政府监督已经不能适应生态补偿需求，必须适时引入社会监督机制。《中共杭州市委办公厅、杭州市人民政府办公厅关于建立健全生态补偿机制的若干意见》（2005年）中就指出：“充分重视社会监督，积极吸取合理化意见和建议，增强生态补偿制度建立健全过程中决策的科学化和民主化。”
法律应使公众获得跨流域调水生态补偿的参与权和知情权，不断完善公众参与机制。2013年实施的《中华人民共和国民事诉讼法》，开启了我国公益诉讼制度的先河。该诉讼法第55条明确规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”，但没有对立案标准、审查程序等作出更多规定，尤其是没有对个人适格主体问题进行规定。事实上，公民作为社会个体在参与公益诉讼过程中更加具有灵活性，不受相关机关和社会团体约束，能充分行使自己的权利和监督作用，具有其他任何主体所不具备的天然优势。当公众参与到生态补偿决策制定和实际操作中时，参与热情就会大大激发出来。公众监督将大量吸引公众参与，公众不仅仅要参与到生态补偿资金筹集中，更要参与到补偿实施过程中，监督生态补偿实践的各个环节。
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[3]王军锋，侯超波.中国流域生态补偿机制实施框架与补偿模式研究：基于补偿资金来源的视角[J].中国人口·资源与环境，2013（2）：2329.
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[11]李茜，刘琦.构建南水北调中线工程水源区生态补偿机制[J].2009（3）：115118.
（责任编辑江海波）
Abstract：Interbasin water transfer is a complex system engineering.The focus of coordinating different stakeholders along the water transfer route lies in the ecological compensation.It needs not only the supports of the state policies and the authority，but also the stability of law to protect effectively the ecological and social justice.To construct the compensation legal system，we should actively identify and guide the different types of compensation bodies：the enterprises in the intake areas，social organizations or natural persons may become the subjects of compensation；acceptance subjects can be either national，social organizations or natural persons，or even the ecological environment.The ecological compensation standard is not temporarily suitable in the relevant national legislation and regulations，but it should be made clear its statutory elements.Therefore，a sound ecological compensation supervision mechanism would be set up with strengthened national supervision， and effective social supervision.
跨流域调水工程运行机制探讨 篇4
1 山东地区跨流域调水工程概述
在山东地区, 跨流域工程以引黄济青工程为主, 其中胶东地区引黄调水工程是我国南水北调工程项目中东线工程的关键环节, 其中占据了引黄济青的部分线路, 占用的输水线路长度为160公里, 设计的城市有滨州、东营、威海、青岛等6个重要城市, 从滨州分散开来。对于山东地区来说, 引黄调水工程是一项重大的项目, 在烟台市所存在线路长度为278公里, 调水工程途中要经过当地的9个市、县, 相当于总线路长的86.3%[1], 可见烟台地区在引黄调水工程中的意义和重要性。胶东地区引黄调水工程竣工后, 应充分结合山东地区其他调水工程, 强强联合, 进而形成“T”字形的调水系统, 会大大提高调水效率和质量, 能够实现水资源的充分利用, 实现对水资源的优化配置, 有利于缓解整个山东地区水资源紧张的现象, 能够起到解决燃眉之急的效果。
2 跨流域调水工程运行机制的特点分析
通过对山东地区跨流域引黄调水工程的分析, 了解到工程调度运行具有一定的特点, 主要表现为复杂性、模糊性等特点, 是对调水工程运行机制现状的充分体现。
2.1 复杂性
跨流域调水工程运行的过程中, 运行机制存在一定的复杂性, 运行机制会涉及到多方面的问题, 与历史背景存在着必然的关系, 政治、经济、社会等多重因素的影响, 再加之运行管理机制的适应性, 内容相对繁琐, 需考虑的问题相对冗杂。另外, 调水工程在公共利益的分配上也存在着复杂性, 调水系统各个分支系统的操作、指令分配以及经营的相关资产等, 是复杂性的充分体现。
2.2 模糊性
调水工程系统的运行, 要充分把握供水量的多少, 供水量与水文气象存在着必然的关系, 一般情况水文气象预报的预测能力有限, 在预报方面缺乏精准性和长期性, 供水信号不够明确。例如, 东线工程中胶东引黄调水工程中, 鉴于总干渠部位缺乏正在运行的可调解式水库, 东线工程在供水上所依赖的调节水库相对单一, 若水库的供水量不确定性, 会影响对供水量的控制, 导致调度与蓄水能力趋于模糊。供水量的模糊, 会影响整个调度计划的制定和实施, 水资源的配置与调配存在严重的不均衡与不稳定问题[2]。
3 跨流域调水工程运行机制的优化策略
3.1 强化对供应链的管理工作
跨流域调水工程运行工作, 应强化对供应链的管理工作, 注重对调水工程中物流、信息流和资金流的全面管理。在整个调水工程项目实施的过程中, 湖泊的蓄水能力是固定的, 且输水线路也不会改变, 蓄水量、库存量的增加并不会增加成本。物流管理工作是根据用户的需求, 将水资源能够按时、定量、保质的输送给需求者, 以满足其对水资源的强烈需求, 做好供水量的分配是关键。各个调水企业、环节都应做好协调与管理工作, 保证调水的系统性和高效性[3]。
供应链的管理, 应注重调水供应信息的共享性和各部分的协调性, 打造专属的信息交流与共享平台, 将输水线路、河道、分水、防洪和闸门等数据、信息进行及时的共享, 设置“总调度 (北京) ———机构调度中心 (省) ———小调度分中心———闸点”的调度系统, 要实现信息的共通与分享, 为提高供应链的运行质量提供条件。另外, 供应链的管理, 应做好协调工作, 主要分为内部与外部协调。在内部协调方面, 应制定调水计划, 计划中应明确规定水资源的具体分配详情, 其中最为关键的是供水企业的内部协调, 其发挥桥梁性的作用, 先与水源企业形成商业关系, 然后是对各级水资源分配地公司的协调, 涉及的内容相对繁杂, 建立ERP规划体系, 以保证企业内部协调的效率。外部协调方面, 企业间应就水资源质量担保问题、水量条款、风险问题、惩罚性问题等进行协商, 为后续调水工程的运行提供基础[4]。
4 注重对工程水价的合理调整
水资源是重要的可再生资源, 但是淡水资源的占有量在急剧下降, 为了强化对水资源的珍惜, 人们获取水资源就要进行支付, 水价的制定成为关键性问题。一般情况下, 水价的制定以成本法、计划法、供求法与收益法为主, 不同的定价方法具有不同的制定标准, 各有优势和劣势, 应根据跨流域调水的实际情况进行水价计算方法的选择。在进行水价制定时, 应以供水成本为基础, 认识到水资源费用、供水成本、环境治理成本等方面的实际考量, 为了更好的应对调水问题, 应建立两部制水价, 科学应对当地水资源和外调水问题, 该制度不会受到水源归属地的限制, 都会收取基本的水资源费用, 保证调水运行机制的合理行。
5 结束语
综上所述, 通过山东胶东引黄调水工程总体情况的分析, 就工程运行特点和运行机制予以研究, 发现运行机制相对复杂, 涉及到工程供应链管理问题、工程水价问题等, 为了提高调水工程运行的质量和效果, 强化对运行机制的完善具有必要性。跨流域调水运行机制的不断完善, 应细化运行机制中的各个环节, 强化对供应链的管理工作, 优化与完善相关的法律法规, 注重对工程水价的合理化调整, 以达到提高跨流域调水工程运行质量的目的。
参考文献
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流域调水 篇5
1 山东地区跨流域调水工程概述
在山东地区，跨流域工程以引黄济青工程为主，其中胶东地区引黄调水工程是我国南水北调工程项目中东线工程的关键环节，其中占据了引黄济青的部分线路，占用的输水线路长度为 160 公里，设计的城市有滨州、东营、威海、青岛等 6 个重要城市，从滨州分散开来。对于山东地区来说，引黄调水工程是一项重大的项目，在烟台市所存在线路长度为 278 公里，调水工程途中要经过当地的 9 个市、县，相当于总线路长的 86. 3%[1]，可见烟台地区在引黄调水工程中的意义和重要性。胶东地区引黄调水工程竣工后，应充分结合山东地区其他调水工程，强强联合，进而形成“T”字形的调水系统，会大大提高调水效率和质量，能够实现水资源的充分利用，实现对水资源的优化配置，有利于缓解整个山东地区水资源紧张的现象，能够起到解决燃眉之急的效果。
2 跨流域调水工程运行机制的特点分析
通过对山东地区跨流域引黄调水工程的分析，了解到工程调度运行具有一定的特点，主要表现为复杂性、模糊性等特点，是对调水工程运行机制现状的充分体现。
2. 1 复杂性
跨流域调水工程运行的过程中，运行机制存在一定的复杂性，运行机制会涉及到多方面的问题，与历史背景存在着必然的关系，政治、经济、社会等多重因素的影响，再加之运行管理机制的适应性，内容相对繁琐，需考虑的问题相对冗杂。另外，调水工程在公共利益的分配上也存在着复杂性，调水系统各个分支系统的操作、指令分配以及经营的相关资产等，是复杂性的充分体现。
2. 2 模糊性
跨流域调水工程供水水价实例研究 篇6
我国水资源总量虽然丰富, 但与人口和经济社会发展不相协调, 兴建跨流域调水工程是解决水资源分布不均、供需不平衡问题的一项重要举措。就浙江省来说, 沿海经济发达地区水资源短缺问题已经成为经济社会发展的制约因素。根据《浙江省水资源保护与开发利用总体规划》, 浙江省“十一五”期间将通过修建近20项水利工程以确保水资源供给安全, 其中涉及到6项跨流域调水工程。跨流域调水工程需要协调处理技术、经济、管理等多方面的问题, 其中工程投资分摊、受水区对调水区的经济补偿等往往成为制约跨流域调水工程实施的关键因素。水价是合理配置水资源、提高水资源使用效率的重要手段, 合理的水价能确保调水工程的良性运行和可持续发展。但是, 影响水价制定的因素较多, 常规的水价测算方法已不能适应跨流域调水工程水价制定的需要, 必须结合跨流域调水工程的特点, 深入研究供水价格形成机制, 提出跨流域调水工程供水价格制定原则和计算方法, 为类似工程水价制定提供参考。
2 供水水价组成
合理的水价必须反映出水的全部机会成本, 应该包括资源水价、工程水价和环境水价3个部分。资源水价是水资源的“稀缺性”, 是水权在经济上的表现形式;工程水价是指供水经营者通过拦、蓄、引、提等水利工程设施销售给用户的天然水价格, 由供水生产成本、费用、利润和税金构成;环境水价是排污处理费用。随着用水量的增加和水资源稀缺程度的提高, 资源水价要不断提高, 以充分反映其稀缺程度;随着开发难度逐步提高, 开发成本逐步上升, 工程水价要提高;由于环境自净能力下降以及治污费用的增加, 环境水价也要提高。这些都是合理制定水价的客观依据
水价制定要遵循以下原则: (1) 体现水资源“稀缺性”的原则。除了国家征收的水资源费外, 针对跨流域调水工程, 受水区应向调水区支付一定的水资源价值补偿费。
(2) 成本回收及合理收益原则。利用贷款等建设的水利供水工程, 供水价格应使工程投资者在经营期内具备补偿成本、费用和偿还贷款的能力, 并按照国家有关政策获得合理的利润。
(3) 体现水资源环境价值的原则。用户排污影响了水环境, 为减少这一影响而产生的污水处理费用应在水价中体现。
(4) 不能超出用户承受能力的原则。以考虑工程建设成本而制定的水价还需要被用户所接受, 供水水价不能超过用户的承受能力。
3 资源水价分析
水资源是一种人类社会生存和发展必不可少的重要资源, 和其他自然资源一样, 具有经济价值。合理确定水资源价值, 不仅能够体现水资源的真正价值, 更能为跨流域调水工程资源水价的确定奠定基础, 这对于促进跨流域调水工程的良性运行和可持续发展具有十分重要的意义。
水资源价值计算的理论依据主要有:劳动价值论、效用价值论、地租论等。就目前的研究而言, 有关资源水价定量分析的方法主要有支付意愿法、需求定价法、边际机会成本法、模糊数学法、影子价格法、收益现值法、效益分摊系数法等。
(1) 效益分摊系数法。我国资源属国家所有, 资源所有权益 (资源地租) 是国家通过税收方式来反映, 通过分析水资源对国家税收的贡献额度, 从而可以间接地计算出水资源的价值。从工业用水的角度出发, 通过估算工业用水对税收的贡献额, 计量出水资源资产价值。这是反映工业用水的水资源资产价值, 与生活用水水资源资产价值有一定出入, 但差别不会太大。
效益分摊系数法计算水资源价值的公式如下:
式中:T为水资源价值;B为受水区万元产值纳税额;q为受水区万元产值耗水量;c1为受水区供水工程的效益分摊系数;c2为供水工程中源水工程的效益分摊系数。
(2) 支付意愿法。该方法以亚行和世行建议的方法估算消费者的水费支付意愿, 它是采用间接计算的方法来获得水资源的经济使用价值。假设消费者的水费支付意愿为P, 供水系统的边际成本为C, 则水资源经济价值的间接估算值即为:
式中:T为水资源价值;P为消费者的水费支付意愿;C为供水系统的边际成本。
(3) 影子工程法。影子工程法又称替代工程法。影子工程法是指如果不实施跨流域调水工程, 通过其他工程 (如河网水深度处理、海水淡化、中水回用等) 来代替跨流域调水工程实现其服务功能, 用替代工程与跨流域调水工程的可比费用差额来估计水资源价值的一种方法。替代工程与跨流域调水工程的可比费用必须能正好体现调水区水资源的价值。影子工程法数学表达式为:
式中:T为水资源价值;Xi为第i类替代工程的可比费用;X0为跨流域调水工程的可比费用;n为替代工程个数。
考虑到水资源价值的体现有赖于水资源开发利用工程去体现, 水资源价值的大小与其服务的对象有关, 因此, 在具体确定资源水价时要充分考虑上述因素。
4 工程水价测算
4.1 投资分摊
投资分摊是进行跨流域调水工程水价测算的基础。
跨流域调水工程的渠首一般有3种形式:一种是渠首有库, 水库服务于多种目标;另一种是渠首无库的自流引水形式;第3种是渠首无库的提水方式。对于第1种有库取水方式, 往往涉及到工程的投资分摊, 投资分摊遵循的基本原则如下:
(1) 公平性原则。按照《水利建设项目经济评价规范 (SL72-94) 》关于“综合利用水利项目建设费用分摊暂行规定”精神, 各功能和各受益对象分摊的费用应公平合理。
(2) 专用工程投资各自承担的原则。调水区所属的专用工程 (如防洪、发电等) 投资应由调水区自行承担;受水区所属的专用设施 (输水隧洞及管道等) 投资应由受水区内的各用水户共同分担。
(3) 主要功能分摊比例高于次要功能的原则。水库各功能的主次关系较为明显, 其主要功能可获得的效益占工程总效益的比例较大, 因此, 主要功能承担大部分费用, 次要功能只承担其可分离费用或其专用工程费用。
(4) 受水区分摊比例高于调水区的原则。跨流域调水工程的建设以牺牲调水区利益为代价, 利用了调水区宝贵的水资源为受水区服务, 因此, 受水区应承担大部分费用, 调水区只承担其可分离费用或其专用工程费用。
(5) 受水区承担的供水投资 (包括供水功能分摊的源水工程投资和输水工程投资) 在受益县市区之间分摊, 按照分配给各地区供水量的比例计算
以上述原则为基础, 投资分摊方法应有可操作性, 并力求简单、合理、正确。
4.2 水价测算
根据《水利工程供水价格管理办法》, 利用贷款、债券建设的水利供水工程, 供水价格应使供水经营者在经营期内具备补偿成本、费用和偿还贷款、债券本息的能力, 并获得合理的利润。因此, 跨流域调水工程工程水价测算公式如下:
式中:P为跨流域调水工程对受水区的供水水价;KC为受水区应分摊的供水总成本;KS为每年应纳税总额;KR为供水企业的合理利润;W为跨流域调水工程对受水区的多年平均供水量。
5 实例研究
5.1 工程简介
浙江省某沿海城市 (A区) 水资源十分紧缺, 域内已无良好的建库场址, 规划至2020水平年, 即使实施了小型水库、中水回用、海水淡化等挖潜工程, 生活及重要工业需水的缺口仍然较大。为此, 必须从水资源较为丰富的外流域 (B区) 实施调水工程, 以解决A区的水资源供需矛盾。
该跨流域调水工程由渠首工程、输水堰及输水隧洞 (埋管) 、配套电站等组成, 渠首工程是一座大 (二) 型水库, 兼有供水、防洪、灌溉、发电等综合功能, 渠首水库总库容10 087万m3, 供水调节库容9 555万m3, 渠首水库至A区调节水库的输水隧洞全长16.894 km, 设计引水流量4 m3/s, 多年平均调水量9 033万m3。渠首水库除向外流域调水外, 还承担本流域的防洪任务和水库下游4个乡镇的灌溉供水任务, 多年平均灌溉和生活供水量分别为1 575万m3和875万m3。
5.2 资源水价的确定
(1) 效益分摊系数法。根据有关资料显示, 受水区万元产值耗水量为15 m3/万元, 万元工业产值纳税额为342元/万元, 因此, 单方水对税额的贡献为22.8元/m3, 工业总投资320亿元, 供水工程投资25亿元, 计算得供水工程分摊系数为8%, 城镇供水建设包括水源建设和水厂、管网建设, 污水处理等, 其供水效益应按相应工程设施费用占总费用的比例进行分摊, 源水工程暂按0.5的系数进行分摊, 因此, 源水工程对税额的贡献为0.91元/m3, 该值反映了源水工程水资源的价值。
(2) 支付意愿法。根据受水区居民人均收入和工业企业总产值, 按照2.5%的水费支出意愿可以计算得到受水区综合的水价支出意愿值为4.82元/m3, 根据受水区水资源开发利用工程 (源水工程、水厂和输水工程) 的边际成本2.97元/m3, 可以得出水资源价值为1.85元/m3。
(3) 影子工程法。如果不建跨流域调水工程, 解决受水区的缺水问题可以采用河网水深度处理、海水淡化、中水回用等替代工程予以解决。替代工程投资和制水成本见表1。工程部分属一次性投资, 涉及多方面的比较因素, 不具备可比性, 主要对制水成本进行比较。新建跨流域调水工程后, 由于原水水质好, 处理工艺相对简单, 制水成本仅0.2元/t, 较河网水和中水制水成本低元较海水淡化处理成本低元t, 优势十分明显。制水成本上的节省是由于调水区优质水资源带来的, 因此, 制水成本减少费用正好体现B区水资源的价值。综合上述3类替代工程的制水成本和优缺点, 推荐根据各方案制水成本域值下限按同等权重计算得到水资源价值, 即:
注:制水成本是指经营成本, 不包括折旧、推销和利息支出等。
3种方法计算的水资源价值平均值为1.37元/m3, 调水区水资源价值需要受水区实施水资源开发利用工程来体现, 且供水工程属公益性事业, 因此, 考虑到用户承受能力, 受水区向调水区支付的资源水价应在水资源价值计算值的基础上进行一定的折算。
5.3 工程水价测算
跨流域调水工程投资分摊步骤如下:首先对不同功能进行投资分摊;其次进行调水区和受水区之间的投资分摊;最后进行受水区内各受益县市区之间的投资分摊。遵循5.1中的原则, 投资分摊成果见表2。考虑到跨流域调水工程供水水价分析的需要, 受水区内各受益县市区之间的投资分摊成果暂不在本文中体现, 另作考虑。
万元
水价测算时考虑了资本金比例为30%和40%2种情况, 供水量增长快、中、慢3种情况, 财务内部收益率7%和8%2种情况。按照上述组合, 共计12个方案。各方案工程水价测算的有关评价指标汇总于表3。
由表3可知, 若按投资内部收益率7%要求, 测算水价为1.81～2.12元/m3;若按投资内部收益率8%要求, 测算水价为2.07～2.48元/m3。因此, 综合考虑各种因素后, 建议该跨流域调水工程源水水价为2.1元/m3。
6 结语
(1) 合理的供水水价是确保跨流域调水工程良性运行和可持续发展的重要手段本文结合跨流域调水工程的特点提出跨流域调水工程供水水价组成、测算原则及方法, 为类似工程水价制定提供参考。
(2) 采用效益分摊系数法、支付意愿法和影子工程法计算了水资源价值, 成果虽然有所差别, 但都将区域经济效益、水资源紧缺程度体现在水资源价值的计算成果中。调水区平均水资源价值为1.37元/m3, 它是调水区与受水区就水资源转让利益补偿进行政治协商的基础, 是合理确定跨流域调水工程供水水价中资源水价的基础。
(3) 水价测算充分考虑了资源稀缺性、工程运行成本费用、投资者的合理利润, 这是维持调水工程正常运行的基本前提。但是, 考虑到用水户承受能力以及供水工程的公益性, 具体制定水价时需在政府有关部门的指导下进行。
(4) 水资源的特殊性导致水资源价值和资源水价的计算十分困难, 但这又是关系到跨流域调水工程实施的重要因素, 因此, 下阶段必须深入研究水资源价值和资源水价的定量核算方法。
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流域调水 篇7
跨流域调水是通过大规模的工程措施,从水资源丰富且开发利用率低的流域向水资源短缺且开发利用率高的流域调水。随着社会经济的发展,城镇化、工业化、现代农业化的推进,水资源问题日益紧张。采用跨流域调水的方法,重新分配水资源,已成为解决缺水地区水资源危机的常见手段。
目前国内外在研究跨流域调水工程产生的正面效益的同时,将更多精力集中在跨流域调水给水源区带来的损失、水资源配置的公平性、建立合理的跨流域调水经济补偿制度等方面[1,2]。但在研究中,跨流域调水系统的不同位置区划不统一,区域边界模糊,范围界定不严谨,不同文献存在冲突。史淑娟[2]对水源区理解为调水取水口以上流域,郭潇[3]对水源区理解为包含调水取水口以下流域。徐少军[4]研究了引汉济渭工程、南水北调工程对汉江中下游地区生态环境的双重跨流域调水影响。针对上述问题,需对跨流域调水相关区域进行系统划分,详细界定边界范围,提出核心区概念,并探讨核心区边界定量计算方法。
2区域划分
跨流域调水系统是一项涉及面广、影响因素多、规模庞大的工程,最基本的分类是调水区与受水区。考虑生态补偿及其他管理问题[5],两分法不能满足跨流域管理的需要。但两分法具有简单、清晰、约定成俗等优点。
针对跨流域调水生态保护与生态补偿中存在的问题,结合文献[2]、[3]、[6],在两分法的基础上,将跨流域调水区域再分为水源区、调水蓄水区、调水影响区、调水沿线、受水蓄水区、用水区、排水影响区,见下图。图中虚线表示该区域在不同跨流域调水系统中可能存在也可能不存在。如: 南水北调东线工程从长江下游扬州抽引长江水,不存在调水蓄水区; 中线工程从汉江丹江口水库调水,存在调水蓄水区。
调水区被细分为水源区、调水蓄水区、调水影响区。水源区与调水影响区的边界是调水蓄水区( 或调水取水口) ,其上为水源区,其下为调水影响区。根据水文学原理,水源区的水汇流到调水蓄水区( 或调水取水口) ,调水是调取调水影响区的过境水量,对调水影响区的影响最大。
受水区被细分为受水蓄水区、用水区、排水影响区。排水影响区的单独划出,主要考虑用水区用水后, 回归水及排污对环境的影响,为“三条红线”中水功能区达标服务。
调水沿线只指调水区至受水区,其中受水蓄水区与用水区之间可能存在调水线路,但考虑该线路在受水区内,不单独列出。调水线路有管道输水和自然河道输水两种,若采用管道输水,其中受水蓄水区则可能存在下泄水区[7],同样考虑该线路在受水区内,不单独列出。
3边界计算
跨流域调水七大区域中,调水蓄水区、调水沿线、 受水蓄水区、用水区的范围相对容易确定。而水源区、 调水影响区、排水影响区的范围,需要进行定量计算。 利用水资源常规评价参数,根据简单、易行的原则,采用单指标法判断边界范围。
3.1水源区
3.1.1核心水源区
调水蓄水区( 或调水取水口) 以上流域都是水源区。若流域面积较大,或者河流较长,或者水量丰富, 考虑水源区保护的高效性,全流域保护既无重点也不现实。
核心水源区指调水蓄水区( 或调水取水口) 以上来水对径流量为关键多数的区域,或者暴雨中心区( 如果有) ,或者流域面源污染主要来源区。水源区保护要重点保护核心水源区。
3.1.2边界计算
核心水源区边界计算采用单指标法,因为暴雨中心和面源污染最终还是以径流量体现的。计算指标是入境水量与自产水量之比。入境水量指上游境外来水量,自产水量指流域径流量。史淑娟[2]在水源区生态补偿分担研究中,对于占调水蓄水区70% 径流量的地区,入境水量与自产水量之比为3∶ 7。考虑不同流域的特性,认为核心水源区范围标准为入境水量与自产水量之比为3∶ 7或4∶ 6之间。
3.2调水影响区
3.2.1调水本质
调水的本质是调取水源区的过境水量,调取调水影响区的入境水量。调水对调水影响区的影响最大, 减少了入境水量,导致生态环境恶化,减少了自身水资源开发利用量。如果有调水蓄水区( 水库) ,调水同时影响水库的发电、防汛及调度方案等。
3.2.2核心调水影响区
调水蓄水区( 或调水取水口) 以下流域都是调水影响区。若流域面积较大,或者河流较长,或者水量丰富,考虑调水影响的严重程度,重点保护、补偿调水蓄水区( 或调水取水口) 以下核心调水影响区。
核心调水影响区指调水量严重影响区域生态环境、水资源开发利用的地区,主要影响包括下游河道生态需水量、水能开发、水资源开发利用率限值等。
3.2.3边界计算
核心调水影响区边界计算采用单指标法,主要分析调水量、入境水量、自产水量、用水量4个参数,计算包含调水量的水资源开发利用率。
王西琴[8]从二元水循环角度分析地表水资源开发利用率,其影响因素主要有河道生态需水、回归水及其污染物浓度。估算当前水资源消耗水平下地表水资源允许开发利用率的阈值。松花江、辽河、海河、黄河、淮河、长江、珠江的阈值分别是34% 、38% 、45% 、36% 、 38% 、31% 、32% ,基本都在30% ~ 40% 之间。
以地表水资源开发利用率30% ~ 40% 为临界值, 从下游( 入海口) 依次往上游依据式( 2) 试算,若开发利用率介于30% ~ 40% ,就是核心调水影响区。其中试算节点以水库、支流汇入等为边界。
式中Qg———过境( 入海) 水量;
Qr———入境水量;
Qz———自产水量;
W———开发利用率;
Qd———调水量;
Qy———用水量。
3.3排水影响区
排水影响区主要接纳回归水、污水、污染物等。排水影响区范围以水功能区为参照,若水功能区达标,可以不考虑排水影响区。
排水影响区边界计算采用单指标法,依据式( 3) 计算污径比。
式中b———污径比;
Q———天然径流量;
qw———污水量。
以COD为例,污水达到 一级排放 标准浓度 为100mg / L,水功能区目标水质一般为 Ⅲ 类,20mg / L,在明确不同流域水功能区本底浓度后,计算确定合理污径比。齐青青[9]研究认为污径比在0. 05 ~ 0. 2之间, 考虑受水区水功能区本底浓度一般较高,污径比范围在0. 05 ~ 0. 1之间。
4实例分析
浑江是鸭绿江一级支流,鸭绿江直接入黄海。浑江跨流域调水工程设计年调水量为18. 7亿m3,调水蓄水区年平均径流量为42. 7亿m3。调水蓄水区下游浑江流域自产水量为22. 8亿m3,调水蓄水区下游浑江流域用水量为0. 2亿m3,浑江入鸭绿江水量为65. 5亿m3。调水蓄水区下游至入海口流域用水量为10. 3亿m3,鸭绿江入海水量为260亿m3。
以地表水资源开发利用率30% ~ 40% 为临界值, 从下游( 入海口) 依次往上游依据式( 2) 试算:
至入海口,( 18. 7 + 10. 3 ) /260 = 11. 2% ,小于30% ,不是核心调水影响区。
至浑江入鸭绿江口,( 18. 7 + 0. 2) /65. 5 = 28. 9% , 接近30% ,考虑流域完整性,可作为核心调水影响区。 结论与跨流域调水设计报告一致。
5结论
a. 跨流域调水区域在调水区、受水区两分法的基础上,将跨流域调水区域再分为水源区、调水蓄水区、 调水影响区、调水沿线、受水蓄水区、用水区、排水影响区。七大区域中调水蓄水区、调水沿线、受水蓄水区、 用水区边界相对容易确定,对水源区、调水影响区提出核心区域概念。
b. 利用水资源常规评价参数,采用单指标法计算。核心水源区边界计算标准为入境水量与自产水量之比为3∶ 7或4∶ 6。核心调水影响区边界计算标准为包含调水量的开发利用率介于30% ~ 40% 之间。排水影响区边界计算标准为污径比在 0. 05 ~ 0. 1之间。实例表明用于计算核心调水影响区简单、可行。
c. 边界计算基于静态假设,没有分析丰、平、枯等不同频率,也没用考虑流域不同地区的频率差异。边界计算单指标法虽简单易行,但局限性显而易见,需要进行进一步深入研究。
摘要：本文针对跨流域调水不同位置区划不统一、区域边界模糊、范围界定不严谨等问题,在参考传统调水区、受水区两分法的基础上,进一步细化了分区;对水源区、调水影响区提出了核心区域概念;依据水资源常规评价参数,利用单指标法计算了区域边界。
关键词：跨流域调水,区域划分,边界计算,核心区,开发利用率
参考文献
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流域调水 篇8
关键词：跨流域调水工程,和谐建设,管理体制
我国的地域辽阔, 水资源总量十分丰富。但由于我国是人口大国, 水资源人均占有率十分低。目前, 我国已经有四百多个城市缺水, 严重缺水的城市达到一百多个, 水资源的缺乏已经成为制约我国社会经济发展的重要因素。我国的调水工程有很多, 经过了几十年的发展, 跨流域调水工程已经为我国的综合发展贡献了很多。不但创造了经济效益和社会效益, 也很好的改善了生态环境, 创造了巨大的生态效益。目前, 我们的任务是要和谐建设跨流域调水工程, 并建立健全管理体制, 使调水工程发挥更多的正面作用。
一、跨流域调水工程的建设管理特点
所谓的跨流域调水工程指的是:在不同的流域和行政区域内, 按照公平、高效、合理、可持续的原则, 遵循水资源的自然规律以及社会主义市场经济规律, 对各种形式的有限的水资源来进行合理的科学的配置, 进行的工程措施、非工程措施等。通过一些已建的和待建的跨流域调水工程, 可以总结出这类工程的建设特点, 主要有以下几点。
1. 工程涉及范围广、水资源配置的关系复杂
每一项跨流域调水工程都涉及到水资源的重新配置, 这中间包括的所有过程 (决策、实施、运行) 都决定着工程的最后效果。同时, 对水资源的调入区和调出区以及工程沿线区域的社会、经济、环境发展有着重大的影响。无论是上下游、左右岸, 还是调出区、调入区以及行政区域, 都会为了维护自己的利益来对工程进行诉求。例如, 在水资源的配置、工程的规模、输水的线路、建设管理的体制、资金的筹措、水环境的保护以及供水的价格等方面。跨流域调水工程在实施的时候以及在调度管理的过程中也会被一些政策所阻碍, 行政协调的难度十分大, 这种难度持续的时间也特别长。
2. 调度运行管理具有较大难度
在我国, 很多的跨流域调水工程不仅要涉及到资源分配和使用, 同时还涉及到航运、防洪、排涝以及水质保护等各个方面的内容。特别是有一些引水工程是位于平原河网地区的, 其饮水量主要是靠天然径流的, 这就使得引水具有一定的不可预知性和随机性。在工程的沿线地区, 由于河道的纵横交错, 会使得河区排涝的方向与输水的方向不相同;行政区域之间的边界节制闸数量众多, 所控制的河区蓄水位是互不相同的;平原河网地区的水流速度非常慢, 使得其沿线的水污染源控制难度较大等。另外, 水资源调配在一定程度上和防洪、排涝、水质保护和航运等多种功能进行交叉, 在这些功能中也存在一定的矛盾, 这也加剧了跨流域调水工程的管理难度。
3. 水资源的供求关系复杂
由于跨流域调水工程的投资规模比较大, 根据《水利工程供水价格管理办法》, 一般来说, 工程调来的水的水价会远远高于本地的供水价。对于绝大多数的水资源调入地区来说, 这个跨流域调水工程是具有一定战略意义的基础设施, 具有公益性, 主要的建设目的是将本地区的供水率提高。有很多的工程由于受到管理体制和机构设置以及水价过高等因素的影响, 出现了宁肯牺牲环境用水和农业用水量也要降低外来调水使用量的情况。这种现象的出现, 使得使用水规模远远小于设计规模, 跨流域调水工程的能力被闲置。
二、我国跨流域调水工程的管理现状
目前, 我国跨流域调水工程的管理突出表现为几个问题, 这几个问题制约着我国跨流域调水工程功能的发挥和技术的发展。 (1) 缺少统一有效的水资源管理体系; (2) 资金以及技术的有限, 使其很难实施最佳建设方案; (3) 工程的需水测量往往和实际情况有很大的差距; (4) 配套工程建设滞后, 影响了工程总体效益的发挥; (5) 前期工作经费不足, 对工程建设关键技术问题的论证欠充分, 对工程建设中可能出现的关键技术难题考虑不充分。致使工程开工后, 对出现的较大技术困难和问题难以及时解决和处置。
三、跨流域调水工程管理体制的建设思路
1. 坚持政府宏观调控
工程应该从全局的角度考虑, 并要安排重大生产力布局调整工作以及重大资源优化配置工作。只有这样, 才能够让跨流域调水工程为我国经济的稳定和收入的合理分配发挥积极作用。国家应该将工程的所有决定权进行掌握, 用宏观手段来发挥其在工程中的决定性作用。之所以这样说, 是因为国外的相关经验对此进行了证明。这种重大的技术设施建设工程, 必须要发挥国家的宏观调控作用, 才能够实现其价值。
2. 工程运作实行股份制
跨流域调水工程的投资规模巨大, 所涉及的范围非常广泛。要想实现工程目标, 一定要进行多渠道和多层次的投资, 让工程的投资主体多元化。工程如果实行股份制的运作机制, 可以通过股份制的特点和功能来将工程的产权结构和相关义务权利等进行理顺, 将国家单一的主体投资结构进行改变, 有利于形成利益共享和风险共担的运作机制。
3. 企业化管理模式
以跨流域调水工程的特点作为依据来进行规范的公司制的建立, 将管理实现企业化, 是我国跨流域调水工程管理模式的发展趋势。建立企业化的管理模式有利于将工程企业和出资人间的关系理顺出来, 让产权清晰化, 经营自主化。同时, 也有利于供水企业间经济关系的理顺、供水企业和外部进行经济关系的建立和供水工程的良性运行。
4. 用水户参与管理工作
调水工程的直接受益者是工程的用水户, 用水户对于不同等级的供水公司来说具有不同的意义。调水工程的终极用水户包括工厂、市政以及居民等, 让这些用水户参与工程的管理工作, 可以决定调水工程的建设结果和运行效果。在工程的建设阶段, 用水户的参与管理主要表现为根据用水户的用水需求量来进行投资, 获得调水工程的产权股份。用水户作为出资人要享有所有的股东权益, 并要承担一定范围内的责任。在调水工程运行阶段, 让用水户来参与管理可以增加调水工程运行的透明度, 有效的降低供水的成本, 对水权交易问题的解决有很大的帮助。
四、结语
跨流域调水工程是我国实现水资源优化配置和推动市场经济发展以及创造环境效益和社会效益等的重要手段, 对我国的综合建设有着重大的意义。因此, 我们要重视跨流域调水工程的和谐建设, 并建立更加健全的管理体制。按照“政府宏观调控、股份制运作、企业化管理、用水户参与”的总体思路, 根据“国家控股、授权营运、统一调度、公司运作”的具体原则, 实行规范的公司制。
参考文献
流域调水 篇9
关键词：调水工程,管理体制,南水北调,水市场
跨流域调水是调控水资源分布的可选途径,调水工程建成后能有效缓解受水地区水资源短缺状况。但工程建设对区域的生态系统、人口与社会经济系统会产生什么样的影响,利是否大于弊,如何使工程发挥良性效应,工程运行后水资源供求状况必然改变,又如何平衡相关主体的利益等,这一系列问题值得研究。南水北调工程是跨越流域多、影响区域和部门也多的大型水利工程项目,其工程建设和运行管理问题富有典型意义。本文主要探讨跨流域调水工程的管理体制问题。
1 跨流域调水工程管理体制的主要做法和探索性研究
国内外对跨流域调水工程的管理体制已经有一些成功的经验,例如美、法、澳3国以及国内20世纪80年代前后跨流域调水工程的建设与管理[1,2]。
1.1 国际上的做法
国际上跨流域调水工程管理的主要做法有:①由政府出面统一组织实施,管理机构具有高度权威性,实行建管统一和建管并重的管理模式;②调水工程管理机构是独立的经济实体,遵循市场规则自主经营,以合理的水费收入回收工程投资,并注重开展综合经营以增加运营收益;③法律或具有法律效力的规范性文件是实施管理措施的保障;④由于调水工程具有社会公益性质,政府给予优惠政策维持调水工程的经营。当水资源的使用和分配产生利益矛盾和冲突的时候,由权威性的高层机构进行干预。跨国界河水量分配往往依据国际水法签署协议,建立统一管理和监督的机构[3]。利益争端的妥善解决建立在有关利益方互相妥协的基础上,当国家间无法通过协商或外交谈判达成协议时,联合国等国际机构组织就发挥其特殊的作用。例如,国际金融机构常通过经济手段,如拒绝提供贷款或资金援助,对水资源的开发利用施加影响[4]。大型跨流域调水工程在上下游之间,左右岸之间,调出区、沿线区与调入区之间,各行政区之间的水量分配和建设项目实施方案方面,由于涉及大量社会和环境问题,容易发生利益冲突。这时,首先由最高政府进行协调,按达成的协议办事;如果协调不成功,则通过法院判决[5]。
1.2 中国的探索
随着市场经济体制改革的进行,中国跨流域调水工程管理体制也在变革。《南水北调工程总体规划》(以下简称《规划》)中,南水北调工程的建设与管理体制按照“政府宏观调控,准市场机制运作,现代企业管理,用水户参与”的思路[6],设立国家领导小组,领导小组下设办公室、干线有限责任公司和地方性供水公司三级。管理主体是国家南水北调工程领导小组、领导小组下设的办公室和公司法人,分别承担三个层面上的管理工作,采用公司制管理。丰景春等[7]进一步提出重视社会各种经济主体参与管理,发挥市场调节机制作用,适应多元投资体制、明晰水权和产权关系,遵循国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则进行管理。围绕调水工程如何管理,也出现从不同角度考虑的管理模式。从工程项目管理角度,王亮东[8] 提出以项目法人责任制为基础,适应多元投资格局,考虑参与各方关系的四种新型管理体制模式。王慧敏等[9]把供应链管理思想引入水资源配置与调度管理,认为传统水资源配置与调度模式只侧重供水和需水两个端点,在市场环境下面对跨区域大规模调水将凸现其不足之处,而南水北调东线水资源系统通过上下游子系统连接,形成一条串型供需链状结构的供应链。该供应链管理应适应水资源开发配置与调度管理,从“技术经济寻优”向“沟通与协调”理念转变,通过供需协议,实现沟通与协调,使整个水资源系统处于“双赢”的平衡状态。从大型调水工程双重属性的角度,林云达等[10]提出应成立一个兼有市场和政府行政功能的过渡性机构,作为南水北调东线江苏公司和东线干线公司实现买卖水契约关系的缓冲区,特殊法人(兼有事业法人和企业法人双重角色)的“开发区模式”比较合适。
综合上述文献,我国调水工程管理体制的变化表现在组织结构和组织运作方式上:从工程投资建设来看,政府逐渐退出主要位置,政府投资比例不断缩减,银行、社会资金的比例增加,形成多元投资格局;工程组织建设主体由政府或政府部门向专设工程管理局(指挥部)、专业性公司转变;工程运营管理主体正由政府行政部门到水管事业单位,并向自主经营的公司转变;从水的需求主体来看,单个、独立的市场需求主体形成,其管理运行强化了法律、市场和行业条例的约束和监督机制,表明我国工程管理的组织结构正在由“四位一体”转变为“多主体”模式,强调水商品意识、市场调节机制和公司制运作,通过界定产权,以合同和契约关系规范调水管理。
2 跨流域调水工程管理体制面临的问题
尽管调水工程管理的相关研究已经指出,调水资源兼有流域的系统性、经济资源的稀缺性和基本生活品的特殊性,调水工程建设和运营的管理模式也正在改革,但由于路径依赖效应、旧有制度框架的“惯性”作用,以及考虑平衡预期利益等因素,现有的跨流域调水工程管理体制面临诸多问题。
2.1 管理效率问题
我国调水工程是政府投资并组织建设的大型项目,组织、投资、建设和管理“四位一体”,工程建设的各项权力(投资权、建设权、运营/使用权、监督权)都集中于政府,而政府要面对整个经济社会问题的管理,对调水管理事务进行分级下放,由调水工程所经地段的政府和水利机构实行分段管理,通过行政指令予以干预,形成上级机构拥有管理权限而不执行具体事务,执行具体事务的下层机构又缺乏必要的管理权限,以及缺少专业管理人员的局面,造成指令执行不力、“上有政策,下有对策”,且缺乏有效的监督和反馈机制等弊病。这种政府部门主导、科层制方式运作的管理体制僵化,效率低下。
新公共管理者认为,提高政府组织效率,纠正政府过失的最佳方法,是在公共领域引入市场机制,以促进竞争[10]。学习私有部门的管理办法,由有专业经验的机构从事专门管理,以提高管理效率,这被认为是调水工程管理体制改革的方向。《规划》中提出采用“公司制”运作。然而,跨流域调水工程是准公益性工程项目,既有经济利益,也有非营利性的公共利益,中央及地方政府的授权代表、投资人、供水单位的公司成员之间,该如何明确各自的权责分工,用水户的利益及行为又会如何,私有部门利益和公共利益怎样协调,如何制订适应公司制和水市场的工作程序?这是新型管理体制提高管理效率必须要解决的问题。
2.2 经济效益问题
大型调水工程是国家重大项目,工程运营由国家财政拨款支持,工程建设的管理都从基建处模式到工程指挥部模式,更多的是从建设过程来考虑三大目标——工期、质量和成本。在预定工期内达到成本最小、质量达标,即为实现工程目标,缺乏工程运行后的经济效益评估。随着水利工程管理体制的改革,水利管理单位分为公益性、准公益性和经营性三类,其中仅公益性水利管理单位的经费由国家财政负担,准公益性单位的非公益任务与企业性水利管理单位的日常运行开支由水利管理单位自行筹集,水利工程管理普遍面临着运行管理与维修养护经费不足、公益性支出没有补偿来源、供水价格与价值相背离、国有水利经营性资产运营体制不完善等问题[11]。
一般认为,项目法人责任制模式能有效解决大型调水工程建设中的产权虚置、投资风险责任缺位、筹资建设与经营还贷脱节、建设项目效益低下等问题[8],因此,目前我国在大型水利工程建设中推行项目法人责任制。但项目法人责任制考虑更多的仍然是建设过程中的经济效益责任,并未能解决运行后净收益是否能抵消投入成本以及维持运营等问题。虽然,《规划》强调水商品意识,在建设管理体制中引入“准市场机制”,但仅强调国家统一调度水量、制订水资源配置方案,而对市场调节机制如何发挥作用、在哪个范围实施并未具体说明,没有体现对经济效益的重视。
2.3 持续运营问题
调水工程是水资源调配的载体。我国水资源分配一直采用指令性模式,主要通过行政手段配置水资源。但国家养水和供水模式导致社会经济发展过分依赖水资源开发管理的投入[12],解决水资源短缺的问题总是借助于工程和技术手段,强调水资源的充分开发,富水区支援贫水区,使多余水资源最大限度地投入到人类经济活动中,因此,对水资源开发管理的重点是供水工程建设[13]。这种模式下,水资源无偿使用或供水价格过低,以“供”定需,只要调水一直持续,调水工程就能够持续营运,很少考虑在水市场调节机制下调水是否一定转化成实际的水需求,水资源需求规模又能否保证调水工程的运营效益以实现调水工程的持续利用。
随着水资源利用形势日益严峻,对水资源的可持续利用得到重视。《规划》中提出水源区保护、水污染防治和水土保持规划以实现水资源的持续调用,也提出对下游地区推行水价机制以达到节水目的。这充分表明我国水资源利用由强调开发转向强调节约和持续利用,管理重点转向水资源合理调配和高效利用,推行按需定供、供需均衡的供水模式。然而,如果《规划》所计划的各省区调水方案中,水资源分配仍然依靠行政手段,那么行政分割、部门割据、地方利益等问题将难以解决,势必会影响流域水资源的有效调配,不利于调水系统的持续运营。如果以市场手段——水价来调配水资源,又如何保证公益用水和特殊用水在水价、水供给、水需求的运动中使水量均衡,从而保证调水工程最低营运规模呢?
2.4 区域合作问题
传统调水管理模式下,按照计划对水资源进行调配,水源区、输水区与受水区执行既定调水和供水计划,很少发生由调水引起的矛盾。工程建设、运营、维护成本也由政府统一拨款、统一管理,调水管理的重点是工程的建设和维护等工程技术问题。社会主义市场经济体制改革后,调水工程建设资金来源多元化,投资者要享有自己的权益,他们是既定制度条件下想方设法实现自身利益最大化的“经济人”。在“分灶吃饭”的财政体制改革后,地方政府日益成为独立的市场利益主体。输水区和受水区关心花费巨额投资、支付昂贵水价后,是否能获得等价水资源;水源区关心调水后环境资源的损失能否得到真正补偿,未来的不可预计损失又如何补偿;他们都重视国家能够给予多少支持,参与工程建设能否获得最大利益;国家政府则重视调水工程是否能够达到预期目标,能否解决缺水带来的一系列问题。《规划》侧重设定工程建设期内国家、省区的出资及其权限关系,但对运营期调水资源的分配以及动态协调管理并未涉及,未能回答如何协调多个省区的利益合作关系,也没有制订实践执行中的管理办法。
3创新跨流域调水工程管理体制的若干启示
适应社会主义市场经济体制改革,跨流域调水工程的管理体制必须解决政府权限和市场调节发生作用的范围问题,要分析管理内容和任务,构建运营管理体制和制度规范。
3.1 管理内容
跨流域调水工程管理在建设阶段和运营阶段各有不同侧重:投融资和施工建设是建设阶段的核心管理内容;水资源调配和工程设施养护则是运营阶段的核心管理内容。在建设阶段,要根据“公益”或“经营”属性明确各参与区域、参与主体在投融资和施工建设等方面的责任、权力与利益;在运营阶段,水资源调配和工程设施养护可以实行“政”、“企”管养分离,即根据调水、工程设施的公益或经营属性,安排不同性质的行政事业单位来承担管理和养护的职能。公益用水或公共工程设施的管理应由投资主体决定其管理方式,商品水则由独立的经营实体来管理,区域性工程可由地方政府决定其管理方式。理清管理任务属性,目的是明确管理权责,进而建立起相互联系、相互制约的关系。
3.2 管理体制
在明确公益性与经营性范围的基础上,运营管理体制可从组织结构和运作方式两方面来设计。
a. 组织结构。组织结构可以考虑采取矩阵式,按照专业和区域两个类别设立部门或机构。如,根据管理任务在调水工程管理委员会下设工程设施维护部、水量水质协调部及协理事务部,负责调水系统宏观层次的运营协调管理。前两个机构分别开展工程设施和水量水质方面工作,协理事务部则针对矛盾或纠纷进行勘查、判断,提供技术方面的支持。协理事务部可以是实体的组织成员,也可以是虚拟形式的组织。在上述机构内,还可按照所涉及区域设立分部,负责微观层次的运营养护工作,及时反映区域内有关事务的动态。
b. 运作方式。组织的运作方式则根据管理任务和职能目标来设计。宏观管理机构将从全局利益出发,关心水资源时空调配的动态变化趋势,采用具有分工明确、权责对等、公私分明、理性决策等优势的科层制方式;而区域分部由于具有“经济人”特征,在既定制度约束条件下,可采用公司制方式进行运营管理。这种公司制方式具有收益核算明确、配置资源效率高、经营具有弹性、反应灵活等优势;协理事务部则宜从多元利益主体出发,吸纳来自不同行业和阶层的社会成员,以行使监督、协调、平衡利益、保护环境等职责,充分体现民众参与管理的优势。
3.3 制度规范