中国乡村治理

中国乡村治理（共12篇）

中国乡村治理 篇1

进入新世纪以来, 学界持续关注包括民族地方在内的基层社会乡村治理问题。30 年农村改革发生了一系列变化, 稍许回顾有这样三个步骤的改革:第一步是实行以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革。农民获得生产经营自主权, 解放和发展了农村生产力, 与此同时, 新中国成立以来国家以人民公社管理的农村集体所有制乡村社会发生了重大变化, 农牧民有了个人自主经营的身份和权利, 以及在农村开始逐步实行的村民自治的基层社会。第二步是国家实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革。农村税费改革, 是国家规范农村分配制度、遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和乱摊派, 从根本上解决农民负担问题的一项重大措施。它切实减轻了农民负担, 促进了农业生产的发展。同时, 农村税费改革牵连着基层政权建设, 过去县乡级政府整体支配基层乡村社会条件发生转变, 进一步减少了可动用的体制内资源条件, 产生了乡村治权的弱化现象。我国著名乡村问题研究专家于建嵘、何建明、温铁军等人指出, 我国乡村存在“强发展、弱治理”现象, 认为“基层治理体制蕴含着一种系统性风险”, “具有深刻的政治性, 是一种政治危机”。美国著名学者亨廷顿在分析世界范围内众多的“革命”现象时指出, “农村主导集团所起的作用实系决定政府稳定或脆弱的关键因素”, “得农村者得天下”。农村改革第三步就是当前实行以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革。这一改革明确提出完善行政管理体制和社会管理体制的新要求, 也衔接着十八届三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化, 我国的乡村治理是国家治理体系的重要组成部分, 乡村基层社会治理是国家和地方政府治理的基石, 我们需要研究如何建构中国乡村社会治理的方式和道路。

一、从国家治理能力视域看乡村社会治理的必然性

在现代政治中, 农村扮演着关键性的“钟摆”角色。从国家治理能力视域看我国乡村基层社会治理具有紧迫性。因为我国9 亿农牧民发展需要制度环境, 只有实现农村改革乡村基层社会治理大力推进, 中国才能从容应对各种危机和挑战。

中国是农业大国, 农村基层政权被视为国家政权的基础。从国家治理能力的视角出发, 我们可以看到, 中国基层农村社会具有两个不同治理阶段。前一个阶段:从新中国成立到十一届三中全会, 我国乡村治理结构, 随着农业生产资料所有制实行“一大二公”, 逐级提升公有制水平, 乡村治权得到不断强化的阶段。治权强化主要表现在三个方面:一是国家行政管理权能不断得到强化;二是依托农村血缘、人情、舆论等机制实现的乡土文化, 为意识形态强制改变;三是各级组织控制农牧民群众的利益分配。结果就是国家对农牧业基层社会的渗透程度不断加深, 确保了国家权能对社会整合目标的有效实现。但是, 这时期国家对乡村社会采取的是强制的管理和控制权力, 乡村社会被控制权能低度整合在国家政权体系之中。

后一个阶段:改革开放以后的30 余年, 在国家推动农业改革的基础上, 我国乡村基层社会的变迁经历了市场经济、工业化和社会利益分化三种力量的推动。这种力量造成两个变化。首先, 市场经济带来农业社会的复杂性和不确定性的迅速增长。以农业税费改革作为大致的分界点, 一方面, 国家对乡村整体支配控制力有所减弱, 也减少了对农民权利的损害。另一方面, 国家的乡村治权出现弱化, 出现官民难以合作或者无法通过官民协商付诸实践的状况。国家面对的是农村缺少自己基层社会组织治理的社会, 面对的是日常生活里也缺少自组织的农牧民群众, 缺少治理的社会必然缺少公正, 群众就被迫自保, 自私自利, 没有公德, 人人不满, 成了无法治理的一盘散沙。其次, 城市工业化、现代化高速发展, 相反乡村空壳化留不住人。城市工业化、现代化创造经济社会高速发展, 乡村里的人们都变成外出打工农民工, 出现了城市容纳不下、回乡适应不了乡村生活的难题。造成这种困境的根本原因从管理体制上说缺少治理主体和科学决策, 这种缺乏社会治理的现象如德国著名社会学家乌尔里希·贝克所说是一种“有组织的不负责任”。原因就是中国作为后发展现代化国家, 城市的现代化过程仍然适应国家治理方式, 而乡村的现代化缺位还没有找到基层社会治理概念和路径。换句话说, 城市现代化走得快, 广大乡村走得慢, 有适应工业化、现代化的城市治理概念, 没有适应现阶段乡村基层社会治理的概念。

通过梳理中国乡村治理结构的历史变迁, 我们看到前后两个时代国家治理强弱尽管有所区别, 但是一直没有形成国家治理与乡村社会治理两种治理合作是问题的关键所在。新的历史时代要求变革国家高度集权的单一治理模式, 代之以国家与乡村社会合作治理, 在完善国家治理体系中实现治理能力现代化。

早在2013 年7 月22 日, 习近平同志在湖北省鄂州市考察农村工作时就十分担忧地指出:“农村绝不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。” 2014 年中央一号文件, 提出“传承乡村文明”新概念, 引导人们关心新农村建设, “以乡情乡愁为纽带吸引和凝聚各方人士支持家乡建设, 传承乡村文明”。2015 年1 月习近平在云南调研时, 明确强调:“新农村建设一定要走符合农村实际的路子, 遵循乡村自身发展规律, 充分体现农村特点, 注意乡土味道, 保留乡村风貌, 留得住青山绿水, 记得住乡愁。” 概括习近平近年乡村治理的思想, 从三个方面肯定了乡村具有城市不能替代的功能和地位:第一是中国乡村是中国五千年文明传承之载体, 是中国文化传承与发展之根。作为乡村社会主导的文明模式, 中国文明之根不在城市, 在乡村。第二是中国农村不仅为城市发展提供粮食、劳动力, 而且在中国经济社会稳定发展、规避风险上有不可替代的功能。第三是中国城市文明和文化发展, 也不能离开乡村。乡村是中国人的精神归属, 记得住乡愁的家园。特别是在中国初步完成工业化、实现温饱的时代背景下, 中华民族的精神追求、中华民族的文化传承就会越来越重要, 而要回答与解决这些问题, 源头不在城市, 而在乡村。

二、中国古代民族地方差异化、文化多样性的乡村治理经验

中国古代治理民族地方的关键就是如何处理好中央政权与周边少数民族的关系问题。因此, 根据不同少数民族发展的不平衡性和文化多样性特征, 历代的封建统治者一般都注意实施针对不同地方和少数民族的民族策略, 这样肇始于先秦的中央王朝与民族地方在治理结构上形成了整体性与多样性重合格局。可以具体梳理以下几点:

(一) 中央王朝在保持皇权整体性的同时对民族地方因俗而治

汉朝的“以其故俗治, 毋赋税”, 魏晋南朝时期的“以夷治夷”, 唐朝的羁摩州府, 宋朝对黎族等设土官顺俗而治, 元、明时期南方民族地方推行土司制度。有学者指出:“中国古代民族政策的因俗性特点正确反映了中国民族众多、发展不平衡的实际。”历代王朝对少数民族地方实施因俗而治, 这是我国古代中央王朝曾长期推行的治边策略。虽然基本上脱离不了羁摩统治的底色, 但表现了对羁縻政策具体形式的不同理解。

(二) 中国古代中央王朝对民族地方实施的羁縻策略的内容异常丰富

中国古代中央王朝对民族地方实施的羁縻策略涉及政治、经济、文化、宗教甚至军事等诸方面, 羁縻的内容可以采取和亲、通使、互市、贡赐、册封、盟誓等, 以加强与少数民族首领联系, 还包括对不同民族地区实行不同的策略, 如清王朝对汉族实行抚纳, 对蒙古族实行联姻, 对藏族则利用其宗教, 甚至对不同的民族制定不同的法律, 有专门对蒙古族的《蒙古律书》, 有专门对西藏的《西藏通制》, 有专门对维吾尔的《回疆则例》等专门法律。凡此等等, 都表现出了中央政府对不同民族地方实施政策的多面性。

(三) 民族地方自行运行传统社会自治体系

少数民族地方至新中国成立后民主改革前, 还自行运行传统社会自治体系, 采用原始民主制、家支制、土司制、盟旗制、政教合一与门宦制、山官制、瑶老制等制度。自治水平也有差异, 有的处在原始公社水平, 有的是部落组织, 有的建立地方性政权, 有的甚至建立前现代民族国家。但不论何种发展形态、处在何种水平, 都是一个维持基层传统社会秩序的自治体系, 也是一个延续着民族传统和文化特性的内部运行体系, 因而我们说在历史上的中国基层传统社会治理有丰富的经验。

(四) 民族地方具有多重治理因素相互作用的自治体系

中国少数民族基层传统社会是一个多重治理因素相互作用的自治体系, 地方性、传统性、结构性和整体性是其基本特征。自治体系具有可分析的结构性因素:1. 传统社会组织。传统基础社会依靠血缘和亲疏关系建立的社会组织, 在贫弱救济、发展教育、调解纠纷、平息事端、维持社会秩序中的作用, 在不同层级的社会组织中的关系建构, 及其形成“分枝性社会结构”。2. 民族习惯法或乡规民约。民族习惯法仍然有传统价值和当代影响。承载着民族心理特点和文化特征的民族习惯法, 在基层社会调控中起着核心作用。习惯法在传统基层社会的作用, 具体说:一是在本地文化、生活方式中解决纠纷、保护财产和救济穷人等维护社会秩序的作用;二是与各自民族生活方式、宗教信仰和婚姻惯行的密切联系;三是指引、评价、教育、强制等社会规范作用。习惯法不是民族地方基层传统社会孤立的治理因素, 本身是民族心理、民族文化的产物, 其发挥作用也要依托其他社会治理因素。3. 家族族长、村落长老、宗教领袖等基层社会权威人士。基层社会权威人士 (汉族的乡绅) , 他们拥有较高文化知识, 并集教育文化、宗教祭祀、军事防务等职能与权力为一体, 是基层传统社会实际领导者。在传统基层社会自治体系中拥有实际治权, 能够运用配置物质性和权威性资源进行治理。4. 多元文化因素。民族地方混居、杂居的人们在相互共处中创造出多元文化。滕星认为“各民族文化赖以生存与发展的自然环境、产业经济、历史经历及宗教信仰明显不同, 从而形成了多层次、多元化的民族文化和地域文化, 具有丰富的民族文化多样性。”有学者指出“它比一般的伦理道德具有更大的稳定性、广泛性、适用性和更为直接的社会功能。” 5. 宗教信仰。民族地方宗教因素, 如果孤立地看是一种消极的社会发展因素, 但在历史上如果把西藏藏传佛教因素从藏族基层传统社会自治体系中排除出去, 便不可能了解西藏基层传统社会。宗教对少数民族基层传统社会自治体系起着底色作用。涂尔干最早提出宗教具有社会整合功能。马凌诺夫斯基的《文化论》认为宗教具有让个体心理得以满足, 让社会生活得以巩固的作用。斯皮罗指出人类的宗教信仰具有社会整合的功能, 即借共同信仰以巩固团体的凝聚力、整合社会的组织力。

由这5 个治理因素构成完整的自治体系在少数民族基层传统社会起着支配性作用。以往我们对少数民族地方基层传统社会研究的主要问题是仅注意个别治理因素, 之所以这样原因有二:一是没有今天的“乡村治理”、“地方治理”这样的综合性、系统性科学概念;二是过时的错误观念如阶级斗争的束缚。加上对民族地方乡村传统社会缺少实证研究, 也是没有形成对民族地方乡村社会治理科学认知的原因。

三、国家在民族地方推进乡村社会合作治理

经过几千年形成的中国广域乡村人文地理, 已经成为一个相对稳定地承载着中国多样性的自然生态、政治生态与文化生态的一个非常重要的载体。乡村社会也是中华民族实现伟大复兴的社会基础。我国社会经历了长期工业化快速发展阶段, 在决战“十三五”和实现 “全面小康”时期, 民族地方要创新政府治理与社会的合作治理方式, 要大力吸收少数民族传统的、乡土的和多元文化治理资源, 深化对民族基层传统社会自治体系及其治理机制的认识, 建构民族地方政府治理公共服务体系, 培育社会各类组织, 重视政府权力与社会、民间权力互动, 发挥农牧区传统人文社会因素在协调利益、化解矛盾、帮助群众排忧解难等方面的作用。根据内蒙古地方实际进行乡村社会治理建设, 可以通过这样几个层面的治理推进整体的乡村治理, 其中软硬件方面建设都有:

(一) 坚持和完善民族区域自治制度, 在民族区域自治制度基本框架内, 对于少数民族地方基层社会应包容更多自治因素

我国各民族所处的地理位置、文化环境、经济发展程度的不同, 其基层社会形成治理结构因素及当前所面临的具体问题也应有所不同。在实现创新、协调、绿色、开放、共享发展新的形势下, 根据国内外民族地区民族问题的生发机制研究构建民族地方基层社会治理体系, 可以考虑对于少数民族地方基层社会应包容更多自治因素。近年, 国外研究种族问题的专家认为, “从历史进程看, 传统多民族国家中的少数民族己经在自己的传统聚居地上形成了完整运作着的社会, 存在不同的社会组织和政治制度, 欲通过自治存续自己的历史和文化”。加拿大著名学者威尔·金里卡在主张给予加拿大原住民自治权利、多族类权利和特别代表三项基本权利时说, 对全世界族裔冲突的调查一再地说明“承认少数民族的自治有助于而不是威胁政治的稳定。”在构建民族乡村基层社会治理体系时, 有必要推进国家权力向基层社会延伸并与基层社会达成合作治理路径。乡村基层社会治理与政府合作治理, 政府治理职能要转型, 要让村民自治:政府让渡权力归还基层社会;由管制职能向服务职能转变;推动村民自治的社会实践。要总结近代以来民族地方治理的模式和经验, 吸收传统的乡土、社会组织和民族文化资源, 从乡村发现德高望重的民间人士参与社会治理, 借重他们的高尚人格和高见远识, 承担一些重要的解决社会矛盾的功能, 发挥沟通国家与社会重要的作用。在推动治理体制、机制创新中提高国家与社会合作治理水平。历史上, 少数民族地区的士绅阶层也曾在基层治理中发挥了巨大作用。

(二) 结合“十个全覆盖”进行农牧区乡村社会治理, 改变内蒙古农村牧区落后面貌

在新型城镇化这一问题上, 内蒙古针对目前城乡公共服务差距较大的现实, 决定从2014 年起利用3 年的时间, 在全区实现农村牧区危房改造等 “十个全覆盖”。在进行这项宏大工程时, 如何使得乡村牧区的民族文化特色成为“十个全覆盖”过程中的文化基因, 在乡村治理中得到传承。其中, 民族习惯法或村规民约就是民族文化重要组成部分, 鲜活地影响和调控着当地的少数民族生活, 利用村规民约进行规范治理, 能够对乡村基层社会治理产生重要作用。内蒙古在实施“十个全覆盖”中注意增强文化凝聚力, 推进民族地方广大农牧民群众对本乡本土文化的认同, 大力促进民族的乡土文化价值重建, 要给美丽乡村架构文化价值体系, 赋予传统乡村文化价值新的精神内核, 壮大乡村文化影响力。一种文化价值的实现, 根本上取决于农牧民群众的认同度。

(三) 政府与民间社会组织良性互动, 分工合作实现对公共事务的共管共治

在社会利益分化, 民族地方所有利益由政府包办已经过去, 相应地那种“全能”政府式的社会管理已然不适用。政社分开是现代社会组织体制的基本前提, 科学定位政府与社会组织的关系是核心, 既要处理好政府和社会的关系, 也要处理好市场和社会的关系;同时, 既要发挥政府的作用, 也要注重发挥社会组织的积极作用。内蒙古在完善草场承包固定放牧的基础上, 政府可以允许有意愿游牧的牧民自愿结合形成游牧合作组织, 游牧民族几个牧户组成一个游牧群体, 成员多有亲属关系, 集中在一起放牧, 草原上总是有单个家庭难以完成的劳动, 如打草、接羊羔、剪羊毛、盖牲畜圈、四季转场等都需要群体内其他家庭帮忙。这类基本游牧单位传统名为阿吾勒、固仑, 是适应草原社会环境和游牧生计形态的基层社会组织, 在当代仍有其价值。在牧业生产中借助于基层社会生产组织, 互相协作提升生产力和抵御自然灾害的能力, 还能够积极地经办公益事业、赈济灾荒。

(四) 民族地方以美丽乡村治理为目标, 政府推进社会治理可以从建设美丽乡村、引水灌溉拓展生产范围、参与网络建设入手, 构建有利于民族共同发展、共同繁荣进步的开放性社会资本

内蒙古自治区正在进行的“十个全覆盖”工程内涵着美丽乡村建设目标。党的十八大提出要建设美丽中国。目前, 农村地区和农村人口占了中国的绝大部分, 因此, 要实现美丽中国的奋斗目标, 就必须要加快美丽乡村的建设步伐。2013 年的中央一号文件首次提出, 加强农村生态建设、环境保护和综合整治, 努力建设美丽乡村。美丽乡村建设已经成为生态文明建设、美丽中国建设的重要组成部分。美丽乡村建设就是尽力彰显各乡村自己的特色, 按照乡村的自然禀赋、历史传统和未来发展要求, 最大程度保留原汁原味的乡村文化和乡村特色, 以适应不同乡村的发展要求。开展美丽乡村建设, 首要任务就是改变乡村人居环境, 进行乡村环境综合整治。建设美丽乡村基础上还要向经营魅力乡村推进。从环境改造开始, 但绝不止于环境建设。要因地制宜、量力而行, 培育中心村, 保护文化村, 搬迁边远的、高山上的村, 确定好中心村镇、历史文化村落的保护规划。从乡村环境的初步整治, 到乡村文化的保护与传承, 再到乡村经营。留住了绿水青山, 走向经济社会文化发展、农民安居乐业幸福的小康社会道路。二是引水灌溉, 拓展生产范围。内蒙古最大的限制条件是广大乡村缺水, 但引水灌溉乡村在旧中国的河套地区就有相当的壮举, 如果拿出今天城市普遍进行的环城水系建设气魄, 给一些靠近黄河和湖泊的乡村引水也不是不能做到的。内蒙古东部的呼伦贝尔、兴安盟等地区不缺水, 缺少的是能很好地利用水的集水工程, 搞好乡村引水规划, 拓宽农牧业生产渠道。西部沿黄河地带也不缺水, 缺少的是思路和干劲, 引黄河水到稍微高的地域改造半干旱地理和草原植被, 形成人工草场, 这是根本上解决内蒙古基层乡村社会治理的路径。三是深化网络利用。内蒙古地广人稀深化网络利用意义重大。

中国乡村治理 篇2

【原文出处】中国农村观察

【原刊地名】京

【原刊期号】20061

【原刊页号】74～79

【分 类 号】D4

【分 类 名】中国政治

【复印期号】200605

【作 者】蔺雪春

【作者简介】作者单位：山东大学政治学与公共管理学院。

【内容提要】对中国20世纪80年代实施村民自治以来的乡村治理模式问题，学术界一是从肯定村民自治的方面，构设出总体上可称作“理想村民自治”的各种乡村治理模式，期望乡村社会治理实现“理想”的飞跃；二是从批判村民自治甚至否定乡镇政权机构的方面，提出了总体上可以概括为“批判村民自治”的乡村治理模式。初步分析来看，这些模式尚存在较大缺陷，一方面容易使民众在自上而下的制度化过程中遭受不应有的损失，另一方面可能不符合中国非均质性的社会历史环境。因此，关于乡村治理模式问题，我们还需要一个更加科学、更加完善的分析框架。

【摘 要 题】地方政府与基层政权

【关 键 词】村民自治/乡村治理/模式研究

【参考文献】

[1]徐勇：《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社，2003年。

[2]徐增阳、黄辉祥：《财政压力与行政变迁——农村税费改革背景下的乡镇政府改革》，《中国农村经济》2002年第9期。

[3]郑法：《农村改革与公共权力的划分》，《战略与管理》2000年第4期。

[4]綦彦臣：《乡镇政权结束的政治博弈与农村政治新战略》，刊于中国农村研究网(http：//)，2003年4月8日。

[5]沈延生：《村政的兴衰与重建》，《战略与管理》1998年第6期。

[6]景跃进：《村民自治的空间拓展及其问题》，《教学与研究》2001年第5期。

[7]张厚安：《中国乡镇政权建设》，四川人民出版社，1992年。

[8]于建嵘：《岳村政治—转型期中国乡村政治结构的变迁》，商务印书馆，2001年。

自20世纪80年代推行村民自治以来，中国的乡村治理实际上形成了“乡镇政权与村民自治”的“乡政村治”模式，即国家基层政权设立在乡镇，在乡镇以下的村实行村民自治。理论界曾经认为，在“乡政村治”模式下，政府政务与乡村事务截然分开，互不干涉，应当说是乡村治理的理想状态。但通过20余年的治理实践来看，实际运行中的村治与乡政，主要表现为合流与冲突的关系，并且村治与乡政的合流最终占据主导地位，使村民自治正在逐步丧失其本有的自治意义，在很大程度上衰变为“乡政”的统治。

面对“乡政村治”的无奈困境，理论界不得不深入思考村民自治的道路应该怎样走，乡村治理应当采用什么样的模式。有些学者站在总体上肯定乡镇机构的政权性质、支持村民自治的角度，对现时期乡村治理问题进行了深入思考，进而构设出总体上可称作“理想村民自治”的各种乡村治理模式，期望乡村社会治理实现“理想”的飞跃。有些学者则依据自治理论与国外自治实践，对我国村民自治的实践和理论进行了批判，甚至对乡镇机构的政权性质加以否定，进而提出总体上

可称作“去村民自治”，准确地说应该称作“批判村民自治”的乡村治理模式。

一、“理想村民自治”的乡村治理模式

这里提出“理想村民自治”的概念，主要是说，与村民自治以来“乡政村治”模式下的治理实况相比，学界期望通过改革或重构乡镇层级组织，让村治真正实现四项民主——民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，达到三个自我，即自我管理、自我教育、自我服务的目的，并像曾经设想的那样，使村民自治与国家政权之间达成良好的互动、合作、双赢。“理想村民自治”的乡村治理模式主要有：

1.县政·乡派·村治模式。徐勇教授认为，“任何孤立或单项的乡政改革很难取得实质性成效”，“必须从国家对乡村社会治理的角度，进行县、乡、村连动性的结构性改革。”据此，徐教授提出应当由“乡政村治”模式向“县政·乡派·村治”模式转换。这一模式大体包括三个方面的内容：①县政：县成为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责。作为独立的财政核算单位，县拥有更多的根据本县实际进行治理的自主权，并主要运用法律等方式管辖县政事务，而不是直接采用行政干预方式。县人大代表和县长都实行直接选举。县人大代表职业化，专司议事和监督；县长则对本县行政事务全面负责。②乡派：乡成为县的派出机构，接受县政府的委派，专门从事县政府委托的任务。在财政方面，乡财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。在组织机构方面，乡实行人员精简，不必设立与县政府对口的机构。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行使事权；原来为农民提供服务的机构转变为中介机构。乡长由县长委任，不设副职，可根据需要设乡长助理职位。乡设立乡民代表会议，乡民代表并非专职，其主要职能是反映民意、监督乡政府工作。在职能方面，乡的主要职能一是完成计划生育、社会治安等任务；二是指导村民自治活动。另外，根据城镇化发展趋势，在城镇化程度较高的地方可实行市镇制，与城镇化程度较低的县乡制并行。③村治：村民委员会的主要任务是搞好村民自治，使村委会真正成为群众性自治组织。村内公共事务及支出由村民会议或者村民代表会议决定，村委会直接对本村村民负责。村民委员会只是协助政府工作，应该由政府给予适当补贴。乡镇可根据需要选聘村干事，由乡镇支付报酬，从事乡镇委托的工作，由此将一部分地方选聘“村官”合法化。

推行这一模式的基本理由是：压力型体制造成行政扩张，行政成本过高，“乡政”对“村治”进行强势干预，村民自治组织日益行政化；乡级政府无所不管，无所不能，仍在延续全权全能的管理体制；行政机构日益膨胀且脱离乡村社会，农民负担日益沉重。因此，“乡政”不能适应“村治”的变革，已成为乡村治理的瓶颈环节。“县政乡派村治”模式作为一种结构性的改革，既可以为乡政减轻自上而下的行政压力，又可以减少因机构人员不断膨胀而造成的财政压力，还可以打通乡政与村治的隔绝机制，通过村民委员会的协助和村干事的委派，有效地履行政府必须履行的职责，由此建构起一个高效廉价、国家与社会良性互动的治理体系。

2.乡派镇治模式。这一模式也是由徐勇教授提出的。他认为，“乡级体制改革的基本原则是在工农分业基础上进行乡镇分治”，其基本思路是：“精乡扩镇，乡派镇治，从国家体制上进行结构性改革。”主要内容是，把乡级政权改为县政府的派出机构，如同上述第一种模式中的乡派设计；同时，扩大镇的自主权，将镇改为市以下的基层地方自治单位。把包括地方性事务的决策权和财权在内的许多由县(市)控制的权限下放给镇，使镇成为一级地方法人自治团体，实行依法自治。在此基础上考虑双轨制即县—乡—村、市—镇—社区体制的可行性。

实行“乡派镇治”模式的基本理由是：①乡级机构日益膨胀，但不具备一级完备的政府的功能；而且在上级政府任务型管理的压力体制下，行政的不断扩张使财政捉襟见肘，行政扩张与财政萎缩之间的矛盾日益尖锐，农民负担日益增加，造成乡级政府与乡村社会逐渐疏离。②镇与乡不同。由于乡镇企业的崛起，许多镇的产业主要是非农产业，经济实力雄厚，而乡的产业基础则主要是单一的农业，经济力量薄弱。同时，乡域社会是同质性社会，利益关系简单，而镇域社会则是立体的多样化的异质性社会，利益关系复杂，自主能力较强。因此，由于乡与镇产业基础、社会构成、经济地位不同，应该实行乡“政”与“治”分离、镇“政”与“治”合一即乡镇分治两种不同的治理模式。

3.乡派镇政模式。徐增阳认为，在农村税费改革的背景下，乡镇政府改革路径的现实选择既不是简单的“乡(镇)派”，也不是乡镇自治，而是乡、镇分设，实行“乡派”和“镇政”，即在乡设立县级政府的派出机构，在镇设立一级政府，同时应提高现行的建制镇标准。“乡派”的理由如前面两种模式所述。实行“镇政”的基本理由是：建制镇的数量虽然增长迅速，并于2001年底超过乡的数量，但其平均非农业人口却一直在下降，说明我国建制镇的标准太低；在以第二、三产业为主

要经济基础的镇设立政府，有利于满足辖区内居民和企业对公共产品的需求，同时财政也具备支付能力。而达不到新建制镇标准的仍以农业为主的消费型镇则恢复为乡建制，将原政府改为乡公所或办事处等派出机构。

二、“批判村民自治”的乡村治理模式

之所以不称其为“去村民自治”而是“批判村民自治”的模式，不仅是因为这些模式是在批判村民自治的理论与实践的基础上提出来的，更重要的是，它们尚未全然摈弃自治理念，而是反映了对自治理念的不同认识和理解。“批判村民自治”的乡村治理模式主要有：

1.乡镇自治模式。郑法认为，应当“构筑以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村农民组织制度”，“建立农民自治体意味着在目前实行村自治基础上实行乡(镇)民自治”。綦彦臣也认为，政权必须从农村结束，在新政治群众组织充分运作并获得认可的基础上让农村接受“乡镇自治”。基本理由为：①要消除县乡一体化的压力型体制，就必须实行“釜底抽薪”——撤销乡镇政权，而且目前撤销乡镇政权的时机已经成熟。在撤销乡镇政权后，由乡村农民自治体和农民组织填补其权力真空。②“乡镇自治”在中国历史上具有悠久传统，在1949年以前，中国历代统治者只是将国家政权下沉到县一级，县以下实行自治；而且地方自治也曾在中共解放区实行过，例如1946年《苏皖边区乡镇选举条例》规定，乡镇为地方自治基层政权组织。③县乡两级政府同在一个行政区域范围内行使政权职能，使乡镇领域内事实上存在两个政府，机构重叠(主要表现为县派出机构)。由于县乡两级政权的设立原则为“县政权建设取实，乡政权建设取虚”，乡镇这级政权已经有名无实，其政府机构和编制极其有限，根本无法履行一级政权的职能，而县政府为了在其区域范围内履行管理职能，也建立起自己的垂直控制系统，导致“条块分割”问题的出现。④乡镇政权作为中国预算外收入的最大消耗者之一，已变成纯消费性机构，它所提供的东西并不像其他各种公共产品那样具有广泛的外部效应。撤销乡镇政权、实行“乡镇自治”则可以理清县乡之间的非隶属关系，取消原来的乡统筹费，减少农民一大笔负担，同时也能有效地培育农民组织发育，使农民尽快自立，减少对政府的依赖感。

2.乡治·村政·社有模式。沈延生基于对中国现代化与政治发展的总体设想，针对“乡政村治”、“村社合一”(包括“村企合一”)的现行体制，参照日本、台湾的治理模式，借鉴西方的自治理念，提出了“乡治·村政·社有”的农村基层组织改革新模式，其具体设想是：①乡治：即乡镇自治。中国在未来应当实行两级地方自治，以现在的直辖市和地级行政建制为上级地方自治体(简称地方自治体)，以市(非现在的县级市而是新设立的县辖市)、镇、乡、坊为下级地方自治体(简称社区自治体)。乡镇作为社区自治体，由地方自治体依法设立，其财政体制与人事制度也由地方自治体统一规定，其职能以社区服务为主，以行政决策为辅，是地方自治体领导下的次级自治体。乡镇自治体作为公法人，享有法律上的独立人格，拥有自行支配的法人财产，并依法行使各项自治权。乡镇长由选民直接选举产生，并应算作政务官，乡镇干部均纳入地方公务员序列。乡镇自治代表机构亦由选民选举产生，均为无给职，只需在会议期间酌情给予补贴。行政首长和自治代表之间的关系，由地方自治法规加以协调。②村政：将政府组织延伸至行政村，在村一级设立乡镇政府的派出机构——村公所。村公所可由1～3人组成，1000人以下的村只须设村长，1000～2000人的村设村长、副村长，2000人以上的村可加设村干事一名。村公所成员均由乡镇政府委派，由地方公务员担任，村公所经费由乡镇财政负担。在行政村设立议事机关——村民代表会议。其成员可由设在行政村的村民委员会(应改称村社委员会)成员兼任，也可由设在自然村或原生产队的各村民委员会的主任兼任。在有大量的非村社成员居住的村，村民代表会议中还应有与其人口比例相称的非村社村民代表。村民代表会议成员均为无给职，可酌情给予误工补贴。村民代表会议听取村长的村务工作报告，向村长提供咨询意见，议决村内公益事项，可由绝大多数票提出罢免村长的建议，报乡镇政府批准。③社有：是指通过立法，明确规定农村土地属于村社所有。未来的中国村社是社区自治体(市、镇、乡)的一部分，是管理和依法处置其辖区内的农村土地(包括耕地和山林、水面等)及其收益的社区法人，但村社的职能只限于专门的土地管理和收益分配职能。村社设立村社大会和村社委员会(以村社委员会取代现有的村民委员会)；后者是村社的法人代表，其产生方式与现有的村民委员会完全相同；村社委员会成员为无给职，不脱离生产。村社委员会与村民委员会的区别是，它在原则上下沉到自然村、村民小组或原来的生产队，如果现有行政村的村委会早已是承包土地的发包人并且能够继续得到村民认可，也可以直接将村委会改称村社委员会。

这一新模式的基本依据大体如下。①实证政治学表明，选民并不喜欢过多的选举，地方性选举的参选率通常低于全

国性选举，越是基层选举参选率就越低。在小的社区内，自治容易被有钱有势者操纵；而在大的社区当中，穷人和社会弱势群体就能聚集起足够的力量争取自身权益。因此，不如把村委会的“海选”和行政首长直选等有益的民主尝试和经验，用之于乡镇组织，由选民直接选举乡镇长和乡镇自治代表机构。②实行乡治村政后，可以彻底改革农村现行财政税收制度，取消乡统筹村提留，以解决农民负担过重的问题。因为现行农村税费制度极不公平，主要表现在贫富、地区和产业之间，尤其是城乡之间的不公平上。迄今为止的财税改革也都未触及现行税制坚持城乡分立、农村税费单设，将农民置于特殊纳税人和二等公民地位的根本性弊端，也不符合世界大多数国家都不实行单独的农村税制的国际惯例。中国农村税费制度改革的理想模式，应当像对工商户和市民一样，对农户和农民征收增值税、所得税、消费税和资源税，并根据具体情况给予优惠和减免，进而取消村级组织包税制，由农户直接向国家税务机关按期依法纳税；取消对农民的“二税”(乡统筹村提留)、“三税”(各种摊派)以及一切歧视性的区别待遇。③村民委员会现在所具有的农村土地管理和分配功能并没有明确的法律依据。根据法学原理，农村集体经济组织属于私法人(根据私法规定而成立的法人，以私人事业为成立目的)，可由一部分人根据其意愿而成立，也可以根据全体成员的决定而解散。而村社作为地域性组织，是公法人(根据公法规定而成立的法人，以公共事务为成立目的)，由地方政府依法成立，以管理村社土地为目的。村社成员既无权自行成立村社，也无权自行解散村社。村社委员会则对外代表村社，对内承担村社大会委托的具体事项，共同处理好收回承包地或其地租的再分配，部分农地转为非农用地后地租或地价的分配，剩余农地的再分配，非耕地(果园、鱼塘、林地、荒山荒坡等)承包及其承包费的分配等事务。村社在明确其土地所有权后，对村社土地可以坚持“耕者有其田，不耕者不有其田”的基本原则，继续实行双层经营制度，稳定土地承包关系，实行类似于过去的永佃制(田底权归村社，田面权归农户)，取消已取得城市户籍的前农户的村社成员的资格与待遇。同时，把村政和村社分离，在土地管理上由村社自主决策村政依法监督，还有利于限制当前农村方兴未艾的“圈地运动”，保护农民的命根子——稀缺的中国耕地资源。④把村干部改为国家公务员，不会增加国家负担。在现有的70多万个村建立政府机构，以每村3～5名公务人员计算，将增加210～350万政府公务人员。若由国家支付工资，如以每人每年3000～5000元计，共需63～175亿元。这与1995年底全国党政、工团管理人员1年4700亿元的工资和奖金相比，实在是个微不足道的小数。另外，通过精简县级机构，压缩现有村干部数目，也能保持总编制不增加。

三、对以上诸种乡村治理模式构设的初步评析

以上各种治理模式构设，是理论界诸多矢志于乡村治理和建设的优秀学者精心思考的成果，具有很强的科学性和说服力。但本文无意于对其科学合理的一面再加赘述，而是期望更加客观独立地初步表达另一种立场，这种立场及其表达或许对这些治理模式的理解甚至完善更有助益。

1.这些模式(尤其是上文所述前三种模式)无疑是从国家整合乡村社会的角度出发的，需要在县、乡、村之间进行大规模的复杂手术，整体上要循着自上而下的方向形成制度化过程。一般而言，制度化过程有两个阶段。第一个阶段是从“具体”到“一般”的过程，大量的行为惯例会从这个阶段的实践个案中自发形成，大量的个案调查和实验也主要是在这一阶段展开，进而从中抽象出一般的原则或模式。这些实践、惯例、原则或模式成为制度的主要来源。第二个阶段是从“一般”到“具体”的过程，也就是把总结抽象出来的一般原则或模式变成具体操作方式，尽量推广应用到所有的实践个案中去，并期望所有行为个案都照此原则或模式进行，这种原则或模式即形成所谓的制度。因此，在制度化过程的第二阶段，“从某个特定空间区位发展出来的制度，被应用于更为广泛的范围”。但是，第一阶段所调查和实验的部分个案与第二阶段的所有个案之间存在很大差异，从部分个案所形成的原则或模式并不一定就恰当地适用于所有个案。这种制度对那些尚未实践而变成行为惯例的区域来讲是外加的，制度与行为惯例之间也并不是天然一致的，可能会出现以下几种情况：一是对普遍原则或模式进行证伪而将之抛弃；二是可能对其加以证实而全盘接受；三是不得已而接受它，但造成大量的具体利益损失；四是将这种制度在实践中加以变通以适应于具体需求。

各级政府在推进各类改革政策和政治动员过程中，惯于以行政方式强力推行“从某个特定空间区位发展出来的制度”，这就容易造成问题。村民自治首先是一种自发的治理模式创新，是具有共同利益的各方平等协议的产物，而后才被国家政权拿来作为整合及控制乡村社会的制度化工具。这种在特定区域自发协议产生的模式并不一定就非常适合其他乡村地域。村民自治的实践证明，上层政权握有实施、推进变革的权力，倾向于从维护自身利益的角度思考变革方案和

进程；愈是自上而下的推进体制变革，乡村社会的多元化权利诉求与行为方式就愈容易被覆盖淹没。任何制度化过程在其实质上都是求稳而非求变的，总是把有活力的因素凝固下来，框入体制之内；总是易于重视终端目标忽略中间目标，造成大量中间目标利益的丧失，因此贬抑了各类因素的发展活力，某种新生因素就容易坠入制度化的陷阱当中。正因如此，村民自治的运作情况才出现了不同类型的划分，甚至其中行政型村与瘫痪型村占70％以上。

2.实行“乡派”或者“镇政”而未改变本不合理的激励约束机制，并不能解决问题，而这正是处理乡村矛盾的重要之处。中国虽已在形式上建立了乡镇干部选举制度，但对乡镇干部的选拔和评价实质上仍取决于上级党政领导，并实行所谓的“一票否决”。“因此，对上级党政负责，贯彻上级党政的意图还是乡镇干部最主要的行为目标。”乡派机构或镇政府仍然要执行县政府委托的任务，而这些任务仍然是县政府不愿做也无能力做的计划生育、社会治安等工作，且上述模式对征粮、纳税、收款等任务论述模糊，恐怕这些任务最终还要落到乡派机构或镇政府的身上。任务指标还是要一级一级的往下分解指派，而乡派机构以其“精简”的编制更加难以完成“膨胀”的乡政机构才能完成的任务。即使多了几个“合法”的村官，也不过是对村委会“这条腿”的体制内承认而已，但村民对这些“合法”村官的认同尚值得怀疑，假使这些村官不是在村委会基础上或没有村委会的参与而产生，村委会与“合法”村官之间的冲突就不可避免，一个再也不能简单的道理：一山难容二虎，村委会还得卷入这些并不复杂但却十分麻烦棘手的任务之中，乡派机构、村官、村委会、村民之间，“乡派”与“村治”之间的关系会变得更加复杂。再加之机构组织“铁的膨胀率”的作用，县政府也得从完成任务的角度对乡派机构人员组织问题“慎重”考虑，“乡派”或许会变成“乡政”的另一个名词表述。

而且，目前的“乡政”在某种程度上已经变成了县政府的派出机构，主要是执行县政府指派的任务，其公共管理职能尤其是服务职能弱化。乡派机构在执行县政府委托的任务时，可以把“县政”作为盾牌，原有的“村治”与“乡政”的矛盾可能会转化到“县政”与“村治”之间，但“县政”与“村治”之间却缺少了原来乡镇政府在中间的缓冲作用，县政府将要艰难面对大量的村民诉求甚至各种行动，这对乡村社会的稳定乃至最终利益并不一定有利。

3.镇的情况虽然与乡不同，具有一定的二、三产业经济基础，但许多镇并未把农业排除在经济体系之外，其工农分业的界线也并不清楚，效果并不理想，况且中国几十年的工农分业、城乡分治缺陷已给中国农村、农民、农业带来极大损害，试图在工农分业基础上实行乡镇分设的治策并不在整体范围内可行。同时，理论界在分析乡级政权所造成的负担时，同样也包括镇政府在内，据《财经时报》2003年的调查发现，村级财政债务平均50万元左右，乡镇财政的债务平均200万到300万元。也正是在此背景下，第四种模式(乡镇自治模式)才主张撤销乡镇政权。

4.我们还必须考虑中国社会的非均质性特征。由于中国乡村社会的非均质性，我们不能否认上述模式各有其科学合理的一面；但正是因为这种非均质性，又不可避免地使它们存在以一概全的缺陷。试图以一种模式概括中国乡村社会之治策，不仅违背系统权变的基本规律，与中国的实际国情也明显不附。不同的乡村地域，纵向上处于不同的历史发展阶段，横向上处于不同的空间区位，具有天然的优、劣势之别。总体来说，东部、东南部乡村的发展水平远高于并快于中西部地区乡村，城市附近乡村的发展水平又远高于并快于离城市较远的乡村，天然资源丰富的乡村又可能比资源贫瘠的乡村具有更大更强的发展优势。因此，不同的时空可能处于不同的境域，这会影响到治策的选择。

5.单纯推行第四种模式——乡镇自治，而不考虑前面所说中国乡村社会的非均质性特征，恐怕也不适宜。纵向来看，从长期目标考虑，“乡镇自治”是值得追求的目标；从近期目标考虑，非政府组织发育还不完善，司法系统尚难独立发挥公正的救济保障作用，大多数村民对政权还有较强的依赖性，乡镇政权难以从容退出历史舞台，还需要它发挥一定的公共服务和秩序功能。横向来看，东部、东南部二、三产业发达的乡镇虽已具备一定的自主能力，但正因为经济比较发达而导致各方(包括中央、地方、基层政权，以及与经济组织相关的人员比如企业主、职工、周围民众等)利益错综复杂，敏感且难以合理分割，实行乡镇自治的难度可想而知。在广大的中西部、西北部乡镇，由于经济落后，在财政方面要更多地依赖上级政权，离“自治”可能还有很长的一段路要走。问题再说回来，不尊重民间的自主权及其自发创造能力，而是由某一政权机构大规模推行“乡镇自治”，这与大规模推行“村民自治”没有什么区别，自治能力及权利诉求可能还会淹没于制度化陷阱当中。

6.第五种模式——乡治·村政·社有模式明显比第四种模式更进一步也更完善，不仅提出“乡镇自治”，还主张在各村设立乡镇政府派出机构——村公所，其成员由乡镇政府委派的地方公务员担任(这种方式比原地踏步式的村官“合法化”进了

一大步)，且土地属于村社共同所有，实行永佃制以稳定承包关系，就目前土地问题的解决来看也不失为一剂良方。但除了前面所述的一些原因之外，它必须的前提就是立足于两级地方自治。这就需要对整个国家体制进行改革，可能要把现在的省市县乡全部变成自治体，进而再对行政、财政、法律体制进行一番相应的改革。这一系列改革若是能够推行，当然很好。但现实问题是，连“村民自治”尚有那么大的难度，更何况这样一项建国以来最为宏伟的政治工程呢？

7.还有最为关键的一个环节，就是必须认清党组织在管理体制中的核心作用，前面所讲的激励约束机制也与这一问题紧密相关。众所周知，党组织通过思想领导、政治领导、组织领导在整个体制运作中发挥核心作用，自然是解决一切矛盾问题的枢纽。无论“乡政”还是“村治”，“乡治”还是“村政”，抑或其他乡村治理模式，都必须科学合理地规置党组织及其运作体制，以及党组织与其他政权组织或非政权组织的关系，否则任何乡村治理模式都将成为蜃楼虚幻。

善治与我国的乡村治理 篇3

善治理论作为当前公共行政理论中一种新的、非常有影响的理论,被广泛认同,它对国家治理和社会治理的各个领域和层面都产生了重要的影响。在新形势下,把善治理论运用到我国乡村治理的研究和实践中,必将使二者碰撞出新的火花,将对我国建设服务型政府有重大的推动作用。

一、善治的思想内核

作为当今两大公共管理理论之一,提善治就得从治理理论说起。治理的基本概念,是指政府、社会组织或个体在面对人民共同事务进行不同组合时,为了满足自己的利益诉求,运用公共权威秩序,有序、协商、互动、不断进行的过程。治理的目的是,当面对各种冲突或不同利益时,各种行为个体在权力的引导下,本着互惠互利、求同存异原则,以满足自身的要求,同时实现社会公共利益最大化。善治是治理的最高目标,是实现公共利益最大化、社会持续不断互动的管理过程,是政府与个体互动合作的一种新颖的管理关系,是两者的最佳状态。

善治的基本要素包括:合法性、法治、平等、透明性、责任性、回应、有效、稳定、廉洁、公正等元素。

以上论述中可以看出,善治涵盖了民主、法治、参与、公正等价值性要素。而这些要素对完善乡村治理有着极其重要的指导意义。

二、我国乡村治理中存在的问题

在我国新农村建设过程中,政府对乡村治理实施改革,虽然取得了一些成效,如调动了村民生产的积极性,村民的生活水平得到了普遍提高,极大地提高了村民参与政治的热情,进一步增强了对党的信赖和党执政的合法性。但是,乡村治理也面临着巨大挑战,在治理的过程中出现了一些问题,亟待解决。

(一)“乡政村治”体制存在问题。地方政府在管理方式上存有两大弊端。第一,领导方式。地方政府的权力与村庄自治权的来源不同、目标不同。根据《村委会组织法》,村委会与乡镇政府不再存在行政上的隶属关系,而乡镇政府可以对村民委员会工作进行指导、支持和帮助,而不得干预依法属于村民自治范围内的事项。地方政府的权力来源上级政府,而基层干部在贯彻落实各种政策性任务时需要村干部的配合,因此,乡镇政府就可能利用拥有的政治、经济以及社会方面的资源优势,通过利益诱导和激励,选出对其开展工作最“有利”的人选,达到村委会服从其“支配”的目的。第二,地方政府供给公共产品的能力欠缺。在农村现代化转型的过程中,地方政府利用自己的权威向广大农民提供公共服务和公共产品,以确保农村转型能够顺利进行,这对农村改革具有重大意义,保证了转型中社会稳定。但是,随着农村改革深入,国家废除了农业税,使地方政府失去了财政来源。由于政府财源出现枯竭,造成了管理混乱、人浮于事,已无力满足农民公共产品的有效供给,加之缺乏社会的应变能力,影响了社会稳定。

(二)缺乏有利民主政治环境。在乡村现代化转型过程中,政治民主化是其重要组成部分。在村民自治过程中,村民要想参与选举并取得相应的利益却面临两种困境。第一,由于选举是一种集体行为,作为集体行动的协调者,这些团体的动员能力越强,参选率自然越高,获胜几率越高。我国村庄是“半熟人社会”,当村民缺乏相互了解和信任,无法达成共识、组成团队时,现存的村民组织便成了唯一选择。比如:以血缘关系和姓氏联系起来的宗族、教会及宗教组织,以地缘划分的自然村以及其他村民组织等;各种村民组织和利益团体通常会利用自己的影响力对选举进行干预,但是并非所有组织都有强烈的动机参与选举事件。宗族是村庄中最为重要的动员者之一,但是其具有封建势力的狭隘性,不符合现代民主方向的要求,而教会、宗教组织的参与愿望则相对较弱。第二,乡镇政府利用相对于村庄所拥有的政治、经济以及社会方面的资源优势,积极干预村民选举。

(三)村民参与政治困难重重。随着经济发展水平的提高和民主化进程的推进,公民的民主意识不断增强,产生了参与政治的热情。按照国家法律规定,村民会议和村民代表会议是村民直接参与本村重大事务、实现民主决策的主要途径,但是在村务决策上,由于村委会和村民会议在事务划分、权限划分、决策程序等方面存在很大

的模糊性,使得村民质疑程序的公正、透明性,也对产生结果的可靠性产生怀疑,从而降低村民的参与热情。

三、以善治为目标,完善乡村治理

建立和完善我国乡村治理,最终达到乡村善治,既是政府的现实目标,又是最终目的。通过怎样路径才能达到目标?怎样才能做到以善治为目标,完善乡村治理呢?笔者认为,应做到以下几点:

(一)改革政府组织,建立强而精的政府。政府应树立建设有限政府、效率政府、责任政府的理念,认真遵守国家法律、法规,积极响应和落实国家的惠民政策,改革行政管理的流程和内部制度,使能适应社会化、人性化、高效化的体制;规范政府权力,改变全能政府的传统形象,建立更加完善、运转更加协调的体系,从而提高政府的管理效率,提高政府的公共产品和公共服务供给能力、绩效等要求。而在地方政府方面,面对村民自治,地方政府应该充分利用拥有的政治、经济及社会等方面的资源优势,指导、支持和帮助村委会工作;本着中立的观念对待村民选举,让村民感觉到地方政府是自己的知心人,依法监督村民自治能够有序、有效、公平、公正地运行;改善地方政府财政状况,丰富地方政府管理手段,从而提高公共产品和公共服务能力,丰富公共产品品种,增加地方政府对村民的回应能力,以满足村民对公共产品和公共服务能力要求的不断提高,取得村民的信任和认可。

(二)培育社会团体组织,建立地方政府与社会的合作。不仅要优化政府内部组成,以利于其功能发挥,还要特别注意政府与社会的相动联系,建立市民社会。“小政府,大社会”的公共管理理论越来越受到认可和欢迎,我国的政府强势、社会弱势地位的理念过去一度占统治地位,现在虽然强势政府比较盛行,但不是全能政府。要使我国全能政府状态有所改善,就得加强社会团体组织的培养和发展,建立和健全市民组织关系,培养社会的自我管理和自我发展意识,建立政府与社会多角度、多层次的联体互动关系。社会组织是人民为了保护自己的利益和权利不受损害而自愿结成的利益共同体。社会组织和政府是社会的有机构成。社会组织在政府的引导和培育下,不断地健康成长、完善,成为社会发展的不可缺或的部分,社会组织监督和促使政府公平、公正、有效地提供公共产品和服务。培育乡村治理力量:(1)要开拓政治参与渠道,调动村民参与政治的热情,保证村民成为乡村治理的主导力量,真正实现村民自我治理。(2)要培育和发展健康的社会村民组织。(3)要充分利用健康的民间资本力量,建设一个政治面貌向上的新农村。

作为公共产品的享有者,人民不仅具有拥有公共产品的权利,还要有监督政府发放公共产品的权利。人民最了解自己的需要,没有人民参与的公共产品的供给,是有缺陷的供给。只有通过人民的信息反馈,建立公共产品供给模式,才更有利于提高政府公共产品供给能力。在乡村治理方面,政府应树立建设有限政府、效率政府、责任政府理念和建立相关制度,以保证村民自我管理能力的充分实现,从而调动村民的政治参与热情。通过制定有利于民主化、契约化、合同化的民主程序,保证村民享有村民自治的权利,让村民在政治参与中得到收益。在制度外力下,经过一段时期,经过村民参与政治培育、沉淀后,就能产生村民理性的自觉行为。上述措施的实施,将促使乡村善治的早日实现。

乡村治理与城市化的中国道路 篇4

中国的城市化非常特殊。从全世界的角度看, 城市化有其规律性, 但中国的城市化有其特殊性, 如果我们对中国的城市化没有到位、特别的理解就容易犯错误。中国城镇化的特殊性已经形成, 中国特色城市化道路最核心的内容就是利用中国的制度和政策优势, 这种制度政策优势我们称之为“制度红利”。中国的城市化在全世界之所以能够独特, 与我们的土地制度、城乡二元结构和小农经济有密切的关系。

纵观全世界城市化进程大体分两种类型:一种是以欧美国家为代表的“又快又好”城市化类型, 这种类型的城市化, 城市化率非常高而且城市化的结果也很不错, 主要表现为城市基础设施完善, 生活就有保障, 没有大规模的贫民窟。另一种是以拉美国家为代表的“快而不好”的城市化类型。

拉美国家城市化率达到80%, 中国等亚非拉发展中国家与之还有不小的距离。城市化率高不高不关键, 关键在于其城市化成果都不好, 主要表现为基础设施较差, 进城人口生活就业没有保障, 贫富差距大, 因为这些国家尚未找到突破的路径, 没有财力建立完善的社会保障体系。目前, 全世界欧美国家和亚非拉国家已经形成两种不同的城市化类型, 这个差异是结构性的。

欧美日与亚非拉国家的城市化效果之所以会形成如此鲜明的对比, 根本原因不是制度安排, 而是经济发展阶段及其在国际经济格局中所处的位置。欧美日是老牌的发达国家, 人均GDP远高于亚非拉国家, 产业也集中在高附加值部分, 因此, 欧美日国家能为进城人口提供大量高收入、有保障的就业机会, 少数进城失败者, 国家也有能力进行救济。而亚非拉发展中国家, 产业附加值低, 城市只有有限的高收入就业机会, 大量进城人口无法获得可以在城市体面安居就业与收入条件。因此, 在广大的亚非拉发展中国家, 进城却无法获得稳定就业与较高收入的人口就无法在城市体面安居, 就出现了触目惊人的贫民窟。这样一种只与经济发展水平、发展阶段有关, 而与制度和政策选择无关的城市化效果, 几乎是一条铁律。

河北省围场县全力打造生态名城

中国这样的国家除了城市化的快慢与好坏, 还面临着“中等收入陷阱”的问题。二十世纪, 真正由发展中国家 (地区) 进入发达国家 (地区) 的例子极少。就比较大的国家 (地区) 来说, 除冷战背景下“四小龙”的成功崛起以外, 可能只有韩国算得上。其余发达国家在19世纪就已是世界强国。韩国有五千万人口, GDP在全世界的总量排第14位。日本在二战以前的19世纪末已经晋升到世界发达国家的行列, 二战后发展迅速。全世界一百多年来, 除了亚洲四小龙在冷战背景下由发展中国家 (地区) 发展成发达国家 (地区) 以外其他的发展中国家几乎没有一个变成发达国家, 这是什么原因?这又意味着什么?

发展中国家在发展的格局里处于国际社会体系的边缘位置, 从边缘位置进入社会体系的半中心或中心位置有很长的路要走, 这需要国家经济的持续增长。在这个经济增加的过程中, 其经济的成果要为社会的各个群体、各个阶层、各个阶级所分享, 同时, 经济发展也刺激了所有人利益诉求的增长。与之不同的发展中国家在发展过程中资源非常少, 利益诉求增长很快, 但可以分配的利益往往很少, 所以发展到一定程度造成了社会的分化与不稳定。阶级与阶级之间, 人群与人群之间产生了硬碰撞, 这种碰撞表现出较软的形式就是社会秩序混乱, 比较硬的形式就是政治的不稳定。

中国现在已经进入中等收入国家行列, 能否走出“中等收入陷阱”是一个大问题。我们仅仅依靠世界上通行的一般规则的普世价值是不行的, 我们很愿意向别人学习, 但是必须根据我国国情, 有自己的独特性。实际上, 在城镇化和走出“中等收入陷阱”方面, 以及在中国整个现代化进程中, 中国都有自己的独特性。

第一, 我国城市化率不高, 但城市化的质量不错, 基础设施建设得相当好。第二, 我国城市人口, 包括农民工对未来充满着期望。第三, 我国城市里没有大规模的贫民窟。中国情况的特殊性在于, 中国城市化率远高于印度, 城市基础设施远好于印度, 却几乎没有印度等差不多所有发展中国家都有的大规模城市贫民窟, 这又恰恰源自中国独特的制度安排, 其中关键是新中国的制度遗产:土地制度、城乡二元结构和小农经济制度。相对全世界的发展中国家, 中国的这几个制度安排都是独特的, 是中国发展最重要的“制度红利”。

首先是土地制度。中国的土地制度是新中国社会主义改造的成果, 在这样的制度下, 我们的城市在发展过程中, 政府垄断一级市场, 放开二级市场, 使得土地的增值收益主要归地方政府, 地方政府利用土地出让金建设城市基础设施, 较好的城市基础设施又使得城市进一步扩张, 将土地财政收入进一步用于基础设施建设。如此经过二三十年, 我们的城市化完成之后, “土地财政”不再有来源, 大规模的城市基础设施投入也不再需要, 中国的城市建设就进入到另外一个不再依靠土地财政的新阶段。

其次是小农经济和城乡二元结构。我们在城中村调研的时候感觉到其中包含两种人群。一种人群是原住民, 原住民建很高的房子, 他们以收租为生进而也很愿意管理好城中村的秩序, 这些人没有任何贫民窟的心态, 他们对未来充满着期待, 对于前景充满着热情。另一种人群是进城居住在城中村的农民。城中村地处市中心, 正好为农民工务工、经商提供了方便。虽然拥挤但很廉价, 虽然脏乱差但方便居住, 让农民工进城务工、经商甚至生存变得容易。农民工因此可以在城市赚到钱, 而回农村老家消费。正因为居住在城中村只是生存的手段, 居住在城中村的农民工就会保持积极的态度, 就不会认为自己是贫民窟的一员。因此, 认为城中村是城市贫民窟的说法完全误会了中国城中村与一般发展中国家贫民窟的本质差异。现在将能有效容纳农民工的城中村拆除了, 农民工就没有廉价而方便的居所, 他们进城务工、经商所赚收入更多部分就要用来支付房租, 他们因此无法延续原有生存状态。地方政府为了解决农民工的住处, 而不得不修建更多的廉租房。地方政府所修廉租房不可能修在城市中心, 而仅仅是修在地价不高、区位不好的城市边缘地带, 农民工到这些城市边缘地带的廉租房居住, 他们务工、经商都变得极其不便。结果往往是政府花钱建了廉租房, 农民工还不愿意来居住。这样看来, 城中村改造催生出一个只有受害而无任何获益的群体, 这个群体就是进城农民工。通过改造城中村, 将租住在城中村的农民工都集中到城市边缘地带的廉租房, 则因为农民务工、经商不方便, 经济收入减少, 农民工在城市的生存就更为艰难, 住在政府提供的廉租房的农民工就更可能落入到贫民窟的生活之中。

其实, 中国的城中村为中国提供了不同于一般发展中国家贫民窟的发展道路。城中村的脏乱差是与中国作为一个发展中国家的阶段相适应的。在中国目前的发展阶段, 不可能将城市每一个部分都建设得如欧美日国家。

第二, 中国为什么没有贫民窟呢?其中一个很关键的因素就是我国的小农经济和城乡二元结构。中国体制性城乡二元结构具有独特性, 即进城失败的农民仍可返回家乡, 从而没有形成大规模的城市贫民窟。在城中村租房的农民工, 也都生活在“希望”中:一方面希望在城市务工、经商, 获得体面的经济收入;另一方面, 若进城发展不顺利, 他们也可选择回老家。这个意义上讲, 中国城乡二元结构对处在市场经济弱势地位的农民来讲, 是一种保护性结构。这样, 农民对未来会抱有希望, 社会才能稳定。

正是小农经济使得中国农民可以根据现实条件选择更加适合自身的生活和工作环境, 从而使中国没有出现一般发展中国家都有的大规模城市贫民窟, 正是进城农民工万一进城失败, 他们还可以返乡, 所以他们心中不慌。他们总对未来充满期待, 因为即使他们这一辈未能在城市安居, 他们还可以返回农村, 以此为基础, 让子女再出发。他们因此生活在希望中而不是生活在彷徨和愤懑中。

可以说, 这三大制度正好构成了新中国最重要的制度财产, 也是我们当前的制度红利, 这个制度红利、城乡二元结构、土地制度与我国乡村治理有密切的关系。

2 中国独特的乡村治理制度

独特的制度安排是中国经济增长的秘密, 是中国可能走出中等收入陷阱的“制度红利”。一方面要勇于改革, 另一方面要用勇于坚守。20世纪一百多年来, 几乎没有发展中国家跻身发达国家, 这个事实警示我们, 一定要对我们自己的制度进行清醒地分析, 一定要充分利用我们的制度优势来发展我们自己。

中国独特的乡村治理制度, 尤其要关注农民家庭再生产的模式、劳动力再生产的模式、村庄治理的模式和农民的生活模式。

当前中国农村主导的家庭再生产模式, 我叫它“以代际分工为基础的半工半耕结构”。从我国农村绝大部分家庭来看, 年轻人务工、年龄大的人务农, 农村支出远低于城市支出, 每个家庭都有结余。每次到农村调研时都可以感受到, 农民只要有余钱就会对未来生活充满期待。一家两代, 既务农又务工, 可以获得务农和务工的两笔收入, 从而可以维持相对较高的生活质量。且进城失败的农民可以随时返回农村生活。若进城成功, 有了稳定就业和收入, 农民可以在城市体面生活下去, 可以安居乐业。若达不到可以返乡, 因为返乡可以务农, 可以在村庄这个稳定的有预期的熟人社会生活。所以, 几乎可以肯定地说, 农民全家进城, 在经济收入和生活水平上, 要远低于目前以代际分工为基础的半工半耕的生活质量。

小农经济有很多重要的作用。第一, 可以解决粮食的安全问题。小农经济解决粮食安全问题比我们的规模扭转更有效。第二, 可以解决农民的就业收入问题。第三, 可以促进农民增收。第四, 为农民提供了进城的基础。我国的小农经济不会在短时间内消失, 是因为我国还有两亿多的农村劳动力、六亿多的农村人口。要将这六亿农村人口城市化不能一蹴而就, 而且这两亿多农村劳动力还要回到农村。在这种情况下, 小农经济还会长期存在。

同时, 我国小农经济本身存在一定的缺陷。第一, 耕地规模小, 土地细碎;第二, 一家一户办不好、不好办和办起来不合算;第三, 收钱难, 给农民钱也很难;第四, 小农经济长期存在合理性, 但又有难以克服的缺陷。

怎么办?办法有两个:一是继续保持基层组织在农业上的“统”的功能, 尤其是要继续发挥自上而下的技术推广服务体系的作用, 继续发挥村社基层组织在解决一家一户不好办、办不好和办起来不合算问题上的基础性作用。尤其是要加强自上而下的服务型组织与基层村社组织所形成的巨大的治理能量, 而不是弱化他们。二是自上而下的资源转移必须要与农民自下而上的组织能力的提高结合起来。只有提高了农民的组织能力, 才能最终解决小农经济存在的内生缺陷。这两方面都是乡村治理的基本问题, 乡村治理需要认真细致地研究。

某乡村治理助力乡村振兴汇报材料 篇5

**地属**国家绿洲现代农业试验示范区核心区和**万亩高原夏菜基地核心区，区位优势明显。2019年全村经济总收入达X万元，人均纯收入达到X万元以上。2019年12月被农业农村部评为“全国乡村治理”示范村。

一、“治理”为先，营造和谐稳定发展环境

近年来，该村大力实施治理能力提升工程，聚焦党建引领，切实加快乡村治理现代化步伐。一是以“村民富不富，关键看支部；村子强不强，要看‘领头羊’”为工作指南，把强化党组织政治功能，提升组织力作为支部建设的用力点，围绕党支部建设标准化7个方面42项内容，严格落实“三会一课”、固定党日、发展党员、组织生活会、民主评议党员等制度，以党建引领、绿色发展为抓手，大力实施产业党建计划，新培育党员创业先锋7名，建成党员创业基地4个，党员带头创办专业合作社3个，扎实推进抓党建促脱贫攻坚、抓党建促乡村振兴工作任务落实，真正实现了“支部建在产业链”、“党员聚在产业链”、“群众富在产业链”的目标。二是依托“4+12”党员精准量化管理平台，扎实开展“两学一做”学习教育和“不忘初心、牢记使命”主题教育，认真落实“三会一课”制度，坚持每月逢“8”党员学习议事制度，使党员受教育面达95%以上。定期开展“固定党日”活动，结合全域无垃圾创建和党员志愿服务活动，由党员干部带头，集中开展公共区域环境卫生整治，帮助困难群众发展生产、解决生产生活困难。持续推行无职党员设岗定责制度，对农村党员实行“分类施策”，引导党员参与村级公共事业，确保党员人人有事干、事事有人管、处处有作为。三是推进“三治融合”，实现乡村治理健康有序。将法治、德治、自治融入乡村治理各项工作中，以“法治”定分止争，以“德治”春风化雨，以“自治”共治共享。坚持法治为本，增强干部法治为民意识。定期举办“法治讲堂”，通过入户宣传、村民代表会议、普法讲座等途径，以法律“七进”为载体，深入开展法制宣传教育活动；加大治安巡逻力度，开展矛盾纠纷精准排查精细化解，加强农村安全隐患排查和治理，结合“扫黑除恶”专项斗争，突出平安建设。坚持党员干部示范引领、以身作则，积极引导群众弘扬道德正义、破除低俗陋习，提高《村规民约》的针对性实用性，充分发挥其在乡村治理中的积极作用。持续推行“四议两公开”自治模式和“小微权力清单”制度，使群众主动参与村民自治，依托村民会议、村民代表会议、村民理事会、村民监事会等，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层民主协商格局。

二、“产业”为基，加快现代农业提质升级

大力实施特色农业强优工程。一是立足**区位优势和资源禀赋，按照“三区”（玉米制种机械化工作区、无公害高原夏菜种植培育区、现代设施农业试验示范区）发展思路，形成了特色鲜明、布局合理、品质优良、效益显著的产业支撑体系。采取村“两委”联党员、党员联群众，群众自愿入股、集体经营的模式，依托江苏朝晖农业科技发展有限公司，成立**、市**润康农牧专业合作社联合社，建成占地130亩的高效智能化日光温室115座、连体钢屋架大棚10万平米，钢屋架小拱棚350多座，发展绿色有机蔬菜基地360多亩，培育玉米制种基地4300亩，为现代农业提质增效、促农增收奠定了扎实的发展基础，形成了“种植业引领，多产业融合”的产业联动发展新机制，全村的发展活力进一步增强。实施土地整理，建成4300亩制种玉米高标准农田，全部配套滴管等灌溉设施，玉米亩产达2450元以上，优势特色产业收入占到农民收入的70%以上。二是围绕主导产业建立产业协会和农村专业经济合作组织，通过“支部+合作社+农户”的模式，将资源、资金向主导产业和新型农业经营主体聚集，把农户增收的意愿和闲散资金凝聚在一起，有效盘活农村现有资源，发展壮大农村集体经济，带动群众发展产业，实现股份相聚、产业相融、农户连心，激发发展活力，形成“党委牵头、政府搭台、合作社参与、农户受益”的新局面，为农业增效、农村繁荣、农民增收厚植潜力，走出了“科技支撑有力、链条配套完善、群众抱团发展、合作共赢谋福路”的产业振兴新模式。至目前，已建成**市**种植农民专业合作社、***富民马铃薯种植专业合作社等规模以上的专业合作社3家，发展家庭农场3个。三是推动产业多元化发展。按照抓培训、促输转、增收入的思路，大力推进农村劳动力转移。积极组织自身条件达标、有创业意向的农民参加全镇党员冬训、劳动力技能培训、全区新型职业化农民培训班11批次，累计培训X人次，完成实用技术认证X人，评定技术职称X人，与**市**劳务输出有限责任公司达成合作，劳务输转劳力X人次，实现劳务收入X万元。

三、“环境”为要，建设幸福美丽宜居乡村

大力开展农村人居环境改善行动。一是以“整洁美丽，和谐宜居”为目标，通过 “向上争取、群众自筹、政府补贴”的办法，按照统一规划、统一设计、统一施工、统一建设的方式，新建建筑面积在160—220平米的特色民居51栋102院。建筑风格为上下两层，前后两院，一楼供老年人居住，配套厨房、餐厅、洗手间等设施，二楼供年轻人居住，配套书房、观景台等设施，后院种植花草等观赏植物和绿色蔬菜，营造了一家三代共同居住、舒心悦目、其乐融融的人居环境。二是引入城市社区管理理念和服务模式，统一规划，争取人居环境整治项目资金X万元，配套建设道路、水电、排污、供暖、绿化、亮化、娱乐、卫生、购物、垃圾分类储运等基础设施，切实改善了全村农村生产条件和居住环境，全面提升了人们的幸福指数。三是开展农村环境问题专项整治行动。通过厕所无害化、垃圾减量化、污水管网化、村庄整洁化、废物资源化，全民动员开展环境综合整治，全面提升农村人居环境质量。按照“一箱一点一站”的标准，严格落实“户分类、社收集、村集中、镇转运”管理模式，配备1个生活垃圾地埋式集中收集站，13个垃圾分类收集点，486个垃圾箱，配备固定保洁员13人、社队轮值保洁员230人。建立环境卫生区域划片责任制和每月四次集中整治及每月一次集中检查的长效机制。目前，在比较集中的**村住宅中完成150户水冲厕所改造，剩余的304户分散社平房完成生物厕所改造，确保户用厕所普及率100%。

四、“文化”为魂，树立乡村文明和润新风

我国乡村治理的困境及路径选择 篇6

关键词：乡村治理；困境；对策

中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2015）07-0073-02

一、乡村治理的含义

一般的说，乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村及其他机构给乡村社会提供公共产品的活动。乡村政府或乡村其他权威机构构成了乡村治理的主体。在乡村治理活动中，治理主体的生产方式、组织机构、治理资源的整合以及它和乡村社会的基本关系，构成了乡村治理机制。①

二、乡村治理的困境

随着“三农”问题的凸现，乡村治理陷入了困境。造成我国乡村治理陷入困境的原因可以从政治、经济、文化及传统等多方面来考察。

（一）小农经济的束缚。

小农经济的存在和发展对于我国历史上的乡村治理起过一定的积极作用。但随着市场经济的发展，小农经济失去了其先进性，越来越不适应市场经济的发展。加之小农经济本身具有的弱小性、多重性、依附性的特点，导致现存的小农经济直接或间接的影响当前乡村治理的进程。可以说，小农经济对中国乡村治理的影响可能是致命的。

（二）乡村债务沉重。

近年来，随着农村税费改革的深入，乡村债务问题开始浮出水面，尤其是农业税免除之后，乡村债务问题进一步暴露出来，不少农村干部不同程度的面临着沉重债务的困扰，这也成为影响我国农村各项事业开展的不稳定因素。乡村债务加重使得原本就步履蹒跚的乡镇政府不堪重负，严重影响了乡镇政府的正常运转，也影响了乡镇干部的工作积极性。有的地方还因为乡村债务加重了农民的负担，使得农村税费改革的效果大打折扣，在一定程度上影响了乡村社会的稳定。综合起来看，乡村债务的存在削弱了乡镇政府的权威性和合法性，在一定程度上挫伤了基层干部的积极性，而且造成农村社会人心的不安和不稳定。②

（三）农村公共权力的不规范运行。

乡镇治理能力的下降和乡村公共权力之间摩擦的时有发生以及“两委”关系的矛盾问题，造成了农村公共权力的不规范运行，在很大程度上，给我国乡村治理造成了阻碍。

（四）农村宗族势力的复兴。

从现代的角度来看，宗族势力的滋生发展，积极影响较少，消极影响较多。其危害性主要表现在以下几个方面：一是危害农村基层组织建设和基层政权建设。二是影响国家法律和党的方针政策在农村地区的实施。一方面，以族规代替国法，损害了国家法律尊严。另一方面，公然对抗国家法律政策，抵抗法律与政策在农村的贯彻实施。三是影响农村社会稳定和精神文明和现代化建设。宗族有自己的利益要求，为了实现自己的利益，使用各种合法、非法手段，不惜损害国家、集体、社会以及他人的合法权益，严重危害着农村社会各方面的发展，对农村的综合治理造成了巨大的阻碍。③

（五）农民负担依然沉重。

通过税费改革，虽然政策意义上的农民负担问题在可预期的时间内将会得到解决，但教育负担、医疗卫生负担和生活成本等负担依然对农民构成了巨大的压力。这些负担的存在，都直接或间接的影响了乡村治理的效果。

（六）农民素质有待提高。

从总体上说，农民的思想道德素质，科学文化素质以及健康素质都在不同程度上存在着问题，这些问题的存在一定程度上影响了农民在乡村治理过程中主体地位的实现。从理论上讲，我国乡村治理是一个农民和政府良性互动的过程，没有农民群众的参与，乡村治理的实现只是一句空话。但从现实的角度看，农民的素质还远远不能满足乡村治理的需求。

总之，受小农经济、乡村债务、农民素质、农民负担、宗族势力和乡村权力缺失等多种因素的影响，我国乡村治理步履维艰，蹒跚前行。

三、我国乡村治理实现的对策

（一）在观念上，破除“小农”意识。实现乡村治理，首先要在思想观念上破除“小农意识”，树立起市场意识、信息意识、开放意识、合作意识、质量意识、竞争意识、创新意识、法律意识和风险意识等与现代市场经济相适应的一套思想观念，遵循市场经济规律，按照市场方式运作，才能有效提高农业经营水平，和乡村治理水平。在行动上，要改造小农经济，推进土地流转。

（二）采取有积极措施有效化解乡村财务危机。要以巩固推进农村综合改革、深化乡镇体制改革、保证农村稳定为目标，着眼于维护农民的合法权益，保证村级组织的正常运转，处理好各方面利益关系，因地制宜，挖掘潜力，要靠群众，积极探索，在带领群众发家致富的同时增加政府财政收入，逐步解决乡村两级债务问题。

（三）坚持标本兼治、综合治理，解决农村两委关系不协调的问题。要科学划分农村两委的权限，明晰两委班子的权责关系；加强制度建设，建立科学高效的村两委工作运行机制，在目前村两委组织自身发育尚不成熟、功能难以界定清楚的背景下，要确保两委班子工作的协调，必须建立一套合理的公共权力配置和运行体系；积极推进领导创新，切实改善党支部的领导；发挥上级党委和政府的引导功能，促进两委的有机协调。

（四）进一步健全乡村治理法制，通过完善法制建设，依法处理乡镇政府与村委会的关系；进一步健全村民自治机制，提高村委会自治能力；积极推进乡镇政府改革，切实转变乡镇政府职能，适应乡村治理变迁的需要；理顺乡村治理主体之间的关系，明确乡村治理主体的权限和职责范围，充分发挥乡村主体多元治理的合力，促进乡村的综合治理。

（五）妥善治理乡村治理中的宗族势力，充分利用宗族势力的合理性，控制其危害性。通过发展教育事业，促进村民的思想观念的更新改造；改革户籍制度促进人口流动，从根本上消除宗族存在的社会土壤；完善农村基层组织，满足村民的正当要求，逐步消除村民对宗族势力的依赖性；大力发展农村经济，使农民逐渐走向开放状态，打破宗族势力存在的社会根源。

（六）要从实际出发，通过发展教育事业、文化事业、建立健全农村医疗保障制度，逐步提高村民自身的思想、政治、文化和健康素质，以此来提高农民的自治水平，逐渐减少政府的行政干预。

（七）想方设法保护并促进广大农民的正当权益，努力减轻农民的负担和压力，使农民从民主治理中真正得到实惠。改革开放以后广大农民的物质生活水平有了很大的提高，但是与城镇居民相比还存在很大差距，农民的经济负担依然很重，所以帮助农民脱贫致富，仍是政府义不容辞的职责。

注释：

①党国英：我国乡村治理改革回顾与展望 [J]，社会科学战线，长春，2008.12.1-17.

②马宝成：乡村债务：现状、成因及对策[J]，中共宁波市委党校学报2007年第4期.

③袁正民：农村宗族势力的危害及控制对策[J]，中共福建省委党校学报，2003年第3期）.

参考文献：

[1] 袁金辉：冲突与参与：中国乡村治理的改革30年[M]，郑州大学出版社，2008.

[2]徐秀丽：中国农村治理的历史与现状：以定县、邹平和江宁为例[M].社会科学文献出版社.2004.

[3]金太军、张劲松：乡村改革与发展[M]，广东人民出版社，2007.

[4]党国英：我国乡村治理改革回顾与展望 [J]，社会科学战线，长春，2008.

[5] 塞缪尔.亨廷顿：变革社会中的政治秩序[M]，华夏出版社，1998.

[6] 马宝成：乡村债务：现状、成因及对策[J]，中共宁波市委党校学报，2007.

中国乡村治理 篇7

一、乡村治理模式变迁的动力

1. 时代转换的需要

市场经济的引入, 促进了社会利益的分化。农村也打破了传统的平均主义和大锅饭, 涌现出来一批率先实现富裕的群体即农村先富群体。这部分人对政策的理解较为准确, 具有敏锐的市场洞察能力和分析能力, 能够把握市场先机、整合经济、政治资源, 成为市场经济时代的经济能人。现时代, 三农问题的关键在于农村稳定、农业增产、农民增收。农民增收、实现富裕是当今农村的核心任务。乡村政治中维护宗法道德观念、维持社会秩序的传统功能让位于带领村民致富的功能。传统的道德权威型村官仅凭道德力量和人格魅力已经远不能完成乡村治理的任务, 逐步失去了乡村管理的话语权。“中国农村近年来的发展证明, 原有的村干部队伍已经明显跟不上农村经济发展的步伐, 越来越不适应工作的需要”。乡村治理方式从传统社会的道德权威型逐步过渡到市场经济时代的经济能人型。市场经济是能人经济, 市场经济条件下的农村工作, 需要能人当政。“可以说, 富人治村是农村政治与经济体制改革相结合的必然产物”。先富群体参政是社会主义市场经济的基本原则在乡村治理中的要求, 是时代发展的需要。

2. 政府的推动

党重视培养农民中先富群体中的积极分子。“双带理论”是当前党建理论中先进的理论。即农村党员干部要带头致富, 同时要带领村民共同致富。中央多次发文指出, 要重视农村党员干部致富能力的培养, 农村各级党组织要把党员培养成致富能手, 把致富能手培养成党员, 把党员致富能手培养成村组干部, 使广大农村党员在带头致富和带领群众共同致富这两个方面发挥先锋模范作用。这个双带方针成为新时期农村党组织发展的指导方针, 成为先富群体参与乡村治理的政策性支持的理论依据。出于对先富群体个人致富能力和带动致富能力的信任。地方政府重视对先富群体的培养, 从态度上倾向于选择先富群体来担任村级政权的领导者。政府的推动、政策的支持成为刺激先富群体参政的重要因素。

3. 村民致富的需求

新时期, 农民的主要矛盾在于快速致富的需要同欠缺的致富能力之间的矛盾。农民的关注点在于如何快速实现富裕, 作为致富模范的富人群体理所当然地成为他们羡慕并崇拜的对象。由于其更能改变贫穷现状、带领农民实现致富、更新乡村设施而成为农村社会形式上和实际中的领头人。致富能力强的先富群体成为村干部的最佳选择。首先富人有致富的经验和能力, 更懂的如何获得致富, 否则他就成不了富人。其次, 富人以其先进的致富理念和较强的致富能力成为村民的榜样。再次, 富人更有条件对村庄进行投资兴建基础设施或者干脆直接资助村民。先富群体的参政分主动参与和动员参与两种:有的是主动参与竞选村干部, 因其施政纲领和致富承诺打动村民;有的因农民信任而被动的选举为村干部。这都说明, 在农民心目中, 能够带动村民致富的先富能人更容易得到农民的青睐。评价一个人能否当村官的一个主要指标是看他自己能不能致富, 能不能带领村民致富。新时期, 道德权威型的村官在实际工作逐步失去了发言权。“穷人当村长, 说话也不响”正是这一现象真实的写照。随着改革开放的深入和市场经济的发展, 农民的价值观和社会评价标准发生了变化, 先富群体参政治村是农民出于自身利益选择、接受的结果。

二、乡村治理变迁下富人治村的现实效应

乡村治理模式由道德巨人治理嬗变为经济能人治理, 是社会大背景对于中国农村的影响。这种变迁为农村社会带来的巨大的变化, 对乡村社会的发展影响深远。

1. 富人治村有利于整合农村资源, 带动经济的发展。

富人村官较之于道德权威型村官更能带动村民实现致富愿望。首先, 富人村官已经实现了自己的致富愿望, 拥有较多的财富, 这对于尚处在贫困或者半贫困的人们一种榜样的示范, 刺激了村民的致富需求。其次, 富人村官拥有较强的致富能力、拥有敏锐的观察能力、分析能力, 能够敏锐的观察到潜在的商机并且制定出成功的策略。这种能力对于经营村集体企业或者遇有农村资源转让时有利于维护本村的利益。再次, 富人村官拥有丰富的社会资源。富人村官在多年的经商中积累了丰富的社会资源和人脉关系。这些私人的社会资源和人脉关系在富人做村官的条件下很容易迁移成农村社会的公共资源和人脉, 有利于本村的发展。最后有些富人村官以其财富直接为村人造福。有些富人为了获取政治资本, 赢取政治威望而选择用自己的财富直接造福村民, 为村民修建公路、打井、通自来水等民生工程。富人村官这种主观上为自己赢取政治威望的做法, 在客观上方便了村民, 也带动了农村经济的发展。

2. 富人治村容易破坏村治民主, 压缩村民诉求利益空间

从资源的占有角度来看, 资源的占有量与话语权成正比, 即对资源的占有量越大, 在管理中就越有绝对权和发言权。富人具有较丰厚的经济实力, 占有丰富的经济资源和社会资源。竞选成功做了村官之后, 掌握了村级政治的管理权, 又占有了农村的政治资源。资源的有限性决定了资源的此消彼长。富人在拥有大量资源的同时压缩了普通村民的占有资源的机会。资源的稀缺性决定了掌握资源的人也就掌握了话语权。富人以其占有的丰富的社会资源、经济资源和政治资源在管理中逐步形成了村落管理中的寡头政治而排斥民主。富人村官一支独大导致了在村级管理中受到较少的约束和限制, 一言堂、或者寡头当家做主。破坏了村治的民主性。“在富人党政和富人控制乡村各种资源的态势下, 由于普通村民占有资源份额的降低, 普通村民参政议政或者表达自己政治经济诉求的机会和空间自然被压缩。”

3. 富人治村容易导致权力异化, 助长乡村腐败

孟德斯鸠认为:一切有权力的人都会无限的使用权力直到限制为止。富人村官以其占有的绝对优势的政治资源、经济资源和社会资源在农村管理中形成了寡头管理的局面。这种权力较少受到来自制度化的制约, 便利了财富与权力的媾和, 导致权力的异化, 助长了乡村腐败。首先, 表现在侵吞、贪污集体财产, 这尤其表现在某些较富裕的村庄。村干部故意搅乱村级账目, 或者通过收入不入账等方式侵吞、非法占有公共财富。其次, 以权谋私现象严重, 富人村官大部分自己从事商业行为, 从事多种经营, 其参政的目的往往是为了借助政治手段谋求经济的利益。第三, 权力寻租现象繁多。在遇有土地出让等情况时, 不法分子往往以租用权力的形式达到非法目的。只要采取以经济收买为主各种方式与得到了村干部的认同, 往往就能够低于正常途径的代价达到目的。

三、规范经济能人治村的路径

1. 完善村民选举制度

构建完善的基层权力制约机制, 首先应该完善村民选举制度, 选出既有较强的政治素质、又有较强的能力素质, 能够带领村民共同致富的合格干部。从源头上避免农村干部权力异化的现象。完善农村选举制度, 建立公平的选举机制, 把好先富群体成为村官的入口。坚持事务公开, 完善选举程序, 在选拔、任用、考核村干部时, 要坚持选举事务公开, 把村委会选举的制度和程序明明白白地告诉群众, 把选举办法的自治权交给群众, 让村民真正懂得如何选村委会, 同时细化村委会选举规则, 强化村委会选举制度的可操作性

2. 完善村官培训制度

对于选上来的村官, 上级政府应该加强教育培训, 完善对先富群体村官的教育培训机制。实施村官岗前培训制度和定期培训与适时培训相结合的制度。对村干部的培训要做到常态化、规则化、专业化。重点对村干部进行党的理论、方针、政策教育、执政能力教育、心理健康教育。引导先富群体村官正确认识到党的政策与富民强民的关系。引导富人村官正确的处理执政中遇到的各种关系。正确处理先富与共富的关系, 个人与组织的关系, 干部与群众的关系等, 不断提高先富群体村官的思想政治素质、提高为村民服务的觉悟, 加强村级事务管理能力。

3. 完善村级运行制度

完善乡村政权的运行制度。首先, 完善村民代表大会制度, 使村民代表大会定期举行。坚持定期举行与处理突发事务临时举行相结合。村级重要事务须经村民代表大会通过方可实施。其次, 落实村务公开制度。“要实行办事公开, 增强工作透明度, 制订‘财务公开监督制度’‘工程公开招投标制度’等。特别是与村民利益有密切关系的, 如计划生育、土地转让、山林发包、发放救灾扶贫款物等方面的经济活动, 都应严格依法进行, 实行办事程序、办事结果公开, 尽量直观明了地给村民一个明白, 让群众有知情权、参与权, 防止干部滥用职权, 中饱私囊, 杜绝贪污、腐败源头。”实施村级主职干部离任审计制度。要对换届后离任的村主职干部在任期间经济运行情况实施审计, 从而规范干部行为。要实施村级财务预决算制度, 对于重大财政开支事先预算、事后决算制度。要建立乡、村两级财政审计制度, 乡镇政府应组织力量定期不定期的审计村级事务。

4. 完善权力监督制度

要建立健全对先富群体村官的监督管理制度, 完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的各项制度, 强化各项监督制度的科学性和可操作性。严厉打击违反党的政策、国家法律, 给村民带来伤害的各种不法行为。首先, 强化乡镇组织的监督作用。乡镇组织作为农村组织的上级管理部门, 对村干部的约束和监督最为有效。理顺乡镇的监督渠道, 加强上级监督是防止先富群体村官贪污腐败、以权谋私等权力异化的重要手段。乡镇政府应该建立专门的监督专员, 实行责任负责制, 使监督常态化、科学化。同时要正确处理与村级政权的关系, 既不缺位, 也不能越位。“乡镇党委政府要摆正自己的位置, 加强村务监督的同时不能领导村务, 要用科学的方法引导农村治理的方向而不是管理。”

参考文献

[1]周雨, 刘强.富人治村新时代[J].商界, 2004 (1) .

[2]周挺.对村官富人化现象的思考[J].行政论坛, 2005 (2) .

[3]张书林.农村富人党政:利大?弊大?[J].平顶山学院学报, 2007 (6) .

[4]高华中, 于方.农村基层干部权力异化现象调查[J].人大建设, 2009 (5) .

农村人口流动与乡村治理 篇8

一、农村人口流动的成因分析

（一）农村人口流动的根本原因：大量的剩余劳动力

1978年，我国实施改革开放的政策，与此同时，家庭联产承包责任制开始在农村的推广，农民的劳动积极性和生产率都大幅提高，然而，我国农村地区人口多，土地少矛盾也日益显现出来。拿我国的四川省为例，四川省人均耕地面积只有全国平均水平的三分之二，人均面积不到一亩，整个四川省有超过五千万的剩余劳动力，这些劳力每年有半年是空闲时间。除此之外，全国每年还有大批男女青年满十八周岁，加入外出务工队伍，成为新的流动人口。改革开放以来，每年农村大约有一千万的新增劳动力。大量的剩余劳动力逐渐向城市转移。

（二）农村人口流动的可能条件：城市建设与发展对劳动力的大量需求

从八十年代开始，我国开始加快城镇建设的速度，出台了一系列有利于城市发展的政策，中国的城市化建设全面展开。从八十年代开始，国家对城市建设的投入大幅增加，城市建设规模不断扩大，这就要求有大量的劳动力，因此，农村大量剩余劳动力涌入城市。

（三）经济利益的诱惑是农村人口流动的直接动力

长期以来，农村生活条件差，经济来源有限，仅仅依靠农业收入已经不能满足人们日益提高的生活水平的需要，同时，城市的高收入对农村劳动力是极大的诱惑，因此，外出务工成为众多农村劳动力的首要选择。经济利益成为推动农村人口流动的直接动力。

二、农村人口流动对乡村治理的影响

流动是一个社会发展的重要变量，农村人口流动在给城市建设及流动着本人带来积极效应的同时，也给农村地区带来了巨大的消极影响。政府必须要对这一社会现象密切关注，如若不然，这些人口的流动可能会对农村社会带来不良影响，也不利于整个社会的稳定。

（一）流动促使“乡政村治”下的“草根民主”逐渐蜕变并引发乡村政权“内卷化”

正常情况下，人口流动可以促进社会的进步与发展。然而，由于我国国情的独特性，人口流动并没有给我国社会带来长足的发展。上世纪90年代，“民工潮”逐渐兴起，但这并没有给农村社会的发展带来优势，相反，人口外流的同时，也带走了农村大量的人力、技术和知识。农村人口的流动主要是青壮年的劳动力和高级知识分子。改革开放以后，中央想在农村地区实行“村民自治”，推行“草根民主”，从而达到对乡村的有效治理。然而，由于人口的流动，乡村社会发展中最需要的人才、劳动力以及资金等都随着人员流向了城镇，这对农村社会的发展造成非常不利的影响。国内一些学者通过大量的调研证实，在这些外流的人口中，青年占到了80%以上，农村留下的人口的整体素质远远低于流出的人员。基层民主建设中的“草根”逐渐衰弱、减少，农村“两委”的建设呈现“内卷化”的趋势。

（二）土地的“规模化”经营并未在人口流动中有所发展，反而造成了农业发展“过密化”

由于农村人口压力过大，农业用地少的原因，我国的农业经济发展极为有限，仅仅为养家糊口用。对农村来说，土地是生存的必需品，是解决吃饭问题不可缺少的资料，是农民的生命。实行家庭联产承包责任制后，土地分散的各个家庭，虽说农民的积极性增大了，但是土地更加分散，而且土地流转的难度较大，不利于规模经营的开展。人口的外流也造成了农村土地的大量荒置，很多地方出现了无人耕种的现象，使得农业的生产效率大为降低，严重危及农业经济的健康发展。

（三）农村人口的流动加剧了农村留守人员的“相对剥夺感”，使得乡村治理难度加大

研究表明，人口流动有助于流动者本身素质的提高，有助于现代性的增强。农村在流动的过程中，不断接触新的事物，学习新的知识，有助于农民政治文化水平的提高。这对农村社会的发展是非常有利的。然而，在我国农村人口流动的过程中，这些有利的因素却没有出现。相反，在人口流动的过程中，留守农村的农民通过各种途径更加感受到城镇居民生活条件比农村优越，生活环境更加好。这些信息使得农民更加向往城市的生活，同时也产生了强烈的不平等感。在农民的眼中，随着经济的不断发展，城乡的差距应该是逐渐缩小的，但事实上城乡的差距却逐渐拉大了，相对的农村的生活水平更低了，期望和现实之间的距离无法弥合，这就产生了强烈的“相对剥夺感”。现阶段，由于这种“相对剥夺感”的扩散，在农村引发了不少群体性事件，农民对政府不信任，对政府不满意，这是我国农村地区不稳定的重要因素之一。

三、乡村治理的有效策略

在当前我国农村社会的发展中，想要实现对农村的有效治理需要政府、社会和乡村的共同努力，对农村现有的资源进行优化组合，政府要不断进行制度的完善和创新。

（一）解构城乡二元社会结构，促进社会资源的有序流动

城乡对立的二元结构的矛盾在很大程度上影响着我国的全面协调、可持续发展的策略。这个矛盾主要体现在国家在政策制定上的失衡。政府出台的大多政策，都是优先发展城市经济和工业，在资金和税收方面给予优惠政策，招商引资，但对于农村经济，这种政策倾斜很少，这就导致大量的资本和人力集中在城市，农村发展需要的资源配置十分有限，对农村的发展非常不利。在这种资源都集中在城市的情况下，农村想要发展非常困难，发展空间非常有限，农村经济发展迟缓，经济凋敝，这对乡村的治理非常不利。作为政府，在这种情况下，应该逐步打破这种政策的不公平状态，加快解构城乡二元结构的对立，为乡村的有效治理营造良好的环境。这其中最重要的一环就是户籍制度的改革，要大力推进城乡一体化户籍制度的改革。

（二）建立健全农村土地流转制度，促使土地的“规模经营”

现阶段，我国乡村治理没有取的成效的重要原因就是弄村土地配置并没有因为人口流动而形成“规模经营”，相反，农村出现了大量的土地搁荒、撂荒等现象。其中，最主要的原因就是我国缺乏有效的土地流转制度。在我国农村，依然是通过对单位土地投入劳动力的增加来提高土地的产出，并不是主要通过资本、技术、信息等生产要素的投入来提高产出。所以，政府必须加快建立健全农村土地流转制度的步伐。首先，要加快土地流转的相关法律的制定。尽快制定并出台农村土地流转的法律法规，规范土地流转的途径，使农村土地流转在法律的框架内进行。其次，要设立土地流转的中介组织。乡镇政府可以依托相关的政府机构建立土地中介组织，管理土地流转，为农村土地的顺利流转搞好服务。最后，明确乡村组织在土地流转中的地位和角色，搞好管理和服务工作。

（三）加强农村社会中政治、经济和文化组织建设，提高农民参与乡村治理的积极性

在我国推行的基层民主中，维护社会成员权利、推动社会经济发展的根本途径是社会组织。组织能够凝聚农民的力量，提高农民意愿在政府政策制定中的地位，保障农民的权利，提高农民的话语权。并且，通过组织，农民的意愿受到政府的重视，这也有利于农民参政积极性的提高，同时，组织内部传播的文明规范、组织成员间进行的技术交流等都有利于农民素质的提高，对乡村治理的有效开展有积极的意义。所以，政府应该支持这些政治、经济、文化等组织的建设，通过组织把农民有效的聚集起来，使大家的技术和特长能得到最大限度的发挥，使农民可以更好的维护自己的权利，增强农民参与基层民主的积极性，实现“乡政”和“村治”之间有效的沟通。

参考文献

[1]徐勇.挣脱土地束缚之后的乡村困境及应对:农村人口流动与乡村治理的一项相关性分析[J].华中师范大学学报:人文社会科学版, 2000 (2) .

[2]周晓红.现代化进程中的中国农民[M].南京:南京大学出版社, 1998.

[3]钟海, 陈晓莉.农村流动人口视阔下的乡村治理困境及对策[J].西华大学学报:哲学社会科学版, 2007 (12) .

精英主义与我国的乡村治理 篇9

关键词：精英主义,精英民主理论,中国乡村治理

一、精英主义的理论价值

精英主义作为政治学的一个重要流派, 起源于19世纪末20世纪初, 到20世纪50代引起政治学、社会学、历史学界的广泛关注。首先, 民主并非意味着人民亲自统治, 而是精英或政治家统治。人民统治只能是一个魅力十足的海市蜃楼, 传统的政治制度度忽视了所有政治制度的一个很重要的共同点, 即所有这些政体都是由少数人或精英统治的。

其次, 精英的选择强烈依赖着一种民主的制度, 公民定期投票选举出自己的决策者, 而精英们为了维护自己统治地位的合法性就必须尊重选民的意志, 因为获得决定权力的政治精英仍受制于选民。否则, 在未来的选举中将丧失选票。这也是对民主价值的一种变相维护。

再次, 精英群体是一个开放的系统, 每个人都有平等的机会进入精英的行列。民主充当了精英的筛选机制。这就无形中揭示了精英的存在基础——民主的价值。可以说精英原则是平等与自由的高度均衡, 是一种融合了制衡精神在内的一种经验型民主。

二、我国乡村治理运用当代精英民主理论的合理性

事实上对于我国来说, 不管精英主义是一种怎样的学说、态度或价值体系, 对精英主义的研究应主要关注的是:精英是如何获得权力的?精英体制的开明开放程度如何?流动性如何?是谁使他们获得了权力?精英的背景、信仰、教育、意志如何影响其统治?其重点应当是精英循环和流动。在这个层面上, 现阶段中国的村民自治可以在此中吸取很多营养。

从历史传统来看, 一直以来中国都是皇权统治, 最高统治者通过各级官吏进行管理, 人治色彩浓厚, 在农村中还要包括乡绅的统治, 所以在中国农民看来, “能人”治理天经地义, 这一思想根深蒂固。而另一方面, 中国农村需要精英。这是因为:农民的素质比较低, 心理保守, 对农村精英有一种神秘感和崇尚心理;农民接受新事物的最有效的方式是示范和模仿, 农村精英的发展路子是农民模仿的主要对象;农村精英在农民中有崇高威望和号召力, 他们是农村经济发展的带头人, 政治稳定的中坚和精神文明的传播者。

因此可以说, 我国农村政治的发展与农村中政治精英息息相关, 在当前农村, 政治精英事实上就是农村政治生活的主要参与者和主导者。农村政治发展是分阶段的, 并非一蹴而就, 需要循序渐进, 所以政治精英分子在一段时间主导政治生活是必经的, 这没有好坏优劣之分。中国农村政治的发展在一定意义上需要农村政治精英分子的参与。

三、精英主导下的参与式治理——现阶段最为有效的治理模式

本人在读过董江爱教授的《权威与民主关系视野下的村治模式探索——村民参与村级治理的类型及效果分析》一文后深受启发。根据各地农村条件的巨大差异和基层政府执法力度的不同, 现阶段村民参与村级治理可以分为自主性、动员性、抗议性和鼓动性四种类型, 通过对比不同参与类型的村治效果, 最终提出了精英主导下的参与式治理模式。

从本质上来说, 精英主导下的参与式治理是权威与民主平衡状态下的村治模式的理想选择。这种村治模式强调精英主导和村民参与在村级治理中的双重作用, 要求建立有效的激励机制, 规范精英产生的程序。同时, 村治精英必须按照民主的方式治理村庄, 通过民主化的治理方式, 与村民建立牢固的信任关系, 培养村民的合作能力, 最终达到村庄内部的和谐、文明与富裕。

具体来说, 精英主导下的村民自主型参与模式, 是由精英主导着村庄的发展方向, 有健全的村级组织, 如党支部、村委会、村民代表会议、村民理财小组、村务公开监督小组、村集体经济组织等。这种治理模式中, 村民参与村级治理的程度深、范围广。严格规定村委会成员和村民代表的资格 (包括政治素质、道德品质、办事能力和行为规范等) , 制定村务和财务公开制度、民主管理民主决策和民主监督的制度, 村委会和企业负责人定期通过村务公开栏或村民代表会议等方式向村民公布村务和财务。这样, 尽管有利于村庄发展的重大决策最初大都由村治精英提出, 但由于有广泛的参与, 村集体要做什么, 不做什么, 先做什么, 后做什么等, 村民都非常清楚, 他们对村干部决策建议是经过理性选择的主动接受, 进而变成自觉行动。

正是由于精英主导作用和村民参与作用的发挥, 这种治理模式已经进入实质民主的治理阶段, 达到了村民自治制度设计的理想目标。在这种治理模式中, 村民参与是一种目标性参与, 大多数村民的参与不仅是利益分配的需要, 更是村庄发展的需要。这里的参与不仅是一种政治权利, 更是对村集体的义务和责任。

参考文献

[1]熊彼特, 吴良健译:《资本主义、社会主义与民主》, 商务印书馆, 2000年版, 第21章。

[2]加塔诺·莫斯卡, 贾鹤鹏译:《统治阶级》, 译林出版社, 2002年版。

[3]波普, 傅季重等译:《猜想与反驳》, 上海译文出版社, 1986年版。

林权制度改革以及乡村治理浅析 篇10

1 林权制度改革对乡村治理发展的影响

整体来讲, 林权制度改革阶段中, 农村集体得到的收入主体涵盖林地应用以及山价款等。前者包含地租以及终端收益。后者需要依照年度进行交费。这样一来村集体负担了一定的经营风险, 还可确保自身在林木市场中可通过升值实现收益增长。林权制度改革的实施, 令乡村采伐迹地通常均能够通过公开招标投标完成转让, 充分良好的市场竞争令该阶段集体林地应用费可良好同市场价值契合。由此可见林改制度令村级财政收入更趋于合理, 分配应用状况更加清晰, 呈现出合理公平性。同时林权制度改革令社区资源组织产生变化。一级山林被划分至广大农户, 在较短时期之中会呈现出单户经营的主体格局, 令以林为核心的基层村级组织管理模式与实践方式发生改变。村级政府以及村委会工作职能也相应的产生变化。林权制度改革的实施, 在有关政策的影响激励下, 令更多的外来资本流进林业行业, 并形成了精英层以及不断壮大的外来投资利益群体, 导致乡村社会关系明显变革。另外林权制度改革的实施以及政策的有效扶持下, 可令林权参与市场竞争。而另一层面, 形成的流转以及抵押等则会形成一些纠纷隐患问题。为此, 应全面注重林改阶段中不平衡合理的操作案例, 进而对林权制度改革实施前后乡村稳定发展状况展开科学对比。探究林改导致的不稳定因素真正成因, 类别以及最终后果。应通过深入调研, 针对财政收入状况、资源建设、林农再组织状况、林农发展、村庄社会改革发展等作为变量, 创建形成一整套具备改革成效的管理评估标准系统。应由纵向层面关注林改之前与之后乡村治理的发展变化, 明确林改产生的问题, 进而为妥善解决打下坚实基础。在横向层面应探究在不同地区不同的文化背景之下有效的林改工作模式, 进而优化乡村治理效果。

2 林权制度改革进程中乡村治理科学策略

林权制度改革进程中, 为优化乡村治理, 首先应创建完善的全村、乡县制度改革工作班组, 搭建良好的改革工作网络系统, 扩充林改工作投入。探究方法层面, 应关注下述2个方面。首先理论研究应同实证有效结合, 可应用问卷调查、交流访谈、重要事件追踪等手段, 全面收集汇总一手信息资料, 确保真实有效地映射出各个不同地区乡村治理真实状况。同时应合理的进行定量以及定性分析, 应用现代化统计工具软件针对调查有关数据做好统计分析、涵盖因子分析等。创建各类变量指标系统, 例如, 涵盖组织资源、纠纷状况等。应针对乡村治理过程中产生影响的多维度因素展开归纳研究, 并提出就各个不同地区进行有效治理的科学模式。理论研究层面, 可遵循简约治理的原理, 同时应用地方性知识方法针对林改阶段中乡村治理做好系统性分析。

实证研究阶段中应选择较深资历的改革试点进行实地调研, 了解直观清晰的数据, 映射各个林改区域、工作模式中乡村治理现实状况, 进而为决策机构提供实时林权制度改革建设的可行性策略。

另外, 应认真细致地排查处理山林土地有关权属问题的矛盾纠纷, 体现前置性, 真正地防患于未然, 充分做足准备。针对排查分析明确的各类不可靠因素, 应快速制定有效管理预案, 尽可能地将不稳定因素的矛盾进行就地化解, 消除在萌芽状态。应把握公平科学、清晰合理的工作原则, 将问题放在桌面之上, 提升农民林改阶段中的积极主动性, 令其发挥智慧的力量。针对不同农户存在的争议问题, 不同村组产生的纠纷, 可请来熟悉状况的人员出谋划策。如果国家法规同民间制度存在冲突, 则不应过于公式化地利用国家法规对民间制度进行同化。应积极探寻两者的互相妥协以及积极合作。基于林改牵涉到一些不同区域民间地方的法规知识, 因此应全面应用本土丰富资源, 把握民间规则, 激发其在乡村治理阶段中的核心作用。林权改革实施进程中, 乡村治理并非单纯的某个村委会的工作, 需要政府机构、法律部门、林业工作机构以及协调处发挥合作力量, 积极参与。同时, 应联合村委会、协调委员会以及村老会, 集思广益, 团结协作。

3 结语

总之, 林权制度改革下, 做好乡村治理工作可谓难度较大的系统工程, 倘若条件许可, 应积极创建更为完整的指标系统, 明确林权制度改革的核心意义, 对乡村治理发展形成的根本影响。在实践阶段中应形成直观清晰的数据, 优化林改工作模式, 联合各方力量, 制定科学对策, 真正提升乡村治理综合水平, 进而实现可持续的全面发展。

摘要：本文就林权制度改革对乡村治理产生的影响进行研究, 制定了有效的乡村治理发展策略。对提升乡村治理水平, 优化林权制度改革效果, 提升核心竞争力, 有重要的实践意义。

关键词：林权制度,改革,乡村治理

参考文献

[1] 林旭霞.加强集体林权制度改革中的民事法律问题研究[J].福建政法管理干部学院学报, 2009 (3)

中国乡村治理 篇11

熊屋村于1987年成立理事会，2012年底成立村党支部。近年来，该村在村党支部的带领下，发挥党员的先锋模范作用，当好管理村级事务的“引领者”，并进一步完善了村干部、理事会、村民大会三级决策的村务管理制度和三方监督、定时公布的财务监督制度，在乡村治理等方面发挥了重要作用。

在“三驾马车”的积极参与下，熊屋村投入400多万元资金，美丽乡村建设卓有成效。村中配有保洁人员2人，实现村庄卫生净化；村中主要道路、活动广场硬底化并种植了香樟等植物，绿化总面积达3000平方米，实现村庄环境美化；完成1500米村庄道路硬底化；建成700米排污水渠；新建文化室、公厕、河岸边古树码头、护栏，安装13盏太阳能路灯，复古修建2000平方米巷道，建设后山公园等配套设施，实现基础设施强化。大部分村民住上了混凝土结构的多层楼房，做到巷道硬底化、饮用水水质合格率、粪便无害化处理三个100%。在美丽乡村建设中，熊屋村走出一条有本村特色的社会主义新农村建设之路，先后获得首批广东名村、清远市社会主义新农村建设示范村、新农村建设明星村、广东省宜居示范村庄、广东省卫生村等一系列称号。

该村依托乡村治理取得的成效和环境等资源优势，成功引入东莞客商，成立“连州市熊福地农业生态观光旅游开发有限公司”，计划投资500万元，以“公司+农户”的模式发展农业生态乡村游。目前已建有农家旅馆7家，乡村旅游效益明显，并带动农特产品销售，增加群众收入。

该村发挥村民自治作用，积极整合资源资金。一方面，由村集体牵头进行，采用农户互换模式，将原来每户7、8块田，整合成2至3块，扩大目前的玉米制种产业，实现土地细碎化整合和规模经营。在满足耕作外，将剩余土地以土地入股的方式流转给熊福地公司，结合依山傍水的自然生态环境，规划在村后岗山建设休闲度假别墅、游泳池等，在村前河堤建环村自行车绿道、烧烤场、餐厅、垂钓场、划船等设施。通过不断完善设施，形成农业旅游观光效果，吸引更多的游客观光游玩，促进产业发展。另一方面，经村民一致同意，整合种粮直补和生态公益林补助金用于村中公共事业的发展，每年将为村中增加6.7万元建设资金，为村中产业发展提供资金支撑。

在推动熊屋村建设中，党支部发挥引领带头作用，村民小组发挥管理实施，村民理事会发挥善建监督作用，“党支部、村民小组、理事会”像三驾马车为熊屋村建设带来巨大的动力。目前，熊屋村在农村土地整合、美丽乡村建设、乡村旅游发展等方面迈开了扎实的步子。

试论我国乡村旅游的休闲治理 篇12

随着我国社会经济的发展及居民收入水平的不断提高, 在一些大中型城市中, 越来越多的人开始放慢奔波的脚步, 希望摆脱高楼峡谷、水泥森林的束缚, 享受休闲生活, 缓解工作高负荷的压力, 通过旅游观光让自己的身心得到放松和修复。乡村以其宁静优美的生态环境、天然的自然景观及纯朴的生活方式, 迎合了久居城市的人们对清新环境、回归自然、心神宁静及健康快乐生活的渴求。乡村旅游把自然、民族文化和农耕文化融入到传统旅游文化中, 丰富了旅游业的内涵, 满足了新型的消费需求, 是旅游业的一朵奇葩。

这里所说的“乡村”并非简单指从地理角度考虑的传统意义上的农村, 更多的是指农业人口、农业景观、农事活动和乡村村落分布区, 以及地域辽阔、人口密度及规模较小、生活节奏较慢并且安逸幽静的非城市化地区。

乡村旅游作为一种旅游形式, 是将场所界定在乡村地区的旅游活动, 它以农民为经营主体、以城市居民为行为主体、以乡村空间环境为依托、以乡村独特的自然风光 (气候地貌、农家庭院、经济作物、森林田园等) 和人文特色 (民俗文化、生产形态、生活方式等) 为对象, 满足人们求新、求异、求乐、求知、求根的需求。人们去乡村进行休闲旅游, 其行为动机包括以下两个方面:一是物质方面, 如体验、健身、娱乐、餐饮、购物等;二是精神方面, 如观赏、摄影、习作、学习等。

所谓休闲治理, 就是在我们面对问题时, 要从休闲学或满足人们休闲需要的角度去思考、去梳理、去分析、去研究、去解决。所谓乡村旅游休闲治理, 也就是面对乡村旅游发展中的诸多问题, 要从休闲学的角度或从人们休闲需要的角度去过滤乡村旅游的管理过程、设施建构和景观设计等, 力求实现基于休闲的物质空间建造和精神文化构建, 力图充分满足人们的休闲需要。

二、乡村旅游休闲治理的方略

对乡村旅游进行休闲治理, 其重要价值和意义表现在以下几点:充分满足我国人民日益增长的休闲文化需要, 创造出丰富多彩的乡村旅游品牌, 有利于拓展、挖掘和保护我国乡村文化的休闲特色、起到传承传统文化的功能, 充分发挥乡村旅游的潜在旅游优势, 促进文化旅游业创新升级。

乡村旅游与农业旅游、农村旅游、农家乐等概念不完全相同, 乡村旅游有着独特的内涵和定位。为了避免休闲治理的单一性、片面性及扩大化开发和经营, 在进行乡村旅游的休闲治理时, 要正确认识乡村旅游的内涵、挖掘乡村旅游的特色、明确乡村旅游的定位, 尤其要重点关注以下几个方面。

1. 注重休闲性

乡村旅游是社会进步和旅游得以发展的产物, 它的服务对象主要是城市居民, 或者长期没有生活在乡村的人。这些人到乡村去旅游, 其目的有二:旅游观光 (看看美丽的自然、体验传统的乡村劳作等) 和休闲 (感染传统的文化, 得到心理心灵的安慰与慰藉等) 。休闲, 不仅是人们去进行乡村旅游的最终追求, 而且也是去治理乡村旅游的最好结果。一种休闲方式的产生与发展总是伴随着深厚的社会基础。近些年, 我国乡村旅游得到快速发展, 这与我国人民休假时间的增加和物质文化水平的提高紧密联系。一方面, 我国人民的物质生活日益提高;另一方面, 我国人民的精神生活也日益丰富。这对传统的旅游度假提出了新的诉求。基于满足人民的物质与精神的需要, 基于人民休息时间的增加, 乡村休闲旅游应运而生且朝气蓬勃。也正是如此, 在对乡村旅游进行休闲治理中, 就要注意以下几点:旅游地建设必须将传统地域文化和现代休闲文化有机结合, 将乡村的休闲景象、休闲生活和休闲风貌充分展现给游客, 要增加旅游地的休闲设施和内容, 提高旅游区档次, 为游客提供交通、食宿、娱乐等各种便利的休闲条件, 延长游客逗留的时间, 提高重游率。当然, 为了达到休闲的目的, 游客在旅游的过程中也要注意调节工作和旅游的关系, 调整自己的行程和情绪, 力求达到这样状态:聚精会神工作, 全身心投入休闲, 工作时不要休闲, 休闲时不要工作。

2. 突出乡村性

我国乡村的明显特征是不论在自然空间建构、道路交通设施, 还是生产工作方式、社会文化与组织, 与城市社会截然不同, 存在一种乡村所独有的文化吸引力, 这种吸引力是传统文化, 具有有别于城市的文化差异性。乡村旅游的标识是“乡村性”。对乡村旅游进行休闲治理, 要使乡村旅游管理过程中的每一个环节都注重乡村性。否则, 将使乡村旅游目的地失去个性, 旅游产品出现同质化。何景明、李立华认为, “理清什么是乡村性是界定乡村旅游的关键”。乡村旅游“乡村性”的特征主要包括以下“四风”:风土———特有的地理环境, 如辽阔的土地与人口的稀少;风景———可供欣赏的景象, 如一个特别的湖泊、一座清秀的山峰、一望无际的草原等;风物———一个地方特有的景物, 如一个乡村独有的自然景观和经济活动、劳动方式等;风俗———一个地方不同于另外一个地方的民俗, 如具有典型传统文化特征的文体活动等。刘德谦也认为, 乡村的风土人情是乡村旅游的核心内容。李开宇认为, 乡村旅游的本质特征就是实现乡村性, 通过乡村性的空间和景观意向去实现休闲认知。冯淑华、沙润则认为, 所谓乡村性指的是地域性、旅游资源特性、社区参与性、旅游本土性和可持续发展性等。由此可见, 乡村性既包括乡村居民世代生活遗留下来的诸如建筑、村落等静态景观和风情, 也包括伴随着乡民们繁衍、生息、传承的乡村文化、氛围、环境和活动。乡村旅游的休闲治理应该突出“乡村性”的发掘、保护和完善, 而不是削弱或减少乡村性, 不能走“准城市化”的发展道路。

3. 注重参与体验性

人们之所以去一个地方旅游, 不是因为这个地方有多么好的规划、多么好的开发与管理, 而是因为人们去哪里能获得什么———物质的或精神的, 有价值才值得人们向往, 没有价值谁都不会去浪费时间。久居“水泥丛林”的城市人, 备受钢筋混凝土的束缚, 饱受都市生活的快节奏和工作压力, 被逐渐卷入亚健康的漩涡里。于是, 远离尘嚣、回归自然成了城市人日益增长的心理需求, 人们向往乡村“采菊东篱下, 悠然见南山”的惬意生活, 去那里呼吸泥土气息、欣赏田园美景、享受宁静闲逸、感受淳朴人情。简而言之, 乡村旅游的核心和人们选择乡村旅游的主要目的就是休闲体验。乡村旅游就是实现在乡村内的体验为主要目的。较之于一般的旅游来说, 游客更注重参与性和体验性。为此, 乡村旅游应提供基于乡村特色的差异化休闲体验。

4. 彰显民俗性

我国是一个具有悠久历史的农业国家, 中国传统文化根生在乡村。农村的饮食、着装、礼仪、节庆、婚嫁、民谣、传说等都充满了浓郁的乡村特色。乡村旅游作为民俗文化性产品, 其特点主要是具有物化民俗的体验性、制度民俗的参与性、精神民俗的感知性等。丰富性和鲜活性的民俗文化是乡村旅游发展推陈出新的源泉, 是参与旅游市场竞争的机制与基础。因此, 在进行乡村旅游休闲治理中, 要注重对彰显民俗性的农家土特产、手工艺品、风俗活动等旅游资源的开发, 深入挖掘和展示这些地方民俗, 使游客充分体验到不同的乡村特色, 接受乡村文化的熏陶, 切身感受到淳朴的休闲体验。

5. 维持生态性

随着人们环境保护和“绿色消费”意识的增强, 旅游者越来越关注旅游环境的生态质量。乡村的生态环境是乡村旅游的根基和生命线, 没有良好的生态环境, 乡村旅游的持续发展就会受到制约。维持旅游地的生态性成为乡村旅游休闲治理不容忽视的任务之一。首先, 应促进乡村自然生态环境的保护和建设, 对农田、庄园、野生动物等富有价值的乡村旅游资源进行保护, 因为没有了清新悦目的田园风光、自然和谐的奇山秀水、质朴怡人的农耕景象、天地人相融入画的和谐意境、丰富多样的动植物资源, 乡村旅游就会成为无源之水、无本之木。其次, 要最大程度地保护和改善饮食、语言、服饰、古迹等乡村人文生态资源, 维持农村的民俗文化和农耕文化, 不断推出生态旅游产品。因此, 在进行乡村旅游休闲治理中, 要牢固树立以人为本、生态经营的理念, 实现乡村旅游的可持续发展。

6. 提升文化性

文化是旅游发展的灵魂, 旅游是文化发展的依托。旅游的各要素在一定程度上反映和体现着策划、规划和开发者对文化应用、旅游产品的品味和文化的理解。随着乡村旅游的发展, 文化因素的价值作用和价值导向越来越重要, 只有注重挖掘乡村旅游文化的内涵, 才有可能提高乡村旅游的附加值。因此, 我们在对乡村旅游进行休闲治理时, 首先就要过滤文化的因素, 实现文化的设计、文化的规划和文化的提升。我们可以从以下几方面入手挖掘并提升乡村旅游的文化性:一是培养乡民基于“文化自觉”的心理认同;二是提高乡村居民的文化素质;三是促进区域休闲文化的形成, 以引导人们的休闲观;四是大力营销宣传, 开展品牌战略。

7. 发挥产业的带动性和示范性

发展乡村旅游不能就旅游而旅游, 要大力推进旅游与文化、体育、农业、工业、林业、商业等相关产业和行业的融合发展, 规划打造一批乡村旅游精品线路, 整合旅游要素和资源, 实现以点带面, 让各乡村相互学习借鉴, 放大示范带动效应。目前, 我国乡村旅游的休闲治理还处于起步阶段, 尚未形成一套完整的制度或理论体系。中国各乡村的自然环境资源、自然及人文景观资源差异很大, 可以首先对乡村旅游的休闲治理进行示范, 让各地农民相互考察借鉴。这样不仅可以扩大乡村旅游的市场, 还可以促进农业科技交流与推广普及, 推进城乡统筹、均衡发展和区域合作。因此, 在对乡村旅游进行休闲治理的过程中, 各地应相互借鉴、相互学习, 治理有成效的地区要发挥示范带动作用, 积极进行合作交流, 以便推广良好经验, 同时也可以促进区域经济的协调发展, 为乡村旅游的发展注入新的活力。

8. 提高乡民参与治理的自觉性

乡村旅游具有很强的吸引力, 关键就在于它具有“土生土长”的自然和人文景观, 而当地的居民正是这种景观的重要载体和拥有者、保护者、传承者, 如果没有了当地居民的参与, 旅游资源的开发难免会造成本土文化的变质和流失, 乡村旅游将失去原真性和生命力。另外, 当地居民的态度和热情是乡村旅游目的地重要的软环境。居民亲自参与乡村旅游的经营服务活动, 可以从中获得旅游带来的经济利益, 感受到发展旅游带来的乐趣并将这种乐趣和热情转移到旅游服务当中, 进而扩大旅游的乘数效应, 减少经济漏损, 提高游客感知满意度和体验质量, 满足游客的休闲需要。

如何才能提高乡民参与治理的自觉性呢?首先, 要使乡村旅游治理与所在乡村形成利益共同体, 要让居民从中得到切实的经济收益, 拓宽居民创收和就业渠道。其次, 旅游治理措施要考虑居民的多层次需求, 增强居民的自我意识、认同感和凝聚力, 强化参与治理的意愿。最后, 建立科学、合理、公正、透明的利益共享和分配机制。

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