政府因素（精选11篇）
政府因素 篇1
无论在政治学还是经济学领域, 哪些因素导致了政府规模的变化都是非常重要的研究课题。二战以后, 世界各国的政府规模都发生了普遍性的扩大。到了20世纪80年代, 在新公共管理的倡导下, 世界各国政府又开始普遍精简自己的机构。
我国政府的规模一直在扩大。从20世纪80年代开始, 我国政府下定决心推动了最为严厉的政府规模精简工作。1982年, 我国最高领导人邓小平指出“精简机构非常重要, 事实上, 精简机构也是一场革命。”自从那之后, 我国经历了多次全国范围的精简政府规模的重大战役。
中央政府虽然极力精简规模, 但是, 那些被精简出来的人员又被转移安排到其他的岗位上, 例如安排进入学校。这样一来, 中国政府原来设定的目标就不能实现。并且, 中国政府实际上雇佣的人仍然在逐渐增加, 这里面既有正式的公务员, 还有公共事业编制的人员, 例如教师。
1 影响我国政府规模的相关因素
讨论我国的政府规模膨胀问题时, 很多学者都把原因归因于我国过去的计划经济体制。不能用这些观点来束缚了我们的眼界, 一定要本着严格的态度, 仔细考虑其中的因素, 只有这样, 才能找到全面地优化政府规模的途径。
很多学者从不同角度出发, 研究说明了影响政府规模的诸多因素。其中, 包括“官民比”、经济发展水平、政府职能、城乡社会结构、官员薪酬水平、政府职能转变不到位、政府行政层级设置不合理、政府机构重叠、行政支出管理不健全、政府行为约束机制不足、政府控制资源过多、公共服务供给过宽等等。
本文认为, 影响政府规模的因素有:经济发展、财政分权、贸易开放和外商直接投资、少数民族人口密度、对社会公共服务的要求程度。
1.1 经济发展
人均GDP是判断一个省真实经济发展的标准。原始社会的时候没有市场经济, 大家都是自给自足, 所以不需要与别人发生太多联系。但是到了市场经济阶段, 人们之间的联系和依赖越来越强烈, 因此, 人们对于政府提供一些必要的社会公共服务的要求也就越来越大。经济发展了以后, 政府规模就会扩大, 但在很多国家, 包括中国, 都是政府规模扩大以后, 经济才取得了发展。很多研究表明, 经济越不发达的地方, 财政供养人口越多。因为经济越不发达, 就业机会就越少, 政府等公共部门就要提供更多的渠道解决就业问题, 从而导致该地方政府规模的扩大。
1.2 财政分权
财政分权, 判断标准有三个指标:第一, 支出分权, 是要看地方财政支出占全国总的财政支出的比重;第二, 财政收入分权, 是要看地方财政收入占全国总的财政收入的比重;第三, 垂直不平衡度, 是要看中央转移占地方支出的比重。政府应该尽可能少地干预经济, 同时, 中央政府要尽可能地把权力下放给地方政府, 包括税收、政府支出等等。如果中央政府允许财政分权, 同时又不允许地方政府随意支配支出, 那么就会有效的减小地方政府的规模;如果中央政府允许财政分权, 而且还允许地方随意支配, 那么就会导致地方腐败;如果中央政府把所有的税收统一收起来, 然后再分配给各个地方政府, 那么, 中央政府的责任和任务就加重了, 这样就会有效削减地方政府规模。
1.3 开放程度
开放的判断标准有两个, 一个是贸易开放程度, 即考察一个省的人均贸易额 (人均出口额+人均进口额) ;另外一个是外商直接投资, 即考察人均外商直接投资的累积存贷。我国实行了改革开放政策, 深深的卷入到了多边贸易和外商直接投资之中。通常来说, 一个国家的开放程度越高, 对于世界经济的冲击就越敏感, 进一步说, 一个国家参与世界经济的程度越深, 国内消费的作用就越明显, 因为世界经济经常发生波动, 如果发生波动, 那么国内消费就能对经济发展起到一定的保护作用。事实证明, 对外贸易开放和外商直接投资可以促进地方政府提高管理能力和学习能力。而且, 在当今时代, 大家最关心都是经济, 地方政府为了拉动GDP, 都会做出很多的改变来适应经济的发展, 这样一来, 政府能力就提高了。当然, 在落后地方, 由于开放程度不高、外商投资少, 地方政府还是因循守旧, 管理能力非常落后。
1.4 少数民族人口密度
少数民族密度, 判断标准是一个省里少数民族自治县自治市自治州占全省县市州的比重。我国是一个多民族的国家, 少数民族对于我国来说, 是一个社会不稳定的重要因素之一。凡是有少数民族的地方, 当地政府都需要投入更多的金钱、精力去维护社会稳定。少数民族地区由于市场化意识比较薄弱, 经济基础薄弱, 经济发展水平低;少数民族地区基础设施建设滞后;产业层次低, 比较效益差;市场化程度较低, 体制改革相对滞后, 非国有经济发展相对缓慢。因此, 对我国的地方政府而言, 一个地区少数民族密度越高, 政府负担就越重, 必然要投入更多的资源去维护社会的安全和稳定。
1.5 对社会公用服务的要求程度
对社会公共服务的要求程度, 判断标准是总负担率, 这个是要看15~64岁之间的人口中, 失业人口和有工作人口的比重, 还要看失业率。一个地方的失业人口比例越大, 当地政府的负担就越重。所有地方都有老人和小孩, 老人需要医疗服务, 小孩需要教育服务, 而失业人口是担当不起这些压力的, 再加上失业人口本身也需要政府提供工作机会和技能培训。所以, 失业人口比例越大, 地方政府规模就越大, 相关支出也就越多。
2 基本结论与对策建议
本文得出以下结论:很多文献已经证明, “凡是越穷的地方, 政府规模越大, 政府职员越多”。也就是说, 越是穷的地方, 因为没有什么正规的私营企业, 只好扩大政府规模来支撑本地经济的发展 (因为政府可以雇佣职员、组织公共工程、施行政府采购等) 。因此, 经济发展和政府规模的发展是反比的关系。财政分权没有导致中国政府规模的精简, 相反, 中国政府的规模还在膨胀。相关研究表明, 中央转移支付, 即政府间财政转移导致了政府规模的扩张。所以, 财政分权和支出分权与政府规模是正比例的关系。
为了吸引和留住外商直接投资, 政府在不断提升自身绩效。若中国地方政府规模确实存在过大的情况, 随着外商的直接进入, 当地政府将努力实现精简并保持高效。对外开放和允许外商投资促进了地方政府规模的精简, 提高了地方政府的行政能力和分配效率。因此, 贸易开放和外商直接投资的发展和政府规模是反比的关系。在我国, 少数民族密度越高的地区, 当地政府就要投入更多的资力、物力、财力和人力去维护社会的稳定, 政府负担就越重。因此, 少数民族密度与地方政府规模发展成正比。
我国是一个人口大国, 面临着巨大的就业压力。近几年, 越来越多的高校毕业生选择公务员作为自己的职业。其一, 因为当前就业形势严峻, 公务员考试无疑给就业增加了一个不错的选择;其二, “金饭碗”效应。按照我国公务员法的规定, 我国公务员享有享受地区附加津贴享受住房、医疗等补贴, 在定期考核中被确定为优秀、称职的, 按照国家规定享受年终奖金等;其三, 国家还建立公务员保险制度, 保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。种种福利待遇, 驱使更多的人们踏上公务员考试的路程。与此同时, 政府部门的就业率以每年5%的趋势在上升。主要是因为政府对就业承担了大部分责任。因此, 失业人口就增大了地方政府规模的发展。所以, 失业人口与地方政府规模发展成正比的关系。
简而言之, 所谓的小政府大社会并不是说越小的政府越好, 而是一个合适的政府才是更好的政府。因此, 为了优化我国的政府规模, 必须要努力做到以下几点。
2.1 适当增加行政管理区域
扩大中央政府规模, 适当增加行政管理区域有利于降低地方政府规模。当前的中央政府规模基本适度, 中央政府经过多次部门改革, 中国共产党第十八次全国代表大会胜利闭幕, 常委由9人减少到7人, 使中国的政治决策更加有效率。所以说, 中央政府规模在不断的调整中逐渐趋于完善。
2.2 财政分权要保证适度合理
财政分权并不是100%能够导致政府规模变小, 它是需要很多苛刻的条件, 尤其是必须得到中央对于地方财政的自主支持, 还要限制中央对地方财政的直接转移。在很多发展中国家, 这两个条件都是不存在的, 我国就是这样, 中央政府不是放松对地方的管制, 而是不断加强对地方的控制, 特别是中央对地方财政的转移力度在不断加强, 在这种情况下, 支出分权就没有起到有效精简政府的作用。
2.3 鼓励贸易开放和外商直接投资
贸易开放和外商直接投资可以作为加强地方政府提高执政能力的有效方式。贸易开放和外商直接投资对于加强政府管理能力是有好处的, 特别是我国现在非常注重经济发展。为加快经济发展, 地方政府愿意做出一系列的改变, 例如, 地方政府往往为了吸引外资而推出各种政策。另外, 贸易开放和外商直接投资也能加强地方政府的学习能力, 因为市场经济越发达, 外国公司就会越多的进入中国市场, 外国公司越多, 就会促使地方政府好好办事, 这从客观上推进了我国地方政府的管理能力。
2.4 千方百计实现充分就业
党的十六大报告中指出:“就业是民生之本”。要想解决就业压力, 就要实施更加积极的就业政策;全面贯彻实施就业促进法;继续落实已经出台的稳定和扩大就业的政策;大力开发人力资源;大力发展第三产业和加速城市化步伐;大力发展新兴产业;调整产业结构和所有制结构;大力培育和发展劳动力市场, 建立以劳动力市场需求为导向的教育和培训体制;加强分类指导, 加大督促检查;把扩大就业作为经济社会发展的优先目标;培育新的就业增长点。要用合理有效的市场配置机制解决就业问题, 必须着力加快政治和经济制度改革, 大力发展社会服务体系。
摘要：政府规模的决定因素一直是公共管理研究的热点话题, 本文研究了我国省级政府的规模问题。我国实行了改革开放的政策, 精简机构一直是政府改革的重点, 但精简后又在重新扩大。社会经济的发展影响着政府规模的发展;支出分权和财政分权也导致了中国政府规模扩大;允许贸易开放和外资直接投资, 政府规模的扩大出现了一些减小。此外, 少数民族密度和失业人口的增大, 同样也引起了政府规模的扩大。
关键词：政府规模,财政分权,贸易开放
参考文献
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[5]张婷婷.财政视角下的中央政府规模研究[J].生产力研究, 2012 (3) .
政府因素 篇2
2014年06月23日 16:36 来源：《探索》2013年5期 作者：张海/范斌字号
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【英文标题】The Way Government Purchasing Public Services from Social Organizations:
Influence Factors and Optimization Paths
【作者简介】张海(1987-)，男，华东理工大学社会与公共管理学院社会学系博士研究生；范斌（1961-），女，华东理工大学社会工作系主任，社会福利与社会政策研究所所长，教授，博士生导师（上海 200237）。
【内容提要】 文章考察了自上世纪八十年代以来，我国政府购买社会组织公共服务方式的演变过程，提出了以契约化程度以及竞争程度为标准的政府购买社会组织公共服务方式的分类标准。同时，针对目前多种购买方式并存的实际情况，从公共服务质量与效率改进、政府行政体制改革、我国政府与社会组织关系三个方面分析了影响我国政府购买社会组织公共服务方式演进的结构性潜力因素与结构性制约因素。在此基础上，对不同购买方式的特点进行了比较，并就如何进一步优化我国政府购买社会组织公共服务方式提出了具体建议。
【关 键 词】政府购买服务/社会组织/公共服务
政府购买社会组织公共服务，是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用[1]。随着2012年中央财政首次安排2亿元专项资金支持社会组织参与社会服务，政府购买服务正在逐渐发展成为我国在公共服务供给中一项制度性共识。但是，在购买方式等诸多技术性问题上还没有形成一致的意见。鉴于购买方式在提高财政资金使用效率、改进公共服务质量，以及形塑政社关系的重要意义[2]，本文试图通过对我国政府购买服务方式的历史性观察，来分析购买方式选择的核心影响因素，以及进一步优化的实践路径。
一、我国政府购买社会组织公共服务方式发展的历史脉络
我国政府购买社会组织公共服务的发展历史几乎与我国政府推进职能转变的历史和我国社会组织兴起的历史是等长的。在这段历史中，政府购买服务的方式经历了一系列的转变，而每次转变都在一定程度上反映了当时历史条件下，我国对政府与社会组织关系的定位，对公共服务供给问题的思考。鉴于此，本文在追溯这段历史时，主要以政府购买服务的典型方式作为阶段划分的依据。
(一)隐性购买时代(20世纪80年代至20世纪90年代中期)
20世纪80年代初期，改革开放为社会组织的发展释放了大量的空间，各种学会、研究会，以及协会在各级政府的支持、推动下，相继成立[3]。社会组织承接部分政府公共服务职能也由此悄然兴起。而这一承接过程以及与之伴随的公共服务经费的转移，也意味着政府购买服务的行为已经发生。但值得强调的是，在这一时期，购买的概念以及购买关系并没有得到强调，购买服务并没有明确的服务标的，购买双方主体并不完全独立，购买过程并不是以公开竞标作为一般原则。这也是我国大部分学者并没有将这一时期纳入到我国政府购买服务历史的主要原因之一。根据这一时期政府购买服务方式的特点，本文将这一时期称之为政府购买服务的隐性购买时代。
所谓的隐性购买，是指由政府推动成立的社会组织，承接政府的部分服务与管理职能，政府给予其一定的经费、实物和政策资助的一种政府购买社会组织公共服务的方式。在这种购买方式之下，承接公共服务的社会组织与作为委托方的政府部门之间隐含着科层制中的上下级关系。此外，由于购买关系的建立并不是通过契约来实现的，因此，双方之间在合作过程中并不存在明确的公共服务标的。社会组织承接的公共服务并不具有较强的计划性和系统性，政府部门也往往可以利用自身的权力来影响社会组织实现自己的意图。虽然这种隐性购买由于竞争程度低，社会组织不完全独立等原因，导致由社会组织提供的公共服务与政府原来提供的公共服务差别不大，但是其极低的交易成本，也帮助政府能够在由体制转型所引发的公共服务需求激增而传统公共服务供给体制逐步解体的现实困境下，迅速做出反应。
(二)显性购买时代之非竞争性购买(1995年至2005年)
进入上世纪九十年代中期，对民生需求的现实关怀，以及隐性购买在改善公共服务质量和效率上的无能为力，使得政府购买服务方式改革的迫切性日渐提高。与此同时，民间社会组织的兴起，也为这项改革奠定了重要基础。1995年，上海市浦东新区政府委托基督教青年会负责罗山市民中心(罗山会馆)的日常运营服务，标志着政府开始采用契约的形式向民间社会组织购买公共服务。2003年，这种政府购买服务方式的规模和力度得到了进一步升级。上海市政法委牵头组建了新航、阳光、自强三个民办非企业单位，分别接受市矫正办、市团委和市禁毒委的委托，从事社区矫正人员、“失学、失业、失管”社区青少年和药物滥用人员的相关社会服务工作。自此之后，在深圳、广州、北京等经济发达地区，这种政府购买服务方式得以普及[4]。
这一时期，我国政府购买服务的方式已经进入显性购买时代，具有明显的非竞争性购买的特征。显性购买与隐性购买最大的区别在于公共服务的标的，以及双方之间的购买关系是否通过契约化的形式得以确立。尽管仍有相当数量的政府购买服务，还难以严格地称之为政府与社会组织的平等互惠合作，但是，至少政府与社会组织通过契约的方式形成了形式上的分离。在这一时期，政府在购买过程中，并没有较为完整地引入竞争机制，购买方式主要是非竞争式购买，购买主体之间并非通过招投标，而是通过指定、委托、协商等方式完成购买行为。指定、委托的对象可以是官办的社会组织，也可以是真正民间意义上的社会组织[5]。值得强调的是，随着政府开始向民间组织购买公共服务，在特定的公共服务领域内，官办社会组织与民间社会组织之间，已经开始存在隐含的竞争关系。
(三)显性购买时代之竞争性购买(2005年至今)
非竞争性购买并没有得到学界的普遍认可，有学者就指出，依赖关系下的非竞争性购买，侵害了政府购买的内涵与原则，不符合公共服务社会化和政府改革的真正要求；而独立关系下的非竞争性购买则存在委托内容混淆、政府责任混淆的问题[6]，采用竞争性购买方式的呼声也由此越来越高。2005年12月，国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会在北京启动的“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”，是我国首次试点通过公开招标、评标等规范程序选择NGO作为项目合作伙伴的实例[7]。在这一时期，询价、竞争性谈判、招标等一系列促进竞争的购买方式相继被使用。2009年，上海市民政局使用福利彩票公益金启动了上海市社区公益服务项目招投标工作。随后，北京、江苏、浙江等省市也先后开始采用招投标的形式购买社会组织的公共服务项目。2012至2013年，中央财政连续两年安排2亿元财政资金支持社会组织参与社会服务，社会组织的公共服务项目通过项目申请、专家评审等环节获得财政资金资助成为了现实，这也意味着我国的政府购买服务进入了竞争性购买时代。
所谓竞争性购买是指政府在购买社会组织公共服务的过程中，采用公开询价、招投标等方式，引入市场竞争机制，政府根据公共利益需求，在多个社会组织提供的公共服务项目或方案进行比较和择优，并通过契约的方式与社会组织建立合作关系的一种政府购买服务方式。可见，竞争性购买最大的特点在于在公平公正的环境下，政府决策和选择范围的扩大。而根据决策和选择范围的大小，竞争性购买又可分为有限竞争性购买和充分竞争性购买。竞争性购买方式被视为政府提高公共服务质量，降低公共服务成本，提高公共服务效率的一种最为理想的购买方式。在竞争性购买之下，政府与社会组织之间的关系更为独立与平等，合约精神得以更为完整地贯彻。当然，随着选择范围的扩大，竞争性购买也意味着政府购买服务的交易成本的上升。这使得扩大竞争能否真正实现公共服务资源的最优配置成为值得思考的话题。
综上所述，在过去的三十多年间，政府购买服务方式发生的主要变化有：(1)从隐性购买向显性购买的发展，即在购买过程中契约化程度得以提高，随之，政府的购买行为及政府与社会组织之间的购买关系也日渐显化。这也在一定程度上影响了我国政府与社会组织之间平等互利关系的形成。(2)从非竞争性购买向竞争性购买的发展，其本质是政府从原来指定特定社会组织完成某项公共服务，向在多家社会组织的多个公共服务方案中进行择优转变。这些变化对于政府购买服务的规范化和社会组织的健康发展都具有重要意义。
二、影响我国政府购买社会组织公共服务方式的因素分析
尽管显性购买相较于隐性购买，竞争性购买相较于非竞争性购买存在诸多进步意义，但是，我们也可以清楚地看到，隐性购买和非竞争性购买仍然是我国政府，特别是基层政府购买服务的重要方式之一。这说明目前我国各级政府在购买公共服务方式的选择上还没有形成一致性的意见，我国社会在存在推动购买方式演变的结构性潜力的同时，也存在着较强的结构性制约。
(一)刺激竞争与控制交易成本——从公共服务质量与效率改进的角度
政府购买服务的根本宗旨是削减公共服务成本，提高公共服务质量与效率。这项改革的核心内容是将公共服务的供给划分为“供应”与“生产”两个环节，形成公共服务的多中心供给体制[8]。V.奥斯特罗姆认为，供应与生产的分离从另一个视角，重新界定了公共服务中的经济职能。在物品供应方面，可以根据绩效标准维持公共控制，同时还允许在生产公共服务的组织机构之间发展越来越多的竞争[9]。对于供应主体和生产主体的职责，罗纳德·J.奥尔森认为供应的职责是对以下事项作出集体选择：(1)需要提供的产品和服务的类型。(2)需规制的私人活动的类型，规制程度和类型。(3)需要筹措的收入数量，筹措方法。(4)需要提供的产品的数量和质量标准。(5)产品和服务的生产方式，即如何将供应和生产连接在一起。供应面临的问题可分为三大类：偏好的表达、财政平衡、问责制度。与供应不同，生产关注的是将资源投入转化为价值产出的技术过程，即制造某种产品和提供某种服务。因此，它更多的是出于技术层面的考虑，而与生产的效率相关的因素是合作生产的模式、规模效益和在生产中的协调成本[10]。
根据多中心供给理论的基本理路，政府购买服务是通过公共服务供应与生产的分离，为主体间建立平等关系，使主体充分享有选择权而建立条件，从而通过刺激竞争来克服公共服务供给中存在的市场失灵、政府失灵和志愿失灵问题，进而提高公共服务的质量和效率[11]。然而，供应与生产的分离，以及刺激竞争措施的加大，使得公共服务供给的交易成本开始上升。根据E.奥斯特罗姆的研究，交易成本主要包括供应与生产环节中的协调成本、信息成本和策略成本，以及转换成本[12]。在我国，相较于政府垄断式供给，政府购买服务使得交易成本显性化。此外，为了更好地促进竞争，就需要制定更为严密和规范的购买程序，而购买程序越复杂，公共服务供给的交易成本就越高。还需要指出的是，在我国社会组织力量整体还很弱小的情况下，政府寻找合作伙伴过程中还面临诸多风险，这会进一步提高政府购买服务的交易成本。因此，在公共服务效率改进过程中，政府在刺激竞争与控制交易成本之间的平衡十分重要，而在这一问题上的侧重点不同，就会直接影响政府购买服务方式的选择。
(二)改革创新与路径依赖——从政府行政体制改革的角度
在我国，政府购买服务是作为推动政府职能转变，建设服务型政府过程中的一项重要改革创新而提出来的。服务型政府更加强调公民本位、社会本位的指导理念[13]。培育公民社会，重构国家与社会关系；建立健全法治，在既定法理制度基础上实现政府、市场和公民社会之间的良性互动也因此成为服务型政府建设的重要内容之一[14]。政府不再扮演经济建设主体角色，它不仅要提供良好的市场环境，还要为经济和社会协调发展提供基本而有保障的公共产品和服务[15]。可见，服务型政府体现了政府职能转变的方向[16]。为了践行以公民为本位，服务型政府不仅需要根据公众的意愿和偏好来提供公共服务，也要通过创新公共服务体制，通过规范和优化购买方式，支持社会组织参与社会管理和公共服务[17]。
然而，政府在通过理念创新、机制创新来推动职能转变的同时，政府的行为又会表现出一种路径依赖。这种路径依赖的基础在于，政府决策过程中的有限理性，他们会诉求已有的习惯、模仿或者试验来形成他们的战略。这些战略的成功最终决定于制度环境所形成的选择机制[18]。由于政府购买服务在我国仍属于新生事物，因此，我国政府，特别是基层政府面临较大的知识约束，即政府缺乏向社会组织购买公共服务的相关知识与经验。在这样的条件下，虽然政府可以选择试验来形成他们的战略，但政府官员更多地会出于决策安全的考虑，诉求已有的习惯，即采用传统的方式和方法与社会组织进行合作。这种路径依赖成为我国政府购买服务方式演进的一个重要制约。
(三)独立自主与官民二重性——从我国政府与社会组织关系的角度
根据多中心理论，造成公共服务质量与效率低下的最主要原因是官僚制政府组织成为了公共服务生产主体。尼斯凯南认为其弊端主要是：官僚制组织只能利用其信息优势，通过调整成本变量和组织规模扩张来获得超额预算，这使得“所有官僚机构的预算将大于使出资者的尽值最大化的预算”[19]，多中心理论认为：“多中心供给模式赋予了生产主体更多的权利。具体表现在：生产主体具有项目的自主选择权，它可以不接受认为不会给自身带来利益或利益少于其他机会的项目；它可以在与供给者关于价格、质量等利益谈判中掌握一定的话语权。这说明供应与生产的分离反映出了供应主体与生产主体之间的一种相对平行关系。但是，在供应与生产不相分离的机制中，这种平行关系并不存在，作为生产组织只能刚性地接受任何来自于代议制政府组织的有关公共物品产出的政令。”[20]因此，在公共服务的多中心供给体制中，政府与社会组织建立起的是独立自主、平等互利的“公私合作伙伴关系”[21]。
然而，我国社会组织所特有的官民二重性，使得我国政府与社会组织在公共服务生产中的合作，很难如多中心理论所言。所谓的官民二重性，简单地说，就是社会组织所具有的半官方半民间的特征。官方性是社会组织在获得现有体制的权威认可过程中，与政府形成的一种紧密联系，而这也体现了政府间接管理的需要；民间性是社会组织作为民众自发的群众性组织应具有的基本属性，它是成员自助、互益和自我管理需要的表现[22]。官民二重性使得在政府购买服务的过程中，政府处于主导地位，社会组织处于从属地位。它不仅表现为社会组织在交易谈判中没有足够的话语权，也使得在交易过程中，政府常常会根据社会组织与自己关系的亲疏远近和熟悉程度来选择合作伙伴。这使得具有浓厚政府背景，与政府关系密切的体制内社会组织更有可能成为公共服务的承包方。即便是采用招投标、竞争性谈判等竞争性购买方式，作为需求方的政府依旧可以通过各种方式来影响最后的中标结果。因此，我国政府与社会组织关系的特殊性不仅为隐性购买和非竞争性购买提供了一个合理的理由，同时也成为政府购买服务方式不断优化的一项重要阻碍。
(四)影响我国政府购买社会组织公共服务方式的因素比较
上文的讨论说明在每一类影响因素中，都存在着推动政府购买方式从隐性向显性转变，从非竞争性购买向竞争性购买的结构性潜力，也存在着制约这种转变的各种结构性制约。正因如此，目前我国政府购买服务方式呈现出多样性的特点。
表1说明，随着政府购买服务的契约化程度和竞争性程度的提高，交易成本也在不断上升，这使得政府在购买方式的选择中面临刺激竞争与控制交易成本的平衡；在契约化程度和竞争性程度不断提高的过程中，政府体现了较强的改革创新的意识和姿态，然而在目前我国社会组织力量整体薄弱的情况下，改革创新的风险也在不断提高，因此政府在购买方式的选择上除了要改革创新，也需要基于传统的工作思路与工作方法，降低改革创新的风险。在契约化和竞争性提高的过程中，社会组织的民间性越来越强，而官方性会越来越弱。这在提高社会组织独立自主意识与能力的同时，也意味着政府面临着社会公共资源的转移，以及政府对社会组织管控能力的降低。
三、对政府购买社会组织公共服务方式优化的几点建议
实践已经证明，购买方式的选择，无疑是以政府购买服务推动社会发展这一链条中的关键环节。因此，进一步优化我国政府购买社会组织公共服务方式的重要意义由此凸显。就目前我国的实际情况来看，我国各级政府购买服务方式的优化应具体包括以下三个方面的内容：
(一)进一步加强政府购买社会组织公共服务方式的规范化
目前，我国政府服务方式的选择主要是参照我国2002年颁布的《政府采购法》。然而，该法的很多条款并不适用于政府购买社会组织公共服务。首先，虽然《政府采购法》将“服务的行为”纳入到政府采购范围，但该“服务的行为”在现实操作中被理解为是政府自身运作需要的服务，并不包括政府为公众提供的公共服务。其次，《政府采购法》中的供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。从该法要求“供应商应具有良好商业信誉”和“在经营活动中没有重大违法记录”等内容中不难看出，社会组织的供应商地位并没有在该法中得到确认。此外，该法虽然明确了政府采购的方式，但是并没有对政府购买社会组织公共服务，这种特殊的“政府采购”进行说明。
因此，为了进一步规范政府向社会组织购买公共服务的行为，我国需参考近几年来北京、上海、深圳、成都等地出台的关于政府购买公共服务的一系列规范性文件，对《政府采购法》进行修订。修订的内容主要包括：(1)将公共服务明确纳入到政府采购的范围，并对纳入到政府采购的公共服务的性质及范围进行明确界定；(2)明确社会组织的供应商地位，并对参加政府采购活动的社会组织所应具备的条件进行明确规定；(3)对政府购买公共服务的方式及程序进行明确的规定，对在购买过程中出现的常见问题的处理办法进行说明。与此同时，我国各地也需要在与上位法不相冲突的情况下，积极推进政府购买公共服务的地方性立法，从而通过提高法律效力来推动政府购买公共服务方式的规范化。
(二)应积极推动政府购买社会组织公共服务方式的平台化
目前，我国的各级政府都在尝试通过与社会组织的合作来改善公共服务效率与质量的需求。政府购买服务形式的出现是这一需求的产物。然而若想使政府购买服务对改善公共服务效率与质量有效，就必须不断促进生产公共服务的社会组织之间形成越来越强的竞争，这具体会转化为政府在选择合作伙伴过程中选择范围的扩大。然而，在刺激竞争的过程中，往往面临交易成本的提高。这也成为影响政府购买服务方式演进中的一个重要制约因素。因此，优化购买方式的一个基本任务就是如何在有效刺激竞争的同时，尽量控制交易成本。为了实现这一目标，我国需在中央到地方各级政府层面搭建政府购买公共服务的平台。
所谓的政府购买社会组织公共服务平台就是由政府相关职能部门牵头搭建，委托相关部门或机构负责日常运作，对同级或下级政府部门提出的公共服务购买需求向全社会公开招标，社会组织根据招标程序设计公共服务方案进行投标，通过一系列招投标程序，来最终确定公共服务的承包方。目前，北京、上海、广东等地的实践经验表明，政府购买社会组织公共服务平台的搭建，更有利于政府采用招投标等充分竞争性购买的方式。这主要是因为：(1)购买平台的搭建将原来政府部门自行的个别式购买转变成为集中式购买，大大降低了各政府部门在购买过程中的交易成本；(2)购买平台的搭建有助于各政府部门利用平台的信息优势，在全社会范围内进行公开招投标，从而实现刺激竞争的目的；(3)购买平台的搭建也有利于社会组织及时掌握政府公共服务购买的需求信息，并通过平台实现与政府相关部门的对接；(4)以政府为依托的购买平台具有较强的公信力，为今后吸引市场、社会资源，实现公共服务的多元化供给奠定了基础。
(三)应实现政府购买社会组织公共服务方式的科学化
从公共服务的性质来看，目前，我国政府提供的公共服务有纯公共物品和准公共物品；从公共服务的内容来看，有基础公共服务、经济公共服务、公共安全服务、社会公共服务等；从公共服务所满足的福利需求来看，有一些公共服务需求的标准化程度较高，而有一些公共服务需求的个性化程度较高。鉴于我国政府供给的公共服务的多样性特征，我们首先应该讨论究竟在目前哪些公共服务可以通过政府购买服务的形式委托给社会组织，其次，我们需要澄清是否所有向社会组织购买的公共服务都需要采取招投标等充分竞争性购买的方式。本文认为，这两个问题是目前提高我国政府购买服务方式科学化需要重点解决的问题。
从目前我国政府购买服务的实践来看，为提高购买方式的科学化，首先需建立较为统一的政府购买社会组织公共服务目录。北京、上海、浙江、广东等地已经开始进行相关尝试，但我们也清醒地看到各地的政府购买服务目录的差异性较大，因此有必要根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》来形成较为统一的政府购买公共服务的目录。其次，我国应根据公共服务的性质和特点，以及社会组织在提供公共服务中的绩效表现，较为科学地选择购买方式。对于满足个性化需求的公共服务，我们应通过尽最大可能地刺激竞争的方式来提高公共服务的质量与效率；而对于规模较大、标准化程度较高的公共服务，我们则可以采取有限竞争式购买。对于公共服务绩效表现优良的社会组织，我们可以在科学评估之后通过延续购买或资助的方式，简化购买程序。只有这样，我国政府购买服务的方式才能最终实现科学化。
【参考文献】
地方政府债定价影响因素分析 篇3
5月12日，江苏省财政厅发布相关公告，披露将在5月18日发行第一批总计522亿元记账式固定利率附息债券。可以预见，地方政府债将快速扩容，成为债券市场的一个重要组成部分。其如何定价，也成为投资者关注的问题。
地方政府债发行环境发生变化
2014年，财政部推出地方政府债券自发自还试点办法，试点地区包括上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏和青岛，发行总量1092亿元，期限包括5年、7年、10年，结构比例为4：3：3。
从发行结果来看，自发自还地方政府债认购倍数基本都在2倍以上，只有6月23日发行的广东债略低，这与当时市场对经济企稳预期较强、恰逢半年末市场预期资金紧张等因素有关。从自发自还地方政府债的中标利率和当日国债二级市场收益率之差来看，前者几乎都低于后者（见表1）。
2014年地方政府债发行火爆，主要基于以下四个原因：一是当地财政厅很重视试点发债工作，并可能存在一定的行政干预，如对中标银行做出财政存款承诺等；二是主承销商数量较多，竞争提升了申购的踊跃度；三是由于试点期间发债量有限，地方政府债在定价上并没有体现出中央政府和地方政府的信用差异，地方政府债也被市场当作了无风险的利率债；四是试点发行期间债市多头氛围浓厚。
但2015年，地方政府债发行环境发生了较大变化。首先，财政部印发的《地方政府一般债券发行管理暂行办法》明确指出，地方政府债发行利率在承销或招标日前1至5个工作日相同待偿期记账式国债的平均收益率之上确定；其次，部分地方政府对财政存款支持的承诺可能将出现分化；最后，由于大部分的地方政府债将集中在三季度到四季度发行，而三季度经济很可能企稳，预计下半年资金将逐步流出债市，债券市场的有效需求并非十分充足。
地方政府债溢价因素分析及预测
从理论上看，地方政府债的收益率应由无风险利率、信用风险溢价、流动性溢价三部分构成，即：
地方政府债收益率=国债收益率+信用风险溢价+流动性溢价
此外，考虑到银行持有地方政府债存在资本损耗，且银行是其最大投资主体，所以地方政府债对银行的资本占用也应一并考虑。由于银行债券投资大部分是持有到期，所以对银行而言：
地方政府债收益率=国债收益率+资本占用溢价+信用风险溢价从试点地方政府债券的实际发行和交易情况来看，一级市场主要体现信用风险溢价因素和资本占用溢价，二级市场主要体现流动性溢价因素。此外，发行时期债券市场的供需情况、市场氛围等多种因素，也对债券发行定价有重要影响。
（一）溢价因素分析
1.信用风险溢价
如前文所述，在当前宏观及债市背景下，2015年一级市场上难现2014年的火爆行情。但短期来看，市场可能还难以完全明确中央政府债和地方政府债的信用风险差异。综合来看，地方政府债在一级市场的信用风险溢价可能仅为0～5BP。
2.商业银行资本占用溢价
根据《商业银行资本管理办法》，商业银行对国债的风险权重为0%，公共部门实体债权的风险权重为20%。国债和地方政府债都免缴地方税。按照2014年上市商业银行平均资本利润18.59%、最低资本充足率9.5%计算，地方政府债的风险溢价=9.5%×18.59%×20%=0.35321%。也就是说，如果10年期国债收益率为3.4%，则地方政府债的收益率应达到3.75%。
3.流动性溢价
从2014年的情况看，尽管在一级市场上自发自还地方政府债中标利率大都低于当日国债收益率，但在二级市场上看，同期限地方政府债和国债的利差基本都在[20BP，30BP]区间（本数据未区分自发自还地方政府债和财政部代发代还的地方政府债）。
从2014年的具体成交来看，无论是自发自还或是代发代还地方政府债，其二级市场交易都非常不活跃，全年自发自还地方政府债成交天数最多的为16天，是5年期浙江债；其次则是5年期上海债，成交天数已经下滑到只有7天。2014年自发自还地方政府债总共发行2908亿元，全年的成交量只有202.3亿元。
地方政府债交易的极度不活跃，一是与其持有人结构过于单一有关——基本由商业银行持有，以持有到期为主；二是该类债券体量太小。
2015年，自发自还地方政府债的流动性溢价有望降低。首先，自发自还地方政府债的体量将快速膨胀，预计2015年发行量接近1.7万亿元；其次，地方政府债投资者范围正在不断扩大，社保资金已经被纳入地方政府债投资者范围，未来鼓励住房公积金、企业年金、职业年金等投资地方政府债的政策都有望出台。更为重要的是，当前地方政府债的配套制度还未完善，特别是在流动性方面。目前市场预期，地方债将被纳入人民银行抵质押品范围，纳入中央国库现金管理和试点地区地方国库现金管理的抵质押品范围，且可以在交易所展开回购交易。如果预期成真，那么地方债的流动性溢价也将下降。
（二）对地方政府债溢价的预测
商业银行是地方政府债的最大需求者，其对地方政府债定价决定权相对最大。由于商业银行通常会将大部分地方政府债持有到期，所以地方政府债和国债的利差主要体现在资本占用上，约为35BP左右。而对于其他市场参与者，地方政府债和国债的利差则由信用风险溢价和流动性溢价组成。考虑到一级市场上国债和地方政府债的信用风险差异体现不明显，以及二级市场上地方政府债的流动性溢价今年有望降低，预计地方政府债相对于国债的信用风险溢价和流动性溢价合计在20BP左右。
整体来看，二级市场上地方政府债相对国债的均衡利差波动区间可能为[20BP，35BP]。一级市场上，由于银行可能考虑到和地方政府合作的综合收益，包括财政存款、项目融资等因素，银行认购将较为积极，一级市场的发行利差区间将略微下移，笔者预计在[15BP，25BP]。
当然，根据目前媒体披露的《财政部、中国人民银行、银监会关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》（财库﹝2015﹞102号），定向发行的置换债和公开发行的置换债以及一般债券会出现不同的价格和不同的流动性。预计人民银行会通过PSL等方式给定向发行债券提供流动性，并且会再度降准、降息对冲地方债供给增加可能产生的影响。再贷款的规模、价格未知，而这会影响定向置换债的定价，央行流动性配套措施的及时性也将影响地方债的短期价格。
地方政府债券定向发行对市场的影响
（一）可能推高操作成本
根据财库﹝2015﹞102号文，与银行贷款相对应的部分采取定向方式发行，与信托、证券、保险等方式融资相对应的部分也可以采用定向方式。由此推断，由于置换债务中贷款可能占到一半以上，因此定向发行将成为2015年置换债券的主流。
但这一方案的操作成本可能较高。由于债券发行与债务置换挂钩，可能导致前者可能影响到后者。首先，地方政府在发债之前要明确置换债务的明细，这需要地方政府与债权人进行协商，而本来置换债券是给地方政府的一个额度，是化解风险的手段，并不需要提前对应债务明细。其次，银行可能不愿意将已被纳入政府性债务的到期贷款置换为收益较低且流动性较差的地方债，征得银行的认可和配合会增加协商时间和成本。最后同时，每次债券发行因涉及更多的债权机构，地方政府与金融机构协商确定发行时间、利率的成本也会提高。
（二）纳入抵质押品范围的作用相对有限
虽然根据媒体报道，人民银行将自发自还的地方债纳入SLF、MLF和PSL的抵质押品范围，但由于我国的货币政策还不完全是价格调控，投放基础货币的创新工具都有额度控制，且银行的抵质押品中，已经有了大量的国债、金融债及其他高等级信用债，也包括财政部代发代还地方债，并不缺少质押品，因此，预计地方债进入抵质押品的实际作用相对有限。
（三）可能影响市场定价体系
从目前的发行方案来看，债券发行与所置换债务挂钩，且定向发行的置换债和公开发行的置换债以及一般债券的价格和流动性可能出现不同的价格和不同的流动性，因此整个利率债的定价体系都可能受到影响。
地方政府信用水平分析
与发行试点有所不同，随着供给增大，未来各地方政府的信用风险差异将逐步体现于市场之中。根据地方政府债务审计报告及地方财力，笔者对地方信用风险进行了初步分析。
（一）债务率指标
债务率=地方政府债务余额/当年可用财力
这一指标反映地方政府的偿债能力，债务率越高，表示偿债能力越弱，地方政府债务风险越高。根据2012年全国性政府债务审计结果，全国总债务率为113.41%。国际货币组织确定的国家债务率应控制在90%～150%之间，因此从全国来看，整体债务风险可控。
根据各省审计报告，2012年北京、重庆、贵州、云南、湖北、上海等地的总债务率较高，均在85%以上；甘肃、河南、宁夏、山西、安徽等地的总债务率偏低，均在53%以下（见表2）。
（二）土地财政依赖程度指标
土地财政依赖程度=地方政府基金收入/地方财政公共收入
土地财政形成的地方基金性收入是地方政府收入的重要来源。土地使用权转让收入等土地财政收入与房地产市场息息相关，具有较大波动性。对土地财政依赖度较高的地区，未来收入波动的可能性较大，信用风险相对较高。
经测算，截至2013年末，青海、重庆、陕西、上海、北京等地的土地财政依赖程度较高；广东、江苏、安徽、四川、浙江等地的土地财政依赖程度较低（见表3）。
（三）非信贷渠道依赖度
非信贷渠道依赖度=非银行融资/债务余额
从债务来源分析，各省债务主要来源为银行贷款，其次是发行债券和信托融资。如果非信贷渠道依赖度较高，那么区域内金融风险较高。因为非信贷渠道依赖度低表明该区域面临的金融风险主要集中在银行内，政府控制能力较强，出面解决问题的概率较大，风险相对较低，反之则反是。
根据地方政府债务审计报告，在直接债务中，贵州、甘肃、内蒙、宁夏、河南等地非银行融资占比较高，均在63%以上；天津、上海、广东、海南、辽宁等地依靠银行贷款融资的比重较高（见表4）。在或有债务中，山西、云南、江苏、重庆、安徽等地依靠非银行融资占比较高，在40%～50%；青海、上海、新疆、辽宁、海南等地依靠银行融资的比重较高（见表5）。
综上，相较而言，重庆、贵州、青海的信用风险较高，而江苏、浙江的信用风险较低。2015年地方政府债规模会大大超过2014年，因此其发行利率可能出现一定程度的分化，但是考虑到央行会对供给增加提前进行对冲，笔者预计分化的程度较为有限，很可能在20BP以内。
作者单位：中信建投证券
我国责任政府建设障碍因素分析 篇4
一、我国责任政府建设存在的问题
就目前的情况来看, 我们在政府政治责任、行政责任、法律责任、道德责任四个方面的建设中还存在着诸多的不足。
(一) 政治责任
政治责任, 是指政府及其官员由于具有决策的权力, 因而所产生的对应责任。问责制是政府政治责任承担的重要形式。在我国, 问责制的建设虽然已经取得了很大的进展, 但是还多数局限在同体问责的范畴, 异体问责还存在很多不如人意的地方。人民代表大会在问责制的推进过程中其作用没有得到充分的体现。并且我们的问责制度本身还有很多不够完善的地方, 例如:问责范围仅局限于重大事件、官员复出机制不够完善等。
(二) 行政责任
行政责任是指:由于政府及其行政人员没有积极有效地履行职责而受到的追究, 往往表现为受到否定性的批评、惩罚和制裁。我国通过透明政府、服务型政府的建设, 在政府行政责任建设中已经取得了一定的成绩, 但是在具体的行政过程中仍存在着行政责任主体不明确、行政执法责任制度不明晰的现象。
(三) 法律责任
政府的法律责任是指:在具体的行政诉讼案件中, 依照相关行政法律法规的规定, 政府及其相关人员所应当负有的责任。我国的行政法建设目前已经取得了很大的进展, 相关法律法规很多, 例如《行政复议法》《国家赔偿法》《行政处罚法》《行政许可法》等。与此同时, 还有各种单行法律法规。虽然我们有诸多的法律法规, 但是, 我国的行政法在很多方面都体现出了不合适宜的滞后性, 例如我国的行政法中没有对调解进行规定、行政诉讼不停止执行的规定、国家赔偿额度低、进入国家赔偿程序难等, 这些问题都非常突出, 不能从根本上保证责任政府的建设。
二、我国责任政府建设障碍因素分析
在责任政府建设中之所以会存在如上的问题, 有着深层次的理念成因与制度成因。归结起来有以下几点。
(一) 行政文化因素
1. 官本位思想留存。
官本位思想在中国有着深厚的历史积淀, 无论是其思想还是制度在中国都达到了登峰造极的程度。一个民族其历史越悠久, 其思想的惰性也就越大。因而官本位思想至今在我们的社会中仍有所留存, 具体表现在: (1) 对领导唯命是从, 不讲原则, 上级领导决定自己的去留、升迁。因此, 大批官员看领导脸色办事, 工作不敢坚持原则, 尽力迎合领导。 (2) 权力至上。政府官员对既得利益的捍卫不得不让人惊叹, 据网上报道:“某高校进行改革, 报教育部门审批, 得到的答复是:“你们都改革了, 我们到时吃什么”。从中所反应的问题让人深思。 (3) 政府特权。中国自古就有“同罪不同罚”, “礼不下庶人, 刑不上大夫”之说。至今, 在某些领导干部心中仍认为政府是领导机关, 管理着一方大小事务, 是拥有特权的, 是神圣不可侵犯的。官本位思想的留存一方面使一部分官员认为自己高高在上, 重权力而轻责任;另一方面使得公众在政府面前天然的有弱势心里, 不敢或不善于去监督政府履行其职责, 对责任政府的建设构成了障碍。
2. 法治传统薄弱。
在中国自西汉“罢黜百家, 独尊儒术”开始, 儒家学说就一直主导着法律文化和思想领域。西汉儒臣发起“以经决狱”, 把经义作为终极依据, 运用于法律审判实践之中;东汉儒臣接着发起“以经注律”, 把法律条文逐一打上儒家烙印。唐律可以说是一整套体现封建宗法等级思想与制度的礼的法律化, 以至“一准乎礼”成为对唐律的评价, 此时的“法”已经徒具形式, 成为道德内容的具体化。因为崇尚德治, 中国法律文化是伦理型的法律文化, 费孝通在《乡土中国》中指出了“无讼”的社会传统。对于法律诉讼的排斥导致对法律的不信任, 影响法律的权威, 不可避免导致了中国社会治理的人治主义。与此同时, 儒家思想主张人性本善, 认为人完全可以通过自身的修为来实现完美, 因而在中国自古并不缺少法律, 缺少的是内在的守法精神。法治传统的薄弱, 导致在现实中一方面我国在法律制定中仍存在很多不足之处;另一方面领导干部或不依法行政或利用手中的权力干涉司法活动, 使权力凌驾于法律之上。这自然是责任政府建设存在问题的深层次原因之一。
(二) 行政实践因素
1. 行政内部实践因素——计划经济的弊端与管理主义的缺陷并存。
我国自建国以来, 就处在计划经济体制之下, 计划经济最大的特点就是政府掌控着大量的信息和资源, 这就使得政府及其官员拥有大量的权力。但同时, 由于相应的法律法规、人民代表大会制度、监督制度等等还不够完善, 就使得他们的权责很不对等, 往往是有权而没有责。在很长一段时间里, 我们的政府一直处在一种权责不对等的“权力型政府”的状态之下。而这种现象的弊端在今天仍有留存。如果说计划经济是导致我国政府长期以来一直过分看重权力的原因, 那么管理主义则是现阶段我国行政问责事件层出不穷的重要原因。管理主义是西方新公共管理运动的思想基础, 我国正处在新公共管理运动的浪潮中。新进行的行政管理主义一方面有助于政府责任的实现, 但是另一方面却为政府履责带来了障碍。究其原因是由于新公共管理所采用的管理主义本身存在弊端。市场机制不是万能的, 它在某些方面优于政府机制, 但是却不可能完全取代政府。高度私有化与合同出租体制缺乏责任机制, 职能分权化、合同招标会成为滋生腐败的温床。正因如此, 在转型时期, 政府及其官员失职的现象时有发生, 行政问责制在这种状态中的适用也就出现了诸多不确定性的因素。
2. 行政外部实践因素———监督体制存在问题, 影响责任政府创建。
我国的监督体系主要由政党监督、人大监督、行政机关内部监督、司法监督、人民群众监督、新闻舆论监督等构成。从表面上看, 监督的途径非常多, 但从实际结果上看, 却不尽如人意。具体表现在以下四个方面。首先, 专职监督机构的独立性和权威性不够。由于我国目前的各种专职监督机构同时受同级党委、行政首长和上级监督机关两方面的领导, 监督机构的人事权、财政权、领导权掌握在同级党委或行政领导手中, 形成一种附属型的隶属关系, 致使行政监督权的主体受制于监督客体。由于监督机构缺乏独立性, 因而也就缺乏权威性, 监督一般只限于对下级和一般党员干部, 而对同级党委或行政首长很难实施监督, 或监督比较乏力, 有的甚至对下级和一般党员的监督也难以实施, 不时受到同级党委或行政首长的掣肘。其次, 人民群众的监督意识还有待增强。在我们社会主义国家里, 人民群众是一切权力的主体, 也是权力监督的主体, 各级公职人员都是人们公仆, 都是监督的对象。但是, 由于几千年封建文化思想的积淀, 封建等级观念、官本位意识等仍然比较浓厚, 由于社会主义民主政治实践时间不长, 也由于我们过去民主政治方面走过的曲折道路, 有相当一部分人民群众的民主监督意识不强, 一些党员领导干部接受人民群众监督的观念也相当淡薄。这也在很大程度上影响了我国权力监督机制的有效运转。再次, 监督运行方式单一, 监督手段不够有力, 监督系统缺乏协调, 发挥整体效能不够, 出现权力监督的“空白区”, 造成不少公共权力的“漏监”、“虚监”、“弱监”现象, 出了问题只好事后治理。最后, 监督法规不完备, 监督制度不健全。我国的权力监督法规正在逐步建立和健全之中, 现有的法规往往比较原则, 不够具体, 因而操作起来弹性很大, “刚”性不够。有的法规不系统、不全面。我国还没有形成一个完整的《监督法》, 监督的性质、地位、作用、基本原则和方法、途径缺乏系统的法律依据和法律保障, 这也是当前对公共权力监督不够有力的原因之一。正因为在监督机制中存在诸多的问题, 才导致我国责任政府在建设过程中缺少纠偏机制, 往往都是大错已经铸成, 才会有责任承担。而这事实上并不是我们责任政府建设的目的。
(三) 政府本质因素
在政府施政的过程中, 存在很多利益之间的博弈。古典的政治学家普遍认为政府的产生源于人民公意的表达, 政府追求自己的最大利益, 也是其基本属性, 政府追求自身利益即政府的自利性。公共选择学派的奠基者布坎南认为, 在公共决策中, 实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程, 而只存在各种特殊利益之间的“博弈”。也就是说, 我们不能以政府天然代表公共利益为前提假设, 事实上政府存在各种利益之间的冲突, 国家利益、人民利益、长远利益总是与本地利益、本部门利益、本家族利益、本人利益、短期利益想博弈。如果相应约束机制欠缺, 政府公务员很容易出现先个人利益、再部门利益、后社会利益的行动逻辑。在普遍原则下, 政府的自利性、社会性同时存在, 其中社会性以显性方式表现, 自利性则以隐性方式表现。一般而言, 政府可以通过其自身能力控制其自利性。但是处于弱势时期的政府及处于转型时期的政府, 由于社会中出现很多不稳定和不确定因素, 政府的自利性就会大幅的显现, 并且这一自利性会通过公务员, 政府的具体操做者而体现出来并加以强化。政府自利性, 是任何一个国家政府都面临的现实, 任何一个国家的政府都不能做到完美。而在转型时期的我国, 其表现可能会更为突出。因此, 从政府本质的因素来看, 我们不能要求政府天然的就尽职尽责, 并且只要出现制度的缺口, 政府失职就自然会显现出来。这也是我国责任政府在建设中存在问题的一个重要的原因。
政府因素 篇5
关键词：企业与政府合作开发；工程项目；诚信风险；市场风险
中图分类号：F273 文献标识码：A 文章编号：1009-2374（2013）05-0156-02
企业与政府合作开发工程项目是我国社会主义市场经济发展的必然产物，计划经济体制下政府单纯的财政投入来进行基础设施的投资已经不能满足社会化进程需要，政府工程建设管理需要更加专业化、社会化、市场化，就势必促进了政府工程实现方式的多样化，而企业与政府合作开发项目正是政府工程的主要实现方式之一。
政府与企业合作工程项目投资大、工期长、社会影响广，从工程策划实施到工程施工管理过程，再到工程竣工及运营，风险不可避免。如何认识风险、预防及合理规避风险，是我们工程项目运转正常进行、保障政府及企业双方面的经济效益，乃至众多投资人利益的关键问题。
需要强调的是，在政府与企业合作开发工程项目中，企业已经不单纯是作为建筑施工者的角色在项目运营中发挥作用，更多的是与政府的合作
关系。
在与政府合作开发工程项目中，企业作为政府部门的合作伙伴参与到工程的筹划及管理和运营中，同时也充当了政府工程的风险承担者和分摊者，政府工程的高回报，也势必带来工程项目管理的高风险，认识及预防这些风险因素至关重要，下面就主要的几点风险因素进行分析。
1 政策变动风险
政策的变动以及国家宏观调手段的变化，将会给企业乃至整个社会随之带来相应的变动。与政府合作开发的工程项目一般投资大、工期长，国家出于宏观调控等方面的原因，会不断调整经济发展政策。政府政策的变动就会使得对于该工程项目的开发政策随之发生改变，对于满足产业规划和经济发展区域规划的项目，国家会给予大力支持，甚至有些项目还会给予补贴；而国家不予提倡的项目，甚至会出台限制政策，使处于建设当中的企业在一定程度上处于被动地位。
2 与政府合作方式选择上存在的风险
企业与政府合作开发的项目，是一个系统的统筹管理的过程。目前，政府为了减少自身财政收入支出，减小市场风险，经常会采用BOT或BT的方式选择与企业进行政府工程的合作开发。
这种合作方式对企业有着更高的要求，它一方面要求企业要有技术、金融、保险、贸易、土地、交通能源、通讯、广告的多方面的配合；另一方面又要求企业与政府部门的密切合作；同时，涉及了多家相互关联的机构，项目管理部门、施工方、投资方、贷款银行等；既涉及工程施工、管理、金融、税收甚至外汇等经济问题，又涉及法律、环保、公众利益等社会性问题。这就需要项目在前期准备过程及过程管理当中，投入大量的人力、物力进行策划及操作。其中，政府对于项目的态度及支持力度、风险分摊的分配及规定，起着重大的作用。
在企业与政府合作开发的项目中，最常见的是旧城改造和土地整理工程。在企业承担较大风险的合作方式上，企业更应该具有较强的自身法律意识，为自己创造法律保障。企业采用合理的合作方式与政府合作，需要对自身实力有充分认识，同时，又要对项目运作市场做充分的市场调查，合理的合作方式才是企业利益得以实现的关键。
3 政府诚信风险
就地方政府而言，在与企业进行工程合作时，往往会由于地方财政资金缺乏、市政建设项目紧急等原因，为准备合作的企业提供各项优惠措施，但是在合作项目运作过程中却经常会出现各式各样的不诚信的表现。政府诚信风险具体可以归纳为以下几点：
在运作过程中地方或部门的政策调整导致的政府诚信风险。一般来说，政府与企业合作开发工程项目的施工期限比较长，在较长周期内可能大大超过了政府官员的任期。或者，在特殊情况下，也存在官员频繁调动的情况。当政府人员发生更迭时，下一届的官员极有可能因为政绩的要求改变区域发展战略。战略方向及重点产生改变，即使对于合作开发项目存在某种承诺，但是资金状况和项目预期也会发生变化。
在工程运作过程中，由于地方政府部门利益调整而导致的信用风险。政府与企业合作工程项目的建设往往是经过反复论证得出的结论，无疑是对于当地经济的发展会有巨大的帮助。但是，作为地方政府的不同的机关部门，在项目进展过程中得到的实际收益往往会有很多不同，随之出现很多的政府行为越位和缺位。
由于我国在政府与企业合作方面的法律法规的不健全导致的风险。以目前政府与企业合作最常采用的BOT融资方式为例，我国关于BOT投资项目还没有正规的、地位较高的成文法规，从而决定了风险的存在。
4 市场风险
市场风险是指项目市场价格的变化和产品的市场需求对项目收益所产生的影响。在政府与企业合作工程项目中，由于政府工程工期长的特性，供求关系和价格变化时有发生。在一般意义上，政府与企业合作工程项目周期比较长，又得到了政府的特许和帮助，具有一定的垄断性，但是不能排除由于技术进步等原因带来的市场风险。此外，在原材料市场上，由于原材料涨价的原因导致工程成本加大，是另外一种比较常见的市场风险。
以2007年中国钢材市场为例：受国内及国际钢材供求关系影响，在2007年l～5月，中国钢材市场价格逐月小幅上升，5月份为上半年最高价位（中钢协价格指数长材104.70，板材118.21，综合指数113.34），国内粗钢可供消费资源增长率4月份只有1.6%（因大量出口），5月份只有7.2%，供应偏紧，促使价格上升。自2007年下半年9月份开始，国内钢材市场价格超过上半年最高的5月份水平，至12月份逐月上升。2007年12月份价格比2006年同期长材上涨43.72%，板材上涨12.55%。原材料市场的动荡，导致政府与企业合作工程项目钢材成本成倍增加。
5 其他风险因素
除上面四个因素外，资金供应风险、企业竞标中的压价风险、企业施工的图量与招标工程的清单不一致、组织风险、合同风险、工程环境风险、资金风险、技术风险、安全风险、政府效率等，都是企业与政府合作开发工程项目中存在的风险因素。
由此可见，建筑企业以及开发项目的政府部门进行工程项目风险管理是建立市场经济体制的需要，同时在企业与政府合作开发工程项目中对工程项目进行完善的风险管理，可以对项目所面临的各种风险实施有效地预控，尽可能减少风险对项目的不利影响，甚至转化为有利影响。通过这种方式保障项目建设目标的顺利实现，以获取最大的经济效益。
作者简介：田奕（1981-），女，河北保定人，中国二十二冶集
团有限公司项目预算负责人，工程师，硕士，研究方向：造价管理。
我国政府信息公开的制约因素分析 篇6
一、传统文化因素的制约
我国历经两千多年的封建统治, “愚民”政策在封建帝王的统治中占据着重要的地位。“国以民为本, 治国必先安民”, “愚民”作为“安民”政策的一种被历代帝王广为采纳, 秦始皇“焚书坑儒”和历代“文字狱”就可见一斑。老子、孔子等人关于治国安民的论述中更是充满了“愚民”思想。《老子》第六十五章:“古之善为道者, 非以明民, 将以愚之。民之难治, 以其智多。”孔子:“民可使由之, 不可使知之” (《论语·泰伯篇》) 、“不在其位, 不谋其政。思不出其位。” (《论语·宪问》) 、“非礼勿视, 非礼勿听, 非礼勿言, 非礼勿动” (《论语·颜渊》) , 孔子把“庶民不议”看做是“天下有道”的重要标志。实际上是以封建礼制的方式剥夺百姓了解并参与政治的权利, 使百姓只能按照帝王要求的去做而不能知道为什么要这么做, 这样就更加有利于帝王统治奴役百姓以维持社稷稳固江山永存。
道家儒家的思想深深影响着以后几千年中华民族的政治文化和思想, 新中国是在封建统治瓦解的基础上经短暂的新民主主义过渡而直接进入社会主义社会, 建国后又历经较长的计划经济, 所以目前中国政府官员仍然残存着浓厚的封建思想和观念。不少官员仍把信息看做是特权和等级的象征, 担心信息公开之后将政府工作置于公众的监督之下, 甚至担心信息公开会带来特权的丧失。所以, 公民只需要按照政府已经制定的规章制度行事, 而不允许知道为什么会有这样的规定。国家信息中心副主任胡小明在回答记者提问时指出:“我们应当清楚中国是一个没有完成资本主义革命的国家, 在我们推行社会主义民主的时候, 需要改造我们头脑中的封建意识。”比如, 我们总是称地方的干部为“父母官”, 这是一种官民不平等的思想。在一些人的头脑中还有着“民可使由之, 不可使知之”的以官治民的封建意识。在计划经济时代, 由于集中地进行经济管理, 这种封建的“以官治民”的观念未得到及时地清除。这些旧观念、旧意识还残留在一些人地头脑中, 构成了推进电子政务, 促进政府信息公开的障碍[1]。
二、我国公民对于“知情权”认识不足
知情权就是公民对于国家的重要决策、政府的重要事务以及社会上发生的与普通公民密切相关的重大事件, 有了解和知悉的权利[2]。1984年发布的《世界人权宣言》明确把知情权确定为基本人权之一。联合国教科文组织动员各国政府“努力使任何人都有权使用四类属于公众的信息”, 其中第一类就是政府信息。我国宪法中也明确规定公民享有知情权。公民有权利获知的信息不仅仅局限于国家的大政方针、法律法规和政策纲要, 而是包括与群众利益相关的所有信息。但实际情况通常是公民自己就忽视了这项权利。人们通常会把政府信息看做是与自己无关的或是不能公开的政府内部资料, 甚至还人为赋予政府信息某些神秘色彩。造成我国公民对于知情权认识不足的原因有很多, 具体有以下几点:
第一, 我国公民的平均受教育程度较低。对自身权利的重视与公众自身教育程度密切相关, 文化程度较低的人对已公开的政府信息都漠不关心, 更不会利用知情权主动向政府索要信息。
第二, 我国公民头脑中仍然残存着封建思想, 公民没有认识到现代政府官员的职责是服务大众, 而仍然把政府看做是统治者和管理者, 官民之间地位不平等, 政府信息不公开也是合理的。
第三, 我国政府在推行信息化, 开展信息公开工作的同时, 很少考虑公众对于政府信息的接受情况, 很少鼓励公众积极主动地获取政府信息, 更没有对公民进行知情权的宣传教育工作。
事实上, 政府信息公开是政府和群众双向的交流互动活动, 公众对于政府信息的需求推动着政府信息公开, 对于已公开信息的获取和重视也使得群众能够更好地参政议政, 从而推动整个国家的民主法制建设和政治体制改革。笔者认为, 政府信息公开的工作成效不能以政府公开多少信息为衡量标准, 而只能以公众对政府信息的接受程度和应用状况为标准。
三、我国政治体制的弊端
我国在1987年的“十三大”和1989年的“政府工作报告”就初步提出了要提高政府机关的开放程度, 在“十五大”报告中更是明确提出了“政务公开”的口号, 另外中央关于发展民主、构建和谐社会等许多重要的政治文件中都涉及了政府公开的内容, 但实施效果并不是很理想。这与我国现有的政治体制、政府工作方式和领导认识都有直接的关系。
在目前中国的各级政府中, 部门领导的意愿仍然是最重要的。政府信息公开工作仍然如此, 是否公开以及公开的力度通常取决于领导的重视程度。虽然国家对信息公开非常重视, 但是否真正引起了各级执行领导的高度重视, 在实际工作中又是否得到了切实的贯彻?有不少政府在媒体上宣传领导如何高度重视、各部门又是如何深入开展信息公开, 但实际执行效果却与宣传明显不符。许多领导仅把信息公开看做是上级规定而“高度重视”, 并没有深刻认识到信息公开对于改进政府工作的重大意义, 所以在实际执行中难免会出现敷衍应付。例如早在1998年中共中央办公厅就发布了《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》, 旨在推动在农村最为敏感的财务公开。但是, 在不少地方公布的信息根本不能反映实际情况, “信息公开”仅仅是为了应对上级检查, 有的完全是虚假信息, 有的不能反映财务状况的变化, 有的暴露出的问题无人问津[3]。
另外, 我国的政府信息公开工作在实际运作中仍然沿袭传统的机关工作模式, 一般先是由部门内部每个职务公务员设定本职位信息公开的内容和形式, 然后逐级上报, 内部传达, 最后再由部门汇总成为本部门信息公开的内容和形式, 这样的运作过程实际上是依靠每个职位公务员的能力和水平决定政府信息公开内容和形式的质量, 因而随意性很大, 给人的感觉仿佛信息公开是在走迷宫, 大目标明确, 但路径并不清楚, 缺乏持续的统一规划和实施步骤, 没有可以遵循的统一标准和固定模式[4]。很明显这种旧的机关工作模式, 并不适合于现代的政府信息公开的需要, 尤其是难以适应电子政务中公众对于大量网上政府信息的及时性、全面性和系统性的要求。
四、相关法律规范的不健全
目前, 我国政府与公众之间, 信息分布严重不对称, 公众处于信息劣势。在我国, 政府是信息的最大拥有者, 据统计, 我国80%以上的信息掌握在政府手中, 目前, 政府只公布了其中的20%。在政府信息中涉密信息是不能公开的, 另外还有许多介于公开和保密之间的信息, 这些是否应该公开, 并没有相关的法律依据。政府信息是否公开、公开多少、公开形式等, 完全是政府说了算, 公众只是被动的接受者。公民的知情权是法律赋予的, 但知情权是否真的受到了尊重和保护呢?2005年5月, 上海老太太董铭向徐汇区房屋土地资源管理局申请查阅一处房屋产权的相关原始材料, 遭到拒绝, 董老太太以信息不公开为由将徐汇区房屋土地管理局告上法庭, 但法庭却两次驳回董铭的诉讼请求。这个被誉为“政府信息公开第一案”就暴露出我国政府信息化在法律方面的诸多漏洞。
2007年4月, 国家出台《政府信息公开条例》, 并计划于2008年5月1日实施。这标志着我国的政府信息公开工作迈出了坚实的一步, 但从内容来看仅仅是构建了一个简单的理论框架, 许多规定不够细致具体, 甚至还与《保密法》、《档案法》等相冲突, 很难指导操作层的执行, 一些不愿公开信息的政府官员仍然能够轻易地找到拒绝公开的诸多借口。例如《上海市政府信息公开规定》尽管作出了“以公开为原则, 不公开为例外”的陈述, 但对例外没有进一步细化, 该规定生效后的一个月, 上海出现上文提到的“政府信息公开第一案”, 一些公众认为此案中政府就是拿例外来搪塞问题[5]。
五、政府信息公开工作评估标准的缺失
各级政府虽然都已经不同程度和范围地开展了信息公开工作, 但成效如何就必须进行实际测评, 进而发现存在的问题, 提出改进或优化方案。特别是在评估结果公开的压力之下, 许多政府部门会真正重视该项工作。评估工作是一项浩大的系统工程, 涉及的范围广泛、内容复杂、程序繁琐, 必须要借助于一套完备科学的评价标准。否则就会出现所谓的“政绩工程”、装点门面的政府网站, 甚至是名不副实的媒体宣传。但我国目前还没有切实有效的政府信息公开的评价标准和体系, 通常会简单地按照有没有公开、公开的信息量多少来进行粗略的估测, 甚至就是凭借主观印象。所以会出现已经公开的信息中多是规章制度、政策法规等, 对于用于决策的数据、官员选拔等信息的公开较少, 关于群众所关心的财务信息更是很少涉及。公开的信息大多是大家知道的、适用性不强的信息, 而公众和企业关心的信息却很少[6]。还有常年不更新、没有实质内容的空架子政府网站。
六、我国目前信息化水平的限制
在目前所倡导的政府信息化中, 网络无疑成为最主要的发布政府信息的手段, 同时也是公众获取政府信息最方便快捷的方式。政府信息公开的发展, 在很大程度上还要依赖于国家或者地区的网络基础设施和因特网的普及率。众所周知, 美国的政府信息公开水平较高, 很大一部分原因就在于美国公民中因特网的普及率很高。在我国, 虽然网络用户的绝对数量在逐年递增, 但相对于我国巨大的人口基数, 网络的普及率还很低。据中国互联网络信息中心 (CNNIC) 在2006年7月1日发布的第十八次中国互联网络发展状况调查统计, 中国目前共有12300万网络用户[7]。我国的网络普及在地区之间、城乡之间还存在巨大的数字鸿沟, 特别是在一些边远的农村地区, 电视、报纸等传统的媒体方式还不能普及, 更不用说因特网了。即便是政府在信息公开方面做得很好, 但如果大部分的群众缺乏现代化的信息接收工具, 又如何去获取政府信息。政府信息公开工作实际上是政府与群众双向的互动交流, 而不是政府单方面的信息传递。
正如美国大法官布兰代斯 (Justice Brandeis) 所说的“阳光是最好的消毒剂”。政府开展民主政治, 推行政府信息化, 必须将政府信息公开、将政府各项工作置于公众的监督之下。虽然鉴于我国特殊国情, 目前存在许多不利于进行信息公开的因素, 严重的阻碍了我国政府信息公开的深入广泛开展, 但各级政府绝对不能以此为借口延缓或者拒绝政府信息公开。国家以及各级政府机关都要更加清醒地认识到我国政府信息化的现状, 真正重视政府信息公开工作, 采取各种措施消除或者控制这些制约因素的影响, 努力推进我国的政府信息公开工作的深入开展, 以进一步加快我国政府信息化的进程。
摘要：我国在推行政府信息化的过程中, 十分重视政府信息公开。但目前我国仍然存在不利于开展政府信息公开的诸多因素。文章从我国特殊的历史文化、政治体制、法律规范等六个方面分析了我国政府信息公开的制约因素。
关键词：政府信息公开,政府信息化,制约因素,不利因素
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政府因素 篇7
早在上世纪80年代至90年代,服务创新就已成为欧美一些国家推行社会改革的主要内容。2004年,温家宝总理《在省部级主要领导干部树立和落实科学发展观高级研究班上的讲话》中首次提出了“服务型政府”的概念。2005年3月,温总理在《政府工作报告》中再次强调要“努力建设服务型政府”。与西方国家相比,我国建设服务型政府相对较晚,在我国传统文化意识中,政府都是管制型政府,其服务意识不深,服务创新能力较为薄弱[1]。在转型期中,建设服务型政府是我国社会及经济建设的核心主题之一,提升政府的服务创新能力是完善社会主义市场经济体制及构建社会主义和谐社会的必然要求。而作为拥有10多亿人口的大国,地方政府服务创新系统成为全国政府服务创新系统的构成单元和发展基础,我国建设服务型政府有赖于地方政府服务创新能力的建设和完善。鉴于此,本文尝试将公共服务理论应用到地方政府服务创新的研究中,旨在挖掘影响地方政府服务创新能力的主要因素。
1 理论框架
影响地方政府服务创新能力的因素是复杂的,同时,研究政府内外部因素对地方政府服务创新能力的影响更是一项艰巨的工程。已有文献表明,对于服务创新能力的影响因素,大多是选择一些具体要素(诸如创新的维度、途径等)来进行研究,缺乏全面性和时效性。由此,本文尝试运用系统要素的观点,从当前构成地方政府公共服务创新的三大要素(行政文化、组织架构以及行政环境)进行分析[2],构建如图1所示的理论框架,在理论上探讨这三大要素对于建设地方服务型政府的核心目标及其关键成功因素——服务创新能力的影响作用。
2 因素分析
2.1 行政文化层因素
文化作为一种复杂的社会现象,在不同的社会生活领域具有不同的内容和表现形式,在行政活动领域即表现为行政文化。行政文化对政府中的个人拥有强大的影响力,它是不言而喻的价值观和信念。中国传统行政文化是在长期自我循环的小农经济与高度集中的体制中形成,必然暗含专制、封闭、保守的行政特点,带有明显的传统权威主义[3],表现为官员独断、官老爷、非公仆思想、腐败观念等传统行政道德文化。服务型政府的核心是提高公共服务创新能力,与之相对应的是公共服务型政府行政文化。根据贺培玉等的观点[3],行政文化分为精神层和行为层,其中,精神层要素体现为价值取向,行为层要素体现为行为规范。
2.1.1 价值取向
价值取向是指导政府内在机构运转与外部职责实现的基本理念,体现政府是为谁服务。服务型政府价值取向以提供公共服务为核心的理念,并将此理念内化为政府内部人员的心理和态度,作为每个人判断自己工作的心理标准,以调整个人的工作行为。政府则以此理念重新审视行为与政策,作为政府再造的原则,从而对公共服务行为进行持续创新,提高公共服务能力。服务型政府建构的理念应该表现为合法性、法治性、回应性、责任性、透明性、有效性、参与性、稳定性、公正性、廉洁性。
2.1.2 行为规范
政府内部工作人员的行为规范主要表现为机关作风、风气。目前机关作风存在的问题主要表现在学习气氛、进取精神、服务意识、工作纪律、工作作风等方面,这些存在的问题与建设服务型政府相悖,要形成有利于提高公共服务创新能力的作风,必须认同创新、容忍错误。认同创新指对创新人员的行为和取得的成果予以认可、赞同。在政府内部,要求工作人员维持内部稳定,服从组织安排,而创新者往往是标新立异,敢于改变现状,敢于向权威挑战,而每一次的创新往往是涉及多个部门、多个层次的,创新行为是不容易得到认同的,只有形成认同创新的氛围,才有利于提高公共服务创新能力。容忍错误指政府内部成员对创新出现的错误能客观评价,允许错误的发生。创新本身就是一个高风险的行为,创新过程中遇到挫折的几率是很大的,如果成员没有一颗容忍错误的心,不允许创新者有犯错的机会,则不利于创新者的出现。
2.2 行政组织层因素
2.2.1 内部人力资源
任何组织中的要素归结起来都可划分为两类:人化因素和物化因素。由于物化因素往往通过人化因素起作用,且人化因素能发挥主观能动性,故人化因素是组织中更为活跃的因素[4]。这对于行政组织而言更为明显,人化因素的作用贯穿于行政组织服务创新的整个流程。这主要体现在以下几个方面:
(1)政府主要领导的素质和能力。我国政府是首长负责制,各级政府及其部门的一把手在民主的基础上对本行政组织所管辖的重要事务具有最后决策权,并对此全面负责,领导的素质和能力的高低对全局起关键作用。“当官要为民做主”,政府责任的动力源自政府官员的个人修养和自身的管理水平[5]。提高地方政府服务创新能力,要求地方政府首长具有把公共服务作为核心工作的理念,并具备相应的工作能力。
(2)一般人员的素质和能力。政府提供公共服务的过程通常都是由一般工作人员负责执行的,缺乏优秀的工作人员,即使领导有卓越的工作理念也无法落到实处。此外,公共服务创新工作本身就是一个与群众互动的过程,对群众的要求进行接收与答复通常都是一般工作人员的工作范围,而卓越的创意理念或处事风格往往都来自基层。
(3)学习型组织。创新的行为是组织成员的行为,成员的知识水平直接影响创新的数量、效率、效果,而政府成员的知识吸收、积累和增长是政府服务创新的源泉和基础[6]。推进政府服务创新,要求政府官员必须具备丰富的专业知识和公共知识,这些均需要成员的自主学习、政府的长效培训、“干中学”机制等多方面的配合。
(4)成员间合作。目前,我国建设服务型政府过程中出现“搭便车”和“单兵冒进”现象。一些政府成员希望能直接学习他人先进的创新经验而避免出现风险,或者对创新行为持一种消极、漠然甚至抵制的态度,成员间没能协调,使得创新沦为形式,趋于无效。事实上,只有提高协同效应、形成整体合力,政府服务创新能力的提高才能得到保障。
2.2.2 制度安排
没有制度的约束,人的行为就容易陷入混乱。制度安排和建设是提高公共服务创新能力的基础和保障。创新制度的建设应该主要从问责监督制度、绩效制度和信息公开制度建设这三个方面进行。
以行政问责为核心,建设责任政府。政府的权力及其运行缺乏有效的监督和制约,直接导致目前出现的“路边工程”、“盆景工程”等伪创新行为。因为一般无须承担相应的责任,导致政府中一些人为了个人或小团体的目的和利益,不顾人民需要和当地实际,不惜利用手中权力开展劳民伤财、浮华无效却能标榜政绩的工程。因此必须加强对政府的监督,对以权谋私、失职渎职、徇私舞弊、滥用职权的政府官员实行用人失察责任追究制、引咎辞职责任制等[7],以制度强化政府的政治责任意识,保证政府的权力和资源真正为民所用,服务于公众。
以绩效考核为手段,建设活力政府。政府对组织成员的绩效考核所出现的走过场、不科学或一味追求经济增长而很少将公共服务创新作为关键考核指标的现象存在,难以激励地方政府服务创新。绩效考核已在多个领域被证明是对创新行为有效的管理手段,地方政府在公共服务创新的过程中应大胆使用。
以信息公开作为保障,建设透明开放政府。根据信息经济学,以信息公开作为保障,建设透明开放政府即实现了从卖方视角向买方视角的转变,实现了从少数人利益最大化向社会公共利益最大化的转变,符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求。信息公开有利于公共服务创新。
2.3 行政环境层因素
任何组织都存在于特定的环境中,只有当组织不断与环境进行物质、信息等交换,组织才能充满生机。地方政府作为一个组织,其环境即为行政环境,分为政治环境、法律环境、经济环境、社会文化环境和技术环境。提供公共服务,必须对人民和社会要求进行回应,双方须互动,只有不断主动地与环境交换物质和信息,政府才能对公众的要求做更好的回应。
2.3.1 政治环境
一个国家的政治制度、政党制度、阶级状况、政治文化等构成了这个国家公共行政的政治环境。政治环境对地方政府进行公共服务创新的影响主要表现在以下几个方面:第一,地方政府是否得到充分授权。政府创新就是指为适应环境的变化和现实挑战而进行的政府行政的新方法、新模式的探索,地方政府只有在财权和事权得以充分行使的条件下,才能顺利进行公共服务创新的决策和执行。第二,上级的干预。由于信息不对称和各级政府满足自身利益最大化的现状,上级政府往往对下级政府的创新进行干预,影响创新的进行。地方政府只有在充分授权和上级减少干预的情况下,才有利于公共服务创新,减少上下级博弈产生的内耗。
2.3.2 法律环境
法律环境主要是法律意识形态及其与之相适应的法律规范、法律制度、法律组织机构、法律设施所形成的有机整体。完善的法律体系有利于政府公共服务创新,主要表现在以下方面:第一,使政府进行公共服务创新的决策和执行有法可依;第二,规范大众的行为,禁止部分人为对创新的破坏,降低创新的成本,提高创新的效率。
2.3.3 经济环境
经济环境是指影响地方政府区域经济发展水平、经济体制、经济结构、经济利益等因素。经济环境对地方政府公共服务创新能力的影响主要表现在以下方面:第一,经济体制决定政府行为方式。在计划经济体制下,政府对市场干预力度更大;在市场经济体制下,政府在有限范围内对市场和社会进行干预。第二,经济发展水平决定了地方政府财力资源,财政收入越高,越有利于公共服务创新能力提高。
2.3.4 社会人文环境
社会人文环境是指地方政府辖区内居民的传统生活习惯、教育水平、参与政务的积极性、价值观和宗教信仰。居民受教育水平越高,参与政务积极性越高,越有利于地方政府公共服务创新能力的提高;反之,地方政府公共服务创新能力越高,也将促进公众的知识水平、参政意识不断提高,引导公众的行为越趋理性和规范。
2.3.5 技术环境
技术环境指影响地方政府公共服务信息公开和吸收信息的信息技术环境。计算机、现代通信和网络技术的普遍应用下,政府部门普遍实行电子政务,畅通的政民沟通网络有利于政民的交流和理解,促进政府公共服务创新的行为。微博、博客的使用人数越来越多,一些政府部门成功地运用这些新媒体化解了矛盾与危机。实践证明,良好的技术环境可以有效提升地方政府公共服务创新的能力。
3 结束语
地方政府服务创新能力的影响因素复杂而多变,但归结起来,主要包括行政文化、行政组织和行政环境三个方面。当前,地方政府尚未真正建立公共服务创新的行政文化,而只有形成公共服务创新的行为文化,地方政府才称得上服务型政府,地方政府才具备服务创新的能力。强势的领导可以建立一种行政文化,而形成的文化也可以影响个人乃至行政组织本身[8]。正因为地方政府并未真正建立起相应的公共服务创新文化,才有必要从组织因素中较活跃的人力资源和制度安排这两方面去促进公共服务创新文化的形成。当然,任何地方政府都是在特定的行政环境中存在的,外部环境对行政文化和行政组织均产生重要影响[5],我们要很好地利用实际情况中的行政环境,促进地方公共服务创新行政文化的形成和行政组织的完善,从而最终提高地方政府公共服务创新能力。
摘要：建设服务型政府要求政府具备服务创新能力,这对于处于转型期的中国来说具有战略性意义。基于系统要素理论,得出影响地方政府服务创新能力的主要因素,分析并指出这些分布于组织内、外部的影响因素如何对提高地方政府服务创新能力产生作用。
关键词：地方政府,服务创新,影响因素
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政府因素 篇8
一、我国高校间竞争的主要表现
1.对政府资源在高校间如何分配的竞争
高校发展需要土地、资金、项目、社会捐资、学校声誉、社会舆论等资源。这些资源在一定程度上都集中在政府的权力范围内。中国高等教育大众化进程的不断加快,使得高校对这些资源的需要急剧膨胀。高校为了获得更多资源,势必展开激烈竞争,以求在同类高校中处于领先地位。
2.学校发展所需各级各类人才的竞争
高校的办学质量和声誉的好坏主要取决于教学科研一线的教师水平。高层次的师资更是各个学校追逐、争取的对象。他们在学术、科研、创新、 人才培养、学校形象等方面起着至关重要的作用, 是高校间展开竞争中最突出的一部分。很多学校通过对所需要的人才提供丰厚的待遇来实现这一层面的竞争,而地方政府在这个问题上起到了推波助澜的作用,在经费、编制、社会保障等很多方面给予全力的支持,使得高校间对师资的竞争态势愈演愈烈,致使高校的师资队伍在不同地域产生严重不均衡。
3.生源的竞争尤其是对高分学生的竞争
高校间为了能够录取到优秀的生源而展开激烈的竞争。相当一部分高校,尤其是名校,都在生源较好的地方建立了生源基地,并经常性开展讲座、交流等活动,旨在吸引更多的学生报考。在志愿填报前夕,生源大战浓烟四起,各高校派出大量的老师分赴各地的高中开展有针对性的宣传,并拿出极其优惠的奖励条件来吸引高分考生报考。
4.高校形象的竞争
塑造形象已成为市场经济的大潮中社会的普遍共识,在竞争激烈的当下,形象的价值、品牌的优势尤为重要,高校也不例外。通过学校形象的提升,可以使之在行业内、社会上脱颖而出,它是高校非常宝贵的财富和重要的资源,是提高学校外在核心竞争力、吸引人才、强化内部管理、调动积极性的重要因素,另外,学校品牌价值的提高,可以更好地为学校的内涵建设服务。高校形象的竞争已成为各个学校关注的重要方面。各个不同层次的学校尤其是品牌学校更是关注本校在科研、教学、招生、 就业等各个领域中的地位,对于综合排名虽有不同的看法,但受关注程度却日益增强。许多高校开始启动形象工程或实施品牌战略,将高校形象建设提升到关乎生存与发展的战略高度。可以预言,随着高校间竞争的日益加剧,塑造良好的品牌形象,将成为高校发展的必然选择［１］。
5.毕业生就业市场的竞争
由于近年来高校不断扩大招生规模,使得工作岗位的增长率远远小于毕业生的增长率,这就不可避免地带来了就业难。在这种社会背景下,一所高校培养的毕业生想要解决就业问题,必须具备较强的竞争力,这就促使高校的培养模式和专业设置必须要迎合社会发展的需要,注重培养学生的创新能力和动手能力,提高毕业生的综合素质。但是就目前情况看来,我国许多高校在这方面发展缓慢,不能够适应社会的需要,从而造成自己学校的毕业生就业竞争力较差,毕业生就业率偏低。因此,每年国家公布全国高校的毕业生就业率,被社会各界所关注,已成为高校竞争中一个重要的方面。
6.国外学校的生源竞争
随着世界经济一体化进程的推进与不断深入, 高等教育对外开放和市场准入,吸引了大量的国外教育组织和机构进入中国,在中国的教育市场展开激烈的竞争,对我国高校形成了新的挑战。由于国外的教育资源优势明显,吸引了越来越多的中国学生自费出国留学。
二、影响高校竞争的因素分析
1.政府干预
政府拨款一直都是世界各国高校办学特别是我国高等教育办学中经费的主要来源。目前高校把政府和市场需求作为高校发展的核心目标,并以此建立、形成、扩大自身的办学竞争优势。高校间的竞争往往把能否从政府处获得更多的拨款、政策和项目等,作为取得更大竞争优势的一个重要方面。政府干预主要反映出以下两个特点:一是竞争主体不完全自主,主要原因是教育行政管理部门权力过大,使得高校竞争主体不具有完全的独立性, 虽然政府在一定程度上降低了高校竞争的风险,但又在很大程度上制约了高校的发展。二是资源配置的非市场性,采取计划方式是我国教育资源配置的突出特点,而多数高校也已经习惯了这种资源配置方式,从而淡漠并丧失了挖掘丰富的社会资源的意识和主动性［２］。在这样的统筹管理与发展的环境中,导致高校的危机意识不够强烈,创新与发展精神没有得到最大程度的激发,平等地参与竞争没有真正形成。不同属性、不同类别的高校之间甚至不可能平等地获得竞争的机会。
2.社会与学校的信息不对称
近年来,以就业为导向的高校与企业之间的合作,得到了大力的发展。但高校在与企业的合作过程中存在着严重的信息不对称现象,致使合作更多地处于浅层次的状态,难见大的成效。高校培养的毕业生和社会需求之间存在着巨大差异,使得高校在为自己的毕业生寻找出路,而很多社会用人单位又招不到合适的毕业生。这种信息不对称造成的浪费特别严重,一方面造成社会用人单位人才资源的紧张,影响了经济发展;另一方面使得高校花费大量的人力、物力、财力推荐安置毕业生就业,同时也加剧了高校间就业率的竞争。
3.国际教育组织的进入
自从我国加入WTO打开了教育市场后,大量的国际教育组织及办学机构开始涌入,对国内的高等教育产生了很大的冲击,形成了强有力的竞争。 国外竞争者的优势之一在于先进的考试及录取方式。以美国的SAT考试为例,一年多考,录取时看考试成绩但又不完全拘泥于考试成绩。他们的教育形成了机动、灵活、最大限度地挖掘学生综合素质的特征,形成独特优势。跨越国界的生源竞争已成为社会的普遍现象,今后将越演越烈,中国的学生尤其是优秀学生不再是 “985”、“211”学校所专有,已成为世界各国特别是教育发达的美欧等国追逐的对象。这些变化不仅对我国的高等教育产生着很大的冲击,同时也更加剧了国内高校间的竞争。
三、政策及建议
1.政府应充分认识到高校面临的发展瓶颈
政府应适应不断变化的形势,以创新办学理念,为高校间形成有序的、公平的、科学的竞争环境打下良好基础。一是政府要研究针对高校如何简政放权。在我国现今,高校的办学自主权是缺失的,政府要研究如何使高校真正拥有办学自主权, 不断改变以行政约束为主导的高校运行模式,根据现代大学制度的基本原则,改变大学隶属行政机构的基本做法,消除大学沦为“类官僚组织”的不良基础;二是要研究出台具体的消除“官本位制”思想和做法的政策实施办法［３］。在我国教育发展规划刚要中明确指出高等院校要消除官本位的思想,要去除行政化。政府教育主管部门要制定具体措施,建立针对高校办学的督查机制,制定实施专家治校、 教授治校的政策措施,推行法人治理模式。要突出学术带头人的地位,让老师真正成为学校的主人, 充分发挥他们的聪明才智,提高他们在学术科研、 教书育人、学校管理等方面的主动性和积极性,最大限度地释放创造性,让“尊师重教,尊重知识,尊重人才”成为现实。
2.政府要明确针对高校的权利和义务
对政府而言,其重要权利和义务是本着社会效益出发的原则,建立行之有效的高等教育弱势补偿扶助机制。要在保证高等教育办学基本质量的前提下,对弱势高校存在的各类问题加大关注力度, 加强调研和政策评估,使高校间的竞争体现出相对的公平。同时,政府要设计好竞争规则,并保证持以同一的、一视同仁的竞争规则对待高校参与竞争的个体或群体［４］为此,政府尤其是地方各级政府要尽快建立科学的评价体系,用新的高校评价体系来促进高校间在更高更科学的水平上展开竞争。
3.加强高校参与国际化竞争的顶层设计
本着国家教育兴国、人才强国的发展战略,以中国经济市场化改革的不断深化以及经济全球化的日益深入为依据,要求高校培养的各级各类人才都能够适应全球化市场环境,胜任跨国度、跨文化情境下的岗位需要,在国际人才市场上形成一定的竞争力。目前,作为国民经济支柱的企业,它的人才需求不会再像以前局限于本地或本国人才,尤其是一定规模的企业,开始面向全球招募合适人才这种国际化趋势要求高校人才培养在坚持本国特色的同时要与国际接轨,使人才培养具有国际竞争力,更好地适应全球一体化环境下的现实发展需要。在这样的发展趋势下,高校继续按传统封闭的固有思维和办学模式,显然已无法满足国家深度融入经济全球化和高等教育国际化对于高层次创新人才和成果的需要。高等教育国际化将是我国全面国际一体化的一个重要组成部分。国外优质的教育资源对于国内优质生源的争夺已经展开,所以政府必须高瞻远瞩,为高校参与国际化的竞争做好政策设计,消除不利于竞争的各种要素,促使我国高等教育在国际教育竞争中占据有利地位。高校必须在办学中牢固树立国际观,创新办学机制,以自身的国际化应对发展趋势的国际化,同时要在办学实践中打造凝练自己的特色,实现差异化竞争。
参考文献
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[3]周春燕.高校核心竞争力刍议——兼论江苏科技大学核心竞争力的培育问题[J].江苏科技大学学报(社会科学版),2005,(2):95.
政府因素 篇9
一、影响地方政府公共财政支出效率的因素
在进行分配的过程中为避免出现分配不均、财政支出效率低的情况, 政府要考虑的因素有很多, 如地区差异、人口因素、市场化程度等等, 现在我们将对影响政府公共财政支出的因素进行讨论和分析。
(一) 地区差异
在我国, 一段时间内经济发展的不均衡使得我国提出了西部大开发战略思想, 经过几年的努力, 差异得到了一定程度的缓解, 但是整体的格局还是东部发展较西部要快。这种格局也使得政府公共财产的支出效率存在着差异。以政府公共财政在东西部农业的支出效率为例, 1997-2006年间, 东部地区政府财政支农资金每增加1%, 就会带动其他产业产值提高0.32%左右, 西部地区为0.26%左右, 可以看出东部地区财政的支出效率要比西部要高。
(二) 人口因素
这里的人口因素主要考虑的是人口密度和人口年龄结构两个方面。首先人口密度是指单位面积上的人口数, 人数越多, 密度越大。当人口密度大的时候, 当地的服务网络就会越发达, 覆盖率也就越高, 政府公共财政支出的经济效应也就越显著, 支出效率越高;相反, 人口密度小则公共财政支出效率低。另一个因素是人口年龄结构, 人口年龄结构是指不同年龄阶段在总人口中所占的比例。若一个地区, 幼儿及老年人口占的比例大, 那么就说明这个地区的劳动力比例少, 公共财政所承担的负担大, 不利于财政支出效率的提高。
(三) 政府的财政赤字
政府财政赤字是指财政收入小于财政支出所形成的中间差额, 因会计在审核时使用红字处理, 所以称为财政赤字。财政赤字是政府财政收支不平衡的一种表现[2]。地方政府的财政赤字过大时, 就会制约政府提供公共产品和公共服务的能力, 从而降低公共财政支出效率。
(四) 政府的财政收入情况
地方政府自身的收入情况也将影响到政府财政支出的效率。但与人们想象的不同, 高政府财政收入并没有带动财政支出效率的提高, 地方政府的财政收入高在一定程度上会使得政府部门节约意识下降, 对财政支出缺乏精打细算, 反而使公共财政支出效率下降。
(五) 市场化程度
市场化程度是指市场在经济调节中所起作用的大小, 一个地区的市场程度高能在很大程度上为该地区带来利润最大化, 也能降低政府配置资源的高昂成本[2]。这也影响了政府公共财政支出的效率。市场程度越高, 政府财政支出的外部环境就越好, 有利于政府合理配置资源并改善公共服务质量, 公共财政支出效率也就越高。
(六) 政府的规模
政府的规模在一定程度上与公共财政支出效率也成反比, 这是因为政府规模大, 体系庞杂, 行政成本不断增加, 造成公共资源的浪费, 使得政府用于公共服务的资金相对减少, 从而降低公共财政支出的效率。
(七) 私人投资
私人投资作为市场中另一投资体, 具有较强的扩散效应, 对政府公共财政支出效率也有一定的影响。私人投资与政府公共财政支出率是成正比的, 伴随着私人投资的加入, 政府应用到公共服务的负担就会减小, 从而提高政府公共财政的支出率。
(八) 公共财政政策
公共财政政策指的是政府根据当地收入、人口、经济发展水平等因素制定的财政政策。公共财政政策有助于公共财政支出效率的提高, 并逐步缩小中东部与西部地区的差距。但是这种差距的缩小带来的可能是西部地区效率提高、东部地区效率下降的结果。
二、提高地方政府财政支出效率的措施
针对政府财政支出效率低且呈现不均匀的现状, 我们从转变政府职能和公共财政政策改革两个方面来探讨如何更好地提高公共财政支出效率这个问题。
(一) 转变政府职能
提高政府公共财政支出效率从根本上来说就是加快政府服务职能的建设, 解决好公共资源的合理使用。这就要求政府转变职能, 将政府的公共财政支出向民生方向倾斜, 不断的优化支出结构;要对政府机构和规模进行瘦身, 减少不必要的行政支出和浪费, 将公共支出真正应用到公共服务上来, 让更多人享受到地方政府公共财政支出所带来的福利, 而不只是少数人的福利;上级政府要做好审核工作, 真正做到公共财政支出的透明化和阳光化, 使每一笔公共财政支出都能落到实处, 从而提高公共财政支出的效率[3]。
(二) 不断进行公共财政政策改革
针对出现的东西部财政支出效率不均衡的现状, 地方政府要因地制宜、根据不同地区的实际情况制定合理的公共财政政策。对于东部地区来说, 要适当的控制财政的支出规模, 从单纯的政策支出向优化支出结构、精细化方向转变。西部地区要继续加大公共财政的支出, 同时还要不断提高对财政投入的管理和使用。
结束语:
近些年来, 随着政府公共财政支出的增加, 财政支出效率却并未出现明显的增加。原因主要是地区差异、人口因素、市场化水平、政府规模、政府财政政策及私人投资等等。通过影响因素的分析, 提出了提高政府公共财政支出效率的措施, 一方面要加快政府公共服务职能的转变, 另一方面要因地制宜地进行公共财政政策的调整, 只有多方位、多层次地进行改革, 才能真正促进地方政府公共财政支出效率的提高。
摘要：提到政府的公共财政支出, 这个概念离我们普通民众好像非常遥远, 其实不然, 政府的公共财政支出就体现在我们身边。我们所接受的义务教育、医疗救治及使用的通讯基础设施, 都是政府公共财政支出所带来的福利。随着近些年来政府公共财政支付的增加, 支出效率的提高却不明显, 因此, 研究影响公共财政支出效率的因素显得十分有必要, 并通过分析提出改善公共支出效率的措施。
关键词：公共财政支出,市场化程度,政府职能转变
参考文献
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[2]贾康, 刘微.注重民生、优化结构、创新制度、促进发展——中国公共财政的转型之路[J].经济与管理研究.2011 (13)
政府因素 篇10
关键词： 中国；缅甸；国际直接投资；投资风险；非政府组织
缅甸作为中国的邻国，一直对中国采取友好的邦交政策，中国改革开发以来，对缅甸的投资逐渐增长，直到2011年中国在缅甸投资的项目受阻。近年来，中国与缅甸的投资合作开展并不顺畅，投资项目频频受到阻碍。2011年，密松水电站停建，2012年莱比铜矿项目遭到抵制，经历了停工、复工、再停工的反复折腾，而中缅油气管道项目也命运多舛。从这些中国对缅投资项目受阻背后不难发现，缅甸非政府组织（NGO）起到了关键性的作用。随着NGO的发展，它开始成为中国对缅投资风险的重要影响因素。
一、缅甸NGO发展的新趋势
（一）NGO近10年来获得快速的发展
最早的缅甸非政府组织在1948年以前成立。虽然在此后的40年中新的非政府组织仍有一定数量的增长，但从数量、影响力以及各界对其的重视程度来说，这一时期的缅甸NGO的影响都是微乎其微的。1988年以后，在军政府执政时期，缅甸NGO的发展也并不顺利，其根源在于缅甸政府对NGO采取了严格的限制政策。
2001-2010年是缅甸NGO加速发展的时期。在这十年中，国际NGO的数量增加了38个，而国内NGO数量增加了52个。特别是2008年纳尔吉斯风灾过后，缅甸非政府组织犹如“雨后春笋”一般迅速增加，缅甸国内NGO中有近6成是在纳尔吉斯风灾过后成立的。根据缅甸本地资源中心（LRC）的统计，截止2016年底缅甸在册NGO数量为189个（其中本土NGO129个，国际NGO60个）。
（二）外国政治力量通过INGO介入缅甸社会
2011年缅甸新政府成立后，由于政府对NGO管制的放松，有许多国际NGO到缅甸开展活动。缅甸巩发党执政以后，缅甸的民主化进程步伐加快，NGO的生存和发展环境得到改善，这使缅甸NGO的数量迅速增长，许多新的国际NGO和本土NGO在缅甸注册。
从近年来国际NGO在缅甸的活动情况来看，一方面，它们继续在缅甸开展NGO的传统项目，如：医疗、教育、环境保护等；另一方面，它们开始通过基金会的形式介入到缅甸的政治生活中。从国家层面来看，美国等西方发达国家开始频繁与缅甸接触，向缅甸政府和社会提供了对外援助，同时，一些带有西方政府背景的基金会开始频繁在缅甸召开所谓的“研讨会”，其会议内容大多涉及缅甸民主政治改革议题。近年来，来自欧洲、美国、日本的基金会打着“民主旗号”通过NGO介入到缅甸的社会政治中，它们往往通过研讨会、研究项目、培训班等形式，影响和培养缅甸民众的“民主意识”、“政治参与意识”，灌输西方价值观。
（三）部分NGO通过援助影响缅甸政治
在缅甸，欧洲国家的NGO多关注民生问题，日本的NGO多关注基础设施建设和底层群众，相比之下，来自美国的NGO对精英层、决策层的关注较多，且通过援助直接干预缅甸的国内政治。2008年以后，美国政府积极介入缅甸事务，公开援助缅甸，通过多年来的“积淀”，美国在缅甸政治领域的影响力不断扩大。与美国政府“遥相呼应”，部分NGO则在缅甸开展“民主选举”培训，据公开资料显示，美国NGO在缅甸并没有公开支持的政党，其培训是针对多党派的。在2015年底缅甸大选中，昂山素季领导的缅甸民盟获得选举胜利，这与美国NGO在缅甸开展的“选举培训”和“技术支持”是密不可分的。
（四）NGO对中国投资项目进行干涉
在缅甸对外开放后，外国在缅甸的投资项目不断增多。中国是缅甸接受外国直接投资最多的国家，中国在缅甸的投资企业超过100家，项目涉及油气、水电、矿产等领域。近年来，中国在缅甸的投资项目屡受缅甸NGO的阻挠，中方的投资损失惨重。如：缅甸NGO（缅甸河流网、萨尔温等）针对中国投资的密松水电站开展抵制运动-反坝运动。在缅甸NGO的组织和策划下，一份所谓的密松大坝环境影响评估报告备受关注，经过部分NGO的“煽风点火”极大刺激了缅甸民间的“反坝情绪”，这直接导致了2011年9月缅甸总统吴登盛宣布停止密松大坝建设。此外，中缅石油管道项目和莱比塘铜矿项目也在建设过程中受到了缅甸NGO的阻挠，自中缅油气管道动工开始，就遭到缅甸一些NGO和当地居民强烈反对。
在这些项目受阻背后，我们不难看到NGO在缅甸活动所造成的影响。在缅甸社会中，环保类的NGO活动频繁，它们大多围绕缅甸的水电项目建设开展活动，河流网和萨尔温江观察组织是其中的重要代表，它们是中国密松水电站项目搁置的直接推动力量。这里主要有两个方面的原因：一方面，中国企业在进入缅甸投资之前并没有重视“环评问题”，这给别有用心的组织抓住了“把柄”；另一方面，这些环保类的NGO打着“环保旗号”，夸大和捏造中国投资项目对当地自然资源的破坏和影响，一些当地民众受到鼓动加入到了“反坝运动”中。在中国投资项目受阻背后，都看到了NGO的活动身影，而这些NGO的目的并不单纯。以抗议和阻挠莱比铜矿为例，有西方背景的NGO“缅甸河流网”认为莱比铜矿项目对当地珍稀物种造成火灭性影响，随后，“88学生组织”在背后“煽风点火”，不仅组织和策划抗议活动，而且还强烈反对和阻挠其“政敌”昂山素季组织的莱比铜矿调查团，其背后的政治目的“昭然若揭”。由于中国在缅甸投资项目众多，缅甸NGO借环保名义多次对中国在建项目进行阻挠，这极大影响了中国在缅甸投资企业的正常运作，也对中方的投资造成了不可估量的损失。
二、缅甸NGO阻挠中国对缅投资的原因分析
（一）缅甸政府疏于管理导致缅甸NGO杂乱丛生
目前，缅甸已经成为了“NGO天堂”，导致这种现象的原因在与缅甸政府放松对NGO的管理，或者更准确的说是缅甸政府“疏于”NGO管理甚至“放任”NGO在缅甸的发展。
应该认识到，缅甸NGO在缅甸政治转型过程中发挥了巨大的作用。一方面，NGO的发展促进了缅甸政治改革。无论是缅甸军政府时期还是缅甸新政府时期，NGO对政治转型的影响都是很大的。在缅甸政治转型的整个过程中，缅甸NGO功不可没。另一方面，NGO在化解社会矛盾方面做出了贡献。在缅甸社会中，NGO还成为了不同宗教群体之间、精英阶层和普通民众之间的“润滑剂”。如：阿玛拉基金会（AMARA Foundation）主要是资助穷人和生活在贫困地区的民众，让他们能够享受医疗、教育等社会服务。这个基金会的资金就来源与缅甸的精英阶层，这对改善两个阶层的关系以及贫富差距都有一定的贡献。
近年来，缅甸政府在民主化改革进程中疏忽对NGO组织的监管，甚至放任其自由发展，这是缅甸NGO杂乱丛生的重要原因。2004年钦纽下台后，缅甸政府对NGO的管制逐渐减弱，国际和本土的NGO获得了较大的生存空间。特别是在2008年缅甸风灾后，由于政府救灾不力，使得缅甸NGO发展迅速。随着缅甸民主化进程开展，缅甸政府为了塑造国际形象，得到国际支持和资金援助，进一步放松了对国内NGO的管理。而且，缅甸政府疏于对NGO管理一个重要方面就是没有制定对NGO有约束力的法律措施，这让缅甸更加陷入NGO管理混乱的局面。在这种情况下，缅甸NGO的权力和社会舆论影响力不断扩大，甚至“绑架民意”和“干预政府决策”。从密松水电站和莱比铜矿的例子中就可以看出NGO对政府决策的影响，在NGO的干扰下，缅甸政府也不得不“顺应民意”暂停中方的投资项目。
（二）缅甸NGO奉行西方民主价值观，阻挠中国对缅投资
无论对中国还是美国来说，缅甸的战略地位都是极其重要的。中国在缅投资建设的石油管道工程是中国能源战略的重要组成部分，它影响到中国乃至东亚的能源格局。而对于美国来说，与民主化改革后的缅甸接触能够扩大其在东南亚地区的利益。实际上，缅甸是中美战略博弈的关键。
在此背景下不难发现，缅甸NGO阻挠中国投资项目表面上看起来与环境保护有关，但实际上与西方国家的支持有关。具有西方背景的国际NGO及受西方文化、价值观影响的缅甸本土NGO发布了一系列不利于中国的研究报告，这影响了中国投资方在缅甸的形象，也让中国投资项目不断受到阻挠。缅甸一些NGO通过把中国对缅甸的投资看做“中国新殖民主义”，认为中国觊觎缅甸的资源，让缅甸民众误以为中国对缅甸的投资仅是处于中国利益的考虑，缅甸将在这其中一无所获。在这些NGO中，我们不难发现具有一定的西方背景。如：在西方国家注册的国际危机组织（International Crisis Group）、全球见证组织（Global Witness）、跨国研究所（Transnational Institute）以及来自美国的民主基金会、开放社会研究所、自由之家等NGO在缅甸开展了一些对我国不利的影响活动。尤其是国际危机组织、全球见证组织和跨国研究所的研究报告中，对中缅关系和中国对缅甸投资多有批评。
据公开资料和数据显示，目前在缅甸NGO中，对中国在缅甸投资项目有重点关注且带有一定反对性质的机构有20余家。这些机构包括：森林资源环境开发和保护协会、若开海岸地区保护协会、缅甸可再生资源协会、缅甸河流网等等。通过对这些组织的注册地的研究发现，他们的主要注册地在泰国、印度和美国。
这些NGO奉行西方国家的价值观，对中国投资项目带有偏见，通过披上“环保”这一合法、合理的外衣，公然阻碍中国的投资项目，其背后的推手显然是美国等西方国家政府，其目的是为了强化在缅甸社会政治中的影响力，挤压中国的地缘生存空间。比如当前对中缅石油管道项目关注较多的瑞天然气运动（Shws Gas Movement），在其网站上可以看到该组织成立背景和关注重点是“缅甸西部的天然气管道项目”，但是该组织的宗旨又是“为自由和民主的缅甸”，很显然“天然气管道项目”只是该组织开展活动的“幌子”，而传递“西方价值观”和阻挠中缅石油管道项目才是其真正目的。不仅如此，NGO组织在莱比塘铜矿的抗议活动中的动机并不单纯。据缅甸金凤凰报社对莱比塘以为高僧的采访，该高僧认为，正是受到一些NGO的鼓动，当地村民才开始反对该项目，而在当地摇旗呐喊的并非是莱比塘本地居民，而是来自外乡甚至外国NGO背景的人员。
缅甸NGO阻碍中国投资项目背后，是西方国家压缩中国的地缘生存空间。在缅甸未对外开放以前，中国与缅甸的关系一直以来都较为正常，中国的投资项目在缅甸都较为顺利。然而，在缅甸政府采取对外开放后，美国通过调整对缅政策、日本通过加大投资力度开始与缅甸政府频繁接触。特别是美国在2008年将战略重心调整至亚洲以后，加大了对中国地缘生存空间的挤压。
（三）NGO在缅甸社会各阶层的影响力不断提高，煽动各界反对中国对缅投资
缅甸社会阶层划分非常明显，在缅甸首都仰光生活的中产阶层和其中的精英分子在缅甸的政治决策中具有决定性作用。在缅活动的INGO深谙其道，与精英阶层开展合作的同时，通过“利诱”煽动底层群众反华。近年来，在美国等西方国家的支持下，一些INGO经常在缅甸首都仰光的高校中举办研讨会和培训，主题通常围绕民主、人权、环保等。而且，由于缅甸曾经是英国的殖民地，所以缅甸民众特别是精英阶层，对西方国家具有好感。通过资金援助、项目培训、培育代理人等方式，部分INGO深度介入到缅甸的政治生活中，影响缅甸精英人士，影响缅甸的政治决策。比如：缅甸政府做出停止密松水电站项目的决策，INGO在其中起到了推波助澜的作用。
不明事理的缅甸底层群众则充当了反华“急先锋”。INGO通过多种方式煽动缅甸底层群众的反华情绪。比如：挑拨中国投资方与当地群众之间的关系。INGO鼓吹中国投资方只重视与缅甸高层合作，忽视了当地民众的利益，污染和损害当地环境，民众并未从工程中受益；又如：“利诱”底层群众发声，煽动和扩散反华情绪。“鼓动民意先，拿着绿票走”成为了众多缅甸群众抗议中国在建投资项目的常态，甚至有部分底层群众因为反对中国投资项目后，受到INGO的资助从而改善了家庭的生活。
可以预见的是，随着昂山素季领导的缅甸民盟上台执政，缅甸将会在民主化道路上更进一步，但是由于缅甸政治社会结构的复杂性，未来缅甸有可能陷入“泰式民主困境”中。在这种背景下，缅甸NGO在社会中的作用和地位也会更加重要，它可能成为影响缅甸政治决策的重要力量，从而影响中缅投资合作进程。
三、对策建议
（一）加强对缅投资项目的可行性和投资风险评估
有观点认为：“当前中国把缅甸视为高风险和不友好的投资国，认为缅甸政府没有保护中国的投资利益；中国在缅甸投资受阻让中国上了一课，开始认识到在国外投资风险这一关键议题”。中国对外项目在投资之前都会进行对投资项目的风险进行评估，但是就目前来看，在国家层面对海外投资政治风险方面的评估仍然略显滞后，也未建立较为合理和指导性的评价标准和方法。中国投资方应该加强对缅甸投资项目的可行性和投资风险评估，加强对投资地的环境评估和社会风险评估，加强对投资地政府和当地群众关切利益研究，特别是加强对缅甸环保领域NGO活动规律的研究。今年7月，社会资源研究所（SRI）等三家中国本土NGO进入缅甸，对莱比铜矿项目进行环评，这是值得赞扬和借鉴的举措。中国投资方应该以缅甸作为重点对象，研究并形成一套较为成熟的评估体系，为中资企业到“高危”国家投资提供经验借鉴。
（二）提高中国投资方在缅甸社会的话语权
话语权缺失是中国在缅投资企业形象受损的重要原因。增强中方的社会话语权，改变西方NGO在社会话语权中一边倒的局面，是避免中国在缅投资受阻的有效途径。中国投资方要改变以往“走上层路线”的做法，避免只与缅甸高层政府合作，应重视和树立在投资地的话语权。中资企业在进入缅甸投资的时候可以与中国环保NGO组织合作，加强对中方项目在环保方面的宣传，加强中方与缅方环境保护方面的NGO之间的合作，共同商讨和加强宣传，消除缅甸民众对中国投资项目的误解，改善中国企业在缅甸的投资形象。又如：在投资地加强对中国投资项目的宣传力度，特别加强对中国投资“惠民”、“利民”的正面宣传，加大对利益受损群众的经济补偿，让当地政府和民众能够感受到中国投资的好处。
（三）以昂山素季上台执政为契机，重启搁置项目，扩大中缅投资合作
昂山素季对中国的投资项目一直保持欢迎的态度，甚至还主动参与调解和化解矛盾。她在“莱比铜矿”事件中斡旋矛盾双方，通过其与民间NGO组织的广泛联系做涉事利益方的工作，并且明确表态：中国对缅投资项目能够促进缅甸的发展；呼吁缅甸当局出台保护外国投资的法律条款。昂山素季领导的缅甸民盟上台执政将成为中国改善对缅投资关系的重大契机，中方应该积极与之合作，重启搁置项目，并扩大在缅投资的领域和范围。
同时，中方应关注到缅甸未来可能出现的不利于中缅投资合作的不确定因素，比如：1.缅甸三大利益集团（民盟、巩发党、军方）之间的博弈加剧影响中国企业在缅投资；2.缅甸政党存在更迭风险影响中方在缅长期稳定投资；3.昂山素季治下的缅甸将出现民粹主义倾向的可能，会影响中缅投资合作的效率；4.缅甸国内经济环境恶化所带来中方投资的损失。
参考文献：
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政府因素 篇11
关键词：地方政府,运行成本,特征,影响因素
1. 问题的提出
在我国,随着社会主义市场经济的建立和发展、社会公共服务体系的不断完善,从事地方国家事务管理和提供公共服务的人数及政府所消耗的资源都在不断增长。据《经济研究参考》2003第34期提供的统计资料显示,我国目前共有2109个县级政府、45462个乡镇政府。2000年全国县市共实现财政收入2636亿元,县乡财政供养人口为2959万人,县乡政府行政经费占财政支出的比重1999年为11.60%,其中财政供养人员经费占整个财政预算支出的40%。研究地方政府的行政运行成本,并做好其成本控制与核算工作,对于降低其运行成本、提高其运行质量、正确处理财政分配关系都具有十分重
定结转的要查明原因,并按规定调整相应帐户,追究相关人员的经济责任。
(2)横向比较法。把库存物品与同行业平均价格水平相比较,相同规格、相同质量产品价格相近或较低的,视为合理;明显高的,高出部分应视为潜亏。
(3)纵向比较法。当期库存物品,剔除物价上涨因素,与近几年的库存物品价格相比较,相近或低于前几年价格的,可视为合理;高出较多的,应作为有问题库存物品,对高出较多部分应视为潜亏。
(4)保本核算法。对超出正常库存需要的原材料,应以保证后任在组织生产或销售时基本不亏损为原则,可先将原材料按定额消耗标准加生产费用和应摊管理费用,套算为产成品价;再将产成品价加销售费用算出保本销售价,与市场不含税价相比较。低于或与市场价相近的视为正常,高出市场价较多的应视为潜亏。
(5)市价倒减法。对因技术改造或产品结构调整而造成积压的库存物品,可将这类物品的市场价减去正常的销售费用后,与库存价相比较,低于库存价较多的部分应视为潜亏。
3. 对存货库存质的可靠性鉴定
对于存放在仓库时间较长且销售缓慢或销量很少的产成品,以及长期积压的原材料,要根据具体情况区别对待。
(1)属于适销对路、质量合格又在保质期内的产品,因营销不力而造成的压库,不应认为是潜亏或有问题商品。
(2)属于滞销积压物品,要进行市场分析。通过降价可以销售的,应按降价后的销售价减销售费用与库存滞销物品的成本价相比较,低于滞销物品成本价的部分,可视为潜亏或作为有问题商品处理。
(3)属于容易发生自然损耗、霉烂变质和超过保质期的积压物品,经销售与技术质量监督部门或其他有权部门鉴定后,应视为亏损。
扮演着管理国家事务、组织社会经济和文化建设、维护社会公共秩序等重要角色,对辖区公民承担着广泛的受托责任,负责向全体公众提供安全保障、休闲娱乐、文化教育、医疗保健等方面的“公共物品”和“准公共物品”。各级地方政府在向辖区的公民和社会公众提供“公共物品”和“准公共物品”的过程中,必然会耗费一定的人力、物力、财力。根据成本会计学的基本原理,这些人、财、物的耗费都可以用货币来表现。我们把这种用货币表现的各种耗费,称之为地方政府的行政运行成本。
地方政府在运行过程中所耗费的各种资源构成其运行总成本。对这一成本构成内容按不同的标准进行划分,可以得出不同的结论。
2.1按支出用途划分。
三、通过存货审计完善内部控制
通过实施存货审计程序可以审查存货数量的正确性、存货计价的合理性、存货成本核算的规范性、存货质量的真实性,以及存货实物流转与价值结转的一致性,有助于及时发现企业内部控制制度上的漏洞,掌握存货的流转情况。完善存货内部控制的具体措施如下:
1.存货内部控制体系不仅需要财政部尽快出台内部会计控制规范,而且需要其他部门尽快颁布相关内部控制制度的法规;不仅需要一般性的规范,而且需要对不同经济单位的各类经济业务提出具体的指导性意见。为此,应更新会计设计模式,把内部控制的理念延伸到会计资料之中,改变传统的凭证、账簿格式,这是加强内部控制体系建设的重要手段。
2.对存货业务的事前管理。对相关购销合同副本、采购标本手续等相关文件要纳入会计凭证一并管理。
3.加强对存货业务的事中、事后的监督管理。对收入实行“款项直达”,减少中间过渡账户;对款项支付可以借鉴西方财务会计作法,实行“付款凭单制”,对发票收据的审核应在备注处设置格式;对记账凭证的流转次序及签字要设计格式,明确责任;对账簿要在摘要栏写明事由,并设置审核栏以明确经济责任;对财务报告要求填写齐全,充分披露。
关于存货内部控制所采取的措施主要是通过制定规范的工作程序和控制重点来加强存货的内部控制。
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[3]韩敏,孙静华.存货审计的难点及对策.四川会计,2000.
[4]田桂林.浅谈存货审计应关注的几个问题.工业审计与会计,2006.
地方政府行政运行成本可以分为人力成本、公务成本和设施成本。其中:人力成本是政府直接为公务员的招聘、录用、使用、培训、工资福利、社会保障等所必须支付的开支;公务成本是公务人员在开展各项公务活动中的费用支出,具体由服务性支出与低值易耗品的耗费支出两部分构成,包括办公费用、交通费用、通讯费用、会议费用、招待费用、差旅考察费用等;设施成本是为公务活动提供仪器、设备、场所等设施的建设及维护费用,包括公务活动所用的房屋建筑物、计算机系统、文印系统、交通工具等设施(设备)等所有固定资产的分摊与维护费用支出。
2.2按支出管理要求来划分可以分为经常性成本支出、专项成本支出和自筹基本建设支出。
其中:经常性成本支出是指地方政府为维护其正常运转和完成日常工作任务而发生的支出;专项成本支出是指地方政府为完成专项或特定工作任务、提供特定公共物品过程中发生的支出;自筹基本建设支出是指地方政府经依法批准用财政预算拨款以外的资金安排的基本建设支出。
2.3按成本性态可以分为固定成本、变动成本和混合成本三种。
其中:固定成本是不受政府具体工作活动数量多少影响的成本,如一定时期内的公务人员工资支出总额等;变动成本则是随着政府具体工作活动的开展而正比例增长的成本如接待、考察费用等;混合成本是随政府具体活动增加而相应增长但又与其不完全成正比例变动关系的成本,如办公电话费用等。
3.地方政府成本的特征
地方政府作为我国与群众接触最直接、最密切的政府组织,它处于我国整个“金字塔”式组织层级的最下面,其政府成本的高低既影响着地方政府的行政效率,也影响到党和国家在人民群众心目中的形象和位置。因此,地方政府成本还具有以下特征:
3.1微观性
地方政府成本相对于一般政府成本的宏观性,其具有一定的微观性,这主要与其所承担的具体的执行职能相关。一般而言,地方政府直接管理社会、服务社会的职能较强,但制定相应政策的职能则较弱,它是我国政府这一职能的主要执行者和体现者,也是上级政府所制定各类政策的执行者。地方政府成本也就因此而体现得更为直接,它的构成也相应地变得细化和微观。
3.2多变性
地方政府承担着党和国家政策的具体执行职能,面对各种可能发生的事情,国家随时可能会制定相应的措施,地方政府往往难以预测,无法使政府预算达到详尽和细致,并在实际工作中为此而临时增加大量的财政预算,使其在年度间呈现出或高或低的现象。
3.3复杂性
受地方政府工作人员的素质及组织层级的影响,地方政府成本的主要构成相对于一般政府成本的单一而显得复杂多变。如地方政府的“形象工程”、对上级官员的“进贡”、对各级各类检查人员的“迎来送往”、招商引资中的“黑洞”等不合理支出一无例外地以合法的形式被纳入政府成本,“下面群众不明白、上级官员装糊涂”就是少部分地方政府成本的写照。
4. 影响地方政府行政运行成本的因素
影响地方政府成本高低的因素很多,归纳起来有两种,即外部环境因素和内部环境因素。本文主要探讨内部环境因素对地方政府成本产生的影响。
4.1地方政府的职能范围对政府成本的影响
一般来说,地方政府的规模、结构、组织形式和管理方式都是影响其政府成本的重要内部因素。而这一切却都是由地方政府的职能所决定的。
所谓政府职能是指根据社会需求,政府在国家和社会管理中承担的职责和功能。具体包括政治职能、经济职能和社会职能等几个方面。[1]
4.1.1政治职能
政治职能是指政府在国家和社会中所起的政治作用[2],由政治统法职能、保卫国家主权职能和民主职能三部分构成。
4.1.2经济职能
这部分职能主要包括以下几个方面:为市场经济提供制度基础、资源配置职能、分配职能、调节职能、稳定职能。
4.1.3社会职能
社会职能是指政府除了经济和文化职能之外的社会管理职能。具体包括:维护社会秩序、保证人身安全和私人财产安全、确保社会公平分配、保护环境、社会保障等具体职能。
4.2地方政府的管理体制对政府成本的影响
地方政府的职能发挥,必须通过一定的政府机构来实现。因为政府的职能是一个完整的职能体系,所以政府组织也应是一个有机的体系。地方政府的组织机构是指各级地方政府及其所属的以办理国家行政事务为主要职责的独立组织的总称。政府机构能够依法实施行政行为,其设置由法律、法规规定,具有独立的法人资格,其执行公务时通常是以组织的名义出现的。我国各级地方政府组织体系一般包括下列各种类型的机构:领导机构、职能机构、咨询参谋机构、情报信息机构、监督反馈机构等。毋庸置疑,地方政府组织机构设置的多少及运行效率如何,无疑会对其政府成本产生直接影响。
4.3地方政府的人员素质对政府成本的影响
地方政府机构中具体工作的完成和职能的实现是依靠公务员的工作来具体进行的。因此,公务员的政治素质、知识素质、现代观念素质及身体素质的高低、强弱不仅决定地方政府为完成其承担的具体职能所应招录公务人员具体数量的多少,而且直接影响政府成本的绝对增加。同时,高素质的公务员队伍还能提高政府的运转效率,提高表决水平,减少不合理的行政行为,杜绝因腐败而带来的成本损耗,从而使地方政府相对节约。这正反两方面对地方政府成本的降低无疑会产生积极的双重影响。
参考文献
[1]李文良.中国政府职能转变问题报告[M].北京:中国发展出版社,2003.2.48.