行政处罚制度之完善

行政处罚制度之完善（共4篇）

行政处罚制度之完善 篇1

1 引言

环境行政处罚制度, 是环境法中各项制度能够得到有效落实的保障。环境法为排污者设定了各种各样的义务, 作为追求利益最大化的“经济人”, 如果没有环境行政处罚制度的有效威慑, 排污者便不会自觉履行其法律义务。诚然, 环境刑事责任是环境法律制度得以实施的最终保障, 它的惩罚力度远大于环境行政责任。但是环境行政处罚制度有着环境刑事责任不能够替代的意义: (1) 环境刑事责任的适用需经过较长的司法审判程序才可以实现, 不利于现实中环保部门及时解决已经出现的环境违法行为; (2) 并不是所有的环境违法行为都能够被追究刑事责任, 例如《刑法》中的污染环境罪, 便要求达到“严重污染环境”的程度。对于那些尚不足以构成犯罪的环境违法行为, 就需要通过环境行政处罚制度来进行制止和制裁。

今天, 生态文明建设日益受到党和政府的高度重视, 美丽中国日益成为全社会的共同诉求。经过30多年的发展, 我国也已经形成了一般法与特别法相结合, 中央立法与地方立法相结合, 法律与法规、规章、标准相结合的环境保护法律体系。但是, 正如《国家环境保护“十二五”规划》中所提到的, “当前, 我国环境状况总体恶化的趋势尚未得到根本遏制, 环境矛盾凸显, 压力继续加大。一些重点流域、海域水污染严重, 部分区域和城市大气灰霾现象突出, 许多地区主要污染物排放量超过环境容量……”一次次的环境污染事件, 使公众产生困惑:为什么我们有那么多的环境法律, 却制止不了层出不穷的环境污染?事实上, 我国环境行政处罚制度上的一些缺陷, 正是环境污染行为难以制止、环境法律制度难以落实的主要原因。打铁还需自身硬, 要打环境污染这块“铁”, 就需要强硬有力的环境行政处罚措施, 使之成为环保部门执行环境保护法律的有力武器。

2 环境行政处罚存在的问题

我国的环境行政处罚制度, 一般规定于《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等环境保护法律法规中的“法律责任”篇, 另外还需要适用《行政处罚法》中的规定。2010年3月生效的《环境行政处罚办法》, 则对环境行政处罚制度的程序性和实体性事项做了进一步完善的规定。基于上述法律法规以及部门规章, 我国建立起了一套种类完善、程序规范、罚教结合的行政处罚体系, 为环保部门执行环境法律提供了有力保障。

然而, 我国的环境行政处罚制度仍然有进一步改善的必要。2010年的《环境行政处罚办法》对于环保部门行使行政处罚权的程序做了非常完善的规定, 但是囿于其部门规章的立法层级, 它无法对具体违法行为所应当适用的行政处罚做出太多规定。我国环境行政处罚的实体性内容, 仍然主要见于全国人大常委会所制定的环境保护法律之中, 而我国的环境法律则普遍存在实施时间久远的问题, 例如《环境保护法》1989年实施, 《环境噪声污染防治法》1997年实施, 修订后的《大气污染防治法》2000年实施。我国社会经济的高速发展, 使得法律适用的背景出现了极大的改变, 一些从前行之有效的行政处罚规定, 已经不能够再适应新的社会形势需要, 出现了一系列的问题。

2.1 处罚幅度有待提高

现行《环境保护法》实施的1989年, 我国的GDP不到2万亿元;现行《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》实施的2000年, 我国的GDP不到10万亿元;而2012年我国的GDP已经达到将近52万亿元。社会经济水平的极大提高, 使得一些原有的行政处罚规定失去了其应有的威慑能力。如《大气污染防治法》中对于超标排污的处罚, 最高仅为10万元罚款, 这一处罚额度对于通过超标排污能够获得高额利润的排污者来说, 很难构成法律上的威慑。而同年实施的《海洋环境保护法》中行政处罚力度太弱的问题, 则在康菲渤海漏油事件中暴露无遗, 最高仅为20万元的罚款力度, 在资金雄厚的跨国公司面前显得软弱无力。

2.2 环境行政处罚执行难

根据相关法律法规的规定, 环保部门在享有环境行政处罚权的同时, 并不享有太多的行政处罚执行权。环保部门做出的大部分行政处罚决定, 需要通过申请人民法院强制执行的法定程序才能够最终得到执行。其背后的立法原因是防止环保部门滥用处罚权, 保障行政处罚权行使的公正, 保护行政相对人的合法权利。这样的规定无疑有其合理之处, 但是其在实践中引起的问题也不容否认: (1) 人民法院可能因为执行费较低、执行力量有限、执行难度较大或者缺乏激励等因素而不积极执行[1]; (2) 根据《行政诉讼法》、《行政强制法》的规定, 环保部门申请法院强制执行必须符合两种情况, 一种是行政相对人在法定期限内没有提起行政复议或者行政诉讼, 一种是在紧急情况下, 为保障公共安全, 申请人民法院立即执行。当情况不是那么紧急, 环保部门无法申请人民法院立即执行, 行政处罚决定最终被执行的期限又会因为行政相对人的复议或者起诉被拉长, 这使得本来力度就不高的环境行政处罚更失去了其威慑力。

2.3 执法力度有待加强

环境行政处罚权的主体, 主要为各级环境保护部门, 另外还有根据法律在其职责范围内行使环境监督管理职权的其他部门。环保部门, 是污染企业的监督者和管理者, 行使环境行政处罚权, 对其来说不仅是一种权力, 更是一种义务。积极发现环境违法行为, 对已经发现的环境违法行为进行环境行政处罚, 环保部门责无旁贷。然而现实中却出现了一些地方环保部门消极行使行政处罚权, 或者虽欲行使环境行政处罚权却受到外部干扰的情况。环境行政处罚权不能够有效发挥其作用, 极大地破坏了环境法中各项制度的实施效果, 放纵了违法排污行为的发生。究其原因, 主要包括: (1) 一些地方环保部门存在人员不齐、设备不足、技术不高等主观问题; (2) 现行体制下环保部门容易受到地方保护主义的压力, 地方各级环保部门在行政上隶属于其同级政府, 当地方政府因为追求经济发展而忽视环境效益时, 地方环保部门对环境违法行为行使行政处罚权的独立性就会受到挑战。

3 对策和建议

3.1 提高环境行政处罚幅度:违法成本较低

我们假设有这样一个排污者甲, 他在选择是否从事一个违法行为的时候, 必然会进行一番成本的选择。如果违法行为的行政处罚是10万元罚款, 只要其从事违法行为后的受益将超过10万元, 那么甲作为一个经济人将会毫不犹豫地采取违法行为, 因为这样对他来说是有益的。

看起来这仿佛是违法者的选择, 但其实是立法者的选择。因为立法者在设定行政处罚幅度的时候, 当然也能够预知这种情况。如果立法者将行政处罚设为X元的罚款, 那么我们基本可以推断, 给违法者带来的经济收益小于X元的违法行为将会被有效阻止, 而给违法者带来的经济收益大于X元的违法行为则将会被继续实施。立法者出于对经济利益的考量, 选择了禁止一些经济收益较小的违法行为, 而放过了一些经济收益较大的违法行为。禁止与放过的分界点, 就在于行政处罚的幅度。

依据上述分析, 随着社会经济的发展, 提高行政处罚幅度的理由有两点。

(1) 违法行为给违法者个人带来的经济效益已经普遍提高, 当给违法者个人带来的经济效益超过X元的违法行为越来越多, 幅度为X元的行政处罚就失去了其威慑力。

(2) 违法者在计算其经济效益时, 是不会考虑违法行为所造成的社会成本的。对于那些给违法者带来的经济效益超过X元的违法行为, 立法者容忍了它们所带来的社会成本。但是随着污染物排放的增加, 环境质量的恶化, 环境容量变得越来越小, 作为社会成本之一的环境成本正变得越来越大。原来那些社会成本可以被容忍的违法行为, 现在其社会成本已经增加到必须被法律加以禁止的地步。因此, 立法者应该提高X, 将这部分违法行为也纳入被禁止的范畴。

3.2 重新配置执行权:不损公正, 兼顾效率

将环境行政处罚的执行权统一归于法院, 是为了限制行政机关的权力, 防止行政机关滥用处罚权, 损害行政相对人的合法权益。这种规定, 符合法律的公正价值。强制执行, 直接对行政相对人的人身、财产权利发生影响, 如果执行不慎, 将会给行政相对人带来严重的损害。将这种权力赋予作为公平正义最终保障的司法机关, 能够保障权力被合法地行使。

但是, 出于对行政管理效率的考量, 法律也赋予了一些行政机关行政强制执行的权力。在我国, 如工商、海关、税务、城管等部门也拥有一定的强制执行权。法律赋予其执行权的原因, 主要是考虑其行政管理工作的重要性。在生态文明的重要性日益增长的今天, 面对环境污染行为“顽固不治”的现状, 完全可以考虑赋予环保部门一定的强制执行权。尤其是对那些正在进行、对人民群众的人身财产安全产生现实危险的违法排污行为, 宜赋予环保部门强制执行的权力加以即时的制止[2]。

除了通过限制行政处罚强制执行权的范围, 还可以通过设置一定的救济程序, 来规范环保部门行使执行权的行为, 实现效率与公平的兼顾。例如, 可以规定环保部门在采取强制执行之前, 应该事先通知被处罚的排污者。被处罚的排污者可以通过提供担保的形式, 承诺履行行政处罚中设定的义务, 来阻止强制执行的实际发生。在行政强制执行发生后, 行政相对人也可以通过行政诉讼来救济自己的权利。

3.3 提高环境执法力度:建设生态文明的必然要求

我国的环境保护, 并不是无法可依, 许多情况下, 是有法难依。法律规定的许多制度, 在实施的过程中往往遇到困难。其中很大的原因, 要归咎于现行环境保护监督管理体制。地方各级环境保护部门, 作为其同级人民政府的组成部门, 需服从同级政府的领导。实践中, 追求经济发展的地方政府, 干预环保部门行使环境执法权的现象屡见不鲜, 使得一些环境法律制度的实施受到严重影响:环境影响评价制度出现了“未评先建”、“先建后补”的问题;环境限期治理制度出现了“名为限期, 遥遥无期”的问题。以至于有人戏称地方环保局长是在“夹缝中执法”、“站得住的顶不住, 顶得住的站不住”[3]。如何提高环保部门的执法能力, 使之能够扮演好一方环境的监督者、守护者的角色, 需要从体制上做出相应的改变。例如在一些环境污染较为严重、人民对于加强环境保护的需求较为迫切的地区, 可以探索实行区域性或者垂直性的环境保护管理体制。

区域性或者垂直性的环境保护管理体制, 将有助于环保部门提高其执法水平, 免受来自于地方保护主义的干扰, 真正履行法律赋予的环境保护职责[4]。但是, 这也要求环保部门首先提高本身的行政执法水平和能力, 从人员、设备、技术到制度、机制, 都要进行进一步的完善。

4 结语

无责任即无义务, 如果不对环境违法者施加有效的法律责任, 那么环境违法行为就会一再重演。我国的环境法中长期以来存在制度齐全而实施困难的情况, 通过增大环境行政处罚强度、实行区域性或垂直性环境保护管理体制, 将能够进一步促进相关环境法律制度的有效实施。

参考文献

[1]严厚福.环境行政处罚执行难中的司法因素:基于实证的分析[J].中国地质大学学报:社会科学版, 2011 (11) :25~30.

[2]汪劲, 王社坤, 严厚福.环保法治三十年.我们成功了吗[M].北京:北京大学出版社, 2011:274~277.

[3]王灿发.环境法的辉煌、挑战及前瞻[J].政法论坛, 2010 (5) :113.

[4]鞠昌华.环境保护垂直管理的探讨[J].环境保护, 2013 (8) :56.

行政处罚制度之完善 篇2

行政裁量基准制度来自大陆法系国家普遍适用的法律保留原则, 其本源是“限制性授权理论”。但是因社会发展与变迁带来的行政权力急剧扩张与立法机关立法职能的日趋弱化, 促使人们通过“功能结构取向方法”对法律保留的依据进行了重新定义, 该方法认为国家决定应该交由具备最佳组织架构、功能划分、决策程序的机关做出。法律保留的事项必须制定法律, 保留范围之外的则可以依据行政职权制定相应规范。行政机关在保留事项之外制定的裁量基准只是对原有法律法规进行细化或解释, 并不违反现有的法律规定, 而且由于主观或者客观因素, 立法者尚未准备或是尚不具备条件在一定领域内制定更为细致的规则, 这促使了行政机关创制相应的细化准则。

二、行政处罚裁量基准制度的实证分析

(一) 现有行政处罚裁量基准规范的弊病

1. 规范名称缺乏统一标准

自浙江金华市公安局2003年制定《行政处罚自由裁量基准制度》, 相关规则的名称可谓包罗万象, 涵盖了“裁量标准”、“裁量基准”和“细化标准”, 以及“适用规则”、“行使规则”、“指导意见”等 (1) 。名称设定上的乱象不仅妨害执法实践对其的定位, 也阻碍了对裁量基准的进一步研究。

2. 制定情况受政策影响较大

《行政处罚自由裁量基准制度》与国务院的《全面推进依法行政实施纲要》可谓是各地政府部门积极创制本机关行政处罚裁量基准规范的开端。随后中共中央办公厅、国务院办公厅于二零零六年联合下发了旨在健全行政争议解决机制的文件, 该文件要求将行政机关的裁量权进行细化量化, 预防滥用行政裁量权的发生。而明确提出推行“行政处罚自由裁量基准制度”是在二零零七年, 该年七月国务院主持召开面向全国的法治政府工作会议, 一年之后又出台了《关于加强市县政府依法行政的决定》。中央一系列的文件与举措极大的刺激了地方政府及其工作部门创制行政处罚裁量基准的热情, 各地制定的基准规范与日剧增。国务院随后于二零零九年下发了规范行政裁量权的指导意见稿, 以承认现有裁量基准规范的有效性为基础, 将制定主体限定在省级人民政府与国务院各部门, 力图控制各地随意出台处罚裁量基准的混乱局面。从这一系列的举措中不难看出, 国务院的政策在影响地方行政机关及其部门制定行政处罚裁量基准规则方面发挥了举足轻重的作用。作为对相对人产生实质影响的行政规范, 过多的政策因素必将影响裁量基准规范创制的科学性, 行政处罚的裁量基准要更加贴近行政执法实践, 以实际的行政管理与行政执法行为为政策制定导向。

3. 裁量基准制定主体混乱

在执法实践中, 行政部门执法案件的数量与其贴近基层的程度成正比, 因而基层行政部门在制定行政处罚裁量基准方面存在着强烈的现实需求。然而不仅是在基层, 上级行政机关同样在创制裁量标准规范并且指示下级参照执行。而因上级机关已经创制裁量标准, 并以此作为借口限制甚至取消下级机关制定的规范的情况时有发生, 这样有违制定裁量基准的本意。制定主体繁多且复杂, 使得实践中不同地区的裁量标准缺乏统一性, 弱化了裁量基准适用的明确性和预期性。

4. 效力存在位阶冲突

任何行政机关制定的裁量基准规范当然地拘束自身, 而且上级行政机关制定的裁量标准会实质性的制约下级, 尤其是具备执法职能的行政机关及其人员, 但是上级通过规范性文件创设的裁量标准无法对拥有做出具体执法行为权限的下级产生法律上的拘束力。这是由于上级通过规范性文件设定的标准实质上是一种内部行政规定, 是行政执法机关将其执行的法律规范量化细化的结果, 真正能够约束行政执法机关的应该是行政规范自身。造成这种现象的原因, 一方面来源于行政体制的服从义务, 另一方面则是行政机关内部的评议考核、激励、责任追究等自我约束机制。

(二) 现有行政裁量基准制度弊病的根源

我国的法制进程一直以来为政府所主导, 这种模式具体表现在:首先在个别地区试点某项制度改革, 待试点成功再将其作为典型案例推广到其他地区, 并在推广的过程中对该项制度进行检验和改良。最后, 通过立法程序将取得成功的典型经验法律化, 将它作为治理国家的规范。金华市公安局二零零三年制定的《行政处罚自由裁量基准制度》正是一个成功试点, 而从二零零四年国务院制定出台的《全面推进依法行政实施纲要》到全国市县政府法治行政工作会议的召开, 再到二零零八年国务院出台的《关于加强市县政府依法行政的决定》, 以及二零一零年的《依法行政实施纲要》, 行政裁量制度的发展充分全面体现了我国政府主导型的法制进程。虽然这种模式使我国短期内的法制建设进程取得立竿见影的效果, 但是它存在着难以掩盖的缺陷, 而这些缺陷已必然地渗透到行政处罚裁量基准制度中去, 并且造成了制度自身的诸多弊病。另外, 我国目前关于行政裁量基准制度的研究成果仍然不够充实, 理论研究的欠缺制约了裁量基准, 特别是处罚裁量基准制度的发展。

三、行政处罚裁量基准制度完善路径的探讨

(一) 行政处罚裁量基准的制定主体急需明确

目前行政裁量基准依据创制机关可分别为三类:首先是拥有行政立法权的机关制定的裁量基准, 其次是拥有行政裁量权的机关创制的基准规范, 最后是由一般执法所出台的裁量基准规范。虽然行政机关内部的指导性、解释性规则对外部相对人的人身权、财产权等重要权利会产生与法律规范相当的适用效力, 但是裁量基准作为行政执法机关将贯彻施行的行政法律规范的量化与细化, 其内部规则的性质无法被改变, 由此可以肯定由未被授予立法权的行政机关所设定的裁量基准的合法性。所以, 具备行政裁量权的行政机关均有权制定相应的裁量标准。

裁量基准跨越的地域范围是确定裁量基准制定主体时的首要影响因子。裁量基准跨越的地域范围与制定机关的行政层级成正比例。地域越是临近, 地方性因素越是趋同, 地域内法律适用间的加剧就应该越小, 人们对此的容忍度也就越低;与之相反, 地方性因素的差异因地域范围的扩大而增加。平衡个案与一般规范的难度伴随着裁量基准适用范围的扩大而增加。此外, 各地区的经济发展水平、各类案件的发生数量、每个案件包含因素的比重等地域参数与原则化的法律规范难免会发生冲突, 这些冲突小至地方性问题的处理, 大到构建社会秩序、促进地方发展。由此可见, 较高级别行政机关缺乏制定相对统一基准规范的可行性, 更难以进一步提炼概括出可以全国适用的普遍性规则。

裁量基准附属于行政裁量权, 只要行政机关拥有裁量权, 无需以法律特别授权为前提即可创制裁量基准。而且制定主体有必要向基层倾斜, 贴近基层、贴近执法实践的部门更有必要制定可以适用于本部门的裁量基准规范。具体来说, 将最为灵活、细致的裁量标准交由基层执法部门结合自身以往的执法经验与当地情况自行制定, 省级行政机关与国务院各部门只是针对原则性问题做出一般性规定, 用以指导基层行政裁量基准的制定。

(二) 裁量基准制定过程中的公众参与有待加强

制定裁量基准应该将基准规范的规制对象广泛的纳入制定过程中来, 这一过程既包含有行政相对人对法律的认识与理解, 也促进了行政机关与行政相对人的沟通。将公众协商机制引进裁量基准的制定过程, 可以加深行政过程中行政机关与相对人的沟通。并且当事人广泛地参与规则制定能够有效地制约行政权力的行使。行政相对人通过与行政机关互相分享信息、明确具体的裁量格次划分依据、罗列必须考量的因素等最终提出具体意见。这一过程一方面通过提升规则制定过程的公众参与程度进而提高规则制定的民主程度;另一方面, 公众参与可以有效降低执法成本行政相对人通过参与到规则的制定程序中来, 加深了其关于行政处罚裁量基准的理解, 从而可以更好地对自己行为的法律后果及可能受到的处罚程度做出预测和判断, 进而规避违法行为, 减少违法案件的数量。

(三) 裁量基准制定中行政案卷的作用应予强化

作为基层执法信息汇总的行政案卷的作用在创制行政处罚裁量基准规范时应该得到进一步的重视。虽然判例尚不属于我国的法律渊源, 但是考虑到将行政裁量的方式和内容在特定的幅度与范围内进行统一, 避免出现过分的时间与地域差异, 行政机关特别是执法部门可以通过收集、提炼、编写特定的案卷集用来指导行政执法。“比如通过筛选出一定区域、一定时期内的典型违法行为案件, 依照具体类别对诸如违法行为要件的构成、违法情节的程度、相应的处罚幅度以及被提起争议或行政救济的概率等进行归纳、总结、概括和提炼, 以分析案卷样本为基础概括出执法过程中的一般规律。”这样不仅有利于提升裁量基准形成的准确性, 而且可以使其更好地与复杂多样的个案环境以及各具特色的行政领域相适应。

四、结语

行政机关通过设定成文化的裁量基准, 可以有效地遏制其自由裁量权的随意行使, 实现行政裁量权运作的自我制约, 从而达到对保护相对人实施平等保护的目的。但是作为一种在探索中前进的制度, 行政处罚裁量基准制度仍然拥有极大的空间来进行发展与完善。各地行政机关对行政处罚裁量基准制度的不断探索正是制度建设方面的有益尝试, 结合日渐深入的理论研究, 裁量基准制度期望必将在今后的行政执法活动中发挥更大的作用。

参考文献

[1]陈新民.行政法学总论[M].台湾:台湾三民书局, 1997:52.

[2]朱新力, 骆梅英.论裁量基准的制约因素及构建路径[J].法学论坛, 2009 (4) .

[3]余凌云.游走在规范与僵化之间——对金华行政裁量基准实践的思考[J].清华法学, 2008.

[4]章志远.行政裁量基准的兴起于现实课题[J].中国法学会行政法学研究会2009年年会论文集 (下册) , 2009.

[5]周佑勇.裁量基准的正当性研究[J].中国法学, 2007 (6) .

完善行政不作为诉讼制度之探讨 篇3

关键词：行政不作为,制度,完善

行政不作为是行政行为的一种表现形式, 它与作为行政行为是理论界中以行政行为是否通过作为方式来表现为标准, 对行政行为所作出的分类。行政不作为主要包括拒绝履行、不予答复和拖延履行三种行为表现形式。但不论哪一种行为形式, 它都属于行政主体实质性的不作为。行政不作为也不以行政相对人提出合法申请为必要条件。由于行政主体负有应当履行的行政职责而未履行, 从而是违法的。因此, 行政不作为的概念归纳为:行政主体及行政公务人员在其职责权限范围内, 负有积极实施法定作为义务而在法定或一般合理时间内应当作为也可能作为的情况下而实质不作为的违法行政行为。其特征可概括如下:职权上的法定性;性质上的违法性;行为上的消极性;行为实施过程的程序不完备性;结果上的间接影响性。

一、我国行政不作为诉讼制度存在的问题及原因

自行政诉讼法颁布实施以来, 我国的行政诉讼有了极大的发展, 同时出现了很多行政不作为诉讼案件。总体来说, 我国行政不作为诉讼的现状并不是很理想, 主要表现为:1.案件数量多、涉案范围广, 但所受案件占应受案件比例偏小;2.法院对行政不作为案件进行司法审查的难度较大;3.行政诉讼裁判的执行难;4.诉讼效率偏低;5.行政不作为案件的危害后果严重。

由此可见, 行政不作为诉讼制度的现状令人担忧, 造成这种现实状况存在多方面的原因:

(一) 立法方面的原因。

我国大量的法律、法规未对行政行为的方式、时效等作出明确规定, 加之我国国家赔偿法未明确规定行政不作为损害要承担赔偿责任, 使得一些行政机关随意不作为。此外, 有些法律、法规或规章之间出现规范冲突或管辖权交叉, 也为行政执法人员随意不作为提供了可能。

(二) 行政执法方面的原因。

有些行政执法人员业务素质不高, 对法律、法规缺乏正确地认识, 从而对自身的法定职责心中无数。这类行政执法人员在代表行政机关执法时具有一定的利益驱使性, 存在对自身有利的就管, 对自身无利的就不管, 造成行政执法中出现无人管地带。

(三) 行政机构设置方面的原因。

尽管经过了机构改革, 但行政机构设置仍不尽合理, 以致出现分工不清、职责不明的现象。在这种情况下, 有些行政部门往往趋于充当享受权利的角色, 并努力排斥需要承担责任的那部分重叠角色。行政执法人员在其所扮演的角色与个人无益或相悖时, 在主观上不愿意承担责任, 从而找到各种借口不作为。

(四) 监督方面的原因。

实践中对行政机关的监督大多是重点对作为行为的监督, 而对不作为行为缺乏有效的监督措施。加之行政不作为本身具有一定的隐蔽性, 而不作为行为与危害结果的发生又存在一定的时间间隔, 给监督工作带来很大的困难。众多方面的原因使得行政不作为成为行政主体及其工作人员逃避责任的惯用手段, 行政不作为大量存在, 涉及公民生活的各个方面, 危害后果严重。

二、我国行政不作为诉讼制度的完善

笔者认为, 完善行政不作为的救济, 最重要的目标就是最大限度地保护行政相对人的合法权益, 监督行政主体依法履行作为义务。因此, 如何完善行政不作为诉讼制度应当从两个方面考虑:一是扩大行政不作为救济的范围, 尽可能全面保护相对人的权益;二是确定行政主体对行政不作为进行赔偿的责任制度, 赔偿相对人因违法行为所造成的损害。以下笔者试从这两方面予以探讨:

(一) 扩大行政不作为诉讼受案范围

我国《行政诉讼法》与《行政复议法》对行政不作为救济的范围规定得过于狭窄, 不能满足实践需要, 不能充分保护相对人的合法权益, 因此必须予以扩充。笔者建议如下:

1. 将侵害公共利益的行政不作为纳入救济范围

在我国, 损害公共利益的行政不作为主要依赖于行政监督来约束和纠正, 但行政监督部门有时未能发现这种行为, 或不愿意有效地对该行为进行监督。然而侵害公共利益与侵害个人利益从根本上来讲是相同的, 公共利益是由一个个的个人利益组成并反映的, 只要属于该公共利益的享有者, 那么就享有提起诉讼的权利。因此, 我国需要借鉴西方许多国家的对损害公共利益的行政不作为诉讼制度。目前, 法学界对侵害公共利益的行政不作为诉讼制度的设计主要有几种观点:一是建立行政公诉制度, 即由检察院对侵犯公共利益的行为提起公诉。二是由特定的公益性团体提起诉讼, 例如, 由消费协会、律师协会、妇女儿童权益保障协会、行业协会等对某些侵犯公共利益的不作为提起行政诉讼。三是借鉴英美等国实践, 允许相对人以相关人、纳税人的身份提起诉讼, 而相关人不具有当事人资格。正如有学者认为, 在中国传统厌诉的法律文化背景之下, 应该鼓励为公益而提起的诉讼, 放宽起诉的标准, 检察院、公民和其他组织都可以对侵害公共利益的行政不作为提起诉讼。只有这样, 才能有效和全面地保障相对人的合法权益, 实现依法行政目的。

2. 将抽象行政不作为纳入行政诉讼范围

抽象行政不作为是指行政主体不依法制定、修改或废除某种普遍性行为规则的行为。从原则上讲, 行政机关行使行政立法权和行政规范制定权是行政机关的自由裁量权, 但是在特定情况下, 这种自由裁量权也受到公共利益和法定义务的制约, 行政机关必须行使这种权力, 否则即构成行政不作为。本着有侵权就有救济的法治理念, 我国应当借鉴国外的成功经验, 将抽象行政不作为纳入到行政诉讼的范围。从我国的实际情况出发, 可先将规章及规章以外其他规范性文件纳入司法审查的范围, 允许利害关系人请求人民法院审查已经丧失合法基础和根据的行政规范性文件以督促行政机关行使自己的职权, 等到条件成熟后, 再将行政法规也纳入司法审查的范围。

(二) 明确规定国家对行政不作为负赔偿责任

为了保障公民、法人和其他组织享有的获取国家赔偿的权利, 促进国家机关依法行使职权, 我国应该借鉴发达国家的行政赔偿法律, 完善我国的行政赔偿制度。

笔者认为行政不作为由国家负担赔偿责任是十分有必要的。首先, 行政权本身就包含了行政职权和行政职责, 二者具有重合性, 并相互渗透。这就意味着行政主体不能随意地转让、放弃和自由处分行政权, 只能依法行使行政职权和履行法定职责。行政不作为即表明行政主体不履行自己应当积极履行的义务, 放弃了其法定职责, 违反了法律对其的职责要求。正如约翰·密尔所言:“凡显系一个义务上当作的事儿他不做时, 就可要求他对社会负责, 这是正当的。”国家对行政主体不作为承担责任完全有理有据。其次, 行政权具有国家意志性的特征。行政法中的行政是行使行政权力的主体以国家的名义实施的活动, 因此行政权力的行使及其目的必须体现国家意志, 实现行政职能。同时, 行政主体及其公务人员从事的行政活动, 都是代表国家且以国家的名义实施的, 由此产生的一切职务上的法律后果, 均由国家承担。最后, 从依法行政的角度来看, 只有对行政不作为造成的侵害进行救济, 才能有效地督促行政机关积极主动地履行职责。

参考文献

[1].[英]约翰.密尔.论自由.北京:商务印书馆, 1982.

[2].胡智鸿.论行政不作为诉讼.

[3].王岚.论我国行政不作为诉讼制度的完善.

[4].赵文瑜.行政不作为诉讼救济制度研究.

[5].康琳娜.论行政不作为的救济.

行政处罚制度之完善 篇4

关键词：行政裁决,法律救济,行政复议,行政诉讼

一、行政裁决的概述

行政裁决是指行政主体或其他经法律授权的组织, 依照法律授权, 对平等主体之间特定的民事纠纷进行居间裁断的具体行政行为。根据我国法律规定, 行政裁决主要包括以下四种:1、权属民事纠纷的裁决。指公民、法人或者其他组织因财产所有权或使用权的归属问题而引发的纠纷。主要是限于自然资源领域的纠纷。2、赔偿民事纠纷的裁决, 即当平等主体一方当事人的合法权益遭到另一方当事人侵害时, 当事人依法向行政机关申请处理, 行政主体对争议作出的裁断;3、涉及行政管理和行政赔偿争议的损害赔偿纠纷的行政裁决。4、民间纠纷的裁决。指公民之间有关人身、财产权益的纠纷。

二、行政裁决的现状和存在的问题

(一) 行政裁决的现状

行政裁决范围的比较广泛, 涉及知识产权、劳动争议仲裁、交通事故、消费者维权、资源行政裁决纠纷等诸多领域;并且行政裁决有其自身的优势:1、专业。行政裁决涉及的民事纠纷比较特殊, 专业性较强、技术含量较高, 行政机构充分发挥其专业优势来提高纠纷解决的质量和效率, 这是司法机关无法比拟的。2、快速。行政裁决能抛开冗杂繁琐的司法程序, 保障当事人在较短的时间内得到法律救济。3、经济。支付成本少是进行私权利的救济的首选;行政裁决不需要支付高额的费用, 所以更加经济便捷。

(二) 行政裁决司法救济存在的问题

在行政裁决的法律救济过程中, 行政相对人经历诸多的周折, 却往往得不到实际的救济。问题主要为:

1.现有诉讼模式未能体现行政裁决纠纷特殊性

对于行政相对人提起的诉讼, 某些法院不是适用行政诉讼, 而是适用民事诉讼方式, 其结果就导致民事纠纷虽然解决, 但会产生法院民事判决与行政机关裁决的效力问题。或者虽适用行政附带民事诉讼, 却无法解决诉讼时效混乱、审判程序不明确等问题。

2.行政裁决司法审查无法真正实现权利救济

我国在对行政裁决进行司法审查时缺失了对具体行政行为的合理性审查;法院在对具体行政行为的审查时虽有自由裁量权, 但在行政行为程序合法的范围内, 对不合理的行政行为无可奈何, 这就使得公民权利受侵后不能获得真实有效的救济。

三、完善我国的行政裁决救济制度的相关建议

行政裁决的价值目标决定行政裁决的法律救济模式。行使司法权所追求的公正价值和行使行政权所追求的效率价值要求在行政裁决中应该把行政裁决的价值目标作为其基点, 兼顾公平和效率, 合理高效地整合公正与效率价值。

(一) 以效率为原则, 完善行政裁决之行政复议制度

目前, 虽然我国没有明确的法律条文规定将行政裁决纳入我国的行政复议范围, 但在理论和实务界已达成了共识。因此, 为了保证行政裁决的公正行使, 将其纳入行政复议的范围很有必要;在将行政裁决纳入复议范围的同时, 不能搞“一刀切”, 而是应该区别对待不同种类的行政裁决。主要有以下原因:首先, 任何公民、法人或其他组织对侵犯了其合法权益都的行政行为都可以提起行政复议。其次, 现实的需要也要求行政裁决具有行政复议救济;因为和单一繁琐的司法救济相比, 行政复议救济制度有助于快速解决纠纷。最后, 许多行政裁决所针对的民事纠纷涉及国家和社会的公共利益, 上级行政机关为了保持大政方针的连贯统一, 有效地进行行政管理, 有必要通过行政复议来监督下级机关的裁决活动。

(二) 以公平为原则, 完善行政裁决的诉讼救济制度

最高人民法院1991年和2000年先后对《行政诉讼法》所作出的两次全面解释, 或者直接规定对权属纠纷、赔偿纠纷和补偿纠纷的行政裁决, 可以通过提起行政诉讼救济。为了保证行政裁决的公平与效率价值, 可以选择以下方便当事人诉讼的诉讼救济模式:

1.对于单一型行政裁决行为, 可以确立行政诉讼救济制度

单一型行政裁决是指行政机关对当事人之间与行政管理有关的民事纠纷作出的独立的行政裁决。笔者建议借鉴日本的经验建立当事人诉讼的特殊行政诉讼类型。它不仅可以对行政机关的违法行政裁决行为进行纠正, 同时还具有避免因理论界对不服行政裁决的诉讼性质的长期争论而致使当事人的合法权益得不到及时救济的客观效果。

2.对于和其他行政行为一起作出复合型行政裁决行为, 可以建立行政附带民事诉讼救济制度

复合型行政裁决经常和其他行政行为一起共同担负着管理社会事务, 裁决民事纠纷等行政职能。行政机关通常在对其进行行政处罚的同时, 对他们之间的侵权纠纷和损害赔偿一并裁决。因此, 在行政相对人不服其他行政行为而提起的行政诉讼中, 如果能附带解决民事主体双方当事人之间的民事纠纷, 不仅可以避免人为地通过两种诉讼程序将互有逻辑联系的两种纠纷的解决方式割裂开来, 造成循环诉讼, 而且可以减少当事人的累讼, 大大节约司法成本。

参考文献

[1]应松年.当代中国行政法学 (下卷) [M].北京:中国方正出版社, 2005.

[2]应松年.行政法与行政诉讼法学[M].北京:法律出版社, 2005:276-277.

[3]张亮.行政裁决司法救济探究——当事人诉讼模式的构建[EB/OL].法官论坛, 2010.

[4]尤春媛.论行政裁决之法律救济[J].山西大学学报, 2000.