农村低保政策

农村低保政策（共12篇）

农村低保政策 篇1

一、申请农村低保要提供哪些材料?

申请享受农村低保家庭成员的身份证和户口簿复印件;

家庭收入情况、家庭财产状况或相关证明材料;

特殊家庭同时需要提供其他证明材料, 如:独生子女证明、二女结扎户证明、残疾证明、学生证明、县级及其以上医院出具的患病证明等。

审批管理机关要求提供的其他有关材料。

二、农村低保分类施保的条件和要求是什么?

农村低保对象按照四个类别分别给予保障。

一类保障对象主要包括:

无劳动力, 无收入来源的家庭;

主要劳动力亡故, 基本没有收入来源的家庭;

主要劳动力重度残疾丧失劳动能力, 基本没有收入来源的家庭;

主要劳动力常年患重特大疾病且无其他劳动力, 经济负担沉重, 严重入不敷出的家庭;

供养未成年子女和赡养老人, 生活特别困难的单亲家庭。

二类保障对象主要包括:

家庭主要劳动力经当地二级甲等以上医疗机构认定患有癌症 (各系统恶性疾病) 、肾功能衰竭、心脏病 (肺心病、冠心病、风心病、心肌病中心功能三级以上的) 、脑出血、脑血栓后遗症、重症肝病 (肝硬化晚期、肝腹水) 、糖尿病 (胰岛素依赖型) 、尘肺病、类风湿疾病 (肌肉、关节、心肌改变) 、白血病或家庭成员中有麻风病、艾滋病感染者等病种, 部分丧失劳动力, 基本生活困难的家庭。

家庭主要劳动力因智力残疾、肢体残疾、精神残疾等原因, 部分丧失劳动力, 基本生活困难的家庭;

子女因病因残无赡养能力、单独生活且年龄在70岁以上的老年人;

供养大中专学生或高中生, 造成生活明显困难的家庭;

父母双亡、由祖父母 (外祖父母) 抚养未成年孙子 (女) 、外孙子 (女) 老幼家庭;

因意外事故或者家庭变故, 造成生活困难的单亲家庭。

三类保障对象主要包括:

家庭主要劳动力经当地二级甲等以上医疗机构认定患有腰椎间盘突出、高血压、慢性支气管炎等慢性或者肢体轻度残疾, 生活仅能自理, 丧失从事重体力生产劳动能力, 生活困难的家庭;

家庭成员中有两个以上残疾, 不能从事重体力生产劳动, 造成生活困难的家庭;

子女因病因残无赡养能力、单独生活且年龄在60岁以上的老年人;

家庭劳动力缺乏, 基本生活困难的独生子女户或二女户;

生活困难的单亲家庭。

四类保障对象主要包括:

家庭成员经当地二级甲等以上医疗机构认定为轻度残疾 (轻度视力障碍、聋哑等) , 影响基本生活的;

家庭成员中有2个以上未成年人或者体弱多病的老年人的;

家庭主要劳动力被司法机关羁押或正在服刑、劳教, 家庭留守人员仅为60岁以上的老人或未成年人的;

脱离家庭、在宗教场所居住三年以上, 当地宗教管理部门备案的生活困难的宗教教职人员;

符合当地政府享受农村低保规定条件的生活比较困难的家庭。

农村健在的国民党抗战老兵家庭和六十年代初精简退职职工尚未享受生活补助的家庭, 符合低保条件的, 将其纳入相应的保障类别。

三、农村低保实行什么样的管理制度?

农村低保实行有效期管理和定期核查制度。一、二类保障对象有效期为两年, 三、四类保障对象有效期为一年。在有效期内乡镇人民政府对低保对象实行定期核查制度。对一类保障对象每年核查一次, 对二类保障对象每半年核查一次, 对三四类保障对象每季度核查一次。

四、农村低保对象应履行哪些义务?

申请低保人有如实申报户籍状况、家庭收入、家庭财产及提供证明材料的义务;拟低保户有积极配合乡、村及民政等有关部门组织的入户调查的义务;低保户有积极参加力所能及的公益性劳动的义务;低保对象户籍状况、家庭收入和家庭财产发生变化后有及时向村委会或乡 (镇) 报告的义务;低保对象有积极配合乡、村两级工作的义务。

五、哪些人不能享受农村低保待遇?

不按规定如实申报家庭收入或不配合核查家庭收入的家庭;

家庭成员具有正常劳动能力 (法定劳动年龄男18至60周岁;女18至55周岁, 正在学校就读的学生除外) 和劳动条件、生产资料 (承包土地等) , 无正当理由且不愿从事正常劳动, 导致家庭生活困难的家庭;

赡 (抚、扶) 养人有能力但对被赡 (抚、扶) 养人拒不履行法定赡 (抚、扶) 养义务的家庭;

拥有注册资金在三万元以上经营性实体的家庭;

家庭拥有或长期使用三万元以上经营车辆和大型农机具的家庭 (残疾人功能性补偿代步机动车辆除外) ;

违法收养、故意分户或变相分户的家庭;

长期不在户籍所在地居住、举家外出一年以上或承包地撂荒的家庭;

雇佣他人从事各种经营性活动或有规模养殖业、种植业的家庭;

赌博、吸毒、嫖娼、偷盗等违法行为的涉案人员、被司法机关羁押或正在服刑、劳教的人员, 本人不纳入低保;违法犯罪被处罚造成家庭生活困难的人员, 本人不纳入低保;

虽家庭成员隐性收入无法核定, 但家庭实际生活水平明显高于当地居民生活标准的家庭, 申请低保待遇前一年内购买或正在使用单件价值超过低保标准十倍 (含十倍) 以上非生活必需品的;

拥有高价值收藏品或持有大额有价证券等金融资产的;

无正当理由连续六个月未领取低保金的;

财政供给人员的直系亲属 (父母、配偶、子女) 家庭。

农村低保政策 篇2

农村低保，是指对持有本地农业户口的家庭共同生活成员人均收入低于当地农村低保标准(2013年元月一日起标准为1560元)的居民给予差额补助的救助制度。

一、有下列情形之一的，不能享受农村低保待遇：

（一）家庭成员有使用高档摩托车（或非经营性机动车辆）、计算机等非基本生活必需品的。

（二）两年内购买商品房或高标准装修现有住房的，新建高档住房的。

（三）经常出入餐饮、娱乐等高消费场所的，因赌博、吸毒、嫖娼等违法行为而造成家庭生活困难且尚未改正的。

（四）安排子女高费用择校就读或子女在义务教育期间入收费学校就读的。

（五）在法定劳动年龄内有劳动能力（在校学生除外），但无正当理由不从事生产劳动的。

（六）不按规定如实申报家庭收入，或不按规定参加低保待遇审核的。

（七）其他按当地政府规定不予批准享受低保待遇的。

二、确定申请低保家庭是否符合享受低保条件，以民主评议为主、以测算家庭收入为辅，并根据保障对象不同类别实行分类施保，原则上按照下列标准享受农村低保待遇：

一类低保：丧失或严重缺乏劳动能力的，无生活来源、无法定赡养人或抚（扶）养人没有赡养、抚（扶）养能力的，按农村低保标准全额救助。

二类低保：大病重残、单亲困难家庭，按略低于农村低保标准救助。

（三）遭遇天灾人祸或其他原因造成家庭生活暂时困难的，按农村低保标准差额救助。

三、家庭收入测算

农村居民家庭收入是指以年为单位，共同生活家庭成员的货币收入和实物收入（折合货币收入）的总和。具体包括：

（一）从事农业、林业、养殖业及副业生产，扣除必要成本后的收入。

（二）外出务工、自谋职业等获得的劳务、经营、管理等收入。

（三）工资性收入（包括奖金、补贴、福利等）。

（四）出租或变卖家庭财产获得的收入。

（五）法定赡养人、扶养人或抚养人有能力给付的赡养费、扶养或抚养费（一般按照法定赡养、扶养、抚养人年人均收入高于低保标准的30%计算）。

（六）依法继承的遗产或接受的赠与。

（七）当地政府规定应计入的其他收入。

下列项目不计入家庭收入：

（一）优抚对象享受的抚恤金、优待金。

（二）对国家、社会和人民做出特殊贡献，由政府给予的奖金及市级以上劳动模范享受的荣誉津贴。

（三）奖学金、助学金、勤工俭学收入及由政府和社会给予困难学生的救助金。

（四）因工（公）负伤和意外伤害的医疗费、误工费、营养费、护理费及死亡人员的丧葬费和一次性抚恤金等。

（五）独生子女费、农村计划生育政策奖励扶助金。

（六）政府下拨的救灾、扶贫、移民扶持款物。

（七）新型农村合作医疗报销的医疗费。

（八）农村贫困家庭成员因病享受的医疗救助费。

（九）政府、社会或个人给予的临时性生活抚慰金。

低保家庭高校毕业生求职补贴政策 篇3

一、发放对象。在毕业年度内有就业意愿并积极求职的享受城乡居民最低生活保障家庭的高校毕业生。

二、发放原则。坚持自愿申请、公开公正、属地管理、专款专用的原则。

三、申领发放程序。各高校组织符合条件的高校毕业生在离校前集中申请一次性求职补贴。申请材料应附：高校毕业生所在家庭享受城乡居民最低生活保障的证明、本人身份证件复印件、个人银行賬户等。各高校要对申请材料进行初审，并将初审通过的申请补贴人员名单在校园内公示。各高校将公示无异议的申请补贴人员名单及申请材料汇总报送高校所在地人力资源社会保障部门。人力资源社会保障部门及时对申请材料进行审核，审核通过后将补贴发放人员名单报送高校所在地同级财政部门。财政部门将补贴资金支付到高校毕业生在银行开立的个人账户。

农村低保政策 篇4

一、扶贫开发和农村低保政策的关系

扶贫开发与农村低保制度,都是我国政府反贫困的重大战略举措,是通过外部资源的输入,采取造血与输血的办法提高贫困人口的生存发展能力。两者既有紧密联系,又有不同区别。

一是目的不同。

建立低保制度的目的是维持贫困人口的最低生活水平,保障贫困群众的基本生活权益,使社会主体平等地享受改革开放和经济社会的发展成果,实现社会公平,促进农村经济社会稳定协调发展。扶贫开发工作的目的是提高贫困地区、贫困人口自我发展的能力,培养贫困人口的自立自强精神,使其真正走上脱贫致富之路,并获得尊严、自信和可持续发展能力。

二是工作对象不同。

低保制度的目标是应保尽保,因此工作对象是农村家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的全部贫困人口,并以家庭为单位提供补助。扶贫开发涵盖了所有贫困人口和低收入人口,而且扶贫开发除了支持贫困家庭以外,还支持贫困村、重点县的发展。

三是工作手段和性质不同。

扶贫开发是一种扶持生产的开发形式,其手段是创造生产条件、提供生产发展机会。低保制度是一种社会救济制度,其手段则是通过财政转移支付,给予贫困人口现金或实物的生活补助。因此,低保是输血式的扶贫,关注的是人的生存权;而扶贫开发是造血式的扶贫,关注的是人的发展权。扶贫开发的工作手段比较丰富,主要是“授人以渔”;低保制度主要是送钱到户,是“授人以鱼”。

四是低保制度是对扶贫开发的有效补充。

虽然扶贫开发的工作对象是全国所有贫困人口,但是扶贫开发的性质和工作重点决定了它只能是扶助“可扶之人”,绝对贫困人口中部分人群无法通过开发式扶贫摆脱贫困。因此,低保制度“应保尽保”的目标,使得低保制度成为扶贫开发的有效补充。

五是扶贫开发是缓解低保压力的有效手段。

当前农村低保人群数量较大,其中部分低保对象的贫困原因是当地人均资源不足、基础设施落后、生产条件差、就业能力低而致贫的。因此,这部分低保对象可以通过开发式扶贫增加收入,为贫困人群创造机会,提高贫困人口的发展能力,促进其可持续发展。此外,帮助贫困人口脱贫,亦可以降低低保数量规模,减轻政府财政负担。

二、扶贫开发和农村低保政策衔接策略

扶贫开发和农村最低生活保障制度虽然在目标、工作对象、工作手段、性质、实施主体和工作机制等方面存在差异,但两者都是缓解农村贫困的方式。因此,促进两者的有效衔接,建立健全更加有效的对接机制,有利于农村社会经济的可持续发展。

(一)建立联系会议制度。

加强扶贫、民政、财政、人保、金融等部门合作,成立领导小组,建立联系会议制度,共同研究解决反贫困工作的问题和困难,联合出台工作措施,建立合作机制。

(二)实行信息资源共享。

实行部门信息资源共享有利于促进扶贫开发与农村低保政策的对接,将涉及到的数据信息、办事程序、帮扶信息、政策法规等资源互相参考和利用,建立和完善贫困人口信息系统、识别机制和动态监测机制。如将目前低保工作中的低保户信息统计、家庭收入核算等信息提供给扶贫部门,可为扶贫计划的制定提供科学、可持续的参考意见。

(三)建立统一协调的农村反贫困体系。

在完善低保制度的同时,与扶贫开发、促进就业以及其他农村社会保障政策相对接,坚持政府救济与家庭赡养、扶养、社会互助、个人自立相结合,鼓励和支持有劳动能力的贫困人口生产自救,逐步致富。针对农村贫困群体的分布与结构特点,结合扶贫开发、低保制度、医疗救助、助学和就业等政策,科学制定贫困等级,实行分类救助帮扶,统一协调救助资源,防止救助资源过度集中,造成新的社会不公。

(四)创新扶贫开发模式,转变农村低保工作新思路,变“输血”为“造血”。

农村低保政策 篇5

工作方案

低保政策执行情况是农民群众关注的热点问题。加强对农村低保政策执行情况的监督检查，是加强农村基层党风廉政建设的重要内容，是维护农民群众切身利益的重要举措，对促进农村基层社会和谐稳定，推进社会主义新农村建设具有重要意义。根据《关于开展农村低保监督检查活动的通知》青民发(2012)94号要求，结合我区实际，制定方案如下：

一、指导思想

认真贯彻落实省、市政府关于规范完善低保制度的有关精神，以“健全制度、规范操作、公正公开”为目标，以解决低保操作过程中存在的突出问题为重点，按照“宣传发动、对照检查、规范完善、总结提高”等步骤，进一步加强对全区农村低保政策和资金落实情况的监督管理，推进农村基层党风廉政建设。通过对全区农村低保政策执行情况的专项检查，认真查处农村低保认定、管理、发放工作中存在的突出问题，进一步加强农村低保规范管理工作，建立完善农村低保工作长效机制，使全区低保制度更加完善，程序更加规范，发放更加及时，监督更加到位，群众更加满意。切实维护农民群众利益，使党和国家的惠民政策真正落实到千家万户。

二、检查内容：

1、低保工作：围绕低保政策宣传、申请审批程序、收入核查、民主评议、张榜公示、审核审批、监督管理、社会化发放、动态管理、档案管理等十个方面低保政策执行情况。

2、村（居）务公开：围绕村（居）议事制度、村（居）务公开、财务公开、危旧房改造、救助款粮发放、赡养老人等方面政策的落实情况。

重点检查：

1．报批程序：重点检查保障对象是否符合条件；是否存在拆户保、合户保、人情保现象；是否做到民主评议、张榜公示；民主评议详细记录、三榜公示材料是否具体齐全；入户核查审核、审批是否规范。

2．制度落实：重点检查规章制度是否健全并得到认真落实；是否做到动态管理；低保档案是否健全等。

3．投诉受理：重点检查投诉受理渠道是否畅通，各村是否公开了举报电话和公示栏。

三、检查方式

专项检查活动采取全面自查、集中检查与重点抽查相结合的方法进行。一是听取低保政策执行情况和专项检查工作情况汇报；二是查阅相关资料；三是进村入户、走访群众、调查了解，查看农村低保资金的发放管理是否透明公开公正。

四、实施步骤

（一）自查自纠阶段（7月31日至8月31日）涉农镇办制定自查方案，组织指导并派人参与各村开展自查自纠工作。各村要坚持实事求是、客观公正、情况清楚、手续齐全、张榜公布、整改到位、群众满意、档案规范的原则，确保自查面100%，自查信息真实度100%，群众认可率100%。同时，要认真填报《城中区农村低保政策执行情况专项检查入户核查表》、对检查中发现的问题及调查处理情况要登记造册，按要求做好公示或存档工作，写出自查和核查情况报告。自查期间，各村要广泛宣传通过广播、宣传栏等多种形式，广泛宣传低保政策，做到“低保检查家喻户晓，低保政策入脑入心”。并且，镇办纪委组成检查组，通过走访群众、入户调查、公布举报电话、查处违规违纪案件等多种方式，对低保政策执行情况自查和核查工作进行全面督导，对低保对象认定和发放等情况进行认真检查，对问题较多的村进行重点核查，特别要对工作不力、进展缓慢、自查自纠走过场的村要查明原因，督促整改；对不符合工作要求的，要责令限期纠正或重新自查。涉农镇办做到一户一表、一村一册整理归档，并对每户依照分类标准进行分类。并将入户核查表、低保户分类情况花名册，一并务于8月10日前报区民政局。

（二）集中检查阶段（9月1日至9月31日）

由区低保监督检查年活动领导小组办公室统一组织抽调民政所业务精通、熟悉政策的人员和各村相关人员组成互查组，实行互查，检查面不低于60%。互查中对群众反映强烈、长期得不到有效解决的突出问题重点调查、集中治理，互查组发现的重大问题要及时向区低保监督检查年活动领导小组汇报，区低保监督检查年活动领导小组办公室要对各村上报和直接掌握的问题进行排查筛选，选择重大问题和案件线索直接查办。对互查情况及时报区低保监督检查年活动领导小组。

（三）总结整改阶段（10月1日至10月31日）

各涉农镇办、区民政局对“低保监督检查年”活动进行全面总结，以书面形式报城中区低保监督检查年活动领导小组。区低保监督检查年活动领导小组办公室将组织对各村自查自纠和集中检查情况统一进行检查验收，检查情况将在全区通报。

五、工作要求

（一）明确责任，抓好落实

结合2月份区上开展的县级领导 “下基层、察民意、解民忧、惠民生”调研活动中排查出来的“关于农村低保和村务公开工作存在的问题”，成立城中区低保监督检查年活动领导小组,确保工作顺利实施。

组 长：张启彪 区政府副区长 副组长：杜 君 区民政局局长

郭成先 区纪委副书记 监察局局长 马延寿 总寨镇党委书记 赵 超 南川东路党工委书记 张 林 南川西路党工委书记 赵玺凤 区民政局副局长 成 员：刘卫宏 李广存 王作军 陈棋 赵振康 陈秀娟 张生青 鲁晋蓉 戴香兰 刘建军 王学伟 支敏捷 赵巧琴

此项工作涉及面广、政策性强、工作难度大，涉农镇办党委政府要高度重视，明确专项检查工作的具体办事人员，抓好落实，明确责任，通力合作。履行低保监管职责、落实低保政策情况的监督检查，对发现的问题依据有关规定及时予以解决；建立定期汇报制度，及时上报有关工作信息和材料。

（二）严格把关，确保实效

认真清查“关系保”、“人情保”，尤其是涉及以权谋私、欺下瞒上的要发现一起，查处一起，决不姑息迁就，坚决取消违规保障对象的低保资格。

（三）建立长效机制，科学管理

区民政局在分析问题的基础上，加强政策业务指导，不断完善低保工作评议制度、低保对象公示制度、低保复查复核制度、信访回访制度和工作责任追究制度等，加快推进低保标准化、信息化建设的步伐，建立低保工作长效机制，逐步实现科学管理，使低保这一惠民政策真正落到实处。附件：《城中区农村低保政策执行情况专项检查入户核查表》 《城中区农村低保对象基本情况登记公示表》

中国农村“低保”路线图 篇6

“95元够我每月买点米面的了，只不过现在物价上涨，感觉这点钱确实有点紧，如果能再多补助一些就更好了！”尽管杨福军有些不满足，但也着实感受到最低生活保障政策给他带来的实惠。

与杨福军一样，全国农村居民目前都受惠于此项政策。但他们不了解的是，这项以农村贫困人口为扶持对象的社保政策从试点到全面推行曾用了近15年时间。

试点的波折

上个世纪90年代初，山西省左云县率先建立农村低保试点。此外，早在1994年上海也在3个区建立了农村低保试点。

“中央鼓励各地积极试点，但是在财政上并没有给予一定的支持，各地积极性并不是很高”。 曾在民政部社会福利与社会进步研究所社会保障研究室工作过、现任中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧回忆说。

为此，1996年，民政部印发《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，鼓励各地要积极试点，稳步推进。并指出：“凡开展农村社会保障体系建设的地方，都应该把建立最低生活保障制度作为重点，即使标准低一点，也要把这项制度建立起来。”

但到1998年前后，各地进行的农村低保试点实际上已经处于停顿状态。民政系统一位不愿具名人士透露，其中一个原因是地方执行不力，“当时的文件并未明确到底由哪级财政负责”。

“当时搞试点的地方，中央财政是不掏钱的，是地方财政和乡村集体共同负担。有些地区，由于村集体经济已经解体，于是将费用转嫁给农民，加重了农民负担。”上述人士表示。

2003年3月初，民政部向各地民政系统下发文件，要求各地对特困农民人口进行全面排查。排查的对象主要是无劳动能力者、无经济来源、无法定赡养人或抚养人的孤寡人员家庭，以及因残或缺乏劳动力致贫或因灾害或大病致贫的农村特困人口。

民政部的这一举措在当时引起舆论揣测，认为是在为下一步中央出台有关农村最低生活保障的政策寻找依据。

结果直到2004年初也没见新政策出台。“源于种种原因，农村低保政策当时在农村并没有能够发展成为可行的社会政策。”唐钧感叹说。

但是，在农村是否该全面推行农村居民最低生活保障制度的争论已经引起各方关注。

2003年7月，国务院发展研究中心发布的“完善社会主义市场经济体制”研究报告建议，应加快推进农村居民最低生活保障制度建设。“在这方面，基本不存在经济能力限制，更多的是政府决策及制度调整问题”。

“担心中央财政受不了！”

以农村贫困人口为扶持对象，中央除在农村推行最低生活保障制度试点外，另一项就是扶贫开发政策。但伴随着扶贫政策瓶颈的到来，推行农村低保政策已势在必行。

上世纪80年代中期，中国启动了有组织的开发性扶贫计划。根据当时统计数据显示：通过开发性扶贫，农村贫困人口从1985年的1.25亿减少到2002年底的2820万。

一直从事农村扶贫的理论与政策研究的中国社会科学院农村发展研究所工作的吴国宝到上个世纪末，愈发感觉由于农村社会经济状况发生了根本变化，以集体经济为依托的农村社会保障体系正在逐渐解体。

“在农村，以土地为基本手段的生活保障体系被削弱，有些农民的贫困问题日趋变得严重起来。”吴国宝解释称，剩余的2820万农村贫困人口主要是缺乏正常的劳动能力或基本生存条件的。

据当时有关部门统计，在上述的2820万人中，有560万人为五保户（占20%）， 979万人为残疾人口（占35 %），800万人（占28%）居住在不适宜人类生存、条件恶劣的地区，最终需要搬迁移民的。

“剩下的未获温饱人口中，有相当大部分也是患有长期慢性疾病或体弱多病丧失或部分失去正常劳动能力的。对这几部分人口继续沿用开发性扶贫方式，不仅成本很高，而且也很难从根本上解决问题。”吴国宝说。

根据当时统计：尽管2000年以后政府用于农村扶贫开发的资金投入大幅增长，但农村绝对贫困人口减少的速率在不断下降。

“这说明，继续沿用扶贫方式，对于减少剩余农村贫困人口的温饱问题可能功效甚小。也就是说，要全面解决这些人的温饱问题不得不另辟蹊径。”吴国宝分析当时的背景。

2003年，亚洲开发银行驻中国代表处任首席经济学家的汤敏以及做咨询专家的吴国宝开始关注并思考，如何救助缺乏正常劳动能力或基本生存条件的农村贫困人口。

不久，亚洲开发银行驻中国代表处邀请吴国宝帮助起草“关于建立低保制度全面解决农村温饱问题的建议”，于2004年年初被刊出。

该建议指出：建立农村“低保”制度，全面解决未获温饱贫困人口问题。

建议出来后不久，亚洲开发银行驻中国代表处曾邀请相关部委就该“建议”进行座谈，其中民政部对该“建议”尤为关注。

“在座谈会上，当时争议的焦点是：如果全面推行农村低保制度，有关部委担心中央财政是否受得了？”吴国宝说。

“该建议起初最先在亚行内部刊物上以中英文发表，不久，这份建议在业界引起了很大轰动，为之后的农村低保制度的建立起到了推波助澜的作用”。吴国宝透露说，该建议通过相关渠道送达中央高层。

继续完善保障体系

2004年的中央一号文件提出“有条件的地方，要探索建立农民最低生活保障制度”。

2005年中央一号文件又提出“有条件的地方，要积极探索建立农村最低生活保障制度”，再到十六届六中全会提出“逐步建立农村最低生活保障制度”。

2006年12月中央农村工作会议和2007年中央1号文件明确提出，“在全国范围建立农村最低生活保障制度，各地应根据当地经济发展水平和财力状况，确定低保对象范围、标准，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助”。

2007年的两会上，温家宝总理在《政府工作报告》中提出：“今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。”

当年6月26日，国务院召开在全国建立农村最低生活保障制度工作会议，副总理回良玉在会上强调：今年要在全国农村全面建立低保制度，并确保在年内将最低生活保障金发放到户。

7月，国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，要求当年在全国建立农村最低生活保障制度。

2007年底，民政部宣布农村低保全面建制，实现了农村低保制度城乡全覆盖。

五年过去，最新的民政部统计数据显示，截至2012年6月底，全国农村居民最低生活保障金平均标准为每人每月159元，比五年前增长了127.1%。

农村低保政策 篇7

一、政策变通:主动偏离抑或被动妥协

公共政策作为社会价值的权威性分配,代表了政府的价值取向和施政策略。在公共政策的制定过程中,公共政策的价值取向都是比较积极的,希望通过政策的良好实施来实现社会的善治。但是,即使政策方案制定得十分严谨,在政策执行过程中也可能会有各种各样预想不到的情况。甚至在实际执行过程中,政策执行环境会迫使政策执行者不得不采取一种相机抉择的策略,随着政策环境而对政策做出可操作化的修正,甚至会彻底改变政策执行的方式方法。这时,“政策变通”的现象就出现了。

对于政策变通的概念,学者们的界定各有侧重。由刘世定、孙立平等人组成的“制度与结构变迁研究”课题组提出政策变通是“在制度的运作中,执行者在未得到制度决定者的正式准许、未通过改变制度的正式程序的情况下,自行做出改变原制度中的某些部分的决策,从而推行一套经过改变的制度安排这样一种行为或运作方式”。[1]有些学者的界定就着重于变通后的负面结果,认为政策变通是对原政策的一种偏离或反动,“变通后的目标就其更深刻的内涵来看则可能与原有政策目标和精神不尽相同甚至根本背道而驰。”[2]不过也有一些学者看到了政策变通的积极效应,如赖秀龙认为“政策变通的实质在于政策执行形式的变通,而不是政策精神实质的变通。”[3]

对于政策变通的原因,学者们认为存在从体制到行为等诸多因素都在某种程度上导致了政策变通。如李普斯基的“街头官僚”理论说明“政策执行官员的角色可能利用自由裁量权来为自己的个人利益而不是公民的利益服务,在有意无意之间发展出一整套针对上层管理者和服务对象的应付机制”。[4]庄垂生则把政策变通看成地方政府及其工作人员理性选择的结果,认为“政策执行者关于政策的成本收益计算是政策变通行为的主要决定因素。”[5]周雪光则从体制上解释原因,认为“变通的稳定存在和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物,是权威体制与有效治理矛盾的缓冲机制。”[6]具体而言就是“政策制定与政策执行二者往往是分离的。负责政策制定的上层行政机构一般并不亲身参与执行政策,而负责政策执行的街头官僚们也无权参与政策制定。”[7]具体到中国的政策过程,就是“中央政府负责政策制定,地方政府负责政策执行。是一种逐级向下发包、官员向上负责的行政体制。”[8]在这样一种自上而下的压力型体制下,“上级下达的过严指标常常导致下级的密集政策变通。地方政府一方面缺乏宪法上名义的自治权,另一方面又享有大量实质性的相机决策权。”[9]而地方政府一旦有了实际上的相机抉择权,“很有可能会陷于人缘化社会关系之中,这时政策执行走样将在所难免。”[10]王林生也从中央与地方政府关系的角度来说明变通出现的条件,认为是“中央对地方的过分要求和限制导致了地方政府在政策执行过程中的变通。”[11]

对于政策变通的评价,学者们大概可以分为两派,一派认为“尽管从表面上来看,政策变通后所遵循的原则及试图实现的目标是与原政策一致的,但变通后的目标就其更深刻的内涵来看则可能与原有政策目标和精神不尽相同甚至根本背道而驰。”[12]另一派主张“变通”是地方政府在执行过程中对政策进行正常合理的灵活处置,而且很多经济学的文献也强调地方变通对推动经济发展所起的创新作用,甚至称它“已经成为促进中国多年的经济增长的重要力量”。[13]更为有意思的是,中央政府对于地方变通的态度是模糊的和权宜性的:“究竟是讲其视为积极意义的‘创新’,中性意义的‘灵活性’,还是消极意义的‘谋私’、‘歪曲执行’,完全依中央基于纵向控制体系的需要这个大局而定。”[14]

因为公共政策过程具有复杂性和多样性,所以政策变通现象的出现并不足为奇,甚至有时候完全按照预定方案来执行政策是不符合实际的。一种情形是政策执行者出于自身私利而故意改变政策执行方案,这种情况无疑是对公共性的一种背弃。不过,政策的复杂性就在于变通执行之后并不一定结果很差。比如在另一些情形下,对原有政策方案的变通恰恰是对现实政策环境的妥协,政策执行者在现实的社会环境下不得不对原有的政策方案进行可操作化的调整。在这种情况下的政策变通就有可能是对原有政策的一种修正和完善。这时的政策变通虽然不能认为有充分的合理合法性,但也能为未来的政策调整提供方向和借鉴。

二、农村低保政策的变通策略———以S省X县为例

农村最低生活保障制度是我国保障农村低收入人群的基本生活,建立完善的社会保障体系的一项重大政策。该政策自从2007年建立以来发展迅速,为农村底层人民群众的基本生活提供了最基本的保障,产生了良好的社会效果。但是在调研中,笔者发现在农村低保政策的执行过程与之前的政策设计有些许出入,出现了政策变通执行的现象。

1. 农村低保政策变通执行的基础:财政转移支付资金使用的不规范

财政转移支付资金在农村低保政策上是一种“硬”约束,因为农村最低生活保障制度运行所发放的低保金主要来自于中央和省两级政府的专项转移支付。财政预算强有力的约束性在农村低保制度上并没有出现“软化”的现象,有专项转移支付资金,政府才有钱发给低保户。在政策规定上,农村低保制度是由当地民政部门划定一个低保线,低于这个标准的人可以享受达到这个标准的差额。而在实际的低保政策执行过程中,由于这一标准偏低,所以一些在农村中相对比较贫困的家庭也能达到这个标准。如果严格地按照这个标准执行,那么很多现有的低保户实际上是无法享受到低保金的。这样以来,专项转移支付资金就会出现剩余。而这样的结果实际上也达不到社会救济的目标,因为农村很多家庭收入略高于标准线低保边缘户没有得到救济。而且这部分资金是专款专用的,也不能挪用到其它社会救济项目中。

所以,在实际的政策执行中,低保标准实际上并不是作为贫困线来存在的,而是被看作最高补助标准。年度内的用于农村低保的专项转移支付资金就是年内整个区域内农村最低生活保障金的总额,然后由地方政府(主要是县级)把这个金额总数换算成大概有多少人可以享受低保金。这个换算过程不可避免地会出现平均分配低保金的“平均低保”现象,因为平均每户所得的钱数是需要事先确定的。然后地方政府层层向下分割指标,直到把指标分解到各行政村。[15]

低保指标在村里的具体分配实际上也不是个测算的过程,而是个比较的过程。那些家庭人均月收入根本无法达到低保标准的赤贫家庭自然会被纳入保障范畴。问题在于村里的低保指标覆盖这些家庭之后都有剩余,于是只好从家庭人均月收入略高于低保标准的家庭中遴选。而这样一来,村里这种条件的家庭可能就会比较多,并且收入差距不大,进入享受低保的考虑范围的家庭数量很可能就会多于低保指标,结果“人情保”、“关系保”、“轮流保”的现象就出现了。所以,农村的最低生活保障制度执行过程中出现的变通与转移支付资金使用的不规范有着密切的关系。

注:该表数据来源于S省X县的政府部门。

根据作者调研的S省X县的数据可以发现,在2010年之前,享受人数和年发放金额都呈现了一个爆发式增长的趋势。而2010年之后,享受人数和年发放金额的增长都趋于缓和并在一定程度上保持稳定。所以,在实际的农村最低生活保障实践中,应保尽保的政策目标和农民的实际收入水平有时候并不是决定一个家庭能否成为低保对象的决定性因素,真正决定性的因素其实是财政部门每年到底能有多少专项转移支付资金来提供给农村低保对象。而这种资金压力在2010年之后越来越成为一种硬约束。在专项转移支付资金收紧的背景下,民政部门采取了一种计划经济式的农村最低生活保障对象确定方法———指标制,即每年参照财政部门的资金预算来确定本年度有多少人可以享受到农村最低生活保障的救济。而根据省市两级政府的文件精神,每年的最低生活保障标准都要动态调整,以保证与经济发展水平能够相互适应。这样一来,原来享受低保的群众也需要更多的资金支持,结果就是能够用来增加新的低保户的资金就少之又少了。所以就产生了2010年之后享受人数增长缓慢的现象。

在变通后的农村低保政策中,真正决定一个人是否能享受低保金的并不是一个家庭真正的人均月收入,而是这个年度政府到底有多少专项转移支付资金可以用于这项社会救济政策,再把这个既定的资金换算成在县里大约有多少人可以享受,然后在这个区域中,谁相对更加贫困谁就可以享受。结果就是“低保标准的数额标准就被转化成了人员标准。”[16]

2. 农村低保政策变通执行的方式:分档救助

注:该表数据来源于S省X县的政府部门。

在政策规定上,农村最低生活保障对象的享受的标准是一户家庭人均月可支配收入和最低生活保障标准的差额,差多少补多少。但是在低保实践中,农村最低生活保障对象的家庭人均月收入是很难精确测量的,因为收入都是每个家庭的秘密,在申报的时候农民往往也会有意无意地少申报收入以获取尽可能多地低保金。即使通过民主评议的办法能够在一定程度上接近农民的实际收入,其精确性依然存在疑问。由于在实际情形中农民之间的收入差距其实不大,所以在X县的低保实践中,并没有严格执行核定每个家庭收入水平然后补差的政策规定,而是采取了一种分档补助的办法。该县将低保户分为一、二、三、四类。其中一类:主要为三无人员、重残、长期生病缺乏劳动力的特困家庭,补差水平为190元/月·人(2014年标准,以下数字也是2014年标准);二类:主要为缺乏主要劳动力、残疾、生活和生产基础条件非常差的贫困家庭,补差水平为166元/月·人;三类:主要为生活、生产各方面条件差的贫困家庭,补差水平为156元/月·人;四类:主要为家庭条件差,而家庭又有特殊开销的家庭,补差水平为146元/月·人。这样一来就实现了从“试验性执行”工作到较易完成的“行政性执行”工作的转化。[17]

分档救助的政策在收入核算异常艰难的农村也有其合理之处。在农村中,户与户之间的收入差距其实并不是很大,如果强行在本来就差距不大的农户之间再区分出的收入差再予以补助的话,很有可能会引起其它农户的不满,进而制造出一系列的社会问题。不过,从X县的政策实践来看,分档救助的政策随着时间的推移弊端日益显现:保障的标准一直在提高,但是对于保障对象划分的档次却一直保持在4个,这4个档次毫无疑问不能完全对应农村中不同层次的贫困人口,在某种意义上讲成为了一种“平均低保”的行为。更重要的是,这4个档次的保障标准呈现出同步增长的状态,这不可避免地会导致享受低档次保障标准的低保户的实际保障水平的偏高。而在该县中,大部分保障对象享受的正是最低档次的补助,所以说分档次救助的方式使得实际保障水平进一步高于理论上的保障水平。

3. 农村低保政策变通执行的结果———浮动的保障线

低保线是决定一户家庭是否有低保享受资格的基本标准,只有家庭人均纯收入低于标准线的人才有资格享受低保。低保线一般都由各县级政府根据本地实际情况自主划定。低保线确定的根据各地有所不同,有的地方依据国家划定的贫困线,有的地方根据当地的居民人均收入,有的地方根据一定的人口比例。就笔者所调研的S省X县为例,X县农村最低生活保障标准的测算公式为:

农村最低生活保障标准=上年度农民人均纯收入×(25%±调整数)

其中的调整数由县里综合考虑当地城乡居民人均消费支出、基本生活消费品物价指数、消费者物价指数(CPI)、财政承受能力及资金使用情况等因素得出(调整数原则上控制在±5%以内)。

注:该表数据来源于S省X县的政府部门。

如上表所示,X县的农村最低生活保障标准自2006年建立以来一直在提高,2015年的标准是2006年标准的3.55倍,年均增长39.4%,增长速度超过了CPI。这对于农村广大贫困群众非常有益。但是同时可以看到,即使按照2015年的标准,每人每月的保障标准仅为213元,平均到每天也就是7元钱多一些。即使农村的生活成本较低,压力较小,每天仅有7元多生活费的生活依然还是十分贫困。在这样较低的理论保障水平之下,饥饿基本上可以得到消除,但是生活水平却依然很低,所以这个标准从实际生活的角度上来考察还是偏低的。

但是,在实际的走访调查中,事实却又是另一番图景。那些在农村中没有收入来源且生活极其困苦,根本达不到家庭人均每月213元的农村低保标准的人确实已经在享受低保金,在这个理论保障标准线以下的农户已经全部得到救济。然而现在正在享受低保的农民中,有一部分人虽然经济条件也不宽裕,但是其家庭人均可支配收入很有可能会高于每人213元的最低生活保障标准。比如某一低保户家里有三口人,每人三亩玉米地,按照玉米大概一元一斤的收购价和亩产玉米1500斤来算,这家人一年只靠玉米地的收入就可以达到13500元。即使这家人没有其它任何收入,那么这家人平均每人每月的收入是375元,除去生产成本,这家人的家庭人均月收入也超过了低保线。而且这样的享受低保的家庭在农村并不鲜见。但是这样的收入水平在农村也非常低,而且比这家人更贫困的农户都已经被纳入了低保的范围,即使根据贫困程度的排序也应该由这样的家庭享受低保。

所以根据我们的观察,按照理论上每人每月213元的标准,X县已经大体上实现了应保尽保,没有出现太严重的漏保行为。同时,由于农村居民的实际收入测量困难的缘故,在实际的低保实践中,已经把一些人均月收入略高于213元的家庭纳入了农村低保的范畴。这种政策变通现象出现的原因正是前面所提到的财政转移支付资金使用的不规范和分档救助的执行措施。

于是,在农村最低生活保障制度的实际运作中出现了两条低保标准,一条是政府文件上规定的理论低保标准,这个保障标准偏低,这个保障标准之下的生活水平也很低。但在实际上,由于理论标准的低下,而收入真正低于这个保障线的农村居民人数实际上并不算太多,所以在制度在具体操作中执行的其实是另一个低保标准,这个实际的低保标准是根据贫困程度的排序而得到,实际上是要高于现行理论上的保障标准。也就是说,实际的低保标准其实是浮动的,并不完全等同于理论上的低保标准,在实践中要高于理论保障标准。

三、低保政策变通的双重效应

从上面的分析中可以看到,农村低保政策在实际操作过程中已经出现了变通现象。农村低保政策制定时所确立的“补差”方案已经在某种程度上被基层政府解构,构建起来的是一种财政导向的低保政策。这种现象出现的缘由可以用“街头官僚的自由裁量权和自主性”[18]来解释。

由于前几年各级财政对于农村低保的大力投入,使得农村低保的实际保障标准成为浮动的标准线。最低保障标准成了最高补助标准,导致实际上的保障标准要高于制度规定中的保障线。而分档救助的政策执行办法又进一步提高了实际低保标准。这种政策变通产生了两个方面的效应。

1. 客观代偿效应

客观代偿效应指的是浮动的标准线在客观政策效果上构成了对较低的政策规定的理论保障标准的代偿。上文的分析已经提到,农村低保的标准线虽然每年都在提高,而且提高的幅度较大,但是从实际生活水平的角度考察,这样的保障水平依然不高。在理论保障水平较低的情况下,实际的保障水平超过理论保障标准也不见得是件坏事,因为实际的保障水平才是真正说明政策目标实现程度的指标。较高的实际保障水平恰恰说明现有我国的农村低保已经基本实现了较低层次的应保尽保,即使这个层次建立在非常低的低保标准之上。

农村低保政策的变通坚持了原有政策的精神实质,努力去实现预期的政策目标,即保障贫困农户的基本生活。而且从社会效应的角度分析,低保政策的变通执行把那些家庭人均月收入略高于低保标准但生活仍不富裕的农户纳入了低保范围,保障了一些“低保边缘户”的生存权利,提高了他们的生活水平,进而促进了整个社会生活水平的提高。在实践中已然提高的农村低保标准,所增进的并不是某个个人的利益,而是整个低保边缘群体的利益,增进了这一部分人的福利,也就缩小了农村居民之间的收入差距,也就提高了社会整体的福利水平。在这个层面上解释,“变通”是地方政府在执行过程中“对政策进行正常的合理的灵活处置,变通已经成为一种制度存在,因为其功能是这个社会所需要的。”[19]

2. 权威损耗效应

政策变通后的结果有积极意义并不能表明这种变通就是完全合理合法的。尽管变通之后的低保政策提高了保障标准,将更多的贫困户纳入了保障范畴。但是这种变通行为本身同时也带来了严重的负效应,主要表现在对于政策权威的损耗上。因为政策方案是政策赖以执行的依据,一旦被制定出来就同时被赋予了一定的权威。政策在执行阶段出现了变通,即使变通的结果有一定的积极效应,同时也会给政策本身的权威带来损耗。因为执行者自己首先不尊重政策,解构了政策的权威,以后再想执行有关政策就会面临更大的阻力,人们会有政策在执行中可以进行变通的心理预期。

而且被提高的实际保障水平也可能会导致民众对于社会福利的依赖。因为社会福利过高的话不但会使得物质财富对于人的激励作用下降,而且整个经济的发展水平也会受到影响,可能会导致越来越多的人依赖于社会福利而不去或者减少工作。结果是社会福利就会变成社会负担。所以,变通低保政策,提高实际保障水平虽然现在看来构成了对较低理论保障标准的有益补充,但是这不应该是一种常态,因为其中蕴含着产生“福利依赖”的系统性风险,也会对低保政策的执行效用构成损耗。

四、结语:实现合理变通的制度化

从S省X县的政策实践来看,这种“浮动的标准线”也是农村低保政策初期执行不够完善的产物。2015年下半年,该县对区域内的低保户的现状进行了摸底,要求区域内的低保户重新提交低保申请,自己陈述自己的家庭情况和收入情况,并对区域内所有的享受低保的低保户进行调查,对人均家庭收入已然超出低保标准的低保户进行清理,保证将有限的低保资金用于那些最需要的人。结果是一些家庭人均月收入明显高于低保标准的低保户已经被撤销享受资格,低保政策的执行也渐渐走向规范。

政策变通对于政策本身的进步和发展未尝不是一件好事。因为政策之所以出现变通定有其内生因素,即原有的政策中存在着难以执行的因素。政策的变通执行也在某种程度上解决了政策执行的落地问题,推进了政策的贯彻。只是这种贯彻是以牺牲原有政策权威和合法性为前提的。不过,政策变通确实不应该是一种常态,需要进行纠正。不能因为变通之后的效果并不差就支持甚至鼓励变通,因为即使政策变通后产生了积极效果也是暂时的,而对政策的合法性和对政府的公信力造成的负面影响则是深远的。政策变通只是在某种意义上揭示了原有政策的不足,指出了原有政策的改进方向。

农村低保政策 篇8

一、农村低保政策实施中存在的主要问题

(一) 农村低保覆盖范围小

由于经费短缺, 需要救济的人多, 农村低保往往只能按照低标准提供福利待遇, 在许多经济不发达地区, 农村低保制度形同虚设, 不能贯彻, 甚至难以保障救助对象的基本生活。同时, 此项制度覆盖面较窄, 相当部分贫困农民得不到救济和补助, 使得农村贫困群体的最低生活保障只是处于“零敲碎打”的小规模状态。

(二) 农村低保对象难以界定

目前, 低保对象要经过村、乡、县逐级确定, 首先由个人向村民委员会提出申请, 经核实后提交村民委员会讨论, 通过之后再交乡镇人民政府审定, 最后报县级民政局批准。但是在实际操作过程中存在相当大的困难, 例如, 生意失败、婚丧嫁娶、超生罚款等原因造成家庭生活困难人员是否应该列入保障范围内;还有很多基层工作人员因人情关系等原因, 没有按照低保标准认真核定核实, 随意填报, 导致了一些不符低保条件的对象纳入了保障。这些问题的界定与解决, 是建立与完善农村最低生活保障制度的关键。

(三) 保障标准低

按农村低保制度设计标准, 农村最低生活标准必须保障低保对象的衣、食、住, 适当考虑电、燃料、未成年人义务教育等费用及物价的上涨。例如, 吉林省农村低保对象保障标准平均每人每月是42元, 人均一天也就是1.4元钱, 而市场上面粉价格是2.2-2.7元/斤, 大米价格都在2.5元/斤左右, 加上穿衣等费用, 低保资金对失去劳动能力的农村低保对象来说无异于是杯水车薪。这样低的保障标准, 很难维系一个农村居民的基本生存需求。

(四) 低保运行缺少管理

和城市低保一样, 农村低保原则上也实行“应进则进, 应出则出”的动态管理。但在实际工作中, 农村低保的动态管理却难以真正实现“进易出难”, 而且低保标准和补差额也不是有升有降。农村低保档案难以及时更新, 补差额不根据家庭收入的变化而改变, “以线定保”, 按裁定标准平均发放等不合理做法甚是普遍。低保人群与执行机构中的“信息不对称”问题也致使骗取保金行为的出现, 及由此而引发的官员“寻租”行为。

二、解决农村低保政策实施中存在问题的对策

(一) 加强政府职能, 充分重视低保

只有得到广泛支持与理解的制度才能得到其应有的执行效果, 低保政策的顺利实施需要广大农村居民的了解, 需要社会各界的关注。应加强政府职能, 通过广播电视、报纸杂志、网络等方式, 广泛宣传农村低保制度的政策规定, 正确认识农村低保政策, 充分重视低保, 使农村低保在社会的关心和支持下健康有序地发展下去。

(二) 科学制订保障对象和保障标准

农村低保标准的界定以及农村低保对象的确定, 需要民政部门与财政、统计、残联、社保等部门以及基层干部密切配合, 其他部门不能干预民政部门所做的决策。按照保障农村居民基本生活的原则, 合理确定与当地经济发展水平和财政承受能力相适应的保障标准。随着经济的发展, 适当调整低保标准, 使贫困群体能够享受经济发展的成果。

(三) 建立严格的管理机制

首先, 要建立和完善保障基金的监督管理机构, 逐步形成政府主导、民政主管、部门配合、乡村落实的工作机制, 以确保基金的合理使用。其次, 在管理过程中要实施动态管理的模式, 根据贫困家庭实际收入的变化, 以及物价的变动等, 对保障对象和保障标准进行合理调整, 以保证困难群众得到及时救济, 维持基本生活, 脱贫群众适时退出低保范围, 节约资金, 以保证对其他贫困家庭的救济。

总之, 农村最低生活保障制度是一项复杂的民生工程, 也是维持农民生计的最后一道“收入安全网”, 切实调查并研究农村低保制度实施过程出现的问题, 是实现农村社会稳定, 构建和谐社会的需要。

摘要：目前, 我国农村低保制度已进入全面推进的新阶段, 但农村在实施“低保”过程中还存在一些问题, 需要采取相应的措施加以解决。

关键词：农村低保制度,问题,对策

参考文献

[1]肖云, 刘慧.农村低生活保障制度实施中的问题与对策.农村经济与科技, 2007 (10) .

[2]李恩广.我国现阶段农村低生活保障问题研究.大庆师范学院学报, 2009 (4) .

[3]李薇, 韩俊江.我国农村低生活保障制度存在的问题和对策研究.劳动保障世界, 2011 (3) .

农村低保政策 篇9

自1997年国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》以来, 我国经历了从城市低保到全民低保的发展历程。全民低保分为城市低保和农村低保两部分。随着政治改革不断深化、经济发展日渐繁荣、制度建设渐趋完善, 全面建设农村低保制度就显得尤为重要。农村低保即农村居民最低生活保障, 是国家对其家庭人均收入低于当地城乡居民最低生活保障标准的困难群体人口, 按最低生活标准实行差额补助的一种救济制度。从2006—2012年, 全国农村低保人口为由1509.1万人扩展到5340.9万人, 户数为由2006年的743.3万户, 发展到2012年的2809.6万户, 2012年平均保障标准为每人每月172.3元。目前, 我国农村低保保障体系基本实现了制度化、规范化, 全国农村贫困人口实现“应保尽保”的目标基本达到。

(数据来源:中国统计年鉴。) (注:表1中A=最低生活保障支出总额 (亿元) ;B=最低生活保障人数 (万人) ;C=最低生活保障户数 (万户) ;D=最低生活保障平均标准 (元/人、月) 。

二、我国农村低保的现状与成效

农村低保在推广和实施的过程中, 成效明显, 大体上维持和保障了农村贫困居民的基本生活, 对维护社会稳定, 推动经济的发展和社会的进步有着不可磨灭的作用, 更促进了城乡一体化的进程。具体作用主要体现在以下几个方面。

1、农村低保制度体系建设不断完善

首先, 我国农村低保制度的已经覆盖全国。自农村低保工作开展以来, 历经了从缓慢到快速发展的阶段。2007年6月底, 全国31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度, 这标志着我国覆盖城乡居民的最低生活保障制度正式建立。与此同时, 为了推动城乡一体化进程, 弥补城乡低保补贴差距, 不少地方在建立城乡低保制度和制定社会救助政策上, 采取了城乡联动、整体推进的原则, 缩小城乡低保和社会救助差别, 力争在低保制度建设上实现城乡一体、城乡同步, 使城乡困难人口享受同等、公平的待遇。其次, 制度体系不断完善。随着农村低保制度在全国范围普遍建立和其它救助制度的不断完善, 以城乡低保为基础, 农村五保供养制度、灾害紧急救助制度、医疗救助、流浪乞讨人员救助为主要内容, 以临时救助为补充, 与廉租住房救助、教育救助、司法援助等专项救助制度衔接配套的覆盖城乡的社会救助制度体系全面建立, 已经成为解决困难群体的一种长效机制。再次, 程序不断规范、科学。不论是从低保户的申请、低保对象审批、低保金的发放、档案管理、家庭收入调查和分类施保等方面形成了一套严格的管理体制和以社会化、规范化、科学化为特征的运行机制构成, 并实现了动态管理。

2、覆盖面更广, 低保人数不断增加

随着农村低保政策的不断完善, 越来越多符合农村低保标准的农村居民加入享有低保待遇的行列中来。从表1数据表明, 2006年农村低保人数为1509.1万人次, 农村低保农户743.4万户, 到2012年发展到农村低保人数5340.9万人次, 农村低保农户2809.6户。农村低保人数的扩充, 使得我国农村绝对贫困人口数量减少, 有利于城乡一体化的进程。

三、我国农村低保实施过程中的问题

1、农村低保对象界定难

实施农村低保制度, 关键环节是低保对象的确定、村民家庭收入的核实。低保对象的确定是基础。但目前对于低保对象的确定存在一些问题。

(1) 低保标准界定还没有统一标准。农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定, 并报上一级地方人民政府备案后公布执行, 但在实际操作中, 标准的人为因素比较多, 缺乏科学测算和合理精算。

(2) 农村居民收入的界定存在一定困难。在确定低保对象时, 需要对农村居民进行收入调查, 但是农村居民收入核算难度很大, 其原因主要有:第一, 收入难以货币化。农民收入主要是农作物和畜牧, 随着季节变动, 其价格波动很大, 对其收入的货币化带来困难。第二, 对有隐性收入和外出务工人员的家庭收入情况很难把握, 也增大了收入的不稳定性。除此之外, 生意失败、婚丧嫁娶、超生罚款等原因造成家庭生活困难人员是否应该列入保障范围内, 这类问题也无明确规定。

2、农村低保实施中的不公正

农村低保制度是我国在注重效率的同时, 兼顾公平的有效手段。但在农村低保制度实际运行过程中, 存在着不公平的现象, 主要体现在两个方面:一方面, 运用关系网络选择低保对象。农村低保立足于农村, 主要通过基层地方政府执行实施, 基层干部在低保对象的界定和选择中, 会自觉或被动的受到人际关系的影响, 把低保金分配给与自己有直接或间接连带关系的村民, 即关系户。另一方面, 基层政府对农村低保制度进行暗箱操作。基层政府在确定低保对象时, 并未按照国家规定的正常程序进行, 例如凭经验和感觉估算农村低保考查对象的收入, 低保对象的确定完全由基层干部决定, 村民未行使投票与监督权。

3、资金来源渠道少

低保资金是根据国家有关法律、法规为实施低保制度而筹集起来的法定的专款专用的经费, 用于社会成员处于贫困状态时的帮助, 以保证其基本生活的需要。目前, 农村最低生活保障资金来源有限, 渠道单一, 后续资金缺乏保障, 已成为建立农村低保制度的最大制约因素。在农村低保制度建立上, 国家财政多是政策上的支持, 直接的财政支付较少, 大部分资金来自基层政府, 由省及省级以下的财政承担。对发达地区而言, 基层政府还可承担, 但不少欠发达地区在农村最低生活保障资金的供给上就显得捉襟见肘了。因为越是不发达地区, 其财政越紧张, 同时贫困人口往往越多, 分担低保经费的任务就越重。许多已经开展低保工作的县, 因资金无法得到有效的落实而导致低保工作进展缓慢甚至是停滞。另外, 由于我国的企业和个人捐助意识相对淡薄, 慈善事业发展滞后, 农村低保资金除了财政负担外缺乏其它来源。因此, 很多地区虽然已建立了低保, 但由于财政紧张、资金来源渠道单一, 实施过程中虽有制度之名却无制度之实。

4、农村低保动态管理效率低

我国农村低保原则上实行“应进则进, 应出则出”的动态管理。但在实际操作中, 农村低保却难以真正实现动态管理, 而且低保标准和补差额也不是按照实际情况而随之升降。农村低保档案难以及时更新, 补差额不根据家庭收入的变化而改变, “以线定保”, 按裁定标准平均发放等不合理做法甚是普遍。低保人群与执行机构中的“信息不对称”问题也致使骗取保金行为的出现, 及由此而引发的官员“寻租”行为。除此之外, 基层政府为了工作方便, 衍生出了“分户保”、“合户保”、“一户保一人”、“平均发放”、“轮流坐庄”等诸多不规范现象。由于退出低保制度不易, 新生的困难群众惟有通过不断扩大制度覆盖面而受益。如此循环往复, 必将导致制度扩面无止境, 保障人口无边界, 给政府带来财政压力越来越大, 有违政策的初始设计。

四、改进农村低保实施中存在问题的对策

1、科学合理的制定农村最低生活保障标准

低保标准是低保制度的核心是确定低保对象的依据。在制定标准要靠科学的调查和测算, 同当地的实际情况相符合。在具体制定中可以从以下几方面考虑:一是维持当地农村居民基本生活所必需的费用;二是当地经济发展水平和地方财政的承受能力。由于当地经济的发展与物价水平的变化等因素, 低保标准也应随之进行调整。目前, 除了少数东部发达地区与西部特困地区以外, 一般地方可以参照国家每年公布的贫困标准来制定。

2、完善低保对象家庭收入核算方法

目前农村居民家庭收入核算方法既不科学, 又不够合理, 不能正确计算出低保对象的真实收入。因此, 政府应该督促统计、民政、财政等相关部门, 制定出一套切实有效的农村居民家庭收入计算方法, 从而准确界定低保对象, 提高农村居民最低生活保障工作的质量。

3、建立社会监督机制, 加强监督检查

建立社会监督机制, 加强监督检查是保证低保工作公平、公正、公开的最有效的措施。首先, 规范操作程序。各级政府应做到制度完善、程序明确、操作规范、方法简便。同时, 要实行公开、透明操作, 对低保对象的审核、审批应坚持村、乡镇、县三级公示制度, 让群众全程监督, 充分发挥人民群众参与监督的威力, 杜绝“关系保、人情保”。其次, 通过加强上级的行政监督, 平级及上级的审计监督, 纪检监督等方式杜绝滥用职权、截留挪占低保资金等行为发生。除此之外, 基层民政部门要设立带激励性质的举报电话制度, 对揭发情况属实的举报人可以实行相应奖励的办法, 有效行使群众的监督权, 促进保障制度的完善。

4、多渠道筹措资金, 逐步提高保障标准

要进一步完善农村最低生活保障制度, 各级政府必须尽快建立健全稳定的资金筹措机制, 以确保符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围, 并确保低保资金按时足额发放到户。目前, 我国农村最低生活保障资金主要来自各级财政, 同时, 中央财政也加大了转移支付的力度, 对财政困难地区的补助逐年增加, 这有利于将更多的农村困难群众纳入到这一制度体系内。但由于我国农村贫困人口众多, 财政力量有限, 因此, 除依靠财政力量之外, 还可借助社会力量, 多渠道筹集农村最低生活保障资金。此外, 应建立农村低保标准的调整机制, 根据物价的变化情况, 适时进行调整, 逐步提高保障水平, 使低保户的生活水平不会因物价的上涨而大打折扣。

5、加强低保对象动态管理

全力疏浚“出口”, 把解决有劳动能力的低保对象体面就业作为疏通“出口”的主渠道。重点开发以社区为基础的支持性就业岗位, 完善资金扶持、税费减免、贷款贴息、专产专营等政策措施, 鼓励和帮助有潜质的低保对象自主创业, 以帮助他们增加收入、建立自信、恢复自尊。科学把好“入口”, 把张榜公布、群众评议放在低保对象动态管理工作更加优先的位置。通过切实落实张榜公布、群众评议等行之有效的方式方法, 能有效防止“漏保、错保”现象发生, 遏制甚至杜绝“人情保”、“关系保”、“权力保”等不良倾向。通过科学把控“出入口”, 达到“应保尽保, 应退尽退”的目标。

参考文献

[1]方菲:农村低保制度的公平正义问题探讨[J].求索, 2012 (11) .

[2]王春亮:农村低保政策实施中存在的问题及对策研究[J].社会学研究, 2014 (1) .

[3]高宏伟:完善农村低保制度的对策[J].经济研究参考, 2014 (6) .

[4]符华平、顾海:我国农村最低生活保障制度的现状、问题及对策[J].南京社会科学, 2009 (1) .

农村低保政策 篇10

青年个人的的就业决策与收入效应和替代效应这两个因素有关。在最低生活保障制度下的收入效应是当个人陷入贫困成为低保对象时, 将会得到相当于最低生活保障标准的救济, 个人即使不工作也能获得一定的收入。收入效应通常用替代率来衡量, 即个人或家庭获得的低保救助相当于其工资的百分比率。替代效应则指由于工作导致收入的增加, 按规定低保救助金将会减少, 从而降低了个人不工作的成本或工作的效益。替代效应通常用边际有效税率来衡量。边际有效税率是低保对象参加工作后, 每增加一单位的收入, 其救助金应相应扣除的比例。

边际税率指当工作收入增加时所获低保金减少的比例, 在我国是100%;替代率则是指个体在不工作时获得的社会保障及救助金额与工作收入的比例。依照微观经济学关于劳动供给的分析框架, 有以下假设:经济中个体的行为遵从理性, 目标是最大化其效用函数U (C, L) , 其中C代表以货币计算的消费品数量, L代表享受闲暇的数量, 以时间计算。效用函数满足

>0, >0, 并且闲暇是正常品, 其需求的收入弹性大于零。为方便讨论, 假设不存在禀赋。

最低保障线为DB, 工资率为w, 个人可利用时间为T:

实施低保政策之前, 个体的预算约束为w L+C=w T;

实施低保政策之后, 预算约束变为w L+C=w T+max{DB-C, 0}。

对收入效应的分析表明, 个人或家庭随着低保收入的上升, 其工作意愿会相应地减弱。即替代率越高, 工作意愿越低;替代率越低, 则工作意愿越高。对替代效应的分析则表明, 扣减的边际有效税率越高, 则个人或家庭就业的意愿越低, 越容易产生福利依赖思想和行动。

另外, 从分析中也可以看出, 当边际税率为100%时, 如果个体在低保之前选择的工作收入低于低保线, 则他的意愿劳动供给将减少到0, 也就是完全不参加工作。

从这个理论模型中, 我们得到以下结论: (1) 替代率的增加倾向于导致劳动供给的减少, 也就是说, 低保政策的实施将减少低收入人群的劳动供给, 低保线上调时, 对劳动供给的负激励效应也将增大。 (2) 在100%的边际税率下, 享受低保的人群将完全退出劳动市场。

因此, 在短期内政策应着眼于解决一些较为细节的问题, 比如将家庭规模因素纳入低保制度、扩大附带福利政策的适用范围等, 使低保制度更加细化、合理化。长期内如果经济持续增长、人民生活水平大幅提高, 可以参照发达国家的类似政策将低保标准调整至平均收入的50%左右, 使其符合贫困群体的发展需求, 同时引入“工作福利”政策以降低对就业的负激励。为减小“福利断口”, 可以考虑直接使相关救助货币化, 或是建立最低生存所需费用+教育券+医疗保险+其他补贴、总额与发展标准相当的的低保标准, 并在此基础上逐步取消或弱化政府直接介入的配套福利政策。

二、家庭规模效应影响分析

家庭规模对需求具有较大的影响, 因而也影响最低生活保障标准的制定。一般来说, 家庭需求会随家庭人数的多少而发生变化。家庭规模越大, 所需支出的数量越大, 需求的增加与人数的增加呈正相关关系, 但不是成绝对的正比例关系。随着家庭规模的增大, 由于规模效应的存在, 所需支出的增加量会逐步减少, 呈现出增速递减的现象。在经济学中, 家庭中每增加一个人所需增加的支出的数量, 通常用当量等级或当量弹性来衡量。在计算时, 一般以单身标准为1, 每增加一个人所需增加的支出的弹性在0~1之间变化。如公式B=B1×SE所示。

其中, B为单身标准, E为需求弹性, S为家庭中的成员个数。根据Atkinson等人对OECD国家做的调查研究显示, 在与单身人士的生活标准保持一致的情况下, E的值大致为平方根。例如, 假定单身标准为100, 则两人家庭的需求标准为100×20.5=141, 三人家庭为173, 依次类推便可。

然而, 我国城市最低生活保障制度实行的是按人头计算的救助标准, 并没有考虑家庭规模的变化给家庭总开支带来的规模效应。例如, 三人户的家庭中, 所得低保收入为一人户的3倍, 大大超过最低工资收入标准, 致使三人户家庭中即使有某一成员能找到工作也不愿意就业的现象。

由上述分析可以看出, 我国的最低生活保障制度设计没有考虑家庭的规模效应, 既不能有效地节约低保救助资金, 同时, 也不能有效地提高低保对象的工作意愿, 可能导致“失业陷阱”和“贫困陷阱”。“失业陷阱”是指由于劳动力市场竞争激烈、许多低保对象本身素质较低等原因, 低保对象也许只能从事一些非全日制工作, 月收入可能低于最工资标准。对于规模在2人以上的家庭, 由于难以找到工资水平较高的工作, 他们参加工作的动力不强, 宁愿享受最低生活保障也不愿意寻找或从事工作, 从而陷入“失业陷阱”。“贫困陷阱”是指由于我国低保制度实行的是100%的有效边际税率, 因此, 对低保家庭来说, 有人就业并不能有效地增加家庭的收入或只能增加很少的收入, 因此, 低保对象参加工作的意愿不强, 长期处于贫困状况, 陷入“贫困陷阱”。

摘要：本文就低保政策对青年就业效应进行了实证研究, 结果表明:我国的最低生活保障制度设计没有考虑家庭的规模效应, 既不能有效地节约低保救助资金;也不能有效地提高低保对象的工作意愿, 可能导致“失业陷阱”和“贫困陷阱”。

农村低保政策 篇11

关键词：失衡 关系网 名额分配 农村低保

1、我国农村低保功能定位存在的问题

财政部财政科学研究所“农村低保制度研究”课题组（2007），研究结果认为农村低保是完善社会保障制度的需要，农村低保实施过程中出现的主要问题是财政支出不到位i。从农村低保制度运行中产生的问题层面出发，学界普遍认为集中在两个方面即实施和完善农村最低生活保障制度的资金问题和最低生活保障的标准和对象如何确定。关于农村最低生活保障制度的资金维持，随着我国GDP跃居世界第二、经济迅猛发展的趋势，我国中央政府和地方政府完全能够拨付足额的低保资金用于改善农村居民的生活。所以农村低保的保准和对象的确定成为低保制度研究的重点。当前我国农村低保的对象确定工作上存在很大的问题，大大削减了低保的作用，削弱了农村居民对基层政府管理的信心，逐渐影响了我国民主制度的建设。我国低保工作存在的问题有以下两方面：

1.1低保资金成为基层政府与村民之间的关系桥梁

中国的农村很早就成为“996138”队伍的聚居地，随着中国城市化的建设，大量的农村劳动力流入到城市进行城市的建设，留守在农村的基本上是老弱病残群体，这部分群体一方面为温饱生活而忙碌，另一方面自身的文化水平有限，对于国家甚至是乡镇的政策基本上没有了解，自然不知晓低保资格如何设置，除非是家庭温饱都不能解决的人群才会去申请低保名额。当今人们愈来愈认识到低保给自身带来的利益递增效应，而低保名额是有限制的，所以越来越多的人通过各种手段以获得低保名额。基层政府既掌握着权力的分配，又拥有集体资源的分配，所以低保名额最初确定之后的调整完全由基层执政人员来掌握。此时，各种“关系户”、“亲友户”、“上访户”层出不穷。低保金被冒领的现象也很普遍。笔者所在的村有一位村民无子女，常年在外务工，没有积蓄，去年因病回家治疗，需要大额费用，其亲戚最后得知并证实该村民是低保对象，并且村长为其带领了近一万多元的低保金，试想如果不是因为大病，我们都不会知道其中的秘密。这种情况并不是个案，而是低保的普遍现象。低保资金被违规发放，使得真正需要的人群被拒之门外。

1.2低保资金成为基层政府维持运作或扩大规模的工具

改革前的人民公社的解体大大削减了乡村两级的财政收入，政府不再从村庄中提取资源，而是向上级接受转移支付款，多数的转移支付款很紧张，尤其是村一级，许多村连村干部的工资都难以应付；税费减免使得村级政府失去调控村庄资源的权利；由于城市化的形成，农村中有知识有才华的人们都在城市中发展，几乎没有人们愿意回到农村支持基层组织的发展，组织规模缩减。综合以上三个原因乡村级组织的治理能力大幅下降，治理能力下降直接导致低保工作的难以开展和规范，在缺乏监督的情况下，低保往往成为村庄治理的经费或乡村干部的工资。

2、分配过程中出现的问题

2.1低保对象确定难度大

在确定低保对象方面，农村和城市有着共同的难题，但农村的低保有着特殊的环境：部分农村地处偏远山区，县级组织难以深入其中进行调查；县级民政部工作人员专业性弱且配套设施简陋；乡、村级基层政府中的干部占据主要角色；农村的低保工作很难做到能进能出、能保尽保、不养懒汉2。这些特殊环境使得村民可以冒领或骗领低保金，审核、审批、公示等程序中任何一项缺少就会造成低保对象难以确定、名额分配的不平衡。

2.2村民和乡、村干部伦理道德水平较低

农村低保作为一种有限的资源进入到贫穷落后的农村出现分配不均的现象，当今如果制度不健全，在农村社会风气败落的环境下又会加重这种现象的发生。正如前文所述，农村低保的基础性工作都是由乡镇基层组织处理，他们在分配低保名额上具有重要的话语权，在缺少监督和民主的情况下，“人情保”、干部私自挪用低保金就会经常发生。通过调查和访谈得知：村里的低保户多多少少和村干部有亲戚或朋友关系，村长家里家电齐全却是低保户，村民王某未申请却因低保工作失误而得到低保名额，知道原因后并不主动退保。以上都是村民及干部伦理道德差的表现，这导致了农村低保名额分配失衡。

3、关于改善农村低保名额分配失衡的思考

3.1准确确定农村低保对象

确定低保户的关键是要健全标准界定体系。首先，统计、民政、财政等相关部门应当通过理论研究和实际调研，制定出一套既切合實际又便于操作的农村居民家庭收入（财产）评估方法（包括现金银行存款、经营性、非经营性资产、可变现收入等），从而准确界定低保对象范围。其次，界定低保对象时的关键是影响因素，各地应当在认真调查研究的基础上，准确测算贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出、农村经济发展水平（主要考虑当地的人均国民生产总值、农民人均纯收入等指标）、地方财政的承受能力和物价上涨指数等3。民政部、统计部、户籍管理等部门协同乡镇干部每年要对农村家庭收入开展专题摸底调查。依据经验，调查的重点是农村家庭的水、电、气消耗，一般来说，收入高的家庭的水、电、气消耗开支高于低收入家庭，高消耗是由高电器造成的，所以依据这项能更好的评定是否享有低保户资格。不断改变保障标准和保障对象，增强政策的可行性。

3.2加强村民和乡村干部的伦理道德建设

第一，转变政府职能。政府作为公共权力的拥有者，其工作人员对贫困户的家计调查、确定低保对象等工作上具有绝对的话语权，如果没有“人民公仆”的意识，那他们在低保名额分配过程中就会利用自身掌握的权力把低保金给亲戚朋友、上访者或私自挪用或用于政府的日常工作费用开支。

第二，基层政府对应的上级各部门应加强突击检查和定期审计工作的开展，将违规违法操作人员绳之于法。同时村民要加强对基层组织工作人员的监督，切实维护自身的利益。

第三，畅通村民与监督机构之间的举报热线，用适当的补偿来鼓励举报，并且监督机构应独立于乡镇行政单位。

参考文献：

[1]财政部财政科学研究所“农村低保制度研究“课题组（2007）

[2]刘云.减少和制止“骗保”行为的关键是对低保户进行分类管理[J].第三届全国社会保障论坛文集，2008

农村低保家庭面临养老的困境 篇12

一、最低生活保障制度

所谓最低生活保障制度, 是指以保障居民基本生活为目的, 科学、合理地确定最低生活保障标准, 然后对其家庭成员的人均收入低于最低生活保障标准时给予的差额补助[1]。其重要作用在于能够为所有的城乡居民提供最基本的生活条件, 减少或降低市场经济在建立和完善过程的负面效应。中国实行最低生活保障制度分城乡先后顺序, 先对城镇居民实行最低生活保障制度。1993年, 中国政府对城镇居民实行最低生活保障制度在上海起步, 1999年遍及全国城镇;1996年1月1日, 在广西壮族自治区开始对农民实行最低生活保障试点工作, 2007年在中国农村普及最低生活保障制度, 城乡最低生活保障制度的全面展开相差八年时间[2]。

二、农村最低生活保障制度

农村居民最低生活保障是对农村家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的家庭, 按当地最低生活保障标准给予救助的制度, 是在农村特困群众定期定量生活救济制度的基础上逐步发展和完善的一项社会救助制度。1996年, 中国仅在一些经济较发达地区进行小规模的探索和试验这一制度。2002年, 党的十六大提出“有条件的地区探索建立农村低保制度”后, 特别是党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村以后, 农村最低生活保障制度迅速在全国各地推广开来。2007年, 中共中央1号文件 (《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》) 明确提出[3], 要在全国范围建立农村最低生活保障制度, 鼓励已建立制度的地区完善制度, 支持未建立制度的地区建立制度, 中央财政对财政困难地区给予适当补助, 从而给这项制度在全国普及提供了强大推动力。

农村最低生活保障制度的对象, 主要是生活水平达不到农村最低生活标准的农村贫困户, 根据实际情况, 由政府予以差额补助, 以达到农村最低生活水平。2007年7月11日, 国务院下达了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》, 为在农村地区全面建立农村最低生活保障制度提供了政策依据。建立农村最低生活保障制度的目标是:通过在全国范围建立农村最低生活保障制度, 将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围, 稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民, 主要因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农民。农村最低生活保障制度所需要的资金, 基本由各级财政分级负担, 资金主要来源于中央下拨的救灾资金和地方本级财政自然灾害救济事业费。农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定, 报上一级地方人民政府备案后公布执行。农村最低生活保障标准随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整[4]。

三、农村最低生活保障水平较低

民政事业统计报告:2008年全国城镇平均低保标准为每人每月205.3元, 低保对象月人均补助为141元;全国农村平均低保标准为每人每月82.3元, 月人均补助为49元。尽管2008年中央财政安排农村低保补助资金30亿元, 地方财政也加大投入力度, 但用于农村居民最低生活保障的资金仍然很少:2008年民政事业费实际支出17 123 373.7万元, 农村最低生活保障支出为2 223 414.8万元, 仅占民政事业费实际支出的12.98%[5]。表1可看到, 农村最低生活保障标准以及人均补贴低于城镇居民。

下表显示, 2007年全国最低生活保障人数57 228 264人, 民政救助资金3 788 767.1万元。其中城镇居民最低生活保障人数22 708 867人, 占全国最低生活保障人数的39.68%;保障资金为2 747 573.3万元, 占全国民政救助资金的72.52%。农村居民得到最低生活保障人数为34 519 397人, 占全国最低生活保障人数的60.32%;保障资金1 041 193.8万元, 占全国民政救助资金的27.48%。并且, 城镇居民人均救

资料来源:全国民政事业统计报告, http://www.mca.gov.cn。助资金102元。农村居民人均救助资金37元, 低于城镇居民人均救助资金65元。

2008年, 全国最低生活保障人数为66 188 172人, 民政救助资金为6 075 835.9万元。其中城镇居民最低生活保障人数为23 345 617人, 占全国最低生活保障人数的35.27%;保障资金为3 852 421.1万元, 占民政救助资金的63.41%。农村居民最低生活保障人数42 842 555人, 占全国最低保人数的64.73%;保障资金为2 223 414.8万元, 占民政救助资金26.59%。城镇居民人均救助资金为141元;农村居民人均救助资金为49元, 低于城镇居民人均救助资金92元。

由上表可知, 尽管2008年农村最低生活保障救助人均资金增长幅度为32.43%, 但还低于城镇居民人均救助资金 (增长幅度38.23%) 5.8个百分点。农村最低生活标准人均每天不足3元钱, 政府救助资金人均每天1元多钱, 仅满足基本吃饭, 解决生存问题, 难以达到老有所养、老有所医、老有所乐的目标。

四、农村最低生活保障家庭和人员结构

根据国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》, 得到农村最低生活保障的对象主要是因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力和生存条件恶劣的常年贫困人口。2008年, 农村最低生活保障人数为42 842 555人, 其中女性为11 431 779人, 占农村最低生活保障人数的26.68%;老年人为12 343 931人, 占农村最低生活保障人数的28.81%;未成年人为4 942 169人, 占农村最低生活保障人数的11.54%;残疾人为3 641 067人, 占农村最低生活保障人数的8.50%, 四个群体共占农村最低生活保障人数的67.03%。并且, 农村最低生活保障救助人口主要集中在四川、贵州、甘肃、云南、河南、湖南、陕西、山东、安徽和广西壮族自治区地区, 这10个省、自治区属于全国“老、少、边、穷”地区, 得到社会救助的低保人数占全国农村最低生活保障人数的60.44%。他们是弱势群体, 无能力保证自己和家人养老问题。

2008年, 全国31个省、市和自治区, 农村最低生活保障户数为19 664 866户。其中四川1 616 521户, 占农村最低生活保障户数的8.22%;河南1 435 316户, 占农村最低生活保障户数的7.30%;云南1 413 708户, 占农村最低生活保障户数的7.19%;贵州1 392 254户, 占农村最低生活保障户数的7.08%;山东1 113 160户, 占农村最低生活保障户数的5.66%;湖南1 013 010户, 占农村最低生活保障户数的5.15%;河北986 330户, 占农村最低生活保障户数的5.02%;陕西924 132户, 占农村最低生活保障户数的4.70%;安徽868 441户, 占农村最低生活保障户数的4.42%;甘肃858 911户, 占农村最低生活保障户数的4.36%。这10个省份占全国农村最低生活保障户数的59.10%, 这些家庭难以保障基本养老问题。

五、结论与展望

目前, 农村最低生活保障制度是按照广覆盖、保基本的原则建立的。大多数地区都采用农村绝对贫困线作为农村最低生活保障标准, 这种做法符合农村最低生活保障制度基本属性。从各地实践的效果看, 采用这样的标准, 政策指向清晰, 操作简便易行, 群众反映良好。但随着各地经济发展水平的不断提高和财政实力的不断增强, 不断提高当地农村最低生活的保障标准和补助水平, 以便使更多的农村生活困难群众享受低保, 既是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求, 也是做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的有效举措。

农村低保家庭自身难以解决生存问题, 家庭养老也是比较突出问题, 因为他们农民没有城市职工的退休金, 老年农民在晚年时只能靠子女供养, 没有后代的老年人只能靠集体供养。虽然国家实行税费改革取消了农村“三提五统”和教育集资[7], 农民的负担逐步减轻, 但是三级所有、队为基础的集体的财政能力却减弱, 没有更多的资金供养孤、寡、残疾、贫困家庭以及低收入家庭老人养老问题, 更没钱购买商业保险, 需要政府加大扶贫救助和开发工作, 增加农民收入, 使他们尽快脱贫致富;那些年老体衰、体弱多病者期待和渴望社会养老保障制度的出台。

摘要：改革开放以来, 党和政府高度重视三农工作, 不断加大扶贫开发和社会救助工作, 农村贫困人口数量大幅减少。但仍有部分贫困人口尚未解决温饱问题, 需要政府给予必要的救助, 以保障其基本生活, 并帮助有劳动能力的人积极劳动脱贫致富。在全国建立农村最低生活保障制度, 是构建社会主义和谐社会的必然要求, 是解决农村贫困人口温饱问题的重要举措, 也是建立覆盖城乡社会保障体系的重要内容。

关键词：农村,最低生活保障,养老,困境

参考文献

[1]多吉才让.中国最低生活保障制度研究与实践[M].北京:人民出版社, 2001:84-85.

[2]董克用.中国经济改革开放三十年/农村经济卷1978—2008[M].重庆:重庆大学出版社, 2008.

[3]中华人民共和国农业部.中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见[EB/OL].http://w ww.agri.gov.cn.

[4]中华人民共和国农业部.关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知[EB/OL].http://www.agri.gov.cn.

[5]全国民政事业统计报告[EB/OL].http://www.mca.gov.cn.

[6]民政部公布2008年12月全国民政事业统计数据[EB/OL].http://www.mca.gov.cn.