农业生态补偿法律制度（精选8篇）
农业生态补偿法律制度 篇1
随着国民经济的飞速发展, 我国目前面临着非常严峻的生态环境形势。森林资源总量不足、水土流失、土地沙漠化、水污染等生态问题日益突出。农业生态系统是受人类影响最大的生态系统, 而农业生态补偿制度是生态补偿制度体系的重要组成部分。甘肃省作为西部欠发达省份, 虽然是农业大省, 但是农业生态环境却因为地理和气候等原因而极度脆弱。根据《2009中国可持续发展战略报告》, 甘肃省2006年可持续发展能力全国排名第30位, 仅居于西藏之前, 其中环境支持系统排名28位[1]。
一、构建农业生态环境补偿法律制度体系的必要性
农业生态环境补偿是确保农业生态可持续发展的重要途径之一。因此, 必须充分考虑到农业的生态服务价值, 建立农业生态补偿机制, 确保农业生态环境的可持续发展。通过构建农业生态环境补偿法律制度体系是实现对生态环境的正外部效应的有效动力。
我国农业生态环境补偿机制缺乏完善的法律依据, 是发展生态农业、保护农民权益的重大障碍。通过构建农业生态环境补偿法律制度体系, 用法律进行保护, 是实现农民生态环境补偿权的最强有力的保护措施。西方国家为促进生态环境保护都会出台相应的法律法规, 为生态环境建设提供制度支持, 其中就包括农业生态补偿制度。我国农业生态效益补偿的立法落后于生态保护和建设的发展, 部分法规条例已经难以适应新的体制变化和经济发展的需要, 对新的生态问题和生态保护方式缺乏有效的法律支持[2]。
二、农业生态环境补偿法律制度现状
2008年3月1日, 《甘肃省农业生态环境保护条例》正式颁布实施。在该条例中, 明确规定农业生态环境保护坚持预防为主、防治结合、综合治理的方针, 实行谁污染谁治理、谁开发谁保护、谁利用谁补偿、谁破坏谁恢复的原则。
㈠甘肃省土地生态补偿法律制度
对于土地生态补偿, 主要是通过《农业法》、《环境保护法》等相关法律来进行规范的。但是在这些法律原则性规定较多, 加之在实践中各地方地理情况、生态环境等有所不同, 因此往往缺乏可操作性。
㈡甘肃省森林生态效益补偿法律制度
2007年9月, 甘肃省出台了《甘肃省森林生态效益补偿基金管理实施细则 (暂行) 》, 重点对公益林的生态效益补偿基金管理进行了规定。该实施细则中明确指出, 中央、省级、市县级均在财政中专设补偿基金, 同时对于各级基金的补偿对象、补偿范围以及不同权属的重点公益林的补偿方式和标准都进行了详细的规定。通过这样的方式, 将甘肃森林生态补偿纳入更加完善的法制化轨道。
㈢甘肃省生物多样性生态环境的生态补偿制度
甘肃省对于生物多样性的生态补偿主要是通过建设自然保护区的方式进行的, 这也与目前国内外普遍的保护方式相一致。《甘肃省农业生态环境保护条例》第四条中规定了补偿原则。目前实施的退耕还林政策对于维持生物多样性的生态补偿也起到了积极作用, 进一步完善了对于生物多样性的生态保护和生态补偿制度的建立。
㈣甘肃省流域生态环境补偿法律制度
目前, 甘肃省没有明确的流域生态环境补偿法律制度, 仅在省内首部关于流域生态环境治理的地方性法规--《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》中有所涉及。该《条例》第三十四条规定:流域内因关井、退耕造成农民减产减收、失地、搬迁的, 各级人民政府应当予以妥善安置和补偿, 具体办法由省人民政府根据国家有关政策和流域综合治理情况规定。
㈤甘肃省草原生态环境补偿法律制度
甘肃省目前在草原生态环境补偿方面主要是依据《草原法》中的有关原则性规定, 但《草原法》在生态补偿及草原违法制裁等方面还是存在很多缺陷和立法空白。由于法律法规体系的不健全, 草原资源生态补偿缺乏有力的法律支持, 造成现阶段草原资源生态补偿陷入困境[4]。近年来, 甘肃省为保证生态安全, 恢复和提高草原生态与生产功能, 实施了一系列草原生态保护和建设的大型工程, 也取得了一些成绩, 但由于经济欠发达、历史欠账过多, 草原生态保护方面的任务仍很艰巨。
㈥甘肃省湿地生态环境补偿法律制度
甘肃省有关湿地生态保护的法律法规主要有:《甘肃省湿地保护条例》、《黄河三峡湿地自然保护区总体规划》等。这些法律法规对湿地生态环境补偿的规定基本空白, 其中特别是作为地方性法规的《甘肃省湿地保护条例》在第八条第四款规定, “湿地保护区内不得新建居民区, 对原住居民应当创造条件有计划地迁出”, 根本就没有提及到因湿地保护需要影响原住居民利益时所应有的补偿。
三、构建甘肃省农业生态环境补偿法律制度体系
讨论甘肃省农业生态环境补偿法律制度体系的构建, 首先要对我国目前较为分散零乱的生态补偿法律制度进行清理、整合, 同时加强农业生态补偿专门立法。目前, 我国在农业环境立法方面取得了一定成绩, 国务院还制定颁布了有关环境与农业补贴方面的行政法规30余部, 许多法规和政策文件中都明确规定了对生态保护与建设的扶持、补偿要求及操作方法, 目前的法律条文中, 对补偿范围、补偿主体、补偿对象、补偿方式以及补偿标准都做了一些相应地规定[5]。但总体说来, 我国关于农业生态效益补偿的法律法规体系还相对薄弱, 对各利益相关者权利义务责任的界定、对补偿内容、方式和标准的规定不明确。目前涉及生态保护和生态建设的法律法规都没有对利益主体做出明确的界定和规定, 一些重要的法规对生态保护和补偿的规范不到位。因此, 需要进行生态补偿的专门综合立法, 从而进一步建立起整个法律体系, 对生态补偿制度实施全面指导。
具体来说, 在农业生态环境补偿法律制度体系中首先要在国家的根本大法-《宪法》中确定生态补偿法律体系的制度建设。如《宪法》规定:“国家可以对土地征收或者征用并补偿”“国家可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收并补偿”可见此处仅仅针对被征用的土地进行了补偿的规定, 却缺少生态补偿的规定[6]。其次, 完善环境保护基本法, 制定《中华人民共和国生态补偿法》, 将生态补偿确定为环境保护的基本制度, 而农业生态补偿则是该制度的一个重要方面。最后, 甘肃省地方生态环境法规也要进一步的完善, 使其能够针对当地的环境问题与经济发展水平, 制定具体的生态补偿实施办法和程序, 使得各地在进行农业及其他生态补偿时有法可依。
参考文献
[1]李文华等著.生态系统服务功能价值评估的理论、方法与应用[M].北京:中国人民大学出版社, 2008.
[2]李长健, 邵江婷, 董芳芳等.农民权益保护视角下的农业生态补偿法律研究[J].农业现代化研究, 2008, ⑼.
[3]俞海波.生态补偿法律制度的现状与完善策略[J].人民论坛, 2010, ⑵.
[4]葛少芸, 张民义.提升生态力层次是西部民族地区经济社会持续发展的基本条件[J].社科纵横, 2005, ⑶.
[5]倪荣远.西部生态补偿立法研究[J].学术探索, 2006, ⑶.
[6]王鄱, 张葆英.甘肃省生态环境保护现状调查[N], 甘肃日报, 2009-5-25.
农业生态补偿法律制度 篇2
[关键词]生态文明；农业生态保护；外部性理论；国家责任制度；专家监督制度
[中图分类号]DF468[文献标识码]A[文章编号]1671-8372(2008)03-0062-04
一、生态文明建设：我国农业生态保护的时代契机
自近代工业革命以来，工业文明带来了科技的巨大进步，推动了城市化的飞速发展，大大提高了人们的生活水平。但当人们还陶醉于工业化的繁荣与成就时，生态环境破坏和污染问题已经不期而至，并随着工业化的深入而加剧，逐步发展为全球性公害。长期以来，人们以过度牺牲环境资源的发展来满足自身的需要，导致经济社会发展与环境日渐恶化的矛盾越来越突出。酸雨、臭氧层破坏和全球变暖等全球性环境问题日益恶化，森林锐减、草地荒漠化、耕地破坏等问题也不容乐观。正是在这种时代背景下，整个国际社会都开始反思已有的发展模式，环境保护、可持续发展等理论受到世界各国的重视，这种背景下，我国对环境保护的认识也提高到了一个新的理论境界一生态文明理念。
在党的十七大报告中明确指出，全面建设小康社会的一个新的奋斗目标是：建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。生态文明是人类对传统工业文明进行理性反思的产物，是人类文明观的发展和升华，它的提出是人们价值观的一场革命，人们开始意识到自己并不是自然的主宰，而同样是自然的客体，是自然的一部分。生态文明的实质就是要摆正人与自然环境的关系，人类只有在与自然环境和谐相处的前提下，才能获得真正持续、健康的功利和幸福。生态文明建设中要以尊重和保护生态环境为主旨，以可持续发展为目标，以人类的和谐、永续发展为着眼点，着力强调人的自觉与自律，强调人与自然环境的相互依存、相互促进、共处共融、和谐共生。
我国农业生态环境保护是生态文明建设的题中之义。在生态文明理念下，为我国农业生态保护建设提供了一个良好的时代契机，我们对农业生态问题的关注也应随之提升到一个新的高度，首先应改变传统的为保护而保护的环保理念，过去往往是在发生环境污染和生态破坏时被动地采取措施进行治理，现在我们更应加强对农业生态的积极保护，预防农业生态问题的出现。在生态文明理念下，对农业生态保护的成本投入并不是一种单纯的付出，从更为长远的眼光来看更是一种投资，是可以为我们带来更大的经济、社会和环境效益的投资。我们应该把握生态文明建设的时代契机，加强我国农业生态保护建设，并通过对我国农业生态保护法律制度研究使具体的生态保护措施得到有效的保障。
二、外部性理论分析：我国农业生态保护的必要性研究
19世纪初英国著名经济学家马歇尔，在分析个别厂商和行业经济运行时首创了“外部经济”和“内部经济”这一对概念。其后，福利经济学的创始人阿瑟·庇古首次从福利经济学角度较为系统地研究了外部性问题，在马歇尔提出的“外部经济”概念的基础上扩充了“外部不经济”的概念和内容，将外部性问题的研究从外部因素对企业的影响效果转向企业或居民对其他企业或居民的影响效果。此后，尤其是近年来，外部性理论不断发展，众多的学者将外部性理论引入自己的探讨领域，并从不同的角度去透视社会经济生活中的外部性。具体而言，外部性(externality)是某种经济交易所产生的成本或利益，这种成本或利益落在第三方身上而交易者并没有考虑到。按道格拉斯·诺斯的观点就是：“个人收益或成本与社会收益或成本之间的差异，意味着有第三方或者更多方在没有他们许可的情况下获得或者承担一些收益或者成本，这就是外部性。”从中可以看出，外部性有两种：一种是外在经济，即在没有成本付出的情况下，有某种利益落在第三方身上；另一种是外在不经济，亦称负外部性，也就是在没有任何利益获得的情况下，却有某种成本需要第三方来负担。
农业生态保护的最早提出是因为农业生态问题的产生，而农业生态问题和农业生态保护本身恰好体现了这两种外部性：一方面农业生态环境问题具有很强的负外部性，另一方面农业生态保护本身又具有很强的正外部性。通过对农业生态问题的负外部性解读和农业生态保护的正外部性探讨可以明确我国农业生态保护的必要性。
(一)农业生态问题：负外部性解读
进入20世纪80年代以来，随着经济的发展和人口的膨胀，不仅发生了区域性的农业生态环境污染和大规模的农业生态破坏，而且出现了土地沙漠化、森林锐减等大范围的全球性生态环境危机，并且已经严重威胁着全人类的生存和发展。我国从改革开放以来，在经济高速发展的背后往往也是以牺牲生态环境为代价的，农业生态环境更是如此，比如耕地面积不断减少、水土流失日益加重、水源枯竭、农业环境污染严重等等。根据国家环保总局组织的研究结果显示，1986年全国生态破坏造成的直接经济损失和间接经济损失为831.4亿元；“八五”期间，随着国民经济的快速增长，生态环境破坏加剧，1994年因生态环境破坏造成的经济损失约为4201.6亿元，接近同年GDP的10％。可以说，“外部性”问题最具意义的就是环境污染。当然，这里主要是指的是负外部性，即坏的消极的影响。
在农业生态环境问题中，负外部性就是人们因受生态环境污染或破坏所承担的外在成本。造成环境污染的各方在决定和进行其经济活动时，并没有考虑到其行为将给社会带来的不利的外部效果。所以从表面上双方以及多方达到的供需平衡能够给交易的各方带来最大的收益，但是由于在这个过程中他们的行为所造成的污染是一种外部成本，交易的双方本身不必承担，却由整个社会去替他们承担这个成本，例如耕地污染，不仅直接导致农民失去土地，而且还会给国家的粮食安全带来隐患，同时也容易导致社会的不稳定，整个社会的公共利益将因此而受到严重损害和挑战。
因此，从农业生态环境问题的负外部性分析中，可以得出农业生态保护的必要性，就是要通过农业生态保护，解决农业生态问题，并消除其带来的负外部性影响。同时，由于这种负外部性影响也决定了农业生态保护法律制度架构的必要性，只有建立起完善的农业生态保护法律制度，才能使保护措施得到切实贯彻，才能从根本上解决农业生态环境问题。
(二)农业生态保护：正外部性探讨
在欧美发达国家，虽然农业在国内生产总值中所占的
比重并不大，但他们一直都非常重视农业的发展，尤其重视对农业生态的保护。在对农业生态的保护方面，各国早已不再局限于传统的消极保护，而更多的是主动对农业生态采取保护措施，不仅对显性的农业生态问题进行保护，同时也对隐性的、潜在的农业生态问题进行预防性保护，比如鼓励休耕等。这主要是基于对农业生态保护正外部性效果的考虑。因为耕地保护作为一项经济活动，它不仅能给农民带来一定的经济效益，而且也能够产生广泛的社会效益和生态效益，具有较强的“积极的”或“正的”外部性。
农业生态保护的正外部性就是农业生态保护的边际私人成本或边际收益与边际社会成本或边际社会收益相偏离，个人对农业生态保护所带来的收益可以被其他社会成员分享。农民对农业进行的生态保护，可以给无关的他方带来收益。农业生态保护是种正外部性很强的公共物品，农民受收入较低和短视性的影响，往往不会主动为农业生态保护进行付出，从而造成了农业生态保护这种公共物品的生产严重不足，有时甚至会出现供给为零的局面。
通过农业生态保护本身的正外部性分析，农业生态保护所带来的经济、社会、环境效益是全社会都可以享有的，要使农业生态保护长期进行，必须要靠国家的投入，而不能单纯依靠农民的保护投入。同时在对农业生态保护进行法律制度架构时，也要明确国家的农业生态保护责任。
三、法律制度回应：我国农业生态保护法律制度体系的架构
(一)基本原则：我国农业生态保护法律制度架构的基石
1．目标性原则：协调发展
我国农业生态保护法律制度的目标性原则是实现社会经济与生态保护之间的协调发展。协调发展原则的具体内容是指农业生态保护要与人口的增长规模、农业生态环境资源的容量和承载能力以及整个社会的经济发展水平相协调。在农业生态保护上也并不是投入越多就越好，成本的投入量要达到一个合适的水平，农业生态保护不是一项孤立的计划，要考虑社会经济生活中各个方面的因素，要与社会经济的发展状况相适应。
2．基础性原则：预防为主
农业生态保护的根本在于预防，法律制度的基础性原则就是以预防为主。在农业生态问题产生后，更确切地说应该是一种治理，而非保护。所以，农业生态保护更应该把防止产生农业生态环境问题放在首位，事前采取防范措施保护农业生态环境。同时，农业生态环境问题具有负外部性，这种负外部性会损害社会的整体公共利益，会给整个社会带来很多其他负面的影响，因此，在预防阶段的投入会实现以较小的成本换取更大的经济、社会效益的目标。
3．关键性原则：公众参与
农业生态保护的关键是公众参与，在法律制度中应建立公众参与原则。农业生态保护是以整个社会的利益及后世利益的实现为出发点的，既涉及现实的、当代人的利益，也涉及潜在的、后代人的利益，在具体实施的过程中扩大公众的知情权，使农业生态保护理念深入人心，并使公众对具体制度规划的实施情况有所了解，才能真正获得公众对农业生态保护措施的支持。农业生态保护可以带来的经济、环境等多方面效益，有的并不是能及时显现，因此应该保证公众都能够参与其中，加强对环境保护目标和措施的了解，对各项具体措施予以监督，以提高成本投入的效果。
(二)具体制度：我国农业生态保护法律制度体系的内涵
1．基本前提：国家责任制度
在农业生态保护过程中，国家要承担起主导作用。国家责任的明确是我国农业生态保护的基本前提。第一，农业生态保护也是全球环境保护的一个重要组成部分，与其他各国农业生态保护构成一个完整的保护体系，国家应该承担起农业生态保护责任，发挥主导作用。第二，农业生态问题具有负外部性影响，基于人们一味追求经济效益的短视性，农业生态保护必须由国家来予以引导，弥补市场调节的不足，这也要求在法律制度中体现出国家责任。第三，这也是农村经济发展水平落后和农民收入相对较低的客观要求。虽然农业生态保护主要是在广大农村地区进行的，但由于农业生态保护具有正外部性效果，农业生态保护所产生的环境、社会效益是全社会都可以享受到的，因而不能将农业生态保护的责任全部转移到农村、转嫁给农民，国家应在其中承担主要责任。
2．逻辑起点：规划和影响评价制度
在农业生态保护的法律制度中，要以规划和影响评价制度为逻辑起点。农业生态保护只有以合理的规划和影响评价为起点，并在此基础上制定合适的保护措施，才能发挥出最大的保护效益。农业生态保护规划，是指根据国家或各地区的具体农业生态条件、自然资源状况和社会发展的需要，对一定时期内所要实现的农业生态目标及采取措施的总体安排。不同地区的农业生态环境往往需要不同的规划，例如我国北方的旱地和南方的水田的生态保护规划就应该针对各个地区的实际情况，不能一概而论。通过以法律化的形式将农业生态保护规划制度固定下来，可以对这些制度予以有力保障，不但能使农业生态保护的相关措施具有实际可操作性，而且也可以避免因规划不当导致的农业生态环境问题及其带来的负外部性影响。农业生态保护影响评价制度是农业生态保护影响评价的法定化，是指通过农业生态保护的影响评价，对某项可能影响农业生态保护措施的人为活动的环境影响、可行性等提出报告，依法定程序予以监管的法律制度。农业生态保护措施的实施前、实施过程中以及实施后，应该及时对已经或者可能造成的农业生态环境影响进行评价，以确保农业生态保护的有效性。
3．核心目标：综合利用制度
农业生态保护的核心目标是实现各种农业自然资源之间的综合利用。农业生态体系是一个相对完整的生态环境系统，各种资源之间的关系具有特定性，而所谓的综合利用，就是要根据各种资源的不同特性、功能、贮存形式以及具体分布情况，通过适宜的保护措施进行符合实际的合理保护。根据综合利用的要求，不但要考虑各地区的农业生态环境的差异性，更要考虑各种资源问的互生、共存关系，在此基础上予以相应的农业生态保护，否则不但会造成成本投入的浪费，更有可能造成农业生态环境的进一步破坏。所以，加强法律引导，实现农业生态保护综合利用制度的法定化，可以更好地针对农业生态系统中各种不同的农业生态资源，制定切实可行的保护措施，避免保护成本的不当增加。
4．重要保障：专家监督制度
农业生态保护是针对不同的资源进行不同利用的综合规划，其效果的显现是一个长时间的过程，并不是可以即时显现的，因此对具体措施的监督有一定的技术性要求，这就需要由具备相关专业知识的农业生态专家对农业生态环境进行相关的调研、考察，以此得出农业生态保护措施的合理性和有效性。因而将相关专家的这种定期对各项措施的实施情况予以评价，并根据农业生态环境的不断变化来指导进行新的规划措施的实施等不同的监督形式以法律化的方式予以固定和规范是很有必要的。专家监督制度的建立是我国农业生态保护有效进行的重要保障。
5．关键内容：利益分享制度
在农业生态保护中，关键内容是建立合适的利益分享制度，实现农业生态保护利益的协调分配。农业生态环境作为一种公共产品，对这种社会公共产品的保护会带来社会整体利益的增加，同时也存在利益分享问题。比如，在河流上游的人们为农业生态保护付出了成本，却由下游未付出成本的人们享受收益，这显然是不公平的。这也是农业生态保护的正外部性效应，农业生态保护不仅能给保护者带来一定的经济效益，而且也能够产生广泛的社会效益和生态效益，会给其他无关的社会主体带来效益。这其中就会对相应的社会主体产生一种不当激励，即农业生态环境利益分享主体在无环境利益成本的约束下尽可能获取自身环境利益的最大化。因此在架构利益分享制度时，要切实保障农业生态环境保护者的利益，从公平原则出发，在法律制度中要求收益者根据自己的收益情况承担相应的保护成本，以弥补保护者的成本投入，这样，不但有利于社会公平，更有利于激发保护者的积极性，以使农业生态保护能长久实施。
6．和谐运行：纠纷解决制度
在农业生态保护的过程中，各方主体围绕利益分享、成本分担等问题不可避免地会产生一系列纠纷，如何及时解决纠纷是保障农业生态保护和谐运行的基础。在纠纷解决制度中，首先应划清各方应承担的责任，再根据各方承担责任的大小、付出成本的多少来享有收益；其次要注重保护好弱势群体的利益，在制度方面予以适当的倾斜。在具体的纠纷处理方式中，应以和解为主，兼采其他方式，力争使各方在一个和谐的氛围中，平息纷争，化解矛盾，促使争议得到公正、彻底解决。这不但可以促进我国农业生态保护的和谐运行，而且对维护社会稳定，缓和社会矛盾也是有积极作用的。
四、展望
在生态文明建设的时代契机下，我们要勇于突破传统思想，站在一个更新、更广、更高的视角下探究我国的农业生态保护问题，通过农业生态保护外部性分析以及我国农业生态保护法律制度体系的研究，不但可以使人们更加理解进行农业生态保护，并加强法律保障的现实意义，更重要的是可以使农业生态保护理念深入人心，促进我国农业生态保护措施得到真正贯彻。
农业生态补偿法律制度 篇3
关键词：农业生态环境,农业生态补偿,法律制度
我国作为粮食生产大国, 粮食满足了我国的十几亿人口的需求, 因此农业生产在我国也具有着重要的地位。因此国家和政府都出台大量有利于农业生产的政策, 促进了农业的增产增收。本文以广义农业为主展开论述, 针对我国农业发展的现状, 我国只有完善相关农业补偿机制, 进行相关政策研究, 才能保障我国农业生态环境的稳定, 促进我国农业的发展。
一、我国农业发展的现状
(一) 农业整体的利润水平较低
长期以来, 我国农业生产的利润都相对比较低, 广大劳动者也迫切需要相关政策可以保障农业生产环节的成本及利润有一定保障。由于我国历史原因的影响, 我国长期以来的政策都是以农业政策支持工业, 这是由我国的传统造成的。并且在我国, 农业生产环境状况不景气, 相关技术没有得到发展与利用, 农业生产者力量比较薄弱且分散, 所以也不具备议价能力。另外, 相关资源诸如原材料、农产品、化肥、汽油的价格都普遍上涨, 大大提高了农业生产的成本。虽然农产品的价格有所上涨, 但是我国是粮食生产大国, 农业生产关乎国计民生, 解决了十几亿人民的吃饭问题, 所以我国政府还是采取大量的措施对农产品价格进行了一定的调控, 所以这各家对农业整体的利润生产水平产生了负面影响。
(二) 农业流通渠道逐渐向现代渠道转变
随着我国恕不与国际市场接轨, 我国必然要改变原油旧的你农业流通渠道, 首先我国的粮食生产不能仅仅局限于传统的统购统销, 要拓展农业流通渠道, 向多方面多层次发展, 其次, 我国的农产品也不能仅仅局限于本土的农产品市场, 而要向更为广阔的领域延伸, 也可以更多的进入电子商务渠道。
二、我国农业法律补偿机制的现状及存在的问题
农业生态补偿是一种运用国家宏观调控的手段来维持和调节农业生态系统的稳定, 并且用来保障农业可持续发展的一种制度安排。经过我国对农业法律补偿机制的不断探索, 我国的农业生态补偿机制在形成原因、措施、管理机构等方面得到了一些成果。但是, 从总体来看, 我国的农业补偿法律机制刚还是存在一些问题, 需要我们相关部门进行有效的研究。
(一) 管理制度混乱, 缺乏有效的监督
我国的农林业是一门综合性比较强的部门, 本身具有复杂性和专业性。需要有专业人员进行相关的问题研究, 并且其外延涉及的领域非常广阔, 因此在现实中当问题出现的时候, 每个部门都有权限对问题进行管理, 并且实行各自的管辖方案, 导致在实践中部门权责不明, 职权混乱, 不但损害了农民的利益, 也损害了国家的利益。
(二) 补偿标准不科学
科学界定补偿标准是构建生态补偿法律体系时考虑的重要因素之一。农业生态补偿这一方面涉及较多, 在进行相关的政策运行的过程中, 必然要涉及到对补偿标准的规定, 但我国现行法律政策很少对这个标准进行量化而明晰的规定, 法律条文中也规定的比较模糊。
(三) 缺乏公众参与
我国是农业大国, 但是相对于工业, 我国的农业基础还是比较薄弱的。广大农民的合法权利和地位得不到保障。我国对粮食的需求量大也造成了农业生态环境承载着日益严重的重担。对农业和农民地位的忽视, 使得农民的利益会受到损失, 必然会使得农民的生产积极性降低。因此, 加强对农业的重视程度及对农利益的保障, 不仅是维护农业生态环境的要求, 也是农业可持续发展的必然要求。
三、我国农业补偿机制相关对策研究
我国现行的农业法律补偿机制还是存在相关问题值得我们进一步探索和研究。只有根据具体社会实践, 站在保护农民利益的基础上制定相关法律措施, 才能够确保农业补偿法律机制的不断完善和发展, 进而促进我国农业的进一步发展, 切实保护农民的切实利益。
(一) 强化管理, 建立健全监督机制
农业涉及的方面比较多, 部门庞杂, 因此在处理问题的时候各部门权责不明, 推卸责任的现象时有发生。管理的混乱和监督的不力导致各部门效率低下。因此相关政府应该及时制定有关规章政策, 划分好各部门的权能。对于不积极行使职权, 互相推卸责任等问题, 一经查出, 就要进行严厉的惩罚。同时各个部门也要互相监督, 互相制约, 促进行政执法的效率。
(二) 明确生态补偿的具体操作细则
优化补偿标准。补偿标准在我国生态补偿机制的实践中是一个比较重要的问题。确定补偿标准为实际补偿额度提供了重要的理论根据。生态补偿标准应具有动态性, 并且要根据具体地区的经济情况而定。对不同的地区应该进行不停地补偿标准, 充分考虑各个地区的情况, 实行分区的调控政策。
(三) 充分发挥农民的作用, 调动农民参与积极性
农民是农业活动的主要参加者, 农业问题关乎农民的切身利益。农民是农业生产的主体, 我们需要通过普及相关法律法规充分调动农民的积极性, 这样有利于促进农业的发展。
参考文献
农业生态补偿法律制度 篇4
关键词：矿产资源,生态补偿法律,制度,建设
一、当前法律中尚未建立起相应的矿产资源开采补偿法律体系
我国目前所实施的矿产资源补偿策略, 尚未将“生态”作为针对目标, 全部法律规定都并非建立在进行矿产资源开采时候的生态环境保护这一事项基础上的。现存的在矿产开采过程中需要缴纳的税款及补偿费用等款项, 一般都是过度偏向对资源枯竭问题的控制上, 以及对矿产开采投资工资收益的评定上, 对于生态补偿并没有针对性价值。另外, 在我国现行的环境保护法等法律法规中针对矿矿产资源开发时候所涉及到的环保生态问题也有涵括, 不过都尚未关系到补偿这一区域, 尚未正确清晰的规定生态补偿的主体是谁、补偿的具体标准如何、补偿所采取何种途径、补偿的对象是谁、怎样合理运用补偿资金等问题, 同时相关的监督管理体系尚且处在空缺状态。
二、建设成立矿产资源开采生态补偿法律体系的根本思维模式
1. 在当前制度的基础上实现进一步的完善
(1) 在当前资源税制度基础上实现进一步的完善
首先, 在资源税这一项目的基础上, 规划设置专门针对性的矿产资源税, 将该税目所针对的目标范围进一步扩展, 不能知识局限在现在资源税所征收的区间内, 而是应该扩展到全部的矿产资源领域;
其次, 提升矿产资源税功能多样化水平, 在之前功能作用的前提下, 进一步扩展其生态价值补偿功能作用, 这样就能够让在矿产开发过程中所花费的生态环境成本得到应有的弥补;
然后, 把当前所实施的资源税按照应有规定, 进一步扩大征收税款额度, 针对那些关键的, 贮存量较少的稀有矿产, 以及位于生态环境保护区域的资源要在此基础上进一步提高税额;
最后, 除了矿产开采税务的征收以外, 还应该将税收对象进一步的扩展到那些资源初步的消费者, 他们是资源的运用人员, 在通过资源获取利益的同时, 理应担负一定的偿还义务。
(2) 在当前矿产资源补偿费制度的基础上进一步的完善
首先, 进一步的扩大矿产资源补偿费征收的准则要求, 把在矿产资源开采时候所导致的生态价值损耗都作为补偿对象, 加以合理的弥补。当前在我国现行的矿产资源补偿费中存在明显的费用征收标准太低的问题, 无法满足资源耗竭性补偿的目标, 同时也无法突出展示出在资源耗损枯竭时候给环境生态带来的破坏的弥补作用。
其次, 注重矿产资源费用的收取、运用及管理, 在确保之前资源价值补偿功能作用不受影响的前提下, 进一步强化生态补偿功能作用。
2. 创新制度的构建
(1) 预防性生态补偿制度的建立
矿山生态环境面临的风险有些是无法预期的, 该类型的风险一定会进一步的变化成政府及社会承担的必然风险性因素。针对这一问题, 我认为应该组织成立相应的资源开采风险基金。这一基金主要来自于资源开采方、地方财政收入等环节;针对这一基金的运用也应该设置相应的条款规定, 这样一来就能够有效的避免生态风险的出现, 因为非抵抗力因素所造成的生态风险损失;这一基金的运用区间要规定在开发方无法担负的那一部分资金。
(2) 补救性生态补偿制度的建立
(1) 矿山环境治理恢复保证金制度
作为矿产资源开发方要切实的结合矿区实际发展情况, 规划设计相应的保证金, 确保实现对开采时候所导致环境损坏的有效治理及维护用。按照谁负责资源开发工作是谁就应该承担起治理工作的基本理念, 对于保证金的获取而言, 应该是来自于开发方;其规模的大小依据关键是看具体的资源开发情况, 另外也要考虑自然因素及相关工艺技术等原因;确保资金有单独的一个帐户, 且资金能够满足实际需求, 专用于资源开发的补偿;确保所有的资金都用于矿产开发所造成的环境破环的还原, 另外就是给所在地群众的弥补。
(2) 矿山环境损害行政补偿制度
环境污染侵权伤害部分是由于承担主体不好设定或者是所具备的支付水平较低、以及不在正常运行的过程中, 造成受害者不能获取相应的赔偿, 这以情况屡禁不止经常出现;并且还有一种情况是相关证据推定过程中不十分容易, 这样以来受害一方要想获得赔偿就受到极大的阻碍。参考国外相关法律法规, 可以建立起相关的行政补偿体系, 从而确保受害者能够及时获取应用的赔偿。
参考文献
[1]陈东林, 胡红艳, 25-27.董瑞斌.试析矿山生态补偿机制及其实现途径[J].科技广场, 2009, (2) :
[2]赵烨.我国矿产资源生态补偿机制的现状分析与对策建议[J].思想战线, 2008, (S4) :77-79.
健全农业生态环境补偿制度研究 篇5
一、环境保护力度与农业生态环境污染的效应分析
除了城市和工业,农村和农业也同样面临环发矛盾,虽然我国逐年加大对农业环境保护和生态环境补偿的投资力度,也取得了很大的成效,但是随着农业经济的发展,农业生态环境仍然不可避免地呈恶化的态势。因此,有必要对环境保护力度和农业生态环境污染的效应进行分析,探讨环境保护政策实施与农业污染之间的动态关系,借以说明环境保护政策的有效程度。
1.指标选择
对环境保护力度和农业生态环境污染的效应进行分析,首先要选择合适的指标。考虑到指标数据的代表性、可获取性和完整性,本文选择国家环境污染治理投资总额作为衡量环境保护力度的指标。选择衡量农业生态环境污染的指标有一定难度,因为农业污染基本上属于面源污染,引起污染的排放源分布在广大的面积上,具有很大的随机性、不稳定性和复杂性。本文最终选择废水主要污染物之一的化学需氧量排放量(COD),作为衡量农业生态环境污染的指标,原因如下:
第一,农业生态环境污染主要是水体污染。污染物主要指废水、 废气、 固体废物, 而农业污染属于面源污染, 具体是指在农业生产活动中,农田中的泥沙、 营养盐、 农药及其它污染物,在降水或灌溉过程中, 通过农田地表径流、壤中流、农田排水和地下渗漏, 进入水体而形成的面源污染。 这些污染物主要来源于农田施肥、农药、畜禽及水产养殖。〔１〕由此可见, 农业污染主要是对水体形成污染。
第二,农业源是化学需氧量排放量(COD)的主要排放源。废水中主要污染物是化学需氧量和氨氮,根据国家环保部历年发布的环境统计年报所提供的数据,2011年,全国废水中化学需氧量排放量,工业源、农业源、城镇生活源、集中式污染治理措施排放占比分别为14.2%、47.4%、37.6% 和0.8 %;2012年, 这一占比分别为14.0%、47.6%、37.6%、0.8%;2013年,这一占比分别为13.6%、47.9%、37.8%、0.7%。可见,废水的四种污染源即工业源、农业源、城镇生活源、集中式污染治理措施,排放化学需氧量最多的是农业源, 因此, 选择化学需氧量排放量(COD)作为衡量农业生态环境污染的指标具有一定的代表性。
综上,本文选择国家环境污染治理投资总额作为衡量环境保护力度的指标,选择化学需氧量排放量(COD)作为衡量农业生态环境污染的指标。
2.效应分析
本文选择用环境污染治理投资总额和化学需氧量排放量相对比,构成相对指标,用以分析环境治理的可能绩效。
相对指标:环境污染治理投资总额/化学需氧量排放量=每一单位化学需氧量排放量所耗费的环境污染治理投资金额
指标含义:由于环境污染治理投资总额代表环境保护力度,而化学需氧量排放量代表农业生态环境污染,因此,该相对指标的含义是每单位农业生态环境污染所用的环保费用。
本文以2004年~2013年这10年作为时间界限,根据国家统计局公布的 《统计年鉴》、国家环保局发布的 《环境统计年报》和 《中国环境状况公告》,收集整理相关数据,由此计算环境污染治理投资总额/化学需氧量排放量的比值(见表1)。
根据表1的数据可以看出,以2011年为断点,2004年~2010年呈上升趋势,2011年~2013年仍然呈上升趋势。其实,总体就是呈上升趋势,之所以会有断点,原因是2011年统计中增加了农业源,化学需氧量排放量由2010年的1238.1万吨增加到2011年的2499.9万吨,相对指标的分母陡然增大,同时2011年的环境污染治理投资总额又比2010年减少,分母增大分子减小,因此2011年的比值下降到2.85。
表1中2004年~2010年的数字增加,说明每一单位化学需氧量排放量所耗费的环境污染治理投资金额在逐年增加,这就意味着每单位农业生态环境污染所用的环保费用在逐年增加。这一比值的增加,有正反两个效应:正面效应是体现了国家对环保事业的重视,逐年增加投入;负面效应则体现出环保资金使用效率较低,同样的污染物治理成本不断攀升,这也从另一个角度说明治理污染难度很大,需要投入大量的资金。
用环境污染治理投资总额/化学需氧量排放量这一相对指标,来判断环保资金绩效高低,这种方法并不完全科学合理,但是它至少直观地反映了每单位农业生态环境污染所花费的环境污染治理投资金额变化。我国每年投入的环保资金不少,农业生态补偿制度也基本上建立,可是农业生态环境污染仍然严重,环保工作和相应的补偿制度取得了很好的效果,但效率并不高。
我国政府主导型的农业生态环境补偿制度能简单、直接、快速地推进生态补偿项目,减少制度成本,从实施至今取得了很好的效果。但是这种单一依靠政府主导的制度也存在很多问题。
二、我国现有农业生态环境补偿制度取得的成效
我国国家层面和地方政府制定的农业生态环境补偿政策,是以保护和恢复农业生态体统、减少农业环境污染为目的的经济激励政策和惩戒约束政策,从政策实施至今,取得了良好的生态效益、社会效益和经济效益。
1.农业生态环境得到改善
自从国家实施大的生态补偿项目如退耕还林、退牧还草等之后,农业生态效益显著提升,农业生态系统得以恢复,水源涵养能力得到提高,防风固沙、遏制水土流失的效果明显。退耕、休耕等保护性耕作政策,让不适宜耕作的土地退出粮食种植,减轻了对农业资源的压力。
实施退耕还林项目至今,我国森林资源数量不断增长、质量不断提升、结构不断改善。目前,森林面积列世界第5位,森林蓄积列世界第6位,人工林面积居世界首位。森林在固碳、涵养水源、净化空气等方面的生态功能得到提升。全国森林植被总生物量170.02亿吨,总碳储量达84.27亿吨;年涵养水源量5807.09亿立方米,年固土量81.91亿吨,年保肥量4.30亿吨,年吸收污染物量0.38亿吨,年滞尘量58.45亿吨。〔２〕
我国于2002年开始实施以秸秆覆盖地表、免少耕播种、深松及病虫草害综合控制为主要内容的保护性耕作,这种现代耕作技术体系是对传统耕作制度的一种革命。〔３〕通过保护性耕作实施,年增产粮食40万吨以上,节省灌溉用水12亿立方米,节省用工1.2亿个,节约生产成本9亿元,节本增收总效益15亿元,减少水土流失3000万吨,减少农田扬尘60万吨,减少CO２等温室气体排放量达125万吨。〔４〕通过实施保护性耕作,增强了耕地的蓄水保墒和抗旱能力,提升了耕地的肥力,减少了温室气体排放。
2.农民环保和生态补偿的意识基本树立
建立农业生态环境补偿制度,以项目为依托,让农民以主人公的姿态参与到农业生态环境保护中来,能够增强农民的生态环保意识,提高其积极性和主观能动性。相对应的,农民是农业生产活动的主体,只有农民真正意识到农业生态环境的重要性,并自愿选择有利于维护农业生态系统的生产方式,农业生态环境补偿制度才能顺利实施并行之有效。从客观上的农业生态环境补偿示范点实施效果和主观上的意愿问卷调查表来看,经过多年的宣传和项目实施,大部分农民群众已经树立了生态环保意识。
第一,从客观上的农业生态环境补偿示范点实施效果来看,农民环境保护意识基本形成。2009年,在天津市宝坻区、安徽省桐城市、云南省大理州和江苏省苏州市四地建立了农业生态补偿示范点,通过在示范点积极地落实农业生态环境补偿政策,逐步培养起农户生态环境保护意识,调动了农户参与项目的积极性。
第二,从主观上的问卷调查来看,农民环境保护意识基本树立。2011年,作者在西部地区和东部地区各选择一个地点,分别为四川省内江市隆昌县响石镇、浙江省杭州市萧山区浦阳镇,采用问卷调查法,对农民的环境保护意识进行了调查。问卷采取随机抽样的形式进行,两个地点分别发放问卷200份,共400份,收回有效问卷372份。根据问卷反馈的信息,重点分析农民对环保和生态补偿知识的掌握程度、对环保和生态补偿的积极程度,其结果下:
无论东部地区还是西部地区,农民都基本上了解掌握了一些农业生态环境保护的常识。相比较西部的调研地点四川响石镇,东部的调研地点浙江浦阳镇,其农业占三产的比例已经非常小,农地的数量也非常少,当地农民基本上已经无田可种,因此,东部农民在题目 “您认为使用农药对土壤或农作物是否产生不良影响”、题目 “您认为使用化肥是否会导致土地板结或肥力下降”等有关农业生产对生态环境影响的题目上不占优势。另外,从题目“您认为水土流失是生态环境问题吗”搜集的信息来看,近50%左右的人不知道水土流失是生态环境问题。题目 “您认为保护生态环境能否获得经济收入”反映出不到10%的人认为通过保护生态环境可以增收,50%的人认为保护生态环境的收入就是一系列补贴和补助。
农民群众对保护生态环境和实施生态补偿有一定的积极性,这是推广农业生态环境补偿的必要条件。但是,题目 “您是否愿意为收集和处理垃圾付一定费用”、题目 “您是否愿意为保护环境交环境税”的答案信息显示,如果要为保护生态环境和实施生态补偿交付费用,群众一般都不愿意。
3.受补偿地区农民收入有所增加
农业生态环境补偿制度能够得以执行并长期坚持,其内容本身必须包括对被补偿方的经济补偿、技术补偿、实物补偿或者发展权补偿等,而经济补偿通常是最主要的补偿方式。
以退耕还林政策为例,退耕还林以后农民建立起生态保护的意识,把植树造林作为农业生产活动的一部分,在保护生态环境的同时获得经济收入。退耕还林可以从三个方面增加农民收入:一是退耕还林补助的发放,这是最直接的增收途径;二是因退耕还林带来农业产业结构调整,发展替代产业、延伸产业而增加的收入;三是因退耕还林产生剩余劳动力输出而增加的收入。其中,退耕还林补助带来的增收是直接的、短期的、不可持续的收益,后两项是间接的、长期的、可持续的收益。要调动农民积极性,保障退耕还林工程取得稳定持续的成效,后两种增收途径是关键。
除了退耕还林以外,我国其他农业生态补偿政策也能够促进农民增加收入。经过多年的推广,保护性耕作补贴、测土配方施肥技术推广补贴、农村沼气建设补贴、农村水土保持补贴等政策,改变了不合理的农业生产方式,有效提高了农民种田效益,促进了农业产业结构调整,提高了农民收入。例如实现了作物的稳产增产,促进了农民增收。14种作物产量数据中,有13种表现出了增产效果。其中,玉米增产4.5%,小麦增产7.6%,小杂粮增产10.1%,大豆增产18.7%。在一年两熟区,保护性耕作节本增产带来的综合经济效益平均为101元/亩,一年一熟区为43.5/亩。〔５〕
三、我国现有农业生态环境补偿制度存在的问题
经过多年努力,我国在农业生态环境补偿制度方面取得了明显成效,但是由于农业生态环境补偿制度属于形成初期,很多方面还在探索实践中不断完善,无论是制度内容、政策体系还是制定、执行、监督、保障等各个环节都存在诸多问题。随着农业经济的发展,农业污染持续恶化、农民与其他群体之间的生态利益矛盾日益激化,农业生态环境补偿面临巨大考验,制度上的缺陷和不足更为明显。
1.制度制定层面存在的问题
(1)制度体系不完善。目前,我国有了农业生态环境补偿相关政策,但并未形成系统连贯的体系,很多重要环节缺少政策或者政策不完善,导致具体实施中普遍存在补偿范围较窄、补偿方式单一等问题。
现行的农业生态环境补偿范围较窄,主要通过限制农民生产方式而给予农民较小范围的补偿,这完全不能对农民形成激励作用,无法让农民自愿加入农业生态环境补偿项目中来。例如,目前的财政转移补偿基本上都集中在退耕还林项目,以及农业废弃物的综合利用和回收利用项目,〔６〕而不包括生态农业、绿色农业、循环农业、低碳农业等环境友好型农业培育和发展,生态农产品品牌创建等方面。又如,我国开始出台政策鼓励农民减少施用化肥、农药,增施有机肥,但仅限于试点探索,由点及面地推广还没有展开。农业生态环境补偿制度要经历建立、发展到逐步完善的过程,农业生态环境补偿的范围也将会一个不断调整的动态过程,如果没有在制度上给其他有利于农业生态环境保护的事项进行补偿预留空间,〔７〕那么补偿制度的制定就会脱离实际需要,政策效果也会大打折扣。
现有制度体系下,补偿方式单一也是突出的问题,已实施的补偿项目其补偿资金来源几乎全部依靠财政资金。这种补偿方式重政府补偿而轻市场补偿,重行政性纵向补偿而轻区域间横向补偿,重经济补偿而轻技术补偿、智力补偿、发展权补偿,重总量补偿而轻结构性补偿。单一的主要依靠政府投入的资金补偿,虽然比较直接且见效快,但它属于一次性的、总量性的输血补偿,只是治表之策,不能从根本上解决农业生态环境问题。
(2)补偿标准不科学。生态补偿的核心是补偿方对受偿方进行不同形式的补偿,因此补偿标准是其中的关键要素。农业生态环境补偿涉及到大多数群众享受生态效益的福利,同时又关联着农业生态保护者农民群众生存发展的基本权益,补偿标准的设定非常困难。我国在农业生态环境补偿标准设定上存在很多不足,集中表现为:补偿标准设定过程缺少农业生态保护者参与,没能更好地反映受偿主体的利益诉求,农民参与项目的认同感不强;同一类项目在不同地区进行,各个地区在经济发展、农业基础、市场供求等方面差异很大,补偿标准却是一样, “一刀切”的原则缺少科学性、有效性。确定补偿标准的过程缺乏充分有效的调查和研究,缺乏科学的论证和计算,补偿标准僵化。制定补偿标准最大的问题是忽略不同地区自然条件和经济条件的空间差异性,没有做到因地制宜,灵活调整, “过补偿”现象和 “低补偿”现象同时存在。
由于环境产权尚未建立起来,生态环境的价值被严重低估,生态补偿的标准明显偏低。各地的农业生态补偿项目都反映出一些共同的问题,其中最突出的是补偿标准低、项目增收途径少而无法满足农业生态保护者生存和发展需要。农民参与补偿项目,往往要改变以往的生产方式,减少一些农作物种植规模,甚至放弃原有种植项目,这对原本就贫困的农民而言冲击比较大,现有补偿经费远远不能弥补他们因为保护环境而让渡的经济利益和发展权益。同时,政府补偿以经济价值而非生态价值为补偿标准,并未考虑农民的机会成本和发展成本的损失。补偿标准过低使得农民保护生态环境的积极性降低,也导致农民为了解决生存问题再次破坏生态环境。
2.制度执行层面存在的问题
(1)利益相关者参与度不高。生态补偿的实质是协调补偿方和受偿方之间的利益关系,由于涉及众多的利益相关者,协调起来难度很大,需要搭建平台和渠道,让利益相关者参与到实施过程中来,便于政策制定者及时获取充分信息。目前,虽然不少地区已经在进行农业生态环境补偿市场机制的探索,但政府主导型补偿是补偿的中坚力量,推动补偿工作全面开展。也正因为如此,政策制定遵循自上而下原则,缺少农业保护者参与,更缺少平等协商、谈判的有效机制。由于现行政策更多地体现政府意志,不能真实反映出利益相关者的真实诉求,而且补偿内容、方式、标准等的设定以及补偿过程的监督都缺少利益相关者的参与,因此,社会公众对农业生态环境补偿的认同感和接受度不高,大多不会积极主动地参与到补偿项目中来。
农民作为农业生产主体,既是农业生态补偿的直接受益者,也应是农业生态补偿最有力的监督主体,但在具体实践中,我国农民基本上没有参与农业生态环境补偿的监督工作。
(2)政策绩效评估体系缺失。政策执行的监管与评估是完善政策体系、纠正政策执行中的偏差的必要条件。一方面,农业生态环境补偿制度还很不完善,制度在实施过程中产生的效应和存在的问题需要有一个评估体系来客观反映,发挥信息反馈的作用;另一方面,不管补偿制度完善与否,在执行过程中都会或多或少地出现一定程度的偏差,通过定期进行评估,可以及时纠正政策执行过程中的偏差。退耕还林补偿项目中出现的 “管种不管活”、“年年造林不见林”现象,沼气补贴项目中出现的“先争取补贴,再建造沼气”现象就是很好的证明。农业生态环境补偿制度中缺少政策绩效评估体系,使得政策实施往往停留在表面效果,真实情况无法体现,既降低了补偿的实际效用,又失去了政策改进的重要依据。
3.制度保障层面存在的问题
制度制定出来以后,需要相应的配套措施、保障措施,我国农业生态环境补偿制度初步确立,补偿制度本身不完善,相关保障措施也不完善。
(1) 法律保障不完善。 农业生态环境补偿的法律依据繁乱混杂, 缺乏权威性的法律法规作为保障, 这是目前农业生态环境补偿制度建设中最突出的问题, 严重制约了我国农业生态环境补偿的发展。 现有的农业生态补偿立法滞后,法律法规比较零散, 适用性较差, 一般是由单个部门以生态保护责任为目的进行相应的政策设计, 然后政府以相关法律法规的形式把这些部门性的政策加以固定化。
(2)财政保障不完善。支持农业生态环境补偿的公共财政制度存在重大缺陷,财政补贴等财政政策不够完善,缺乏大量的稳定的有 “造血”性质的财政投入。我国农业生态环境补偿的资金来源渠道单一,财政转移支付、财政专项资金等财政投入是补偿资金最主要的来源,现实中补偿资金需求量巨大,财政投入远远无法满足其需求。有些地方的农业财政补贴采取暗补的间接补贴方式,这种财政补贴没有使农民成为直接受益者,财政资金的使用效率低下。
(3) 技术保障不完善。 科学技术对农业生态环境补偿项目有保障、 支撑和促进作用, 例如目前最常用的退耕还林后林下套种、 化肥的的科学使用、 农药的科学使用、 农作物秸秆合理利用等技术, 在补偿项目实施过程中必不可少。国外的农业生态环境补偿发展较早, 基本上已经有了成熟的技术体系, 而我国这方面的技术还处于初步发展阶段, 生态环保设备和技术90%水平落后发达国家20年,技术开发、 改造和推广的力度还需要不断加大。 另外, 农业生态环境补偿的量化也需要技术支持, 因为生态补偿数额的确定应以生态破坏造成的损失量和生态建设或恢复的效益量为标准, 而这种量化技术和货币化技术我国还没有充分开发建立,技术保障不足制约了农业生态环境补偿项目的顺利实施。
四、完善农业生态环境补偿制度的方向和趋势
从现有的政府主导补偿制度来看,制度本身在制定、执行和保障方面存在诸多问题,在现有制度框架下,引入市场机制,实现政府主导和市场推进有效结合,是完善农业生态环境补偿制度的方向和趋势。
1.补偿制度的目标实现需要重新审视农业生态环境多重功能
制定农业生态环境补偿制度的目的,是通过实施一系列政策措施,对破坏农业生态系统的主体给予惩戒、对维护农业生态环境而损害了自身利益的主体给予补偿,鼓励农民更多地开展维护农业生态环境的活动,从而实现农业生态环境保护和农业可持续发展。可见,制定并实施农业生态环境补偿制度的最终目标是维护农业生态系统和实现农业可持续发展,虽然生态环境补偿被大多数人认为是环境保护领域的命题,但它不仅仅是属于环境保护领域,也属于经济发展领域,是环境经济学的一个重要内容。只一味地对农民给予补贴,为了环保而环保,是无法实现保护农业生态环境这一目标的,必须在投入补贴的同时,赋予农民发展的权利和机会,把农民的发展和农业生态环境生产功能、生态功能结合起来,变 “输血式补偿” 为 “造血式补偿”,才是真正有效的、长期性的、稳定性的补偿。
反思现有的农业生态环境补偿制度和各地的实践探索,几乎都是为了环保而环保,无论退耕还林(还草)项目、保护性耕作项目还是测土配方施肥等,所有的措施都是在充分重视农业生态环境生态功能的背景下推进的,完全忽视了农业生态环境还具有生产功能,更加忽略了把农民的发展和农业生态环境生产功能、生态功能相结合。补偿的思路出现偏差,是我国投入了大量财政资金,农民却兴趣缺乏,实施效果差强人意,试图建立却始终无法建立起长效补偿机制的根本原因。农业生态环境具有生态功能和生产功能,二者的关系相辅相成,要保护农业生态系统,让其更好地发挥生态功能,就必须在保护生态环境过程中科学合理地开发其生产功能,既增加了农业产出,取得了生态效益,又增加了农民收入,使农民获得了发展的权利和机会。
2.政府主导型补偿机制的自身制度缺陷需要市场机制来弥补
在法律、财政、技术等保障体系尚不完善的条件下,政府主导型农业生态环境补偿机制可以减少制度成本,通过简单直接、强制性的管制手段,减少讨价还价和搭便车行为,快速地推进补偿项目并在短期内获得效果。但是我国的政府主导型农业生态环境补偿机制处于确立的初期阶段,制度本身存在缺陷,在制度制定层面缺乏强制性和可操作性、制度体系不完善、补偿标准不科学、补偿资金来源单一且投入效率不高,在制度执行层面利益相关者参与度不高、政策执行监管力度不够、政策绩效评估体系缺失,在制度保障层面法律、技术等保障体系不完善,这些制度缺陷导致我国农业生态补偿实施过程中存在着大量低效率的行为,这也是我国环境保护和污染治理投入逐年增加而效率不高的原因之一。因此,有必要在政府主导型农业生态环境补偿机制中引入市场机制,通过市场调节促进生态服务的外部性内部化,弥补政府主导型机制的不足。
3.农业生态环境补偿制度的制度属性需要政府和市场有效结合
农业生态补偿法律制度 篇6
关键词：农业环保生态补偿,制度完善,创新发展
前言
农业对我国经济的发展具有关键性的影响, 生态农业的构建已经成为现代社会关注的焦点, 同时人们也更加注重对农业生态补偿制度的研究, 但是却发现在该制度中存在一些漏洞, 因此对我国农业环保生态补偿制度的完善已经成为现阶段农业工作人员的重点任务之一。
1 农业环保生态补偿概述
生态补偿指的是在对生态系统进行恢复、重建或是对生态环境进行改善以及治理环境污染的过程中所产生的经济费用进行补偿[1]。简单的说就是对保护环境、促进生态平衡的相关人员进行一定程度上的奖励与扶持, 从而各个经济体之间的相互合作, 实现人与自然的和谐相处, 达到经济效益与环境效益双赢的目的, 促进人类社会的可持续发展。
而我国作为农业大国, 农业经济在国民经济中有着举足轻重的地位, 所以农业的环保生态补偿是所有生态补偿中比重最大的, 而农业环保生态补偿制度的建立与完善在一定程度上影响着其他生态补偿制度的建立与完善。所以我们一定要建立健全农业环保生态补偿制度, 从而促进我国农业环保生态补偿的规范化、制度化, 提高我国社会的可持续发展水平。
2 农业环保生态补偿制度的问题
现阶段我国农业环保生态补偿制度中存在着一些问题, 主要表现为以下几个方面:
我国农业环保生态补偿制度的相关法律体系不健全, 缺乏可操作性。虽然我国已经建立了一系列与农业环保生态补偿制度相关的法律法规, 但这些法律法规的理论性较强, 却缺乏实际的可操作性[2]。而且由于农业环保生态补偿所涉及到的部门众多, 在确立相关法律法规的时候难以形成一致性, 各种法律法规之间缺少协调性, 这在一定程度上阻碍了农业环保生态补偿制度的顺利实施。
我国农业环保生态补偿制度中规定的补偿方式过于简单, 而且运用的经济手段相对单一。在我国现阶段的农业环保生态补偿中, 大多是由政府进行财政补贴或是进行转移支付, 没有对市场经济加以利用, 另外对于农业环保生态补偿中所收取的税费又没有起到生态建设的作用。而且通过政府对农业环保生态进行补偿的费用往往要多于市场机制下的补偿所使用的费用。
政府在进行补偿时, 只是将财政资金用于补偿金, 但是国家的财政资金有限, 而农业环保生态补偿所需要的资金是无限的, 因此政府只能将有限的资金分散的补偿给各个地区, 这样不仅不能达到补偿的目的, 还会造成补偿资金的浪费, 不能对农业环保生态补偿的正常运作做出保证。
农业环保生态补偿标准的制定缺少科学性[3]。在农业环保生态补偿中所涉及到的经济利益, 更多的是农业的生态利益以及农村社会的社会利益, 但是由于生态利益与社会利益属于无形的利益形式, 因此计算来相对复杂, 所以我国在制定农业环保生态补偿标准的时候缺乏对二者利益的考量, 导致补偿标准在一定程度上缺乏科学性。另外, 补偿标准的制定没有考虑到当地具体的经济状况, 采用统一的标准进行补偿, 这就很难实现补偿制度的合理性。
3 农业环保生态补偿制度的完善
针对我国农业环保生态补偿制度中存在的一些问题, 可以从以下几方面对其进行完善:
建立健全农业环保生态补偿制度的相关法律法规。这就要求相关的工作人员对农业环保生态补偿中所涉及的各个方面的法律法规进行完善。建立健全农业环境资源产权制度。利用该制度规范人们的交易行为, 减少交易成本的投入, 监督人们合理的进行资源的配置, 从而实现对环境的质量、资源的利用的有效控制;对农业环境资源的价格进行明确的规定。这样可以改变人们对资源的利用态度, 减少人们对资源的浪费。同时也有利于农业工作人员对可持续发展观念的树立, 从而促进农业环保生态制度的完善;对农业生态的税收进行严格的控制, 税收是国家财政收入的主要来源, 明确规定农业环保生态的税收标准, 有利于国家财政收入的稳定性, 从而为农业环保生态补偿提供充足的补偿资金[4]。
运用多种形式的经济手段进行农业环保生态补偿, 促进农业环保生态补偿形式的多元化。这就要求政府在使用宏观调控进行生态补偿的基础上也要重视市场经济对农业生态补偿的作用。政府可以制定一系列相关的优惠政策, 实行政策补偿, 通过政策对农业生态建设者进行扶持, 帮助他们进行有利于生态建设的农业生产活动。另外, 政府也要对其进行经济补偿, 可以通过发放生态补偿资金、生态保证金等方式进行经济补偿。同时也可以为农业生产者提供补贴, 这里所说的补贴指的是实物补贴, 政府可以通过给予农业生产者所需的农业生产要素, 满足他们的生产需求, 这样做可以提高实物的利用效率, 同时也能避免资源的浪费。
促进农业环保生态补偿标准的合理化、科学化。这就要求标准的制定者应该借鉴国内外有关农业环保生态补偿标准的相关理论研究, 同时结合我国各个地区经济发展的实际情况, 采用随机评估、效果评价、收益损益的方法对农业生态补偿进行全面的研究, 从而制定出科学、合理的农业环保生态补偿标准, 完善农业环保生态补偿制度。
4 结论
综上分析可知, 现阶段我国农业环保生态补偿制度中存在一些问题, 可以从建立健全农业环保生态补偿制度的相关法律法规、运用多种形式的经济手段进行农业环保生态补偿等方面对农业环保生态补偿制度进行完善, 从而促进我国社会的可持续发展[5]。
参考文献
[1]邵江婷.基于社区发展的我国农业生态补偿法律问题研究[D].华中农业大学, 2010.
[2]刘尊梅.我国农业生态补偿发展的制约因素分析及实现路径选择[J].学术交流, 2014 (03) :99-104.
[3]李平.我国农业生态环境补偿制度建设可行性研究[J].宁夏社会科学, 2010 (06) :58-61.
[4]张燕, 庞标丹, 马越.我国农业生态补偿法律制度之探讨[J].华中农业大学学报 (社会科学版) , 2011 (04) :67-72.
农业生态补偿法律制度 篇7
近年来, 为配合西部开发战略的实施和改善农业生态环境, 甘肃省在充分认识到保护农业生态环境的重要性基础上, 已实施了“退耕还林 (草) ”、“黑河流域生态补偿”等多项改善农业生态环境项目, 并逐年加大了补偿力度, 还制定了《甘肃省农业生态环境保护条例》 (以下简称条例) 、《甘肃省森林生态效益补偿基金管理实施细则 (暂行) 》等地方立法, 很大程度上完善了本省农业生态补偿制度, 改善了当地农业生态环境, 但客观地讲, 一套系统、科学的农业生态补偿制度并没有建立健全。主要表现在制度体系不够完整和已有制度实施不尽合理两个方面, 尤以实施方面的问题更为复杂突出。
㈠缺乏高层次的补偿法律和政策依据首先, 从国家立法层面上说, 我国已制定颁布和出台了不少环境保护法律、政策, 但在自然生态保护方面, 特别是在对农业生态补偿等新的环境管理模式的规定上, 仍存在结构性制度缺位, 缺乏位阶高、较为全面的专门农业生态补偿立法和政策, 已有的规定也不够系统, 缺乏可操作性。如, 我国环保护领域的基本法《环境保护法》来说, 自1989年修订已历经20余年却未再被修订, 不仅缺乏生态补偿的内容, 个别条款甚至跟后来制定的单行环境法相冲突。再如《森林法》虽有生态补偿的条文, 但却对补偿渠道、标准、对象及当事人权责规定不明, 缺乏操作性[1]。由于这些上位法及政策的缺失和不足, 导致甘肃只能在缺乏法律和政策依据的情况下开展自主摸索试验, 令人尴尬的是, 这些自主补偿行为却有可能因缺乏支持依据而导致违规。其次, 就甘肃地方立法及政策制定情况来看, 即便是出台了《条例》之后, 仍面临同样问题。例如, 《条例》虽然规定:“农业生态环境保护坚持预防为主、防治结合、综合治理的方针, 实行谁污染谁治理、谁开发谁保护、谁利用谁补偿、谁破坏谁恢复的原则。”、“县级以上人民政府应当将农业生态环境保护经费纳入财政预算, 并根据当地经济社会发展需要, 增加对农业生态环境保护的投入, 逐步建立和完善农业生态补偿机制。”但并没有对补偿的条件、标准、对象、范围、责任及补偿资金占当地农业生态保护经费与财政预算的比例额度作出规定, 也没有与之配套的具有操作性的实施细则。
㈡补偿制度实施不尽科学合理, 补偿不到位且缺乏成效
第一, 缺乏统一的实施协调机制。目前甘肃省补偿体制上存在多头管理、部门分割的弊端, 即由于生态环境管理牵涉农业、林业、水利、国土、环保等多个部门, 而这些部门间又缺乏有效的沟通联系和统一的协调机制, 管理和执行中条块分割严重, 各自为战的现象比较突出, 导致现有补偿政策法规不能很好落实, 使补偿实效大大降低。
第二, 补偿方式简单且缺乏长效机制。目前甘肃省实施的一系列农业生态补偿政策措施主要以物资、资金补偿和一定期限内开展相关项目为主, 缺乏变输血为造血的产业扶持和生产方式转换的政策支持, 没有建立起农业生态补偿的长效机制。例如“退林还草工程”的补助一般只有5年~8年的期限, 由于缺乏长效机制, 项目补贴政策到期后, 退林还草区农牧民为了生存, 又会重操旧业, 乱砍滥伐, 毁草毁林, 展开新一轮的生态破坏。
第三, 补偿融资手段过于单一。目前甘肃农业生态补偿资金主要靠政府财政转移支付获得, 与政府财政密切相关。同时, 从已实施的财政转移支付看, 中央对地方、省市对区县的纵向转移支付较多, 横向的区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的以市场规律为基础的补偿交易则几乎没有, 这种完全由上级政府财政扶持的方式显然与“谁利用谁补偿”的原则背道而驰。
第四, 补偿标准过低。农业生态补偿政策的核心是通过对保护生态的利益相关者进行经济补偿来实现保护和改善生态环境的目的。但由于甘肃省现有补偿标准过低, 不足以弥补农牧民因保护生态环境而损失的经济利益, 农牧民为了维护家庭的正常生产、生活需求, 只能再次进行破坏生态环境的生产和开发活动, 最终使补偿政策基本失效。
第五, 补偿责任主体不明确。尽管“谁污染谁治理、谁开发谁保护、谁利用谁补偿、谁破坏谁恢复”的农业生态补偿原则已在《条例》等生态保护立法中得到了确立, 但由于都没有对主体问题作出更为明确具体的说明, 已有的规定又过于原则化, 从而导致涉及具体补偿时, 出现补偿主体和受体的权利义务不明、责任无从落实的问题。
二、健全甘肃农业生态补偿制度的建议
㈠补偿的范围和主体农业生态补偿范围包含对农业生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏农业生态系统和自然资源所造成损失的赔偿。与这种补偿范围相关, 负有农业生态和资源保护职责, 依法或依约定向他人提供补偿的主体就是农业生态补偿主体, 它主要包括公共主体和其他主体两类。就甘肃省而言, 一方面考虑到其经济基础还较薄弱, 民间资本较为欠缺;另一方面考虑到政府特殊的经济职能和地位, 所以甘肃省各级政府及相应的组织机构应作为补偿的公共主体, 这虽然在《条例》中已规定, 但应进一步细化强化。补偿的其他主体包括市场、社会和个人, 它们占有和享用一定的农业生态环境和自然资源从事生产经营、市场交易活动, 本着“谁污染谁治理、谁开发谁保护、谁利用谁补偿、谁破坏谁恢复”的原则, 它们应当是农业生态补偿的次要主体。这方面主体应以各类企事业单位、盈利性社会团体、组织和实施了破坏农业生态环境的个人为主。
㈡补偿客体农业生态补偿客体即补偿对象, 是因向国家、社会提供农业生态服务、产品、从事农业生态环境建设、使用绿色环保技术或因生活地、工作地或财产位于特定农业生态功能区域而不能正常生产、生活造成财产利用、经济发展受到负面影响或损失, 依法或依约应得到补偿的社会组织、地区和个人。考虑到甘肃省农业生态的实际状况, 应将补偿的客体主要界定在以下两类:一是省境内长江、黄河中上游生态保护地区和黑河、石羊河等内河流域地区。这些生态功能区或流域中的政府和企事业单位及居民, 为保障下游地区水资源的持续利用, 在人力、物力、财力上投入了大量精力, 甚至以牺牲当地的经济发展为代价。因此, 国家、省和流域下游地区应对其进行必要补偿。二是退耕地区退耕农户、当地政府及比较严重的破坏农业生态环境事件中的受害者。农户因付出退耕的生态建设成本而丧失其他种植业收入机会, 理应得到经济利益补偿。退耕地当地政府对退耕工作负有管理职责, 但往往却因财政困难而无力支付退耕补偿款, 因此, 也应将退耕地政府纳入补偿对象。
㈢补偿标准农业生态环境补偿标准的计算和确定是实现合理生态补偿的前提, 同时也是健全农业生态环境补偿制度的关键环节和难点所在。在现有条件下补偿的标准不可能完全按实际发生的经济损失或贡献大小来确定, 只能体现一种相对的公平。[2]当前人们在确定生态补偿标准时普遍使用的方法有生态价值评估法和机会成本法两种, 比较两种方法, 依据机会成本计算出的生态补偿标准, 一般明显低于通过生态价值评估法得到的数值, 因此, 平衡起见, 在实际确定补偿标准时, 应在参考生态价值评估数值的前提下, 根据当地自然和社会人文经济条件适当提高依机会成本法计算出的数值。也因此在现阶段由政府主导农业生态补偿的情况下, 甘肃省取生态补偿标准略高于提供生态服务的成本是比较合适的, 这样既能提高提供农业生态服务的积极性, 又能节省财政资金, 受益方也较易接受。
㈣补偿资金来源及方式补偿资金的筹措及补偿方式的采用是农业生态补偿制度的重要内容。在市场经济条件下, 生态补偿资金来源与补偿方式紧密相关。考察目前国内外经验, 生态补偿资金的来源及方式主要有以下几种:政府转移支付、设立生态补偿专项基金、开征生态补偿税费、设立生态补偿保证金、通过资本市场进行生态融资、捐赠及援助、BOT融资方式等。目前, 甘肃省除在森林生态效益补偿等个别领域采用了设立专项基金补偿模式外, 其它领域的补偿仍主要采用政府纵向转移支付的单一模式, 缺乏长效机制, 一旦政府财政出现困难, 补偿效果即大打折扣。因此, 建议在补偿方式及资金来源上应考虑做出如下调整。
第一, 保持纵向转移支付力度。适当引入市场机制加大横向转移支付比例, 增列生态补偿科目。国家及甘肃各级政府目前仍应是农业生态建设的主要投资者, 因为财政转移支付是农业生态补偿的最直接手段, 效果明显。[3]农业生态产品作为一种公共物品, 排他性成本很高, 任何人即使不愿意为之付费, 也不可能将其排斥于生态环境消费之外, 而且农业生态环境建设时间长, 投入大, 单独依靠市场、社会和企业是无法完成投资的。同时, 基于甘肃特殊的地理气候条件和重要的农业生态恢复建设区地位, 建议国家应单独设立甘肃省农业生态建设和补偿财政转移支付项目, 加大转移支付力度, 确保甘肃农业生态环保建设有稳定的资金来源。作为补充, 甘肃也应大力促进横向的区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的以市场规律为基础的补偿交易, 加大横向转移支付的比例, 这不仅能更好体现“谁利用谁补偿”的原则, 而且进一步保障了补偿资金的来源。
第二, 设立专门的农业生态效益补偿基金。农业生态补偿基金是为保护农业生态环境, 主要由政府、企业和居民三方共同筹资设立实行专款专用的项目资金。对甘肃省而言, 来源可以是资源税、耕地占用税、排污费、优惠金融贷款和民间捐款等。应主要用于:一是建立重要农业生态功能区生态建设保护专项基金, 如甘南黄河重要水源补给生态功能区保护专项基金;二是对农业产业结构升级、农业区域布局优化调整进行补助;三是退耕农户农田改造、生态移民、农村环保能源开发、森林防火等方面;四是农业环保基础设施建设补助, 如农村生产和生活垃圾的无害化处理、饮用水源保护等。
第三, 开征农业生态补偿税费。征收生态税可以有效地解决生态资源物质补偿与价值补偿的双重关系, 可以有效消除市场在生态环境问题上存在的外部不经济现象。[4]对甘肃省来说, 一方面可以促进甘肃省农业产业结构和资源配置向有利于农业生态环境保护的方面调整;另一方面可以适应市场经济对农业环保的要求, 有效解决治污所需资金不足的问题。作为税收的补充, 对开发、利用农业生态环境资源, 如农田的开垦、耕种、灌溉、收割和化肥、农药的使用等活动也应该征收相应的补偿费用, 征收额度可以按实际开发利用农业生态环境资源的价值量来确定。
农业生态环境是经济发展的基础, 良好的生态环境对经济发展具有促进作用, 使资源的再生增殖能力大于经济增长对资源的需要。甘肃省地理气候经济人文条件特殊, 承担着保障粮食安全和生态安全的双重压力, [5]其农业生态环境的好坏不仅直接关系到甘肃省和整个西部地区的可持续发展, 而且也关系到中东部地区的生态安全, 深刻影响全国经济社会的健康发展。因此, 国家和甘肃省各级政府只有从战略高度上重视农业生态环境补偿制度建设问题, 才能从根本上改善甘肃农业生态现状, 实现甘肃以致全国经济社会的协调可持续发展。
摘要：农业生态环境补偿是对农业生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏农业生态系统和自然资源所造成损失的赔偿。甘肃省虽然已对健全农业生态补偿制度进行了有益探索, 但仍未建立起完善有效的农业生态补偿制度。本文通过对甘肃省农业生态补偿现状和存在的问题的分析探讨, 提出了健全甘肃省农业生态补偿制度的建议。
关键词：农业生态补偿,问题,建议
参考文献
[1]丁四保.主体功能区的生态补偿研究[M].北京:科学出版社, 2009.
[2]刘洁.健全农业生态环境补偿制度初探[J].辽宁工程技术大学学报 (社会科学版) , 2009, (4) .
[3]况安轩.建立农业生态补偿机制的探索[J].湖南财经高等专科学校学报, 2009, (2) .
[4]段昌群, 杨雪清.生态约束与生态支撑—生态环境与经济社会关系互动的案例分析[M].北京:科学出版社, 2006.
农业生态补偿法律制度 篇8
我国是个多山的国家。山区面积占全国土地面积的三分之二以上, 山区人口占全国总人口的三分之一以上。我国的山区也是贫困问题比较突出的一个区域。[1]山区的贫困问题之所以会比较突出, 原因是多方面的, 其中一个重要的原因就是对山区自然资源的不合理开发和利用, 这已经影响到了山区生态系统自身的再生能力, 山区生态系统的破坏反过来又导致山区居民的进一步贫困。也就是说, 山区的贫困问题与山区生态系统的破坏之间已经形成了一个恶性循环。研究表明, 山区自然资源的生态价值是巨大的, 但这一巨大的生态价值却不能通过商品交换得到实现。为此, 实现山区生态补偿就显得十分必要。
吕忠梅教授在《超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新》一书中, 对生态补偿是这样定义的, 她认为:“生态补偿从狭义的角度理解就是指:对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠, 以及为增进环境保护意识, 提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。”[2]据此, 我们可以认为生态补偿的目的在于保护和恢复生态系统的功能和价值, 以及对从事生态建设的人在生态建设中所遭受的损失和所作出的贡献给予经济上的补偿, 以提高他们保护和恢复生态系统的积极性。
基于上述认识, 山区生态补偿就是指为了实现对山区生态系统功能和价值的保护和恢复而进行的补偿, 以及对山区生态建设的贡献者和为维护山区生态环境而遭受经济损失者所进行的资金、技术、实物上的补偿及政策上的优惠。
山区生态补偿法律机制是实现山区生态补偿、促使山区自然资源可持续利用的有力保障, 建立山区生态补偿法律机制是合理的也是必须的。通过实施山区生态补偿法律机制, 可以弥补国家财政拨款的不足, 推动山区经济的持续发展。同时, 在市场经济条件下, 要维持山区生态系统的动态平衡, 必须使山区生态的保护行为获得持续的经济补偿, 否则山区生态系统只能不断遭受破坏而持续恶化。此外, 实施山区生态补偿法律机制, 可以协调经济利益和生态利益之间的关系, 推动山区经济的大发展, 这与可持续发展的要求是相符合的。
二、当前有关生态补偿的立法现状及评介
《森林法》 (1998) 第8条规定:“国家建立森林生态效益补偿基金, 用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”《森林法实施条例》 (2000) 第15条规定:防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利。此规定在法律上推动了生态补偿制度的实行。与此同时, 林业最高主管部门国家林业局也明确提出将“由无偿使用森林生态效益转向有偿使用森林生态效益”作为中国林业发展的五大转变之一, 并于2001年底正式启动了全国森林生态效益资金补助试点工作, 国家财政拿出10亿元在11个省进行试点, 还拿出300亿元用于公益林建设、天然林保护、退耕还林补偿、防沙治沙工程等等, 这意味着我国生态公益林的管护开始纳入国家公共财政支出预算。
《矿产资源法》 (1986) 、《水法》 (2002) 、《草原法》 (2002) 等相关法律法规对生态补偿问题也作了类似的规定。《矿产资源法》第32条规定:“开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的, 应当负责赔偿, 并采取必要的补救措施。”《水法》第35条规定“从事工程建设, 占用农业灌溉水源、灌排工程设施, 或者对原有灌溉用水、供水水源有不利影响的, 建设单位应当采取相应的补救措施;造成损失的, 依法给予补偿”;第48条规定“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人, 应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定, 向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证, 并缴纳水资源费, 取得取水权”。《草原法》第35条规定“在草原禁牧、休牧、轮牧区, 国家对实行舍饲圈养的给予粮食和资金补助”;第39条规定“因建设征收、征用集体所有的草原的, 应当依照《中华人民共和国土地管理法》的规定给予补偿;因建设使用国家所有的草原的, 应当依照国务院有关规定对草原承包经营者给予补偿”;第46条规定“禁止开垦草原。对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的已垦草原, 应当有计划、有步骤地退耕还草;已造成沙化、盐碱化、石漠化的, 应当限期治理”;第48条规定“对在国务院批准规划范围内实施退耕还草的农牧民, 按照国家规定给予粮食、现金、草种费补助”。
此外, 一些地方政府也围绕法律、行政法规制定相应的政府规章。例如, 广东省人民政府通过并发布了《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》 (1998) , 其规定:“禁止采伐生态公益林。政府对生态公益林经营者的经济损失给予补偿。省财政对省核定的生态公益林按每年每亩2.5元给予补偿, 不足部分由市、县政府给予补偿”。
可见, 我国生态补偿的立法工作已经取得了一定的成果, 并且正处于不断发展与完善之中。但是, 从上述对生态补偿立法现状的介绍中, 我们可以发现当前的生态补偿立法是相当分散的, 它存在于各种不同种类的法律规范之中, 不成体系。此外, 现有的生态补偿是根据单一的自然资源种类所作的规定, 没有把自然资源作为一个整体进行相应的制度设计。另一值得注意的问题是, 起着涵养水源、保持水土等重要作用的山区生态系统正在遭受重大破坏, 然而现有法律法规中有关山区生态补偿的规定却只字未提, 这不能不说是生态补偿立法中存在的一大缺陷。与此相反, 一些国家已经对山区自然资源的生态补偿作出了明确规定。例如, 《吉尔吉斯斯坦共和国山区法》第18条就规定, 对山区自然资源的利用可以是有偿的, 也可以是无偿的, 并且在该条中详细列举了有偿使用和无偿使用所包括的情形。[3]因此, 我们有必要在设计生态补偿法律机制的时候增加有关山区生态补偿的法律规定。也就是说, 在将来制定《生态补偿法》的时候必须把山区作为一个整体予以专门考虑。另一种方式则是在将来制定《山区法》的时候专列一章规定山区生态补偿机制。[4]山区生态补偿所追求的目标就是通过对受损的山区生态进行恢复、治理, 对维护山区生态作出贡献而遭受损失者给予经济补偿, 提高其保护山区生态的积极性, 最终实现山区经济与生态关系的协调, 促进山区经济与社会的持续发展。可持续发展无论是作为一种观念、战略、政策、原则, 还是作为一种方式、模式等, 都深刻影响着社会变迁[5]因此, 在进行山区生态补偿法律机制的设定过程中, 可持续性原则具有其他原则无法替代的作用。
2.公平性原则。
公平作为法的正义价值内核与法的灵魂, 始终贯穿于法的整个发展过程。毫无疑问, 它也是山区生态补偿法律机制设计所必须遵循的基本原则。从某种程度来说, 山区生态补偿的公平性原则就是要求从山区获取收益大于所遭受损失者对山区给予补偿。它包括两层含义:一是从山区获取收益大于遭受损失者对山区给予补偿;二是山区对此种补偿予以接受。此举有利于维持山区生态系统的动态平衡。此外, 环境法学者在论及生态补偿的公平原则时还强调“代内公平”与“代际公平”。对山区生态补偿“代内公平”与“代际公平”的坚持, 是对山区生态补偿公平性原则的一种深化, 它不仅着眼于当前, 还着眼于长远。这使我们认识到对受损的山区生态进行恢复、治理不单纯是为了满足自身的需求, 更重要的, 此举是当代人对后来人应负的一种责任与义务。
3.效益性原则。
对于公平和效率这一对矛盾的争论在学界一直就没有停息过, 但是在建立山区生态补偿法律机制及实施山区生态补偿的过程中, 坚持高经济效益的公平确是一种必须, 也是充分发掘山区自然资源价值的重要保障。山区生态是相当脆弱的, 它很难再生甚至是不可再生的, 低效益将造成山区自然资源的浪费, 最终一定会得不偿失。虽然过去一直强调山区自然资源的经济价值, 而对山区自然资源的生态价值不够重视甚至是忽视, 但事实上山区自然资源不仅具备经济价值, 它还具备极大的生态价值。因此, 山区生态补偿法律机制的建立应本着兼顾生态效益和经济效益的双重原则。只有实现山区生态效益与经济效益的并驾齐驱, 方能推动山区经济、社会、环境的持续发展。
(三) 山区生态补偿法律机制的具体设计
我们承认, 推行山区生态补偿法律机制将面临一定的困难和制约因素, 但是正如本文前面所分析的, 建立山区生态补偿法律机制是维持山区生态系统动态平衡以及实现山区经济、社会、环境持续发展的重要保障。
1.补偿主体。
就一般生态补偿而言, 其补偿主体主要包括政府、企业和市场。鉴于山区的特殊性, 其补偿主体主要是政府, 理由如下:由于交通等基础设施建设的不足, 一般情况下很少有投资者会在山区开办企业, 即使有也是属于那种加工初级农林产品的小型工厂, 其很难承担补偿山区生态的责任;同时, 由于环境资源的外部性、生态建设的特殊性和市场自身的缺陷, 市场不可能成为主要的补偿主体。但是, 让政府作为山区生态补偿的主体还面临一个不能忽视的问题, 那就是大多数的山区政府财政困难, 这就会对推行山区生态补偿产生制约因素。虽然政府可能存在财政上的困难, 但是相对于企业或者市场来说, 由其作为山区生态补偿的主体无疑是合适的。
2.补偿对象。
山区生态补偿的补偿对象可以分为两类:一是对山区生态的补偿, 包括对被污染的山区环境、被破坏的山区生态系统的恢复、综合治理以及防止山区生态退化等各种活动;二是对在山区生态建设中做出贡献者和在山区环境保护活动中利益损失者的补偿。对后者的补偿, 有利于提高其保护和维护山区生态的积极性, 避免山区生态作为公共物品所导致的破坏问题。
3.补偿形式。
一般认为补偿资金来源有这样几种:生态补偿税、生态补偿保证金、财政补贴、信贷以及基金。[6]有些学者认为还应该包括社会捐赠和生态彩票。[7]我们认为, 鉴于山区问题的特殊性, 生态税、生态基金、生态使用费应成为实行山区生态补偿的主要形式, 同时以其他补偿形式为补充, 实现补偿形式的多元化。之所以采用生态税、生态基金、生态使用费为主的补偿形式, 主要有如下理由:一些山区政府自身的财政会存在不同程度的困难, 而生态基金可以有效解决补偿资金不足的问题;生态税与生态使用费具有导向和刺激功能, 可以促进对山区自然资源的合理开发和利用。
4.补偿标准。
山区生态补偿的补偿标准应该综合考虑山区自然资源的生态价值、保持山区生态不会进一步恶化以及维持山区生态的动态平衡所需的费用。其标准应根据造成的生态价值损失程度、恢复治理必需的费用以及所需经济补偿等来确定。但是, 由于受山区生态的复杂性和当前科技水平低下的限制, 对遭受损失的生态价值进行计算存在一定的难度, 即使能计算出来, 也不一定能准确的反映出生态价值的损失程度以及恢复治理所需的费用。但是, 我们不能就此怀疑补偿标准的存在是否有意义。事实上, 适当的补偿标准还是可以根据公平原则等方法予以确定的。
参考文献
[1]李明华.山区社会学引论[M].北京:中国林业出版社, 2001:1.
[2]吕忠梅.超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新[M].北京:法律出版社, 2003:355.
[3]李明华.解决山区环境问题的制度向导[J].浙江社会科学, 2004 (11) :93.
[4]世界环境与发展委员会.我们共同的未来[M].台北:台湾地球日出版社, 1992:52.
[5]郑少华.生态主义法哲学[M].北京:法律出版社, 2002:49.
[6]徐信俭.关于建立森林生态效益补偿基金的思考[J].林业经济, 2000 (4) :54.