管制机制（共7篇）
管制机制 篇1
改革开放以来, 我国城镇化进程持续推进, 各方面建设取得巨大成就。但蔓延增长、管制低效等问题突出, 国内有诸多学者对城市增长动力与管制领域进行探索与实践, 最新研究主要分为两类。
第一类是分析城镇用地拓展的动力机制。洪世键、张京祥认为增长内生驱动要素为居住、工业、设施、道路、生态等用地扩展。王磊、田超等通过城市企业主义视角研究认为城市快速增长很大程度上是由受地方政府控制的土地利用所驱动。丁成日从国际视角分析城市增长与对策, 重点突出了政策与现实的互动, 劳动力的转移与城市服务水平的提升来实现城市健康增长。
第二类是从非建设用地规划管理的角度出发, 先研究“底”再确定“图”的方式, 先确定保护的区域然后确定建设用地的范围。俞孔坚、翟宝辉等通过“反规划途径”先底后图保护生态底线, 然后确定城市用地的规模。邢仲余、郭红雨等主要从非建设用地的概念、内容、用地分类及时效性、管理方法等对非建设用地进行规划, 从而控制城市蔓延的目的。
国内研究城市增长主要集中在动力机制上, 与空间管制研究联系不紧密。从非建设用地保护出发的空间管制研究因缺乏实施保障, 控制的效果不够理想。
一、城市增长与管制演进的地位差异
改革开放以来我国城镇化进程不断推进, 城镇化水平持续提高, 城市用地不断增长 (见图1) , 不同时期城市增长与管制的空间作用相对复杂, 按照其主要的影响因素分为1980年代、1990年代、2000年代3个阶段。
(数据来源:历年中国统计年鉴)
第一阶段:改革开放的初期, 城镇发展处于起步阶段。由于空间拓展有限, 环境保护矛盾不尖锐。1989年国家出台了《饮用水水源保护区污染防治管理规定》、《城市规划法》、《环境保护法》, 其影响主要在90年代以后。因此, 在1980年代, 城市空间管制处于比较空缺的状态。
第二阶段:1990年代初的一系列市场化改革使得城市建成区快速增长。直到1998年建设部出台《关于加强省域城镇体系规划工作的通知》, 提出“区域开发管制区划”;1998年国务院颁布新版的《基本农田保护条例》, 届时基本农田保护成为规划增长的最强管制力。
第三阶段:进入21世纪, 城镇规划用地增长速度达到前所未有的水平, 资源消耗与环境破坏越来越严重。陆大道指出我国1990~2000年城市建设用地每年平均增加1 000 km2, 在1997~2000期间, 平均每年建设占用耕地为1 800 km2;而在2001~2005年期间, 该数量已增加至2 187 km2。直到《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》 (2003) 、《城市规划编制办法》 (2006) 、《城乡规划法》 (2008) 、《市 (地) 级土地利用总体规划编制规程》 (2010) 、《国家级公益林管理办法》 (2013) 等管制文件相继出台, 建设用地增长才受到一定的引导控制作用。
从发展历程来看, 城市增长与管制地位始终是不平等关系。城市空间管制是随着增长的负面影响加重才受重视的, 缺乏预见性, 空间管制属于从属地位, 是增长问题出现后的“补救”措施。这种不平等的发展地位是城市蔓延的表层原因或者现象, 而具体上, 应该由表及里深入探究两者的动力强度与分析两者作用机理框架。
二、城市增长与管制动力差异探究
1. 动力差异测度
以建成区增速表示城市增长的动力强度, 以非农人口增长率间接表示城市空间管制的动力强度, 分析可知城市增长与管制动力有差距扩大趋势, 且与上文对城市增长与管制地位分析具有同阶段性特征 (见图2) 。第一阶段由于城市增长基数较小, 管制即使处于相对空白的状态, 两者矛盾并未显现。第二阶段管制政策的迟迟出台等原因使得两者的动力差异拉大。第三阶段增长的动力强劲, 管制举措虽然有所跟进, 但两者的动力差异更趋明显。
(数据来源:中国城市建设统计年鉴1983~2012)
2. 动力差异构成分析
城市增长与管制动力构成包括诸多方面, 具有复杂的相关性和多层次性, 笔者主要从增长与管制的经济、政治、社会、环境四大动力构成入手分析 (见表1) 。
城市增长四大动力构成虽然体现在不同的方面, 但最终都是以经济利益为核心, 竞相争夺以土地扩张带来的经济收益, 增长的主体 (政府“一把手”、企业、有产居民) 相互组合形成同向聚合力, 用地蔓延增长势头强劲;城市管制主体 (政府各部门) 单一, 管制的驱动力不足, 管制聚合力弱, 实施性较弱, 整体呈现城市增长动力大于管制动力的状态。
三、城市增长与管制作用框架
根据前文分析, 城市增长与管制的演进地位不平等, 主要原因在于增长与管制的动力的悬殊, 而两者是通过什么中间作用影响城市发展的呢?笔者认为这个中间纽带作用即是城市规划, 它将城市增长与管制都作用到同一个空间载体上。由此, 笔者将城市增长与管制的动力构成与作用框架进行总结 (见图3) 。
一方面, 过于强势的城市增长动力变相将诸多规划沦为用地增长的工具。它促使城市超速扩张, 带来城市交通拥堵、环境质量下降等一系列的“城市病”, 使得城市经营质量下降, 从而造成进一步的“圈地”才能满足城市的新一轮的经营活动, 走上不可持续的发展道路。2009年全国土地出让金总额达1.5万亿元, 其中70个大中城市土地出让金超过1万亿元, 比2008年增加140%, 比2007年增加49%, 地方政府对土地财政的依赖实际上是在继续加重。如此, 地方政府对用地增长极度渴求。据2005年统计开发区整顿前全国各类开发区共有6 866个, 规划面积3.86万km2, 超过全国城市建成区面积总和, 整顿后国家级开发区222个, 面积为2 323.33 km2, 省级开发区1 346个, 面积为7 878.25 km2, 合计10201.58 km2, 减少了74%。
另一方面, 由于公众参与的缺失, 城市空间管制规划主体只有政府自身, 相对增长的强劲势头, 管制太过弱势和不协调, 助长了城市蔓延增长。从总体上看, 我国政府各部门都想有效控制建设用地增长, 都致力于更有效的使用有限的土地, 矛盾在于部门职责的有限性和不协调性。空间管制的四部门管制的法律依据、规划特征、控制手段具有很大差异, 不利于提高空间管制的效力 (见表2) 。
四、对策建议
1. 政绩改革:增长动力源头的协调
当前以GDP为政绩考察的核心指标, 城市增长动力远胜于城市空间管制的动力, 地方政府为了追求自身政治经济利益最大化, 过于依赖于违规获取土地指标的低效扩张的增长模式。因此, 建立以土地利用效率为核心的管制指标, 更加注重社会与环境效益的考察, 从根本上遏制增长动力过剩的不可持续的发展模式, 从动力源头上改善增长动力大于管制动力的不良格局。
2.“多规”协调:提升空间管制效力
建议中央政府层面适当调整规划部门之间的权责关系, 围绕规划的空间政策实施属性, 以空间规划为核心调整规划部门的规划事权。地方政府层面, 由市长和各个部门的领导牵头, 人民代表大会代表、人民政协委员、媒体与民间监督成员共同组建一个长效的规划联合委员会, 形成一个“多规”衔接、多方监督的联合部门。通过统一的信息平台、技术平台, 管理平台, 城乡规划“一张图”机制, 保障规划的空间落实与空间监督管理。
3. 公众参与:协调增长与管制的作用机理
上文分析了城市增长的主体 (政府“一把手”、企业、有产居民) 与管制主体 (政府各部门) 不协调, 管制的驱动力不足, 管制聚合力弱。亟需增加公众的知情权和参与权, 鼓励和引导非政府组织的合理活动, 让公众成为增长与管制的辅助性主体, 使其成为社会效益和环境效益的代表, 对规划实时监督, 平衡增长与管制的主体力量构成。
五、结语
城镇化进程快速推进的背景下, 我国城镇用地还将大量增长, 以承载新增的城镇人口, 而如何处理增长与管制的关系让增长更加合理有序将是一个长期的话题。本文通过对增长与管制的对比研究, 有利于改善增长与管制的地位差异, 具体体现在改良增长与管制动力悬殊、作用机理不协调的局面, 从全局上平衡增长与管制的关系, 为健康城镇化发展提供借鉴。
参考文献
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[6]邢仲余.非建设用地的规划控制研究[J].城市规划, 2010 (34) .
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[8]陆大道.我国的城镇化进程与空间扩张[J].城市规划学刊, 2007 (4) .
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[10]周一星.土地失控谁之过[J].城市规划, 2006 (11) .
管制机制 篇2
王莹（1991-），女，汉，云南曲靖人，云南大学经济学院会计系，研究方向：财务会计。
摘要：几年来随着市场经济的不断发展和完善，审计对市场经济中会计信息的鉴证等职能发挥越来越重要的作用，是社会经济监督的重要组成部分。不同于其他行业的管制，审计行业管制的重点在于产品质量，即审计的职业质量。因此职业质量的检查和监督对于审计行业管制质量的提高来说显得尤为重要。本文从审计行业管制的基本理念入手，使我们首先了解审计行业管制的大概特征，本文主要从它的成因、要素和管制模式入手对审计行业管制进行简单的分析。
关键词：成因；管制要素；管制模式
一、审计行业管制的成因
最早提出管制概念的Kahn教授，他做了如下定义：“对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接政府规定，比如进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定、以及在合理条件下服务所有客户时应尽义务的规定。”Spulber则对经济学中的管制给出了一个比较完整的综合性定义，认为管制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。
由于管制失灵与市场失灵同样存在，外部性与信息不对称性是行业放任主义所导致的两大缺陷的反应。此外，审计行业的自身需要也是审计行业管制的成因。审计服务具有公共物品的属性，就独立审计的购买者而言，企业支付了全部的审计成本，想要社会披露的审计信息可以同时满足其他相关者的要求，由于这些信息是免费的，此时审计服务就具有了正外部性。同时在审计服务中，审计师具有自身能力以及相应审计程序的私人信息，而审计客户更了解其自身组织结构及风险等因素，因此他们之间存在着信息不对称性。而审计行业的自身需求既可能源于保护行业从业者的既有私立，又可能出于保护行业的健康发展。
二、审计行业管制的管制要素
审计行业管制在实施上主要包括四个方面：市场准入、审计准则、法律责任以及价格管制。在审计行业管制的发展过程中，最早出现的是行业许可制度，随后由于众多审计失败的发生以及会计准则的制定，审计行业管制又引入了审计准则。20世纪80年代之后的诉讼爆炸增加了审计师的执业风险，法律责任亦成为审计行业管制的重要内容。此外，在审计市场中，价格干预机制也是审计行业管制的一个独特要素。
三、审计行业管制的管制模式
注册会计师行业管制按照管制主体的不同分为自我管制、政府管制、独立管制三种管制模式。应当说明的是，注册会计师行业的自我管制、政府管制和独立管制三种管制模式的划分只是一种纯理论上的划分，在管制的实践中，更多的表现为政府管制、自我管制、独立管制中的两个或者三个同时参与注册会计师行业微观层面的控制而形成的混合管制（mixed regulation）情况。
谢德仁（2001）认为在现代市场经济环境中，各国诸多行业的管制都呈现出自我管制、政府管制与独立管制相配合的方式，只不过有的以自我管制为主，有的以政府管制为主，有的以独立管制为主。换言之，从纯粹的非管制到严格的管制之间存在着一个广阔的灰色空间，存在不同程度的管制，也即存在非管制与管制并存的混合管制方式或状态。混合管制方式的具体形态是多种多样的，可能以自我管制为主，也可能是以政府管制或独立管制为主。
四、总结
审计行业管制对市场经济的持续健康运行发挥着举足轻重的作用，本文从审计行业管制的成因、管制要素和管制模式入手对审计管制进行了简单的分析，希望能对审计行业管制的发展起到一定的促进作用。（作者单位：1.云南民族大学管理学院；2.云南大学经济学院会计系）
参考文献：
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[8]杨弘. 中国独立审计管制模式的基础理论与现实问题研究. 湖南大学硕士学位论文，2006（10）.
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[11]陈汉文. 实证审计理论.中国人民大学出版社，2012（12）.
[12]谢德仁.注册会计师行业管制模式：理论分析.会计研究，2002（2）.
[13]财政部驻河北省财政监察专员办事. 会计师事务所审计收费监管制度分析及政策建议.会计研究，2005（3）.
[14]周可峰，王慧. 美国注册会计师行业监管制度变迁及其启示. 中国行政管理，2008（3）.
[15]白瑜欣. 美国注册会计师审计质量监督机制的演变及其启示. 财会月刊，2006（5）.
机场塔台管制的安全管理机制研究 篇3
1 建立科学规范的安全管理体制
机场塔台肩负着管理所有航班信息的重责大任, 在加强地面空中设施建设的同时, 要坚持科学化与规范化的安全管理体制建设, 提升系统自动化、智能化管理水平, 从而以更加全面、完善的体质应对各类故障与问题, 解决好大飞行量状态下塔台管理安全建设。具体安全管理体制建设要从以下三个方面入手:
(1) 培养全局意识
塔台管制安全管理体制的建设意味着要从全局角度处罚形成全面且规范的管理体系, 由塔台控制室进行精准到位的全面控制, 在充分了解各项管理运行体制的基础上, 更好的应对大飞行量状态下的飞行资源调配管控, 从而在工作中掌握管理的主动权, 更加高效的应对各类安全问题。
(2) 强化检查监督
机场塔台管制室内部要建立专门的安全工作监督检查小组, 配合管理体制形成全面有效的监控体系, 定期监管考察规章制度的落实情况, 及时处理并解决工作中出现的各类安全问题与运行问题, 尤其是现场监控方面要做到连续无间断。尤其是在军航民航协调方面、飞行管制方面、维护飞行秩序方面、重大飞行事故处理方面等做好现场管控。在一些飞行量激增、工作负荷大的典型时段, 要做好潜在飞行冲突的排查与飞行安全保障, 加强席位管制员与机组的监听, 以减少口误及信息接收失误等情况的产生。在大飞行量状态下, 要做好管制室工作人员工作安排, 以保障工作质量与效率, 并设立安全检查单, 定时对时间段内工作状况进行总结, 及时纠正失误, 通过自我排查、监督检查等提升管制员安全意识, 通过多方联合提升管制指挥的安全系数。
(3) 做好管制系统建设
管理系统建设与安全管理体制建设要并行, 共同筹建全面的安全管理合作体系。在该体系下, 要尽量确保多部门联合合作, 确保各个管理执行环节的无缝衔接, 尤其是塔台管制室与进近管制室、区域管制室之间要强化沟通交流与合作, 及时解决各类困难与问题。塔台管制室本身作为肩负重要责任的管理机构, 还要积极加强与航空公司、机场当局的联系, 从而保证每个航班都安全完成飞行, 减少各类安全事故的发生。
2 加强创新安全管理方法的应用
塔台管制工作中创新安全管理办法的应用要结合管制工作特点开展, 比如单跑道的控制关键在于飞机间隔、待起飞飞机动态与五边飞机的飞行动态, 双跑道控制关键在于平行跑道双风机状态、起落飞机间隔及进近排序、地面滑行冲突调节等, 根据以上管理特点合理应用创新安全管理办法, 具体如下:
(1) 创立安全间隔移交点
安全间隔移交点的创立是利用雷达信号处理功能提醒管制员注意五边飞机距离跑道的距离, 从而顺利处理起落飞机间隔及品行跑道飞机间隔。
(2) 创立预警系统
在地面管制中创立专门的雷达预警系统, 配合场地内雷达监视信息与计算机系统相结合, 及时将地面飞机的滑行动态传送到专门软件进行处理, 及时对可能出现的冲突进行预警并提供相应解决方案, 提醒管制员及时作出调整, 尤其是对当前国内大力建设的双平行跑道要强化地面预警系统的建设。
(3) 互动式监督
互动式监督主要是根据塔台管制室内部工作人员情况进行合理安排与分组, 根据工作人员资历、经验、职业素质、责任意识、细心程度等作出调配, 从而建立起互相监督、互相帮助的新磨合模式, 从而及时发现并弥补各自工作中出现的失误与问题, 在最短时间内采取最有效措施完成意外问题与事故的应对, 以团队合作与协作精神提升管制工作质量。
(4) 预警意识培养
塔台管制工作中经常遇到冲突预警, 管制室工作人员要逐渐培养并形成预警意识, 及时发现潜在冲突并及时作出调配调整, 以典型的五边飞机间隔调整为例, 五边飞机落地时如有飞机要起飞, 要立即通知落地飞机如何快速脱离保持安全间隔, 以减少飞行冲突, 避免在冲突发生后再去弥补, 要在事前及时发现冲突, 通过长期养成的预警意识及时指导工作, 这样不仅冲突发生率可有效降低, 便于在事前采取最佳处理举措, 同时也有助于减少冲突带来的各类损失, 减少各类安全事故的发生率。
(5) 完善信息系统
塔台管制室内的信息系统作为管制工作的核心载体, 要及时对各类航行通告、出港限制、维修信息等进行核对确认并发布, 尤其是安全信息显示屏要确保其全天候不间断工作, 及时提醒管制员各类安全信息并对执行落实情况进行跟踪监督, 对各类航空飞行器的飞行信息也要及时接收、补充并完善, 从而确保管制安全。
结语
综上所述, 机场塔台管制工作中要全面建立科学规范的安全管理体制, 并在管理工作中根据管制工作特点应用各类创新安全管理办法, 以此保障空管安全, 降低各类安全事故的发生率。
摘要：机场塔台管制中安全管理机制的建设与创新安全管理办法的应用可有效提升工作质量与效率, 对于保障飞行安全、减少各类事故发生机率有积极作用。本文就机场塔台管制工作中安全管理机制的建设及创新管理办法的应用进行了分析探究, 希望能为机场安全管理工作提供帮助。
关键词：塔台管制,安全管理机制,告警
参考文献
[1]李楠, 王林, 肖豪, 等.桌面式机场塔台管制仿真系统的设计与实现[J].计算机应用与软件, 2010, 27 (04) :35-37.
[2]杜红兵, 王雪莉.基于流程图的机场管制塔台风险因素辨识[J].中国安全科学学报, 2010, 20 (06) :80-87.
[3]吴聪, 解佳妮, 杜红兵.基于HERAJANUS模型的空管人误认知分析[J].中国安全科学学报, 2012, 22 (06) :92-99.
论违反管制规定的制裁机制的构建 篇4
一、管制概述
(一) 管制的概念及特征
管制是由人民法院判决, 对犯罪分子不予关押, 但限制其一定自由, 交由公安机关管束和人民群众监督改造的刑罚方法[1]。其适用于犯罪较轻、认罪态度较好、人身危险性较小并且不需要关押的犯罪分子。
根据《刑法》第39条, 被判处管制的犯罪分子在管制执行期间应当遵守下列规定: (1) 遵守法律、行政法规, 服从监督; (2) 未经执行机关批准, 不得行使言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利; (3) 按照执行机关规定报告自己的活动情况; (4) 遵守执行机关关于会客的规定; (5) 离开所居住的市、县或者迁居, 应当报经执行机关批准。
管制具有以下特征:
1. 对犯罪分子不予关押, 不剥夺其人身自由。
被判处管制的犯罪分子在服刑期间, 不羁押在监狱、看守所等执行场所中, 仍留在原工作单位或居住地, 也不离开自己的家庭, 不中断与社会的正常交往。这是管制刑与其他刑罚方法的重要区别。
2. 被判处管制刑的犯罪分子虽然有人身自由, 但他的工
作、活动必须接受公安机关的管束和人民群众的监督, 其自由受到一定限制。
3. 被判处管制的犯罪分子在劳动中与普通公民同工同酬。
(二) 管制的价值与意义
管制刑作为一种限制自由刑, 是我国的独创, 它萌芽于抗日战争时期, 产生于革命战争年代。管制刑是我国刑罚中最轻的主刑, 该刑种将自由行的执行同固有的监禁场所相分离, 从而从根本上杜绝了监禁刑对人身进行关押而可能给犯罪分子的教育改造带来的消极影响。有利于减少监狱关押人数, 避免了将犯罪分子之间的交叉感染, 有利于减轻监禁给罪犯家庭生活带来的过重负担, 从而有助于犯罪分子的心理稳定和改造。更为重要的是, 管制将社会力量引入刑罚的执行, 这种尝试与目前世界范围内刑罚轻缓化、刑罚执行公开化、社会化趋势是吻合的[2]。
具体来说, 其价值与意义主要有以下几点:
1. 符合罪责刑相适应原则和区别对待的刑事政策。
对于罪行较轻的犯罪分子给予较重的刑罚, 对不需要剥夺其人身自由的犯罪分子施以监禁刑就有失公正。这样不但达不到刑罚的效果, 反而会适得其反。因此, 对于那些罪行较轻、社会危害性不大的轻型犯、过失犯、某些未成年犯等适用管制刑, 不但能充分体现罪责刑相适应原则和区别对待的刑事政策, 更有利于对这些犯罪分子的改造。
2. 可以节省开支, 节约刑罚资源。
管制刑不必为执行刑罚建造监管设施, 也不必承担犯罪分子的生活及其教育改造的费用, 可以减少开支。而且可以解决监狱拥挤问题, 减轻监狱沉重的经济负担, 节约刑罚资源。
3. 符合刑罚发展的方向。
当今世界各国刑罚发展的趋势主要有两大特点:一是由严厉向缓和方向发展;二是由封闭性向开放性发展[3]。管制刑就符合刑罚开放性、社会性的发展方向。管制刑促使罪犯与外部社会接触, 动员整个社会的力量参与犯罪分子的教育改造, 既可以防止短期自由刑的种种弊端, 如交叉感染、造成犯罪分子的自暴自弃等, 也可以避免给犯罪分子正常的家庭生活、工作造成动荡而产生不必要的不安定要素[4]。被判处管制刑的犯罪分子可以在融入社会之中、基本不改变其生活方式、保持家庭基本稳定的前提下, 受到应有的惩罚, 使他们得到教育改造, 恶性得到矫正。
二、建立违反管制规定的制裁机制的必要性
尽管管制刑为我国教育改造犯罪分子做出了不可磨灭的贡献, 尽管它反映了世界刑罚轻缓化、社会化的趋势, 符合了现代刑罚发展的总体趋势, 但管制刑在司法实践中的适用率却仍然很低。1997年《刑法》修改以前, 管制刑的适用率近2‰左右;1997年修改《刑法》以后, 尽管有的地方管制刑适用率有所提高, 但也都在1%左右[5]。另外, 根据最高人民法院统计:1999年全国被判处管制的罪犯占被判处刑罚的罪犯的1.23%, 2000年全国被判处管制的罪犯占被判处刑罚的罪犯的1.21%, 2001年全国被判处管制的罪犯占被判处刑罚的罪犯的1.26%[6]。上述管制刑适用的比例都远远低于《刑法》分则规定可以适用管制刑条文所占刑法分则所有规定法定刑条文的比例, 管制刑的执行最后几乎成了放任自流, 以至学术界一度对其存亡争论不休。最后虽然争议双方基本达成共识, 认为从目前的国际形势看, 大部分国家都普遍发展限制自由刑以弥补短期自由刑的不足, 追求刑罚的轻缓化和行刑的社会化, 作为我国主刑中唯一的限制自由刑, 管制刑正好符合这种国际趋势, 所以仍有存在的必要[7]。但必须承认要保留管制刑就必须找出管制刑的缺陷并对其进行完善和充实。
管制刑的主要缺陷有管制刑体现的惩罚性不足, 难以起威慑作用;管制刑的执行内容空泛, 不利于操作等等。其中有一个重要的缺陷就是缺乏违反管制规定后的必要的制裁措施。法律只规定了由公安机关执行管制, 只规定了犯罪分子应当遵守的规定, 却并未指明如果犯罪分子违反了这些规定, 公安机关如何处理。没有相关的制裁惩罚措施, 使得管制刑欠缺必要的执行保障, 以至执行机关对于违反管制规定的犯罪分子束手无策, 不得不放任自流。缓刑、假释均有相应的保障措施, 适用缓刑、假释的罪犯必须遵守考察规定, 一旦不遵守, 可能导致随后的收监执行, 因此有强大的威慑力。但是适用管制刑的罪犯不遵守管制规定怎么办?似乎执行机关没有什么好办法, 使得管制刑的执行等于一纸空文。这样, 管制刑还有什么意义?完全丧失了它存在的意义。因此, 要保障管制刑有效地执行, 充分发挥其应有的价值, 必须建立违反管制规定的必要的制裁和惩罚机制, 加强管制刑的强制性。
三、建立违反管制规定的制裁机制的具体措施
管制刑的立法价值取向是通过对犯罪分子的人身自由一定程度的限制, 即既达到惩罚犯罪分子的目的, 节省刑罚资源, 同时, 又达到使刑罚处罚的封闭式管理走向开放的国际趋势。但如果不增加违反管制规定的制裁措施, 那么, 管制刑的条文无论怎么设计, 在司法实践中都可能导致管制刑的虚置[8]。因此, 为了保障管制刑的有效执行, 改变管制刑被虚置的状况, 必须建立相关的违反管制规定的制裁机制。具体措施主要有以下几种:
1.建立管制刑保证金制度。被判处管制刑的犯罪分子应向执行机关缴纳一定数额的保证金, 如果犯罪分子违反管制规制规定情节严重, 或者恶意违反管制规定, 则根据具体情节没收其所缴纳的保证金的一部分或者全部。如果在管制刑执行期间犯罪分子没有违反管制规定, 则管制期满, 执行机关应在向本人和其所在单位或居住地的群众宣布解除管制, 发给本人解除通知书的同时退还其所缴纳的保证金。保证金的数额应当考虑到管制刑本身为轻刑, 因此不能太高, 但也不能太低, 否则不能对犯罪分子构成有效的约束和威慑。如果犯罪分子违反管制规定情节轻微或者出于过失, 可不没收保证金, 由执行机关采取警告、批评、训诫等措施, 如果犯罪分子再次违反管制规定则可对其采取没收保证金的措施[9]。对于保证金的没收应由执行机关向执行地基层人民法院提出处罚建议, 法院经审理后认为情况属实的裁定予以没收。
2.引入社区服务制度。对于恶意逃避法律制裁、拒不履行相关义务的犯罪分子, 可以经执行机关建议, 由法院判令强制犯罪分子参加一定数量的公益劳动, 例如打扫卫生、种花、种草、植树、维护交通安全、便民维修服务等, 以作为对其违反管制规定的制裁和处罚措施。这样可以使管制刑在执行过程中对犯罪分子保持必要的约束力, 督促犯罪分子积极遵守和履行法定的义务, 保证行刑的效果。这种公益劳动在国外也被称为社区服务, 是指犯罪分子在社区从事一定时间的公益劳动以作为对社会的赔偿, 并试图通过义务劳动使犯罪分子自我教育, 自我改善[10]。社区服务最早出现在英国, 我国香港地区也有相关的规定[11]。社区服务既可以教育改造犯罪分子, 又可以赔偿社会, 符合刑罚执行的社会化、开放化潮流。不过国外的社区服务是一种独立的刑种, 或者作为缓刑或其他非监禁刑的执行内容之一。而我国的管制刑制度与社区服务制度在对象范围等方面都非常相似, 因此可以将社区服务作为犯罪分子违反管制规定的一种制裁和处罚措施, 由法院根据犯罪分子违反管制规定的情节轻重, 确定犯罪分子社区服务的时间长短, 从而保证管制刑的有效执行, 实现管制刑的立法价值。
摘要：管制刑作为一种限制自由刑, 是我国的独创的刑种, 曾为我国教育改造犯罪分子做出了不可磨灭的贡献。它反映了世界刑罚轻缓化、社会化的潮流, 符合现代刑罚发展的总体趋势。但由于缺乏违反管制规定的制裁和处罚机制, 导致管制刑没有足够的约束力和执行力, 从而造成管制刑在实践中适用率低下, 形成被束之高阁的尴尬局面, 难以实现其立法价值。因此, 为了使管制刑能够发挥其应有的作用, 应该建立相应的违反管制规定的制裁机制。
关键词：管制刑,管制规定,制裁机制,社区服务
参考文献
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[9]何显兵.社区刑罚研究[M].群众出版社, 2005.
管制机制 篇5
关键词：准公共产品,定价机制,天然气
一、准公共产品的界定
现代公共经济学将社会总产品分为纯公共产品、私人产品和准公共产品。纯公共产品同时具有非排他性和非竞争性, 在现实社会中纯公共产品比较少, 如国防、环境保护、卫生防疫、九年义务教育等。这类典型的纯公共产品一般由政府提供, 政府定价。私人产品由于其较强的竞争性和排他性, 完全可由市场提供, 市场定价。介于纯公共产品和私人产品之间的准公共产品的定价问题, 在分析前须界定清准公共产品。准公共产品是具有不完全的竞争性和排他性的物品。
为研究方便, 依准公共产品的主要特征将其分三类:第一类是具有非竞争性和排他性的准公共产品。这类产品具有“俱乐部”产品特征, 如收费的公园。第二类是具有外部性的准公共产品。这类产品的外部性决定了其公共性。如教育, 其普及程度直接影响到一个社会的道德水平和秩序。第三类是具有自然垄断性的准公共产品。由于自然垄断行业具有分割的不经济, 因而无法用反垄断法促使有效竞争。政府常采用准公共产品的管理方法来对其管制。本文的重点便是研究具有自然垄断性的准公共产品的定价机制问题。由于这类准公共产品具有自然垄断性, 若由市场提供, 企业就会利用垄断势力制定高价, 一方面会使产品供应不足, 影响人们日常生活和经济持续发展, 另一方面由于其具有公益性, 企业定高价造成了消费者福利的极大损失, 尤对收入较低群体。若由政府提供, 其高额的建设成本会引起巨大的财政压力, 还会引起效率低、服务差等问题, 如国有企业就是典型例子。在实践中大多采取混合方式, 即政府和市场共同承担这些产品的供给。它们由私人投资, 政府对其补贴并管制。政府作为中间人, 一方面要保证企业得到应有经济利润;另一方面要考虑其产品的公益性, 定价便成为难题。文中以天然气行业为例分析其定价及价格管制问题, 以期能给些启示性建议。
二、城市管道天然气定价机制及其问题
陆上天然气出厂价实行“政府指导定价”, 由国家发改委制定, 实行分生产区域制定分用户类型的结构气价。管输费由国家监管, 区域性管网管输费较低。城市燃气公司的销售价格由省级物价部门管理制定;城市配气服务列入地方政府定价目录, 由省一级价格主管部门管理。
城市管道天然气定价过程存在以下问题:
1. 天然气产业上下游企业间缺乏合理科学的联动机制。
中国天然气价格管理体制是分段管辖, 天然气到城市的门站价由国家发改委制定, 天然气销售价格由各级地方政府制定。上游企业主要关注国内市场价格要与国际气价接轨;地方政府定价时更关注民生等问题。上游价格调整, 发改委一通知即可;而下游城市燃气价格调整则处于时空缺位, 价格调整难以及时到位。5月31日发改委规定, 从6月1日起, 国产陆上天然气出厂基准价格每千立方米提高230元, 将出厂基准价格允许浮动的幅度统一改为上浮10%, 下浮不限。此后各地纷纷调整天然气价格, 对非居民用户气价上调一定幅度, 但对居民用户气价虽部分城市上调了, 但大部分迟迟未定, 举行了价格听证会, 等待物价部门的决定。对于工商业用户, 能源选择具有较大弹性, 如果上游价格多次上调, 下游价格也跟着上涨, 工商业用户可以选择其他可替代能源, 这必给天然气企业带来较大冲击。而居民用户的用气价格始终不能相应调整, 这会使企业陷于两难的经营困境。
2. 没有明晰的定价机制, 价格不能反映成本信息, 缺乏成本约束机制。
天然气产品作为准公共产品, 其价格由国家控制和核定, 先由企业提出申请, 再交由国家相关部门认定。从理论上, 政府部门定价既要考虑其成本变动, 保证企业能获得合理利润, 以确保产品供应, 又要考虑价格变动对其他部门、行业及居民生活的影响, 增进社会福利。但由于城市天然气一般由国家授予一家企业特许经营权经营, 形成了垄断势力, 垄断产品, 且垄断了产品成本等方面信息。天然气企业和价格管理部门存在严重信息不对称问题, 造成价格管理部门无法掌握企业成本信息以致难以正确审核成本真实性, 一般是企业报多少是多少, 产品定价过程演变成企业和政府价格管理部门的讨价还价过程。实际效果便是谁的声音大, 制定的价格就对谁有利, 这样往往是产品价格随成本增加而提高, 而成本增加又无相应约束, 企业缺乏加强管理降低成本的积极性。
3. 天然气价格与其他能源之间比价不合理, 城市天然气价格偏低, 且价格形式单一。
首先, 中国天然气价格与其他能源之间比价不合理, 国际市场天然气价格通常为等热值原油价格的60%左右, 而目前中国陆上天然气平均出厂基准价格仅相当于国际市场原油价格的25%左右, 与其他可替代能源价格相比, 国内天然气价格相当于等热值液化石油气价格的1/4, 燃料油价格的1/3, 进口天然气价格的一半左右。这加剧了国内市场的供不应求趋势, 随国民经济发展, 天然气产量已不能满足日益增长的需求。据资料显示, 2009年中国对进口天然气的依存度已超8%, 但2008年、2009年国内天然气供需缺口分别为30亿m3和90亿m3左右。其次, 天然气价格偏低, 特别是民用气价格。据数据显示, 中国燃气销售与购买价格比为1.5左右, 而国际市场上比价一般在3~4之间, 这不利于城市天然气经营企业正常运行发展。最后, 天然气的消费有很强季节性, 一般冬春季需求量大, 而夏秋季需求量小, 但目前价格却是一年四季一个价, 不能反映天然气供求关系的季节性变化。
4. 政策性亏损因素与经营性亏损因素混淆, 不利于经营企业激励性机制的形成。
出于天然气产品的生产供应具有规模经济性和消费的公益性, 政府会给予一定政策性补贴, 如现行初装费的收取, 企业会将其视为低价气可能亏损的补偿来源, 混淆了固定成本补偿与企业利润关系, 不利于刺激企业提高效益, 也扰乱了价格结构体系。
三、从管道天然气产业的分析对准公共产品价格管制的建议
1. 逐步建立产业上下游企业联动机制。
对城市准公共产品, 其行业必联系着一个产业, 如城市天然气联系着天然气产业;城市电力联系着煤的发电行业。天然气产业逐步与国际市场接轨, 中国上游气价一直有上涨的压力, 上游气价的调整, 使得燃气企业的天然气外购成本增加, 虽非居民用户价格上调, 但是非居民用户的天然气需求具有更大的价格弹性, 会产生替代效应。而居民用户价格一直不变, 面对上游气价调整, 若燃气企业不能疏导上游涨价压力, 其正常经营将受到影响。电力行业亦是, 需加快理顺煤电之间的关系, 实现煤电联动机制。
2. 理顺价格关系, 建立科学、规范的价格形成机制。
对自然垄断行业的非自然垄断业务, 应引入竞争机制, 由市场定价。而对自然垄断业务仍应实行政府价格管制。但须建立科学、规范的价格形成机制和成本约束机制。大部分城市管道天然气价格采取的是两部制:初装费和使用费。随城市化水平提高, 用气户数增加, 初装费违背了公用事业的规模经济原理 (管道燃气的固定成本分摊应随用气户数增加而降低) , 扭曲了价格体系。要加快理清初装费的经济性质并作价格改革, 理顺其价格形成机制。
3. 完善公用事业价格监管体制。
首先, 建立职能完备的、独立的价格监管机构, 以价格管制为中心, 将价格管制机构与市场准入、运行规程等管制机构合并, 建立各级公用事业管制机构。其次, 规范和遵循价格决策机制与程序, 构建清晰、可预期的价格管制框架, 并完善价格决策的相关法律法规, 使价格管制措施得以顺利实施, 最终确保企业和消费者利益。再次, 完善信息披露机制, 使消费者和社会各界能够及时了解准公共产品的定价基础, 定价程序和定价结果。其中一个最重要的是完善价格听证会制。社会各界对听证会的作用仍存在疑问, 认为听证会“逢长必听”。因此, 价格听证会须确保信息充分公开, 使社会各界充分了解各方面信息, 以期各方能提出准确建议。听证会各方代表须具有相关专业知识, 有资格代表代表方利益。最后, 要落实好价格补贴制度。天然气价格上涨, 这会加大部分消费者的生活压力, 政府要采取相应补贴措施保障弱势群体的基本生活问题。
4. 改进准公共产品的生产经营结构, 实行产业横向或纵向分割。
自然垄断行业并非每个环节都有自然垄断性, 只有网络性的生产经营环节具有自然垄断性, 如城市管道天然气管网, 电力行业的电网等, 而网络以外的环节, 如管道天然气设备的生产, 天然气产品的销售, 发电等业务则不具自然垄断性。对自然垄断环节, 有一家或少数几家经营有助于实现规模经济效应, 避免重复建设, 资源浪费。政府应对垄断网络实行管制特别是价格管制和进入管制。对非垄断性经营业务, 应引入竞争机制, 实现市场机制下的资源合理配置。
城市管道天然气主要业务有天然气设备的生产、安装、维修以及城市管道天然气工程系统, 天然气产品的输送和销售。天然气设备的生产、安装、维修以及城市管道天然气工程系统业务是具有竞争性的;天然气产品的销售业务具有潜在竞争性;而天然气产品的输送却具有强自然垄断性, 因为天然气的输送必须依赖管网, 而管网的建设需巨额资金, 沉淀成本高。因此, 我们可将天然气行业纵向分割, 对竞争性业务和具有潜在竞争性业务, 政府应放松管制, 降低下游企业的市场进入门槛, 形成竞争局面, 充分发挥市场机制的作用, 由市场定价, 提高生产效率, 优化资源配置。对强自然垄断性业务, 如天然气输送环节, 由于天然气管网的建设成本高、前期投资大、回收期长, 而建成后的管网资产专用性强、沉淀成本高。天然气管网的运营具有明显规模经济性, 政府须控制其企业的数量, 防止多家企业竞争导致的效率低下、资源浪费等。
参考文献
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管制机制 篇6
1 我国农业转基因生物管制政策变迁:从“能力突破”到“预防原则”
我国的生物技术研究始于20世纪80年代中期, 盛于20世纪90年代中后期。进入21世纪, 我国在农业转基因生物管制的理念上开始发生转变, 开始由“能力突破”下的全力发展偏向以“预防原则” (Precautionary Principles) 为立场的管制途径。但直到现在, 我国转基因生物科技管制体系还不够成熟和完善, 管制政策仍面临一系列挑战, 政策定位的不确定性未曾减少, 不时出现某种程度的政策目标混乱与自我矛盾的情景。
1.1“能力突破”原则下的全力发展政策
利用转基因技术提高粮食产量和质量是世界各国优先研究的课题之一, 自1983年首次获得转基因烟草、马铃薯以来, 在以后短短的10余年间, 植物基因工程的研究和开发进展十分迅速[2]。1992年我国种植一种抗黄瓜花叶病毒和烟草花叶病毒双价转基因烟草, 成为世界上第一个转基因生物商品化种植的国家, 开创了转基因生物商品化应用的先河[3]。当中国全神贯注于粮食自给自足之际, 转基因生物科技在产量增加、收获量稳定、抵抗病虫灾害、抗寒、抗旱、抗涝、抗盐碱以及在减少化学肥料投入上所做出的贡献使得我国对其发展赋予深切的期望, 期待能就此解决传统上的“三农问题”并占领生物科技的制高点。1980至1990年之间, 我国开始对农业转基因生物的发展表现出极大的热情, 持续提供并增加国家预算投入农业生物科技的研发[4], 以寻求在转基因生物科技上实现“弯道超车”。我国农业转基因生物技术全力发展的政策取向可以从以下几个方面体现:
(1) 农业转基因生物技术试验活跃, 科研机构几乎未受到管制包袱的约束。
上世纪80年代, 我国农业转基因生物政府管制与风险控制尚未进入政策的视野, 农业转基因生物试验在全国各大科研院所中遍地开花, 在短时间内取得相对丰硕的成果。据统计, 至1997年, 我国共有13种转基因生物陆续获得政府批准进行田间测试, 其中棉花、西红柿和矮牵牛花最终通过安全测试而得以进行商业化种植, 这种由试验走向商业化的时间相对是较短的[2]。截止2008年, 农业部共受理了192家国内外研究单位的安全评价申请1 525项, 批准转基因生物中间试验456项、环境释放211项、生产性试验181项、发放安全证书424项[5]。从总体上看, 我国转基因生物科技试验活跃, 政府支持力度大, 尤其是在转基因生物技术发展初期, 几乎全部由国家提供资金与控制的研究机构来执行相关研究。这与其他多数西方国家由公私合力共同参与开发与测试具有明显的差别。政府的全力投入被认为是国家重视转基因生物科技的表现之一。
(2) 转基因生物政府管制起步较晚, 法律法规不足且层次较低。
早在20世纪80年代转基因技术开始萌芽之际, 生物科技居领先地位的欧美国家首先开始对在实验室中所进行的实验及田间测试建立基因工程安全规范, 并随后扩展到对环境与人类健康所带来影响的风险评估, 欧盟也几乎在同一时间建立起一套综合管制体系并不断加强。与美国及欧盟发达国家相比, 我国第一个有关生物安全的标准和办法是1990年制定的《基因工程产品质量控制标准》, 该标准规定了基因工程药物的质量必须满足安全性要求, 但对基因工程实验研究、中间实验及应用过程等的安全性未做具体规定, 因此指导价值有限。随后卫生部于1992年颁布《新资源食品卫生管理办法》 (简称《办法》) , 该《办法》被认为是我国最早的关于转基因食品的规章, 其中定义的食品新资源范围虽然包括转基因食品, 但是还包括更多其他类型的食品, 所以该《办法》并不是一部专门针对转基因食品安全的规章。1993年12月, 国家科学技术委员会颁布的《基因工程安全管理办法》是我国第一个基因生物安全规定, 但直到在种植首批转基因作物8年后的1996年, 政府才开始要求对于所有新的农业转基因生物的应用必须进行个别的风险评估, 而1996年的《农业生物基因工程安全管理实施办法》也局限于部委层级, 尚未进入国家法规层面。2000年通过的《种子法》确立了转基因植物政府管制的具体办法由国务院规定的管制框架, 但具体的管制政策尚未出现, 直到2001年5月9日国务院通过《农业转基因生物安全管理条例》, 专门的农业转基因生物管制进入法规层级才最终得以实现。我国在管制体系建立的日程上也远远落后于其他发展中国家甚久。
(3) 管制政策的价值取向中“能力突破”色彩显著, 实际管制效果有限。
我国政府对农业转基因生物的管制政策始终具有促进国内生物科技发展和以科学方法评估与证明可能风险的双重目标, 并且前者更为政策制定者所偏好。当时, 转基因生物技术基本上处于“尚未套缰的野马”状态, 这匹“野马”能轻易从试验室走向田间乃至于国民的餐桌, 其间所经历的政府审批与风险控制流程也相当简单甚至阙如, 各地在显见的经济利益刺激下和科技创新的狂热中热衷上马农业转基因工程, 因此发生仅凭河北省农业厅即可批准“孟山都”转基因棉花品种在一国进行首次生产这样影响重大的事情也就不值得惊讶了[6]。近年来, 虽然我国转基因生物风险治理与政府管制能力有所提高, 但诸如“黄金大米”事件的出现仍然暴露出我国农业转基因生物科技管制中存在重大隐患。时至今日, 转基因生物科技仍然被认为是我国“占领 (科技) 制高点, 防止受制于人”的重要领域[7], 是“突破耕地、水等资源约束、保障国家粮食安全和农产品有效供给”的有效途径[8], “能力突破”色彩依旧十分浓厚。
(4) 环保部门政策影响力的削弱和农业部门占主导地位预示着全力发展政策的胜利。
环保部门负责主办《生物多样性公约》在我国所进行的谈判, 是我国参与《卡塔赫纳生物安全议定书》协商的主要代表, 其对“基因改造有机体” (Genetically Modified Organisms) 管制政策接触较早并了解相关国际公约, 曾尝试起草属于自己的国家生物安全管制体系。环保部门主要关注的是努力使我国在农业转基因生物科技管制上与国际接轨并维持较高的管制标准, 确保我国的生物多样性与生物环境安全, 与农业部和科技部所关注的大力促进农业生物科技的发展并加速农业转基因生物的商业化进程在价值取向上具有明显差异, 导致环保部门与其他部委在农业转基因生物发展与管制政策之间出现严重偏差。由于环保部门所主导的生物安全管制体系始终未能克服来自农业部和科技部的强烈反对, 最终也未能获得国务院的支持, 2001年实施的《农业转基因生物安全管理条例》最终确立农业部拥有转基因生物政策决定权, 环保部门在我国农业转基因生物科技管制政策上影响力的削弱其实是“能力突破”原则下全力发展政策胜利的象征。
1.2 偏向“预防原则”理念下的严格管制政策
2001年国务院通过《农业转基因生物安全管理条例》, 大幅强化对农业转基因生物的政府管制并采取日益严格的管理规范, 我国农业转基因生物正式开始了偏向“预防原则”的严格管制立场的转向。其实, 这种转向早在在1999年已经初露端倪, 该年政府突然针对所有转基因生物项目进行“实质禁止输入”措施, 并终止所有国内新转基因生物的批准程序[9], 我国开始尝试建立自己的国家生物安全体系, 逐渐转向严格管制政策下的“预防原则”。“预防原则”最早由欧盟提出, 是欧盟作为管制转基因食品的理论基础, 其管制理念的依据并不是建立在转基因食品的风险已有科学证据证明的基础上, 而是根据“可能”产生的风险以及“其他合理因素”采取预防措施。欧盟转基因管理目标是对与转基因食品和饲料有关的人类生命和健康、动物健康和福利、环境保护以及消费者利益提供高水平的保护[10]。中国偏向严格管制的“预防原则”可以从以下几个方面予以证实:
(1) 签署《生物多样性公约》的《卡塔赫纳生物安全议定书》。
2000年8月8日, 我国签署《卡塔赫纳生物安全议定书》。该议定书是第一个有约束力的国际生物安全协定, 议定书要求每一缔约方应采取必要和适当的法律行政和其他措施, 以确保在从事任何改性活生物体的研制处理运输使用转移和释放时, 防止或减少其对生物多样性构成的风险, 同时亦应顾及对人类健康所构成的风险[11]。签署《卡塔赫纳生物安全议定书》意味着我国必须开始承担该议定书所规定的转基因生物管制的义务而无法置身事外。此后, 我国采取日趋严格的管制措施, 将管制范围扩大到所有国内研发、商业化以及转基因作物的进口, 我国对转基因生物政府管制朝向预防原则的立场正式确立。
(2) 确立国务院对所有新开发的转基因植物的最终管理权。
我国在转基因生物发展初期, 大量关于转基因生物发展的政策规划均由科学技术部门占据主导地位, 科技部将农业生物科技项目整合至大型国家发展规划中执行。在1996年, 政府开始要求对于所有新的农业生物技术应用必须进行个别的风险评估, 随后农业部也据此颁布《农业生物基因工程安全管理实施办法》, 并成立“农业安全委员会”负责所有层面的生物安全评估工作。科技部与农业部并行, 实际上是政府希望在转基因生物上能同时达到促进国内生物科技发展, 以及能以科学方法评估与证明可能风险的理想目标[12]。《种子法》的通过标志着我国逐步调整转基因作物管制架构, 对相关部门的权责分配进行细微调整, 大幅提高转基因生物管理权限, 确立国务院对所有新开发的转基因植物品种的选育、试验、审定和推广拥有最终管理权。这一权责的重组突显我国对转基因作物朝向更为严格的管制方向发展。学者Paarlberg[13]认为, 此举解除了地方政府原本拥有的管制权力, 特别是针对这些地方政府所原本拥有、对跨国生技企业能否于当地从事田间测试的审核权, 意味着中央政府已不容许像1997年仅凭河北省农业厅就能批准“孟山都”转基因棉花品种在我国进行生产的情形再度发生。
(3) 法律法规由粗放管制格局向更为严格的精细化方向进展。
以2001年《农业转基因生物安全管理条例》的实施为标志, 我国转基因生物管制法律法规的制定开始提速, 仅2002年农业部就先后制定了《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》、《农业转基因生物标识管理办法》三个管理办法, 2006年农业部又制定了《农业转基因生物加工审批办法》。这些规章涵盖生物安全评估、进口安全管理、转基因食品标识管理以及加工审批等领域。在转基因食品的消费上, 提供国内消费者在某种程度上拥有选择的自主权力, 尤其是基于透明度与消费者选择的考虑, 特别规定转基因食品的强制标识制度, 未标识和不按规定标识的, 不得进口或销售。此举使我国成为国际转基因食品标签制度中最严格的标准。
我国对农业转基因生物从“能力突破”到严格的“预警立场”理念的变迁, 其背后的因素异常复杂, 既有“吃饭问题的压力”, 又有科技创新、“弯道超车”的诱惑;既有现实与国情的羁绊, 又有公众隐忧、粮食安全、粮食战争、国际贸易壁垒、对未知风险的预防和激烈的政策辩论的影响, 尤其是2001年中国正式加入世贸组织之后, 转基因生物所引发的国际贸易壁垒和国际贸易纷争开始显现, 由此也引致经济全球化进程中跨国公司角色、国家经济主权以及国家自主性等深层次问题的重新认识和思考, 并引发另一个关于“国家能力”的议题。这种转变虽然艰难, 但深入思考本国农业转基因生物科技发展的未来, 提高政府对基因生物工程的管制监督水平, 摆脱跨国公司、国外利益集团等经济主体的非正当利益诉求对我国转基因生物政府管制的不良影响, 强化国家不受社会利益团体和国际环境掣肘独立制定政策的能力, 却是我国政府的必然选择。
2 我国农业转基因生物政府管制中的利益相关者:公共选择理论的视角
我国农业转基因生物政府管制涉及多重议题, 尤其是在国际化进程中, 管制效果更面临严峻挑战, 在现实与理想的双重制约下, 我国转基因生物管制政策极易陷入模糊与矛盾的状态。当前我国转基因生物政府管制的利益相关者非常复杂, 话语机制不尽健全, 博弈规则也较为混乱, 科学群体与社会公众在转基因生物观念态度上的撕裂也呈不断扩大之势, 社会共识在短期内极难达成。在公众隐忧成为当前制约我国转基因生物产业化发展主要因素的情况下, 以公共选择理论为工具, 分析我国转基因生物科技政府管制中的话语机制和风险交流机制成为我国对新兴科技创新进行风险治理中必须面对的课题。
2.1 公共选择理论及其研究方法的引入
公共选择理论产生于20世纪60年代, 是介于经济学与政治学之间的交叉理论, 成为当代西方政府改革实践的重要理论基础。缪勒认为, “公共选择可以定义为对非市场决策的经济学研究, 或者简单地说, 是将经济学应用于政治科学。公共选择的主题就是政治科学的主题, 即国家理论、投票规则、投票者行为、党派政治学、官方政治, 等等。然而, 公共选择的方法论是经济学的方法论。如经济学一样, 公共选择的基本行为假定是, 人是关心个人利益的, 是理性的, 并且是效用最大化的追逐者[14]。“对政府行为的分析是公共选择理论的核心内容”[15], 其用经济学的理性经济人假设和方法论上的个人主义来研究政治问题, 得出了一系列不同于传统政治学的分析结论, 对政治理论研究和分析现实政治问题都有很好的借鉴作用, 并提供了有用的分析工具[16]。公共选择理论开辟了对政府行为进行分析的另一个理论视角, 已被西方国家广泛地运用于政府公共政策制定和公共事务治理中。
当前我国转基因生物政府管制政策已经超越简单的科学之争, 成为科学界、国际贸易主体、媒体与社会公众普遍关注的公共议题, 其管制效果不仅影响国家粮食安全、经济主权, 也直接影响居民“餐桌安全”, 涉及面颇广, 其管制政策具备公共属性, 政策制定需要利益相关者的多方主体参与、博弈、选择和决策, 唯如此, 才能使公共选择的结果最大限度地反映各方主体的利益和意志并达致最大程度的共识, 使转基因生物管制政策获得更大的认同和支持。因此, 转基因生物政府管制体系的建立、原则的确立以及发展和改革的过程必然是一个较为复杂的公共选择过程, 运用成熟的公共选择理论来分析转基因生物政府管制政策是基本可行的, 有助于厘清转基因生物科技政府管制中的各方利益主体, 进一步明确其立场、观点、追求和话语机制, 明确未来管制政策的障碍点、着力点和突破点。
2.2 我国转基因生物政府管制的公共选择主体
公共选择理论认为, 基于各国不同的政治体制和法律制度, 并非所有社会主体都能参与公共选择, 而只能由法定的组织或某些群体的合法代表按照法定的程序才能参与公共选择, 这些法定组织和合法代表才是公共选择的法定主体, 其他组织或个人只能运用诸如媒体之类的工具来间接影响公共选择[17]。另外, 在公共选择过程中, 不同利益主体的地位、职责、权力和所掌握的资源差别极大, 他们在公共选择过程中的话语权也存在很大差别, 那些权力大、地位高、掌握资源多的主体, 如中央政府, 往往对公共选择结果具有决定性作用, 但这种决定作用的发挥又受制于其他诸如地方政府、跨国企业、国际贸易组织乃至于非政府组织等多方主体的影响。另外, 在我国值得关注的一个趋势就是社会公众对转基因生物管制政策的影响越来越大, 普通公众越来越娴熟地运用现代传播媒介获取话语权, 成为我国转基因生物政府管制中不可忽视的一个非正式选择主体, 且这种非正式主体对转基因作物政府管制政策的影响日益深远。因此, 在分析转基因生物管制政策的公共选择之前, 必须进一步明确其公共选择主体及利益相关者。
上世纪, 在能力突破原则指引下, 我国对转基因生物一直持鼓励态度, 极力营造转基因生物发展的宽松环境, 科技部门、农业部门、跨国企业等相关主体基本都能在转基因作物的发展中达到自身目标。在这种态势下, 公共选择主体之间的利益冲突并未显现, 但随着越来越严格的管制政策的确立, 越来越多的主体进入公共选择的过程, 各主体之间内在“经济人”的私利特性带来不同的动机、愿望和利益偏好, 利益的冲突带来各方在管制政策中想方设法谋求话语权, 公共选择主体日益复杂化。在这种背景下, 中央政府 (国务院) 必须超越各方利益纠葛, 明确自身在转基因生物政府管制中的主导作用, 确立中央政府在转基因生物管制政策中的选择主体, 这既是有效管制的前提, 也是确保国家能力和国家自主性的必然选择。《种子法》及其后的一系列转基因生物法律法规正式奠定了中央政府在我国转基因生物管制公共选择中的法律主体地位。需要注意的是, 中央政府虽然是转基因生物管制政策的主体, 但中央政府必须通过其组成部门即国务院各部委来行使具体职权, 这种情况下, 实际上相关政府职能部门成为转基因生物管制的事实主体, 他们构成图1中我国转基因生物政府管制中的直接利益相关者。转基因生物政府管制公共选择主体拥有行政权威, 在所有利益相关者格局中居于核心地位, 可以通过制定政策和政府规章来直接行使管制权力。
2.3 转基因生物政府管制中的其他利益相关者及其话语机制分析
尽管转基因作物政府管制公共选择的主体地位得到法律法规的明确, 但其他利益相关者仍通过各种途径间接影响着转基因生物政府管制的公共选择过程, 而且在经济全球化的语境中, 这种影响变得日益复杂。笔者以为, 通过对转基因生物政府管制中各利益相关者及其话语机制的分析, 不仅能有效识别转基因作物公共选择的利益相关者及其利益所在, 分析他们基于预期利益所可能采取的行动, 而且还能进一步预测他们对公共选择结果可能产生的反应, 对于在公共选择中充分考虑并协调各方利益主体关系, 选择能为各方所接受的结果并形成政策的有效性和政策的均衡性, 尽可能达致管制共识具有十分重要的意义。
2.3.1 国际组织和国际公约
以WTO为代表的国际组织和以《卡塔赫纳生物安全议定书》为代表的国际公约构成了转基因生物的国际管制政策, 作为相关组织成员国和相关国际公约的缔约方, 我国政府同时也必须承担相应的国际法律义务, 承担相应的转基因生物管制职责。从这个角度讲, 相关国际组织和国际公约也成为我国转基因生物政府管制公共选择中地位特殊的间接利益相关者, 这些转基因生物管制的国际公约通过国内法的形式在我国得以体现。同时, 作为WTO成员国, 我国还应遵守相应的转基因生物及其制品的贸易协定, 世贸协定也成为事实上的管制依据。基于此种考虑, 这类主体在图1中用实线来表示, 但并不意味着其具有直接利益相关者的角色、拥有主权国家内公共政策选择的主体地位, 而是表明他们作为间接利益相关者但却能在转基因生物政府管制中发挥特殊的正式制度效应。
2.3.2 国际非政府组织 (NGO)
近年来, 国际非政府组织在全球治理的趋势下所扮演的角色日益重要, 以“绿色和平组织”为代表的非政府组织在转基因生物政府管制中同样发挥着不可忽视的作用。他们往往通过各种途径影响政府的决策意向和社会舆论, 监督、推动或者限制转基因技术及其产业的发展。比如通过获取经济资源建立组织能力与组织联盟, 发展出正式与非正式的接触决策者的渠道, 以及参与到关于环保议题的科学层面与经济层面的公共辩论[18]。他们基于自身跨国行动者拥有的大量信息、专业知识与道德权威, 能够让政府、企业领导与社会大众愿意倾听、重新规划其利益与行动, 最终对政府决策、制度与产品供给给予正当性关注。规模较大的国际非政府组织还通过提供人员、信息、资金给较小规模的组织, 并通过协助后者建立组织与训练计划来达到自身组织目标[19]。此外, 有些组织还会通过信息的策略使用及创造性的抗争来发挥其影响力, 通过网络传播信息以整合反对力量[20], 给相关政策的实施带来压力。因此, 非政府组织也同样是我国转基因生物管制公共选择中的一个间接利益相关者, 在其中发挥着不容忽视的作用。这类主体在图1中用虚线表示。
2.3.3 社会公众
至于社会公众主体在转基因生物公共选择中的地位, 则较为复杂。当前, 公众隐忧已经成为当前制约我国转基因生物产业化发展的主要因素, 在现代传播媒介愈发发达的今天, 其话语机制更为复杂。转基因作物种植者 (这里主要指农民, 企业下面将单独讨论) 和普通社会公众是转基因生物科技的直接受惠者和现实影响者, 政府管制政策直接关系他们的利益, 因此转基因作物的种植者和消费者也成为政府管制中的利益相关者。农民面对转基因生物科技产品高产高质的诱惑, 对其具有较高的接受度, 政府必须考虑广大农民的利益;而普通公众则是转基因生物制品的消费者, 对转基因生物的安全性问题尤为关注, 往往会通过人大、政协等正式制度安排及网络、媒体等非正式制度安排来发出自己的声音。近年来, “网络名人”和“公共知识分子”基于各种考量, 往往在转基因生物论战中发挥了领军作用, 其中以2013年开始的“崔永元与方舟子”微信论战为典型代表。由于信息不对称和话语机制的不完善, 他们的言论通过现代传播媒介能够直接影响到社会公众对转基因生物所持态度, “网络名人”和“公共知识分子”也成为转基因生物管制体系中不可忽视的间接利益相关者。
2.3.4 农业转基因作物企业
农业转基因作物企业可以分为国内企业和国外跨国企业, 它们也是农业转基因生物政府管制的利益相关者。二者在政府管制中既有联合又有斗争, 在推广转基因生物的产业化上往往联合起来, 通过游说和利益输送影响政策的制定;但在转基因作物市场竞争中, 国内转基因作物企业明显对跨国企业抱防范态度, 基于市场竞争力的考虑, 试图通过本土话语机制的优势地位来达到限制跨国企业市场份额、保护本国企业的目的, 而跨国企业往往会通过请求企业所属母国政府进行施压、诉诸WTO等国际组织、请求驻当地大使馆或协会组织提供协助以及向地方政府承诺增加投资、解决就业等方式谋求利益最大化。
虽然公共选择理论的“经济人”假设、方法论上的个人主义以及将政治决策市场化的理论在我国社会的具体运用中具有一定的局限性, 但其相关模型在分析转基因生物政府管制中的公共选择过程和话语机制仍会提供一些有益的借鉴。农业转基因生物管制中的话语机制, 就是在转基因作物管制这个公共能量场中, 各社会群体对管制政策的原则、标准、途径、步骤、评价等方面的公共政策的制定进行话语表达的机会和机制。这种制定公共政策的公共能量场, 就是公共选择理论中的政治市场, 其主体包括选民、政治家、官僚和利益集团[21], 具体到转基因生物科技领域则更为复杂。上述研究表明, 我国转基因生物科技政府管制的公共选择过程, 是管理架构中多个复杂利益相关者根据自身的动机和目标进行选择并相互博弈的过程, 由于博弈规则的模糊和话语机制的不对等, 从目前来看, 没有迹象表明博弈主体在转基因生物管制政策上能在短期内达成共识, 这也直接影响到我国转基因生物管制政策的确定性和科学性。笔者以为, 构建有效的转基因生物话语机制和安全风险交流机制, 提高国家对新兴科技创新的风险治理能力和国家自主性, 成为我国农业转基因生物政府管制中的重要议题。
3 我国转基因生物政府管制的客观约束
中央政府作为管制的主体和各方利益的协调者, 在进行农业转基因生物政府管制中不仅受制于自身目标的约束, 事实上还面临来自其他方面的多重约束。由图2可以看出, 中央政府在农业转基因生物政府管制的公共选择中, 面临转基因生物科技发展的客观约束、自身发展目标的约束、国际法律义务约束和多方群体复杂的利益诉求等四个方面的约束, 这些约束成为政府管制中必须应对的挑战, 并使得农业转基因生物政府管制变得愈发复杂, 带来政府管制的不确定性和一定程度上的模糊性。
3.1 时间困境
转基因生物政府管制政策的最大不确定性来自转基因生物自身风险的不确定性 (主要包括对某种结果是否可以归结为某个原因的不确定、损害几率的不确定、不知道会发生何种损害的不确定) , 这种不确定性进一步带来管制时间上的困境。在尚不能证实转基因生物有害和无害的窘境中, 政府又必须明确其管制原则, 这是转基因生物政府管制中的最大挑战。在以转基因为代表的新兴科技发展领域, 复杂的因果关系及模糊的现象使得管制机制对于科技发展的控制变得十分困难, 没有人知道任何一个变量的出现在现实中会造成什么后果, 因此, “新兴科技发展的政策制定某种程度上是一种在时间点上取决于未来的决策。亦即它是在现在的时间点上对未来会不会发生一定后果的认知为依据进行判断”[9]。这种决策在时间上会带来一定的问题, 未来科技的快速发展可能会否定现有决策作出的依据, 比如由于科技的进展, 过去认为是安全的标准, 随着研究的深入, 其又有可能被否定或者被认为过于宽松, 也有可能过去认为是非常严格的标准被证明完全是杞人忧天。另外, 基于效率和对未来风险防范的考虑, 转基因生物政府管制政策同样存在一定时间上的要求, 如果决策的时间过于冗长, 则有可能造成公众和市场权益损害的增加。
3.2 政府部门态度的差异
政府部门之间在农业转基因生物上的态度差异也带来了管制中的矛盾和冲突。基于各自不同的职责和利益取向, 在我国农业转基因生物这一管制客体上, 科技部、农业部一直处于大力推广和推动快速产业化发展的前沿;而以环保部门为主, 包括卫生部门、检验检疫在内的部门则在转基因生物科技上持审慎态度, 他们更为关注农业转基因生物对人体健康、环境保护、生物多样性可能造成的潜在风险;商务部门基于保护本国产业和维护市场秩序的原因, 往往从国际贸易的角度来看待农业转基因产品问题, 也会有不同的管制考虑。在对待农业转基因问题上, 政府部门之间态度的差异乃至于观点的迥异, 为转基因生物政府管制带来困扰并有可能消解政府管制的整体效果。
3.3 信息的不充分与不对称
由于信息的不充分与不对称, 科学群体内部分裂和公众隐忧不断加大、科学群体与社会公众之间的裂缝呈不断扩大之势也成为政府管制中不可忽视的方面。从整体上看, 科学群体整体上处于为转基因生物的安全性进行研究、论证、辩护和背书的地位, 但由于研究领域和研究方法的不同, 也会带来不同研究者之间的辩论, 对于同一科技会带来怎么样的后果会有不同的认识和诠释, 这会与不同学术群体间的冲突相结合, 形成“专家对抗专家”的局面①。由于信息的不充分与不对称, 在安全/危险、风险/机会的认知上, 社会公众也会对农业转基因生物有不同的判断。在这种情况下, 每个人都有可能援引其所知和对其有利的信息而有意忽略或无视对其不利的信息, 成为自己生活领域的风险专家, 从而与专家进行对抗, 使得在风险的因果关系判断上变得政治化[22], 也导致科学群体与社会公众在转基因生物的态度上分裂不断加大, 带来公众对科学的不信任问题。
我国农业转基因生物政府管制体系的建立和发展是一个公共选择的过程, 是多个利益相关者根据自身立场和相关约束条件进行选择并相互博弈的结果, 图3完整地展现了这种选择过程。从图中可以看出, 农业转基因生物自身潜在的风险、社会可接受程度以及保障粮食稳定和安全、占领转基因生物科技制高点、保障环境安全、维护国家自主性等多方面因素决定管制理念、政策和大政方针的制定, 作为公共选择事实主体的政府各部门和公共选择的利益相关者等多方主体从追求自身利益最大化的动机出发进行选择, 由此形成我国农业转基因生物的具体管制体制的现实图景。
4 结语:我国农业转基因生物政府管制中的“国家能力”议题
传统观念中的“国家能力” (State Capacity) 是“国家将自己的意志、目标转化为现实的能力”[23]。在分析方法上, 对于国家能力的研究首先在于国家意志、目标的确定能力、相关政策的制定能力以及政策的执行能力, 进而研究其中所涉及到的政府与社会、政治与经济、结构与功能等方面的问题。全球化趋势则进一步将“国家能力”议题复杂化。全球化对于政府治理最大的影响将是朝向“多层级治理” (Multilayered Governance) 和“政治权威分散” (The Diffusion of Political Authority) 的趋势发展, 民族国家的角色将因为国际贸易体的形成而发生改变, 不仅治理机构从传统中央政府治理逐渐扩展至市场主体 (企业) 及第三部门 (非政府组织) , 就治理层级而言, 超国家层级 (Super-national Level) 包括国际政府组织、跨国企业、国际非政府组织等行动者的政策角色也日渐重要[24]。在转基因生物管制中, 全球化大大增加了我国农业转基因生物科技政策制定的复杂性, 国内外各种主体往往为了自身目的, 积极寻求各类国际行动者的支持, 使原本的政策方向经常受到国内和国际势力的牵制, 由此带来转基因生物管制中的“国家能力”议题。
国际层面, 中国在经济全球化的过程中无可避免地必须将自己置身于国际经济环境体制的规范与博弈规则当中, 国内管制政策方案的选择必须符合相关的国际惯例。一方面, 欧盟关于转基因农作物严格的国际贸易规则和朝向更为严格的预警机制路径, 以及国内公众基于转基因生物安全性的担忧, 促使我国对于生物安全给予更多的重视并采取更为严格的管制政策。我国积极参与的生物安全谈判以及与生物安全相关的国际学术交流, 也有助于建立起属于自身的生物安全架构。但另一方面, 以美国为主的农产品贸易伙伴却不断敦促中国放宽国内转基因作物的限制规定, 要求中国必须保证其生物安全管制如非必要, 不能阻碍一般的农产品贸易。基于此, 本文认为, 美国与欧盟在全球农业转基因生物领域之间政策的冲突与竞争更加凸显了这个领域的国际规范与游戏规则之间的差异性, 这种差异性带来的争议恰好也能为我国科技部门和环保部门历时10年但依然处于起草阶段的《转基因生物安全法》的立法实践提供一个更深入的评估空间和缓冲地带, 使我国能有机会和理由周旋于美欧两大阵营之间, 寻找出最能符合国家利益的管制方向。虽然我国在迈向国际化的过程中无可避免会在农业转基因生物管制政策的自主性上受到极大的限制, 但身处彼此冲突的国际环境中, 从某种角度上反而赋予了我国在相关科技政策的制订上更多的政治空间, 得以深入思考本国农业转基因生物发展的未来。
当本文在探讨我国农业转基因生物政府管制与国际体系进行整合的过程中可能面临的风险与机遇时, 必须同时关注我国国内农业转基因生物政策制定者在公共选择过程中的利益之争, 他们必须超越部门利益, 加强信息的有效交流, 扮演起负责任的“过滤器”角色, 对所有关于转基因生物的国际协议、国际贸易挑战以及国内关于农业转基因生物的利益冲突以及相关责任义务进行有效筛选过滤, 为政府管制提供客观科学的政策建议, 这是我国实现农业转基因生物政府管制国家能力建设和保持国家自主性的前提。首先要做的就是超越部门利益, 强化政府内部之间的关系, 尤其是加强科技部门、农业部门与环保、食品监管等部门的利益协调, 避免出现争夺主导权而带来的政策内耗, 从而实现政府部门之间良性沟通和信息有效交流的格局。信息的交流同时也能带来多元信息的相互制衡, 有助于调和不同参与者的利益, 确保国家和人民最基本的权益, 并对抗跨国企业的垄断。
对内而言, 我国农业转基因生物政府管制中的国家能力还表现为亟需构建有效的转基因生物安全风险交流机制和公众话语机制, 弥合科学群体与社会公众之间越来越大的裂痕。由于农业转基因生物科技自身风险的不确定性问题并未解决, 公众对此普遍缺乏了解, 同时公众也缺乏了解转基因信息的有效渠道。虽然公众对转基因作物科技了解甚少, 却期待关于转基因技术发展的信息共享得到重视和关注。由于关系到切身利益, 公众对食品安全的关注呈现急剧增长态势, 有关食物的报道备受关注, 但媒体大量的报道并没有使转基因科技更加清晰或者说并没有提高其认知度[25]。媒体提供的不同信息将对消费者产生不同的影响, 对转基因食品尚未形成某种态度的消费者比已经形成某种态度的消费者更容易受到提供信息的影响, 而且对负面信息的敏感性高于正面信息[26], 公众倾向于根据自己接收的信息从不同立足点出发对其予以多角度的评价。研究表明, “舆论对转基因主粮商业化的质疑一方面体现出公众的忧国意识、参政意愿及向往幸福的价值诉求, 但越来越多热点事件的发生是在一些利益集团、组织的操作下发生的, 具有较强的组织性和目的性”[25]。此种背景下, 缺乏法定渠道和合法组织的民众可能采取破坏力的行动和社会事件, 借助外界 (诸如国际非政府组织、现代传播媒介) 的同情和干预来表达对政府的不满, 从而与政府管制政策形成对抗局面。这就需要构建有效的转基因生物安全风险信息传播机制和交流机制, 健全农业转基因生物管制利益相关者的诉求表达和地位实力均衡发展的话语机制。因此, 政府除了加强自身管制能力外, 还应扮演好制度供给者的角色, 为相关利益群体, 尤其是普通公众充分表达诉求和平等进行博弈创造良好的制度环境, 搭建对话交流平台, 促进各参与主体之间的对话, 加强转基因生物技术的交流、宣传, 通过多种形式的信息传播, 及时客观准确地向公众提供转基因生物技术安全、风险决策、民主决策等方面相关信息, 使不同利益群体的诉求能够通过规范化、法制化的渠道来表达, 形成新兴科技政策辩论中开放、民主的话语环境。这也是弥合社会公众与科学群体之间的信任鸿沟、防止我国农业转基因生物管制政策被“民意”绑架、保持国家自主性和提高国家能力的需要。
摘要：21世纪以来, 转基因生物的商业化与全球化涉及食品安全、生态安全和经济社会安全等多层安全问题, 引致诸如贸易壁垒、文化伦理、社会认同等多方面纷争, 我国转基因生物科技政府管制面临多重挑战。从公共选择理论看, 政府管制的公共选择主体复杂、话语机制不够健全、博弈规则较为混乱, 导致转基因生物管制政策经常陷入模糊与矛盾的情景中。在全球治理的语境中, 构建有效的转基因生物信息交流机制和风险交流机制, 强化各主体之间的关系以协调多元利益, 提高国家对新兴科技创新的风险治理能力和国家自主性成为我国农业转基因生物政府管制中的重要议题。
空中交通管制中管制员的心理研究 篇7
心理压力并不总是有害的。研究压力的专家发现“人只有在死亡的状态下才完全没有压力”。压力是人的一种心理状态或生理状态, 此时人感到必须调整自己以适应环境。工作负担、婚姻问题和经济困难等不愉快的事情会很自然地使人感到压力;同样, 外出旅游、体育运动、新的工作、登山和约会等愉快的事情也会使人感到压力。即使你在健康状态下很平静地生活, 这种生活方式本身也包含着许多压力。
管制员时刻处在工作带来的巨大压力之下, 压力通常来自工作的方方面面。首先, 工作责任重大。管制员的任何一个错误指令都有可能导致事故的发生, 人民的生命财产是极为重要的, 而在一个即使是很小的管制空域中, 管制员手中都会掌握这几十人的命运, 大的管制区内, 管制员手中甚至可以同时掌握上万人的命运, 加之动辄上亿元的航空器, 任何人到这一岗位都会觉得心头有千斤负荷, 因此管制也是一个不允许出错的工作。试想, 空难发生了, 值班管制员目击了空难的发生, 目击了生命凋零的过程。想想管制员当时是怎样的心情, 他们除了要迅速战胜恐慌与悲伤外, 还要立即调整思绪、启动应急程序、协助展开救援。随后, 他们迎来的是冷酷而严格的调查。先不说到底管制员承担什么样的责任, 单是这场经历空难又接受调查的过程, 就足以使当事管制员身心疲惫、噩梦不断。其次, 高标准要求。工作的标准要求相当的高, 考虑到错误指令的严重后果, 管制员不得不极其谨慎地对待成千上万的指令, 这势必会产生巨大的心理压力。再次, 时间压力。飞行量的快速增加, 使得空域资源相对越来越少, 做出决策实施管制的时间也越来越紧迫, 在进近和塔台管制室中, 人脑对时间的计算是以秒为单位的, 几秒钟之后就会是完全不一样的情形, 飞行流量大时, 任何一个正确和有效的管制决策都必须在几秒钟之内甚至一秒钟内做出, 否则就有可能要花去数倍甚至数十倍的精力来弥补。
由此可见, 压力产生的影响可见一斑。总而言之, 尽量不要把生活中的压力带入到工作中去。对于工作中的压力, 希望我们的各级管理层从改善管制员的工作环境, 引进新设备, 加强维护等方面切实做好后勤保障工作。管制员只有在“眼明耳聪”的条件下才可能实施正确的管制。我们的直接管理层则需从解决管制员后顾之忧入手, 真正营造一个宽松的工作氛围, 尽可能地减小管制员的各方面压力。
2. 提高管制员心理素质
从空管工作实践中, 加强对见习管制员心理素质的培养是最行之有效的途径。针对见习管制员两种不同心态, 分别分析论述其健康心理素质的培养。
一种是自信心不足, “畏手畏脚, 瞻前顾后”。见习管制员由于对管制工作的不了解, 难免会犯一些错误。如果见习管制员在连续几次管制工作中表现不佳或者在同一问题上连续犯错, 就会形成一定的心理障碍, 其自信心就会遭受很大的打击, 继而见到流量稍大, 或者同一问题再次出现时, 就会不知所措, 不敢下发指令, 一片茫然, 丧失管制时机。犯错不要紧, 犯错是自己某一方面不足的表现。要找出自己的不足, 认真分析犯错的原因。当同样的冲突被圆满的解决, 自己的心理障碍也就被跨越。这有助于恢复和提高自己的自信心, 使自己的管制工作逐步得心应手。另一种心态是骄傲自负, 盲目蛮干, 有的见习管制员由于其基础知识较扎实, 上手比较快, 在合理的调配好几次冲突后, 心里便有了异样的感觉。这种心态比起前一种心态危害性更大。自信心不足, 还有师傅和旁人的指点, 不致造成影响, 但产生骄傲自负心态之后, 就会不听别人的意见, 一意孤行, 乱下指令, 造成无可挽回的损失。见习管制员应该脚踏实地的认真对待每一次的冲突, 调整好自己心态, 使自己的管制技能精益求精, 更上一层楼。
生物学因素、心理学因素决定着心理现象的发生和存在, 而社会、文化因素决定着心理现象的发展和心理素质变化的方向。社会文化环境、居住和工作条件、工作时间长短和工作性质、生活上的突发事件、人与人之间的关系以及过重的思想负担等因素, 都可以影响人的心理素质。举例说明:工作环境如光线、噪音、温度、湿度、辐射和办公场所的布置等, 不仅对职工身体有影响, 也会使人的心理发生变化。国际民航组织研究表明, 因受光线、噪音和辐射的影响, 大部分管制员不同程度上存在着情绪焦虑、烦躁、易激动的情绪体验, 从而导致心情郁闷, 精神紧张, 易疲劳, 反应迟钝, 注意力不够集中等心理问题, 进而影响管制工作的实施。另外, 人际关系的因素也很重要, 紧张的人际关系直接影响人的心理素质, 致使人际关系不和谐, 心理状态变得复杂, 情绪易波动, 甚至导致人际冲突, 影响工作。实际工作中实施“双岗制”时曾有过这种情况, 两个岗位管制员私下关系不和, 值班时缺乏协调配合, 你干你的, 我干我的, 彻底背离了“双岗制”的初衷。这就是我们在管制岗位建设过程中, 建立和保持良好人际关系的必要性和重要性。如在搭配班组成员时不仅要考虑组员的技术力量, 还要考虑各组员的人际关系、心理素质等因素。
明确了心理素质的具体内容和影响心理素质的因素之后, 再结合空管工作的特点, 我们就可以利用这类知识, 采取相应的措施改善或增强空管人员的心理素质, 促成管制员良好的心理循环, 进而提高保障飞行安全的能力。
参考文献
[1]《心理学原理》, 卢汪著, (开明出版社2000年) 。
[2]《人为因素学术研讨会论文集》, (中国民航总局空中交通管理局2002年6月) 。