执法机制完善

执法机制完善（共9篇）

执法机制完善 篇1

摘要：现行警务模式下公安机关内部执法监督在权力分置、机制运行与监督方式等方面存在的监督乏力、功能缺失、监督失信等诸多弊端。借鉴国内外现代监督理念和成熟做法, 围绕结果和目标重新配置监督权利体系, 植入公众参与的会商会监制度和舆论反补机制、建构内部执法监督外向型监督回应系统和一体化格局, 进一步推进内部监督的平等法权、独立治权的改革, 促进实体与程序的双向公开, 切实激发内部监督在执法规范化、执法公正化建设中的动力和活力, 为法治化警务提供坚强的机制保障。

关键词：公安执法,内部监督,机制,完善

公安机关内部执法监督, 是指公安机关内设的监督机构或监督主体按照一定的职责和程序对公安机关及其人民警察的执法权行使的合理性、合法性和有效性进行的法制审查、法律监督和执法评判活动。它是公安机关执法权的一种内部自我调节机制[1], 体现着法治化背景下“国家权力对公安行政执法权的约束”[2], 也成为当前公安机关依法执法、健全执法民主化、增强执法公正化的必要手段和重要途径。

然而随着我国法治化进程的加速, 公民获取法律利益的公正化和追求社会公平的最大化的增益, 这种以“权力监督权力”的架构渐渐呈现出诸多弊病, 内部执法监督产生了不被信任的危机, 被冠以“警中警”标签, 也成为公众眼里的公安执法权人格化扩张、监督权人情化衍变的“权力呼啦圈”。因此, 在法治语境下, 创造合理、客观、公正的公安机关内部执法监督机制、提高内部执法监督的“法、理合一”的社会效应, 是当前执法规范化建设的一个重要内容。

一、公安机关内部执法监督的现实考察

我国公安机关一直重视内部执法监督工作, 建立了以纪委牵头, 联合督察、法制、监察、审计、政工、信访等部门为主体的多头并举的内部执法监督体制, 形成了执法工作的横向协作监督、纵向层级监督和全警参与监督等机制[3]。这种执法监督公共权力的运行对于推动经济社会协调有序发展的作用不可或缺[4], 并很长的时期内, 对加强公安执法规范化建设、体现公平正义、保护公民的合法权益、推进社会管理良性发展等方面发挥了良好的积极作用。以某省为例, 据不完全统计, 在内部监督机制的合力监督下, 公安机关内部执法的规范化程度在逐年上升, 群众的满意度在逐步提升。见表1。

注:数据来自于某省历年内部执法监督情况的概数统计, 谨为参考。

然而这毕竟是从同比的角度来看待这一现状, 并不能完全考量内部执法监督的实效性。从公安机关内部执法监督机制运行的实际效能来看, 情况并不乐观, 趋势并不平稳, 由于受公安工作阶段性任务、社会管理诉求、执法规范考评、公众舆论压力的影响, 公安内部执法监督呈现出总体趋势向好而阶段性波状反弹的现象, 存在着抓不广、抓不常;宏观多、微观少;规定多、落实少等现象, 真正意义的“赫勒法则”现象并不如愿。有关信访反馈数据显示, 这一现象在一定范围、一定时段内形成与总体趋势相对的态势, 见表2、图1。

从表1与表2的对比分析, 我们发现, 内部执法监督对公安执法状况的转变产生了较为可观的效果, 但并未从根源上实现内部执法监督的期待可能性, 即这种结果并未彻底消除执法工作的不规范行为和人为化影响因素 (从图二可见) , 亦不是公安机关内部执法监督的法治化的本源取得。因而我们有理由认为, 现行的内部执法监督机制因各种功能性障碍因子的存在而难以实现监督的理想状态, 监督权的行使仍然与监督结果仍然存在着一些不相对合的客观性缺陷:

(一) 内部执法监督权的非独立性和行使的分散性导致监督乏力

目前, 我国公安机关内部执法监督权的设置与运行呈现出两种困境:一是内部执法监督权在行政权力体系的纵向分置与横向隶属地位, 使其受控于行政权的制约与支配无法获得真正意义上的独立, 因而在权力的抗衡中, 受行政权的单级优位运行与扩张的影响, 监督权的行使无法回避行政权的牵制和干扰, 而带有为明显的行政权附属性 (行政干预) 和人格化 (长官意志) 倾向[5], 其自在的特质和能效难以达到应有的表达, 呈现出“软弱化”或“弹性化”现象[6]。发生于2010年l月的陕西省汉中公安分局纪委书记网上状告局长的案例就真实地验证了内部执法监督权力地位问题。二是内部执法监督权设置过于分散而引发监督主体行为的分离与互斥, 极易出现监督重复和监管空白两种分野, 见表3、图2。

如上表所示, 以信访为例, 在对一个问题进行监督时, 极易出现两种情况:一是多个部门职能交叉容易造成“多头管理”, 且在在划分行政分管权时, 被多头领导分管, 权力缺乏统一的协调, 造成了内部执法监督力量涣散[7]。二是多元监督主体基于职权不清或归责保护而推诿塞责, 导致公众诉求“无人问津”, 内部监督实难发挥整体作战的功能, 影响了基于立体预防的整体效果, 不仅从运行机制上消解了监督权对执法权的系统性压力, 也严重了削弱内部执法监督的体制威信。

(二) 内部监督权的单向运行模式与迟滞性的表达方式导致监督功能缺失

现行的“条块结合, 以块为主”的公安管理体制下, 公安机关内部执法监督仅局限于上级对下级和同级之间的监督, 而下级对上级的监督权则表现为空白或者空洞。即便这样, 上级对下级的监督权力运行不完整, 仅表现有建议权、协查权, 而无实质意义上的处理权, 而同级监督则受管理权限、行政制约等非理性因素的影响, 亦呈现虚无化表象。并且在监督方式上, 内部监督偏重于事后追偿性的“纠偏于既遂”, 事前预防性及事中过程性的主动监督较少, 迟滞性的被动监督则为常见, 多被公众诟病为一种“马后炮”式的监督[8]。尽管其有“亡羊补牢”作用, 但相对于受损的公民权利以及无法弥补的危害后果来说, “迟来的正义为非正义”。这种滞后性不但损害了内部监督体系的完整功能, 而且使其无法实现独有的法律价值。

(三) 内部监督内容的偏差性和监督权运行的不公开性导致监督失信

当前, 我国公安机关执法规范化建设取得科技化的进展, 执法领域的失范现象得到有力遏制, 内部执法监督也取得了令人欣慰的成绩。从近年来的媒体报道和官方通报数据来看, 公安执法违规违纪案件和行政败诉、国家赔偿案件逐年下降[9], 内部执法监督也从传统方式走向科技化方向。然而, 不置回避的是, 目前的监督还大量存在重程序轻实体, 阶段性治理居多而日常性监督缺失、特殊预防多视而一般预防忽视等现象, 内部监督的“私权神秘”做派与“公权公开”要求还经常性发生抗衡抵触, 内部执法监督对执法不规范的后续补正和技术处理解决还经常发生[10], 这些内部监督的流弊不但使内部监督难以从实质上遏制执法弊端, 而且损害了大众对执法监督的法治公信与情感认同。

二、公安内部执法监督的理念重塑

权力必须被监督, 否则容易被滥用。[11]因此, 在权力存在的地方, 其自由行使必须也必然会受到了一定规则和行为方式的阻碍和约束。公安执法权的内部监督便是这种规则的具体体现, 其目的在于“寻求方法, 以确保行政官吏之行为, 不仅使之与法律相协调, 且同样与公民之目的及心理相切合”[12]。

然而, 从目前我国公安内部执法监督的现实考察来看, 内部执法监督权的有限附从地位、人为异化情节和法流失现象[13]还不能根治, 其监督效能还未达到规范化、法治化、平权化[14]的期待。因此在论及内部执法监督的实效性主题上, 还需作以理念上的重新梳理。具体是:

(一) 内部监督治权平等、法权优先

内部执法监督是一种“权力控制权力”的监督模式, 然而权力的行使受庸俗行政的干扰和行政权力的制约, 易形成“仰视监督”现象[15], 执法监督的实质和应然机能难以求全体现。因此, 应正确处理执法监督与行政权力的逻辑辩证关系, 保持监督权与行政权的治权平等, 在此基础上, 摒弃“监督为行使权力而非权利”的公权意识[16], 破除治权压制或挤消法权的高位运行状态, 还内部监督法权的独立地位和优位运行的平等条件, 消除行政权力对内部监督的反制, [17]推进内部监督法权的规范化、常态化运行。

(二) 内部监督公开化

内部监督公开化是法治化的基本构成要素。在民主法治社会中, “不论人们的政治阶层如何, 每个人都有同等的权利, 而且知道他们有这种权利”[18]。内部监督作为保障执法规范、维护公民正当权益的一种“内部救济”行为, 绝非封闭式系统而具有交互性特点[19], 和其他法律行为公开化一样, 必须在公平开放的法律域境下接受有关方面、有关人员在执法理念、执法法理、执法事实、执法监督真实性等层面的理性的、坦率的评价, 根除长久以来公众对执法监督惯性失实、权利保障失真的现实焦虑, 实现内部监督的“法、情、理合一”的社会确信[20], 并以此获得法治意义上的独立与信赖保护[21]。

(三) 遵循程序正当原则

程序正义是规制权力的最可靠途径之一, 是保障公民权利的重要途径。正当程序原则源于“自然正义”, 其本质是给予公众充分、平等的知情权和参与权, 使当事人的初始动机得以变形和中立化, 从而避免采取激烈的手段来压抑对抗倾向[22]。内部监督作为公安执法的过程评价手段, 应当遵循这一原则, 在不排斥相关外在因子的参与和介入的情况下, 借助外来力量推动监督立场的中立化和法律事实、依据的客观性, 并以行为的过程展示、法律适用和社会包容性的法理为监督结果的形成获得正当性, 排除当事人对监督过程和事实存有的恣意、专断的疑虑[23], 从而打消公众对于其“警中警”的标签考量, 最终回归于“任何人不应成为‘自己’案件的法官”的中正地位。

三、公安内部执法监督机制的假定预设

“国家一切权力属于人民并受人民的监督”, 任何一个监督机制只有得到当事人乃至社会的认可和确信才可能具备科学性与有效性。“单极优位权”下的内部执法监督效能在法治化的今天被公众所质疑甚或对抗, 真实的反映出其监督链的瑕疵和缺失, 正如有学者所说, 我国公安内部执法监督的信任危机并不表现在缺乏监督权力, 而是缺乏监督权利的合理应用和运行, 因此如何建立“科学公开、广泛平等、依法实施”的公安机关内部执法监督运行机制, 应是公安执法内部监督改革的关键所在。

(一) 围绕结果和目标重新配置监督权利体系, 构建内部执法监督一体化格局

当前, 公安机关内部监督权利体系主要是按照功能与活动来进行组织架构和职权配置, 这种模式在长期的运行中因种种因素的影响而呈现出了权能纵向漂浮、职效横向分裂、高耗低效等弊端, 并且逐渐不符合法治社会发展的现实需要。因此在警务改革的大背景下, 必须对现行的内部执法监督权利体系重新配置, 将“以功能与活动为标尺”的配置方式转变为“围绕结果和目标”来配置监督权利体系, 具体是:一是适度分权:改变“条块结合、以块为主”的双向管理模式为“条块结合、以条为主”的单向垂直模式[24], 实行单向垂直监督运行机制, 赋予并保障内部监督更大的独立权和自主权, 抑制同级行政权和“长官意志”的权力干涉, 避免监督权因一些人为干扰因素而踯躅不前, 从而缩短从独立用权到自由行权之间的物理距离[25]。二是权利整合:剥离纪检和政工, 变纪检为外部监督、政工为处理决定实施部门, 对监察、督察、法制、信访等部门“按照简捷和提供无缝隙的服务原则”[26]进行整合和归并, 实行大部门式治理模式, 组建设置公安执法监督委员会 (室、科或局) , 按照“分工而不重复”的集约化、一体化管理体制, 依法履行对公民信访控告投诉受理、违法违纪违规执法案件查处、督导督察、执法质量检查考评、内部审计、法制监察监督、执法责任追究等职责[27], 同时加强和完善不同业务之间的联合与协作, 内聚产生1+1>2的协同效应, 切实体现一揽子治理的整体效果[28]。这样不但实现了内部监督的“瘦身”, 而且减少了内部监督纵、横向不同层级、部门间的钳制环节, 促进内部监督高效运转, 这也是建设效能型警务、实现警力无增长改善的必然趋势[29]。

(二) 构建内部执法监督公众参与开放平台, 建立内部监督的会商会监制度

公安机关内部执法监督一直以来存在着“自我中心”的模式倾向, 有限的公众参与往往被内部主导或者人为漠视, 无法获得平等的对辨机会或者抗衡能力。“关我西阁窗、对镜贴花黄”一直是内部监督对待公众参与的痼疾, 不仅耗费了执法监督资源, 而且妨碍与消减了遏制执法乱象、保障公民权利的执法监督效能的有效发挥。以听证为例, 有调查显示, 公安内部执法监督客观上普遍存在着不愿意听证的情绪[30]。虽然相关法律 (《行政处罚法》、《行政许可法》等) 均明示了听证公正化的相关规定。但是简单的职能分离并不能避免行政权力对听证的不当干预, 往往蜕变为“表演性”听证, 即“听”而不“证”[31], 难以保证听证的独立、客观、公正地进行并形成监督结论。因此, 我们认为:在创建法治的、民主的服务型警务模式的背景下, 应借鉴“枫桥经验”和人民陪审制形式, 参照司法聆询和听证制度, 构建相内部执法监督开放式平台, 创建以公民法益为中心[32]、无利害关系人和相对人参加的会商会监制度, 依靠民主参与、平等对抗、依法质证质询、释法说理、公平结论等过程处理, 遏制内部执法监督的部门专权化、利益保护观、回应程式化与论断自我性现象, 排解当事人对内部监督的惯性质疑, 追求执法公正的最大化, 最终实现内部执法监督的民本化趋向[33]。

(三) 在内部监督体系中植入舆论反补机制, 建构独立的外向型监督回应系统

如前简述, 内部监督由于种种因素的制约和影响, 无法完全实现过程监督, 而外部监督也多倾向于事后监督的范围。虽然现有的执法办案系统在一定程度上起到过程监督的作用, 但毕竟是人在办案执法, 真正的实体执法的内部监督在事实被公开化以前往往还存在弱视点或盲区。显然, 单靠内部监督的固有职能无法实现监督的全能化。因此, 我们认为:内部监督绝非由单一的固定系统来完成使命, 其内部应该由多个系统来支撑并维系活力。因为在已知的执法评价中, 对同一个执法以及执法监督的理论表达上存在着两种不同路径的竞争性陈述 (competing versions) , 即“舆论事实”和“法律事实”的对质[34]。这种陈述是基于对原发事实的不同的认知基础和判断原则, 展示了不同主体对案件事实不同的叙事方式、角度和原则以及隐藏在不同诠释者之后的“主体偏见”[35]。因此, 在内部执法监督中, 完全可以利用这种“竞争性陈述”来丰富内部监督系统, 一是在内部监督中植入舆论反补系统, 借助公安网络以及现代传媒手段 (QQ、微博、微信等) 等“第四种权力”的监督, 将其监督功用与内部执法监督共享, 并成为执法过程内部监督的一个反哺通道, 使监督客体切实感受到来自过程处理中的内外监督压力而不敢、不能滥用执法权力, 从而使内部监督在监督过程上前置一步, 监督状态由静态转向动态, 实现实体监督的真实性与有效性。二是在内部监督机制中架构独立的监督回应系统, 及时还原、公布监督事实及进程, 将监督的实际性和彻底性设置于社会化的法律与情理考究之下, 期待依靠内联外协的力量形成不同的价值评判或者对辨性监督事实, 来推动内部监督的重新审视, 由此实现内部监督范围和程度的不断深化, 从而可以平息“公众掮客”的对抗性煽动和公众对执法及内部监督的焦虑, 加快整个公安执法工作的规范化进程, 消除以“利益格局保护”和“执法权威”为籍口而人为隔离出的神秘主义, 使执法监督取得社会信赖, 体现“司法因民众的信赖而生存”的法治本意[36]。

总之, 完善公安机关内部监督机制是一项复杂的系统工程, 但其中至为关键的是, 我们不能不正视这样一个问题:再完美的制度和机制都是围绕“人”来进行设计, 如果没有“人”的问题, 一切问题都迎刃而解。正如沈家本说过:“一代之法, 不徒在立法善, 而在用法之得其平”, “法之善者, 仍在有用法之人, 苟非其人, 徒法而已”[37]。因此在探索完善公安内部执法监督机制的基础上, 更应当注重对“人”的教育塑造, 即法治信念、法律素养、人权思维、现代执法理念等素质培养, 并通过执法和内部监督的自我规制不断地进行约束、规范和提升, 也只有这样, 公安内部执法监督才会获得机制上的活力和动力, 也必将会为我国公安执法规范化建设和内部监督的效能建设提供更加强有力的人本保障。

执法机制完善 篇2

近年来，涉法涉诉信访案件呈上升趋势，且越来越复杂、解决难度不断加大。这其中有信访人自身的原因，但也有很多案件是司法机关执法质量不高、执法不公等现象导致的。主要表现在：一是就案办案，机械办案，只顾及法律效果，忽视了社会效果。二是执法实践中有少数干警存在受案不规范、取证不及时，程序不严格、执法较随意、处罚不公正的现象。三是存在以以权谋私、办“三案”为主要特征的执法不公、执法不严问题。四是少数干警宗旨观念淡薄，执法形象不好，存在“老大思想”、“特权思想”和“衙门作风”，对报案、告状求助或来访群众采取冷漠、生硬、蛮横、推诿等官老爷态度。因此，如何进一步健全完善执法巡视机制，强化执法监督，督促政法机关进一步规范执法行为，是有效预防、减少涉法涉诉信访案件发生的重要举措。下面仅就如何健全完善执法巡视机制作简要的探析。

一、健全完善执法巡视机制的重要意义

巡视工作是加强党内监督的一项创举。党的十六大以来，我们党开展了巡视工作。党的十七大报告提出要“完善巡视制度”。中央政法委明确要求各地“开展执法监督巡视”，“加以规范，形成制度，长期坚持下去”。***书记在全国政法工作会议上进一步强调，“各级党委政法委要逐步建立执法巡视制度，对政法机关执法状况进行检查，会同当地党委切实解决政法机关和执法工作中的突出问题”。这些都为做好执法巡视工作指明了方向，明确了任务。

（一）开展执法巡视是加强党对政法工作领导、确保政法工作正确政治方向的需要。开展执法巡视，就是要通过巡 视，切实加强政法机关、政法队伍理想信念教育，不断增强坚持党的领导的观念，更加自觉地接受党的领导，更加自觉地听从党的指挥，确保政法队伍永远忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律，任何时候都与党中央保持高度一致。就是要通过巡视，找准政法队伍思想观念上存在的偏差，用社会主义法治理念衡量执法部门的执法思想、执法作风、执法质量和执法效果，使政法机关和每位政法干警都能够做到不为任何风险所惧，不为任何干扰所惑，深刻认识社会主义法治的本质，始终做中国特色社会主义政法事业的忠实捍卫者和践行者。

（二）开展执法巡视是加强执法监督、维护人民权益的需要。当前广大群众对政法工作提出了一系列新要求、新期待，不仅要求保护人身财产安全，还期待保护社会政治权利；不仅要求执法公正，还期待公开透明；不仅要求社会平安，还期待社会和谐；不仅要求提供社会服务，还期待态度热情、优质高效，等等。而目前政法工作的现状与这些新要求新期待还有一定的差距，突出表现在涉法涉诉信访案件比较多，这说明政法部门的执法办案水平还不够高，维护人民群众合法权益做得还不够好，与人民群众的要求相比差距还比较大。这就要求我们必须加强对政法机关执法活动的监督。执法巡视是加强执法监督的重要形式，是维护人民群众权益的重要措施。要通过巡视，对执法机关存在的影响群众利益的共性问题，及时提出整改意见和建议，并督促解决；对涉及人民群众利益的个案，需要评查的及时进行评查，需要纠正的及时提出意见建议依法按程序予以纠正；对严重执法不公、损害群众利益的重大问题，及时向上级有关部门报告，对有关责任人该诫勉谈话的诫勉谈话，该 2 依法依纪处理的及时给予必要的处理。

（三）开展执法巡视是加强政法队伍建设、提高执法能力的需要。当前政法队伍的主流是好的，特别是近年来通过开展社会主义法治理念教育，广大政法干警进一步端正了执法思想，规范了执法行为，提高了执法质量，转变了工作作风。但也要看到，有的地方基层基础工作薄弱，人民群众的安全感不够高；有的地方有案不立、压案不查、案件久侦不破，人民群众不满意；有的地方执法不公、执法不严、执法不文明，执法能力和水平不能满足政法工作形势发展的需要，不能满足人民群众的要求和期待。这些问题的存在，损害了政法队伍形象，也不利于树立公正高效的执法权威。执法巡视是具有时间相对集中、方式比较灵活、接触较为广泛、了解情况比较全面等优势，对政法机关具有很强的针对性。要通过执法巡视，促进严格公正文明执法，提高执法公信力，加强政法机关执法规范化建设，促使政法队伍的执法能力有一个明显的提高。

二、如何健全完善执法巡视制度

（一）要明确指导原则、目标任务等执法巡视制的度基本内容。（1）指导原则：高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，以保护人民群众合法权益为根本，以维护社会和谐稳定为目标，按照社会主义法治理念的要求，着力对政法机关执法状况进行巡视检查，督促政法机关解决执法工作中存在的突出问题，进一步提高政法队伍政治业务素质和执法水平。具体要把握好以下原则：第一，要坚持围绕中心、服务大局的原则。做好执法巡视工作，必须牢固树立政治意识和大局意识，自觉地把执法巡视工作 3 放在全国、全省和全市工作全局中去认识和把握，围绕党委政府的重大决策和政法工作的重点去谋划和部署，通过加强巡视监督，推动执法规范化建设工作上水平、上台阶。第二，要坚持实事求是、客观公正的原则。执法巡视主要是做监督工作，一定意义上是对一个单位领导班子及其成员的工作做出评价判断，关系是非对错，关系党纪政纪和法律法规，能否做到实事求是、客观公正，就显得特别重要。做好执法巡视工作，必须始终坚持对党的事业负责、对政法事业负责、对人民群众负责和对政法干警负责的有机统一，力求全面、客观、公正、准确地反映被巡视单位的情况，为当地党委政府提供真实、可靠、有价值的巡视报告。第三，工坚持人民群众满意的原则。人民群众是否满意是检验政法工作的根本标准，也是检验执法巡视工作的根本标准。做好执法巡视工作，必须坚持党的群众路线，深入群众、依靠群众，通过设立热线电话、举报电话和执法巡视信箱等方式，广泛征求群众意见，认真听取广大群众对突出矛盾和问题的反映，督促政法机关加以解决，不断提高人民群众对政法工作的满意度。（2）目标：督促政法机关解决执法工作中存在的突出问题，推进执法行为规范化建设，有效预防和减少因执法质量不高、执法不公等现象引发的涉法涉诉信访案件的发生。（3）任务：对政法部门执行国家法律法规情况、贯彻落实上级工作部署情况、严格公正文明执法情况、党风廉政建设情况、领导班子建设和队伍建设等方面开展巡视，发现工作中存在的突出问题，及时总结先进经验典型，反馈巡视意见，提出整改和查究建议并跟踪督察落实。（4）职责：一是了解掌握被巡视地方在政法工作和执法中存在的突出问题，4 对共性问题及时向当地党委政法委和政法部门进行交办并督促整改落实。对违法违纪个案，逐案交办，逐案落实责任追究，确保追究到位。二是对不适合在执法岗位上任职、需要调整交流的干部，报所属党委政法委同意后，按照干部管理权限，建议有关部门调整或交流。三是发现总结严格公正文明执法的先进经验和先进典型。四是对巡视工作认真总结，形成巡视工作报告，报经所属党委政法委同意后，向被巡视单位反馈巡视意见，同时向当地党委和上级政法部门党组（党委）通报。（5）工作重点：是领导班子和干警队伍在执法工作中存在的有案不立、执法不严、执法不公、执法不文明，以及立案难、执行难等问题。

（二）要创新执法巡视的工作方法。这是做好执法巡视工作的关键所在。执法巡视工作是一项新的工作，必须讲究方式方法，力求做到科学有效。可以采取以下办法：听取被巡视单位执法工作情况汇报、列席有关会议、征求各方面意见、进行个别谈话、接待来信来访、实地检查、调阅审查有关案卷、检查有关报表台帐等资料、召开座谈会以及组织问卷调查等，大家要在工作中认真实践，不断探索，并深入研究新形势下开展执法巡视工作的特点和规律，更好地指导执法巡视工作实践。要搞好各种方法的结合，坚持个别谈话与走访或暗访群众相结合，实地察看与印证相关工作相结合，听取共性反映与专题调研相结合，受理举报与调查核实相结合，巡视监督与其他部门的监督相结合，最大限度地发挥联动作用和互补作用。要广泛听取各方面意见，既要听“官声”，包括领导班子汇报、主要领导汇报、班子成员汇报，更要听“民意”，包括中层干部的意见、普通干警的意见、基层群众 5 的意见。既要听上级领导的评价，更要听下级同志的评价。既要听政法机关的意见，更要听直接管理服务对象及广大群众的评价。既要听在职干部的反映，也要听退休老同志的反映。通过听取各方面的意见，进行综合分析研判，从而最大限度地掌握真实情况。要讲求工作方法，巡视的原则必须坚持，方法也要讲究。还要注意对被巡视地方的工作情况进行客观分析、正确看待，既要与本地区、本单位相比，看到取得的成效，也要放到全市来比，特别是与先进地方、先进单位相比，看到存在的差距，决不能放松工作要求，降低工作标准。对发现的问题，要加大督查力度，评查、整改、回访等措施都要及时跟上，狠抓整改措施的落实，确保发现的问题得到解决，让人民群众满意。

执法机制完善 篇3

关键词：反洗钱,反恐融资,监督机制,盲区,支付结算,P2P,代理关系,审批制度,监管效果

一、我国反洗钱执法监督工作的现状

随着反洗钱国际形势不断发生深刻而复杂变化, 国际社会不断调整反洗钱义务主体范围, 将反洗钱的监管范围延伸至房地产、博彩、珠宝等行业, 比如欧盟发布的《关于防止利用金融系统反洗钱和恐怖融资的指令》中明确反洗钱的义务主体为信用机构、金融机构, 包括审计、财务、税务顾问、固定资产交易、资产管理、货币经纪等在内的法人或自然人。这就要求反洗钱监管手段和监管办法也需要推陈出新, 不断建设和完善。

银行承担着社会资金存储、融通和转移职能, 对社会经济发展起着重要的促进作用, 但也是洗钱的易发、高危领域。因此, 银行业成为反洗钱的核心领域, 并承担着预防洗钱和配合职能部门打击洗钱的职能。

从人民银行反洗钱工作队伍建设上来看, 省会一级成立了反洗钱处, 地市一级反洗钱业务归口会计财务科。随着人民银行金融体制改革的不断深化, 经济发达地区2014年开始地市一级人民银行陆续成立了单独的反洗钱科, 但是, 边远落后、经济欠发达地区的地市中支反洗钱与金融稳定合并成立了金融稳定科。旗县级人民银行反洗钱业务依然归口国库会计部门。

从执法监督的角度来讲, 地市一级基本有专职的反洗钱工作人员, 对口上级行的反洗钱工作部署, 反洗钱工作基本正常摆布, 但是组织检查组外出执法检查就存在力量薄弱的问题。旗县级人民银行国库会计部门对口地市中支反洗钱科、会计科、国库科以及支付结算科等4个科室, 工作内容繁多, 难以有相当的工作精力放在反洗钱方面, 旗县级支行反洗钱职能履行仅仅停留在日程事务中, 与越来越多的反洗钱任务及要求难以适用, 旗县级人民银行没有专职人员, 反洗钱人员全为兼岗, 部分支行还存在跨部门兼岗情况。

二、反洗钱监督机制建设存在的问题

(一) 反洗钱法律法规制度建设方面存在的不足。

《反洗钱法》及相关规章制度实施以来, 对银行业反洗钱工作起到了重要的指导作用, 同时也暴露出许多弊病。以《反洗钱法》为例, 《反洗钱法》在身份识别方面仅明确规定了银行等金融机构的反洗钱义务, 未明确客户有主动配合金融机构完成身份识别的义务, 未规定公安、工商等第三方机构对银行在客户身份识别方面有协助核实的义务。

1、《反洗钱法》立法虽改变了我国反洗钱工作现状, 但是与设计初衷仍存在欠缺, 人民银行对下辖的金融机构在反洗钱监管方面是强而有力的, 而对银行业为主的金融系统以外的领域和行业主管部门, 在反洗钱的监督和管理方面则往往显得力不从心, 干预力、协调力和强制力明显不够。《反洗钱法》虽然授权国务院反洗钱行政主管部门会同国务院有关部门制定特定非金融机构的范围、其履行反洗钱义务和对其监督管理的具体办法, 但由于其仅为部门规章, 法律层次较低, 可能不利于全国反洗钱工作的统一开展。

2、反洗钱立法的内容有待进一步完善。首先, 刑法规定的洗钱犯罪的上游犯罪有待扩充。目前的刑法规定洗钱罪的上游犯罪是指毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪, 依照国际上与我国的实践来看, 上游犯罪的范围也是呈逐步扩大的趋势, 涉税洗钱犯罪成为我国目前上游犯罪的典型。

(二) 现有反洗钱监管机制下, 存在的监管“盲区”

1、金融业务的不断创新, 一些新业务成为反洗钱监管的盲区, 影响反洗钱监管工作的覆盖面。近年来, 电话银行、网上银行、P2P网贷平台、证劵营业部网上开户、保险公司网上投保等创新业务迅速发展, 导致目前新型业务的监管出现盲区。电话银行、网上银行、P2P网贷平台等新业务方便、快捷和隐蔽的特性, 给反洗钱监管工作带来了新的挑战。首先, 上述业务的准入条件低, 便于开立账户洗钱。个人和企业可以在多个或一个银行开通多个电话银行、网银账户, 这也为利用新型业务进行洗钱的不法分子提供方便。其次, 网上银行业务增加了甄别可疑交易的难度。《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》规定的银行业报告大额交易和可疑交易情况, 大部分需要一线临柜人员进行主观判断, 网银业务对银行而言, 既不见票据, 也不见人, 临柜人员很难掌握网银账户短期内资金是否分散转入转出、财务状况是否与经营业务相符、长期闲置账户是否突然启用等情况, 无法对网银业务的可疑交易进行甄别。

2、目前的现金管理只对大额取现进行了限制, 没有要求金融机构对客户所缴存大额现金的真实性、合法性进行审查, 因此, 金融机构营业网点对现金来源是否合法也无从考证, 无形中为洗钱者提供了可乘之机。

3、代理关系识别相对宽泛, 同一代理人利用多人身份证件并开立银行结算账户, 发生可疑交易的可能性很大, 而目前我国《金融机构客户身份识别和客户资料及交易记录保存管理办法》等的规定对代理关系的确定, 主要是通过对代理人身份信息的核对和登记实现的并未要求提供担保人的担保。在实际工作中, 金融机构工作人员为完成揽储任务, 广泛的吸纳客户资源。银行金融机构柜台的工作人员仅通过非现场形式核对被代理人的身份信息难以判定其意图。

(三) 反洗钱电子化和网络化建设十分落后

就银行本身而言, 部分银行初步建立了反洗钱系统, 通过采集业务系统数据完成大额交易的上报及部分异常交易的提取。但仍有部分银行机构未建立反洗钱系统, 通过人工识别大额和可疑交易进行上报, 漏报情况经常发生。部分已建立反洗钱系统的银行, 出于业务系统本身存在缺陷, 大量的客户存在信息不完整, 交易记录不详细、不完整, 不全面, 极大地影响了大额和可疑交易上报质量和价值。特别是银行新产品层出不穷, 网络银行、电子货币、电子交易等全新的金融产品不断推向市场, 但缺乏有效的技术监测手段进行监测。

(四) 监管机构监管人才的培养亟待加强

1、反洗钱仅依靠人民银行反洗钱部门力量无法对设计社会方方面面的洗钱行为进行监管, 尤其涉及博彩、娱乐及涉税范畴的洗钱行为受人民银行反洗钱工作局限性和片面性, 导致目前反洗钱工作出现了人民银行反洗钱部门无法触及的领域。

2、人民银行地市以下分支机构反洗钱部门人员力量薄弱, 机构不健全等问题依然存在, 制约着反洗钱工作的拓展和深入, 对有关的反洗钱政策、法规、导向无法及时准确的贯彻落实, 反洗钱执法监管也仅限于对公民身份核查和账户管理, 对于大额可疑交易的甄别等许多更深层次的反洗钱业务没有力量完成。

3、反洗钱执法监管人员素质有待提高, 随着金融业务的不断创新和发展, 人民银行执法监管人员综合素质和执法检查能力亟待加强。目前, 尤其对边远地区人民银行人员老化现象极为严重, 反洗钱监管人员的知识层次和知识结构远远跟不上当前金融业务创新发展的速度, 制约了反洗钱监管执法的深入开展。

三、反洗钱监管机制建设的对策及建议

(一) 加强国际间的反洗钱协作联系, 加快完善反洗钱法律法规建设, 仿照国际通行的反洗钱做法, 逐步扩大反洗钱监管义务主体范围, 以现有的反洗钱协调机制为基础, 继续深化与公安、工商、税务等部门的合作, 整合各部门信息资源, 形成打击洗钱和恐怖融资的合理。尽快与国际接轨修订相关立法, 将涉税犯罪纳入洗钱犯罪上游犯罪, 并会同税务、公安、海关等部门不断加强洗钱罪的判例研究, 共同制定打击涉税洗钱犯罪的行为准则。

(二) 建立金融创新领域反洗钱内控制度, 构建有效的支持平台, 人民银行应加强完善反洗钱新业务准入审批制度, 金融机构在推出创新金融产品的同时, 根据创新产品的具体情况和特点, 科学、及时、准确地制定相应的反洗钱内部管理制度和操作规程, 经人民银行反洗钱职能部门审批通过以后方可运行, 力争使反洗钱内控制度涵盖所有的业务领域, 促进反洗钱工作的规范化、制度化和程序化。同时要与时俱进, 增强创新理念, 提高电子化监测水平。人民银行要尽快组织建立金融机构公共网络体系, 真正落实适时网络监控, 增强反洗钱监测的有效性和及时性。金融机构应在人民银行建立的金融机构公共网络基础上开发应用支付交易监测系统, 对系统内支付交易进行适时网络监控, 全面掌握企业和个人的大额、可疑交易资金的流动情况, 克服人工监控的局限, 尤其加强对创新金融产品的监控, 充分估计可能被犯罪分子利用的各个环节, 积极防范金融创新带来的新风险, 利用先进的技术对可疑信息进行分析处理, 做到未雨绸缪。

(三) 加快支付结算工具的创新与发展, 尤其在边远落后地区推进和普及支付结算工具, 减少现金的使用。加快推进农村牧区便民金融服务点、POS机具的布放, 创新金融服务杜绝洗钱风险的发生。进一步规范客户身份识别和代理关系识别, 适当拟定代理关系担保制度, 完善代理关系识别, 预防代理人洗钱案件的发生。

(四) 加强反洗钱队伍建设。在地市一级中心支行设立反洗钱专管部门后, 加强旗县级支行反洗钱工作。首先在内部机构设置上, 旗县级人民银行应统一反洗钱管理部门, 履行反洗钱管理职能, 配备有综合能力强的专职人员从事反洗钱监督管理工作。只有将机构、人员配备到位后, 才具备开展反洗钱工作的基础, 才能更好地落实反洗钱各项监管政策, 推动金融机构认真履行反洗钱各项义务。

(五) 加大反洗钱培训力度。针对目前反洗钱工作人员匮乏的现状, 建议有针对性地制定长期培训计划, 定期或不定期举办反洗钱知识培训班, 对人民银行反洗钱工作人员进行专业知识和技能培训。培训内容不仅包括人民银行新的规章制度、可疑交易的识别和分析, 还应当包括金融机构业务特别是新业务、新知识的培训。通过培训, 进一步提升反洗钱工作人员的综合素质和技能水平, 为反洗钱工作扎实有效开展提供强有力的保障。

(六) 创新监管手段。为更加准确掌握金融机构反洗钱工作开展情况, 人民银行上级行应多多组织开展上下级的反洗钱现场联合检查工作, 对反洗钱工作开展不到位的金融机构进行现场检查, 采用以查代训的方式不仅能解决开展现场检查的人力资源不足问题, 提升边远落后地区人民银行监管权威性, 还能从检查中进一步发现非现场监管过程中存在的问题或漏洞, 及时采取相关措施提升反洗钱整体监管效果。

(七) 积极开展反洗钱宣传活动。人民银行要积极组织创新宣传方式, 丰富宣传内容, 通过开展相关法规的宣传、举办专题讲座, 印发反洗钱资料等一系列宣传教育活动, 让金融机构转变观念, 了解反洗钱现状和工作方向, 充分认识洗钱的危害及对银行业务的影响, 增强参加反洗钱工作的自觉性、责任感和使命感, 形成反洗钱思想统一战线, 推动各金融机构把反洗钱工作作为一项重要的工作来抓。同时要通过广泛的宣传活动, 使广大社会公众、有关部门充分了解和支持反洗钱工作, 在办理金融业务时自觉配合, 培养全社会的反洗钱意识, 扩大反洗钱工作的影响力和覆盖面, 构筑反洗钱的思想舆论防线, 努力营造一个良好的反洗钱工作氛围, 为开展好当地反洗钱工作作出积极地贡献

近五年来, 我国反洗钱工作取得了不小的成绩和进步, 为国家反洗钱工作的快速发展奠定了一定的基础。与此同时, 银行业在反洗钱工作中存在的问题和缺陷也渐渐突出, 降低了银行业反洗钱成效。本文通过对我国银行业反洗钱工作现状进行分析, 指出新形势下银行反洗钱还存在缺乏动力、制度执行不到位、内外部审计缺失或不足、反洗钱系统建设落后等主要问题, 并从反洗钱激励和监督机制以及制度建设等方面存在的缺陷剖析了上述问题存在的主要原因。最后本文尝试在完善我国银行业反洗钱制度、强化银行业反洗钱基础工作、建立做全反洗钱的激励补偿机制、加强银行业的反洗钱监管、改善反洗钱社会环境等方面提出建议, 力求完善银行业反洗钱机制, 提高银行业反洗钱效能, 发挥反洗钱主力军作用。

参考文献

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[10]陈秀新, 焦勇.预付购物卡监管问题研究[J].中国工商管理研究.2009 (12)

执法机制完善 篇4

执法监督制度

东丽区政府法制办 李汝海

一、政府法制监督工作是政府内部层级监督的重要组成部分。

政府法制监督工作属于行政监督，是指上级人民政府对下级人民政府、各级人民政府对所属各部门、上级人民政府所属各部门对下级人民政府所属相应各部门执行法律、法规、规章工作的监督，是政府内部的层级监督，在整个法律监督体系中最直接，最便捷。政府法制监督的内容主要包括：

（一）规范性文件内容；

（二）行政执法主体资格；

（三）行政执法程序；

（四）具体行政行为；

（五）法定职责的履行；

（六）其他需监督的事项。政府法制监督的任务是：

（一）监督行政机关依法行使职权；

（二）依法保护相对人的合法权益；

（三）协调处理行政机关在执法工作中的各种矛盾。而且，政府法制监督权是政府领导权的延伸，政府法制监督的职能主要表现在组织规划，监督检查，实施审查，指导把关、行政复议，调查研究，综合评价等方面。因此，从政府法制监督工作的性质、内容、职责和任务等方面看，都是行政机关内部自我约束与自我优化的体现，是促进政府及所属各部门依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，是从严治政和依法治政，提高行政执法质量和效率的必要制度和客观要求。从实现依法治国基本方略的高度认识，政府法制监督工作是非常重要的。

二、政府法制监督工作的体制障碍及存在的主要问题。现阶段政府法制监督工作同全社会对加大对行政执法监督力度的迫切要求有相当大的差距，问题也不少。一是在体制上存在监督流于形式、监督权责不明、监督工作机制陈旧、监督方式不明确、监督措施不具体等问题，直接影响到政府法制监督作用的发挥。二是思想观念与社会主义市场经济条件下政府依法规范运作的要求不适应。一些部门行政执法人员只认上级领导指示，对待法制监督存在认为多此一举、无关紧要的看法和认识。三是行政执法行为不规范和执法监督不到位的现象与依法执法、公正执法的要求不适应。目前较突出的生硬执法、程序违法、执法推诿、执法不到位、执法效率低等不规范执法严重影响了行政执行力，但是由于监督虚化、乏力，得不到及时有效的纠正。四是政府法制监督缺乏手段，监督形式陈旧单一。行政执法监督应是一项经常性的政府职能，专业性强、工作量大，没有强有力的手段和制度支撑是难以实施的。

三、健全政府法制监督制度，强化行政层级监督权。

行政监督是实现依法行政的重要保障，而强化对行政执法的法制监督是行政层级监督重要内容。第一、明确法制监督作为基层政府法制机构的核心职能，强化政府法制机构的监督职能。第二、本着建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制的原则，健全政府法制监督制度，在已有的原则性规定基础上针对不同的政府行政行为分别制定具体的、便于操作、有约束力的行政执法监督实施办法和规程。改变以往监督规定有，但抽象、原则，缺乏具体措施和手段的局面。第三、针对目前政府法制监督工作中普遍存在的条块分离、强调纵向、弱化横向的问题，按照新颁布的行政复议法实施条例精神，基层政府法制监督机构有权对政府所属全部行政执法部门实施监督和指导，因此，政府法制监督应规划全局，全面部署和开展行政执法监督工作。第四、政府法制监督工作要向政府行政行为的前端延伸，将被动式、批示式监督变为主动性、日常性监督。有必要把一些备案类监督方式，改变为前置介入。政府层级监督应追求主动、效率。应充分发挥政府法制机构掌握法律、法规全面、系统和专业的优势，克服和避免行政执法部门仅侧重部门法的执行所带来的诸多弊端，作到指导把关在前，监督及时有效。

四、完善对行政执法的法制监督工作制度，从机制创新入手。

传统上对行政执法的法制监督机制如行政执法人员资格审查、行政执法人员培训、行政执法案卷检查、重大行政行为备案、行政复议等，在政府法制监督工作中发挥了重要作用，对规范和提高行政执法水平起到的非常明显的效果。但是，随着改革开放的进一步深入和经济社会的快速发展，面对很多深层次的、未曾显现的新的问题大量出现，行政执法中存在的观念陈旧、体制滞后、程序缺失、部门利益、行政执行力低等问题日益突显。这些问题涉及行政立法、行政管理体制等多方面，但政府法制监督未能及时跟进也是当前行政执法质量和水平不能适应依法行政要求的重要因素。因此，现有的政府法制监督机制应在实践中不断地完善，并且要有创新。

（一）行政执法培训要有针对性，侧重于提高行政执法能力。应结合当前行政执法中存在的重实体、轻程序；重权力、轻责任；重处罚、轻整改；以及重复执法、执法扰民等问题，重点开展执法理念、执法能力、执法务实、执法艺术、执法效果的培训，紧紧抓住质量这条生命线，创新方法。要重点培养一批行政执法骨干力量，培训解决执法问题和难点的综合能力，同时注重培训的多样性。

（二）重大行政处罚案件和重大执法强制措施备案制改为报告和指导制。政府所属行政执法部门在作出重大行政处罚和执法强制措施之前，应向政府法制机构报告，政府法制机构应进行指导把关，这并非替代行政执法部门的越权行为，而是政府内部层级监督的直接体现。因为重大行政处罚案件和重大执法措施一旦作出，往往严重影响行政管理相对人的重要利益，社会影响大，必须慎重。行政执法部门代表政府对外行使行政管理权是统一的，政府法制机构对所属部门重大执法活动进行指导把关符合行政监督原则。因此，要探索这方面的制度和机制。

（三）加大对行政执法不作为的督查力度。要加强对《行政复议法实施条例》的宣传，鼓励和引导群众通过行政复议机制纠正行政执法不作为现象，这应成为监督行政不作为的重要手段。同时，政府法制机构对群众投诉的行政执法不作为，或者有关行政部门反映的其他部门行政执法不作为，以及执法检查中发现的以罚代管等行政执法不作为，都要积极受理和办理，要制定登记、核实、转送、报告、执法督查、处理、反馈等一套完备监督制度，使之规范化、程序化、制度化。还要加强同监察、人事等部门的密切配合，形成运转良好的内部监督网络。

（四）加强政府法制机构执法协调工作。目前，新旧法律、法律与法规、法规与规章之间对各行政执法部门的执法职责、执法权限的规定常有相互冲突、相互交叉、相互重叠、或者表述不明确等现象，加之部门利益作用，客观上形成有利的抢着执法，无利的或者责任大、有风险的往外推。这对社会管理、政府功能、政府形象都非常有害。政府法制监督应主动出击，推进和深化行政执法责任制，开出行政执法清单，并公布于众。要依法精确界定每个行政执法部门执法依据、执法职责、执法权限、执法岗位、责任人员、追究办法等。要完善行政执法协调机制，加大执法协调的力度和权威，切实解决各自为政、各行其是，有利就上、无利就推，不讲配合的现象，凡经法制机构协调并报领导批准的应立即执行，切实提高行政执法效率。

（五）建立政府法制机构统管移送案件审核制度。解决以罚代刑问题，固然要强化行政执法部门的执法意识和执法力度，但涉及符合刑法要求的证据收集、证人调查、区分行政违法与刑事犯罪、犯罪构成分析等专业性问题，基层行政执法部门缺乏这方面经验，也极少培训，所以在案件移送过程中存在证据材料不规范、不齐全、不充足的现象，往往造成移送过程中来回扯皮，影响对违法行为的打击，社会效果也非常不好。虽然日常工作中有政法委的协调，但移送案件很多方面问题，都只靠行政执法部门自行解决。政府法制机构具备这方面法律专业优势，同时，作为政府法制监督机构有权统一审核重大涉法事项。因此，应建立凡行政执法部门认为涉嫌构成犯罪应当移送的案件，均报政府法制机构审核把关，必要时提前介入指导工作。

（六）在行政执法联动机制中发挥监督指导作用。由于现时行政管理强调专业化分工，部门分权、行政执法横向分散、职权交叉等因素形成的条块分割、部门分割、多头执法、谁都管谁都不管等问题，建立行政执法统一调度、部门联动机制势在必行。政府法制机构应积极参与其中，发挥执法监督和协调作用，依法明晰各行政执法部门管辖范围和权限职能，规范统一执法、联合执法活动，依法全程监督指导。与政府主管机构一起，共同保证行政执法部门通力协作、密切配合，形成综合、系统、有效的行政执法联动机制。

（七）对涉企的行政执法检查统筹安排制度。2004年市委、市政府下发《关于进一步扩大对外开放加快开放型经济发展的决定》，要求严格控制和减少各种检查，推行行政执法机关联合检查。依法检查要提前通知企业，以书面检查为主，不得影响企业的正常生产和经营。行政执法部门对企业实施普遍性的现场监督检查活动，应向政府上报计划，由政府法制部门结合所有执法部门的检查计划进行统筹安排，报本级政府批准后方可进行。严格检查次数，能够合并的合并，能联合的应联合实施。防止多头重复检查，以及随意性大和执法扰民。将行政执法检查规范化、法制化。同时，每年抽选部分企业进行调查，收集企业对行政执法部门执法活动的意见，努力营造优良的行政执法软环境，使企业来得快、留得住。

（八）将执法案卷评查工作经常化。现在的执法案卷评查工作往往一年一次集中进行，而且时间仓促，不能准确反映部门执法常态，监督效果很不明显。为深入推进行政执法责任制，加强政府法制监督力度，应将执法案卷检查经常化，至少每个季度检查或抽查一次，使之经常化、制度化、规范化。同时，将执法案件评查要求细化，对存在的执法问题当场提出，并随时解决执法中遇到的问题和困难，做到在监督中服务。检查后，及时总结执法经验，通报检查结果，大力促进行政执法水平提高。

执法机制完善 篇5

第一, 促进《刑法》与环保类法律法规的对接。《刑法》在破坏环境资源保护罪中明确了15种罪名, 立法机关针对部分条款也做了相关的司法解释, 指导了司法实践。但是现有的环保刑事立法存在缺陷, 针对环境资源保护的犯罪条款覆盖面不广, 立法的超前性不强, 系统性和严密性不够。应当促进《刑法》与环保类法律法规的对接, 对于在环保法规中明确规定了刑事责任的破坏环境资源行为, 应当设立专门性的罪名, 可以设置为污染大气罪、污染海洋环境罪、噪音污染罪、污染水体罪、电磁辐射污染罪、破坏草原罪等罪名 (1) , 并且明确量化罪与非罪的标准。

第二, 加强“两法衔接”相关规定的修订和整合。首先, 提高“两法衔接”规定的法律位阶。应将“两法衔接”中司法机关、环境行政执法机关的权利义务写入《刑事诉讼法》、《环境保护法》的相关章节中, 从而提升“两法衔接”执行的强制力。其次, 对现行的“两法衔接”规定进行清理整顿。最高人民检察院、公安部、环境保护部等机关应当抓紧联合出台《关于环境保护行政执法与刑事司法衔接的意见》, 其中明确“两法衔接”中案件移送程序、移送案件材料、责任部门、工作制度、法律责任等内容。另外, 检察机关应当出台专门司法解释、国务院出台专门行政法规规定查办环境案件的程序性规定, 从而增强“两法衔接”的法律约束力。

第三, 立法应明确行政处罚与刑罚的适用。《环境保护法》等环境法律法规赋予了环保部门行政处罚权, 针对破坏环境资源的违法行为, 环保部门可以采取罚款、限制停产、责令整治等措施。《刑法》针对破坏环境资源保护类犯罪, 多数规定了“并处或者单处罚金”, 情节严重者, 甚至没收财产。在处理环境违法行为时, 应当确立“附条件的并科原则” (2) , 即当行政处罚与刑事处罚处于同类型时, 可以相互折抵, 当两者处于不同类型时, 应合并使用, 避免“以罚代刑”或者“只刑不罚”出现。

二、完善联动执法和协作配合机制

第一, 建立公安、检察机关提前介入机制。提前介入是指公安、检察司法机关有条件地介入行政执法, 与行政执法机关密切配合、联合执法。对可能涉及到犯罪的破坏环境资源类案件, 在环境监管部门调查处理的同时, 请公、检、法及时介入调查, 有利于案件线索和证据的收集、固定。

第二, 建立完善环境案件移送机制。各级环境保护、公安部门要严格按照《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》和当地实际制定关于案件移送的职责、时限、程序和监督的要求, 积极做好案件调查、证据收集、法律适用等工作, 环保部门经认定行为涉嫌犯罪的, 应当在3个工作日内决定是否移送, 若决定移送, 应当在决定当日内进行移送, 同时移交案件调查报告、相关证据材料。决定不移送的, 应当说明理由, 并记录在案。

第三, 建立环境案件的信息共享机制。构建环境监管“网上衔接, 信息共享”平台和信息共享机制。一是环境行政执法机关将查处的所有环境违法案件情况根据办案流程, 及时录入环境监管信息管理系统, 接受上级主管机关与同级政府法制部门、监察机关、检察机关的指导和监督制约;二是公安机关定期向行政执法机关通报行政执法机关移送案件的受理、立案、销案情况;三是人民检察院定期向行政执法机关通报立案监督、批捕、起诉破坏环境资源保护类案件的情况, 到相互配合、相互制约、相互监督, 建立健全信息共享机制。

第四, 建立健全“两法衔接”联席会议制度。环保部门、公安机关、人民检察院、政府法制机构应当建立健全“两法衔接”工作联席会议制度, 每半年至少召开一次联席会议, 相互通报查处破坏环境资源保护的违法犯罪行为以及“两会衔接”的情况, 提出加强两法衔接的对策。

第五, 建立联动执法联络员制度。各级环境保护、公安、检察部门应明确内部机构在环境违法案件查处中的职能分工, 分别确定具体牵头部门及联络人员, 开展经常性的信息互通、协调办理环境违法犯罪案件。制定联动工作方案和行动计划, 积极开展联动执法专项行动, 依法加大对重大环境违法犯罪案件的综合惩处力度。 (3)

三、加强“两法衔接”机制的运行监督

第一, 加强对环境监察部门移送案件情况的监督。检察机关要重点监督环境监管机关在行政执法中发现的违法事实涉嫌构成犯罪的案件是否及时移送公安机关, 是否妥善保存并固定所收集的证据, 是否按照规定的职责和程序进行移送。

第二, 加强对公安机关的立案、侦查监督。检察机关监督公安机关是否存在该立案不立案、该侦查不侦查的行为;对于移送的证据公安机关是否履行相应手续并妥善保管, 对不予立案的涉嫌犯罪案件是否说明理由并报检察机关备案;对于公安机关未及时受理或者立案的, 应当依法开展立案监督, 督促公安机关在法定期限内依法受理或者立案侦查;对立案后久侦不结的案件, 要加强侦察监督;在审查批准逮捕过程中, 必要的时候, 人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论, 协助公安机关及时侦结案件。

第三, 加强对环境执法人员涉嫌职务犯罪的监督。检察机关发现环境执法人员徇私舞弊, 对依法应当移送的涉嫌环境犯罪案件不移送, 情节严重, 涉嫌职务犯罪的, 应当及时介入调查, 依照刑法有关的规定追究其刑事责任。对利用职权干预行政执法机关和公安机关执法, 阻挠案件移送和刑事追诉, 构成违纪、犯罪的, 同样依法追究其纪律责任、刑事责任。

四、提升环境执法人员法治意识和专业水平

执法人员作为“两法衔接”制度执行者, 其责任意识和专业水平决定着制度落实的力度。环保部门、司法部门要通过会议、培训等形式宣传“两法衔接”工作的重要性, 并且将“两法衔接”工作落实情况纳入考核体系, 从而增强执法人员的责任意识, 鼓励执法人员发挥主动性和积极性。各级环保部门、公安部门要树立证据意识, 及时收集、提取、监测、固定污染物种类、浓度、数量等证据。环保部门、公安机关、检察机关应当运用实习教学、典型案例研讨、专题讲座、跨部门学习锻炼等形式, 组织开展业务培训, 重点加强对环保法律法规、破换环境资源保护罪的相关司法解释、“两法衔接”的规章制度以及专业鉴定技能、环境案件侦查技巧等方面的教学。

五、小结

建设“美丽中国”, 构筑生态文明, 是我国确定的重要奋斗目标。环境保护不仅需要各个部门各司其职, 更需要立法、执法、司法的配套衔接, 尤其是环境行政执法与刑事司法的衔接。当前, 我们应以新《环境保护法》实施和推进“两法衔接”探索为契机, 完善相关环境法律法规, 构建环保行政执法与刑事司法衔接机制, 为环境保护提供法治保障。

注释

11 李聪莹.“完善我国环境污染罪罪名体系的立法构想”[J].湖北检察官学院学报, 2012 (4) :126.

22 侯艳芳, 刘传颂.“行政处罚与刑罚折抵的处罚”[J].山东审判, 2008 (2) :78.

执法机制完善 篇6

关键词：检察机关,执法办案,风险评估

一、执法办案风险评估机制的内涵和理论基础

执法办案风险评估是指对办案中发生或可能发生嫌疑人死亡或病残、群体性事件、极端个人行为、涉检上访以及舆情危机等风险隐患进行预测、评判, 提出有针对性的防范措施, 化解社会矛盾, 预防和减少风险事故的检察业务风险管理工作。

任何一项制度必须有坚固的理论基础作为后盾。现代管理学特别是风险管理学为检察业务风险管理提供了理论和技术支撑。当然, 把企业风险管理的理论和技术应用于检察业务风险管理仍然是一个创造性的探索过程。检察业务风险管理的探索实践与检察业务风险管理的理论形成和发展也是一个从实践到认识再到实践的循环往复、不断升华的过程。经过不断地、及时地总结检察业务风险管理实践的经验, 形成检察业务风险管理的理论。在古今中外的执法实践中, 执法人员一直根据经验来研判办案风险并确定处理方式。现在我们要建立健全执法办案风险评估预警机制, 只不过要把这些经验上升到理论和制度, 使执法办案的风险控制更周到、更合理、更有效。建立健全执法办案风险评估预警机制的目的就是更加有效地防范执法办案不当引发涉检上访, 及时地化解社会矛盾, 保证执法办案的法律效果、社会效果和政治效果的有机统一。

二、检察机关建立执法办案风险评估机制的现实必要性

检察机关建立执法办案风险评估预警机制, 是防范和化解社会矛盾, 维护社会稳定工作机制的创新, 是深入推进三项重点工作, 特别是社会矛盾化解工作的重要途径, 是实现检察业务管理科学化的重要形式。

(一) 执法办案风险评估是检察机关应对客观执法环境和检察业务科学管理的需要

当前我国正处于社会转型时期, 社会矛盾触点增多, 敏感性、关联性、对抗性、破坏性增强, 信访总量高位运行, 群体性事件接连发生, 执法环境复杂而敏感。这对检察机关的执法能力和执法水平提出了更高的要求, 检察机关的维稳工作异常突出。在构建和谐社会的大背景下, 在强调社会管理创新的指引下, 把风险管理的理论和技术应用到检察业务管理中, 建立执法办案风险评估机制, 对于推进提高检察管理的科学化, 防止因执法不当引发涉检信访特别是群体性事件和突发性事件, 具有重要意义。

(二) 执法办案风险评估是检察机关防范和化解社会矛盾的需要

党中央为更好地适应我国发展的新形势, 着力解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题, 更好地掌握政法维稳工作的主动权, 为政法维稳工作长远发展进步提供机制、制度保证, 作出了深入推进三项重点工作的重大战略部署。检察机关建立执法办案风险评估机制, 是防范和化解社会矛盾, 维护社会稳定工作机制的创新, 深入推进三项重点工作的重要途径。一是办案风险评估有利于检察机关及时发现、掌握、评判执法办案过程中容易产生引发社会矛盾问题的关键环节和因素, 以便有针对性地采取措施, 有效化解社会矛盾;二是进行办案风险评估有利于检察机关发现和把握案件中容易引发矛盾的规律性问题, 通过检察建议等方式, 有针对性地参与重点人群、重点地区的社会治安综合治理, 参与社会管理创新;也有利于通过有效化解社会矛盾, 提高公正廉洁执法水平, 强化办案的法律效果、社会效果, 以至政治效果的统一, 全面提高执法公信力。

(三) 执法办案风险评估是检察机关提高办案质量的重要措施和有效保障

建立执法办案风险评估机制, 对于检务公开、检察文书说理、检察人员的职业道德素质都提出了新的、更高的要求。从这个意义上说, 建立执法办案风险评估机制不仅有助于防范和化解社会矛盾, 而且有助于全面提升检察工作水平, 加强检察队伍建设, 是检察管理科学化的重要抓手, 是深入推进三项重点工作的重要成果。

三、目前检察机关执法办案风险评估机制存在的问题

从我国各地检察机关执法办案风险评估机制的实践来看, 该评估机制实质上是检察机关从内部对检察职权行使行为可能导致的信访风险进行管理, 以达到减少或消除涉检信访的目的的一种机制。实践中该评估机制还不够完善, 存在以下的问题:

(一) 风险信息收集机制的不完善

为了达到对风险进行全面、完整的辨识, 必须建立有效地初始信息的收集机制, 明确信息收集责任主体和收集方案。如果不能在风险发生之前尽可能全面的进行辨别, 完成风险辨别过程, 那么风险的度量、评估和管理等也都难以实现。从各地检察机关建立的执法办案风险评估机制的实践来看, 还没有建立起有效地初始信息的收集机制, 也缺乏信息收集责任主体和收集方案。如有的检察机关仅规定案件承办人员和控告 (控告申诉) 接访人员为信息收集责任主体, 但没有明确规定信息的内容和收集方案。

(二) 风险评估的内容规定过于原则, 可操作性不强

开展执法办案风险评估必须明确评估内容。执法办案风险评估的内容比较复杂, 是整个评估工作的纲领。从各地检察机关的实践来看, 执法办案风险评估的内容主要是检察机关的处理决定是否会引发有关利益关系方上访。如有的检察机关规定“对案件的风险评估内容, 集中在进入下一诉讼环节能否顺利进行、社会舆论对案件处理结果如何反映、案件处理的法律效果和社会效果是否达到有机统一等方面。”这些规定过于原则, 缺乏可操作性。

(三) 风险应对措施单一

建立执法办案风险评估, 一是为了全面识别出可能存在的风险, 二是提出有针对性的、行之有效的风险管理措施。有效的风险管理要求一个应对措施或者将几个应对措施结合起来, 将预期的风险可能性和影响控制在风险承受范围内。从各地检察院的实践看, 执法办案风险应对措施为释理说法、思想教育, 比较单一, 难以应对复杂多样的执法办案风险, 难以将风险控制在检察机关的可承受范围之内或消除风险。

(四) 评估后的处理方式比较被动

虽然风险评估案件都制定了预警处置方案, 但大部分承办人还处于被动“等待”状态, 针对当事人的愿望诉求、心理症结, 主动进行疏导化解、释法说理等工作做得还不够, 造成一些本应该避免的信访案件发生, 使执法办案风险评估预警工作没有发挥应有的作用。

(五) 风险评估价值目标的冲突

建立执法办案风险评估机制的终极目的是为了防范、降低执法办案风险, 化解危机。在执法办案中最大化的追求风险评估价值目标, 会使得一些诉讼当事人的权益受到一定影响, 对诉讼价值目标产生冲突, 因而推行执法办案风险评估机制有会受到外界的一些质疑。因此, 如何实现风险评估价值目标的最大化和诉讼价值目标的最大化, 需要在实践中不断地探索。

四、检察机关执法办案风险评估机制的完善

根据目前我国各地建立执法办案风险评估机制存在的问题, 可以从以下几个方面进行不断地改进和完善。

(一) 细化风险评估内容, 增强可操作性

在掌握评估对象特性的基础上, 执法办案风险评估主要围绕以下内容进行:一是合法性、合理性评估。主要对检察机关执法办案过程中的处理决定是否有充分的法律依据、有无充分的证据去证明相关事实、程序有无违法等方面进行评估。二是安全性评估。这是执法办案风险评估的核心内容。主要对检察机关执法办案过程中的处理决定是否存在引发信访的苗头性、倾向性问题、是否会引发较大的影响社会治安和社会稳定的事件等进行评估。通过一系列程序对实施评估事项可能引发的执法办案风险做出风险很大、有风险、风险较小或无风险的确定性预警评价。三是可控性评估。包括对可能出现的影响社会治安和社会稳定的执法办案风险, 是否有化解不稳定因素的对策措施;对于可能引发风险较大或者风险很大的事项, 是否需要做出“不实施”的决定;对于可能引发风险较小或者没有风险的事项, 是否有相应的预测预警措施和应急处置预案;能否将风险妥善控制在可预测范围等。

(二) 科学界定执法办案风险评估的范围和环节

执法办案风险评估预警范围应当是检察机关办理的所有案件, 做到一案一评, 有案必评。其中下列十种案件作为风险评估预警的重点: (1) 在社会上有重大影响的案件; (2) 涉众型案件; (3) 拟作出不予立案监督、不立案复议维持原处理决定的案件; (4) 拟变更刑事强制措施的公诉案件; (5) 拟作出不立案或者撤销立案决定的职务犯罪案件; (6) 拟作出不批准逮捕 (或者撤销逮捕决定) 、不起诉 (或者建议公安机关撤回案件) 、不抗诉决定的案件; (7) 拟作出不予立案或者不提请抗诉决定的民事行政申诉案件; (8) 拟作出维持原判或处理决定的刑事申诉案件; (9) 拟作出不予赔偿决定的刑事赔偿案件; (10) 可能引发涉检信访风险或者社会舆论负面评价、媒体炒作的其他那件。应该说, 这些案件的处理程序法律有明确规定, 但是案件当事人以及涉案地的群众并不因为检察机关对案件作出了决定就案结事了, 他们往往会找各种理由提出意见、申诉, 对复查处理结果不服又会上访、缠访, 到后来有的案件会演变为历史陈账, 当事人到处申诉、重复申诉, 甚至贬损检察机关和办案干警, 影响检察机关的声誉, 不利于社会和谐稳定。因此, 为实现执法办案的法律效果与政治效果和社会效果的统一, 工作中对这些案件环节更加慎重一些有所必要。

(三) 科学设计案件风险评估的时机、等级和程序

为使这些案件的处理取得最佳效果, 可采取逆向思维工作法来确定风险评估的时机, 即从案件拟处理决定 (意见) 的执行可能引发的问题着眼, 根据个案的特点分析梳理出问题的根源, 根据其影响力大小划分风险等级, 制定好具体的应对措施, 再依法对案件作出决定, 这样就把握了案件处理结果及其衍生问题的主动权, 执法办案工作就不会出现被动局面。具体工作中, 各业务部门在承办上述案件过程中, 应当依据法律法规、政策, 结合具体案件中受害人、举报人、案件当事人的思想动态, 充分考虑社会矛盾的复杂性, 由承办人对案件可能引发的信访风险进行初步评估, 填写《案件信访风险评估表》一式三份, 一份送检察长, 一份送领导小组办公室, 承办部门留存一份归入检察内卷存档。

根据个案特点, 案件信访风险评估可分为三个等级。一级为高度风险;二级为一般风险;三级为低度风险。风险等级由承办人提出, 层报科室负责人、分管检察长和院案件信访风险评估领导小组评定。案件信访风险评估领导小组会议经分管检察长或领导小组办公室主任提议, 并由检察长决定召开。案件信访风险评估领导小组会议由检察长主持召开, 紧急情况下检察长可以委托分管检察长召开。案件承办人、领导小组成员应当就案件信访风险、息访工作预案等有关事项发表意见, 由检察长综合大家意见做出决定。

(四) 认真落实执法办案风险评估的预案措施

承办人在进行执法办案风险评估时, 对于拟评估为有涉检信访风险的案件, 必须同时制定息访工作预案。落实风险预案是执法办案风险评估预警机制的重中之重, 否则就是形同虚设, 没有任何价值和意义。对于有涉检信访风险的案件, 业务部门在案件做出处理决定之后, 应当立即启动息访工作预案, 控申部门应当积极配合, 共同做好当事人的监测、预警、说理、释疑工作, 及时化解矛盾, 消除不稳定因素。为确保预案执行效果, 经信访风险评估领导小组决定, 可根据需要抽调人员参与预案的执行。实践证明, 执法办案风险评估机制应时而生, 有很强的操作性和现实意义, 有利于推进社会矛盾化解, 促进执法办案法律效果与政治效果和社会效果的统一。

(五) 完善执法办案风险应对措施

执法机制完善 篇7

《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)、《中华人民共和国档案法实施办法》(以下简称《实施办法》)及其配套法规的颁布实施,使各级档案部门依法治档有了尚方宝剑,标志着档案宏观管理大局趋于稳定,为我们今后的档案执法监督工作提供了法律保障,有力地保护和促进了档案事业的迅速发展。但是,随着社会主义市场经济体制的建立完善,带来了档案管理格局的新变化,这一变化又带来了一系列新的问题。要适应这一变化,除宏观立法外,还需要建立和完善与之相适应的规范的档案执法监督检查运行机制,来及时调整和解决微观管理中存在的问题,这是新形势下摆在我们面前的重要课题。

1 增强以档案法律为主导的依法治档意识

1.1 进一步强化职能意识《档案法》明确规定:“各级档案行政

管理部门是本行政区域内的档案事业主管部门。”因此,各级档案部门和工作人员,一定要充分认识自己的地位和作用,进一步强化职能意识,认真行使本部门对本辖区的档案工作的统筹规划,统一制度,组织协调、监督指导职能,既要遵循统一管理的原则,充分挥自身的主力军作用,又要遵循分级负责和协调配合的原则,依靠各部门的能力协作,最大限度地做好本辖区的档案工作。

1.2 进一步强化法律意识

要树立有法必依的思想观念,切实肩负起依法治档的重任,以加强对《档案法》和《实施办法》施行情况的监督检查为突破口,推动档案法治建设。

1.3 进一步强化督导意识

当前,一些机关企事业单位档案意识淡漠,对档案管理基础工作有所忽略,口头说起来重要,实际干起来次要,工作忙起来不要,把档案工作放到可有可无的位置,其中最重要的原因之一就是我们缺乏行之有效的监督和指导。因此,要改革当前档案工作在某些方面的被动局面,各级档案部门和工作人员就必须要进一步强化督导意识,在加强督导上下功夫。

1.4 进一步强化执法意识

修改后的《档案法》和《实施办法》都赋予了档案部门以行政执法权和行政处罚权,因此,对违反档案法规的案事件要坚决予以惩治处罚,对执法成绩显著的集体或个人应给予必要的奖励,起到应有的社会教育效应,使依法治档工作步入新阶段。

2 建立完善档案执法监督检查运行机制

2.1 建立统一领导、分级管理的组织制度

首先,各级党委、政府应建立“档案管理工作委员会”和“档案行政执法监督检查领导小组”,并将在档案管理工作纳入总体目标管理,使宏观调控具有坚实的组织基础。其次,以系统为单位建立档案管理督导机构,搞好系统内的监督指导。其三,在机关单位和企业建立“档案管理工作领导小组”,把档案工作列入行政管理规范。其四,配备一支强有力的档案行政执法队伍,并尽快规范档案执法监督检查员的职责职能,确保有岗、有位、有责,完善激励机制,调动其工作积极性。

2.2 建立档案执法监督检查请示报告制度

档案执法监督检查是一项政策性、原则性较强的工作,往往涉及到许多方面,需要法制部门和有关部门的积极配合,需要人力、物力和财力保障,需要主管领导的组织协调。因此,在实施档案执法监督检查时,必须注意向主管领导请示报告,及时取得领导的支持。

2.3 建立档案执法监督许可证制度

以《档案法》和《实施办法》为核心内容的一系列法规,是档案执法的有力武器,档案执法监督检查员必须认真学习,熟悉掌握其具体内容和精神实质,办理好《罚款没收财务许可证》和《执法公务证》,使档案执法监督检查趋于规范,使之合理合法。

2.4 建立《档案执法监督检查(整改)通知书》和《违法处理通知书》制度

在组织对档案法规贯彻执行情况的监督检查过程中,发现被检查单位有违法失职行为的,档案执法监督检查员应向其发送《档案执法监督检查(整改)通知书》,责令其限期整改落实。

2.5 建立档案执法监督检查通报制度

档案执法监督检查运行结束,首先要对被检查单位的成绩予以充分肯定,并及时总结和通报表彰他们的好经验、好做法,促使其工作运行向良性循环,对面上工作起到推广作用。其次对发现的个别一般性问题,要与单位主管领导交换意见,研究改进措施;对带有倾向性普遍性的不良问题不仅要进行通报批评,而且要向党政主管领导报告和提出处理意见,杜绝此类问题的发展蔓延,对面上工作起到警示作用。其三要重视解决和反映实际问题,对单位和个人工作中存在的实际困难要主动向上级领导反映,以求取得上级领导的支持,使问题得到圆满解决。

3 加强档案执法队伍建设

工作实践使我们深深体会到,充分发挥教育在培养和提高档案执法人员行政执法能力中的作用,努力建设一支政治强、业务精、作风好的档案执法队伍,是做好档案执法监督检查工作的基础。根据档案执法人员现状,应着力抓好以下三个方面的教育:

3.1 着力抓好以“三个代表”为主要内客的思想道德教育,坚持工作中的原则性

要通过教育,使档案执法人员充分认识档案执法在促进档案工作为各项事业服务中的重要作用,从而树立强烈的事业心和法律法治观念,在实施档案执法监督检查和协调解决问题、报告检查结果等环节上做到廉洁正派、秉公执法、有胆有识、敢于碰硬、坚持原则、实事求是,保证执法的公正性。

3.2 着力抓好档案执法业务知识培训教育,提高工作中的权威性

要对档案执法人员进行执法资格、执法业务培训,坚决实行持证上岗,亮证执法,使档案执法人员能够精通档案法律知识,熟悉档案业务知识,了解相关法律知识,在执法检查过程中熟练掌握标准,正确行使权力,严格依法办事。

3.3 着力抓好作风纪律教育,注重执法工作中的实效性

要树立雷厉风行、务实高效的工作作风,在档案执法检查的每一个环节上,特别是在发送《整改通知书》和《违法处理通知》的操作环节上,必须树立起鲜明的落实意识,敲钟闻响,一抓到底,保证整改事项和处理事项的落实。

摘要：本文围绕建立完善档案执法运行机制这一主题,从增强以档案法律为主导的依法治档意识、建立完善档案执法监督检查运行机制、加强档案执法队伍建设等方面进行了有益的探索和认真的研究,旨在适应档案管理格局的新变化。

我国药品监管行政执法的完善 篇8

所谓“药品监管行政执法”具体表述为药品监管部门为实现药品监管的立法目的, 作为行政主体在法律法规所授予的职权范围内, 依据药事法律法规的规定和政策, 对药品的研制、生产、销售、使用、价格、广告及管理等环节进行全面监督管理的行政行为 (1) 。药品监管法律关系属于行政法律关系的一种, 在药品监督管理领域, 要实现药品监管法制化, 就要加强行政立法, 依法行政, 做到药品监管行政执法的基本要求, 即执法主体合法、执法内容合法、以及执法程序合法。

二、我国药品监管行政执法现状和存在的问题

(一) 我国药品监管行政执法存在的外部问题

由于我国药品监管外部执法环境不好, 部分地方政府经济效益至上的观念十分严重, 仅从其本地利益出发, 设置地区壁垒, 地方保护主义严重, 使各地区之间的药品无法正常流通, 或用行政命令的方式要求药品监管部门给不符合法定条件的企业予以行政许可, 在扶持经济发展中实施行业垄断, 干扰药品监管部门依法进行监管活动。 (2)

(二) 内部问题

我国药品监管行政执法中所存在的问题, 主要还是因为监管体制设置的不合理, 主要可以从执法部门的权限、执法依据、执法程序、执法监督、执法人员等几方面加以分析:

1. 药品监管行政执法主体职权不明确

药品监督管理机关及其职权是法定的, 无权执法或者越权执法都属于违法的行为, 《药品管理法》虽然对药品监管部门做了相关的规定, 但某些执法主体的权限仍值得商榷。 (3) 例如, 对于药品行政许可设定部门权限不明、药品广告执行审批与查处部门相分离等等法律法规, 很大程度上容易造成主体职权不明。

2. 药品监管行政执法程序不规范

药品监管行政执法的程序是指行政机关依照法律法规作出具体行政行为的方法和步骤, 程序是公正的前提和保障。我国目前采取的是传统的全程监管和传统的限制性监管方式, 受传统的监管思维和监管模式的制约, 往往出现重实体轻程序的现象。并且我国在行政程序方面还没有形成统一的法典。行政机关在监督执法的过程中往往重实体轻程序, 未能体现出法律的公正性。

3. 药品监管行政执法监督力度不够, 执法人员素质不高

2013年国家机构改革之前我国药品监管系统从省以下垂直管理发展到目前的地方政府分级管理, 药品监督管理部门的职责模糊, 药监系统内部执法监督力量薄弱, 开始实施机构改革后, 尚未完成完全的转型, 国家权力机关监督和社会监督等纪检、监察、法制机构协调不够, 执法监督流于形式。我国药品监管行政执法队伍组建的时间较短, 尤其是在基层机构, 监管人员来自不同行业, 个体素质也参差不齐, 导致存在有法有依、执法不严、及执法中的随意性现象。

三、完善我国药品监管行政执法的构想

合理的药品监督行政执法的模式是要与本国的文化、经济状况、制度等等各方面紧密结合, 相互印证配合的。大陆法系中日本和德国都设立了严格的法律体系, 尤其是德国采用联合监管, 各部门分工明确, 各司其职的监管模式;英美法系中, 英国采用药品分类管理体制, 分为处方药和非处方药, 美国则采用集中兼分散的管理模式, 都取得了很好的效果, 在综合分析国外关于药品监管体制、法律法规的设立以及自律组织等等反面的监管经验, 结合我国的实践, 提出完善药品行政监管的构想:

(一) 进行药品监督管理体制改革, 加强药品监管体系建设, 明确各监管部门的职权

2013年党十八大提出了深化行政机构改革, 最终形成国家食品药品监督管理总局, 对食品药品实行统一监督管理。省、市、县三级食品药品监督管理机构上下联动的管理模式。药品监督管理体制的改革, 进一步明确了各部门的监管职权和责任。但新的监管体制转型尚未完成, 需要整合多部门监管力量, 尽快完善监管体制。

(二) 强化执法依据, 健全法律体系, 健全行政执法监督制度

健全法律体系是行政执法的前提和基础, 从整体上来讲, 我国药品监管法律体系尚不健全, 而且已有的药事法律法规位阶太低, 法律效力不高。借鉴英美国家严密和健全的监管体系, 我国应该对于现有的药品监管法律法规进行调整, 使其层次化、系统化。对于空白的药品监管立法领域进行补充, 使其体系化、完整化, 并增强其可操作性。使药品监管行政执法不但准确而且得以高效完成。

(三) 加强药品监管执法的专业队伍建设, 提高执法人员水平

药品监管领域复杂, 涉及方方面面, 新情况、新问题层出不穷, 药品监管执法人员的素质直接关系到执法效果, 所以需要药品监管队伍学习新知识, 不断提高把握全面、理性思维能力和应急处变能力, 建设一支专业化、高素质药品监管队伍。 (4)

摘要：药品作为密切关系人类生命健康的特殊商品, 必须受到严格监管, 药品监管依据药事法律法规贯彻药品生产、销售、使用、广告等全过程, 以确保安全。随着药品监管法律法规和监管体制的不断完善, 药品行政监管执法也更为高效, 但药害案件层出不穷, 也暴露了监管执法方面存在的问题, 有待进一步完善。

关键词：药品监管,行政执法,药品安全

参考文献

构建和完善税收执法监督体系研究 篇9

1.1 建设法治政府和服务型政府的题中之义

新世纪以来, 国务院先后发布全面推进依法行政实施纲要和关于加强法治政府建设的意见。新形势下, 习近平总书记提出, 要全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法, 坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进, 坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设, 不断开创依法治国新局面。税务部门作为国家重要的经济管理部门和行政执法部门, 必须有效贯彻落实中央关于建设法治政府和服务型政府的部署要求, 健全监督体系, 加强执法监督, 促进依法行政和严格执法, 维护政府公信和群众利益。

1.2 促进社会主义市场经济深入规范发展的必然要求

党的十八届三中全会提出, 要发挥市场在资源配置中的决定性作用。市场经济是法治经济。在市场经济深入推进过程中, 政府履行职责, 无论是经济调节、市场监管, 还是社会管理和公共服务, 都必须依法进行。税收是调控经济的重要工具, 是国家宏观调控体系的重要组成部分。税务部门履行为国聚财、为民收税神圣使命, 发挥税收调控作用, 必须遵循市场经济规律, 完善执法监督体系, 促进对各类市场主体依法落实税收政策、依法提供纳税服务、依法实施税收管理。

1.3 充分发挥税收职能作用的有力保障

发挥税收筹集收入和调控经济、调节分配职能作用的过程, 就是科学制定和认真贯彻执行国家税收法律法规的过程, 也是健全监督体系、加强执法监督的全过程。只有依法科学开展税收立法和制度建设, 切实解决有法可依的问题, 才能为发挥税收职能作用奠定坚实的法制基础。只有不折不扣地监督执行税收法律法规, 依法组织税收收入, 严格落实税收政策和纳税服务措施, 才能提高税法遵从度和纳税人满意度, 保证税收收入持续稳定增长, 为经济社会发展提供可靠的财力保障和有效的政策支持。

2 当前税收执法监督体系中存在的主要问题

2.1 税收执法监督机构体制不够完善

目前税务系统县级及以下基层单位未设立专门的执法监督机构, 部分监督职能归并政策法规部门, 基层法制机构充当了执法监督“裁判员”和行政执法“运动员”双重角色, 既要全力开展执法监督, 又要从事诸如减免税调查审核、税收综合管理、企业所得税等税种的管理及报表总结等工作, 往往使法制机构陷入职责交叉、角色错位、疲于日常应付的尴尬境地。法制机构既是监督者, 又是被监督者;既是执法考核追究的实施者, 又是执法考核追究的对象。由于职责交叉和大量的事务性工作, 耗费了法制机构开展执法监督这个核心工作的时间和精力, 也使执法监督工作产生了双重矛盾。

2.2 税收执法监督工作机制不尽合理

(1) 缺乏税务执法监督工作长效机制。实践中, 开展税收执法督察是税收执法监督的一种重要途径和方式, 而税收执法督察客观上难以做到实时常态进行, 很容易造成对不规范执法行为不能及时发现和纠正。 (2) 缺乏税收执法监督工作外部衔接机制。现在主要是开展内部执法监督, 没有很好地与来自外部权力机关、监督部门的工作衔接, 忽视了外部监督作用的发挥。 (3) 缺乏税收执法监督工作问责机制。只有监督, 而欠缺相配套的考核、奖惩措施, 对监督发现的问题没有严格和稳固的责任追究机制, 使得监督效果难以达到预期目的。 (4) 缺乏对监督人员的保护机制。执法监督是挑“自己人”的毛病, 敢于监督、敢于问责的人往往容易得罪人, 群众评议会受影响, 这就使监督人员有后顾之忧而不敢放手工作。

2.3 税收执法监督制度体系还需健全

目前国家税务总局制定了《税收规范性文件制定办法》、《重大税务案件审理办法》、《税收执法督察规则》等制度, 还没有涵盖所有的执法及监督环节。同时, 监督制度在一定程度上可操作性还不强, 监督内容的细化和量化还不够等。最根本的是缺乏一个统领这些办法的税收执法监督制度规定, 应当以规范性文件对税收执法监督工作的主体、原则、对象、方式、程序、问责及有关方面进行全面规范, 并据此建立一系列配套制度办法, 从而提高税收执法监督工作的权威性和规范性。

2.4 执法监督还未完全覆盖全部执法行为和全过程

在目前的税收执法监督工作中, 注重事后监督较多, 而对事前监督和事中监督重视不够。对具体行政行为和实体行政行为的监督比较重视, 而对抽象行政行为和程序性行政行为的监督则相对不足。强调对基层税务机关及税务人员的监督, 对税务决策机关 (主要是市级以上) 及其工作人员的监督相对淡化。如部分税务机关把执法监督工作定位于事后纠错, 侧重于对税收执法行为完成后的监督, 以查出多少问题、查补多少税款、追究多少过错为执法监督工作成绩的主要衡量标准, 而对于事前防范做得如何、制度管权管得如何、信息化监控控制得如何、岗位职责是否明确, 工作流程是否严密等问题以及如何加以改进则关注不够。

3 构建和完善税收执法监督体系的思路和措施建议

构建和完善税收执法监督体系, 基本思路应以服务税户、服务基层、服务大局为出发点, 以规范税收执法、防控执法风险为目标, 以依法监督、公平公正为原则, 以税收信息化为依托, 完善监督体制, 更新监督理念, 优化监督机制, 创新监督方式, 用好监督成果, 强化监督保障, 努力构建和完善内部监督与外部监督、上级监督与本级监督、横向监督与纵向监督相结合的“大监督”格局和体系。

3.1 完善执法监督体制, 建立健全执法监督组织体系

明确税收执法监督主体, 建立健全专门的税收执法监督机构。把监督机构对税收执法的监督职能和其他职能严格区分开来, 实行机构相对独立。并充实高素质、专业化税收执法监督人员, 赋予机构独立的税收执法监督权和对违法行为的处理建议权, 使监督行为更加专门化和专业化。为了使监督主体真正做到公正、高效监督, 应采取措施切断监督者和被监督者之间的利益联系, 同时对监督主体的合法合规行为给予法律保护, 任何人不得打击报复。在目前税务机构设置格局下, 建议税务高层加强顶层设计, 本着科学合理、精简高效、减轻负担、提高效率的原则, 制定指导意见, 统筹整合和优化监督资源, 在省、市税务机关设置专门、独立的综合监督机构, 实施综合监督和专业监督, 强化执法监督的独立性、统筹性和客观性。

3.2 形成全程监督机制, 建立健全执法监督制度体系

(1) 把好入口关, 强化事前预防。对抽象行政行为加强监督, 强化源头控制, 确保执法依据合法, 严格执行好税收规范性文件的会签制度、地方性税收法规、规章的备查备案制度和执法程序、执法文书的归口管理制度。 (2) 找准风险点, 强化事中控制。对权力比较集中的执法环节进行适当权力分解, 重在强化过程控制, 防止权力的滥用和执法随意性, 认真执行重大税务案件集体审理、大额减免缓税的集体审核等制度, 严格遵守审批权限。运行和完善税收执法预警防控系统、税收执法管理信息系统等, 实行信息化控制、痕迹化管理, 及时提醒和控制执法风险。 (3) 注重实效性, 强化事后检查。突出执法监督日常化, 大力开展税收执法督察, 随时发现问题, 随时纠错整改、问责问效。严格执行税务行政复议制度, 加强执法案卷评析, 对执法监督结果进行定期通报、分析反馈。

3.3 创新监督方式方法, 建立健全执法监督手段体系

不断适应税收管理出现的新情况、新变化、新问题, 积极主动地创新监督的方式方法, 提高监督的质量和效率。对执法监督工作进行科学规划, 有计划、有步骤地建立和完善制度, 逐步形成层次分明、结构合理、科学高效、成熟定型的制度体系。统筹安排监督项目, 科学调配监督资源, 避免重复监督, 切实减轻基层负担, 提高监督效果。大力推进信息化手段在执法监督工作中的应用, 探索进行远程电子监督, 积极利用现有的信息系统, 获取真实、完整的税收信息, 进行重点和疑点数据筛选, 有针对性地确定监督重点和突破口, 实现监督方法和手段的多样化。同时通过金税三期工程建设和深化税收征管改革, 优化业务流程, 科学分解权力, 将监督制约贯穿到金税三期软件操作和税收执法权运行的全过程。

摘要：针对新的经济、法治、税收形势和环境, 阐述了目前构建和完善税收执法监督体系的重要意义, 指出了现行税收执法监督体系中存在的体制性、机制性、制约性问题, 并在客观分析的基础上, 有针对性地提出了重构和完善税收执法监督体系的思路和措施建议, 以推动税收执法监督体系更加健全、监督机制更加完善。

关键词：执法监督,机制,专业化,体制

参考文献

[1]邵学峰.税收执法监督的博弈分析[J].经济视角, 2013 (12) :57-58.

[2]卜祥来, 周上序, 张清松.税收执法风险的特点、预防及控制[J].税务研究, 2008 (10) :68-69.