城市公益用地集约利用论文

城市公益用地集约利用论文（精选4篇）

城市公益用地集约利用论文 篇1

摘要：文章以文献法为主要研究方法, 通过对近五年来马鞍山城市建设用地情况的趋势分析, 总结当前建设用地利用现状。选取了建设用地率、人均建设用地面积、建设用地闲置率三个指标对土地的集约利用进行了评价, 并运用定额指标法和实际用地过程中土地利用情况, 分析建设用地的潜力, 结合当前建设用地集约利用程度及潜力研究, 综合提出挖掘土地潜力和加强土地集约利用的措施, 以真正实现马鞍山市建设用地的集约利用。

关键词：城市土地,集约利用,土地潜力

土地问题一直被视为一个全局性、战略性问题, 事关改革发展全局。当前马鞍山正处工业化、城镇化、农业现代化快速发展的关键时期, 面临着保护资源和保障发展的双重压力, 在土地资源刚性约束, 供给相对不足以及转变经济增长方式的背景下, 土地的集约利用成为了缓解建设用地供需矛盾的必然途径, 促进集约用地, 科学合理配置土地资源, 不仅关系当前经济发展, 而且直接影响全市的长远利益, 是实现保护环境保障发展的重要前提。

一、研究区域概况

马鞍山市位于长江下游南岸、安徽省东部, 土地面积4042平方公里。全市辖三县三区, 6个乡, 30个镇。2010年末, 全市户籍人口为228.3万人。其中, 农业人口146.93万人, 非农业人口81.37万人。本文研究的范围是城市规划区范围内面积为201平方公里的城市建设用地用地, 区域内总人口63.8684万, 其中, 非农业人口53.2410万, 农业人口为10.6274万人。

二、马鞍山市城市土地利用现状

城市建设用地总面积为20131.34公顷, 其中, 居民点及工矿用地13820.12公顷, 占建设用地面积的69%;交通运输用地1013.5公顷, 占建设用地面积的5%;水利设施用地5297.72公顷, 占建设用地面积的26%。城市建设用地的特点:一是建设用地总量较大, 占用地总量的57%, 且以居民点及工矿用地为主。二是居民点及工矿用地中城市用所占比重地突出, 为建设用地面积的60%。三是交通运输用地在城市建设用地中比例较低只有5%。

城市建设用地主要存在建设用地增长速度过快, 面积不断扩张;土地集约度低, 用地标准宽松, 人均占用建设面积远超过标准面积;土地利用效率降低, 用地铺张等问题。

三、马鞍山建设用地变化与趋势

近年来马鞍山坚持以科学发展观统领经济社会发展全局, 充分发挥马鞍山市区位、交通、资源等优势, 城市化进程急剧加速, 各类项目用地、公共基础交通设施的投资建设使建设用地需求进一步加大。2010年城市建设用地总量为20131.34公顷比2006年多了8866.01公顷, 其中, 水利设施增涨幅度最大, 从2006年的204.99公顷到2010年的5297.72公顷, 增长率达96%。如表1所示。

四、马鞍山建设用地集约利用潜力分析

(一) 建设用地集约利用现状

建设用地集约利用是指在优化土地结构合理布局的基础上, 通过改善土地的经营和管理, 充分发挥土地潜力, 提高土地使用效率, 发挥土地资源的最大效益。建设用地集约利用有着明显的地域特征和差异, 因此, 不宜采用统一的标准值对所有区域土地的集约利用情况进行评价。通常反映建设用地集约利用程度的指标有建设用地率、人均建设用地面积、建设用地闲。

建设用地率是指建设用地占土地利用总面积的比例。2010年市区建设用地面积为20131.34公顷, 土地总面积35309.62公顷, 建设用地率为57%。

人均建设面积。2010年马鞍山市区建设面积为20131.34公顷, 区人口总数为63.8684万, 人均建设面积为315.20平方米/建设用地闲置率。建设用地闲置率即闲置用地面积占建设用地总面积的比例。2010年土地闲置总量为161.12公顷, 占建设用地面积的1%。

(二) 土地集约利用潜力的来源

土地利用潜力是指土地利用集约度和最佳土地集约度之间的差值, 如果土地的集约度越低则土地集约利用潜力越大。马鞍山城市用地集约用地的主要来源有以下三个方面:一是土地利用现状范围内的闲置用地和废弃地。二是粗放用地, 即低效利用的土地, 土地的节约集约度低。三是土地利用效益不好, 需要进行结构性调整的土地。

(三) 土地集约利用潜力分析

1. 根据马鞍山市国土资源局三项办开展的闲置土地和废弃地清查, 统计的数据为独立工矿废弃地及各类闲置土地为161.12公顷, 若这些充分利用则可增加土地潜力161.12公顷。

2. 根据《中华人民共和国国家标准城市用地分类与规划建设用地标准》, 马鞍山指标级别数据属于二级, 按照指标上线90.1平方米/人, 马鞍山城镇人口为53.2410万, 则马鞍山城镇用地应为4797.01公顷, 但是实际上马鞍山的城镇用地为8809.21公顷, 因此可以推测马鞍山市的城镇用地潜力为4012.20公顷。

3. 农村居民点面积为2823.98公顷, 农村人口为10.6274万, 农村居民点人均用地265.72平方米/人, 高于国家规定的村镇规划人均150平方米, 按最高标准农村市区农村居民点面积应为1594.11公顷, 因此农村居民点潜力为1229.87公顷。

根据以上分析, 马鞍山城市建设用地集约利用的潜力为5403.19公顷。土地潜力研究是实现土地集约利用的提前, 土地潜力的研究结果可以用来宏观说明土地的集约程度, 建设用地集约利用程度越低, 建设用地集约利用潜力越大, 因此必须进一步挖掘土地潜力, 提高土地的利用水平, 使之最大限度的发挥土地效益。马鞍山市建设用地潜力5403.19公顷, 如表2所示。占建设用地总面积20131.34公顷的26.84%, 土地可挖潜的潜力巨大, 要实现土地节约集约利用就必须加大对建设用地潜力的挖掘, 使现有存量闲置土地的到充分利用, 这对当前全市的经济建设发展起着重大的作用。

五、实现土地集约化利用的途径

(一) 大力盘活优化存量

一方面要不断制定和出台一些政策措施, 建盘活存量土地的长效机制。政府应综合利用行政、法律和经济等手段, 大力提倡和引导各类用地企业集约高效用地, 严禁粗放型用地。另一方面要制定鼓励企业对存量土地利用的措施, 比如对于企业在符合规划、不改变用途的前提下, 进行二次开发、提高土地利用率和增加容积率的, 不再增收土地价款;对企业建造多层厂房的, 第二层减半收取基础设施配套费, 第三层起免收基础设施配套费;对于一些不符合集约用地标准的老企业, 通过增资或收地的形式提高集约用地水平;对新增工业用地, 进一步提高用地控制指标。

(二) 积极引导使用未利用地和废弃地

第一, 加大闲置土地清理力度。加大对批而未征、批而未用土地的征迁、供应力度, 对暂不具备供地条件的, 通过指标置换的方式调整给急需用地的项目;对“供而未用”的土地限期开工, 在限期内仍无法开工的坚决收回;对“用而未尽”或达不到约定投资额、投资强度和税收要求的低效用地, 通过赎购等方式, 促使企业退出现有用地。

第二, 国土部门要对适宜开发的未利用地做出规划, 引导和鼓励将适宜建设的未利用地开发成建设用地, 积极复垦利用废弃地。对因单位撤销、迁移等原因停止使用, 以及经核准报废的公路、铁路、机场、矿场等使用的原划拨土地, 应依法及时收回, 重新安排使用。除可以继续划拨使用的以外, 经依法批准由原土地使用者自行开发的, 按市场价补缴土地价款。要严格落实被损毁土地的复垦责任, 在批准建设用地许可证时, 责任单位应依法及时足额缴纳土地复垦费。

(三) 建立健全建设用地供后监管机制

在土地市场动态监测的基础上建立政府部门联合监管机制, 跟踪项目进展和建设用地开发利用情况, 进行建设用地供后的监督监测工作。

第一, 要强化土地出让合同管理。国土部门与用地单位签订出让合同后, 受让人应签订承诺书, 承诺开竣工时间, 向市国土局备案, 以备以后依法追究法律责任。同时, 规划、消防、环保、建设、税务等部门依据土地出让合同的约定办理相关行政许可手续, 对受让人违反出让合同的其他行为, 由市政府职能部门在各自的职责范围内, 进行监管。

第二, 成立土地供后监管督查组, 对录入土地市场动态监测体统的已供土地实行定期排查, 依据出让合同的约定, 监查项目单位是否按约定开工建设, 按“未建、场地平整、开挖基坑、基础施工、结构封顶、竣工、投产、未到开工期”八种类型汇总统计, 每月形成督察报告, 抄报市土委会各位领导和局领导。经核实确认未按期开工建设的项目及时报告局领导, 会同供地承办部门调查处理。

参考文献

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[4].林胜.福清市建设用地节约集约利用研究[D].福建农林大学, 2010.

城市公益用地集约利用论文 篇2

经济水平的影响一般而言, 城市经济发展水平越高, 则建设用地利用越集约, 反之则越粗放。要素投入水平和要素使用效率决定着经济的发展水平, 固定资产投资的增加是要素投入的主要表征指标, 投资规模大小直接决定着城市用地量的增加和资金集约度及城市土地利用的强度。建设用地具有高投入、高产出的特点, 因此其利用方式与经济发展水平有着明显的阶段性特征和深刻的内在联系, 城市建设用地投入的多少直接取决于经济发展水平的高低。

1.2 城市规模的影响

城市是一个聚集了人口、经济、文化和科技等各种要素的并且以人为主体的大体系。聚集的最终结果是城市范围不断扩大, 而城市范围的扩大最直接的表现就是城市建设用地扩张, 由此可见, 城市规模是城市建设用地集约利用的主要影响因素。

1.3 城市化水平的影响

城市化是人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程, 表现为乡村人口向城市人口的转化以及城市不断发展和完善的过程。城市化也意味着城镇用地扩展, 城市文化、城市生活方式和价值观在农村地域的扩散过程。城市化水平提高, 意味着城市经济规模的增大与城市人口规模增长。

1.4 产业结构的影响

产业结构的升级对建设用地集约利用水平产生较为明显的影响, 一般规律是产业等级越高, 建设用地集约利用水平也越高。在经济发展的影响下, 我市产业结构也发生了变化, 第二、三产业产值比重呈上升趋势, 而第一产业产值的比重呈下降趋势。从土地利用角度来看, 产业结构的升级表现为城市建设用地结构的演变, 市内的第二产业用地不断地调整为第三产业用地, 而城乡边缘第一产业用地逐步转化为第二产业用地。

1.5 人地关系的影响

人地关系在城市不同的发展时期表现不同。在城市发展初期, 城市人口较少而土地较多, 人地关系并不紧张, 人均拥有的土地较多, 土地价格也较低, 投资者一般热衷于用大量而低廉的土地来代替资本, 因此建设用地集约利用水平较低。人地关系随着城市经济的不断发展, 逐渐变得紧张, 土地资源总量的有限性, 使得土地稀缺程度较高, 土地价格也随着提高, 于是大多数投资者更倾向用更多的资本投入代替土地, 从而提高了建设用地利用程度。1.6管理政策制度的影响城市建设用地集约利用深受区域政策制度的影响。研究发现, 耕地保护制度在一定程度上遏制了耕地的锐减, 同时也对城市建设用地集约利用起到了促进作用, 激励城市建设用地利用往更集约的方向发展。

2 提高建设用地节约集约水平的对策

2.1控制新增建设用地, 引导利用非农用地

经济的不断发展, 城镇化水平的提高, 城镇规模的外延扩张, 不可避免地占用其他土地。因此, 在城镇建设中, 一方面要控制新增建设用地规模, 另一方面要通过征地制度改革、逐步提高耕地占用成本, 引导新增建设利用非农用地。

2.2对建设用地进行分类引导

根据各类建设用地的性质特点及我市当前各类建设用地的利用情况, 对建设用地进行分类引导。结合“三旧”改造的契机, 分别对城镇用地、农村居民点用地、产业用地及园区用地进行引导。加强城镇用地引导, 通过旧城改造拓展发展空间, 合理提高建筑容积率, 提高投资强度和土地利用集约化水平, 有效缓解土地供需矛盾。鼓励城镇现有建设用地的深度利用, 鼓励企业利用工矿废弃地, 加强对城镇内低效用地和零星分散土地的清理、收购、归并和前期开发, 提高土地利用率。加强对农村居民点用地引导, 以保护文化和人文景观为前提, 在保留部分具有潮汕特色且较完整的村落的基础上, 积极开展农村居民点用地改造, 加强对农村居民点用地的整治, 通过对城镇周边、城乡结合部等零散的农村宅基地以及“城中村”住宅用地进行综合改造, 使不符合规划或零散的农村居民点用地向中心村集中, 鼓励发展多层式农民公寓, 完善农村基础设施配套建设, 进行统一的小区化管理, 以“集中”促“集约”, 提高农村住宅用地集约度, 改善农村居住环境, 完善城中村基础设施和公共设施, 促进城市内部的“城乡”融合。加强对产业用地及园区用地引导。对于产业用地及园区用地需求, 有保有压, 严格控制。在加强土地利用规划的同时, 严格用地计划、用地审批管理, 提高市场准入门槛, 运用经济手段遏制乱占滥用土地, 浪费土地的行为。依据用地定额和集约利用标准实施工业项目准入制度, 推广节地型生产工艺和技术, 通过制定相关政策, 引导企业进行立体式的土地开发利用, 建高层、多层厂房。优先保障技术含量高, 社会经济效益好的产业发展用地, 严格控制工业项目用地, 禁止向淘汰类工业项目供地。严格控制新建高耗能、高污染项目供地。推进土地市场机制的建设, 不断优化资源配置, 及时采用市场机制调节土地资源的配置, 遏制闲置、低效用地的行为, 提高产业用地及园区用地集约利用水平。

2.3盘活存量建设用地, 严格执行闲置土地处置政策

对存量土地应加大二次开发利用, 同时继续通过加大招商引资力度、提高投资强度等方式进行盘活, 以增大城镇建设过程中的用地空间, 使有限的土地资源发挥更大的经济效益, 提高节约集约利用建设用地的水平。尽量避免土地闲置的发生, 同时对土地闲置满两年、依法应当无偿收回的, 坚决无偿收回, 重新安排使用;不符合法定收回条件的, 也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。

2.4 加强建设用地复垦力度

通过运用工程技术及调整土地产权, 对废弃、利用效益低下、污染生态环境的建设用地进行整理复绿, 通过对建设用地规模、内部结构及空间布局的再调整, 使建设用地逐步集中、集约, 提高建设用地的土地利用强度, 促进土地利用有序化、合理化、科学化, 并改善区域生产、生活条件和农村生态环境。

3 结束语

建设用地集约利用潜力测算探讨 篇3

建设用地集约潜力是指在现有技术、经济和制度条件下, 通过一定的手段提高土地利用的效率和效益, 实现土地的集约利用, 由土地集约利用状态和当前利用状态的差距所换算成的土地规模。

一方面, 建设用地集约利用潜力是一个动态的概念。集约利用潜力的大小不仅取决于目前的集约利用程度, 而且取决于未来一定时期内地区经济发展和技术水平等因素。其大小与目前集约利用程度成反比, 与科技进步程度成正比。另一方面, 建设用地集约利用潜力也是一个相对的概念, 对于不同的参照标准, 土地集约利用的潜力也有所不同。

图1可以说明建设用地集约利用潜力的内涵 (以生产性用地为例) 。假设初始时期土地集约利用水平 (如地均投入或产出) 为I0, 经济产出I0E0Q0O所需的土地资源为Q0。根据发展趋势, 假设预测时期t土地集约利用水平可上升至It, 等量的总产出 (图中矩形I0E0Q0O与矩形ItEtQtO的面积相等) 所需土地资源将降至Qt, 即理论上将初始时期Q0规模土地上经济活动等量转移到Qt规模的土地上;土地集约利用水平的上升相当于节省 (Qt-Qt) 数量的土地资源。现实中, 由于建筑物等固定投资的耐用性, 一般无法将已经开发利用的土地全部“置换”出来进行全新的开发, 但仍能通过追加投资、提升技术等手段, 提高现有用地的经济承载与产出能力, 达到节约土地的效果。因此, 土地利用规模的节约和经济活动承载力的提高都是潜力的表现。

二、建设用地集约利用潜力的来源

(一) 城镇建设用地的潜力来源

城镇建设用地集约利用潜力主要包括以下三种来源类型:

一是现状用地范围内的空闲、闲置用地。原则上这类用地应全部纳入集约利用潜力的范畴。2005年全国城镇存量建设用地专项调查结果显示, 截至2004年末, 这类土地共有26.37万公顷。

二是已利用但利用强度不够的土地, 即低效利用的土地, 包括旧城区的低效用地和外围低效利用的工矿用地。在城市发展的任何阶段都存在低效利用的土地, 由于集约利用背景条件的变化, 某些过去较为集约的土地利用方式今天可能成为低效利用的土地方式。对于这类土地, 其潜力释放的方式和过程非常重要, 盲目的大拆大建是不可取的。某些土地如果其主体功能还在发挥作用, 虽然利用效益没有达到最优, 但是现实上未必有挖潜的动力。

三是利用效益不好, 需要进行结构性调整的土地。这类土地主要是由产业结构调整造成的。在发展较快的地区, 产业结构变化快于土地利用结构的变化, 由此导致部分土地的利用效益亟待提高。目前这类土地主要表现为城市中传统的工业企业用地。

(二) 农村建设用地的潜力来源

农村建设用地主要指农村居民点用地, 其集约利用潜力主要来自两个方面:一是当前农村人均用地面积过大, 通过降低人均用地, 可以腾退出大量用地;二是根据城镇化发展趋势, 大量农村人口进城, 带来大规模的农村闲置土地。目前我国人均农村居民点用地面积接近220平方米/人, 远远高于《镇规划标准》 (GB50188—2007) 规定的140平方米/人的上限。

农村建设用地潜力的挖掘, 关键在于其实现途径和方式。政府既要采取适当的行政手段加以引导和控制, 又要考虑农民的利益和农村的实际情况, 实现宅基地的再利用和循环利用。

三、建设用地集约利用潜力测算的原则

(一) 静态分析与动态分析相结合

一方面, 建设用地集约利用潜力测算, 是在目前的自然环境、技术水平、制度供给等约束条件下, 测算现状存量建设用地中可以挖掘的潜力规模, 不涉及未来新增的建设用地的潜力。这是基于静态的考虑。

另一方面, 由于潜力的实现或释放需要一个过程, 应预测规划期内某些社会经济条件可能发生的变化, 在此基础上测算建设用地集约利用的潜力。随着经济社会发展, 单位用地的产出将提高, 人均用地标准将降低, 用地结构将得以优化。这是基于动态的考虑。

(二) 理论潜力与现实潜力相结合

测算建设用地集约利用潜力应区分理论潜力和现实潜力两种类型。理论潜力是指在一定的假设条件下, 参照既定的标准, 在一定时期内达到土地集约利用理想状态时所能挖掘的用地潜力;现实潜力是指考虑潜力挖掘的途径、方式和约束条件, 在一定时期内可以实现的潜力。理论潜力是理想潜力、极限潜力, 现实潜力以理论潜力为基础, 是政府决策的重要依据, 二者相互补充。

(三) 以主要潜力来源为重点

测算建设用地集约利用潜力应着重分析主要潜力来源。首先应进行潜力辨识, 剔除那些明显无潜力或虽有潜力但在现实社会经济条件约束下规划期内潜力不可能实现的地块, 缩小潜力测算的空间范围。在具体的测算过程中, 抓住规划期内容易实现和潜力规模较大的潜力来源进行详细测算, 对那些难以测算、挖掘困难、潜力规模较小的来源可不予考虑。

四、建设用地集约利用潜力测算的方法

根据测算的精确程度, 建设用地集约利用潜力的测算方法可分为概略测算和精细测算。概略测算是指以建设用地整体为对象, 借助指标与标准, 通过一定的方法, 对集约利用的潜力进行总体判断, 主要适用于范围较大的或信息基础较差的区域;精细测算是指以地块单元为对象, 将单个地块潜力测算的结果汇总得出区域的整体潜力, 一般需要借助GIS或遥感技术, 主要适用于范围较小或信息基础较好的区域。概略测算和精细测算两种方法可以相互补充、印证。

根据选取指标的不同, 建设用地集约利用潜力测算方法可分为基于土地利用强度、土地投入强度和土地产出效益两种类型。

(一) 基于土地利用强度的潜力测算方法

人均建设用地和容积率是反映土地利用强度的主要指标, 其中以人均建设用地进行测算适用于概略测算, 以容积率进行测算既适用于概略测算, 也适用于精细测算。

1. 以人均建设用地反映土地利用强度

这一方法在测算城镇建设用地和农村居民点的集约利用潜力时有所区别。

(1) 城镇建设用地潜力测算

潜力测算公式为:

式中:S为潜力规模, S0为现状城镇建设用地面积, ρi为达到合理集约利用水平时人均城镇建设用地面积, P0为现状城镇人口数量。

(2) 农村居民点潜力测算

理论潜力的测算公式为:

式中:S为潜力规模, S0为现状农村居民点用地面积, ρi为达到合理集约利用水平时人均农村居民点用地面积, Pi为目标年份乡村人口数 (即人口普查统计中总人口数减去城镇人口数) 。

实际上, 由于目前人口的城乡流动仍然受到户籍制度、城乡待遇差别以及农村宅基地使用制度不健全等因素制约, 部分“城市化”了的“农村人”实际成为城乡“两栖人口”, 即按照户籍统计属于农村人口, 按照人口普查的统计口径被算作城镇人口。因此, 本文设计的现实潜力测算公式为:

式中:Pu为按照人口普查的统计口径被算作城镇人口部分的农村户籍人口 (即两栖人口数, Pi+Pu即为农村户籍人口数) , α为Pu中预计在规划期内仍将占用其原有农村居民点用地的人口比重。

2. 以容积率反映土地利用强度

理论潜力的测算公式为:

式中:S为潜力规模, S0为现状建设用地面积, R0为现状容积率, Ri为达到合理集约利用水平时的容积率。

实际上, 只有规划期内可更新改造的建设用地才有挖掘的潜力, 因此, 本文设计的现实潜力测算公式为:

式中:n为更新改造的年数, λ表示城镇建设用地的年更新率。当然, 如果已经知道规划期内可更新改造的建设用地, 则可以直接用其替换S0×n×λ来计算潜力规模。

(二) 基于土地投入强度和产出效益的潜力测算方法

这一方法相对比较简单, 主要适用于生产性用地集约利用潜力的测算, 不适用于非生产性用地的潜力测算。

潜力测算公式为:

式中:S为潜力规模, S0为现状建设用地面积, Q0现状投入强度或产出效益, Qi为达到合理集约利用水平时的投入强度或产出效益。投入强度可选择地均固定资产投资额、地均二三产业从业人数等来表示, 产出效益可选择地均二三产业增加值、地均工业产值、地均社会消费品零售总额等来表示。

五、北京市石景山区建设用地集约利用潜力测算

(一) 石景山区概况

石景山区位于北京市城区西部, 长安街西延长线上, 东距天安门约16公里, 是《北京市城市总体规划 (2004—2020年) 》规划中心城的一部分 (见图2) 。全区土地总面积84.32平方公里, 其中山地占35.7%, 平原占64.3%。2004年石景山区总人口约50万, 其中暂住人口约15万。由于早在2002年便实现了一次性农转居, 石景山区无农业户籍人口, 但仍存在一定规模的农村集体土地。

(二) 石景山区建设用地集约利用的理论潜力

石景山区未来发展方向是城区, 建设用地未来的利用方向是全部作为城市建设用地, 因此, 从建设用地整体入手, 通过分析容积率的提高来测算理论潜力规模。

2004年石景山区建设用地总量为4837.05公顷, 建设规模约2500万平方米, 综合容积率约0.52。综合考虑各方面因素, 同时结合《石景山区控制性详细规划》, 研究认为规划期内石景山区建设用地综合容积率达到0.9左右是较合理且集约的。根据潜力测算公式 (4) , 石景山区建设用地集约利用的理论潜力规模为2059.27公顷。

(三) 石景山区建设用地集约利用的现实潜力

从潜力来源出发, 分别测算规划期内可能实现的各类型用地的潜力, 汇总得出建设用地集约利用的现实潜力。经潜力辨识, 石景山区包括三种现实潜力来源:一是闲置的存量建设用地;二是低效利用的城市建设用地;三是农村居民点用地。

1. 闲置土地的潜力

根据城镇存量建设用地情况专项调查, 石景山区闲置土地共有两宗, 用地面积共计1.74公顷。两宗闲置土地均闲置超过两年以上, 应全部消化, 作为建设用地供应的来源之一。故闲置土地的现实潜力规模为1.74公顷。

2. 低效城市建设用地的潜力

对于这类用地, 通过更新改造, 提高容积率, 是提升其集约利用水平的重要途径, 因此, 可通过预测容积率的提高来测算其现实潜力。

相关调查分析显示, 石景山区低效利用的城市建设用地约1100公顷, 平均容积率为0.4。根据《石景山区控制性详细规划》, 更新改造后的容积率为1.0。随着石景山区经济的快速发展, 参考北京新一轮城市总体规划对石景山区的功能定位及发展要求, 研究认为, 规划期内这部分用地通过更新改造平均容积率达到1.0是可行的。根据潜力测算公式, 低效城市建设用地的现实潜力规模约660公顷。

3. 农村居民点用地的潜力

2004年石景山区农村居民点用地共计329.66公顷, 占建设用地的6.82%, 人均农村居民点用地面积为210.65平方米/人。相对于城市建设用地 (2004年石景山区人均城市建设用地面积约92.76平方米/人) , 农村居民点用地的利用非常粗放。石景山区的发展方向是新城区, 目前已无农村户籍人口, 未来农村居民点用地将逐渐全部纳入城市建设用地范围之内。从空间分布来看, 农村居民点与城市建设用地交错分布 (见图3) , 向城市建设用地的转化也是发展的必然要求和方向。因此, 农村居民点用地的集约利用潜力是因向城市建设用地转化而产生的, 可通过分析人均建设用地指标的减少来测算其现实潜力。

具体测算过程中, 首先剔除现实中不应或不易转化为城市建设用地的部分, 包括已经规划为城市绿地的农村居民点18.69公顷, 山地中零星散布的农村居民点9.93公顷, 共计28.62公顷。其次, 原农村居民虽从户籍上转化为城市居民, 但仍在原居住地生活, 故不存在两栖人口。第三, 由于农村居民未来要完全转化为城市居民, 达到合理集约利用水平的人均建设用地指标应按城市居民的标准来计算。

根据上述分析, 农村居民点用地的现实潜力测算有两种方案:一是低方案, 如果农村居民完全转化为城市居民, 其人均用地面积达到当前人均城市建设用地的水平, 即92.76平方米/人, 根据潜力测算公式 (2) , 现实潜力规模约155.87公顷。二是高方案, 当前世界上发达国家人均城市建设用地约82.4平方米/人, 如果规划期内石景山区能达到该水平, 根据潜力测算公式 (2) , 现实潜力规模约172.09公顷。综合分析, 取高低两个方案的算术平均值作为农村居民点用地的现实潜力规模, 约164公顷。

(四) 石景山区建设用地集约利用潜力的测算结果

石景山区建设用地集约利用潜力测算结果见表1。可以看出, 石景山区建设用地集约利用的理论潜力规模很大, 占现状建设用地总量的42.57%。这说明石景山区建设用地现状集约利用水平不高, 理论上土地集约利用程度的提升空间很大。现实潜力占理论潜力的40.10%。其中, 低效城市建设用地的潜力是主要来源, 占79.93%, 包括城市更新改造和部分工矿用地的集约利用;农村居民点虽在建设用地中所占比重较小, 但潜力空间仍较大, 占19.86%;闲置土地的集约利用潜力仅占0.21%。

六、结语

本文就建设用地集约利用潜力的来源、测算原则和测算方法进行基础性探讨, 并应用于北京市石景山区。最后提出以下两点建议:

(1) 建设用地集约利用是一项复杂的系统工程, 对其潜力的测算应综合考虑多种因素, 不仅要以缓解资源环境压力为目标, 而且要与潜力实现的具体途径、方式相结合, 与潜力实现的社会经济成本核算相挂钩。

(2) 建设用地集约利用潜力的实现, 与社会经济的发展、技术的进步、规划的执行与控制、土地管理工作的开展和制度的完善密切相关, 需要相应的配套措施来保障。

摘要：建设用地集约利用是不断提高土地的利用效率和经济效益的一种开发经营模式, 其基本目标是土地利用潜力的挖掘。文章明确建设用地集约利用潜力的内涵, 分析潜力的来源, 指出潜力测算遵循的三个原则, 提出基于土地利用强度、投入强度和产出效益指标的潜力测算方法, 并应用于北京市石景山区, 取得良好的实证效果。

参考文献

[1].北京大学中国土地勘测规划院.全国土地利用总体规划修编重大专题研究之四:节约与集约利用土地研究.2006

[2].国土资源部.城市土地集约利用潜力评价技术方案.2001

[3].江苏省土地利用总体规划修编工作领导小组办公室.江苏省土地节约与集约利用研究.2005

[4].汪晖童菊儿.经济发展阶段与土地集约利用水平演变趋势——来自台湾的证据.中国科协2005年学术年会科学发展与土地资源节约和集约利用论文集.2005

建设用地节约集约利用措施研究 篇4

一种良好用地管理办法, 必须要有相适应的制度和可操作性的规程做保证。

研究节约与集约利用土地, 根本的问题就是要应用规划的手段, 从科学发展观的高度, 去用心捕捉能带动城市扩张, 又能规范农村建设用地的基本措施。把土地的开发强度与产出率作为一个因子, 扩大研究成果, 满足建设用地市场需求, 有序实现集约 (如图1) 。

1.1 坚持从规划入手, 提高规划的功能和作用, 力求规划的科学性、严谨性和实用性, 注重规划的前瞻性

土地利用规划是一个完整、长期的系统工程, 完善土地利用规划体系是科学利用土地的前提, 它是由不同类型、不同层次和不同时序的规划所构成的交互网络系统。要建立健全逐级控制、分工明确、重点突出、衔接统一的规划体系, 必须强化省土地利用总体规划的战略性和政策性, 提高地 (市) 级以下土地利用规划的针对性和可操作性。规划不论大小, 但都不能偏离有理、有据、有序、有效的基本原则。有理就是说编制或修编规划必须从长计议、理由充分、观点鲜明, 发展方向清晰, 理得清、挑得明、有说服力, 可操作性强。有理有据就是说土地利用规划在编制期间必须分析过去发展中的利弊, 着眼编制后的发展前景, 从战略的高度和对未来发展的深度提出定性与定量结合的数据、指导规划编制, 体现规划的实用性。有序就是在编制规划过程中必须坚持短、中、长规划结合, 体现规划的阶段性和实现规划的长效性的有机统一。有效就是说规划不是一纸空文, 是付诸实施的指导性文件, 规划编制过程必须把有效性作为发展方向, 在编制中注重其土地利用的节约与集约的基本要求, 规划在实施过程必须达到经济效益、社会效益与生态效益的高度统一。

1.2 从产出入手, 坚持土地利用的开发强度与产出率挂钩

土地是不能再生的稀缺资源, 土地的开发利用不加以控制, 没有一个定量的经济标准, 不仅是浪费资源, 严重的说是通过毁灭资源。实施土地的综合利用, 必须把开发强度与产出率一并加以研究, 力求低开发实现高产出。特别是工业项目的开发, 不少地方圈地现象严重, 几百亩的用地仅见一层的厂房, 建筑密度不到25%, 年产值也聊聊无几, 给国家提供的税收也很少, 这样的开发必须限制, 考察土地利用是否集约、节约用地产出率是个基本要求, 工业用地是这样, 房地产开发用地, 第三产业用地、城市用地和农村用地都必须坚持以产出率为基础, 鼓励支持高产出的用地项目, 以满足飞速发展的经济建设的用地需求, 做到用地节约、产出集约。

1.3 要从标准入手, 城乡规划要把用地标准作为土地利用的强制性内容加以控制

以人口总量、建设用地的规模为基础, 制定规划利用土地标准, 推行节约集约用地的原则, 对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置进行科学安排, 确定合理的城镇用地规模, 加强与土地利用相关行业规划与土地利用总体规划的衔接, 制定出土地利用的标准化文件。要建立健全科学合理的客观和微观用地指标控制体系。宏观方面, 城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地分别控制着城乡建设用地总量, 城镇用地规模和农村居民点用地规模, 实现对城乡建设用地总量的控制要求, 合理制定各项人均用地控制指标;微观方面, 抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作, 优先开展城市基础设施项目, 教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作, 重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作, 其中要特别严格把关控制农村宅基地标准, 各工业园区、开发建设用地指标、居住区用地指标及其环境生态相关建设用地指标。

1.4 从空间入手, 加大土地利用的节约、集约程度

城乡用地空间的整合, 不仅仅是城乡两种地域景观的物质空间整合, 它还是包括经济空间、社会空间和生态空间的整合。因此, 城乡空间规划不再是单纯意义上的用地空间规划, 应该是土地、经济、社会和生态规划的结合和统一。需要国土、规划、计划、经济、环保等多个部门相互配合、建立横向联系机制, 避免各自为政, 相互制约。然而要实现土地利用的节约与集约, 还必须从建筑物用地的纵向来考虑土地利用的空间布局。即开发土地上下空间布局的利用:一要坚持节地升空, 出让土地时就要科学提出容积率的标准, 让更多的建筑物升向空中, 减少土地资源的浪费;二要节空伸地。空中的资源得到有效利用仅是节地的一个方面, 同时要考虑向地下要资源, 把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸, 开辟地下建筑空间, 更多地满足建筑的配套需求。

2 管理层面上

管理是一种制度与行为的统一体。城乡建设对用地的需求, 必须把两者有机结合起来。特别是在当前土地资源严控, 各地争相寻求建设用地, 以实现城市扩张、项目落地而不顾土地在使用上的节约与集约的前提下, 不顾影响环境和无序建设的情况下, 必须建立健全可持续发展的土地资源保障体制和严格的用地审批制度, 为经济的发展找到双赢的路子, 着力做好城乡土地利用规划。

2.1 加强规划对节约和集约利用土地的指导

加强土地利用总体规划对城乡建设用地规模的控制。新土地管理法在土地利用总体规划对城乡建设用地规模控制的地位和作用, 作了明确的规定, 在加强对土地清查、实施土地资源评价的基础上, 以节约和集约用地求发展为指导思想, 以科学合理、节地挖潜、集约利用土地为原则, 合理地编制、修订土地利用总体规划, 真正发挥土地利用总体规划在控制城乡建设用地总量上的龙头作用。

加强各规划间的协调配合工作。一方面要切实做好城乡规划与土地利用总体规划的相互衔接工作。土地管理部门要与城乡规划管理部门密切配合, 通力协作, 正确处理好局部和整体、近期建设和远景发展、城市建设和耕地保护、经济建设和环境保护的关系, 坚持城乡规划在用地规模及布局上服从于土地利用总体规划, 使城乡规划与土地利用总体规划在编制、修订和实施中保持协调;另一方面要充分发挥近期建设规划的综合协调作用。近期各类、各级建设规划要与国民经济和社会发展规划的相互衔接, 与土地利用总体规划相衔接, 通过合理制定土地供应计划, 统筹安排规划期年限内各类、各级建设用地的规划、布局、比例和开发时序, 确保节约和集约用地目标的实现。

完善城乡规划的编制和管理工作。针对当前城乡规划的薄弱环节, 完善城乡规划的编制和管理工作显得十分重要。可以采取下面三个方法。

(1) 加强城镇体系和区域发展规划编制, 充分发挥产业集聚效应, 加大力度整合土地资源。

(2) 加强村镇规划的编制。村镇规划要合理确定农村居民点数量、布局和建设用地规模, 在符合农民意愿的前提下, 统筹规划农村居民点, 迁村并点。统筹安排乡村工业用地, 严禁零散布局。通过村镇规划加强对农村宅基地的管理, 从而减少农村建设用地。

(3) 加快城乡规划立法, 在已编制完成的城乡规划与规划管理工作间建立起有效的约束性联系, 从而使城乡规划从编制到实施的过程能有效地得到保障。

2.2 制定节约和集约利用土地的规划控制标准

建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。加快制定建设用地指标, 建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。宏观方面, 要根据城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地的要求, 确定城乡建设用地总量、城镇用地规模和农村居民点用地规模, 从而合理制定出各项人均用地控制指标;微观方面, 要抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作, 优先做好城市基础设施项目、教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作, 重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作, 其中要特别严格把关控制农村宅基地标准、各工业集中区、开发区建设用地指标、居住用地指标及其环境生态相关建设用地指标。

合理确定城乡建设用地规模。凡不符合节约和集约用地标准的规划, 不得审查通过, 必须按规定进行修改调整。严格控制城乡建设用地的外延扩展, 实行城乡规划和用地总量管理, 即在建设用地规模上要受土地利用规划的制约, 在城市用地上要依照城市规划组织实施, 从根本上实现城乡建设用地从外延粗放型向内涵集约型的转变。

2.3 加大产业结构调整和城市用地布局调整

随着社会经济的飞速发展, 城镇化进程的加快, 产业结构的调整, 客观上要求城市用地结构和布局也应随之进行调整, 特别是城市房地产业, 工业用需求的加大, 客观上要求我们必须通过各种有效的措施以实现建设用地的节约与集约。如可以用收取级差地价的方式允许企业用地的变更达到充分、合理、高效利用土地的目的, 同时应鼓励发展第三产业, 增加第三产业用地实行土地置换。

2.4 建立区域土地集约利用评价考核制度

全面掌握城镇和开发区存量土地面积、类型、用途、权属、分布等状况, 建立土地集约利用评价考核体系, 开展城市及开发区土地集约利用评价, 制定盘活存量土地的实施方案和积极稳妥的政策措施, 促进存量土地的开发利用。

2.5 建立和完善规划执法监察制度

建立和完善规划执法监察制度可以通过建立规划巡回执法检查制度, 实行规划执法监察公开制度, 建立纠正行政违法、不当行为制度, 建立违法案件统计报表制度以及完善规划动态监察制度来实施。

2.6 建立规划审查制度和规划调整管理制度

建立规划审查制度和规划调整管理制度可以通过下面四项措施来实施。

(1) 强化建设用地项目的规划审查。 (2) 加强对城市和城镇规划的审查、审核。 (3) 加强对土地开发、复垦、整理规划的审查。 (4) 完善规划调整的管理、规划调整和修改制度、违反规定随意调整修编规划的责任、规划的公众监督。

参考文献

[1]刘汉成, 梅福林.城市化进程与耕地保护及失地农民关系研究[J].新农村理论月刊, 2007 (8) :11-12.