基层民主的规则保障

基层民主的规则保障（通用8篇）

基层民主的规则保障 篇1

法律和制度既是发展基层民主的前提，又为基层民主的健康发展提供坚实保障

民主遵循多数法则，且在一定规则框定下才能实现。因此，规则认同是实行民主的前提之一。民主与法制是相对而生的概念，通过民主的方式制定符合人民意愿的法律，又通过法律限定民主运行的边界。

尤其是在中国这样一个人口众多、经济文化相对落后、地域发展不平衡、民主传统十分缺乏、处在重大历史变革时期的国家，推行涉及13亿人日常生产生活切身利益的基层民主，法律和制度起着关键性的保障作用，使民主不致流于人治而陷入狂热，最终对人民利益造成损害。

近30年来，中国基层民主发展的进程，始终伴随着国家法律制度的规范。1978年以来，我国在发展基层民主中积累的一条最重要的成功经验，就是将坚持党的领导、充分发扬民主与严格依法办事三者有机结合起来，以保证人民群众有序的政治参与。

基层民主已有法律框架

与经济体制改革率先在农村破冰一样，基层民主的发展也最早在农村取得突破。地方的创新迅速被中央重视和提升，上升为国家法律，基层民主法律框架逐步搭建。

中国第一个村委会诞生两年后，为适应经济体制改革要求和落实基层直接民主的原则，1982年通过的宪法第111条规定：“城市和农村居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”基层群众自治的精神在宪法中予以体现。

此后，基层民主立法进程启航。但面对基层群众自治这一毫无既有经验可循的民主形式，一开始就制定全国统一的法律并不现实。

1982年，彭真在全国政法工作会议上提出：“村民委员会如何搞，包括和基层政权的关系问题，各地可以根据实际情况采取多种形式试验，待经验比较成功后，再做比较研究，并修改居民委员会条例，制定村民委员会条例。”1987年，全国人大正式讨论村民委员会组织法时，彭真再次发表了他的看法：“一个法搞得很宽很细，势必难于在全国通用。”

在彭真等领导人的积极推动下，1987年11月六届人大常委会通过了《村民委员会组织法(试行)》。尽管这一法律条文明确限定为试行，但它对于确立村委会的自治组织的性质和法律地位，对于广大农民通过村委会参与基层治理，提供了基本的法律保障。

在10年多试行的基础上，1998年11月九届全国人大常委会修订通过了《村民委员会组织法》。“该法覆盖了全国8亿农民，保障了他们对日常生产生活直接行使民主权利。”华中师范大学政治学研究院院长徐勇教授说，“这部法律的通过标志着中国的村民自治进入到一个国家整体推进的全新阶段，村民自治的总体框架得以确立。”

近10年来，全国29个省(区、市)相继颁布了《村民委员会组织法》实施办法，31个省(区、市)出台了村委会选举办法，7个省份专门制定了村务公开条例，一些省份还制定了村民代表会议规则和村务管理办法等行政法规。地方性法规建设的数量在增加、速度在加快、质量在提高。

民政部基层政权和社区建设司副司长汤晋苏对《瞭望》新闻周刊表示：“目前，农村村民自治已经初步形成了一个以宪法为依据、以《村民委员会组织法》为核心、以地方法规为支撑、以村民自治章程为补充的法律制度体系。”

随着改革开放的推进，面对着深刻变化中的农村社会现实，村民民主自治相关制度建设不断跟进。1998年后，根据实际情况，中共中央、国务院发布多个政策性文件规范换届选举、村务公开、民主管理、村委会公章管理、一事一议筹资酬劳、村级组织运转经费保障，引导村民自治的发展。修法以利发展

按照十一届全国人大2009年的立法计划，今年12月，全国人大常委会将第一次审议《村民委员会组织法(修订草案)》。

随着农村人口流动性的增加和农村税费改革的深化，《村民委员会组织法》的一些条款已经不适应现实需要，同时一些地方出现了村委会违规选举、村委会工作经费匮乏、民主管理与民主监督不完善等问题，使农民利益受到了侵害，村民自治制度的实施和农村的发展稳定受到了影响。

比如，《村民委员会组织法》只是笼统规定了什么人有选举权、被选举权，而没有规定什么人没有候选人资格，特别是那些违反计划生育政策、刚刚刑满释放、不履行公民义务而又没有被剥夺政治权利的人，成为候选人甚至当选时，负面影响很大。

再如，对村委会选举中买卖、伪造选票，宗族、派性、黑恶势力控制选举的行为，现有法律没有明确且严肃的处罚规定。

此外，群众自治权利的救济渠道太狭窄。《民诉法》《刑诉法》《行政诉讼法》《行政复议法》中，村民自治权利和居民自治权利不在其调节范围。《村民委员会组织法》也仅把村民自治权利的救济机制，界定在群众举报、县乡政府人大及有关部门的调查处理、批评教育、自觉改正上。如果基层政府对群众举报处理不及时，或者干脆不管不问，群众就只剩下上访这条路了。

汤晋苏说：“现实要求对基层直接民主中出现的问题作出法律上的界定和规范。”

2006年4月，这一由民政部主持起草的修订草案报送国务院。此后，该修订草案又征求了中组部、全国人大常委会内司委、全国人大常委会法工委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、农业部等36个中央单位和31个省(区、市)的意见，多次召开地方、部门和专家学者座谈会。

2009年，中办国办联合发出20号、21号文件规范村委会选举工作、完善村级组织运转经费保障机制促进村级组织建设。在此基础上，修订草案又进行了进一步修改。目前最新的修订版本，对多年来实践中产生的种种问题作出了回应。

立法丰富制度

中国基层民主的发展，随着现代中国的构建而逐步成长，因此它的法律化、制度化是一个没有止境的过程。一些现有法律中已有的精神需要落实为具体的制度，一些以前尚未明确的规则需要制定。如何处理政府与村民自治组织的关系，始终没有明确的法律规定。纵向的行政管理和横向的群众自治，二者如何有效衔接良性互动，需要法制加以明确。

“在我国农村村民自治的背景下，农村基层管理体制和治理方式发生了深刻变化，其中最重要的变化就是乡村关系的重建和调整。”汤晋苏说。

在这个过程中，由于缺乏法律规定，乡镇政府指导村委会工作基本上“无法可依”，实践中也无所适从，造成乡镇政府在指导村委会时不规范的现象非常突出，乡镇政府难以“依法行政”，村民自治组织出现“行政附属化”，“依法自治”受到制约。

据悉，目前民政部正在酝酿制定《乡镇政府指导村委会工作规则》(以下简称工作规则)，最早可能在明年下半年出台。

汤晋苏向《瞭望》新闻周刊介绍，这一工作规则主要涉及三个方面。一是乡镇政府指导村委会的职责权限，以及乡镇政府行政管理权和农村社区的村民自治权的授权来源、运作机制、内容结构、监督体系。二是乡镇政府指导村委会工作的职责范围、方式、程序、途径和配套机制，这部分内容要求简单明确、规范适当、指导性和应用性强，也是工作规则制定的难点和重点。三是乡镇政府和村委会各自的法律责任和法律救济。

工作规则的制定，将有助于实现政府行政管理体制和农村社区自我管理体制的有效衔接和良性互动。

随着基层群众自治制度的发展，基层自治已对乡镇，甚至县一级政府的工作方式构成了“倒逼”态势。这就涉及到基层政府如何实现政务公开，实现群众有序的政治参与。

2008年10月，十七届三中全会作出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“建立和完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制”，透露出一个信息：农民的民主协商层级有望提升至乡镇一级。

也就是说，乡镇政府的办公会议、乡镇人大会议让农民旁听、评论；乡镇预算对农民公开、听取农民意见；农民评议乡镇公务员的政绩；甚至原来由乡镇政府就能拍板的某些政策，也要在全乡镇范围内征求意见。这些形式都可以在实践中探索。

徐勇说，基层民主未来的走向就是实现上下互动，而不能脱节，以法律的形式明确政府与群众自治的关系，明确县乡政府的政务公开内容和形式，满足群众的政治参与需求，是有待填补的法律空白。在城市社区，1990年施行的《居民委员会组织法》，是我国城市社区居民自治的最主要法律依据。但随着基层自治的发展，这部法律也已难以满足现实需要。

“《居民委员会组织法》主要对居委会这个群众自治组织进行了约束和规范，但其中缺乏对社区公共事务管理的法律界定，也就是说，没有明确社区群众自治的自治内容和自治权利的边界。”北京市社科院于燕燕研究员对《瞭望》新闻周刊说，“而且，居民和业主在法律上的责权利也不明确，《物业管理条例》等法律与群众自治的法律也有矛盾和冲突的地方。”

“随着社区的发展，社区基层群众自治的法律法规也应该进行扩充，比如可以考虑设置‘社区自治法’或‘社区法’，令社区这个群众自治组织获得明确的发展空间。”于燕燕说。

在企业，1986年颁布的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，其适用范围及对职工代表大会职权内容、组织机构、运行方式等方面的规定也已经滞后，不能适应国企改制企业和非公有制企业发展的要求。

虽然劳动法、工会法、《中华人民共和国企业国有资产法》、公司法等，对企业通过职代会等形式开展厂务公开、民主管理的规定非常明确。中办国办也一再下发红头文件，要求国企改制过程中，涉及职工切身利益的重大事项，应向职工公开，职代会按照法律法规规定具有决定权和否决权，“既未公开又未经职代会通过的有关决定视为无效”。然而，一旦企业违反这些法律法规，职工却缺乏直接、可操作的救济渠道。

徐勇说，正如我国现阶段还处在社会主义初级阶段一样，我国社会主义基层民主的发展也还处于初级阶段。“从始至终不懈坚持法制化，是30年来我国基层直接民主实践积累下来的宝贵经验，同时也为基层民主未来的发展提供了重要启示和坚实保障。”

基层民主的规则保障 篇2

参与式民主是20世纪六七十年代在美国等西方国家兴起的一种民主理论范式。它是针对自由主义民主面临的危机而做出的一种补充和完善。参与式民主理论以公民参与为核心, 深化了公民参与功能, 提升了公民参与的公共精神, 适应了当今中国民主政治的发展。胡锦涛总书记在十七大报告中指出:“要健全民主制度, 丰富民主形式, 拓宽民主渠道, 依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督, 保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”“人民依法直接行使民主权利, 管理基层公共事务和公益事业, 实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督, 对干部实行民主监督。”

一、参与式民主的起源

1964年, 美国“学生争取民主社会”组织的成员在密歇根休伦港开会期间第一次在理论上阐述了参与式民主。随后, 在20世纪60年代末至70年代, 美国政治生活与政治学中开始不断地提到“参与”[1]。到了20世纪70年代, 参与式民主的理论得到充分发展。1970年, 卡罗尔·佩特曼的《参与和民主理论》一书的出版, 标志着参与式民主理论的正式形成。随后, 麦克弗森的《民主理论:民主救赎的论文》、曼斯布里奇的《超越敌对民主》、巴伯的《强势民主》等参与式民主的专著纷纷出版。

1. 代议制民主的危机。

进入近代社会后, 伴随着资产阶级革命的成功, 西方社会纷纷建立起以资产阶级为主体的议会制和君主立宪制政体, 确立了以代议制为核心的议会制民主。但是, 资产阶级的代议制到了20世纪50年代却发生了变化, 使西方社会对代议制开始产生了质疑。

二战结束后, 西方各国政府纷纷帮助民众医治战争创伤, 努力恢复经济, 改善民众生活, 因此得到民众广泛的信任, 由此认为政府的主要目的是为大众谋福利。但随着战后恢复, 首先, 议会权力衰落, 行政权力扩张, 出现了威权政府, 权力结构出现了制衡中的失衡。其次, 议会制民主的局限性和虚伪性日益暴露。议会成了有钱人的俱乐部, 更是各种精英集团争夺自己利益的角斗场。最后, 自由主义代议制的前提是个人主义, 个人主义极端发展的结果就是导致了对作为个人联合体的社群价值的忽视, 排斥在议会之外的多数群众的根本利益得不到真实地反映, 议会被精英群体所操纵, 决策者无法听见普通民众的声音。

20世纪60年代以后, 人们开始丧失对公共机构和领导人的信任, 对权威的怀疑充斥整个社会。对政府信心的下降, 这意味着公民的选举投票率大大降低。在大学里, 缺乏专门知识的大学生开始参与许多重大问题的决策制定过程。在政府中, 组织上的等级制度受到削弱, 下属组织随时准备行动无视、批判甚至挫败上级组织的愿望[2]。相反, 每一个集团都强调自己有平等参与与自己利益相关的决策的权利。1968年西欧、北美爆发了大规模的群众运动, 公众采取了游行、示威、抗议行动, 建立了各种组织, 直接向西方的民主发难。

2. 对民主理论的反思。

从理论上讲, 欧美对参与式民主的探讨源于对马克思主义 (主要是改良马克思主义) 、自由主义的经济和政治制度的反思。20世纪50—70年代, 欧美的民主派就西方世界的制度和文化问题提出了新的批判和探索, 其领袖之一便是哈马贝斯。这场反思包含两个方面, 一是马克思主义认为工人阶级是社会成员的先锋队, 为什么他们会把希特勒选上台?代议制民主也会面临比专制更可怕的危险。二是当代需要重新思考“权利”问题。“权利”曾是资产阶级革命的武器, 但如今民主派也要思考一下如何解释这个“权利”, 重新思考凯恩斯主义, 并进而利用新的政治概念和制度来补充权利的不足。

从实践上讲, 是“新左派”运动的推动。参与式民主是“新左派”的一个著名口号, 也是它的理想民主模式。它主张市民要参与影响他们工作和生活的事务, 穷人进入管理财产的机关, 学生进入学校管理机关, 工人参与工厂管理部门的活动。作为以激进的大学生和社会青年为主题的“造反”运动, 它把矛头直接指向资本主义的社会现实, 反对使他们失去个性自由的政治权力结构, 试图在斗争中去寻求一条象征新自由、新价值的理想民主之路。“新左派”是“以人人参与的民主制度为基础, 试图通过人们对经济和社会生活决策的参与, 达到人们在经济和政治上的平等, 使人们从一切非人性的压抑下解放出来”[3]。

3. 社会资本理论的助推。

20世纪80年代, 新兴的社会资本理论不仅论证和推动了公众参与的发展, 还对公众参与制度的确立提供了理论基础。社会资本是指个人在一种组织结构中, 利用自己的特殊位置而获取利益的能力。一个人利用这些关系获取利益越多, 他的社会资本就越高。社会资本理论创始人之一罗伯特·帕特南将社会资本从个人层面上升到集体层面, 并引入政治学研究中, 从资源群体的参与程度角度来研究社会资本。帕特南在《让民主的政治运转起来》中提出公民参与网络。认为由于一个地区具有共同的历史渊源和独特的文化环境, 人们容易相互熟知并成为一个关系密切的社区, 组成紧密的公民参与网络。这一网络通过各种方式对破坏人们信任关系的人或行为进行惩罚而得到加强。这种公民精神及公民参与所体现的就是社会资本。从中可以看出, 公众参与有利于提高公民对公共事务的关心度, 社会资本能通过协作和合作提高社会效率, 公众参与有利于解决政府效率低下的问题。社会资本理论提供了人们进行公众参与的可能性, 并且公众参与能做出比政府更好的决策。

4.“新公共运动”和“公共治理变革”的兴起。

1964年, 美国通过了《平等机会法》, 这一法案使黑人和其他普通公众除实现投票外有更多广泛参与政府和公共事务的权利。时任美国总统约翰逊还提出“社会计划”, 开展了“新公众参与运动”, 通过实行最大程度的简单化参与, 极大地推动了公众参与实践的发展。

20世纪70年代, 西方国家经济普遍出现“滞胀”, 社会反对政府过度干预经济, 进而威胁个人权利, 其结果导致公共治理理论出台。公共治理理论强调治理主体的多元化, 发挥市场的作用, 挖掘第三部门的治理潜力, 高度重视组织网络的自主治理等等, 这些理念都必然要求限制政府权力、反对全能政府。其中阿伦特的公共领域行动参与理论引起人们的极大兴趣和激烈争议。她强调人是政治的动物, 而其政治性则在于人能够通过言行, 与他人互动。认为公民性格中存在参与本性, 强调参与是公民自我存在价值的体现。阿伦特的公共参与行动参与理论对大众参与自主性、多样性及积极性的诠释和推崇也使得民主参与的理想与人们的心灵再次碰撞, 引发了人们对民主参与实践的深层思考。

二、参与式民主理论的核心主题

对于参与式民主的概念界定, 学术界始终都没有明确的说法。有人把参与式民主与古典直接民主联系起来。但无论是麦克弗森、佩特曼, 还是巴伯, 他们都把参与式民主与直接民主相分离, 认为, “参与式民主并不等于直接民主, 参与只是人们扩大对自己生活控制的一种方式。”[4]从政治领域的参与扩展到社会各领域的参与, 再到公共事务领域的参与。当代参与式民主主张在代议制度下的基层和地方层次上的直接参与民主。

1. 公众的参与。

公民参与从来都是民主政治的核心内涵。参与式民主主张, 真正的民主应当是所有公民的直接的、充分参与公共事务的决策的民主, 从决策议程的设定到政策的执行, 都应该有公民的参与。公民的参与包括更多公民的参与和积极的公民参与, 这是参与式民主与其他民主的根本区别。

民主从初始就不是所有人的参与。古典的雅典民主是“雅典公民”的民主, 近代的资产阶级的普选制是有限的“大众民主”, 而现代的自由主义民主的公民参与转变成了只是代表一部分或少数人利益的精英民主, 有限的政治参与成为民主制度正常运转的前提和基础。因此, 选举、投票成了公民政治参与的唯一主要内容, 民主政治的内涵———公民参与日渐流失。

参与式民主从“主权在民”理论出发, 认为公民参与是公民应有的权利。阿伦特认为, 公民只有参与公共领域活动才能有自由和幸福可言。麦克弗森认为, 民主社会是所有人平等地自我完善与自我实现的社会, 主张让所有人拥有政治参与的权利。佩特曼则认为个人必须与他们所处的制度结合起来进行考虑。参与式民主强调公众参与的主体价值以及其大众性、广泛性, 强调公众参与权利的平等性和机会的公平性。只有更多的公众参与, 才能实现“人民的统治”。参与式民主认为, 积极、主动的公众参与有助于提高公众的参与能力、增强公众的政治效能感、缓释社会冲突。自由主义民主认为, 公众参与是私人事务, 而不是公共事务。强调民主失败的原因在于公众参与权利的扩张, 当权力扩张超出界限时, 就会侵入个人领域、干涉个人权利, 构成了对个人权利的威胁。按照参与式民主的观点, 参与本身并不是目的, 参与式民主的最终目的是实现每个人自由和平等的发展, 这种目的实现的最大可能就是通过在公共领域和公共生活中最广泛的参与。

首先, 积极的公众参与可以促进个人参与能力和公民自治。佩特曼认为, 个人的发展只有在积极参与的参与性社会中才能得以实现, 公众参与越深入, 公民参与能力越是得到提升。麦克弗森认为, 民主社会的最终目的就是促进每个人能力尤其是发展能力的最大化, 积极公众参与是实现公民自由的平等价值和自我发展的重要手段。其次, 积极公众参与可以培养公民的公共精神和政治效能感。公民参与既是宪法赋予公民的权利, 也是一种公共活动。最后, 积极公民参与可以缓解和转化社会冲突和矛盾。巴伯认为, “强势民主发展出一种通过公民参与、公共审议和公民教育将冲突转化为合作的政治。强势民主始于冲突但是并没有终止于冲突:它认识到了冲突并且最终转化了冲突, 而不是去适应它或将其最小化。”[5]自由主义民主主张“多数人意见”, 但这个原则极容易对少数人 (弱势群体) 的权利造成侵犯, 进而引发各种矛盾和冲突。参与式民主却主张通过公众的平等理性的对话、共同讨论、共同协商等公众参与将冲突与矛盾转化为互助合作, 从而缓解和转化社会冲突和矛盾。

2. 公民的道德。

现代民主国家的运行不仅依赖完善的法律制度、公民有序的政治参与, 在一定程度上还依赖一定的公民品行与态度, 应当说, 公民参与总是受到公民道德因素的影响。参与式民主理论认为, 道德与政治无法分离, 公民美德是公民道德的延伸, 是公民参与公共事务道德的条件和要求, 公民应该关心公共事务, 遵循公共理性, 在尊重公民个人利益的前提下, 主张公民通过积极的公民参与, 进行有效地对话、沟通、协商, 作出合理、理性的决策选择, 从而促进互助互利合作目标的实现[3]。

3. 参与式民主的实现方式。

公众参与作为公民争取、维护、促进和实现自身利益的一种政治行为, 需要通过一定的途径和方式参与公共生活。参与式民主不仅强调民主是一种决策程序, 一种解决问题的方式, 而且更是一种生活方式。

首先, 参与式民主强调在代议制民主制度下, 在基层民主建设中扩大公民直接参与。佩特曼认为, 在当代社会, 只有当个人有机会直接参与和自己生活密切相关领域的事务决策, 才可能对自己的生活和所生活的环境实现真正的控制。麦克弗森提出了金字塔体制, 直接民主在街区和工厂开展。巴伯则是邻里、社区等基层直接参与的公民自治模式。通过基层公众参与, 弥补代议制的不足。其次, 参与式民主突破传统政治领域, 将直接民主扩大到公共领域。从密尔开始, 参与式民主就将参与扩展到社会生活的各个领域。通过与公众利益相关领域的公共直接参与, 培育和提升公众参与能力, 促进和深化公民自治能力。最后, 参与式民主强调公众直接参与的方式包括对话、沟通、讨论和协商。在当代社会, 传统的投票、竞选等民主方式已不满足社会发展和公众利益的需要, 更需要公民之间、公民与政府之间的对话、沟通与协商, 通过这些方式, 可以增进彼此了解和理解, 化解冲突和矛盾, 实现利益的平衡, 增强共同合作政治, 进而延伸了民主的内涵、丰富了民主的形式、提升了公众参与的程度和质量。

三、参与式民主对中国基层民主建设的启示

参与式民主是在西方资本主义代议制民主出现各种弊端和危机时提出来的。但其理论对中国基层民主政治建设却有一定的借鉴意义。十六届四中全会中央把构建社会主义和谐社会作为我们党的执政目标, 而十七大报告又提出社会和谐是中国特色社会主义的本质属性, 构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务。在构建和谐社会过程中, 基层民主政治建设更是核心内容。2011年7月1日, 胡锦涛在纪念中国共产党成立九十周年大会上再一次提出要“建立健全深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制, 保证决策符合人民利益和愿望”。

1. 参与式民主强调在基层社会、组织民主政治中扩大公共直接参与, 为中国基层民主政治建设提供了机制的借鉴。

中国基层民主政治建设是中国民主政治发展的新阶段, 无论是村民自治, 还是社区自治, 其自治的内容、权利的实现形式与途径都存在很多问题和不完善的地方。

2. 参与式民主主张把公众参与从传统的政治参与扩展到

公共领域参与, 由此推动政府管理更加科学化、法制化与合理化。目前, 中国正在全面推进民主政治建设, 公民社会正在形成, 传统的选举政治模式不能满足社会发展的需要, 公民对自身的权利与利益的维护意识越来越强。过去政府的决策模式导致了大量的政策或是基于政治的考虑, 或是基于技术的考虑, 甚至在集团或部门利益的考虑下被制定, 在一定程度上脱离了公众的要求, 与社会对政策的期望形成较大的差距, 政策的合理性、可行性不够, 个别政策甚至引发社会不满而导致社会不稳定。如何将公民的广泛参与引入政策过程, 使公民有权参与政策的制定、执行和评估等环节, 避免政策的不合理和不民主, 已经成为当前中国公共政策领域的一项迫切要求。特别是在有关基层社区公共生活和涉及公众利益的决策领域, 政府应当及时实现与公民之间的信息交流, 使公众享有充分的知情权, 通过召开听证会、协商会、集体决策等方式来共同决定公共事务。

3. 参与式民主强调对公众的教育和道德的要求, 注重积

极的公众参与, 倡导公共精神的建立, 无疑对中国这样民主政治刚刚起步的国家来讲具有重大意义。中国是一个无民主文化传统的国家, 公民对民主权利、社会利益、公众利益以及个人权利及利益的实现没有明确的概念。参与式民主的最终目的是实现每个人自由和平等的发展, 这种目的实现的最大可能就是通过在公共领域和公共生活中最广泛的参与。

4. 参与式民主不仅是一种决策程序, 一种解决问题的方

式, 更是一种生活方式, 它对培育中国政治文化也起到一定的积极意义。传统的政治对公众来讲是一种被动的政治, 民众在参与不透明的选举之后就被遗忘了, 长此以往下去, 民众对事不关己的选举已无热情, 民主成为空洞。参与式民主是一种激发人们公共意识的机制, 通过直接参与公共事务和进行公共讨论、协商、妥协, 使公众参与到与他们利益相关的事务中来, 激发了公众对政治的兴趣和参与的积极性。在参与中, 人们将自己的观点融入公共讨论中, 通过沟通、协调、宽容、理性等参与行为, 把民主参与超越纯粹政治的层面而上升为一种生活方式, 一种在公共事务的处理过程中的方式, 一种体现积极公民所具有的公共精神的生活方式[6], 进而培育中国的政治文化。

参与式民主通过倡导基层民主, 主张公众参与, 培育公众精神, 在沟通、协商、妥协、宽容中实现公共利益, 通过公众的讨论, 倾听他人的观点, 合理评价和思考别人的观点, 完成了民主内涵, 无疑体现了现代社会的公众精神。它的这些精神对当今中国正在构建中国特色社会主义民主政治具有重大实践意义。

参考文献

[1][加]杰弗里.希尔墨.参与式民主理论的现状[J].国外理论动态, 2011, (3) .

[2][美]克罗齐, 亨廷顿, 绵贯让治.民主的危机[M].北京:求实出版社, 1989:70-71.

[3]原宗丽.参与式民主理论研究[M].北京:中国社会科学出版社, 2011:69-146.

[4][美]卡罗尔.佩特曼.参与和民主理论[M].上海:上海人民出版社, 2006:13.

[5][美]本杰明.巴伯.强势民主[M].吉林:吉林人民出版社, 2011:158-334.

基层政协协商民主的法制保障二题 篇3

关键词：基层政协 协商民主 组织法 程序法

人民政协的协商民主是我国社会主义民主的重要形式。近年来，人民政协的协商民主越来越受到理论界的关注，成为理论研究的热点问题。〔1 〕但是，从“依法治国”的角度研究人民政协实施协商民主的具体制度是否完备以及如何从理论上完善该制度等问题，却较少有全面、详细的分析。有鉴于此，为切实贯彻党的十八大报告关于健全社会主义协商民主制度、充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用的精神，本文拟从组织法和程序法两个方面，以上海市静安区政协的实践探索为例，讨论基层政协协商民主的法制保障问题。

一、基层政协协商民主的组织法保障

组织法是规定特定法律上组织的组成和内部活动的法律。从组织法的角度讨论特定组织在法治建设中具有重要的意义，即对公民基本权利进行有效的保护。现代法治对公民权利，尤其是基本权利的保护包括三个方面：国家不得随意干预公民特定的自由与自由空间、国家采取积极措施保护公民权利的实现以及保证国民可以积极参与国家政治生活与在国家机关担任职务。其中，第二个方面包括制度保障和机构等内容，要求国家按照保护公民基本权利的需求设定特定的组织。〔2 〕人民政协依照《宪法》的规定：“是有广泛代表性的统一战线组织，……今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”这样的重要组织应当拥有良好的组织法基础。同时，由于宪法的规定往往非常原则，因而需要对人民政协的组成和内部活动设定合乎法治精神并能充分发挥其效能的具体的组织法规则。

（一）基层政协实施协商民主所遵循的组织规则的现状

1.基层政协实施协商民主所遵循的组织规则的发展

确定人民政协在实施协商民主时所应当遵循的组织规则的规范首先是全国政协制定的规则和中央发布的若干文件，如《中国人民政协政治协商章程》（以下简称为《政协章程》）、《中共中央加强人民政协的工作》等。除此之外，全国政协和各地方政协还可以各自制定相对具体的规则。由于全国政协和地方政协之间是工作指导关系，因而，各地方政协在制定规则时一般以全国政协的组织规则为蓝本。

笔者在静安区政协实施协商民主的实践中发现，基层政协在制定自己的组织规则时，除依照全国政协的相关规则外，还开始作出新的或更为具体的尝试。例如，与《中国政治协商会议全国委员会提案工作条例》相比，静安区制定的《政协上海市静安区委员会优秀提案评选办法》增加了优秀提案的评选程序，包括征集推荐、初步评选、主任会议讨论、提案委员会讨论以及主席会议审定等程序。这种变化符合组织法应当“公开、明确、稳定”的要求。再如，与《中国政治协商会议全国委员会反映社情民意信息工作条例》相比，《政协上海市静安区委员会反映社情民意信息工作条例》增加了“社情民意信息联络员”的内容。与《中国政治协商会议全国委员会视察工作条例》相比，《政协上海市静安区委员会关于加强和改进委员视察工作的意见》规定更为细致的组织规则，如“认真选好视察题目”等。这些变化能表现出政协组织规则在提高组织效能方面的努力。

在已有的规则发展之外，基层政协还在努力探索新的、但尚未被制度化的组织模式。比如，静安区政协设立了社区联络组。静安区政协社区联络组是在区政协常务委员会和主席会议领导下的一个工作机构，列入区政协专门委员会序列。政协社区联络组按照政协委员志愿和工作需要的原则，由居住、工作在各社区的政协委员组成，并以各社区为小组开展形式多样的履职活动。社区联络组由区政协秘书长和静安区当前的5位街道办主任领导，在5个街道成立政协社区联络小组，由各街道的主任和分管副书记（均为政协委员）领导。其他政协委员可以选择参加社区联络组。静安区江宁街道还成立了社区议事团。江宁街道组织了侨、台、少数民族、民主党派、无党派人士身份的20多名代表性人士组成社区议事团，该议事团作为辖区内统战资源的一个智囊组织，并制定了《议事团工作规则》。这些尝试的出发点是政协走进社区，而走进社区的目的则是保证政协能够更加准确和全面地反映民意，更有效地履行参政议政、民主监督和政治协商的职能。这些努力同样是推进基层政协组织规则更有效率，更加符合组织法要求的尝试。

2.基层政协实施协商民主遵循的组织规则中的问题

在取得一定的成果的同时，基层政协实施协商民主遵循的组织规则也存在一些问题。

基层民主的规则保障 篇4

保障党员民主权利的途径与方式

党的十七大报告提出，要积极推进党内民主建设，尊重党员主体地位保障党员民主权利。胡锦涛总书记在近期的一系列讲话中也明确提出了党员主体地位的问题，深刻揭示了党员在党的事业和党内生活中的主体地位，阐明了发挥党员主体地位对于推进基层党内民主，加强党的先进性教育的重要意义。目前，在大力建设经济社会又好又快发展的新阶段，一些党组织和党员对保障和实现党员民主权利认识不足，存在着不少党组织片面强调党员履行义务，不讲党员民主权利等；还有部分党员的主体意识、民主意识淡薄，参与党内事务的主动性不强，在一定程度上影响了党员主体作用的发挥。这些情况必须引起高度重视。当前，切实做好发挥党内民主，保障党员民主权利发挥工作，对加强党的执政能力和先进性建设，全面推进党的建设新的伟大工程具有十分重要的意义。

一、保障党员民主权利是推进党内民主建设的基础党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。党内民主建设是一个系统工程，它涉及到保障党员民主权利、完善党的代表大会制度和党的委员会制度、完善党内选举制度、完善党内民主监督制度、完善党的领导体制和工作机制等方面。切实保障党员民主权利是推进党内民主 1

建设的基础。

党员民主权利在党内具有基础和核心地位，其实质是全体党员一律平等地直接或间接地决定和管理党内事务。离开了党员民主权利的充分行使，就无所谓党内民主。权利与义务是对应的，只有充分保障党员民主权利，才能使广大党员在对党内事务的积极参与中，自觉地履行其义务。各级党组织自觉地尊重和维护党员民主权利，基层党员才产生强烈的“主人翁”意识，从而转化为关心和参与党内事务的动力和实际行动。党员民主权利的充分行使，又是建立党内权力约束机制的关键环节，是建立党的自我纠错机制的核心，是克服党内消极腐败现象、保持党的队伍纯洁性的有力武器。

二、确立党员主体地位，切实保障党员民主权利

确立党员主体地位，最直接表现就是党员积极参与党内活动，认真履行党员义务，在党的事务与决策中发挥主体作用，行使党员的民主权利。

首先，健全和完善党内法规体系，保障党员权利。一是要坚持党章的权威地位，以党章保障党员的民主权利。二是按照中国共产党《党员权利保障条例》、《共产党纪律处分条例》和《党内监督条例》等党内条例的精神要求，要进一步完善保障党员民主权利的有效措施，激发广大党员的创造活力，拓宽党员了解、参与党内事务的内容和形式，切实保障好党员民主权利的发挥。

其次，坚持以人为本，创造党员积极参与党的领导和管理党内事务的形式，强化党员的民主权利意识。

一是逐步推进党务公开，增强党组织工作的开放度和透明度，使党员对党组织的决策、决议、人事任免等都有清楚的了解，进一步保障党员的知情权、参与权、管理权和监督权。

二是严肃党的纪律，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主的工作制度。对违反党内民主的现象和侵犯党员民主权利的行为，压制党员批评、打击报复等言行，要依照法规进行责任追究，使党员的民主权利得到切实有效的保障。

三是建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度。进一步疏通党内民主渠道，拓宽党内民主途径，丰富党内民主形式，使党员的民主权利得到充分的行使，实现党员对党内事务的广泛参与、有效管理和积极监督。

四是进一步理顺党的代表大会、全委会和常委会的关系。充分发挥各方面的作用，形成一个责权明确、相互配合、有效制约的科学的领导体制；调动党员代表参与党内事务，特别是重大问题决策的积极性，更好地发挥党的代表大会作为本地区党的最高权力机关的作用；继续充实、健全、完善常

委会向全委会负责、报告工作和接受监督等制度体系，为党员实行民主权利提供制度保证。

三、推进党内民主建设，发挥党员主体作用

尊重党员主体地位，把党员作为党的建设的能动主体，充分发挥广大党员在党的建设上的积极性、主动性、创造性，把党的民主建设不断提高到新水平。

首先，要充分发挥党员的主体作用，健全党内民主的制度建设。

一是继续探索、总结全党各级各地健全党内选举制度的成功经验，完善党内选举制度。从着眼于真实反映选举人意志入手，改进候选人提名制度、提名方式，不断扩大差额选举的比例和幅度，建立和完善对干扰、操纵、破坏选举行为的责任追究和惩罚制度等新举措，进一步落实党员和群众的知情权、参与权、选择权与监督权，拓展党内选举的视野，提高党内选举的质量。

二是完善党的代表大会制度。着眼于发挥党代会的作用，确立党的代表大会在党内的最高权力机关、最高决策机关和最高监督机关的权威地位；明确规定党代会定期召开的制度，严格规定代表大会的议事规则等。继续扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。

三是保证党员对党内事务的有效参与，完善党员参与制度。如，建立和完善党内情况通报、反映制度制度，让党员对党内事务有更多的了解和参与，做到重要事件党内先通报，重要决策实施党内先传达，重要问题决定党内先讨论。并做到下情及时上递，上情及时下达，不断增强党员荣誉感和责任感，提高党员的应变能力。

四是着眼于促进领导干部廉洁用权、依法用权、公正用权，完善党内民主监督制度。推进党内民主监督，要加大上级对下级、下级对上级和同级相互之间的监督力度，使党内民主监督的有效性不断增强。

其次，充分发挥党员主体作用，尊重党员主体地位，建立党内民主发展的良好运作形态。

一是提高党员的民主习惯、民主素质，探索扩大党内民主多种实现形式。党员是党的肌体的细胞和党的行为主体，也是党内民主的主体。保障和实现党员民主权利，是我们党深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本理念，加强党的自身建设，发展党内民主、增进党内和谐、增强党的创新活力的必然要求。通过发挥党员的主人翁作用，激活每个细胞，使党的组织充满活力。

二是充分发挥党员的主体作用，建设造就一支高素质的党员干部队伍。以民主、民生为纽带密切党群关系，保持党

同人民群众的血肉联系，扩大党的群众基础，巩固和增强党的执政基础，营造党内民主建设的良好社会环境。

检务管理保障部运行规则 篇5

检务管理保障部工作运行规则（试行）

第一章 总 则

第一条 为规范我院内设机构改革后检务管理保障部各方面工作，明确工作职责和流程，充分发挥管理、辅助、服务职能作用，保障和维护检察院机关有序运转，辅助和支持检察业务工作顺利进行，根据《吉林省检察管理体制和业务运行机制改革试点实施方案》和《吉林省人民检察院关于深入开展全省检察机关内部管理和运行机制改革“精装修”的指导意见》要求，结合我院实际，制定本工作运行规则。

第二条 检务管理保障部是检察院机关的综合管理、业务辅助和检务保障部门，具体承担决策辅助、政务管理、检察委员会日常工作、案件管理、技术信息保障、司法警察管理、计财装备管理、后勤保障等职能任务。

第三条 检务管理保障部工作应遵循如下原则： 1.服务中心原则。各方面工作均围绕检察业务工作来组织开展。

2.主动配合原则。加强与本院其他职能部门的协作，主动开展辅助和服务工作。3.分工明确原则。明确各内设机构的具体职责分工，依据职责分工科学合理设置工作岗位，并明确每个岗位的工作人员。

4.内部一体原则。各下属机构在分工负责的基础上，加强协作配合，共同完成本部工作任务。部长或经部长授权的部门负责人有权根据工作需要，抽调各下属机构工作人员开展中心工作。

5.按章办事原则。细化工作程序，严格按照规定程序开展工作。

6.“一岗双责”原则。部长和机构负责人对工作和队伍承担双重责任。

第二章 政务管理

第四条 检务管理保障部实行部长与下属机构负责人双重负责制。检务管理保障部部长领导本部全面工作，对本部工作负领导责任；各下属机构负责人协助部长工作，并分管本部门工作，对分管工作负领导责任。各内设二级机构负责人在部长的领导下工作，对本部门工作负全责；各部门工作人员协助部门负责人工作，在部长和部门负责人领导下工作，对岗位工作承担的工作任务负责。

第五条 各下属机构负责人按照部长的授权和岗位责 任，在分管副部长领导下独立完成或组织开展工作。在业务方面，开展案件管理、档案管理、检委会管理、信息技术保障、警务保障、经费保障、检察装备建设、基础设施建设、资产管理、机关后勤保障、理论研究等工作；在综合方面，开展绩效考评、队伍建设、协调交流等工作。

第六条 检务管理保障部建立部务会议制度，作为集体领导的实现方式，参加人员包括部长各下属机构负责人。部务会议主要研究决定以下事项：

1.研究制定贯彻落实院党组重大决策部署的具体措施；

2.研究决定检务管理保障部各项工作； 3.研究决定部内人员职责分工、岗位分工； 4.审议本部规章制度等规范性文件； 5.协调各下属机构完成跨部门工作；

6.部长认为需要部务会议讨论决定的其他事项。第七条 部务会议可由各机构负责人提请部长同意召开，也可由部长直接决定召开，必要时可安排有关人员列席。提请部务会议讨论决定的事项应有明确的议题和意见，必要时可印发书面材料。

第八条 部务会议实行民主集中制。

第九条 检务管理保障部全体工作人员会议由部长决定召开，主要研究决定以下事项： 1.传达上级院、院党组的重要工作部署，研究制定本部贯彻落实方案

2.审定部内的规章制度等各类规范性文件。3.安排部署和总结全年、半年工作。

第三章 职责分工

第十条 检务管理保障部各下属机构职责分工如下： 1.检察委员会办公室：负责我院检察委员会日常工作、会务工作；司法解释建议及相关工作。

2.案件管理办公室：负责对检察院办理的案件进行统 一受理、流程监控、质量评查；案件辩护人、诉讼代理人来 院办理相关事项的接待；查封、扣押、冻结、处理涉案财物工作的管理和监督；检察业务统计分析；档案管理。

3.技术和信息化部门：制定信息化工程项目技术方案并组织实施；负责信息网络基础设施、网络信息安全体系、信息网络管理保障系统建设；承担我院检察系统信息网络系统建设、管理、维护、培训、安全和保障等工作；协助检察业务部门开展信息化工作；负责本院信息化工作推进与宣传。

4.司法警察大队：负责领导组织司法警察履行职责及检察机关司法警察队伍建设；负责本院办案协作及办案区管 理。

5、计财装备部门：负责经费收支核算和管理、组织实施检察机关基本建设、合理配置并有效使用资产，负责检察机关的预决算管理、基建项目资金管理、国有资产管理、财务管理、车辆管理、武器服装管理等工作。

6.办公室：负责我院档案管理、文件收发管理、公文管理、文字综合、保密工作、后勤保障等工作。

第四章 业务管理

第十一条 检察委员会会务工作

1、检察委员会办公室应明确专人担任检察委员会委员、专职委员。检察委员会成员负责受理有关部门提请审议的议题；组织会务；会议记录；起草会议纪要；制发会议决议执行通知书；会议决定事项督办工作。检察委员会办公室负责人应指定专人负责议题审查工作，向检察长提出审查意见和会议议程建议。

2、司法解释建议及相关工作。检察委员会办公室受理和审查有关部门提出的司法建议，认为需向上级检察院提出司法建议的，或对承办的案件机关就规范性文件向上级检察院征求意见事项，应形成专题报告，经检察委员会办公室负责人审核后，层报部长、检察长批准。第十二条 案件管理工作

1、受理案件。案件管理办公室受理案件时，负责人应指定专人进行审查，认为符合受理条件的，及时登记并按有关规定分配移送；认为案卷材料不齐备的，及时要求移送单位补送相关材料。

2、案件管理办公室应指定专人负责接收有关法律文书，统一登记后移送有关办案部门。

3、案件管理办公室应指定专人通过统一业务应用系统对案件进行全程监控，发现办案期限即将届满的，应提示办案人员；发现超过法定办案期限的，应向办案部门发出案件流程监控通知书，要求办案部门及时查明情况并予以纠正；超期情节严重的，应层报检察长。

4、案件管理办公室应指定专人对以本院名义制发的法律文书实施监督管理，发现问题及时提出纠正意见。

5、案件管理办公室应指定专人审查需要向其他单位移送的案卷材料，认为符合移送条件的，应通知办案部门移送；认为不符合要求的，应通知办案部门补送、更正。

6、案件管理办公室应指定专人负责涉案财物管理监督工作，涉案财物接收移送、入库出库应报案件管理办公室负责人批准，并制作清单和台帐。

7、案件管理办公室受理有关部门、单位查询、借阅档案申请，应要求其填写《调阅档案审批单》，报案件管理办 公室负责人审批；查询、借阅党组会议和检察委员会会议记录、会议纪要和汇报材料的，应层报部门负责人、部长、检察长批准。

8、案件管理办公室应指定专人负责检察统计工作，每月汇总上报业务信息，每半年形成统计分析报告，报部长审签后分送院领导和有关部门。各部门申请查询统计数据的，应要求其填写查询统计数据审批表，报案件管理办公室负责人审批。

9、案件管理办公室应指定专人负责统一业务应用系统运维人员管理，配置权限、修改数据须书面申请，报案件管理办公室负责人审批。

10、案件管理办公室应指定专人负责案件信息公开工作，办理网上案件信息查询申请工作。

第十三条 检察信息技术工作。

1、技术和信息化建设规划制定与实施。技术和信息化部门负责人负责组织制定技术和信息化建设规划和实施计划，提请信息化工作领导小组审议通过或报检务管理保障部部长审批后组织实施。

2、检察技术科承担我院信息化日常工作；制定信息化工程项目技术方案并组织实施；负责信息网络基础设施、网络信息安全体系、信息网络管理保障系统建设；承担检察系 7 统信息网络系统建设、管理、维护、培训、安全和保障等工作。

3、信息网络、设备、应用系统的管理和运行维护。技术和信息化处应指定专人负责；如需外包或聘请专业技术人员，须经检察长办公会或检务管理保障部部长批准，并明确专人管理。

4、技术科负责组织有关技术人员办理检验鉴定、技术性证据审查、技术协助和现场勘验工作。技术人员对作出的鉴定、审查、勘验结论负责。

5、信息化应用系统开发。技术和信息化处应根据部门申请和检察工作需要，提出信息化应用开发项目，报院党组或检务管理保障部部长批准后组织实施。

6、严格执行国家、最高人民检察院、吉林省人民检察院和长春林区分院的网络安全保密有关法规和规定。对检察机关专线网络系统，按照国家有关规定实行分级保护，与互联网及其他公共信息网络实行物理隔离；对检察机关互联网系统实行等级保护。

第十四条 司法警察工作。

1、警力管理。司法警察大队应要求用警单位提前一天填写《人民检察院用警申请表》，经用警单位负责人和分管院领导签批后，报司法警察总队负责人签发《人民检察院执行职务派警令》派警执行任务。遇有紧急情况，可先派警，事后及时补办相关手续。派警、出警相关情况应安排专人记录在案。

2、警衔管理。检察机关授予和晋升警衔的，由司法警察大队负责人提出审核意见，层报检务管理保障部部长、检察长审核同意后，报上级院审批。

3、办案区管理。负责检察院办案区日常卫生、安全防范管理、审讯室安全防范管理、设备运行管理、资料保存、嫌疑人行为监督。

第十五条 计划财务管理

1、检察机关及各部门预决算的编报管理、各类经费的请拨、预算追加追减和预算外项目资金的审核申报、基本建设项目手续审核和计划申报、基本建设项目资金申请和管理、扣押款上缴的统计等工作由科长具体负责。

2、日常会计核算、账务处理、财务档案管理、人员薪酬发放和税费代扣代缴、固定资产账务处理、基建资金管理、住房公积金缴存、扣押款管理、装备资金管理、公务卡管理、预决算和会计报表等工作由财务科会计岗位具体负责。

3、报销凭证审核等工作由财务科出纳岗位具体负责。

4、负责检察机关的警车的编制管理和牌照管理、警灯警报器的分配发放、特种车使用证的办理和专用车存档工作、政府采购相关业务办理、设备购置及拨发、固定资产维护保养及耗材购发等工作。

5、负责检察机关枪支弹药的配备、出入库使用登记、调拨发放、保存管理等工作的实施。

6、省院本级资产购置及信息化管理、资产采购计划编报、政府采购相关考察询价、采购手续办理及程序履行等工作由资产科资产管理员具体负责。

第十六条 办公室工作管理

1、来文处理、机要保密、督办反馈、印信管理、登记存档、信报收发、党建等工作由综合科文秘岗位具体负责，该岗位工作人员兼任检务管理保障部内勤并承担相应工作。

2、负责检务管理保障部及本院发文管理，本部所有的发文，均由各机构负责人拟定初稿，部长审定后，统一编号、用印和印发；需要通过机要通道发送的，根据发送范围不同，分别报本部内勤和我院检务管理保障部机要员办理。各处负责人和全处同志要认真学习省院相关发文制度规范，做到行文规范准确、审批程序合法。

3、认真核查整理上级、同级机关来文、检察机关内部文件、会议文稿、会议记录，区分密级登记，分别归档。

4、负责办公用品、备品的统计与发放、物业管理、仓库及车库管理、保洁绿化等工作。

5、负责会务服务、来宾接待、日常餐饮等后勤保障工作。

6、负责值班值宿管理、门禁管理、安防监控管理。

7、负责组织水暖设备维护、制冷换气设备维护、消防系统维护、给排水系统维护、楼宇设施检查维护、相关承建单位联络等工作

第五章 附 则

第十七条 本规则自印发之日起执行。

杭州市劳动保障监察办案规则 篇6

第一章

总则

第一条

为了规范劳动保障监察案件的办理，确保劳动保障监察行为合法、合理，根据•中华人民共和国行政处罚法‣、•劳动保障监察条例‣、•浙江省劳动保障监察条例‣、•关于实施<劳动保障监察条例>若干规定‣等法律法规规章，制定本规则。

第二条

杭州市劳动保障监察执法人员办理劳动保障监察案件，适用本规则。

第三条

办理劳动保障监察案件遵循公正、公开、高效、便民的原则。

实施劳动保障监察应当坚持教育与处罚相结合，接受监督。

第四条

办理劳动保障监察案件实行主办监察员负责制度。

第五条

办理劳动保障监察案件实行信息化管理制度。办理劳动保障监察案件，应当规范使用劳动保障监察信息系统。

第二章

管辖

第九条 乡镇（街道）劳动保障监察中队接到劳动者投诉时，应及时进行案前协调处理或者依法进入立案环节。

投诉人要求进行案前协调的，乡镇（街道）劳动保障监察中队可以进行协调处理。协调处理一般在接到劳动者投诉后五个工作日内完成，协调不成的，应立即转入立案环节。

投诉人要求立案调查处理的，应进入立案环节。第十条 乡镇（街道）劳动保障监察中队工作人员在检查时发现用人单位存在情节较轻，可以自行改正，不会产生不良影响的一般违法行为，可以向用人单位开具•劳动保障监察建议书‣。

第四章 立案

第十一条 劳动保障监察案源包括：

（1）通过来访、来电、来信、网络等方式进行的投诉、举报；

（2）信访部门转办的投诉或举报；

（3）上级部门、监察机构负责人批示或直接交办的投诉或举报；

（4）管辖权转移或请求协查的案件；（5）发生群体性突发事件的信息；

（6）通过日常巡查、专项检查及书面审查确定待查的用

件的，应当填写•劳动保障监察立案审批表‣，报送劳动保障监察机构负责人审批。

监察员在初步核实期限内无法确认投诉案件是否符合立案条件的，应当在法定期限届满之日立案。

第十五条 监察员在通过日常巡视检查、专项检查、书面审查等方式监察时，发现用人单位有违反劳动保障法律、法规或者规章行为，需要进行调查处理的，应当及时予以立案。

第十六条 监察机构负责人应当自接到投诉之日起五个工作日内审查批准立案，并指派科室（大队）或者直接指派监察员办理。

监察机构负责人批准之日即为立案之日。在办案监察员中应当指定一名主办监察员。

第十七条 对于现场群体性突发案件，监察员应当在接收后立即登记并报监察机构负责人。

第十八条

对于投诉案件，监察员经初步确认其不符合立案条件的，按下列方式办理：

（1）对于违法行为发生在两年以外的、不属于劳动保障监察职权范围的、属于劳动保障监察职权范围但不属于受理投诉的劳动保障行政部门管辖的投诉案件，应当告知投诉人不符合受理条件；

（2）对于被投诉用人单位不明确，或投诉人的合法权益受到侵害不是被投诉用人单位违法行为所造成的投诉案件，应

单位的改正情况，确认改正结果。

第二十二条

主办监察员办理案件，必须查明事实。违法事实不清、证据不足的，不得提出拟行政处罚（处理）意见。

第二十三条

违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚，主办监察员可以当场作出行政处罚决定。当场处罚应当按照有关法律、法规和规章的规定执行。

第二十四条

主办监察员根据调查、检查的结果，对依法应作出行政处罚（处理）、责令限期改正的，应当填写•劳动保障监察案件处理报批表‣，提出拟处理意见并经审理部门审核后报监察机构负责人审查批准。

第二十五条

主办监察员根据调查、检查的结果，对有下列情形之一的，可以撤销立案：

（1）违法事实不能成立的；（2）违法情节轻微，且已改正的；

（3）被调查用人单位依法宣告破产、解散、关闭，没有财产进行分配，又没有相关义务承受人的；

（4）不属于立案的劳动保障行政部门管辖的；（5）不属于劳动保障行政部门监察职权范围的；（6）应当通过劳动争议处理程序解决的；

（7）已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁的；（8）已经提起劳动争议诉讼的；

事项进行调查核实、提出处理意见，并在此基础上进行反馈；对个人诉求事项应当明确认定、逐条反馈。

第三十条 对于设定了反馈期限的投诉、举报等案件，主办监察员应当在案件规定的反馈期限内完成调查并进行反馈；主办监察员在规定的反馈期限内尚未完成调查的，应当提前书面说明情况，及时反馈案件办理进展情况，得出调查结果后再进行反馈。

第三十一条

对不符合条件的反馈，经监察机构负责人批准可以将反馈材料退回主办监察员补充内容。

主办监察员应当自收到退件之日起二个工作日内补充相关内容和材料。

第六章

审理

第三十二条

案件审理员应当对主办监察员报审案件的全部案卷材料进行审查，必要时可以进行补充调查。

第三十三条

案件审理员应当从下列方面审查案件：（1）认定事实是否清楚；（2）证据材料是否充分；（3）适用法律、法规是否正确；（4）程序是否合法；（5）过罚是否相当；

第七章

决定

第三十七条

案件调查、审理完成后，监察机构负责人应在五个工作日内作出拟限期改正、行政处罚(处理)或者撤销立案的决定后报送劳动保障行政部门负责人审批。

特殊情况，经劳动保障行政部门负责人批准可以延长。第三十八条 对违法用人单位拟作出行政处罚（处理）的，主办监察员应当拟制•劳动保障监察行政处罚（处理）告知书‣（以下称•告知书‣），告知用人单位拟作出行政处罚（处理）的事实、理由及依据，告知用人单位依法享有陈述申辩权，并按规定送达。

用人单位在被调查过程中或在•告知书‣规定的期限内进行陈述和申辩的，劳动保障行政部门应当充分听取陈述和申辩意见并形成书面记录材料。

对用人单位提出的事实、理由和证据，应当进行复核；用人单位提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳。劳动保障行政部门不得因用人单位申辩而加重处罚。

第三十九条

有下列情形之一的，劳动保障行政部门应当进行集体讨论：

（1）重大、疑难、复杂的案件；（2）拟罚款金额在五万元以上的案件;（3）拟作出吊销许可证行政处罚的案件；

1又不履行处罚（处理）决定的，主办监察员或案件审理员应当申请人民法院强制执行。

第九章 监察与仲裁

第四十五条 对于劳动者反映的问题，既可以通过劳动保障监察投诉处理，也可以通过劳动争议仲裁处理的，应以劳动者自愿为原则，受案部门应当受理，不得推诿。

在劳动者不了解监察与仲裁的程序与结果的情况下，应当合理引导劳动者选择有利于维权的途径，并做好劳动者的解释、沟通工作。

第四十六条 同一劳动者就同一事项分别向劳动保障监察机构投诉和劳动争议仲裁机构申请仲裁的，且该事项属于监察和仲裁均可受理的，由先受理的部门负责处理。

第四十七条 劳动保障监察机构受理的案件中，发现有重大争议、且证据不足的内容，经与劳动争议仲裁机构联系，并征得劳动者同意，可移送劳动争议仲裁机构处理。

对劳动争议仲裁机构在审理案件中发现并告知劳动保障监察机构的严重劳动违法行为，劳动保障监察机构应当及时介入，依法查处。

完善党内民主保障机制的几点思考 篇7

1、党内民主没有一个相对权威、相对统一的概念。党内民主是学术界的关注热点, 但无论是国家还是学术界对于党内民主概念却无法取得一个相对权威、统一的看法。基本理论不清晰明确, 容易使学者们在研究同一个问题时无法达成一致, 结果使得问题本身更加纷繁复杂。

2、部分党员缺乏相应的民主意识。这主要表现在部分党员没有意识到自己的主体地位, 没有使用好自己的权利, 凡事依靠组织, 主动积极性不够, 对于党内事务持冷漠的态度。由于受封建主义和官僚主义的影响, 官本位倾向严重, 极大地影响了党内民主。

3、党内民主制度存在些许缺陷。党内民主制度应该包括党员权利保障制度、党的代表大会制度、党的委员会制度等, 但是这些制度都不够完善, 如选举程序存在缺陷、竞争机制引入不够、选举的监督机制不健全等等, 不利于党内民主的发展。

4、“一把手”现象比较严重。在我国, 一把手是指党政机关的主要领导。一把手在相应的领导班子中拥有最高决策权, 其职位高、权力大, 往往对会民主造成不良影响。在我国现行体制下, 最后的决策都是由书记拍板决定, 这与民主是背道而驰的。

二、党内民主发展遭遇阻碍的原因

(一) 相关理论研究相对滞后

我国对于党内民主的研究早在毛泽东就开始了, 经历了邓小平、江泽民等人的探索, 直至十六大, 对党内民主有了一个比较全面的认识:党内民主强调权利和义务、制度规定和政治生活的统一, 对党内民主的特征也有了一个比较明确的认识, 区分了党内民主和民主集中制的区别。虽然对党内民主有了一个比较全面的认识, 但党内民主概念都没有一个相对统一的界定, 造成了对党内民主概念的不统一使用。

(二) 民主观念教育不到位

在我国, 民主意识之所以缺乏, 原因是多方面的:深受封建主义残余的影响, 部分党员等级制和家长制观念根深蒂固, 民主和平等意识相对缺乏等, 这些因素都不利于民主意识的成长。在我国的教育体制中, 思想政治教育贯穿了小学到大学, 但其中多是教育公民对国家和组织的忠诚、对意识形态的认可、对法律法规的服从, 涉及到民主和平等观念教育的比较少。

(三) 制度供给不足

党内民主制度是是由一套完整的制度体系构成的, “包括党员权利保障制度、党的代表大会制度、党的委员会制度、党内督制等等。”实践证明, 这些与党内民主相关的制度都还有一些缺陷, 都存在着或多或少的问题。实践活动是不断变化的, 然而党内民主制度却跟不上实践的步伐, 归根到底还是制度供给不足造成的。

(四) 非正式的权利运行体制

一把手体制使得党内的集体领导变成了一长制, 决策实际上是以首长的意志为依据, 多数人决定的原则成为了空谈。一把手体制效率高, 在应对突发事件时是必要的;但容易导致权力的过度集中。在民主成为趋势的今天, 我们更需要党内民主, 需要听取不同的意见, 做出体现多数人利益的决策才是科学的。在权力面前, 民主和平等显得那么的微不足道。

四、完善党内民主保障机制的建议

(一) 致力于理论研究, 完善党内民主基本理论

在的资料中, 没有找个一个相对权威、统一的党内民主概念, 相关的其他党内民主理论也是众口不一, 这些都源于党内民主基本理论的不完善。在一个理论体系中, 对于核心词的基本概念都没有相对权威的界定, 这样的理论体系就不可能是完善的。因此, 要致力于党内民主基本理论的研究, 组织各方面的专家、学者加强对党内民主的基本内涵、基本特征、基本原则、基本制度方面的研究力度。

(二) 加强党员民主教育, 培养党员民主意识

在我们的党内, 由于部分党员缺乏民主意识, 最好的方法就是通过民主教育, 让民主意识在党员的思想中占有一席之地。因此, 一方面要在全党范围内增强党员对党内民主理论基本知识的学习, 大力培育党员的民主意识。另一方面, 着力培养领导干部的民主意识, 在各级党校和行政学院的教学内容中增加对党内民主的学习。在高校内, 马克思主义基本理论教学中应增加党内民主理论, 对在校大学生普及党内民主教育。

(三) 加强制度建设, 完善党内民主保障制度

党内民主是靠制度来保障的, 制度的不健全、不完善也影响了党内民主的发展进程, 只有健全、科学合理的制度作为支撑, 党内民主才能更好地发展。因此, 要正视现存党内民主保障制度中存在的缺陷, 并加以改正优化。如党内选举制度, 要引入充分的竞争机制, 选举程序要充分反映党员和党代表的意志。总体上看, 建立起一套科学、合理、完善的党内民主制度, 才能使我国的党内民主不能因为制度缺陷而裹足不前。

(四) 改革“一把手”体制, 建立科学合理的领导体制

党内民主的原则之一是实行集体领导, “一把手”体制确实与集体领导相悖, 要改革一把手体制, 消除权力过分集中现象, 就要对权力进行相应的制约和监督。为此, 一方面在党内要实行真正的委员会制, 让集体领导原则在实践中得到落实, 防止个人权力高度集中。另一方面, 要加强相应的制度建设, 特别是权力行使的监督制度, 建立起完善的领导考察、选举、任用、罢免、问责机制。

参考文献

[1]肖立辉等.中国共产党党内民主建设研究[M].重庆市:重庆出版社, 2006, 第29页.

[2]李莺.德国党内民主保障机制给我们的启示[J].中共银川市委党校学报, 2011 (1) .

基层民主的规则保障 篇8

关键词：乡村基层；协商民主；对策

中图分类号：D267.2文献标识码：A文章编号：1671-864X（2016）08-0057-01

一、当前我国农村推进协商民主面临的主要困境

协商民主在我国农村基层民主政治发展中具有举足轻重的地位，但在其发展和推进过程中却面临着诸多困境和难题。

（一）制度难题。

制度是实现农村协商民主、平等、公正和高效的重要保障。在中国农村，并不缺协商，而缺少的是制度。第一，农村选举制度流于形式。第二，村两委权力分配制度不合理。第三，乡村协商民主制度建设相对滞后。协商制度、协商机制不规范，缺乏可操作性，这不仅影响乡村协商主体参与的广度和深度，更无法形成具有广泛代表性和高度认可性的乡村理性共识，直接削弱了村民对乡村协商民主的效能和正义的信任，制约着乡村协商民主的发展和协商功能的发挥。

（二）思想障碍。

封建文化专制思想对农村村民意识的影响根深蒂固。第一，政治冷漠。部分村民权利意识不足，认为民主不过是走过场，村里的事务是村领导管的事情，普通村民参不参与都无所谓，甚至不愿参与民主决策。政治冷漠现象不仅弱化了村民对协商共识的责任感，而且侵蚀了村民对协商结果的认同感，导致依据协商共识形成的乡村决策难以落实。第二，缺乏平等意识。由于个体所掌握的经济资源、政治资源、教育资源和社会资源等不等，部分村民缺乏平等意识，进而导致农村协商民主往往由村干部和村精英人士主导，大多村民事实上被排拒在协商活动之外。第三，搭便车心理严重。部分村民主体意识不强，认为民主协商过程中若讲真话、实话容易得罪人，都希望别人为其表达自我意见，但一旦发现他们的意见很少或根本没有被纳入协商议程，或者即使被纳入协商议程，但对协商结果也很难产生影响，便采取不合作态度，大大削弱了农村协商民主的实效性。

（三）经济瓶颈。

协商民主的落实需要经济作为保障和支撑，但由于协商民主的经济成本、农村经济发展水平低及其不平衡等原因，导致协商民主的推进困难重重。第一，协商民主成本制约了农村协商民主的发展。协商民主需要经济成本，包括人力、物力、财力等，不同农村的经济条件和富裕程度在很大程度上会对农村协商进程产生实质性影响。第二，经济发展水平不高在一定程度上决定了农村协商民主的进程和质量。一方面，如果民主协商由农村新富阶层资助，那么协商结果就会偏向他们，从而侵蚀公共利益；另一方面，由于农村经济发展水平不高，部分村民往往为了一点点小利益，如一包烟、一百块钱、一顿饭等放弃了自我的民主权利，进而影响了农村协商民主的进程和质量。第三，经济发展不平衡，下层弱势农民日益边缘化。

二、当前我国农村推进协商民主对策探析

化解农村协商民主的困境，必须立足于中国农村社会的历史与现实，从协商民主制度建设、协商主体观念转变、经济基础夯实和农民合作组织发展等方面加以突破和解决。

（一）推进协商民主制度化、程序化化解协商民主的困境，必须从制度上加以保证。第一，让协商民主成为农村经济、社会事务管理和决策不可或缺的程序。中国农村协商民主的制度性设置应包括主持人制度、参会人员随机选拔制度、事先信息发布制度、问卷调查决策制度、村领导干部相对隔离制度、观察员制度等。第二，协商的内容和方式制度化。将协商的所涉及的农村政治、经济、文化和生活问题规范化、具体化，并通过决策咨询、公开听证、协商对话、全民讨论等形式化解社会矛盾，达成利益协调。第三，协商的程序规范化。民主本身就是一种程序，没有程序就没有民主。为了避免农村协商民主变质为以农村干部、经济能人、家族长老等为代表的乡村精英获取自身利益的“白手套”的局面，就要对协商的过程进行程序性规定，对协商的时间、内容，协商成果的处理机制等有明确和具体的规定，从制度上保证政治协商的程序化。第四，健全农村协商民主机制，如逐步建立符合协商民主的农村公共财政机制干部绩效考核评估机制、干部村民对话机制和互动机制、角色隐匿机制、“结果的相互接受”机制等，促进协商共识，提高协商效率，化解政治冷漠，破解群体极化。第五，建立村两委权力平衡制度。村党支部处于绝对领导地位，村委会自治作用弱化。村两委权力失衡，是中国农村推进基层民主建设中带有一定普遍性的问题。村“两委”权力失衡的根本原因在于制度性问题，解决的根本办法自然应在制度设计上下功夫。一是从法律上明确村两委的工作职责、权限范围、工作程序等，避免村党支部包揽一切村级事务，取代村委会工作的领导方式；二是改进农村党支部班子选拔任用机制。村党支部成员同村委会成员一样是面向村民的基层干部，同样有个群众“公认度”问题。为扩大农村基层民主、拓宽选人用人视野、提高村党支部在村民中公认度和强化村党支部书记及其成员的竞争意识和自律意识，应将广大村民纳入到村党支部书记及其成员的选举中来，对选举过程、选举方式等加以见证、监督或参与。

（二）转变协商主体观念。

村民是农村协商民主的主体。要让广大村民掌握协商民主的主动权，实现平等对话、自由协商，离不开村民自身能力的提升和思想意识的转变。任何一种行为、习惯的转变，必然是思想、意识的转变在前。提升村民协商民主能力，离不开村民自身的政治文化素养的增强。这就要求通过宣传、培训、教育和民主实践等提高村民对民主、权利、法制等观念，要克服小农意识和政治冷漠心理，培养农民的主体意识、平等意识、协商意识和参与意识等，提升农民群体的政治责任感和社会荣耀感。

（三）夯实农村经济基础。

马克思认为，人的权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会文化的发展。农村协商民主建立在乡村经济基础之上，没有乡村经济的发展，就不会有可协商的乡村公共事务。通过推动农村经济发展，不论是村民还是基层政府，就有了更多的经济能力和谈判资源。化解协商民主的困境，各级政府需要凝聚力量、科学发展，促进农村经济繁荣，不断增加农民收入，实现包容性增长；要加大乡村基本建设的资金投入，改善农村基础设施，提高农村教育水平，不断提升乡村经济自我生存能力，为乡村协商民主的深入开展提供坚实的经济基础。

由于我国经济社会发展的复杂性、波动性，协商民主在我国农村基层民主政治中的发展不可能一蹴而就。面对新问题、新环境我们应该不断吸收和借鉴人类优秀的政治文明成果，在理论和实践中对其进行分析，不断地探讨其改进与发展方案。

参考文献：

[1]马黎晖.选举民主与协商民主[J].贵州民族学院学报（哲学社会科学版）.2012（03）

[2]张等文，刘彤.西方学者视域中的协商民主：理念、价值与限度[J].东北师大学报（哲学社会科学版）.2012（01）

[3]严振书，袁和欣.转型期中国农民阶层分化问题研究述评[J].广西社会主义学院学报.2011（06）