保障房建设现状

保障房建设现状（共8篇）

保障房建设现状 篇1

自古以来，“安居”是人类生存最基本的需求。随着人类社会的进步和住房商品化的改革，人类的居住需求和房屋价格高企的矛盾日益突出，住房问题成为民生问题的重要方面。我国从1995年开始实施“安居工程”，开始推行保障性住房建设，但是由于保障性住房用地供给不足、建设资金缺乏、地方政府缺乏动力、法律监管空白等原因，虽然历经十五年，但我国保障性住房发展仍然滞后，人民居住矛盾较为突出。

十七届五中全会审议了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》）。和以往“五年计划”不同，“十二五”计划重点突出民生，“加大保障性安居工程建设力度”成为未来五年房地产市场发展的重要方向。可以预见，我国保障性住房建设将迎来历史最好时期。

一、我国保障性住房发展历程和现状

1、保障性住房的概念

保障性住房是与商品性住房（简称商品房）相对应的一个概念，保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般由两限商品住房、廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成，具有社会保障性质。

●两限商品住房

两限房全称限房价、限套型普通商品住房，也被称为“两限”商品住房。两限房指经市人民政府批准，在限制套型比例、限定销售价格的基础上，以竞地价、竞房价的方式，招标确定住宅项目开发建设单位，由中标单位按照约定标准建设，按照约定价位面向符合条件的居民销售的中低价位、中小套型普通商品住房。

●经济适用房

经济适用住房是指已经列入国家计划，政府以划拨方式提供土地，免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金，实行税收优惠政策，以政府指导价出售给有一定支付能力的低收入住房困难家庭。它是具有社会保障性质的商品住宅，具有经济性和适用性的特点。

●廉租房

廉租住房是政府或机构拥有，用政府核定的低租金租赁给低收入家庭。低收入家庭对廉租住房没有产权，是非产权的保障性住房。廉租房户型设定是以一居室、两居室为主，建筑面积原则上按一居室套型建筑面积35平方米，两居室套型建筑面积45平方米，三居室套型建筑面积55平方米。

●公共租赁房

指通过政府或政府委托的机构，按照市场租价向中低收入的住房困难家庭提供可租赁的住房，同时，政府对承租家庭按月支付相应标准的租房补贴。其目的是解决家庭收入高于享受廉租房标准而又无力购买经济适用房的低收入家庭的住房困难。公共租赁住房不是归个人所有，而是由政府或公共机构所有，用低于市场价或者承租者承受起的价格向中低收入人群租赁。

2、我国保障性住房发展历程

阶段一：“安居工程”起步阶段(1995年-1997年)

1995年1月20日出台的《国家安居工程实施方案》标志着“安居工程”在我国全面起步，其计划在原有住房建设规模基础上，新增安居工程建筑面积1.5亿平方米，用五年左右时间完成。安居工程住房直接以成本价向中低收入家庭出售，并优先出售给无房户、危房户和住房困难户，在同等条件下优先出售给离退休职工、教师中的住房困难房，不售给高收入家庭。这一阶段我国住房的主要模式为集资合作建房和“安居工程”两种方式，同时实物分房还没有完全取消。

阶段二：保障性住房体系初步确立阶段(1998年-2001年)1998年7月3日国务院出台《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，标志着以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系已经全面建立起来。新的住房保障体系主要分三个层次：一是面对最低收入家庭的廉租住房。这是救济性的，基本不需要贫困家庭出钱，完全依靠政府救济。廉租住房的核定标准是“双困标准”，即收入和现有住房面积的双困。二是为中低收入家庭提供的经济适用住房。这是援助性的，即政府贴一部分，个人掏一部分。三是面向中高收入阶层的商品房，是完全市场化的。这一阶段主要以商品住房的供应为主。

阶段三：保障性安居工程全面萎缩阶段(2002年-2006年)

2001年底开始，以大连市为代表的部分城市提出了经营城市的理念，以出让土地获取政府收入，导致建设经济适用住房的积极性逐步减弱。从2002年开始，经济适用住房投资占房地产投资比例大幅下降。2005年更达到了历史最低点，仅为3%（2005年经济适用房投资额为519亿，同期房地产开发投资15909亿元），一些城市甚至停止经济适用住房的建设。

阶段四：保障性住房体系重新确立阶段(2007年-2009年)

2007年国务院出台《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出了住房保障制度的目标和基本框架，即以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度，力争到“十一五”（2006-2010年）期末，使低收入家庭住房条件得到明显改善。《意见》中要求城市新审批、新开工的住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上；廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地的供应量不得低于居住用地供应总量的70%。

2008年底,国务院提出争取用三年时间基本解决城市低收入住房困难家庭住房及棚户区改造问题。计划2009年到2011年，全国平均每年新增130万套经济适用住房。到2011年年底，基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题。

2009年国家制定保障性住房发展规划，计划2009年到2011年解决750万户城市低收入住房困难家庭和240万户棚户区居民的住房问题。

阶段五：保障性住房体系逐步完善阶段(2010年-2015年)

2010年国务院出台《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，要求加快保障性安居工程建设，保障性住房、棚户区改造和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%，并优先保证供应；房价过高、上涨过快的地区，要大幅度增加公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房供应；确保完成2010年建设保障性住房300万套、各类棚户区改造住房280万套的工作任务，我国保障性住房体系已经逐步趋于完善。

“十二五”规划明确提出加大保障性安居工程建设，计划每年新建保障性住宅500万套，力争还清3000套保障性住房的历史欠账。

3、我国保障性住房发展现状及问题

保障性住房发展缓慢，销售量占普通住宅的比重逐年下降

1998年我国确立了新的住房体系，共分为三类：廉租住房、经济适用住房、普通商品住房。2004年之后，我国房地产市场发展迅速，商品住宅销售面积逐年提高，但是经济适用房的销售面积增长缓慢，占普通商品住房销售面积的比重逐年下降。2000年，我国经适房销售面积3760万平方米，占普通住宅销售面积的23%（普通住宅销售面积16570万平方米）。而2009年，我国经济适用房销售面积3012万平方米，占普通住宅销售面积的4%（普通住宅销售面积85294万平方米）。

保障性住房资金投入规模不断加大，但其占住宅投资比重明显下降 1998年以来,随着保障性住房体系在我国逐步确立，国家不断加大对保障性住房的投资建设力度，特别是2007年国务院出台《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，经济适用住房投资额不断增长，年增长率保持在15%以上。但是与其他住宅项目投资额相比，政府对其资金投入力度明显不足，自1998年到2009年，经济适用住房投资额占住宅投资总额的比重从13.0%降至4.4%。

安居工程进展缓慢，项目施工赶不上投资增长速度

2008年中央财政安排保障性安居工程支出181.9亿元，2009年保障性住房支出达到550.56亿元，2010年又安排住房保障支出992.58亿元。但是投资额不断增长的同时，新开工面积及竣工套数增长却相对缓慢。2007年以来，我国经济适用住房新开工面积及竣工套数年增长率基本保持在15%以下，新开工面积2009年出现负增长。

保障性住房用地供应严重不足，供应结构不尽合理

供给严重不足是我国保障性住房最大的现实问题。各省市地区均把商品住房用地作为主要的供给对象，而保障性住房用地在计划目标中占比就严重不足，完成率则均较低，保障性住房项目的建设情况也就可想而知。

数据说明：本完成率数据是根据国土资源部及各地国土资源局正式公布的供地计划和实际供应的经济适用房用地、廉租房用地及部分中地价位中小套型（划拨出让）整理而来，仅供参考，后期或做调整。分析内容以此数据为前提。

仅从2010年的全国住房用地供应计划来看，廉租房用地计划供应总量占供地计划总量的4%，经济适用房用地占比为9%，20%为棚改房用地，商品住房用地（包括中小套型）却占据了整个供地计划的67%。对于解决大中城市中低收入者居住问题意义重大的廉租住房只有4%的份额，加上经济适用房用地，保障性住房用地总量也不过占计划供地总量的13%。在新政波澜壮阔的2010年的供地计划尚且如此，以往的供地结构自然不言而喻。

公共租赁房严重缺失，难以实现“应保尽保”

目前我国保障性住房提供的对象主要是拥有本地户籍的中低收入者，而非本地常住人口中的中低收入者，这个问题在北京、上海、广州、深圳等大城市尤其突出。这与我国的户籍管理制度一脉相承，有其特定的社会历史根源，但是却也成为了增加社会不公平的因素之一，不利于社会公平、稳定和经济长远健康发展。

二、我国保障性住房发展缓慢原因分析

1、政府因素

过度追求经济的高增长率，忽视保障性住房建设

在以“经济建设为中心”的核心理论指导下，GDP的高速增长成为政绩考核最重要的指标。带动了50余个相关行业发展的房地产行业在我国经济发展中扮演着重要角色。受全球金融危机的影响，我国GDP增速由2007年的13%下降至2008年的9%。在此背景下，为了完成“保八”目标，中央政府出台了一系列经济刺激计划，其中包括为房地产行业松绑等。在天量投资、银根放松、购买优惠的前提下，2009年全国商品房销售面积93713万平方米，同比增长42.1%，商品房销售额43995亿元，同比增长75.5%，均创下历史新高，而经济适用房建设各项指标均在2009年创下四年来的最低点。2009年经济适用房完成投资额增速、施工面积增速和新开工面积增速分别为17%、3%和-5%，远低于2006年的34%、16%和25%。显然，在追求经济利益增长的前提下，保障性住房这种不能带来直接经济利益的投资显然不被政府所接受。

2、制度因素

保障性住房体系建立缺乏法律保障，保障性住房用地供应计划难以完成成为常态 我国虽然有一系列关于保障性住房的相关政策，但是却没有专门或相关法律对于保障性住房用地的供给、项目的审批、项目建设和销售标准等等问题予以明确的规范，这就为政府在保障性住房问题上的严重缺位和寻租行为提供了理由。

特别是在保障性住房用地供应上缺乏最基本的法律保障，从而导致计划是计划，供应是供应，保障性住房用地完成率偏低成为常态。我们认为，加强保障性住房的法律建设是保障我国住房保障体系健康发展的前提。

3、财政因素

土地出让金是补充地方财政的重要来源，地方政府缺乏供应保障性住房用地的动力

不合理的财税体系使得地方政府每年都面临巨大的财政缺口，而不纳入财政范围的土地出让金自然成为各级地方政府的救命稻草。

不难看出，土地出让金可以在很大程度上弥补地方政府的财政赤字。2007年，地方政府财政赤字14766.67亿元，当年土地出让金收入12000亿元，土地出让金占地方政府财政赤字的比例高达81%。保障性住房用地大多是采取划拨和协议的出让方式，难以或较少产生政府收益，在财政本就紧张的前提下，地方政府对于不能带来直接经济效益的投资行为自然缺乏动力，甚至十分抵制，这也就是各级地方政府在保障性住房问题上严重缺位的原因所在。

三、国内外保障性住房模式的成功经验

1、新加坡保障性住房制度

层次分明、全面覆盖式的保障性住房政策

作为一个高人口密度的城市型国家，新加坡一直将为本国居民提供合理的住房并保持住房价格的基本稳定作为一项基本国策。最为典型的政策，当属“居者有其屋”计划，按收入水平将居民区分为不同的收入阶层，并为其提供相应的购房政策。具体来说，即凡月收入800新元以下的家庭可以租用公共组屋，也可以购买，购屋首付款仅为房价款总额的5%，其余的95%可以申请贷款，期限可长达25年，每月可使用公积金还款；月收入4000新元以下的中等收入家庭可以申请购买公共组屋，首付款为全款额的20%，余额同样可以申请贷款，并可以用公积金在20-25年的还款期内还清。月收入4000新元以上的高收入家庭，则必须按照市场价格购买商品住房。1964年开始实施的“居者有其屋”计划实施至今，新加坡已经兴建了100多万套公共组屋，使得全国84%的人口在其中安居，这种全面覆盖式的保障性住房政策使得新加坡成为世界上住房问题解决最为成功的国家之一。

在抑制投机、稳定房价方面，新加坡则有一套严格的法律制度予以约束。如购买组屋后，屋主在1年之内不得将房屋整体出租；购屋期限在5年以内的，不允许转让或者用于商业经营；另外，屋主出售购买时间不足1年的组屋将会面临高额的房产税；在申请组屋时，居民必须提供详实的资料，如发现弄虚作假的行为，申请人将面临高达5000新元的罚款或6个月的监禁，这就在很大程度上避免了投机行为的发生以及由此导致的房价飞涨。

评价：新加坡国土面积、人口数量都很小，便于信息的统计、核实与管理。因此，全面覆盖性的保障性住房政策及其相关规定能够得到有效的落实。虽然新加坡的保障性住房政策施行非常成功，但鉴于其国情的特殊性，因此这种政策并不具有普适性。

2、美国保障性住房制度

全面的立法保障和发达的金融体系作为支撑

美国是世界上住房自有率最高而保障性住房比例最高的国家之一，其政策特点在于全面的立法保障和发达的金融体系作为支撑。首先，为解决低收入者的住房问题，美国政府先后颁布了诸如《住房法》、《城市重建法》、《国民住宅法》、《住房与城市发展法》等多项法律，为低收入人群提供低租金的公共住房、为低收入人群提供低息购房和建房贷款、提供租房和住房补贴等政策提供了全面的法律依据和法律保障。其次，发达的金融体系使得房地产抵押贷款及其证券化大行其道，为居民自建住房和购房提供了强大的资金支持。

评价：美国是典型的经济发达的地广人稀的国家，且土地私有化，这就使得自建房屋成为可能，这也成为美国房屋自有率极高的原因之一。我国实行的是土地公有制，且人口大多集中于东部经济发达地区的大中城市，自建房屋的政策无法得到推广，但是美国全面的立法保障体系和金融服务体系却值得借鉴。

3、法国保障性住房制度

法律强制与市场化运作并行

法国的保障性住房政策鲜明的体现在其独具特色的法律规定上，即规定任何开发商在开发住宅项目时，其中必须有20%的面积用于保障性住房建设，并为之提供日常的管理和维护，这就在法律的高度上保证了保障性住房的市场供给；同时通过政府专门机构的全面市场化运作，为保障性住房提供行政组织和管理保障。

评价：法国的法律硬性规定为保障性住房的供给提供了有力的保障，也杜绝了贫富分区现象的发生；全面的市场化运作杜绝了腐败现象和寻租行为，同时提高了保障性住房工程的建设效率，也降低了背上英国式的公共住房财政包袱的风险（英国由于政府出资建设的保障性住房比重过大，使得英国政府背上了沉重的财政包袱，并不得不于1936年和1980年进行了两次住房改革，以期将尽可能多的公共住房转变为私有）。

4、香港保障性住房制度 租售并举的保障性住房模式

香港的保障性住房政策分为两个方面，即租房和购房两个方面。

租房方面，根据家庭的人口数量和收入水平制定相应的租房价格，并对租房资格予以严格限制。具体规定为：单身月收入4600元以下、两口之家月收入7600元以下、三口之家月收入9500元以下、四口之家月收入20000元以下的可以租住公房。人均租房面积5.5平方米以下的，租金占该家庭收入的15%；人均租房面积达到7平方米的，租金占该家庭收入的18.5%；公屋的平均租金水平相当于市场平均水平的30%。

住房方面，针对中低收入者，政府无偿提供土地建造住房，并以市价的60%-70%的价格出售给购房者，并由房屋委员会提供贷款担保，同时对购房者的产权予以严格限制：购房时间在5年以内的屋主不得私自出售其住房，只能以原价出售给房屋委员会；5-10年的，也只能参照当时的市价转售给房屋委员会；10年以上的，屋主可以将住房公开出售，但要把45%-55%的增值额交给房屋委员会。这在很大程度上也避免了保障性住房的投机行为的发生。

评价：租售双轨制为香港提供了占市场总额40%以上的保障性住房，这部分保障性住房在很大程度上满足了中低收入家庭的住房需求，同时也给商品住房留出了足够的市场份额和发展空间，即实现了在充分保障的基础上充分发展了房地产业，具有极高的参考和借鉴意义。

5、重庆保障性住房制度典型的双轨制

不同于香港的租售双轨制，重庆模式的“双轨制”鲜明地体现在大力加强保障性住房建设，并在保障房的分配上实行宽进严出，同时放宽对于商品房的管制。公租屋住满五年后，才可以购买下来，而且卖掉的话也只能用经济适用房价格卖给政府，这就从源头上杜绝了投机行为。而对于商品房管制的放宽，使得房地产市场的运行更加符合市场经济规律，并继续带动相关行业和本地区经济的发展，可谓一举两得。

四、我国保障性住房建设建议

1、建立健全保障性住房的相关法律体系，为保障性住房工程提供全面而有力的法律保障。

2、因地制宜，在住房压力较大的地区推行“重庆模式”，保证保障性住房的供给，同时也给房地产行业提供足够的发展空间和利润空间。

3、完善信息化建设，杜绝保障性住房申请中的弄虚作假行为。

4、改善财税体制，减少地方政府的财政赤字，同时将土地出让金纳入财政体系，杜绝对于“土地财政”的依赖。

5、一线大城市应大力发展公共租赁房，缓解外来人员住房压力，实现“应保尽保”。

6、加速产业结构调整，从过度依赖投资拉动经济增长的模式转变为投资、消费和出口等多方面共同推动经济发展。

（一）保障房建设进展现状

2011年第一季度，我国房地产开发投资大范围受挫，保障房开发贷款一枝独秀。一季度，人民币房地产开发贷款新增1678亿元，余额同比增长17.0%，比上年末回落6.5个百分点，其中，保障性住房开发贷款新增651亿元，比年初增长40.1%，高出同期房地产开发贷款增速34.8个百分点。其中北京、江苏等省市的保障房贷款占据了新增房地产开发贷款的半壁江山，以公共租赁房模式著称的重庆，其一季度保障房贷款余额首次突破了300亿。

2011年我国保障性安居工程建设任务高达1000万套，在政府政策的监督和鼓励下，各地保障房建设开工情况良好。根据住建部数据，截至5月初，全国大部分省市保障性住房开工率在20%以上，超过2010年同期，一些进展比较快的省份开工率达到了30%以上。例如，河北省开工13.1万套，占全年任务的37.4%；湖北省开工8.28万套，占到全年任务的23%，安徽省新开工11万套，占全年计划任务的30%；海南省已开工4.09万套，占今年计划任务的30.8%。目前看来，年我国保障房开工速度和开工率都超过了2010年同期，预计8-10月份将成为开工高潮，10月底有望实现绝大部分保障性安居工程项目开工。

（二）所面临的问题

1、制度问题

随着1000万套保障房建设的推进，未来几年我国保障房将进入分配高峰期。中低收入家庭、进城农民工、大学毕业生、棚户区住户和农村危房户等住房困难群体，将根据其住房困难程度和经济承受能力，陆续享受到相应的住房保障，分配机制的公平、合理逐渐受到更多关注。目前保障房分配过程中存在瞒报、虚报、假报等不合理现象，百万富翁、公务员造假材料申请保障房福利的案例屡屡被曝光，出于对保障房数年后可以上市交易的看好，不少人试图以较低成本申请保障房，再转手倒卖以获得高额利润„„一系列现象凸显了相关法规制定、监管的空白和无力，保障房进入、退出审核机制有待进一步完善。

保障房建设难以有效推进，地方政府不积极是主要因素。多年来，我国保障房建设雷声大雨点小，由于保障性住房利润微薄，在当下土地和房地产市场暴利的吸引下，不论是地方政府，还是开发商，保障性住房都没有足够的激励，消极应付。为此，需要建立健全问责机制和激励机制，长期措施与短期措施并举，让地方政府在保障房建设上言行一致，并对在保障性住房建设上弄虚作假的官员实施问责。

2、资金来源

近年来，我国不断拓宽保障性安居工程资金来源渠道，包括中央财政安排的专项资金、省市县财政一般预算安排的资金、住房公积金增值净收益安排的资金、从土地出让净收益中安排的资金、地方债券安排的资金等，基本形成了多渠道、多层次的财政投入机制。2011年我国计划建设保障性安居住房1000万套，据估算，所需投入资金约为1.4万亿元。庞大的资金需求仅仅依靠政府财政投入难以保证工程的可持续性。目前，我国保障房建设可见资金来源为：中央财政拨款1300亿元；地方土地出让金净收益的10%（最多1350亿元）；另外，再加上动用有限的住房公积金增值净收益。显然，面对保障房建设所需巨大资金，财政投入只能解决其中一部分，而另一部分需要多方筹集资金，银行信贷资金是多方筹措中的一个来源。由于保障房项目涉及拆迁、开发、销售、回笼的全流程，关联方多，情况复杂、体量巨大、各地实施运作模式差异化明显，合规性和政策性风险显著，银行信贷风险较大。银行需要与有关政府部门和房地产开发商共同研究有效的资金供应方式。只有把这个问题根本解决，才能把保障房建设落到实处。

3、土地供应

住宅建设关键取决于两大资金和土地两大因素。只有资金和土地的供应得到长效保证，保障房建设方能持续推进。2011年1000万套保障房建设对土地供应提出了较大的挑战。5月12日，国土资源部公布了2011年住房土地供应计划，计划供应量达到21.8万公顷，提高18%。其余各项指标也均有所提升。其中保障性安居工程计划供地7.74万公顷，比2010年实际供地量增加一倍还多，保障性安居工程新增供地也将占到住房用地总供应量的三成以上。在国家宏观调控下，各地政府需从增加供地数量、完善供地方式以及科学合理地进行地块选址等角度精心谋划。在保障房大举提速的前提下，地方政府如果满足上述保障房用地需求，且不对商品房市场造成挤出效应，需要整体增加土地供应，完善存量土地供应政策，盘活存量土地为保障房用地提供更多增量。

（1）国内保障房建设历史进程

1998年，亚洲金融危机成为我国房改的助推器，中国房地产第一代改革的大幕拉开。此次住房改革的目的只是政府为了借助住房消费的启动来拉动经济增长，并没有想到、更没有主动去承担政府在住房方面必须承担的公共责任。1998年7月3日，随着《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》的公布实施，福利分房取消，以商品化为标志的中国住房制度改革正式启动。从1997-2007年，中国房地产业每年的增速几乎都达到同期GDP增速的两倍以上，极大地拉动了国民经济的增长。

从1999年到2003年四年多的时间里，政策大体维持在一个宽泛的框架内，基本由市场自主调节，而政府最初制定的以经济适用房为主的多层次住宅体系建设在商品房利益的巨大诱惑下逐步被打入“冷宫”，保障性住房的比重几乎谈不上。从1998年到2006年的8年间，我国廉租房建设资金投入的总额仅为70多亿元，与每年需求500亿的资金相去甚远，全国累计廉租住房实物配租也只有20万套上下。目前，低保群众10平方米及以下居住的家庭接近400万户，低收入群众住房困难的全国统计大概有1000万户，也就是说有3000多万人人均住房面积在10平方米以下。

房价飞涨、民怨沸腾最终使得从2005年开始，政府不得不把稳定房价作为政策制订的出发点，先后颁布了“国八条”和“国六条”的通知，但可惜的是，由于调控措施没有打中要害，房价飞涨的势头反而越演越烈。2007年8月，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》发布，首次明确提出把解决低收入家庭住房困难工作纳入政府公共服务职能。从此，保障住房建设纷纷提上各级政府的工作计划和财政支出安排之中。

2009年年末，政府对房地产开始施行以抑制房价过快上涨为核心的密集调控，其关键在于让商品房与保障房并重，满足不同群体需要特别是安抚底层社会群体的眼前之需。至此，房地产改革的方向，在十年偏行偏走后终于完成纠偏，重回原点。2009年的房地产调控主要目的是纠正单纯住房商品化的片面性，转而启动住房保障的轮子，让商品化与保障化双轮并行，应对不同阶层需要，特别是安抚低收入阶层、平息民怨。

（2）国外保障房建设经验总结 美国、英国、日本、德国、法国、新加坡、香港等发达国家和地区在保障房建设方面的经验可以概括为四大方面，一是保障房建设立法先行，二是以政府财政支付为后盾确保资金来源，三是通过金融创新想入社会资金，四是建设供给模式。

立法先行是所有向社会提供大量保障房的国家的最通常举措。这些国家的保障房立法主要涉及四个方面：一是规定专门机构实施各项住房保障措施，如美国的联邦平民住房建设局、日本的建设省住宅局、新加坡的建屋发展局等。二是规范和引导其他经济主体在保障房建设和供给上的行为，使其服务于保障房供给的整体目标，如美国通过税收引导、调节私人资源服务于住房保障。三是确保财政资金的稳定投入。各国会根据自己的财力，立法确保一定比例的财政资金投入到保障房建设中。四是确保分配公正。在保障房分配上公开透明，凡申请保障住房，均张榜公示，出具家庭收入、人口和住房状况证明。在保障房法制建设中，法律条文会随着整体居民收入状况的调整而调整。

以政府的财政支付为后盾，一般来说，主要有以下六种途径：预算拨款，将保障房支出纳入国家财政预算，在预算收支账目中专门开列保障房支出科目；出售公有土地、公有房屋、出租保障房及附属商业楼所获得的资金；物业税所获得的收入；住房公积金增值收入；政府住房基金收入、社会保障和社会捐赠。

通过金融创新引入社会资金：一是住房抵押贷款证券化。这主要是通过资本市场筹集住房资金，利用住房抵押贷款二级市场(转让和证券化)，解决一级市场“存短贷长”的矛盾，控制住房金融机构的风险，稳定经营收益，形成一、二级市场的良性互动，同时形成市场化的风险分担机制，参与住房抵押贷款证券化的各方，如原始贷款人、证券发行人、信用增强机构、投资者等共同分担风险。二是合同储蓄，即借贷双方通过契约筹集住房资金。潜在的购房者与指定机构订立资金存贷合同，并按合同的约定定期到指定机构储蓄，当储蓄达到一定的时间和金额后便自动取得从该指定机构获得相应的住房抵押贷款的权利。三是强制储蓄。政府凭借国家权威和信用，通过法律和行政规定等强制手段要求企业和职工将职工工资收入的一定比例定期存入指定机构，该机构以优惠贷款方式支持职工住房消费。新加坡最为典型，其本质是一种社会保障机制。四是政企合作。政府出土地，企业出钱，共建保障房。其运营模式可以是重整—经营—补贴—转让模式、转移—维护—运营—补贴模式、转让—建设—转让模式或公共政府部门与民营企业合作模式。

国外保障房供给方式主要有四种，一是直接建房，政府直接建房极大地增加了住房供应，对于解决低收入居民的住房问题和平抑房价起到了重要作用。二是住房补贴，各国政府的住房补贴方式可分为面向住房供应方的补贴和面向住房需求方的补贴两种。前者为住房建设补贴(间接补贴)，后者为房租补贴(直接补贴)。建设补贴主要有两种：一是开发商的建屋补贴，通过税收减免，提供开发低息贷款以及财政拨款等方式进行补贴；二是社会出租补贴，承租户承租社会出租住宅时只需按政府所规定的租金标准支付，租金标准与市场租金的差额由政府直接补助给出租者。目前，多数国家的住房补贴的主要形式是房租补贴。因为租金补贴是一项帮助贫困者获得既体面又支付得起的更为经济的措施。三是减免税收，税收减免主要包括对住房自有者的住房抵押贷款的利息抵扣所得税、出租收入免征所得税以及对自有住房免征财产税。与房租补贴相比，减免税政策有一定的负效应，导致了包括欧洲福利国家和美国在内的许多国家政府更大的财政支出，并加剧了租房者和购房户之间的不平等。同时，减免税收虽然能鼓励住房使用者的住房自有化倾向，却无法直接刺激住房供应。四是低息贷款，许多国家的政府为了解决低收入家庭的住房问题，综合运用财政和金融手段发放低息贷款，贴息由财政部门承担。通过低息贷款，鼓励私人投资于低收入家庭公寓住宅，建成后的住房，优惠提供给低收入家庭，以此来增加公共住房的供应量。

保障房建设现状 篇2

一、现状及原因分析

(一) 我国对于保障性住房的界定

保障性住房是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程之中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准, 具有社会保障性质的住房。住房困难家庭对住房的保障需求由来已久, 其中最为人们熟悉的是唐朝杜甫在《茅屋为秋风所破歌》里的著名诗句:“安得广厦千万间, 大庇天下寒士俱欢颜。”我国于1995年开始实行安居工程, 保障性住房也就始于此。到今天, 我国已初步形成了以廉租房、经济适用房和两限房为支撑, 公共租赁住房为辅助的住房保障框架体系。

(二) 铁路保障房建设现状

自2009年新一轮住房建设启动以来, 在路局、路局党委的正确领导下, 在参建单位的共同努力下, 我局职工保障性住房建设硕果累累。截至2013年末, 全局共计建成职工保障性住房项目14个, 总建筑面积103.89万平方米, 共计8198户职工喜迁新居;全局在建职工保障性住房项目7个, 总建筑面积72.03万平方米, 建成后可提供住宅5296套。铁路职工住房困难局面有所缓解。但是, 铁路职工住房与国家住房小康水平的目标还有较大差距, 特别是近年来因新职工增加、职工易地调动等, 铁路职工住房紧张问题比较突出。

我公司自成立以来一直在为铁路职工住房建设添砖加瓦, 重点实施了冀铁馨苑、石铁锦园、石门新城、霸州京铁和谐嘉园、邢台铁路六宿舍和枣强铁路住宅等项目, 提供住房近千套。从我公司实施的项目来看, 许多中低收入铁路职工的住房问题得到一定程度的解决。但是我们在看到成绩的同时, 还应看到其中存在的一系列问题:

1. 资金来源的狭隘性。

2013年, 我公司计划建设保障性住房一共1400套, 据初步估算, 仅土地所需资金约为4亿元。如此庞大的资金需求仅仅依靠路局投入是很难保证工程的可持续性建设的。路局的投入只能解决其中一部分, 而另一部分需要多方筹集。只有把资金来源这个问题从根本上解决了, 才能把保障房建设落到实处。

2. 土地供应面临较大的挑战。

住宅建设关键取决于资金和土地两大因素。只有资金和土地的供应得到长效保证, 保障房建设方能持续推进。地方政府对“土地财政”的依赖, 必然导致保障性住房土地供应和投资不足。加大保障性住房的建设对土地供应提出了较大的挑战。

3. 减免税政策落实不到位。

在河北省人民政府发布的“关于加快保障性安居工程建设的实施意见”中明确提出“市、县 (市) 政府均要制定认真落实现行税费优惠政策的具体办法, 对行政区域内各类保障性住房、棚户区改造安置住房建设、买卖、经营等环节涉及的城镇土地使用税、契税、印花税、营业税、房产税等予以减免。保障性安居工程建设项目, 免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。”但是在执行过程中, 各地落实程度参差不齐。以我公司的项目为例, 石家庄市的项目基本上能部分享受减免税, 而在邢台、枣强等地并不执行保障性住房相关的减免税政策。

二、推进铁路职工保障房建设的建议

1.明确职责, 切实加强组织领导。主要领导要亲自挂帅, 及时研究解决职工住房建设、配售、管理中的重大问题。要主动向当地政府汇报, 积极争取地方政府的大力支持, 最大限度地降低建房成本, 多建住房, 建好住房。

2.用足、用好保障性住房优惠政策。在严格执行国家和地方政府的有关政策的前提下, 用好、用足城市建设保障性住房等优惠政策, 要积极争取将职工住房建设纳入地方保障性住房建设计划, 争取优惠政策, 报经所在地方政府批准后实施。房管部门下达保障房计划后, 积极与税务部门沟通, 争取土地使用税、印花税等税种的减免;积极与建设部门沟通, 争取城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金的减免。

3.努力扩大建房土地来源。要充分利用生产力布局调整后的空置用地和闲置生产、办公用房和生活用地, 在不影响铁路发展规划和运输生产安全的前提下, 建设职工住房。结合危旧房 (棚户区) 改造工程用地建设职工住房, 对具备改造条件、居民又有改造愿望的小区进行改造。铁路新线建设要适当考虑职工住房生活设施需要, 积极争取地方政府给予土地支持政策。

4.多渠道筹集职工住房建设启动和周转资金。针对职工住房建设前期启动资金量大的实际情况, 建议铁路局为承担职工住房建设的铁路房地产企业增加注册资本金, 提高融资能力。铁路房地产企业和施工企业因承建职工住房所需流动资金贷款, 建议由铁路局一级多元经营有限责任 (集团) 公司为其提供担保。

5.精心组织职工住房配售。住房配售要坚持公开、公平、公正原则, 住房配售办法和方案须经职代会讨论通过, 对于购买和承租住房的职工要进行公示;严格执行一户家庭购买一套房改住房或一套经济适用住房的政策;坚持职工自住原则, 职工购买的保障性住房, 在取得完全产权以前不得用于出租经营和交易;鼓励职工自住型和改善型住房的合理消费。利用铁路自有用地以及从地方政府争取的保障性住房用地建设的职工住宅, 应全部配售给铁路职工。

参考文献

[1]高广春, 侯菊萍.保障房融资的国际经验[J].银行家, 2011 (2)

[2]郭琳.保障房市场融资难题[J].中国投资, 2011 (7)

保障房建设现状 篇3

关键词：保障性住房；问题；原因；对策

中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：1671-864X（2016）08-0068-01

一、我国保障房建设现状及存在问题

我国社会保障住房建设大体经历了四个阶段：福利住房分配阶段（1949-1978），住房私有化与福利分房并存（1978-1998），压缩住房保障与取消福利分房阶段（1978-2007），住房保障制度重新探索与实践阶段（2007-至今）。随着是八届三中全会的召开，我国进一步放开了中等城市落户限制，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社保体系中来，使得保障性住房更加标准和规范化，但在实践中，还存在着一些问题。

（一）现有的保障性住房监督机制不强，存在制度失灵现象。

保障性住房建设需要立法保护，更需要监督执行贯彻。在现有的保障性住房建设制度中，购房对象的界定不清，使得收益群体不明。保障性住房监督机制不强，使得政府与开发商寻租现象时有发生。在现实中，保障性住房经常出现违规转包、改变土地用途的现象，有时甚至会因政策执行偏差而损失受益者利益。

（二）现有的住房保障无法回应社会群体的基本住房诉求。

一项政策的出台需要充分聆听政策目标群体的声音，否则很容易使政策失效、失灵。保障性住房的制度性探索必须充分考虑社会民意，然而，在现有政策中，保障住房建设政策制定缺乏多元化的参与主体和民主决策机制。

（三）制度覆盖面、收益群体有待进一步扩大。

保障性住房在城市的贯彻落实中，有很大的局限性。首先，一般保障性住房的申请需要本市户籍，或者拥有本市户籍者优先，这就限制了非本市户籍的打工人员的享用。其次保障房建设覆盖面、收益群体较低，我国的保障房建设需要覆盖更多群体，使更多人住有所居。

二、我国保障房建设存在问题的原因分析

（一）现行的保障房建设相关法律不够完善。

保障房建设不论是在制度设计还是实践方面，都涉及很多领域。目前，我国保障房建设在法律建设发面存在许多不规范、不完善的地方。从2014年开始，我国实行公共租赁住房与廉租住房并轨运行的制度，加强政策和立法保护，切实维护住房者利益。但是，在保障房建设方面，我国还没有形成一套完善的法律去规范保障房建设，界定和评判保障房的质量以及如何设计、运用评估机制等。

（二）我国地域辽阔，地区间经济、人文等差异显著，政策制定较为困难。

中央的政策往往是指导全局而设计的，但是这种集中性的政策决策往往是立足于宏观和整体而考虑，不可能去规范在具体执行过程中的细节。而我国地域辽阔，各大区域之间经济、人文等差异显著，这就决定了地方在执行中央政策精神的实践过程中，必须要有一定的民主决策的权利。也就是说，我国地方政府在推进保障性住房建设的过程中，不能死板的执行中央政策，而应该根据具体情况加以落实。

（三）政策决策的民主参与不强，上下沟通不畅。

政府的各项政策（包括保障性住房政策）都是为了保障人民权益和惠及民生而出台的。在政策制定和政策决策的过程中，政府应改变以往精英决策的模式，在传统决策程序的基础上，加入公众参与和评议的民主决策程序，保证上下沟通的顺畅。在现有的政策决策机制中，公民的民主参与意识不强，政策决策不能很好的反映公众需求，容易引发政策冲突和执行偏差等问题。

三、完善我国住房保障对策

（一）尽快完善住房保障方面的法律法规，推动住房保障法制化、规范化发展。

保障性住房的发展需要立法保护，用法律、制度规范其运行程序，监督其实践过程。不仅运行程序需要法制、制度规范，在政策决策时也要更加要注重法制化和规范化。其次，在保障性住房运行过程中，还要注重制约和监督机制的建立，以确保政策能够更好的向政策目标发展。

（二）构建多元化的参与主体与民主决策机制。

完善我国的住房保障制度不仅仅需要立法保障和制衡监督机制的建立，更需要构建多元化的参与主体和民主化决策机制。在制定保障性住房制度时，应在传统的精英决策的基础上加入公众决策，疏通公众参与政策制定的渠道，更有助于政策的科学性和民主性。同时，要建立和完善政府与公众的沟通机制，及时化解矛盾，这也更有助于政府职能转变，使政府更有能力协调好各方利益，更好的推动保障性住房建设。

（三）明确各级政府在保障性住房建设中的责任，建立健全监督反馈机制。

在实践中，保障性住房的建设需要制度化的多元民主参与机制，真正的实现政府机制与市场机制的良性互动。在市场机制的基础上，要注重政府机制的建立与完善，特别是注重各级政府在保障性住房中的责任。中央政府主要在宏观、整体的基础上作出指导全局的政策，确保政策的方向和实质与我国国情适应；地方政府要在贯彻执行中一方面落实中央政策精神，另一方面还要发挥自身的主动性和灵活性，根据不同地区的具体情况贯彻执行。

四、结语

维护和推动保障性住房的良性发展，是惠及千万人民的大事。改善人民居住环境，切实保障人民的权利，是服务型政府建设的要求。保障房建设要充分利用市场机制与政府机制，使这两种机制有机的结合，充分发挥政府机制建设性作用。同时，在实践中要积极构建多元民主参与机制，创新政府精英决策模式，使普通大众也能通过合法渠道参与到政策制定中来。

参考文献：

[1]薛德升，苏迪德，李俊夫，等.《德国住房保障体系及其对我国的启示》[J].国际城市规划.2012.27（4）：23-27.

[2]甄辉，吕萍.《我国城镇化进程中的城市住房租赁体系建设研究》.[J].建筑经济.2011.

[3]杨翠迎.《中国农村社会保障发展的思路与对策》[J].西北农林科技大学学报.2002.（3）.

[4]陈宏胜，刘晔，李志刚.《中国大城市保障房社区的邻里效应研究——以广州市保障房周边社区为例》[J].人文地理.2015.（4）.

保障房建设关键在地方 篇4

文/唐敏

近日，加快保障性安居工程建设工作座谈会在北京召开。会议公报提供数据显示，截至8月末，全国保障性住房已开工220万套，占全年计划的75%；各类棚户区改造开工190万套，占全年计划的65%。保障性安居工程已完成投资4700亿元。

国务院副总理李克强在会上强调，加快保障性安居工程建设，要使住房保障体系建立起来并长期运转下去，“这就需要建立健全财税、投融资、土地供应和租金水平、户型面积、市政配套、准入退出等机制和标准，把公共租赁住房、廉租住房建设和棚户区改造落到实处。”

作为调控房价重要手段的保障房建设，从纵向来看，今年的投资建设规模远远超过往年；但横向来看，即使计划的580万套足额出齐，对全国而言也无异于“杯水车薪”。要以“杯水”浇灭“熊熊燃烧”的市场需求，困难不言而喻。

对保障性安居工程，中央可谓重之又重，6月份以来，相关领导和部门进行了密集调研，连续召开了加快保障性安居工程建设工作座谈会。但从地方的实际执行情况来看，如果资金投入不能有效解决，今年的计划最后仍有可能打折扣。

以北京为例，目前供应保障性住房用地1123公顷，完成今年计划供地的90%。从投资来看，实现保障性住房投资214亿元，仅完成计划投资的53%。事实上，在8月召开的常州座谈会上，资金投入问题几乎是各地完成保障性住房建设面临的共同难题。

资金难题，表面上是现行财政体制下，面对如此巨额公共投入和土地财政减少的“双重压力”下，地方政府财力“捉襟见肘”的体现；实质是，地方政府建设保障性住房的意愿不强烈。让地方政府在土地建设商品房和建设保障性住房之间作出选择的话，没有来自中央政府的压力，动力是不足的。正因为此，常州座谈会特别强调了地方政府是实施保障性安居工程的责任主体。

下一步，就要看这些主体如何坚守责任，破解资金投入瓶颈。从国家层面来看，按照规定，需要通过财政拨款解决地方的部分廉租住房保障资金。今年以来，作为试点，国家允许部分城市公积金用于保障性住房建设，下一步将逐渐探索房地产信托等方式支持保障性住房建设。

保障房建设现状 篇5

南溪县政府副县长 叶家斌

从2007年8月起，南溪县正式启动城镇住房保障体系建设，经过一年多的发展，基本形成了以经济适用住房、廉租住房、拆迁安置房为主的，面向中低收入家庭的、多层次的住房保障体系。在现行住房政策条件下，南溪县住房供给主要有三个方面：一是通过商品房来解决中等收入以上者的住房需求；二是通过经济适用住房政策来解决中低收入者家庭的住房需求；三是通过廉租住房、租金补贴、租金核减等政策来解决没有购房能力者的居住需求。经过不懈努力，取得了初步成效，一定程度上缓减了城镇低收入家庭的住房困难问题。

一、艰难起步，正确面对存在的困难和问题

由于实施住房保障工作起步较晚，时间短，在推进过程中仍有一些客观问题不容回避。

（一）国有直管公房和城中村改造相对滞后。县城国有直管公房和棚户区有近3万平方米，三分之二始建于解放初期甚至更早，大多已超期使用或已列入危旧房行列，无力购房的群众仍有住在其中，安全问题亟待解决。同时，据不完全统计，全县棚户区面积约占城镇的七分之一。对于棚户区的改造主要存在两个方面的问题：一方面由于间距小，采光差，容积小，施工、运输、作业的十分不便，商业开发价值不大是难以开发改造的主要原因；另一方面商品房价快速上涨和居民心理预期差距，给拆迁工作增加了相当的难度。

（二）工业化、城镇化进程的强势发展，拆迁安置愈显困难。大力实施工业强县战略，快速推进城镇化进程,是深化改革，狠抓机遇,突破发展瓶颈，提升县域经济水平的关键。一年来,在基础设施建设方面,实施了宜南快速通道建设;在城市建设方面,重点实施了西拓项目一期工程，正在实施西拓二期和滨江三期工程，共征收土地和收回国有河滩地3000多亩;在工业化方面,规划实施了宜宾罗龙工业集中区为市县共建重点工业集中区，并强力推进建设工作,07年第一期征地1000多亩，08年征地1170多亩。这些重点工程项目的实施,快速推动了工业化、城镇化进程,同时由于涉及大量农村居民的拆迁安置,加上当前商品房和建材价格高涨等因素,极大增加了工作压力和难度。

二、注重民生，快速推进城镇住房保障体系建设

住房保障工作完全是民心工程，建设资金全部依靠政府的投入。在当前商品房房价高涨的情况下,做好被拆迁失地农民的安置和后续保障工作,是社会经济全面发展的迫切要求。要使保障性住房在政策研究、规划选址、功能分区、配套设施及后续管理上,做到与城市协调发展、商住共荣，努力实现社会和谐稳定。

（一）加快制度体系建设，努力在政策上优先。多渠道加快经济适用住房、廉租住房等保障性住房的建设，是当前调整住房供应结构的重点和关键。制定相应的住房政策，为住房保障工作的实施提供强有力的制度保障显得尤其重要。在中、省、市相关文件精神指导下，结合县域经济和低收入困难群众的居住条件，因地制宜制定了《南溪县城镇住房保障制度建设实施意见》、《南溪县经济适用住房管理办法》和《南溪县廉租住房管理办法》。制度的出台，为我县城镇住房保障从制度上规定了保障对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源,为专门管理机构的建立提供了强有力的保证。同时，我县本着“决策优先、规划优先、政策优惠、设计适用、配租公平、投入倾斜、管理单独、操作公开”的原则，党政“一把手”亲自挂帅，加强组织领导，明确分工，落实责任，努力在政策层面上为住房保障开绿灯。一是政府切实增加资金投入，将保障性住房建设资金纳入政府财政预算。二是从土地供应、城市规划、财政税收、金融政策等多方面大力扶持社会信誉好的开发企业,加入到保障性住房的建设队伍中来。三是完善保障性住房用地供应政策，促进土地合理利用与开展，对已经报批的项目加快建设速度。

（二）加快旧城改造步伐，增加保障性住房的供给。我县在破解城市土地资源短缺和旧城改造过程中，坚持加快国有直管公房和城中村的改造力度，把排危搬迁、城中村改造与住房保障有机结合起来，突出分批划分、缓轻就重的改造原则。一方面,对符合条件的困难公房住户以实物配租、租金核减、租金补贴的方式置于多层次全方位予以保障；共争取到中央财政廉租住房建设补助资金156万元，租赁补贴资金263万元，补助低收入家庭1309户，累计发放租金补贴达127.767万元。另一方面,对条件相对宽松的住户可优先让其购买经济适用住房予以解决。对人多、保障标准不能满足其住房要求的，还可选购套型面积相对大一点的经济适用住房，超出保障标准面积的部分以略低于市场价购买。再一方面,对棚户区私房列入政府城市规划范畴，以商业开发产权置换改造为主、个别或零星自建为辅的原则予以解决，实行统筹并举、全面改造的办法加快棚户区的改造步伐,取得了显著成效。

（三）保障与发展有机结合，着力构建和谐人居环境。坚持把住房保障建设与城市发展有机结合起来，做到早规划、早投入、早发展，并将其作为城市发展的重点项目和政府亲民惠民工程的一项重要举措。在资金上给予充分保障，在规划设计上做到与城市发展设计相适用,在建设用地上实现优先划拨,在房源建设上实行三房并举(即经济适用住房、廉租住房、安置房三为一体,防止建成新时期的贫民窟)，在管理上按小区物管进行科学管理。保障住房以经济适用住房和租赁并举的方式，以租赁为主解决低收入家庭住房困难问题。

三、狠抓建设，着力改善困难群体居住环境

（一）把住房保障与工业强县相结合，加快推进安置小区建设。2007年，县城成功通过省级总规修编；2008年完成了西城4.67km2、东城0.39 km2的控制性详细规划编制，目前县城控规覆盖率已达到了76%。着重加强市政基础设施和城市整体规划，为改善城市规划布局打下基础。把东、西城规划与县城“东拓、西进”有机结合，把工业发展与人居环境有机结合,以市场化运作为手段，全面加强县城西区滨江新城和宜南快速通道建设步伐。为改善涉及群众的居住环境，我县把住房保障制度与城市建设发展有机结合，在县城西拓安置小区和罗龙工业集中区安置小区建设83000 m2、共900多套安置住房；下一步还将实施15万m2的安置住房建设，确保工业强县整体推进和人民群众安居乐业。

（二）把住房保障与旧城改造相结合，加大拆迁保障住房建设力度。建设中做到规划与城市发展相结合，设计与打造滨江生态园林城市相结合，小区住宅与现代物管相结合，全面加强排危搬迁中低收入困难群众的住房保障，使他们住有所居、居有其屋。为全面实现和谐人居打下了基础；为实现城市发展、布局统一、设计新颖、商住共荣的规划蓝图走出了重要一步；为推进宜宾后花园的整体发展做出了积极贡献。两年来共拆除旧房屋10000多m2，排危搬迁困难居民100多户。在县财政十分紧张的情况下，千方百计筹集资金启动”三房”建设项目。去年在县城黄金地段寿华街，投入560多万元,建成面积6000 m2、91套廉租住房和经济适用住房，年底全部实现了入住；今年投入880多万元，正在实施修建经济适用住房54套、廉租住房110套，共8600多m2。

保障房建设现状 篇6

[提要] 建设保障房是为了解决中低收入家庭的住房困难，是民生问题，政府必须承担建设的责任主体。但在推行过程中，作为政策制定的中央政府和落实政策的地方政府首先在目标上产生了分歧，并由此导致行为的不一致。本文通过分析地方政府的“应对措施”，提出中央政府应如何调动地方政府的积极性，从而顺利完成保障房建设最终目标。

关键词：保障房;博弈

中图分类号：F293.3 文献标识码：A

收录日期：2015年3月11日

保障性住房（以下简称保障房）是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房、各类棚户区改造。是政府基于福利经济学理论对社会财富进行的再分配，对于缩小贫富差距，维持社会和谐稳定发展具有重要意义。“十二五”规划纲要明确提出，“十二五”期间我国要建设城镇保障性安居房3，600万套，全国保障性住房覆盖面达到20%左右，体现了中央政府加快推进保障性住房建设的意志和决心，但承担保障房建设的地方政府则反映冷淡，态度消极，等待观望氛围浓厚。

一、中央政府和地方政府目标分歧

公共政策的制定过程本身就是各方利益协调的过程，作为保障房供给中重要的两方――中央政府和地方政府，会站在各自的立场，着眼各自的利益目标，在保障房政策的制定和执行过程中不断博弈。为此，中央政府和地方政府作为“经济人”，在目标上是存在分歧的。

中央政府以维护社会公平和稳定为目标，认定保障房建设具有极其重要的经济和社会意义：首先，建设保障房是房地产调控的重要工具。保障房是商品房的有效补充，将有助于从商品房市场上分流一部分需求，减少房价上涨的动力，从而有助于房地产调控目标的实现;其次，建设保障房是改善民生的重要渠道。近几年，加快建设保障房目的是为了解决中低收入家庭住房困难的问题，缓解城市内部二元矛盾，不断提高住房保障基本公共服务均等化程度，促进社会和谐稳定;最后，建设保障房是拉动投资的重要动力。中央政府希望保障房在拉动经济增长、扩大内需、增加就业，调控房地产市场，推动经济平稳较快发展方面发挥积极作用。所以，中央政府在保障房建设中是积极的一方，并积极提供相关政策和资金的支持。

地方政府追求地方经济的短期发展和个人的政绩，通常通过衡量“成本-收益”来决定自身的行为标准。在目前的行政和财政体制下，地方政府建设保障房的动力不足。究其原因，一是保障房建设有较强的外部效应。自1998年实行房改以来，作为支柱产业的房地产行业蒸蒸日上，同时也带动了其他相关行业的发展，促进了地方经济的增长，如果加快建设保障房，一定程度上会抑制当地商品房的需求，从而影响房地产业的投资需求;二是保障房建设资金缺口较大。中央补贴的资金哪怕是加上发行的债券资金只是保障房建设所需资金中相当小的一部分，剩余部分需要地方政府自行解决，地方政府面临较大的资金压力;三是地方政府无法从保障房建设中获得像商品房那样的高额土地出让金。土地出让金原本是地方政府获得财政收入的主要来源，但保障房用地价格较低，甚至是无偿划拨，直接削减了地方政府的财政收入。所以，地方政府在保障房建设中是消极的一方，只有在中央政府的行政压制、经济补偿等手段下才会有所行动。

二、地方政府的“应对措施”

（一）故意放缓保障房建设速度。为了实现保障房建设的目标，中央政府每年年初都制定并下达目标任务，各级政府间层层签订目标责任书，年终上级政府对下级政府的开工任务、基本建成任务、竣工任务等完成情况进行考核。尽管如此，目标任务的完成情况仍然很不理想，开工率低，未能在规定时间完工的情况频频出现。

（二）想方设法钻政策空子。

1、大肆降低建设成本。为了降低造价，地方政府不惜将保障房建在远离市区，周边道路、水电气等配套设施不齐全，公共设施不完善的地方，并在规划设计中提高住宅容积率，一方面增加保障对象的综合生活成本;另一方面也由于保障对象不愿意居住而造成保障房的空置。

2、擅自扩大保障房建设范围。且不说将部分企事业单位的自建房纳入统计范围这一问题，在城市棚户区改造中，由于改造的范围和对象是市区自行“合理界定”的，所以地方政府经常和房地产开发商联手将商品房开发、征地拆迁等摇身一变变为城市棚户区改造项目，并从中获取财政补贴资金。

3、截留挪用保障房建设资金。为了缓解建设资金严重不足的问题，中央政府在融资政策方面为保障房建设大开绿灯，一方面放宽信贷条件;另一方面提供优惠利率支持。但仍有部分地方政府将资金挪用于道路、市政等基础设施建设，影响相当恶劣。

三、中央政府的手段选择

（一）建立严格的监管机制。中央政府应该通过法治建设来加强宏观调控的权威性，逐步纠正作为房地产热重要推动力量的地方政府的投资冲动，改变地方政府的预算软约束以及只注重增长的错误政绩观，使中央政府和地方政府达成目标和利益的共识。

1、加强对地方政府的监督。要想地方政府采取“积极主动”的策略进行保障房建设，中央政府必须加大对地方政府的监督惩罚力度。这方面中央政府已经有所行动，根据《审计署关于2012年至2015年城镇保障性安居工程跟踪审计工作的指导意见》，从2013年开始审计系统已经对全国的保障房进行跟踪审计。这一部署无论是审计范围还是审计力度方面都是前所未有的，除了要求摸清总体情况外，还要求严肃查处重大违法违纪问题。

2、优化对地方政府的政绩考核制度。地方政府的短期行为与我国现行的政绩考核体制也有很大关系，应当进一步优化。不能唯GDP论，应当引入更多的评价指标，充分考虑经济和社会效益，引导地方政府工作重心的转移。

（二）建立完善的激励机制。仅有严格监督而缺乏激励机制，不仅会加大监管成本，而且效果有限。中央政府应该通过多种渠道调动地方政府的积极性，提升其公共服务理念。

1、加大对保障房建设的财政支持。中央政府已经将保障房建设的“事权”交由地方政府承担，那就需要有相应的“财权”与之相匹配。我国保障房建设缓慢，很大程度上是因为中央政府没有充分考虑到地方政府财权和事权的不对等，特别是对于经济欠发达地区，中央政府应当通过转移支付给予适当的财政补贴，缓解地方政府财政压力。

2、完善保障房建设政策体系。为了进一步调动地方政府的积极性，中央政府的治理策略应该是努力给予地方政府尽可能多的政策支持，但目前的现状是，相关的法规比较零散，而且往往是出现什么问题才解决什么问题，缺乏系统性和预见性，使得地方政府在政策执行过程中“上有政策，下有对策”。发达国家在建立相关的住房保障制度后，都会将政策以法律的形式落实下来，以形成法律保障，我国也可以在这方面进行进一步的探讨。

主要参考文献：

保障房建设融资创新路径研究 篇7

关键词：保障房,融资,创新,政府产业基金加商业信托计划,资本化,信托化,证券化

保障性住房包括经济适用房、限价房、公租房, 是政府专门针对社会中低收入人群投资建设的带有福利性质的住房。保障性住房以低廉的价位、覆盖中低收入人群的定位和对周边经济的拉动效应, 对现阶段平抑房价虚高、刺激内需消费、引导民间资本理性投资等方面产生良好的促进作用。近年来, “买不起房”成为广大基层群众反应较强烈的社会民生问题。以北京为例2011年人均GDP达到80394元, 城镇居民人均可支配收入32903元, 而全市新建普通住房平均价格为13173元/平方米 (1) , 以购买100平方米普通住房计算, 三口之家以可支配收入的60%偿还购房款需要22年, 国际公认的合理的收入和居住房屋售价的偿还期为8-10年。 (2) 由于缺乏带有福利和补贴的住宅产品, 使得住宅市场的销售呈现供需畸形——需要住房的刚性消费人群买不起房, 高收入人群大量购置住房, 通过囤积“炒高”售价以求获利。纵观世界各个国家能够在社会经济高速发展的阶段, 妥善解决“房价高”这一突出社会问题的方法之一, 就是作为社会公共利益管理者和平衡者的政府投资建设保障性住房, 通过调整住宅市场产品供应的价格和数量, 使住宅产品的价格回归价值属性。2010年国发[2010]10号文中提出了“要切实增加住房有效供给, 全力加快保障性安居工程建设”。在“十二五”建设发展规划中, 明确提出在5年内建成3600万套保障性住房的目标, 将保障面扩大到城镇家庭的20%左右。保障性住房在中国特色社会主义的市场经济体制中, 逐渐找到了自身的定位——回归居住属性, 解决广大中低收入人群的居住问题;实现了存在的价值——在社会发展特定阶段, 平抑住宅产品价格, 璞归价值边界。

一、文献综述

1998年国家停止实物分房政策后, 货币化购买商品房成为解决城市居民住房问题的主渠道, 我国的理论界也就忽视了对保障性住房的研究。2004年以来, 为配合政府调控整顿房地产市场, 我国学者在总结美国保障性住房发展经验的基础上, 结合中国的具体实践为国家政策的指定提供的坚实的理论支持。

(一) 国外研究现状

美国在经历二战结束后的繁荣后, 经济持续走低, 为解决中低收入人群住房问题, 美国学者Samuelson Paul[1,2] (1955) 主张政府应制定入家庭的保障性房政策, 并提出了“公房建设计划 (Public Housing) ”。Wallace, James E (1995) 首先系统性的总结了公房建设计划退出历史舞台的原因——政府财政无力承担后期公共房屋的维护成本、保障房惠泽的低收入人群数量减少、与商品房产生了直接的竞争导致私人房地产商退出公房建设计划[3]。Cummings, Jean L., and Denise Di Pasquale[4] (1999) 分析了低收入家庭住房建设税收抵免计划LIHTC (The Low-Income Housing Tax Credit) 实施十年的成功经验——对保障性公房项目直接给以税收抵免和补贴、项目需包含的一定比例的 (不是全部) 面对低于都市平均收入水平的租户、补贴或减免额度与面对低收入租户公共房屋的建筑成本 (不含土地) 挂钩、政府为项目提供多元化的融资渠道。Struyk, Raymond J., and Marc Bendick, eds[5] (1981) 和Susin, Scott[6] (2002) 对美国政府财政支持力度最大的HCVP计划进行了分析后总结出美国政府对保障性住房的政策从扩大供给 (公房建设计划) 到政府与投资人合作主导的LIHTC计划, 再到住户租房券 (HCVP) , 对于政府政策的制定逻辑由扩大供给转移到了提高住户的承担能力。

(二) 国内研究现状

张旭、王淼 (2006) 提出了中国的保障性住房建设资金来源单一, 渠道不畅已经成为制约其发展的瓶颈[7]。曾广录 (2011) 依据维生和朴正爱的模型基础得出结论, 保障性住房作为准公共品, 其建设资金来源为土地出让金的10%、住房公积金增值收益、地方政府财政资金, 上述三种来源受市场景气程度、缺乏操作指导、区域发展不平衡条件的限制, 所以必须寻找新的金融产品和融资方式[8]。路君平、糜云 (2011) 在宏观政策层面提出了拓宽保障房的建设的融资渠道, 应以商业银行为主, 吸引保险资金参与, 在形式上可以发挥债券市场的功能, 但是并没有给出在操作层面上可行的实施方案[9]。巴曙松 (2011) 年强调, 保障房建设是长期的主导性政策, 在实施过程中按城市平均家庭收入区别对待廉租房和公租房的主体, 初始建设时期综合运用金融创新以增加新建保障性住房[10]。

(三) 文献评述

中国的保障房市场还处于供给严重不足的阶段, 政府在初期责无旁贷地必须作为项目建设的发起人和投资人, 市场的呼唤和资金的困扰成为地方政府的工作难题, 中国的学者在宏观层面一致的认为, 开拓社会化的资金投资保障房建设是历史的趋势, 但是也都没有提出相关的操作方案。

二、保障房建设融资的突出问题

2003-2009年间, 全国保障性住房的销售面积在每年3300万平方米上下波动, 按平均每套住房60平方米计算, 每年的新增的保障性住房约50~60万套。2010年保障性住房开工量为580万套, 2011年的开工量为1000万套, (3) 其中棚户区改造 (五类棚户区改造:林区棚户区改造、垦区危旧房改造、煤矿棚户区改造、城市棚户区改造、国有工矿棚户区改造) 占了一半。作为实施载体, 各省保障房建设的任务分布相对均匀, 半数左右省份的保障房建设任务量在20~40万套之间。部分内陆省份如东北三省、内蒙古、陕西、河南、湖南、重庆和云南的建设量都高于40万套。2012年要求开工建设700万套以上, 基本建成500万套上。 (4) 2012年将是保障房建设的攻坚阶段, 各类深层次的矛盾问题会集中凸显。

(一) 拆迁资金匮乏导致土地供应紧张

土地拆迁整理赔偿标准提高致使拆迁成本增加。现行的“招拍挂”土地交易模式前期需要政府投入大量的拆迁赔偿 (含地上建筑物赔偿、青苗赔偿、就业补偿、周转补偿等科目) 对土地进行整理, 用于支付拆迁的资金主要来自商业化土地出让所得, 限购政策实施两年以来, 土地成交量大幅下滑, 地方政府可用于土地整理的资金严重匮乏, 导致保障房用地供应紧张。以北京市顺义区府前街某项目的拆迁为例说明前期土地整理所需的高额资金。土地原住民户籍登记2人, 在册宅基地4分 (折合土地面积266平方米) , 地上建筑物2层, 合计209平方米, 2010年底拆迁价格450万元, 折算到每亩拆迁成本是1127万元, 如果再摊加市政配套费用和政府15%的管理费用, 合计拆迁补偿成本1365万元/亩。如果保障性住房的土地拆迁仍然以货币补偿为主, 按2.8的容积率计算地上可建设住宅面积, 土地成本摊销到地上可售住宅约为7320元/平方米。北京市政府2012年计划开工20万套保证性住房, 规划建设的土地位置与上文的顺义区案例相近, 按土地拆迁成本与物价同步以每年5%的比例增长计算, 今年北京市政府需组织筹备1453亿元的拆迁安置费用, 而北京市2012年全市地方财政预算和政府性基金预算支出合计仅为4495.2亿元, (5) 可见保障性住房土地拆迁安置费用对政府财政造成的巨大压力。

商品房土地配额保障房指标致使政府收入降低而无法向新项目提供足够拆迁资金。过去两年各级政府为缓解资金压力, 将保障性住房作为普通商品房的配额, 按一定比例要求开发商在商品房中代建, 希望以高附加值的商品化土地交易的利润补贴带有福利性质的保障性住房的土地交易。但是由于限购、升息和贷款配额降低等政策影响, 普通商品房的土地交易大幅减少, 使得保障房建设用地“搭车”的操作思路, 未能从根本上增加政府财政收入, 无法向保障房用地拆迁提供更多资金支持。

已收储的其他功能土地由于增加建设保障房要求致使土地出让遇冷, 资金回笼困难。部分地方政府曾经尝试对已经拆迁完毕收储的、原计划作为科研或工业用途的土地, 以配套职工宿舍的名义, 规划部分配套保障性住宅后, 再将土地推向市场。对于土地竞得人而言, 由于住宅在建筑物距离、采光、抗震、市政天然气配套、建成后的物业管理等方面的特殊要求, 既增加了建设的投入, 又无法保证后续良好的持有运营。再加上配套保障房前期审批时间长, 要求四证齐备才能建设等刚性政策制约, 使得该类土地上市交易大多流拍。

(二) 资金来源单一造成工程款支付缺口

重视权属关系和资金安全的商业性资本不愿进入保障房项目。保障房项目进入施工建设阶段后, 政府的身份转变成为开发商, 在取得预售许可证前期仍然需要地方财政支付大量的工程款。由于商业银行要求项目在取得预售后方能发放开发贷款, 之前的建设费用也只能由政府承担, 建设资金来源过度依赖政府, 缺乏社会投资的匹配, 导致保障房工程建设缓慢。考虑到保障性住房土地权属的不明确性, 在未能产生销售收入前, 商业性投资基于投资安全性需求, 往往不愿对项目进行融资。

其他国有背景的投资人因各种原因不能进入保障房项目。其他国有性质的资金来源有国债、社保基金、租金收入。国债主要用于农田水利、交通运输、教育医疗等基础性投资, 一直以来资金需求明显大于国债融资额度, 在使用分配上的捉襟见肘成为常态, 再划拨相当的资金投资保障房建设, 操作困难。由于缺乏政策性的操作细则, 社保基金的投向狭窄, 暂时只能进行尝试性的小额投资。在建成后1-3年保障房的租金收入才能趋于稳定, 建设初期无法支持工程款的支付。

建设总包单位以房屋冲抵工程款的融资意愿不强。项目的总承包单位, 在市场销售较好、住宅类产品需求旺盛情况下, 往往愿意为项目融资, 即使开发商出现短期的资金周转困难, 建设总包也会主动与开发商达成以商品房冲抵工程款的协议, 用获得的商品房折价面对自己的员工或广大受众人群销售, 快速实现回款。在限购政策出台后, 住宅的可购买人群覆盖面降低, 且刚性需求主要集中在中小面积户型, 建筑总包单位考虑到小面积的保障性住房总价低、利润薄、受众人群少于商品房, 所以主观上不但对保障房融资的意愿不高, 而且对工程款的支付进度要求严格, 这种客观情况也都增加了政府支付压力。

(三) 缺乏资本平台致使循环投资受阻

公租房后续稳定的租金来源和土地房屋的价值提升, 使公租房具备了在资本市场获得投资的可能性, 而且投资公租房获得的投资回报率在长期看来不低于其他传统产业。以北京的保障房项目为例, 60平方米的公租房, 年租金收入1.5万元, 建设成本 (不含土地) 3500元/平方米, 静态投资回报率7.1%。同比2011年美国资本市场传统道琼斯指数、纳斯达克指数、罗素2000指数、标准普尔500指数和富时REITs指数的15年期收益表现, 公租房的收益仅低于罗素2000和富时REITs。从1972年-2010年以上五类资本交易平台的综合收益看, 投资保障性住房资本平台的收益高于道琼斯传统工业资本平台的回报。 (见表1) 因此保障性住房资产交易平台是具备投资价值的。但遗憾的是, 我国目前尚没有专门的持有型不动产交易平台, 致使循环投资受阻。

虽然可以通过出售部分保障房回笼资金用于新的保障房开发建设, 但是由于公租房在新开工建设的保障性住房所占比例达到40% (销售性保障房占比20%, 棚户区改造40%) , 政府长期持有的公租房资产如何实现特定平台证券化, 实现开发建设资金周转的良性运作仍是各级政府所面临的最大问题。

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资料来源:据香港证券交易所相关数据整理www.hkex.com

三、政府主导产业基金+商业信托计划融资路径及创新实践结果

投资模型一般均是依据项目开发周期, 将资金管理分成“募、投、管、退”四个阶段, 努力实现资金来源多样化, 降低财务成本, 识别各个阶段的潜在风险, 通过法律、经济、政策的综合运用, 实现风险与收益的最佳匹配。政府需搭建保障房可持续发展的高效金融平台, 先期注入部分资金启动项目, 通过先租后售的方式引导原住民权益投资保障房建设, 吸引建设总包单位、房屋租户等不同属性的企业、个人、机构的资金, 在不同阶段进入和退出金融平台, 以政府初期投资启动保障房建设, 通过固定资产证券化的常态投资配合商业资金短期流动性支持相结合的方式开发建设保障房项目。基于这个基本原理和实践操作, 笔者提出“政府主导产业基金+商业信托计划”的保障房开发融资路径图。

如图所示, 该方案有三层结构性设计组成, 自上而下呈现收敛性, 第一层为投资人, 包括当地城投或城开公司、保险机构、大型国企、全国社保基金、回迁房权益、建设总包单位应收款权益。第二层为融资平台, 由金融类商业信托计划和政府性质的开发基金组成。第三层为实施操作平台, 包括商业银行、建设总包单位、持有型资产的类REITs资本平台。投资人资金和土地通过“地方政府保障房建设开发基金” (政府拨款性质) 和“保障房建设集合信托计划” (市场融资性质) 两种渠道, 投资进入项目公司, 将实现的部分销售收入回报信托计划, 租金和剩余的销售收入回流基金作为现金分红, 同时借助资本平台对政府持有型物业实施证券化, 支持后续保障房的投资建设。借助信托平台整合建设总承包单位的融资潜力, 吸纳社会资金参与房屋建设。

创新之一:投资主体。将政府背景的投资企业 (城市投资开发集团) 、基金 (社保和养老基金) 、保险资金和社会投资者资金按其投资偏好、风险价值取向统筹安排, 拓宽了保障房资金的来源, 减缓了政府的资金压力。

创新之二:以屋抵现。对原住民实施以回迁房补助的补偿形式, 并将回迁房的的权益等同于现金投资进入保障房基金, 既降低了政府拆迁的现金出资, 又实现了出租性住房资产的资本化, 增加了固定资产的流动性, 在效率上大幅提升政府投资保障房资金的使用效率。

创新之三:权益信托。政府为以建设总承包单位应收工程款权益发起集合信托计划提供支付担保, 吸纳社会资金支持工程建设, 不但解决了“轻资产”施工单位由于缺乏抵押物, 向银行贷款难的行业突出问题, 还以社会性投资替代政府出资, 有利于提高保障房的建设质量和品质。

创新之四:以利补息。将建设总包单位对开发商的利润折扣 (让利) 补贴给信托计划的利息支出, 从而降低了建设总包单位向信托计划融资的成本, 实质等同于按同期银行贷款利率支付利息, 既吸纳了社会资金参与保障房建设, 又不会侵占建设总包单位的既得利润。

创新之五:流动支持。引入银行的授信额度和大型国有企业账面冗余资金, 为政府全程控制管理的保障房建设提供流动性支持, 通过短期内暂时持有基金和信托计划的份额, 对信托计划和基金提供现金支持。

创新之六:地方平台, 中央调控。保障房建设虽然以地方政府融资平台为主, 但通过引入中央级社保基金、国外有投资意向的政府养老型基金作为辅助性保障, 以中央管理机构统筹大局的角度平衡各地的融资水平和建设规模, 通过政策性的转移支付调控保障房市场的投资效率, 防止投资过热和投资不足的情况发生。

四、保障房建设融资创新路径分段解析

政府主导产业基金+商业信托计划的融资创新路径主要是通过政府设立的专项保障房建设开发基金和保障房建设信托计划 (项目) , 吸纳不同属性的国有背景资金与社会资金分别在前期土地整理、中期建设、后期运营三个阶段进行整合配置, 以销售回款、租金收益、资产证券化三个资金来源支持保障房的滚动开发建设。

(一) 前期拆迁——补偿房屋权益资本化路径

补偿房屋权益资本化是将土地拆迁的单一货币化补偿, 变为以实物补偿新建住宅为主, 以货币补偿为辅, 并将受偿的新建住宅委托政府经营, 政府定期向拆迁户分配房屋租金, 同时政府承诺随时接受原住民的申请回购房屋, 并提供房屋的处置变现服务, 以政府的信誉确保拆迁户财产的安全性、可流通性。

保障房原住民出于对未来生活保障性的考虑往往选择获取高流动性的货币补偿, 80%以上的原住民在新居住地以大量的资金购置居住类用房, 除小面积住宅自用外, 大部分住宅或商业出租, 以房租作为未来生活的主要来源。以资产升值作为支付意外性家庭大额开支的来源, 从而在心理上提高对未来生活保障的安全感。另一方面, 受房主无稳定工作或是农业人口身份、教育背景、对金融知识不熟悉的限制, 原住民往往无法对持有的房屋进行再融资或证券化, 造成政府赔付的拆迁款流动性被“阻滞”, 转化为非流动性固定资产。[11]提高政府拆迁补偿款流动性, 比较理想的解决方法是拆迁补偿权益的货币化与证券化相结合。即政府提供一定面积的回迁住房 (实物补偿) , 同时给予部分货币补偿。基于对政府的信任, 拆迁户将所分配的回迁住房委托政府的“保障房建设开发基金” (以下简称“基金”) 负责经营, 政府下属的专业部门作为基金管理人受托将此部分出租性质的商品房视为“准公租房”, 推荐给相应的寻租人群, 以租金收益支付原住民 (房东) 作为年收益。同时, 在权属上政府仍然承认原住民对上述房屋的所有权。当原住民家庭发生特殊事件产生大额资金需求时, 基金设立开放赎回期, 政府向基金提供短期的流动性支持 (例如社保基金、大型央企的账面现金冗余、) 购买原住民持有的房屋, 实现原住民的转让变现意愿, 同步政府按正常规则计提折旧后, 将收购自原住民的房屋进入类REITs资本平台交易, 以证券化后的收入继续投资保障性住房建设。未来政府代管的“准公租房”的达到一定数量, 保障房资本交易平台体系能够正常运作, 基金完全可以实现即时回购原住民的回迁房。从现行的法律法规准入制度和收益角度来看, 看重资金安全性和稳定持续收益的社保基金、保险基金和地方发行的债务性资金完全具备投资的可能性。鉴于保障房建设开发基金的投资、后续管理、处置变现和国债投资一样完全在政府部门控制的之下, 可以认为基金与国债具有相同的安全性和保障性。在获得政策和法规层面支持后, 大型国有企业账面存在的冗余现金可短期内认购基金份额, 为保障房建设开发基金提供流动性支持, 用于基金收购原住民回迁房, 随着基金将购得的房屋处置 (销售或资本化) 后, 基金收入回流即可偿还大型国企的投资。

(二) 中期建设——建设总包单位权益信托化路径

建设总包单位权益信托化路径是指以建设总包单位将保障房建设工程承包合同的应收账款权益, 委托信托单位发行权益性信托产品, 吸纳社会投资参与保障性住房的建设。同时, 以政府支付的部分工程建设利润贴现给社会投资人, 实现惠民工程的市场化运作。

作为建设受托人的建筑总包单位, 鉴于建设专业技能的不可替代性, 在房地产项目整个开周期中, 往往被赋予单一的代管代建职能, 而忽视了其在金融领域的融资潜力。因为历史原因土地一级开发整理往往由政府或其关联公司全程负责, 以土地上市挂牌交易作为土地熟化的标志, 同时也是一级和二级开发的分界线。作为二级开发的实施者, 建设总包单位为获得合同, 往往要向发包人 (投资人) 承诺“让利”和“垫资”。从金融学视角看, 这样两种行为产生了“利润空间”和“可转让的权益”, 因而也就具备了面向市场操作的可能性。建设总包在获得保障房建设合同后, 将合同约定的应收工程款权益转让给信托计划, 信托计划向社会发行该权益信托, 该权益信托的募资额等于建设总包方实施工程建设所需的最大累计流动资金额, 最大累计流动资金额一般为总包合同额的30~40%, 即可以认为该权益融资的抵押率不高于40%, 本金安全系数大于2.5。信托计划管理人直接将所募得资金投资进入保障房项目, 以保障房销售部分的回款偿还本金和部分利息。在纯商业投标过程中, 建设总包单位会将现行《工程预算定额》中法定20% (6) 利润取费中的6%~8%让利给开发商。作为保障房的“实际”投资人——信托受益人 (购买信托产品的社会投资人) 也应获得该部分让利, 因此在实际操作过程中, 作为项目的投资人的政府按现行定额规定支付建安成本和20%的全额利润, 建设总包单位收到工程款后, 将20%法定利润中的6%~8%以“利息费用”的名义支付给信托计划, 进而分配给了社会投资人, 按现行的纯粹市场化运作信托产品年回报12%~14%计算, 建设总包单位还应向信托计划补足6%~8%的利息, 该利息水平已经等同于建设总包单位向银行贷款应支付的利息。另一方面, 政府的代表“保障房建设开发基金”也是信托计划的担保人, 信托计划在获得最高级别信用担保后, 募集难度会大大降低、募资成本也会大大低于市场主流价格。如果综合比较银行贷款下发过程中“存贷比”、“存款准备金制约授信额度拨款”等因素的限制, 可以认为信托计划对于建设总包单位的投资是低息、足额的贷款, 解决了长期以往由于缺乏可以抵押的资产, 建设总包单位向银行贷款困难的窘境。在后期随着保障房项目数量的增加和新开工和即将竣工项目在时间上的无缝顺畅连接, 信托计划可以连续发行, 并在每个项目获得信托投资后的第1年末, 信托计划可以定期设立开放期, 允许投资人赎回部分信托份额, 由“保障房建设开发基金”为短期的赎回提供流动性支持, 同时信托计划按对等份额出售已经赎回的份额, 吸纳新的投资人, 在确保保障房项目公司股东层面和操作层面建设管理决策连贯性的前提下, 实现信托计划的延续。

(三) 后期持有——类REITs平台证券化交易路径

鉴于政府持有的公租房资产与零售类商业地产具有相似的金融属性——虽然回报率较低, 但年收益稳定, 资产价值稳步上升, 因此可以借鉴国外成功运作的REITs (房地产投资信托) 资产交易平台经验, 实现政府投资固定资产的证券化, 确保现金回流至新保障房项目的开发建设。

保障房中公租房这类资产的特点是每年能产生稳定和持续增长的租金收入, 房屋的资产价值每年也会有提升。保障房的资产持有人可将其持有的部分或全部经营的资产打包设立专业的类似REITs的资本交易平台, 以其收益如每年的租金、按揭利息等作为标的均等地分割成若干份出售给投资者, 然后定期派发红利。这实际上给投资者提供的是一种类似债券的投资方式。为区别在上海和深圳两交易所A股市场上市的以主动参与土地投资、工程建设、资产买卖而获得收益的房地产开发类实体, 保障房的公开证券化交易平台要求参与者只能对固定收益类房地产项目-例如零售商业、政府的公租房进行长期投资, 以定期收取的租金作为收益回报, 并禁止商业银行、互助储蓄银行、合作银行、以及其他储蓄机构参与发起运作。在组织形式上鉴于政府全程控制保障房的开发和运营, 可采取灵活的契约型方式, 既利于后续交易的转让性, 又可以享受先分后税的法律待遇降低购买人税赋;在资金的募集方式上, 以公开募集为主, 充分展现政府的公信力和信誉担保, 确保获得低成本的资金。并逐渐以灵活的开放式取代了前期由于交易资产数量不足的而被迫采用的定期开放式模型。为确保持有型保障房交易证券具有高度流通特性, 信托机构按证券交易所规则发行保障房信托受益凭证, 同时信托份额还可以作为证券在交易所公开上市流转。在保障房证券化交易之初开始, 政府应在税收、财政补贴方面给予大力扶持, 首先制定保障房资本平台交易返税政策:任何的投资人或者信托管理人, 如果投资于符合一定建设标准的公租房或廉租房, 政府承诺将在一定期限内返还占整个工程造价5%的税费 (视为营业税返还) , 减免额在若干年内分期返还, 同时对认购保障房产品的投资人减免所得税, [12]体现政府对保障房资本交易平台的支持力度和后续发展信心。

五、结论与建议

政府利用初期的投资和信誉撬动社会资金投资保障房建设, 以优惠的税收政策补贴公租房相对于同地段商品房的租金优惠, 实现对投资人有竞争力的年化稳定收益, 为政府搭建保障房资本交易平台提供支持。同时, 出台系统的法律法规和证券交易管理办法, 明确投资主体、组织形式、交易方式、资金运作和股息分配等环节的操作细节[13], 同步在沿海、中部和西部地区试点, 结合各区域经济发展状况, 借助中央财政的转移支付功能, 协调平衡实际发生的矛盾, 才能形成系统的全寿命的保障房建设运营体系。建设和筹划初期, 需要在体制、政策、观念、配套措施等方面进行改革, 亟待解决好以下四个方面的问题。

(1) 全价值产业链视角。与保障房建设的相关方应调整思路, 以全价值产业链角度挖掘自身的技术、资本、人才等方面的优势, 通过整合自身资源, 提供企业竞争力, 在社会经济的调整期, 参与保障房市场的竞争。同时, 主张金融机构与传统建筑或服务类企业应互相关注, 加强纵向合作, 以政府提供的保障房建设和融资平台为试验场, 初步形成双方互惠互利的战略合作关系, 不但在保障房建设市场上取得成功, 同时还可以战略联盟、投标联合体的形式竞争各种商业性房地产项目的开发建设。

(2) 保障房建设信息平台。作为信息汇集点的政府部门, 各种利益诉求往往具有很好的切合度, 以保障房项目为试点, 在土地出让、建设招标、房屋出让出租、资本平台交易等领域将收集到的信息借助开放性平台进行公示, 为投资人和项目持有人牵线搭桥, 以提高资金流动性的方式, 提高资金使用效率, 刺激内需扩大消费。

(3) 权益的法律保障。以立法的形式保护原住民拆迁后原地回迁上楼、政府代管出租、政府承诺回购房产等合法权益, 让拆迁户放心、安心, 使拆迁工作能够顺利进行, 彻底解决“拆迁难”的问题。

保障房建设力保经济平稳增长 篇8

初步测算，上半年国内生产总值204459亿元，按可比价格计算，同比增长9.6%；其中，一季度增长9.7%，二季度增长9.5%。从环比看，二季度国内生产总值增长2.2%。工业生产平稳增长，上半年全国规模以上工业增加值同比增长14.3%。固定资产投资保持较快增长，上半年，固定资产投资（不含农户）124567亿元，同比增长25.6%。6月份CPI同比达到6.4%，创近年新高。6月份M1，M2增速则有所反弹，分别由上个月的12.7%和15.1%上升至13.1%和15.9%。

分析人士普遍认为，在保障房投资的带动下，下半年经济有望保持平稳运行。

“今年第三季度经济增长将继续保持平稳增长，居民消费需求将继续稳定增长，保障房投资将成亮点，出口有望超过预期增长。”海通证券宏观分析师李明亮表示，“我们经过初步测算，第三季度GDP同比增长将9.4%。”

对于工业增速，李明亮认为，工业增加值增速可能还会出现反复，主要理由包包括三个方面：一是从需求端来看，先行指标PMI订单指数以及固定资产投资、出口增速均显示总需求增长放缓态势并未出现明显改观；二是从供给端来看，PMI产成品库存指数6月份上升，工业企业产成品库存增速5月仍处于较高水平；三是产销情况不支持工业增加值增速上行。2011年6月份，工业企业的产销率为97.6%，比5月份的98.1%有了较大下降。

李明亮认为，6月份大幅跳升的工业增加值增速应该冷静应对，而不是过分夸大。从供求两端的情况来看，工业增加值增速大幅上行的基础并不牢靠。短期异常扰动终将收到供需基本面的制约，而去库存过程因为异常扰动而延长。预计7月份工业增加值增速13.5%。

国泰君安分析师姜超也表达了类似的观点。“我们预测工业环比反弹仅出现在3 季度，4 季度以后工业环比或重新回落。考虑到6 月工业增速超预期，我们上调7月工业增速至14.5%，全年增速至13.5%，。”

不过，对于今年的固定资产投资增速，李明亮表示他有充分的信心。“保障房进入开工旺季以及“十二五”开局之年的大量基础设施建设，加上国家今年对水利的4000亿投资，投资的超预期将成为常态。当前的情况下企业去库存进程似乎有些反复，如果企业去库存能在较短的时间内完成，则对未来投资增速构成正面支撑。”

国元证券分析师李明忠也认为保障房投资是6月份工业增加值大幅反弹的重要原因。“工业增加值在6 月份出现了较大幅度的反弹，同比15.1%，环比也创下了今年以来的最高值，我们认为这与保障房建设相关，而保障房投资到目前为止，才完成今年计划的50%，这种驱动因素在下半年继续存在。”

消费方面，海通证券宏观分析师李明亮预计，需求总体保持相对稳定。个税起征点的提高将对刺激消费产生积极影响。以个税调整后的数据来匡算，应可直接增加300多亿的消费。80％工薪族的零个税率，对消费增长产生的乘数效应可能在万亿以上，这都可以部分补偿消费率贡献的下降。

虽然近两个月出口连续下滑，不过李明亮认为，下滑仍是在预期之内的，出口保持在年初那么高的增速是很难的。我们认为影响出口最基本的外需因素没有改变，出口保持平稳增长问题不大。