财政公共财政（共8篇）
财政公共财政 篇1
建立和完善公共财政体系推进公共财政建设
建立和完善公共财政体系是完善社会主义市场经济体制的重要内容，好范文，全国公务员公同的天地具有重大的政治、经济和社会意义。作为与社会主义市场经济发展相适应的财政体制和运行机制，中国的公共财政具有公共性、公平性、公益性、法制性等鲜明特征。建
立和完善公共财政体系与落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求是内在一致的。
明年我们将步入“十一五”时期。全面深入贯彻十六届五中全会精神，公共财政建设面临着许多新课题和更高要求，完善公共财政体系的任务十分艰巨，需要进行不懈的努力。
牢固树立以人为本的理念，继续调整和优化支出结构。一是调整和优化支出结构，确保重点支出。在支持经济发展、做大财政收入“蛋糕”的基础上，支出安排要有保有压，有促有控，有所为有所不为。一方面，逐步减少直至退出对一般性竞争性领域的直接投入，严格控制并努力节约一般性开支；另一方面，要加大对重点支出的保障力度，继续向困难地区、行业和群体倾斜，确保更广大人民群众共享公共财政阳光。二是加强财政管理，提高财政资金使用的规范性、安全性、有效性。继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购、“收支两条线”管理改革，积极推进政府收支分类、政府会计等改革，提高财政管理的规范性、安全性。同时，稳步推进支出绩效考评试点工作，提高财政资金的使用效益。
合理界定各级政府的事权，建立健全与事权相匹配的财税体制。一是转变政府职能，处理好政府与市场的关系。尽快把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用。二是合理界定各级政府事权，进一步划分各级政府的支出责任。全国性公共产品和服务以及具有调节收入分配性质的支出责任，由中央政府承担；地方性公共产品和服务的支出责任，由地方政府承担；对具有跨地区性质的公共产品和服务的支出责任，要分清主次责任，由中央与地方各级政府共同承担。三是按照财权与事权相匹配的原则，规范政府间收入关系。进一步调整和规范中央与地方的收入划分，科学界定中央与地方的税收管理权限，研究适当扩大政府间收入划分的覆盖面，调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收入关系。
完善财政转移支付等制度，努力促进基本公共服务均等化。缩小城乡、区域之间差距，逐步实现基本公共服务均等化，促进协调发展，是公共财政体系的内在要求。一是完善转移支付制度。要优化转移支付结构，严格控制专项转移支付规模和项目，增加一般性转移支付规模，重点帮助中西部地区解决财力不足问题。完善激励约束机制，中央财政在加大对地方转移支付力度、完善分配办法的同时，继续安排一部分奖补资金与省对下转移支付工作实绩挂钩，推动完善省对下转移支付制度，尽快解决县乡财政困难。研究建立监督评价体系，确保转移支付资金用于基础教育等基本公共服务，提高转移支付使用效益。二是研究调整和完善省以下财政管理体制。合理划分各级政府的财政收入。特别是要研究明确地方各级政府在义务教育、公共卫生、社会保障、基础设施建设等基本公共服务领域中的支出责任和管理权限。同时，要改革县乡财政管理体制，探索推进“省直管县”和“乡财乡用县管”的改革试点。
完善相关财税政策措施，促进经济增长方式转变。一是运用税收优惠、贴息等公共财政的多种手段，引导和支持循环经济发展。理顺资源价格，支持建立完善反映资源稀缺程度的价格形成机制；建立和完善支持循环经济发展的财税政策措施，逐步增加对包括清洁生产等在内的循环经济发展的资金支持力度。二是加大科技投入，支持企业自主创新。通过税收、政府采购等财税政策措施，激励企业增加科技投入，提高自主创新能力。三是加大对环保的支持力度，促进人与自然的和谐发展。要加大对环境保护和生态建设的投入力度，特别是要建立环境要素成本化的机制，促进建立资源节约型和环境友好型社会，促进人与自然的和谐发展。
财政公共财政 篇2
保民生:与百姓生活直接相关的支出破万亿元
根据2011年财政预算报告披露, 今年中央财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化方面的支出安排突破1万亿元, 合计10509.92亿元, 增长18.1%。
根据财政预算报告, 2011年集中财力保障和改善民生主要包括六项举措, 即: (1) 加大教育投入力度, 提高教育资金使用效率; (2) 大力支持医药卫生体制改革, 提高医疗服务和保障水平; (3) 加大保障性安居工程投入力度, 推进公共租赁房、廉租房建设和农村危房及城市棚户区改造; (4) 支持加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系, 进一步扩大新型农村社会养老保险试点范围, 并将试点地区城镇无收入居民纳入保障范围; (5) 加强农业农村基础设施建设, 大力推进农田水利建设、中小河流治理、小型病险水库除险加固、山洪灾害防治等, 切实改善农村生产生活条件; (6) 支持节能减排和科技创新, 促进经济结构调整和发展方式转变。此外, 农业水利、交通运输和环境保护等支出也与民生密切相关。
只有让百姓的腰包鼓起来, 享受到经济发展成果, 百姓才会有越来越强的幸福感, 经济社会发展才会有最坚实的群众基础。
——全国人大代表、东北财经大学党委书记艾洪德
减差距:一般性转移支付增幅18.5%
进一步调整财政支出结构还体现在增加“三农”、欠发达地区等重点支出, 努力缩减城乡、地区差距等方面。
财政预算报告披露, 2011年中央财政用于“三农”方面的支出安排达9884.5亿元, 增长15.2%。其中, 用于农业生产方面的支出3938.7亿元, 对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴支出1406亿元, 促进农村教育、卫生等社会事业发展方面的支出3963.6亿元, 农产品储备费用和利息等支出576.2亿元。
在推动区域协调发展方面, 转移支付结构进一步优化。中央对地方税收返还和转移支付37310亿元, 增长15.3%。其中, 税收返还5067.99亿元, 增长1.4%;一般性转移支付17336.77亿元, 增长18.5%;专项转移支付14905.24亿元, 增长17.1%。
压经费:“三项经费”不超过2009年规模
根据财政预算报告, 对2011年出国 (境) 经费、车辆购置及运行费、公务接待费等三项经费支出按不超过2009年压缩后的规模安排。严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设, 严禁超标准装修办公用房, 努力降低行政成本。牢记“两个务必”, 树立过紧日子的思想, 严肃财经纪律, 坚决反对铺张浪费。
行政成本居高不下是一些体制性因素造成的, 如果不改变这种体制, 只是在管理上有所加强, 以后发展的空间有限, 进度上就不能有很高的期望。而一旦配套改革能够推进, 行政成本降低就会出现新局面。
公共财政框架下的财政监督研究 篇3
关键词：公共财政 财政监督 有效策略
财政监督作为我国公共财政框架下的重要内容，是保障国家财政分配活动运行正常的基础工作。为实现财政监督工作效率的促进，本文对公共财政框架下的财政监督工作现阶段的工作情况进行了简要分析，并针对其存在的问题提出了有效的推进措施。
1、公共财政框架下的财政监督现状
公共财政指的是国家通过集中部分的社会资源形式，将其应用到市场中提供公共服务，满足社会经济发展需要的经济行为，是适应于市场经济发展的客观需求的财政管理模式。我国公共财政职能框架的完整表述主要有两种，一种是包括资源配置、收入分配与稳定经济三大职能的表述，而另一种则是包括资源配置、收入分配、稳定经济、财政监督四种智能的表述，早期西方财政理论中并未将财政监督职能纳入公共财政框架，强调三职能理论[1]。财政监督的主要内容包括对财政预算、收支、投资分配等监督，主要范围包括国家财政部门与国有企业财务。
现阶段公共财政框架下的财政监督工作存在着诸多限制性因素，如财政监督工作的观念滞后，无法实现公共财政框架下积极有效的财政监督；财政监督制度不够齐全，监督方式不能良好适应市场经济体制；财政监督法制性不强，影响公共财政下财政监督的工作效率。以上问题使公共财政框架下的财政监督工作不能达到有效的监督效果，在当前国家财政政策不断改革创新，市场经济体制与结构不断变化的经济发展背景下，财政监督工作无法适应市场经济的飞速发展和变化，严重影响公共财政框架下的财政监督效率。
2、公共财政框架下的财政监督推进措施
2.1、财政监督市场经济基础地位加强
财政监督活动在我国公共财政的框架中，起着关键的保障作用，广义的财政监督是对政府财政活动的监督，狭义的财政监督则主要指的是财政部门的监督。处于多层次性的市场经济监督管理中的基础地位[2]。但现阶段财政监督工作的主要工作为对政府财政部门决策、预算监督，审计监督工作多为政府公共财政的外部或独立财政手段，失去了基础性、必要性地位。针对财政监督在国家市场经济中的基础地位动摇问题，细化工作环节，加强财政监督在市场经济中的基础地位。
具体财政监督工作中应当充分尊重群众监督的力量，更新财政监督观念，将财政监督的监督工作范围扩大化，让群众参与到对国家财政的监督工作中，实现财政监督的透明化，实际性。财政监督工作在市场经济基础地位的主要表现，是其在财政监督基层建设中的有效促进作用，实际工作中需要针对市场经济基层建设，加强监督工作力度，实现财政监督工作的科学性、有效性。转变财政监督工作在公共财政框架下，单纯调控国家财政决策与预算等方面的宏观监督工作角度，将财政工作落到实处，实现财政监督工作队市场作用改革进步的推进作用、价值，从而达到财政监督市场经济基础地位的加强目的。
2.2、财政监督队伍工作质量水平提高
公共财政框架下的财政监督工作团队是监督工作的核心，是实现有效财政监督工作的基本保障。现阶段财政监督工作人员培训工作力度较小，影响财政监督工作整体效果，若想实现财政监督在政府部门间的有效监督工作，需要加强财政监督队伍素质建设，并在实际监督管理工作中应用新型管理方式，提高财政监督队伍工作的质量与水平[3]。
财政监督工作应当将工作队伍建设作为工作重点，对财政监督工作人员的专业性知识进行集中培训，使财政监督工作人员积极汲取国内外财政专家的学术精华，学习先进的财政监督、管理手段，还应当着重对财政监督工作队伍整体思想政治素质的建设，保持团队整体的高度工作责任心与积极性，从而实现更加有效的财政监督工作效率。另外，在实际财政监督工作中应当积极运用信息化管理技术，对财政监督数据信息进行信息化管理和分析，实现统计结果的精确化，工作人员需要积极学习信息化管理技术，使其达到在财政监督工作中更加有效的应用效果。通过财政监督谈对建设与技术应用，可以有效促进财政监督团队工作的整体工作质量、水平，促进财政监督工作效率。
2.3、财政监督法制性监督制度推进
随着市场经济体制改革的推进，我国经济市场中第三产业的发展愈发迅速，企业种类也愈发多样化，与此同时，出现了利用财政手段偷税漏税、逃避国家制裁的情况。市场经济作为法治社会下的经济，国家的公共财政框架下的财政监督还应加强法制化建设，在法制化市场经济中保持高效监督能力[4]。财政监督法制性监督制度在建设中需要积极为公共财政的法制化建设贡献力量，保证监督工作效率的同时提供积极有效的法律保障。
法制性财政监督实际监督工作中，需要注意与财政监督的实际情况紧密结合，并根据相关财政法规加紧建设财政监督法制体系，出台财政监督管理相关法律法规，在财政监督工作中能够以专业法律法规治理违法行为。在财政监督检查工作中结合财政法规加强法制力度，将常规财政监督与着重检查工作有机结合，突出加强对违反财政法规企业行为的惩处力度，加快财政监督法制化的监督制度建设进度。另外，还需要在法制化财政监督制度建设的基础上，与实际工作情况结合完善科学合理的日常法制化监督制度，规范企业、单位财政行为，加强企业、单位对自身财政行为的约束与管理，提高财政监督效率。
3、结语
公共财政框架下的财政监督工作，需要积极提高财政监督团队素质的培养，应用创新的监督管理工作技术，建立科学性、完善性、法制性的监督制度，巩固与加强财政监督工作在市场经济中的基础地位，从而实现财政监督工作在公共财政框架下有效的监督效率，推进国家市场经济体制的建设进度。
参考文献：
[1]梁瑞平.浅谈市场经济条件下的财政监督[J].中国外资，2013，13（08）：68-69.
[2]张红荣.我国公共财政框架下财政监督问题的研究[J].经营管理者，2014，25（03）：125-126.
公共财政的职能 篇4
【内容摘要】
本文首先简述了公共财政的主要职能，然后结合我国的经济运行状况分析了公共财政职能的发挥情况及存在的问题，探讨了相应的改革方向并提出了相关措施，希望对更好地发挥公共财政的职能、促进社会和谐稳定地发展有所帮助。【关键词】
公共财政，职能
一、公共财政的职能
公共财政的职能，是指公共财政在社会经济生活中所具有的职责和功能，它是公共财政这一经济范畴本质的反映，具有客观必然性，一般来讲，在任何情况下组织收入都是财政最基本职能。在市场经济条件下，从财政宏观调控的角度看，可以把公共财政职能概括为三个方面：资源配臵职能，收入分配职能和经济稳定职能[1]P.15。
我们知道，公共财政是指国家（或政府）为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能、提供公共产品以满足社会公共需要的经济活动。公共财政的实质是市场经济财政[1]P.8，是以满足社会公共需要为主要支出内容的财政分配模式。其职能的发挥也是通过收（税收等）和支（购买公共服务、转移支付等）实现的。
二、我国公共财政的职能的演变
我国公共财政的职能是随着财政体制的变化而变化的。新中国成立以来我国财政体制经历了从高度集中到高度分权，再到中央集中与地方适度分权的演变过程。其变迁可以划分为三个阶段：“统收统支”阶段(1950～1979年)、“财政包干”阶段(1980～1993年)、“分税制”阶段(1994年至今)
[2]P.17。
其中，改革开放前的“统收统支”阶段对应了我国当时的高度集中的计划经济时代，其财政的职能也是包干一切，远远超过了现代公共财政的作用范围，不但提供公共产品和公共服务，更是直接参与到经济活动中去，直接参与了商品的生产和分配的过程。由于财政的公共职能没有得到充分的重视，财政的收入大多都投入了再生产，加上计划经济时代，财政体制在产权边界不清、激励与约束缺乏的统收统支的“大锅饭”形式下运作，财力的可能与需要之间存在的巨大缺口，造成制度性普遍短缺、资源配臵低效率，形成长期的财政压力，导致了公共服务和公共产品的普遍欠缺。
改革开放后的行政性分权型“财政包干”体制阶段下，各地方政府大力发展经济，增强了微观经济活力，促进了经济的增长，在初期显示出较好的激励效果，但由于没有真正触及旧的体制框架和既得利益，其激励效应呈递减趋势，对经济持续稳定运行产生的负面效应也日益明显，体制运行成本不断增加
[2]P.18
。这一时期的公共财政也没有发挥好配臵资源、稳定经济、保障民生的相 关职能，主要原因在于各地方政府条块分割，追求本地区GDP，重复建设导致了效率低下，对公共产品的投入不足等。
1994年开始的“分税制”体制和1998年的公共财政体制属于与国际惯例接轨的经济分权型财政体制，在很大程度上使原有体制弊端得以克服，减弱了地方与中央讨价还价的动机，确保制度环境的稳定和经济行为长期化；通过税种划分，使得中央和地方有了各自独立的税收体制，从而精力被转移到各自的财源培育上，使经济效率大大提高；税务机构的分设，减少了中央对地方征收机构的依赖程度，降低中央政府的监督成本开支，减少“道德风险”与“逆向选择”行为的发生；建立规范的转移支付制度，减少因制度寻租而产生的经济效率损失
[2]P.18，缓解了地区间财力差距的扩大。由此，公共财政也走入了新的时代，其职能的发挥也越来越符合现代公共财政的要求。
当前，我国经济受到世界经济和贸易低迷、国际市场动荡的影响，与国内深层次矛盾突显形成叠加，经济下行压力加大，实体经济困难，宏观调控面临的困难增多。我国的经济运行不再是以前的高速增长模式，转为中高速增长，进入了新常态。其中，2015年三季度的增长为6.9%。如何发挥好公共财政的职能，配合货币政策，稳定好经济，促进发展，是急需研究的课题。
三、我国公共财政目前存在的主要问题
我国于1998年提出建立公共财政框架，2003年十六届二中全会要求“健全公共财政体制”，十七大提出了“完善公共财政体 系”，十八大提出完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，十八届三中全会则进一步提出了建立现代财政制度，要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。
可见，我国的公共财政制度是在不断的深化改革中发展的，公共财政体制已具雏形，但还未完善。在公共服务均等化、收入再分配等方面存在着深层次的矛盾，影响了其职能的发挥。
1、各级政府财力和事权不匹配，分税制只是确定了中央政府和省级政府之间的财政关系，其他各级政府间的责任、权限难以明确细化，地方政府可配臵的主体税种缺乏，难以形成完整、稳定的地方税收体系，出现财权上移、事权下移，越到基层财政运行越艰难的普遍现象，导致基层政府的支出责任没有足够的财力予以保障[3]P.28。分税制还导致了同级政府间的竞争，地方政府为维持本地经济繁荣，保证财政收入稳定，努力扩充自身控制的经济资源，热衷于上大项目，特别是高税产品和预期价高的产品，盲目投资，重复建设，并采取税收优惠、地方保护等手段，吸引税收资源流人和限制外地资源进入本地市场，甚至保护、纵容造假和伪劣产品的生产和销售，严重阻碍了要素自由流动和市场化进程[4]P.50。这些都导致了公共财政职能的难以有效发挥。
2、国有资本经营预算未完全纳入政府预算体系进行管理，没有建立统一的政府预算平台。一些国有垄断企业存在部门利益高于国家利益的倾向。因此，无法发挥国有资本经营预算作为政府宏 观调控衍生手段的重要作用，不能支持并服务于公共财政的职能。
3、财政缺乏对初次分配的调节手段，如何充分发挥财政调节收入分配职能作用，逐步提高居民收入在国民收人分配中的比重，加大劳动报酬在初次分配中的比重，是迫切需要研究解决的问题。
此外，财政支出结构中真正用于民生的比例远远不够。如何调整财政支出结构，使更多的财政支出用于满足民生的需要是实现调节收入再分配的重要途径。
4、政府预算软约束，透明度不高。增强财政透明度可以使经济中交易成本最小化，是预防腐败和增强公共责任的前提条件。对政府预算的编制和执行进行有效监督，实现全口径预算管理，使体现政府职能的所有收支在政府预算体系中得到充分的体现，是发挥公共财政职能的基本要求。当前政府的预算约束还是形式大于内容。
5、地方债务问题也是公共财政面临的困境，由于财政激励和政治激励是地方政府推动经济发展的激励基础，地方政府承担了大量经济社会发展职能，这些职能是无法用预算内收入承担的，就产生了为地方财政行为融资的问题，地方政府的资产负债表反映出地方政府的金融行为已涉及到中国间接融资和直接融资的各个层面。这种财政金融体制安排的紊乱和错位是理解地方债务问题的关键[5]P.19。目前地方债务规模偏大，风险偏高，影响了公共财政职能发挥的空间。
四、如何充分发挥好公共财政的职能 2015年10月23日，李克强总理在中央党校就当前经济形势和重点工作做了报告。面对当前的困难，李克强总理提了八个方面的重点经济工作，其中涉及到创新宏观调控方式、深化改革以提高政府服务水平，增加公共服务、保住基本民生、充分调动中央和地方两个积极性，这些都与我国公共财政的职能发挥有密切关系。
我们知道，公共财政主要有三大职能：资源配臵职能，收入分配职能和经济稳定职能。下面，我就深化财政体制改革，健全公共财政体系，充分发挥好公共财政的职能提出一些个人观点:
1、优化分税制为基础的财政分权体制，完善转移支付制度，提高一般性转移支付比重，调节资源在地区之间、产业部门之间、以及政府部门和非政府部门之间的配臵。
高效地配臵资源，实质上是对社会劳动和各种生产要素的合理分配和有效使用。市场经济体制下，市场配臵起主导作用，但仅靠市场机制也有缺陷，许多社会公共产品和公共服务无法通过市场配臵来有效提供，需要国家运用公共财政来配臵，从而达到整个社会资源优化配臵的目标。
政府债务也是财政政策的组成部分，是调节经济、配臵资源的手段之一，但是我国目前的债务结构不合理，地方政府债务总量偏大。虽然，普遍认为地方政府承担了更繁重的公共支出责任，然而，这并不意味着地方财权与事权存在绝对意义上的错配。地方政府的支出责任固然较多，但也同时支配了大量的财力。近年 来，全国财政支出的80％以上是由地方完成的。从这个角度说．地方的财权和事权是匹配的[5]P.2
2。问题在于，地方政府除了承担公共支出责任，还特别对基础设施、经济增长、招商引资等本来不属于地方责任的事项感兴趣。正是承担了这些本不应该承担的支出责任，而预算内的财政支出不可能覆盖这些项目，所以地方政府才会入不敷出，需要举债。
地方政府积极举债，实际上弱化了中央政府的财政政策效果，需要予以纠正，而目前分税制改革的呼声中，有一种要求是增加地方税种、甚至赋予地方政府一定的税收立法权。这对增加地方政府收入有一定帮助，但是对化解地方政府债务问题则是饮鸩止渴，甚至会加剧地方政府的举债搞建设的冲动。因此，深化税制改革应当和整个经济体制改革、行政体制改革相协调，改变地方官员唯GDP的考核体制，才能从根本上改变这一情况，真正发挥出财政的资源配臵功能。
2、发挥好公共财政的收入分配职能，其目标是实现公平分配。主要体现在：为全社会提供公共产品和服务；调节财税；调节居民个人收入水平（税收、社会保障支出等）；调节地区之间的差距等方面。
公共财政的收入分配职能，是通过收支两方面来实现的。收入这方面看，目前主要通过税收来调节收入分配，税制改革的重点是增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税这六大税种 [6]P.7
。其中，“营改增”、资源税等改革已经开始试点或实施，而民众普遍关注的房地产税和个人所得税改革，则还在研究中。这两个税种和居民收入密切相关，也是最能发挥收入调节职能的。因此建议政府加快其改革，更好地促进社会公平。
在支出方面，主要是完善预算管理制度，完善转移支付制度，降低三公经费，提供足够的公共产品和公共服务以满足民生的需求。2015年1月1日开始实施的《预算法》及一系列相关配套文件标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了重要一步。对于加大预算统筹力度、保障民生支出有重大意义。
3、发挥好公共财政的经济稳定职能。
公共财政履行其经济稳定职能所要达到的宏观经济目标主要有：物价稳定、充分就业、经济增长和国际收支平衡。这四个目标是无法同时兼顾的。通常货币政策把物价稳定作为目标，因此财政政策的目标就以促进经济增长为要务了。要实现经济的稳定增长，关键是做到社会总供给和总需求的平衡。国家可以通过财政预算进行调节，交替使用赤字预算和结余预算，实现社会供求总量平衡。这样通过制度性安排，发挥了财政“内在稳定器的作用”。
五、结语
公共财政的职能主要有三方面：资源配臵，收入分配和经济稳定，其发挥依赖于整个经济体制。公共财政体制改革作为调整政府间财政关系的重要手段直接或间接地影响到各级政府财政职能的实现、公共服务供给水平的高低、国家大政方针的贯彻、甚至社会的稳定与可持续发展等诸多问题。公共财政建设要以深化改革、强化管理，服务于总体经济社会转型和经济社会发展战略目标，进一步提高人民收入，完善分配格局，完善民生保障，提高国家发展质量和促进社会和谐。
【参考书目】
[1]梁朋，《公共财政学》第三版，首都经济贸易大学出版社，2012.08 [2]吴胜泽，《我国财政体制的变迁及效率研究文献综述》，经济研究参考，2012年第70期
[3]吴晓玲，李灯强，《我国财政改革进程、现存问题及未来政策取向点》，地方财政研究，2008.12 [4]陈冬红，《国家治理体系下的财政分权治理结构》，南京社会科学，2015.01
公共财政预算管理论文 篇5
一步理顺了财政职能，财政部肩负起了统一管理世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织和外国政府贷款的职能代写硕士论文。在新的职能范围下，如何在公共财政框架下对主权外债实施预算管理，是值得
探讨的新问题。
一、利用政府主权外债与公共财政的关系政府主权外债，是指以中华人民共和国名义向世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织或外国政府所举借的，再由财政部、转贷银行或其他转贷机构向地方或部门转贷的债务。目前，财政改革的方向已经确定，各项改革措施正朝着公共财政的方向迈进。公共财政充分体现了政府提供“公*品”的特征，以市场失灵为界限，在克服“市场失灵”的同时，合理引导资源配置，为社会主义市场经济服务。作为首都财政部门，按照公共财政框架的要求，要积极、合理、有效地提供“公*品”，就要积极探索如何更好地筹集、配置资金，以加大对基础设施建设和环境改善的投入，支持经济建设和社会发展。目前，随着国民经济的良好发展，财政收入持续快速增加，但是，仅靠现有的财政收入难以满足对大量建设资金的需求。对于我们这样一个发展中国家，经济的持续发展对基础设施等公共工程建设的依赖程度很大，而公共工程的投资在很大程度上又依赖于财政资金的投入。这样，财政收入的有限性与财政支出的扩张性之间的矛盾将长期伴随着财政改革。如何缓解这对矛盾？发行国债当然是一条渠道，而与国际金融组织和外国加强财政合作也是缓解矛盾的一副良方。因此，为合理提供“公*品”，进一步开拓筹资渠道，积极运用国内外两种资源，是支持经济结构调整和产业优化升级的需要，也是建立公共财政框架的客观要求。我国改革开放20多年来，与世界银行、亚洲开发银行和数十个国家建立了良好的财政合作关系。
截止到 1999年，仅世界银行对我国提供贷款达324．6亿美元，约折人民币2694．2亿元（资料来源：《国际金融机构贷款管理》，主编金力群，中国对外经济贸易出版社，p21）；亚洲开发银行对我国提供贷款达8l．5亿美元，约折人民币676．2亿元（资料来源：《亚洲开发银行业务政策与程序》，主编金力群，经济日报出版社，p257）；利用外国政府贷款458亿美元，约折人民币3801．4亿元（资料来源：《外国政府贷款工作实用手册》，财政部国债金融司编著）。对我国需要经济建设起到了积极的作用。北京市利用政府主权外债贷款的主要领域是基础设施建设、环境保护污染治理以及基础工业和原材料工业等，其中大部分已建成投产。政府主权外债贷款在我市经济建设中的积极作用。主要包括以下几个方面：
1．引导资金流向。除外资贷款金额外，由于贷款项目的实施，还将带动大量国内配套资金，从而可以通过对外融资，引导国内其他资金流入公*品领域，根据亚洲开发银行测算，平均国内配套资
金与外资的比例约为1．5：l。通过利用国际金融组织和外国政府贷款来引导国内资金流动的功能也是十分明显的。
2.有力地促进了城市基础事业的发展。北京市利用政府主权外债贷款的主要领域集中在基础设施、社会发展和环境保护等领域，例如，北京世界银行环境治理项目、节能项目利用世行贷款、亚洲开发银行环境改善项目利用亚行贷款项目、利用日元贷款北京城市铁路项目等等，为首都的水源保护、大气治理等环境改善和公共交通发展做出了很大贡献。
3．弥补了建设资金的不足。改革开放以来，百业待兴，北京市各行各业都面临着建设资金不足的问题。利用政府主权外债贷款为各项经济建设事业及时、有力地提供了资金支持，起到了弥补国内建设资金不足、赢得建设时间和加快发展速度的作用，使政府主权外债贷款成为促进我市经济发展重要的筹资渠道。
4．引进了先进的管理经验。利用政府主权外债贷款在设备采购中引进了国际竞争性招标的办法，在土建工程中引进了招投标的竞争机制和施工监理制度，实行了一整套合同化管理制度等等，使企业在利用政府主权外债贷款的同时，引进和借鉴了国际上通行的管理制度，提高了管理水平。又如，世行节能项目倡导实施节能措施新机制，同时提供项目管理、机构能力建设、总结推广技术援助以及帮助建立有效的节能信息传播系统，提高了节能管理水平。培养了大批人才。在政府主权外债贷款项目下，通过聘请国外专家管理。咨询及派出学习等多种方式，引进国外先进的管理思想和管理经验，培养和造就了一批管理人才，使人才素质和管理水平得到了较大的提高。可见，随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，利用主权外债资金对构筑与社会主义市场经济体制相适应的公共财政的基本框架起着积极的作用。
二、如何将主权外债纳入公共财政预算管理为维护国家主权外债的信誉，切实加强外债管理，健全外债统一规划、严格管理、职能明确、责任落实、分工合作、高效运转的“借用还”管理机制，防范财政风险，规范主权外债管理模式，应将主权外债纳入公共财政预算管理。
1．分类管理。为落实主权外债“借用还”管理机制，维护政府信誉，切实履行还款和担保还款责任，推进外国政府贷款管理工作，财政部门按照项目类别进行了分类管理。财政部门根据还款责任，将现有主权外债贷款分为三类，第一类项目是由政府作为借款人的外债项目，由财政部门承担还款责任；第二类项目是政府部门担保的外债项目，由项目单位承担还款责任，由出具担保的部门承担担保还款责任；第三类项目是上述以外的其他类项目，由项目单位承担还款责任。按照项目类别分别落实还款责任：第一，作为由财政还款的第一类外债项目，还款资金由政府财政预算安排；第二，作为政府担保的第二类外债项目，由项目单位承担还款责任，如不能按期还款，则需由政府履行担保责任，并安排资金垫还欠款；第三，作为政府部门不提供担保且由企业为还款人的第三类外债项目主管部门应给予关注，并给予积极的协调；第四，对于按协议应由政府落实配套资金的外债项目，由借款单位（部门）所对应的主管业务部门将项目配套资金纳入预算安排，以保证外债项目的顺利实施。
2．编制预算。
（1）按照部门预算管理的要求将《世行、亚行和外国政府贷款项目需市财政承担配套、还款和垫款资金预测表》送交局内有关业务处室进行核实。
（2）各业务处室对《预测表》中的情况进行认真核实，对需调整之处，提出具体调整意见后，将信息及时反馈主权外债管理处室。
（3）根据各处室反馈的信息再对《预测表》进行调整后，召开有关业务处室会议，向局内有关业务处室发送《北京市主权外债项目需市财政承担配套、还款、垫款资金情况预测表和说明》。
（4）局内有关业务处室根据以上预测表和说明的要求落实应负责安排的配套、还款和垫款资金。
3．建立偿债基金。作为财政部门，应主动提高防范主权外债风险的意识，提高化解债务风险的措施。在财政部2000年10月召开的全国国际金融组织贷款工作会议上，金立群副部长再次强调指出，“各地财政要建立偿债准备金并完善其管理制度”。为维护政府信誉，防范财政风险，我们认为应尽快研究尝试建立偿债基金，以防范和化解财政风险，分散和减轻我市的债务负担，避免财政风险的积累。同时，通过建立和运作偿债基金，可使之滚动增值，从而扩大政府主权外债还款资金来源，防范财政风险。
4.建立外债预警机制。在建立主权外债项目档案库的基础上，根据北京市经济增长、社会发展以及财政收支状况，研究建立和完善外债风险预警指标体系，以此作为新上外债项目的主要评定依据，同时，按照财政部的要求，积极研究建立主权外债偿债基金，结合债务预警体系的建立，提高偿债意识、风险意识和项目的效益意识，确保项目单位外国政府贷款项目按时还本付息，降低财政风险。
公共财政支出绩效评价探讨 篇6
摘要:国际社会逐步重视起了绩效评价，在公共财政支出领域，我国财政部门也进行了相应的实践和探索，但还没有有效地建立财政支出绩效评价制度体系，不能有效评价财政支出。为充分发挥财政资金使用效益，实行财政支出绩效评价具有十分深远的意义。
关键词:公共财政 支出 绩效评价 评价指标
一、开展公共财政支出绩效评价的意义
在财政支出活动中所取得的实际效果，也就是财政支出绩效，它对政府配置资源的合理性及资源使用的有效性进行了重点研究，也是对政府为满足社会公共需要而进行的资源配置活动与所取得的社会实际效果之间比较关系的反映。
(一)财政支出绩效评价是从财政支出经济性、效率性和有效性的总体要求出发，科学、客观公正地衡量比较财政支出的行为过程、支出成本及其产生的最终效果，并对其进行综合评估，绩效评价方法要求科学和规范，评价标准统一制定
在事前、事中和事后都能多方面控制财政资金。在财政支出安排和实施的全过程中都存在财政支出绩效评价，它综合评价了财政支出效益、管理水平和投入风险等方面，使财政调控功能充分发挥，财政资金安排的科学性也大大提高，也促进了实现财政支持社会的经济目标。
(二)财政支出绩效评价工作的开展，促进了财政支出的规范和依法理财
(1)既能使公共支出透明增加，又能使公众对政府的信任度提高；(2)对重点项目建设非常有利，能够及时提供有价值的信息给运行中的项目，促进了项目管理，对项目的责任感，项目管理者的意识明显增强；(3)财政执法和监督约束效用提高，财政资金监督与管理得到了正确的引导和规范，财政资金使用效益大大提高；(4)资源得到了合理的配置，有效的信息可通过财政支出绩效评价获取，投资风险和短期行为被政府决策者有效地规避，财政资金得到节约，供求矛盾也能缓解，促进了资源的有效配置。
二、公共财政支出绩效评价的现状
在我国绩效评价开始的时间还比较短，对于公共部门来说更是如此。近年来，国际社会都普遍重视绩效评价，在公共财政教育支出领域，我国财政部门也进行了一定程度的实践探索并初步取得成效，但不足的地方也逐渐暴露了出来，主要表现在以下几个方面：
(一)评价指标设计过于注重支出分配而忽视了支出后绩效
由于我国财政支出管理长期形成了一种传统，财政部门的支出分配情况在实际绩效评价工作中是集中的重点，现行的评价并没有达到真正意义上的绩效评价。
目前我国财政支出预算目标的完成情况与执行过程的合规性是现行评价关注的重点，但还没有开始实施或刚刚开始探索支出后的经济性、效率性和效能性评价。如果预算拨款或者对现行规章制度的遵守情况是公共财政支出绩效观念局限的内容，那么真正使用公共财政资源的目的肯定会被误导，只重手段而忽视目的的“文化”、忽视公众和神化了的官僚思维会出现，社会的真正效率必将遭到损害。
(二)缺乏科学性和系统性设计的评价指标
我国现行的公共财政支出绩效评价，指标是由财政部门根据通用的财务规则对自己而设立，对自己支出的合理性和有效性进行反映。
以公共财政教育支出绩效评价为例，公共财政教育支出总量及其占GDP的比重、公共财政教育支出结构、教师总量、学生总量和结构、教育行政事业性收费总量和结构等量化指标等，这些都是主要采用的指标，总的来说这些指标过于简单，只追求了定量化，即使再具体和具有很强的操作性，也不能对现实绩效进行全面客观地反映。几乎没有反映出公共财政教育支出的根本使命和职责实现绩效，而且还容易以偏概全，对整个公共财政教育支出绩效评价及其支出本身的发展易产生误导的影响。
(三)很难实现绩效预算
绩效预算管理从建立到全面实行需要一个过程，在项目预算中，前期项目论证不科学，在中期又局限于先确
定资金再对项目进行论证的现象，而且记录也很少，财政管理上对绩效的关注非常少，过多地存在了合规合法性监督，部门和单位在一定程度上还存在不讲绩效、只管要钱的现象，这些问题对财政资金的使用绩效有着严重的影响，极易造成违规操作，绩效评价工作的进一步开展也受到了制约。
(四)缺乏约束有力的支出评价结果
目前还没有健全的财政支出绩效评价工作体系，没有法律规范，财政支出绩效评价结果不能直接约束到财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任，也没有约束到项目执行过程中的各环节的责任人，而只作为了各有关部门项目建设档案保存，或是成为了有关部门加强新上项目管理的借鉴和参考，对财政支出绩效评价工作的权威性有着明显的影响，财政支出绩效评价工作也只是流于形式。
三、对公共财政支出绩效评价提高的几点建议
(一)重视分析和研究财政支出绩效评价
由于支出决策过程、支出使用效果、成本和收益比等问题的分析在财政经济理论研究中不受重视，长期这种现象，使得财政支出效益不高，支出浪费也很严重。在逐步确立社会主义市场经济体制后，民主化和科学的财政支出决策以及财政支出效率的提高受到了高度关注，视财政支出绩效评价的研究与分析也受到了重视。
消费者的偏好是财政支出理论注重研究的内容，公共品理论分析中要有消费者理论的应用，重视消费者对公共品需求的研究，重视根据消费者偏好国家如何行投资决策的探讨，可以使支出决策的制定借助了控制支出的科学方法，决策者也避免主观的随意性，资源可以得到有效配置。
(二)财政支出的分类按照财政支出绩效评价的要求
要建立财政支出绩效评价指标、标准体系并能有效组织实施，其提和基础是对财政支出进行分类时要对我国财政支出管理工作的特点和实际综合考虑，要科学和合理。财政支出按不同的分类标准可以有多种分类方法，这是由财政支出内容繁杂和涉及范围广等特点所决定。考虑到具体情况，我国的财政支出分类刚刚起步，建议划分为经济建设、文化事业、科学事业、行政管理、农林水、教育事业、国防、补会保障和政府采购等九个大类，这是按财政支出的功能与单位和项目支出绩效评价来划分的。为了便于开展评价工作，这些大类可以再细分，但要根据评价工作的具体情况。这样既可以做到与财政日常管理的习惯相适应，又便于了基础数据的收集。
(三)财政支出绩效评价指标体系的建立要科学与合理
一套完整的财政支出绩效评价的指标库的形成，这是设置财政支出绩效评价指标体系的目标。在理论上进行探索和研究，这是指标库的形成所需要的，它的逐步完善和健全则要依赖于实践。要分别建立财政支出项目绩效评价、部门财政支出绩效评价、单位财政支出绩效评价和财政支出综合绩效评价指标库，它们的建立以财政支出绩效评价的层次为根据，以财政支出的分类为基础。各类指标都可以分为四种类型：即通用指标、补充指标、专用指标和评议指标。这是从指标的适用性角度进行考虑和划分，同时可将各类财政支出绩效评价指标根据性质的不同，又可划分为定量指标和定性指标。
(四)财政支出绩效评价标准的建立
财政支出绩效水平的评价与衡量，要有一定量的有效样本，并对样本的数据进行测算。按照可计量性来划分，财政支出绩效评价标准分为定量标准和定性标准；根据不同的标准取值基础，定量标准和定性标准又可分为四种类型：行业标准、计划标准、经验标准和历史标准；按照时效性可分为两种：当期标准和历史标准；而测算标准和经验标准是按标准形成的方法来分的；国际标准和国内标准是按区域来划分的，此外还有政府标准、社会公众标准和民间机构标准之分。
一般情况下，收益/成本的比例表示了评价财政支出的经济效益指标。但根据不同的效益指标，收益和成本的具体内容又不相同。由于不同的经济和社会领域在支出项目中经常涉及，评价财政支出社会效益指标的标准届也有区别，其关键的环节是财政支出社会效益指标的量化标准。在政府活动中，不同性质的财政支出所起的作用和达到的目的不同，要以对应的评价指标来衡量和判断这些支出绩效，要根据评价的具体目标、组织实施机构和评价对象来确定财政支出绩效评价的标准。
公共财政支出绩效评价在我国社会主义经济体制中有重要的作用，要重视财政支出绩效评价的分析与研究，科学分类财政支出，建立财政支出绩效评价指标体系和评价标准，从而更好地加强公共财政支出绩效评价，促进
资源的合理分配与利用，提高最大的经济效用。
参考文献：
[1]李有智.中外公共支出绩效评价之比较［J］.财贸研究，2005
[2]窦玉明.财政支出效益评价综论［J］.财政研究，2004
[3]张新.关于政府公共支出绩效考评制度的研究［J］.财政研究，2003
财政公共财政 篇7
关键词：教育公平,公共财政,教育投入
一、什么是教育公平
教育公平是社会公平价值在教育领域的延伸和体现, 包括教育权利平等和教育机会均等两个基本方面。教育公平是社会公平的基石。机会平等的最低要求是每个公民都有接受教育, 尤其是义务教育的机会, 这是宪法赋予公民的基本权利, 是人人平等的起点, 更是现代社会公民基本人权的体现。教育公平还是解决社会贫富差距的最终手段。只有教育公平才能真正有利于缩小贫富差距, 也只有教育公平才是解决社会贫富差距的最终手段。教育公平更是和谐社会的根基。构建和谐社会需要创造出大量的中等收入人群, 大量中等收入人群的涌现有赖于全体公民接受良好的教育, 起码应接受公平的义务教育。
没有教育公平, 公民就不可能接受良好的教育, 社会就无法创造出强大的中等收入人群, 和谐社会也将失去坚实的社会基础和社会保障。教育公平的实现有赖于政府的作为, 教育公平理当是公共财政体制教育投入的最终目标。
二、公共财政在实现教育公平中出现的问题以及原因分析
科教兴国的战略思想, 促使我国的教育事业获得了蓬勃的发展。但是, 教育在发展的过程中却出现了严重的不公平问题, 目前已成为社会关切的焦点。这些问题具体可以从公共财政对教育投入的总量和结构两方面进行分析。
(一) 我国公共财政对教育投入总量分析。
财政对教育投入总量不足, 导致了教育产业化和教育腐败, 加剧了教育资源配置的不均衡性。由于我国教育的供给与需求长时间存在严重的缺口, 国家财政性教育经费的支出在本世纪初占G D P的比例应达到4%, 而现在只有3%左右, 低于世界各国5.1%的平均水平, 甚至低于发展中国家4.1%的平均水平。随着经济体制改革后社会的发展, 教育供需的矛盾进一步凸现, 让一些有“经济头脑”的人、学校和部门看到了潜在的巨大“利润”, 大喊教育产业化改革。全社会从城市到农村、从非义务教育到义务教育, 出现了“卖考分”、“择校费”、“招生腐败”、“教育腐败”等社会不良现象。
(二) 我国公共财政对教育投入结构分析。
财政教育投入资源配置的不均衡性集中表现在城乡之间、地区之间、重点学校与普通学校、义务教育与非义务教育之间的结构失衡。首先, 是城乡之间的不均衡。我国基础教育一直保留着计划经济年代下的户籍制度为基础的属地管理原则, 基础教育城乡之间的不均衡终将导致高等教育城乡之间的机会不公平。其次, 是地区之间的不均衡。我国教育投入的主要责任由地方政府承担, 而全国各地区之间经济发展水平及其财政收入存在重大差距, 东部、中部、西部教育投入差距日益增大。教育投入的地区分级负担和地区经济发展的差异, 使得教育投入地区之间的不均衡随时间的递进在进一步加剧。最后, 是重点学校与普通学校、义务教育与高等教育之间的不均衡。重点学校的存在可以说是目前教育乱收费、教育腐败的祸根之一, 学校通过乱收费“吃学生”, 社会各部门通过乱收费“吃学校”。义务教育与高等教育之间的不均衡从三级教育经费的投入比看出:2002年我国高、中、小三级在校学生年生均经费支出比例为11.84∶1.46∶1, 说明我国财政教育经费主要投向了高等教育。
三、对如何加强公共财政对教育投入改革的几点建议
在任何社会, 教育都是实现社会公平的重要而有效的手段和途径, 我们要建设和谐社会更应从教育公平开始, 公共财政应该采取积极的改革措施, 真正实现为教育“买单”的职能。下面仅提出几点改革建议:
(一) 充分发挥公共财政的职能作用, 深化机制改革, 建立农村义务教育经费保障的长效机制, 从体制和机制上解决农村义务教育的经费保障问题, 缩小城乡教育差距。一是提高公用经费的保障水平。二是建立校舍维修改造长效机制。三是推进农村义务教育阶段学校预算编制制度改革, 将各项收支全部纳入预算管理。
(二) 全面建立对经济困难家庭学生的资助体系。第一, 要使助学金、奖学金制度有利于调整教育结构, 能使更多的学生能够进入高等职业学校和中等职业学校。第二, 为城市也为农村贫困家庭孩子提供平等的资助。第三, 让奖学金、助学金制度能够跟将来学生的就业去向有一定的结合。鼓励有更多的学生能够到国家最需要的艰苦地区、基层、农村去工作。
(三) 恢复师范生免费教育制度。教育需要投入, 但是更需要师资。假如有了钱, 没有好的老师, 教育还是办不好。所以教师应成为全社会最受尊敬的、最愿意从事的一个职业。总理政府工作报告中明确提出恢复师范生免费教育制度, 今年先从教育部直属的6所师范大学开始。
(四) 建立弱势补偿的政策机制, 加强对弱势群体的补偿力度。公共财政除了加强对贫困地区和贫困家庭的直接资金补助之外, 更重要的是要实行倾斜政策, 取缔义务教育阶段中小学学校之间的重点与非重点之分, 代之于均等化的义务教育;对城市“外来人口”的子女应和当地户籍孩子一样, 就地接受义务教育和参加高考, 平等竞争和录取。
(五) 各种改革措施中, 最核心的还是应该加大公共财政对教育的投入总量, 真正为教育“买单”。教育投入占GDP的比重是衡量一国教育投入水平的重要指标之一, 要实现教育与经济的良性发展, 加大教育投入刻不容缓。中央财政对教育经费的投入要尽快通过《预算法》的修改得到保证, 将公共教育经费占GDP的比重 (该比重可参照国际上同等发展水平国家的平均值来确定) 写入《预算法》, 以法律的形式强化教育投入总量。
参考文献
[1]、王国清、马骁主编《财政学》西南财经大学出版社2004
财政公共财政 篇8
改革开放以来的30余年，我国坚定贯彻以经济建设为中心的基本路线，积极调整工业化、城镇化发展方略，工业化、城镇化加速发展，取得了巨大的成就，有力地支撑了经济30多年的高速增长。我国城镇化率以每年约1%的速度增长，2011年人口城镇化率已达到51.27%，城镇常住人口首次超过农村人口，达到了6.91亿人。城镇化水平的一路上升是前面30余年我国经济增长的重要内生因素之一，支撑了近年来年均9.8%的GDP增长，未来仍有继续支撑经济增长的巨大潜力。
根据揭示工业化以来市场经济条件下城镇化演进一般趋势的诺瑟姆（Ray M.Northam）曲线（见图1），城镇化率在达到30%之后开始加速，达到70%之后趋于平稳，城镇化率在30%～70%的区间为加速发展期。
图1 城镇化率的演进轨迹
按此经验曲线，我国的城镇化正处于上升最快的发展阶段，其所代表的“弥合二元经济”的成长过程，已经并将继续释放出中国这个世界第一人口大国的巨量需求，并可得到WTO框架下全球市场有效供给的回应，形成继续支撑中国经济高速增长的大循环。城镇化所蕴含的人口高密度聚集、人力资本培养、收入提高、消费提升，进城农民生活方式和社会地位的“市民化”改变，以及基础设施和公共服务的不断升级换代等等，将成为我国经济增长和社会发展的持久内生动力。从国际经验看，城镇化作为现代化的必然要求和主要标志之一，要在城镇化率达到75%～80%甚至更高时，其增长率才会明显趋缓，那么今后伴随着中国现代化进程的推进，城镇化水平的较快提升至少还有20个百分点的巨大空间。如考虑到目前城镇常住人口中还有1亿多人实为未取得户籍、未完成市民化、不能享受与户籍人口均等化基本公共服务的社会成员，则中国目前的真实城镇化水平应在35%左右，未来的提升空间还要更大些，对于支持经济长期高速增长的后劲更强。
因此，总体而言我国经济社会仍处于加速发展的重要战略机遇期，城镇化可以说是支撑我国经济持续增长的最重要的潜能与动力源泉。自从“十五”规划第一次把“积极稳妥地推进城镇化”作为国家重点发展战略并第一次把“工业反哺农业，城市支持农村，加大对‘三农’的支持力度”作为城镇化的目标以来，城镇化在国家规划中的地位不断提升。“十二五”规划明确提出，“积极稳妥推进城镇化，坚持走中国特色城镇化道路”，“把城镇化发展战略放在经济结构战略性调整的重要位置上”。党的十八大报告，又进一步强调，“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。国家层面上高瞻远瞩的现代化战略定位和新型城镇化概念的提出，成为我国工业化和城镇化快速发展的指导方针，也为解决我国改革发展进入“黄金发展和矛盾凸显相伴”时期所暴露的一系列经济社会矛盾，提供了重要着力点。积极稳妥地推进以“市民化”为核心的新型城镇化，对于加快现代化进程，支持结构调整和产业升级，弥合二元经济，实现城乡统筹发展，提振消费和扩大内需，推进基本公共服务均等化和社会和谐等，都有重要的现实意义和深远的历史意义。
以“市民化”为核心的新型城镇化，肩负着弥合
二元经济、实现城乡统筹发展的历史任务
需要强调，在我国30多年推进城镇化的过程中，必须高度关注的首要问题是城镇化进程中农民工的“市民化”问题。
以户籍测算，我国实际城镇化率在35%左右，远远低于发达国家近80%的平均水平，也低于一些与我国发展阶段相近的发展中国家60%左右的平均水平，并低于世界52%的平均水平。在多年城乡分隔分治的体制框架下，我国以往城镇化的基本特点是以流动就业的农民工为主体，以流动就业为主要形式，并未很好地完成农村人口向城镇人口“落户”迁徙，也就是城镇发展其实已大大滞后于农村人口转移。要真正使进城农民“市民化”，还存在主、客观方面的诸多障碍。如何克服这些障碍，以便消除在城镇公用基础设施和基本公共服务、社会福利与保障的供应方面对于进城农民工的歧视性政策和非均等化待遇，是新型城镇化和城乡一体化、可持续健康发展的内在要求和基本逻辑。按照党的“十八大”提出的城镇化质量明显提高的要求，需要通盘考虑，在城乡统筹中推进城镇化与新型工业化、农业现代化的协调发展，其实质和核心内容就是以人为本的农民“市民化”。
具体考察，城镇化是一个涉及经济、社会、空间等多重因素的复杂的人口迁移过程和社会发展进步系统工程，未来几十年间，我国将有3亿～4亿人口从农村转为在城镇定居。以实现城乡一体化为目标，积极推进集约型可持续发展的新型城镇建设，同时亦促进农业现代化，才能缓解环境、资源制约，以及收入分配等方面的矛盾，促进人际关系和谐。要走出集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化新路，必然要求以“市民化”为核心，即最终消除户籍制度的歧视，使进城务工定居常住人口以及农村居民，享受一视同仁、国民待遇式的基本公共服务均等化待遇。
我国的城乡二元结构是历史原因、传统工业化发展战略和城乡分治体制的产物。改革开放以来，我国努力发展市场机制，但是在一定阶段上城乡二元结构尚无法得到根本改变，总体而言区域差距和城乡差距还一度有所扩大，“一条腿长、一条腿短”的局面制约了国民经济平稳快速发展，积累了不少矛盾并趋于凸显。以城乡统筹理念推动新型城镇化，有利于减少城镇化过程中对农民造成的权益损失，让进城农民工、农村居民能够与城市居民一样得到公平的公共福利和发展机会，最终使大量农村富余劳动力进城并真正融入城市，拥有和城镇居民同等的身份、社会地位、社会保障等各种待遇。因此，引导好中国这种以“市民化”为核心的城镇化进程，发挥城镇化红利，需要对阻碍市民化的现行户籍制度及其附属的福利制度、农村土地制度、城市社会管理、社会保障制度、城市规划体制、行政区的协调机制等一系列制度，创建条件进行相应的变革。必须在弥合二元经济的历史过程中，通过经济实力、财政实力、制度建设、经济手段和其他各种调控手段与政策措施的优化组合，走出一条伴随新型工业化、服务业升级，同时推进新型城镇化、农业现代化，而最终达到城乡一体化一元经济和谐境界的“中国道路”。
nlc202309022255
在此过程中的一个明显的现实矛盾，是在城市区域吸引人口聚集的同时，以财政为后盾的公用事业、公共服务对新入居民的有效供给滞后。仅强调理念和政策导向还远远不够，必须在“以行控财、以财行政”的财政分配中，基于客观条件的演变，着力支持上述使全社会成员共享国民待遇的这一融合过程走得尽可能快一些、平稳一些。所以，有必要专门讨论财政支持如何匹配的问题。
推进以“市民化”为核心的城镇化，必须以一元化的
公共财政作为支持后盾
我国传统体制下成型、改革开放后仍有延续的城乡分治的二元经济结构，形成了以户籍制度为核心，包括二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共投入制度等在内的一系列二元社会制度体系，已产生和积累的矛盾和问题妨碍着城镇化质量的提升。随着大批农村人口进入城镇，近年来，农民工占全国非农就业比重迅速提高，如：2011 年农民工总量已达到2.53 亿人，占非农就业总量的50.7%，首次超过一半。但是，全国80%被统计为城镇人口的农民工都是流动就业，其中举家迁徙的农村人口只占20%左右。这20%举家迁徙进城就业的农民工虽已成为城镇新居民，但大都还缺少一个户籍身份的认定，他们长期在城镇从事服务业或在工厂打工，逐渐融入了城镇的社区生活，成为城镇居民不可或缺的重要组成部分，但是却因为非市民的身份，在福利、住房、教育、医疗等方面实际仍受到歧视性政策等诸多限制。
使农民工及其家庭成员市民化，需要构建统一的就业、社保、定居等制度，需要处理农民工因其农民身份形成的农地权利的合理传承的制度安排，需要解决农民工参与城市社区治理的市民权利的确认与落实等一系列问题。在户籍等问题后面的物质层面的资源配置，首先是公共服务的相应提升和公用事业的扩容。政府是城镇化的规划主体，公共财政是政府处理城镇化问题公共资源配置的主要手段，按照公共财政的内在逻辑和职能体现，消除我国财政的二元特征遗存、构建我国一元化的公共财政，是破解二元结构，走向以“市民化”为核心的城乡一体与现代化过程的重要机制支持后盾。这种一元化的公共财政应体现在以下方面。
（一）按照十八大提出的“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”的精神，构建符合公共财政要求和透明高效配置公共资源所需要的全口径预算管理体系，在真正的“全景图”下优化“结构图”，使可用公共资源在优化配置中最充分地支持“市民化”过程
全口径预算管理（Full-Covered Budget Management， FCBM）就是要对全部政府性收支，实行统一、完整、全面、规范的预算管理，即凡是凭借政府行政权力获得的收入与为行使行政职能所管理的一切支出，都应纳入政府预算管理范围。从公共财政建设角度来看，无论是预算内还是过去所称的政府预算外或制度外收入等，都必须纳入全口径预算管理。
2003年10月党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，明确提出“实行全口径预算”。此后，国务院在《关于2005年深化经济体制改革的意见》 中进一步提出“改革和完善非税收入收缴管理制度，逐步实行全口径预算管理”。随着改革的深化，我国已经初步确立了以公共收支预算（政府一般收支预算）、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算为主要内容的政府预算体系，形成了各自相对独立又统一协调联结的有机整体。2012年，财政部门已明确宣布“预算外资金”概念退出历史舞台。党的十八大报告，再次明确强调“全口径预算管理”的原则和要求。在此制度规范框架中，我国应乘势推进一元化公共财政服务于“市民化”的具体机制创新和法律体系建设。
完整的政府预算体系是财政管理制度运行的基本平台。在这个预算体系平台上，应真正废除各级政府和部门的“自筹”和执收执罚中的“收支挂钩”制度，政府部门所有权力环节只能通过财政收入形式获得各种收入，并从事预算法案通过的活动，切断各个政府职能部门的行政、执法同其经费供给之间的直接联系，从而真正实现财政部门统揽政府收支的一元化财政，使其能够真正成为接受立法机构和社会公众委托与问责的主体。要以“全口径预算”为契机，在政府一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算及社会保障预算之间形成统一、对接、协调和均衡的体系，建立规范透明的资金往来渠道，必要时也可建立类似的特别预算或专门预算，从而稳步推进政府预算体系的完善与健全。全口径预算管理体系的内在逻辑，正是在建立一套涵盖所有政府收支项目的预算报表体系的基础上，结合推进预算的编制、审批、执行、监督审查的各个阶段的民主化、法治化水平，使公共资源首先真正形成“全景图”，再在越来越充分的公众参与和监督之下，形成资源配置、资金运用中以公众利益最大化为取向的“结构图”。这是包括预算法律制度规范、预算会计体系、预算权配置、预算管理的范围、预算管理模式及预算报告体系等要素在内的系统工程，也是支持“市民化”过程的最合理、最高效的公共资源配置体系。
（二）在新时期进一步强调全面协调发展，服务全局，积极消除歧视性的、非均等化的问题与弊端，不断推进基本公共服务均等化新举措的出台，最终实现基本公共服务城乡一元化体制和运行机制
在城乡之间提供大体相当的基本公共服务，是公共财政的重要职责和“市民化”必备条件。但是城乡分治下城市偏向型的公共品供给制度，已累积形成城乡差距、农村基本公共服务供应短缺、城乡公共服务不均等现实问题。尤其是，随着城镇化进程的加快，大量农村人口涌入城市，而与之相关的收入分配制度、城乡经济差距、国土开发利用、环境资源开发、社会保障制度、文化教育医疗等改革措施，往往无法匹配和无力跟进，造成了农民工在城镇的非市民化现状，歧视性的、非均等化的问题表现为“半城镇化”、“浅城镇化”问题。这种按照人们的身份和地域，以“城乡分离式”提供公共服务的体制，需渐进消除。在推进基本公共服务均等化过程中，应积量变为质变，致力于消除二元因素，实现城乡之间及整个国家基本公共服务的一元化，即构建面向全体国民、城乡一体、标准统一的基本公共服务体系。这种一元化是城乡居民平等享有基本公共服务和以“市民化”为核心的城镇化的制度基础和保障。
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为实现基本公共服务均等化服务于“市民化”的目标，首先，需加快建设统一、规范、透明、合理、有力的财政转移支付制度；其次，应建立与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制，切实增强各级财政，特别是县级财政提供基本公共服务的能力；再次，建立健全区域基本公共服务均等化协调机制和加强中央政府各部门与省级政府间的协调磋商，逐步使区域间基本公共服务范围和实际标准基本一致，推动相关制度和规则衔接，做好投资、财税、产业、土地和人口等政策的配套协调。
（三）使财政分配与国家主体功能区规划、宏观经济和区域发展、土地制度改革等实现全面的协调配合
新型城镇化的推进，涉及主体功能区规划建设、产业结构调整、农村土地流转制度、社会保障制度、户籍制度改革等方面综合的顶层规划和体制机制改革。公共财政在支持新型城镇化建设的进程中，要在规划的政策支持和体制改革等方面积极与国家十二五规划和主体功能区规划、国民经济发展战略、区域发展战略等国家规划，以及土地制度改革等，实现全面的协调配合。
按照国家基本公共服务体系“十二五”规划和实施主体功能区规划、区域发展战略的要求，公共财政要大力促进公共服务资源在城乡、区域之间的均衡配置，缩小基本公共服务水平差距。其中，为进一步消除相关的体制、制度和政策性障碍，增强以“市民化”为核心的城镇化发展的动力和活力，公共财政要配合土地、户籍、投融资体制、社会保障等方面的体制改革和制度创新，提供改革所需要的基本财力保障和制度配套支持。
土地是城镇化的重要载体，而与之相关的重大现实问题是农村基本农田土地使用权的流转制度，和城镇化必然征用土地的“农转非”全套制度如何合理化。已可看清：在我国农村土地的集体所有制无法与市场、法制完整匹配、路子越走越窄的制约条件下，所谓使土地“私有”的方向又至少于政治上在中国不可行，如何处理土地制度这一重大而棘手的难题，是中国统筹城乡和实现民族复兴愿景面临的巨大历史考验之一。笔者认为，未来的改革大方向，可以按照“排除法”，选择集体所有制、私有制之外的唯一余项——国有制，把必保的基本农田和其他所有土地，都纳入“国有”法律框架后，其中对基本农田确立永佃制，在非基本农田用地上则一揽子、一次性、一劳永逸地处理好宅基地、“小产权房”等历史遗留问题（物质利益补偿可以分步按合约实现），进而给予全体社会成员国民待遇，其后即有可能进入一个统一市场中土地产权的规范化、一元化状态：就是我国全部土地都是国有土地，其使用权可透明、规范地流转，凡是土地使用权流转环节上的租金，就进入国有资本预算（基本农田另行处理，实际上可不要求或象征性低标准要求务农者上交农地的地租）；凡是其流转和持有环节上应征缴的税收，就进入一般公共收支预算。生产要素包括土地要素的流转、配置，均可进入无壁垒状态。政府应专注于做好国土开发、土地利用的顶层规划，同时非农田建设用地由一套市场规则和特许权规则来调节其交易或特定用途配置。除与基本农田用地封闭式流转和发展规模化经营之外，真正把所有土地资源放上统一市场的一个大平台。这个前景，是配套于城乡统筹发展和以“市民化”为核心的城镇化历史过程的一个值得探讨的可选改革方向，如果一旦形成决策思路，公共财政理应支持其方案化实践，推进优化。
（四）使城镇化建设中的财政资金和城投债资金，在来源清晰、风险可控的原则下，相互协调、有序配合
城投债在我国城镇化发展进程中，挥了重要的作用，大大促进了城镇基础设施的发展。但另一方面，作为单一的投融资机制，城投债又具有较大的风险性和不可持续性。
在城投债融资渠道变窄，新型城镇化资金压力较大的情况下，可考虑将公共财政资金与城投债资金以统一规划、风险各担、协调有序的方式联合运用。相关的联合机制设计还需要进一步的考虑完善，但应该在一元化财政框架下来进行。
责任编辑：印颖 罗邦敏
参考文献
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[3]《国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》（国发﹝2012﹞29号），http：//www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm。
[4]罗宏斌：《“新型城镇化”的内涵与意义》，载《湖南日报》，2010-02-19。
[5]李铁：《正确处理城镇化发展过程中的几个关系》，载《行政管理改革》，2012（9）。
[6]钱莲琳：《“全口径预算”：健全政府预算体系的突破口》，载《地方财政研究》，2011（4）。
[7]项继权：《我国基本公共服务均等化的战略选择》，载《社会主义研究》，2009（1）。