区域公共财政

区域公共财政（精选7篇）

区域公共财政 篇1

摘要：公共财政服务是指政府利用公共财政为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件的施政行为。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 (2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过) 提出“建立事权和支出责任相适应的制度”, 且明确界定“区域性公共服务属于地方事权”, 地方财政承担相应支出责任。作为以农村为主体的县级财政, 要把群众路线教育实践活动同贯彻落实十八届三中全会精神给合起来、切实把农村社保体系的“网底”编牢、努力补齐农村公益事业存在的“短板”、把公众意愿作为施政原则、坚持把破除“四风”作为公共财政服务的保障机制, 不断提升财政部门的社会信任度, 做好区域性公共财政服务。

关键词：公共财政服务,支出责任,群众路线,施政

公共财政服务是指政府利用公共财政为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件的施政行为。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“建立事权和支出责任相适应的制度”, 明确界定“区域性公共服务属于地方事权”, 地方财政承担相应支出责任。财政部门履行本级政府财政管理职能, 承担建立事权和支出责任相适应制度的改革任务。那么作为以农村为主体的县级财政, 怎样才能把教育实践活动同贯彻落实十八届三中全会精神给合起来、切实做好区域性公共财政服务呢?笔者认为应从如下四个方面去努力。

一、坚持将解决群众紧迫问题作为区域性公共财政服务的出发点, 切实把农村社保体系的“网底”编牢

李克强2014年3月26日在辽宁主持召开部分省市经济形势座谈会时再次强调:改善民生始终是政府工作的出发点和落脚点, 要“进一步完善各项社会保障制度, 让发展成果更多更公平惠及民生”。 (1) 在新的历史条件下坚持群众路线, 就是要从转变思想作风和工作作风做起, 加强党的群众工作, 以转变作风为前提, 做好群众工作, 解决群众紧迫问题。近些年来, 由于有些政府领导干部和财政部门同群众接触少了, 喜欢做表面文章, 净说大话空话, 解决群众紧迫问题的工作做得很不够。经验教训告诉我们, 财政部门要做好群众工作, 就要充分发挥主观能动性, 扑下身子调查研究, 摸清群众迫切需要解决的公共服务问题, 把群众的利益诉求作为财政服务的出发点, 当前, 地方财政部门应按照国务院的要求, 加大民生事业投入, 切实把农村社保体系的“网底”编实筑牢。一要联合人力资源和社会保障、民政等有关部门以改革创新精神, 有针对性地完善能托底的社会保障制度, 加强和改进农村社保工作, 努力使农民和困难群众生存有尊严、生计有保障、生活有盼头, 尤其是特困人员不为饥寒所迫、大病所困、失业所忧、灾害所难, 切实把社会保障体系的“网底”编实筑牢;二要建立多渠道的农村社会保障资金筹集机制, 建立多层次的农村社保保障体系, 扩大农村社保的覆盖面, 加快农村社保保障体系立法步伐;三要强化政策落实, 加强对农村社会保障基金的管理和监督, 促使农村社会保障资金拨款、核实、中转、发放过程规范化、精细化, 堵住分配、拨付等环节的漏洞, 确保资金足额、有效用于低保家庭和特困人员;四要强化信息公开, 健全低保申请家庭经济状况核对机制, 建设跨地区、跨部门核对平台。坚决纠正“关系保”、“人情保”及错保、漏保, 严惩骗保, 确保农村社保体系的“网底”不被“老鼠”咬破。

二、坚持把均等化作为区域性公共财政服务的价值追求, 努力补齐农村公益事业存在的“短板”

公共服务均等化是公共财政“公共性”的重要体现, 是公共财政“一视同仁”服务特征的延伸, 是公共财政职能的内涵诠译。换言之, 公共财政服务均等化的本质就是群众路线财政。当前, 武宣县区域公共服务不均等的问题较为突出, 交通设施、医疗、教育等农村公益事业的公共服务项目, 无论是与广西全区居民实际享有的公共服务水平相比, 还是与桂中市县的平均数相比, 都存在不小差异。存在这种差异的主要原因, 一是武宣县属于经济欠发达地区, 经济发展速度缓慢、水平不高, 财政收入缺乏稳定财源, 从而影响了财政收支能力, 致使区域财政提供公共服务的能力较弱;二是特定时期政府的发展理念影响。武宣县与全国一样, 在把追求国民生产总值放在首位的特定时期里, 民生领域取得的成绩与经济贡献不相称, 如人均教育支出, 2012年全县为946元/人, 比来宾市低300元, 比广西全区低310元;又如人均医疗卫生支出, 2012年全县仅有397元/人, 比来宾市低85元, 比广西全区低142元;再如人均交通支出, 2012年全县为42元/人, 比来宾市低47元, 比广西全区低463元。通过数据对比可见, 武宣县大部分公共服务项目经费投入, 既落后于自治区和市的后头, 又远不能满足民众的基本需求;三是武宣县对公共服务的过快需求和财政提供公共服务的能力有较大反差所致, 加之上级转移支付有时也出现缺口, 等等, 这些因素综合作用, 最终导致武宣区域公共服务的不均等现状, 也是亟需补齐的“短板”。

农村公益事业是面向农村全体居民, 以提高文化素质, 改善生活质量和生活环境为目标, 为农村公益经济发展提供各种公共服务的服务体系, 涉及农村的科技、教育、文化、医疗、卫生、体育、劳动就业、环境保护、社会保障、社会治安、突发公共事件预防与管理等诸多方面, 当前要补齐这“短板”, 特别是农村公益事业“短板”, 财政部门就得认真贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》, 坚持群众路线和把均等化作为区域性公共服务的核心价值追求。一是建立与农村公益事业发展相适应的财政保障机制, 科学调整分配格局和投资结构, 把建设重点转向农村, 形成农村公益事业建设长期稳定的资金来源, 加强农村公益事业领域部门间投资整合、计划衔接和信息沟通, 统筹安排, 形成合力;二是制定出台支持农村公益事业发展倾斜政策, 鼓励全民共建农村公益事业, 增强城市对农村的辐射带动作用, 调动广大农民群众的积极性和创造性, 把国家投资与农民投工投劳有机结合起来, 创造平等竞争的环境, 支持发展多种形式的专业合作经济组织, 共同推进农村公益事业建设;三是积极创新农村公益事业的资金投入机制, 鼓励和引导民间资本投入农村公益事业建设, 探索建立农村公益事业发展基金, 组织发行农村公益事业彩票或农村事业发展债务等。凝聚起推动农村公益事业建设的足够财力。

三、坚持把公众意愿作为区域性公共财政服务的施政原则, 确保每一分钱都花在刀刃上

邓小平说过:“无论革命、建设, 都要贯彻群众路线。这样, 取得胜利要快得多, 成绩要好得多。” (2) 十八大政府报告提出:“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见”。但长期以来, 有些财政部门虽然一直强调坚持全心全意为人民服务的笼统政治施政宗旨, 却无法更加具体地体现公众服务的要求和反映公众意愿, 且不少财政部门还存在以“政府本位”为核心, 以强制性为特点的施政模式依然根深蒂固。为此, 要做好区域性公共服务, 确保每一分钱都花在刀刃上, 各级政府应该牢记全心全意为人民服务的宗旨, 坚持人民群众主体地位和首创精神, 在决策过程中充分尊重公众意愿, 以公众需求为导向, 坚持问政于民、问需于民和问效于民, 改变“政府本位”核心, 尽快由权力本位向权利本位、官本位向民本位的根本转变。财政部门作为政府组成部门, 承担着做好本级区域性公共服务职能, 必须坚持把公众意愿作为区域性公共服务的施政原则, 融入群众, 既要敢于听取原汁原味的群众声音, 又要善于听取原汁原味的群众声音, 更要勤于听取原汁原味的群众声音, 要把群众呼声、意愿作为区域性公共服务政策制定的“第一信号”, 使各项区域性公共服务工作能够遵循客观规律、尊重公众意愿, 确保每一分钱都花在刀刃上。

四、坚持把破除“四风”作为区域性公共财政服务的保障机制, 不断提升财政部门的社会信任度

习近平总书记在党的群众路线教育实践活动工作会议上指出:“四风”违背我们党的性质和宗旨, 是当前群众深恶痛绝、反映最强烈的问题, 必须旗帜鲜明地扫除“四风”, 以优良作风把人民紧紧凝聚在一起, 团结在一起。就区域性公共财政服务而言, 近年来国家虽然做出许多制度设计, 制订了许多方针政策, 有些还专门为扶助弱势群体做出资金安排, 但由于地方财政部门中的一些施政人员, 形式主义、官僚主义严重, 有的高高在上、对弱势群体麻木冷漠, 用隐瞒和欺骗的歪风恶习去施行惠民政策, 将惠民政策变成惠官政策;有的用隐瞒和欺骗的歪风恶习去施政, 使党的政策在贯彻过程中大打折扣, 严重损害弱势群体的合法权益, 引起社会公众的极度反感厌恶, 等等。这就告诉我们, 践踏群众路线的“四风”恶习不除, 区域性公共财政服务就难以做好。为此财政部门一要坚定地站在党的事业和弱势群体的立场, 坚持把破除“四风”作为区域性公共财政服务的保障机制, 对区域性公共财政服务中的各种歪风恶习之弊、行为之垢, 持续不断地进行大排查、大检修、大扫除, 使每个党员干部永远保持执政为民的优良作风;二要坚持实事求是, 把真抓实干作为破除“四风”的重要途径, 要重实际、说实话、办实事、求实效, 力戒形式主义, 严禁劳民伤财、贪图虚名的政绩工程和形象工程, 努力追求经得起历史、实践和群众检验的实实在在的业绩;三要坚持率先垂范, 把严守财政纪律作为破除“四风”的关键环节。财政部门要清醒认识自身的职责使命, 做到以身作则、严于律己, 带头严格落实财政预算制度、科目开支制度和“三公”经费支出公开制度, 开展“实施八项工程、建设廉洁财政”活动, 门对门、面对面地接受群众监督, 让一切权力在阳光下运行;四要树立和弘扬焦裕禄精神, 发扬好的作风, 既严以修身、严以用权、严以律己, 又谋事要实、创业要实、做人要实, 越是人民群众迫切需要解决公益事业问题的时候, 越要和群众在一起共同想办法, 共同破解难题, 努力做焦裕禄式的好干部;五要坚持提升能力素质, 当前尤其要提升激发创新力、破解难题、突破瓶颈的素质, 不断增强公共财政服务的内生动力。只有这样, 才能真把区域性公共财政服务落实到公众身上, 真正赢得人民群众的拥戴, 不断提升财政部门的社会信任度。

注释

11 引自《李克强:促改革调结构惠民生使经济发展行稳致远》2014年3月28日, 来源:新华网。

22 引自邓小平1960年5月25日会见越南劳动党中央政治局委员、中央书记处书记黎笋时的谈话。转引自《二十世纪五六十年代邓小平对探索中国社会主义建设道路的一些重要思考》, 2010年7月20 日, 中国共产党新闻网。

区域公共财政 篇2

近年来,我国政府高度重视学前教育的发展,并将其作为公共服务体系建构和满足民生重大需求的重点领域。2010年,宁波市“强化政府发展学前教育责任”改革试点项目被列入国家教育体制改革的专项改革试点,要求各县市在坚持学前教育公益性与普惠性,强化政府责任,着力推进学前教育均衡发展等原则的指导下,通过创新体制机制,提高学前教育资源配置效益,提升区域学前教育整体发展水平。

江北区是宁波市三个老城区中唯一城乡兼容的区域,面积208 平方公里,下辖4 个城区街道、3 个涉农街道和1 个镇,改革以前,区内最优质的学前教育资源都集中在城区,教育局直属公办幼儿园有9 所,农村只有1 所,其他都是规模偏小,条件较差的民办幼儿园,城乡差别非常大。没有财政投入的民办园有30 所,学前教育经费只占全区财政经费9%,少量公办园由于学位有限导致入园难,配套小区的民办机制幼儿园由于没有财政投入导致入园贵,大量城乡民办幼儿园收费低、质量差导致入园差,全区整体学前教育发展机制严重偏离“公益”属性。城乡教育水平发展不均衡,表现为农村符合国家有关规范要求的学前教育资源总量不足,难以满足农村所有幼儿入读规范幼儿园的基本需求;农村幼儿园办园水平差距较大,幼儿公平享受优质教育机会的矛盾仍较突出;各街道(镇)责任的履行存在不平衡性,体现公益普惠的学前教育办园体制、经费保障机制有待完善;学前教师队伍素质特别是农村教师综合素质有待进一步提升。

基于以上背景,结合我区学前教育发展现状,显然现有的财政投入制度、办园体制已经不适应新时代学前教育发展的要求。加快我区学前教育发展,有效、公平配置公共财政资源是关键,理论上, 资金用于最需要的地方则效率最高,财政资源配置不合理等问题急需解决。江北区2011 年率先开展破冰之旅,制定了 《江北区学前教育三年提升计划》,坚持“政府主导、社会参与,公益普惠、规范办园”的策略,积极推进财政普惠投入改革,大力探索多元办园体制,加快优化师资培育机制,按照政府投入、社会投资、家庭合理分担的原则,落实财政、师资普惠性配置。改革实施3 年以后,全区学前教育发展有了很大改观,目前全区有幼儿园68 所,不论品质数量均有较大提升。其中公办幼儿园(含国有民办幼儿园)33 所,民办幼儿园35 所;全区省等级幼儿园64 所,省等级(市星级)幼儿园招生覆盖率达95.6%,专任学前教师1114 人,在编教师295 人,占比26.5%;具有教师资格证书的教师1043 人,占比93.6%;具有专业技术职称的教师559 人,占比50%,全区学前教育初步呈现出城乡均衡一体化发展的态势。

二、学前教育公共财政资源普惠性配置机制改革的区域做法

(一)实施三种园舍建设模式,推进园所资源普惠性配置

江北区于2009 年制订《江北区农村片幼儿园近期建设规划》,2010 年实施,按照三种园舍建设模式不断扩大园所资源总量。一是新建小区配套园建设模式。严格落实城乡新建小区配套幼儿园建设“五同步”制度,即同步规划、同步设计、同步建造、同步验收、同步交付使用,满足社区幼儿就近入园的需求。幼儿园建设方案要经区教育行政部门和涉农街道(镇)审核。2010 年~2014 年共新增小区配套园15 所,其中4 所在城区,11 所在农村,都达到省一级幼儿园建设标准。二是新农村建设中公共服务设施配套建设模式。将农村幼儿园建设列入公共服务设施建设的配套工程,如甬江街道投资约4000 万建设甬江街道中心幼儿园、慈城镇投资约1240 万元新建绿苗幼儿园,庄桥街道投入300 万建设童家、马径幼儿园等,这些村级园的开办,为无证幼儿园的取缔创造了条件。三是中小学及其他富余场地建设模式。以各涉农街道(镇)政府为主体,采取对原有幼儿园、撤并的学校、其它公共设施进行改造或规划新建等途径,逐个制订建设改造方案,落实建设改造主体,改扩建幼儿园。如甬江街道投资400 万改建压赛小学为幼儿园,洪塘街道金娃娃幼儿园由原街道党员服务中心改造等等。几年来通过新建、改扩建布点30 个农村幼儿园,全区逐步建立了布局合理、功能完备、资源充分的学前教育园所体系。

(二)推行三类办园体制,突出学前教育公益普惠性

江北区坚持大力发展公办、民办普惠性幼儿园,适度发展选择性幼儿园的策略,满足多层次群众的需求。一是大力发展公办幼儿园。全区公办幼儿园(事业单位) 大致分为3类:一类是由区财政直接全额拨款的教育局直属幼儿园,均为市六星级幼儿园,基本上配齐事业在编教师;一类是洪塘、庄桥街道、慈城镇政府财政全额拨款的乡镇幼儿园,有部分事业在编教师;一类为其他单位拨款的系统办幼儿园。这些幼儿园严格按照市公办幼儿园收费标准收费,教育质量较高,并发挥着主导、示范、引领其它幼儿园的功能。二是积极发展普惠性民办幼儿园。全部或大部分办成公办园,对于现在政府财力而言,是难以承受的,在严格控制新增事业单位机构和新增事业在编人员数量的大环境下,全部配置事业在编教师的要求也难以实现。为此,江北区探索通过政府购买服务的形式,推行普惠性民办幼儿园,出台《江北区普惠性民办幼儿园管理办法(试行)》文件,建立普惠性民办幼儿园经费投入、认定管理、教师管理、财务拨款监管等机制。通过提供免费园舍、生均经费补助、开班补助、教职工补助等一系列扶持政策,引导民办幼儿园转型为普惠性民办园。普惠性民办园目前有三种类型:一类为原有民办幼儿园降低收费标准;一类为国有民营普惠性幼儿园。由教育局或涉农街道(镇)政府出资,由品牌园承办,实行民营机制运行,按照普惠性幼儿园收费标准收费,享受财政补助政策,公派园长及骨干教师管理教学,自负盈亏,政府保底。还有一类是一些村级幼儿园。政府通过给予补助,引导他们进行改造、规范办学,达到普惠园标准。三是适度发展选择性民办幼儿园。选择性民办幼儿园即收费标准高于800 元,办学条件好、小班化、特色化的幼儿园,其适当发展既满足部分经济条件充裕的家长对学前教育个性化教育需求,又为区域学前教育的发展增强了竞争活力。选择性幼儿园举办者多为有实力的教育机构或集团,有较好的社会声誉,幼儿园规范办学,可享受办学考核等奖励。目前全区在公办和普惠性幼儿园入读人数14130名,比率达90%。

(三)探索三种财政投入方式,推进财政资源普惠性配置

坚持新增学前教育财政经费“向农村倾斜、普惠公平”原则,财政性学前教育经费由单一投向公办幼儿园转变为向公办、民办共同投入,逐步实现教育成本合理分担机制。采用三种补助方式加大财政投入力度。

一是对教师的工资福利。一块为在编教师支出。近四年对涉农街道(镇)在编教师补助新增30%,约516 万。另一块是非在编教师补助。共三项:岗位补助、职务补助、区龄补助,补助最多的教师一年达到2.8 万。对其他保教人员进行人均100 元/月的补助,要求各涉农街道(镇)对岗位津贴和支教津贴进行配套补助。此外,如慈城镇还给予在村级幼儿园任教的教师每月50~250 元的交通补助、每月100 元的支教津贴。2010~2014 年区教育局对非在编教师补助金额约3200 万元,补助人数由362 人升至736 人。

二是对幼儿园的各类奖补。主要包括普惠性幼儿园免租金提供园舍;普惠性幼儿园每开办一个班级给予8 万元一次性补助(区级5 万、市级3 万);普惠性幼儿园为聘用教师缴纳的社保资金,区财政给予1/2 的补助;全区幼儿园考核评比、上等级、辅导等奖励;全区幼儿园基建维修等。近几年区级学前教育专项经费仅对新开办普惠性幼儿园开班、建设补助就达2700 万左右,等级幼儿园考核、上星级、辅导幼儿园和早教点奖励约630 万。另外,给民办幼儿园配置部分事业编制教师,编制教师的工资由财政统发,不仅改善了被派驻幼儿园的教师队伍结构,还减轻了其经费支出压力。

三是对幼儿的经费补助。对普惠性民办幼儿园实行“限定收费标准,拨付生均经费”的财政拨付方式。补助项目为生均经费补助、困难学生补助、教育券3 个项目。生均经费2012年开始实行,2012~2014 年仅补助生均经费约1300 万。目前区财政性学前教育经费支出比率达到12%,学前专项经费的使用城市和农村占比11.5%:88.5%。2007 年以前,民办幼儿园培养成本由家长全额承担,至今,据不完全统计,民办幼儿园中家长和政府分担比例为60%:40%,逐步实现资源配置的相对均衡化。

(四)实施三类师资管理策略,实现教师资源普惠性配置

以往事业在编教师和业务能力较好的教师都集中在公办幼儿园和城区民办幼儿园,农村幼儿园的孩子享受不到优质的教育资源,为实现教师资源普惠性配置,我区实施三类师资管理策略,通过分层次管理,促使教师队伍素质不断提高。一是对事业编制教师。2011~2014 年我区新增在编教师165 人,目前全区在编幼儿园教师295 人,在编比例达到26.5%,街道(镇)保证街道公办中心幼儿园、一类普惠性民办幼儿园都有中级职称及以上事业编制园长和适当的事业编制教师。同时深化帮扶支教工作,组织公办教师到民办、农村幼儿园进行1~3 年支教,引领受援幼儿园教师不断成长。二是对享受财政补助的非事业在编教师。严格幼儿教师准入制度,每年进行2 次新教师注册,提高幼儿教师专业化程度。提高待遇保障,2014 年全区有职称非编教师的平均年收入达6.1 万以上,教师补助政策促使幼儿园积极引进高学历、高职称优秀教师,也极大地提高了教师业务进修和评职称的积极性。目前有中级职称非编教师享受“非公办教师参加事业保险”。不断完善师资培训制度。要求民办幼儿园将保育费收入的3%用于教师培训,区财政每年下拨100 多万教师培训经费,保证教师研训,开展非在编教师评优评先,提高她们的社会地位,激发工作热情。三是对临时聘用、成长期非在编教师(职工)。对我区一些偏远农村幼儿园仍存在的少部分临时聘用的专业及资格证不符合上岗要求(成长期)的教师,我们为他们量身制定培训计划,引导其逐步获得上岗资格证。三种教师管理制度是阶梯式的制度设计,最终实现通过提高幼儿教师队伍的质量,促进师资普惠性配置。

(五)明确三级层面工作职责,提升普惠性学前教育质量

通过明确三级层面工作职责,强化监督管理,促进学前教育快速、高质发展。一是区级层面。区教育局牵头做好相关政策制定,并落实学前教育联席会议制度,协调解决教育改革实践出现的问题。如每年制定江北区幼儿园招生政策,建立学前教育登记卡制度,组织实施学前教育考核及奖励、取缔无证非法幼儿园等。二是涉农街道(镇)层面。涉农街道(镇)负责辖区内幼儿园的建设规划,每年制定学前教育经费预算,出台辖区内学前教育发展政策,负责辖区内幼儿园的新建、改建和扩建,促进辖区幼儿园质量的提升。如慈城镇“六统一”模式加速了普惠性的推广。三是幼儿园层面。幼儿园需规范园所管理,优化一日常规,提升园所品质,规范教育教学,杜绝“小学化”现象;同时抓好平安幼儿园建设。普惠性民办幼儿园等级越高,生均补助和收费越高的政策,极大提高了幼儿园创建高一等级的积极性,201~2014 年全区幼儿园创高一等级(三星级以上)34 次,全区学前教育发展水平不断提升。

三、学前教育公共财政资源普惠性配置机制改革经验与展望

探索建立公共财政资源普惠性配置机制,逐步实现学前教育“公益普惠、均衡优质”目标,有利于形成非营利的办园体制和政府、社会共同分担成本的学前教育经费保障机制,使学前教育不均衡的矛盾得到明显缓解,幼儿入园的不公平程度也将大大降低,广大家庭特别是弱势群体受益匪浅。从江北区及各地的改革实践来看,要顺利推进公共财政资源普惠性配置改革,必须把握好以下几个方面:

(一)加强顶层设计,依法依规推进改革

政府重视是开展公共财政资源配置机制改革的前提和基础。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》强调,将大力发展学前教育作为贯彻落实国家教育改革与发展纲要的突破口,作为建设社会主义和谐社会的重大民生工程,纳入重要议事日程。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010~2020 年)》明确指出,要“形成惠及全民的公平教育。坚持教育的公益性和普惠性,保障公民依法享有接受良好教育的机会”。这种普惠性的教育观为坚持学前教育的普惠性提供了政策依据。宁波市等地则明确规划了学前教育资源的配置方式,规定各县(市、区)财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例三年内提高到12%以上,同时,制定法律法规大力加强学前教育师资队伍建设、加强规范管理、切实提高幼儿园保育教育质量。作为改革具体实施的县域和乡镇单位,要真正把学前教育摆上重要位置,切实增强“公益性质,政府责任”的理念,加快建设好惠及全体民众的学前教育。

(二)坚持改革创新,建章立制落实责任

推进公共财政资源普惠性配置改革,就要改变以往为少数家长、教师和幼儿提供优质服务的学前教育体制,着力破除制约学前教育发展的体制机制。只有创新政府履行职责的方式,纠正财政投入方式,完善区和街道(镇)两级政府的责任,建立多种办园体制,才能真正体现财政配置公平、普惠,使每所幼儿园、家长、孩子、教师都能受益。像江北区先后制定《江北区学前教育三年提升计划》《江北区学前教育三年提升计划实施细则》《江北区普惠性幼儿园管理办法(试行)》等重大政策和文件近40 份,在保障民办幼儿园举办者的利益下,积极推进财政普惠投入改革,为推进改革创新提供了可操作的依据。

(三)加强协调引导,共同参与形成合力

学前教育公共财政资源配置机制改革是一项牵涉到各个部门的系统工程,学前教育发展中出现的问题往往不是教育部门或其他某个政府部门所能应对和解决的,需要教育、财政、人事、劳动保障、社会福利、卫生政府各职能部门及社会的共同参与和分工协作。只有调动各部门积极性,才能形成促进学前教育事业发展的合力。在具体的改革中,要注意做好四个层面的工作:一是成立改革领导小组,做好协调保障。成立教育、财政、人事等部门参与的教育改革试点工作领导小组,负责统筹协调改革试点工作中的重大问题;强化政府各相关部门职责,加强有效的跨部门合作。二是调动街道(镇)政府积极性。通过多种考核激励手段,调动当地政府办普惠公益的学前教育。如“评选学前教育先进街道”,对落实辖区学前教育规划布局、资金投入、师资提高、规范教育等方面作出突出成绩的街道,授予先进称号荣誉并奖励。三是调动幼儿园举办者积极性。对新开办幼儿园的举办者,行政部门从幼儿园的设计规划就介入进行指导,主动为他们解决消防许可、园长调配等各种困难。对现有的幼儿园,积极进行政策引导,争取资金扶持,进行评优奖励引导他们向最有利幼儿园发展的方向前行。四是调动家长、社会各界的积极性。开展各类学前教育宣传活动,规范招生工作,让家长、社会各界深刻感受到学前教育公益普惠改革带来的益处。

探索公共财政资源普惠性配置机制改革还有很长的路要走,我们期望有更加完备的法制基础,有更加良好的外部环境,更加强有力的政府保障,更加灵活的体制机制。面对人民群众日益增加的学前教育需求,只有不断深化改革,进一步完善制度设计,探索多样化的改革路径,才能在殊途同归的改革大潮中促进我国学前教育的全面可持续发展。

摘要：近年来,随着社会经济的发展和群众对子女教育的期望值不断提升,学前教育的发展越来越受到社会的普遍关注。然而,由于财力、机制等方面的原因,学前教育发展的步伐要明显滞后于义务教育,这对学前教育的改革发展提出了迫切要求。本文以宁波市江北区近四年来的改革探索为例,采取定量和定性分析相结合的办法,撷取了大量的数据和一手资料,提出按照政府投入、社会投资、家庭合理分担的原则,探索财政、师资普惠性配置,以推进学前教育公共财政资源普惠性配置机制改革为抓手,破解学前教育发展难题。

公共选择理论与我国公共财政 篇3

一、公共选择理论及财政渊源

㈠公共选择理论

公共选择理论的基本原理和理论框架是在20世纪50年代至60年代形成的。英国北威尔士大学的经济学教授邓肯·布莱克被尊为“公共选择理论之父”, 他于1948年发表的《论集体决策原理》一文为公共选择理论奠定了基础。公共选择理论的领袖人物当推美国著名经济学家詹姆斯·布坎南。布坎南因在公共选择理论方面的建树, 尤其是提出并论证了经济学和政治决策理论的契约和宪法基础而获得1986年度诺贝尔经济学奖。瑞典皇家科学院在该年度的颁奖公告中指出:布坎南的贡献在于他将人们从相互交易中各自获益的概念应用于政治决策领域, 他提出的公共选择理论弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷, 有助于解释政府赤字为何难以消除的原因[2]。公共选择理论认为, 人类社会由两个市场组成, 一个是经济市场, 另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者 (需求者) 和厂商 (供给者) , 在政治市场上活动的主体是选民、利益集团 (需求者) 和政治家、官员 (供给者) 。在政治市场上, 人们通过民主选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。

㈡财政渊源

公共选择理论最初产生于公共财政理论, 财政理论是公共选择的理论之源。财政理论是关于政府税收和政府支出的理论, 税收和政府支出是政府或集体的活动, 而不是单个的个人行为。在政府的收支过程中, 消费者面对的是国家或政府, 而不像在经济市场上面对的是企业。这些特点把财政学与经济学其它分支区别开来, 后者大都集中研究非政府的决策人 (如消费者、生产者) 的活动, 前者则把公共经济引入解释私人经济活动的分析体系。为此必须研究税收和支出选择的政治决策机制, 而政治决策则是公共选择理论研究的主题。西方早期的公共选择思想大都来源于对公共财政理论的研究。19世纪末, 一些经济学家开始运用古典经济学的分析方法来分析决定公共活动的结构, 这种分析内容构成公共财政理论的一部分。例如, 瑞典经济学家维克塞尔 (Knut Wi cksel l) 认为, 传统的公共财政理论割裂了经济学和政治学的联系, 在他的政治的一致性原则中, 他认为:“如果一项公共支出要是被批准的话。一般地, 它必定含有这样的假定, 即这种支出准备用于一种对全社会有益的活动, 并且所有社会成员都无一例外地这样认为。”布坎南曾经在一篇题为《公共选择与财政理论》的论文中追述公共选择理论的产生过程时说:“毫不奇怪, 现代公共选择理论的主要创始人都是一些受过欧洲财政理论传统训练的经济学家。”当然, 当公共选择理论作为一个学派在20世纪逐渐形成后, 它已经脱离单纯的财政领域, 广泛的运用于解决财政以外的诸多问题。布坎南说:“一个偶然的机会, 我拜读了维克塞尔的书, 接着开始对意大利学者的著作进行了研究。这使得我的注意力从正统的财政学问题逐渐转移到了分析政治决策机构, 研究宪法规则上。”

二、公共财政的公共选择

在市场经济条件下, 资源配置以实现社会福利的最大化为目标。政府财政作为公共利益的代表, 配置社会公共财政资源, 向社会提供公共产品, 必须以实现社会福利最大化为目标。社会福利是整个社会个人效用的总和, 社会每个人对私人产品的效用可以通过市场揭示出来, 但是由于公共产品具有非竞争性和非排他性, 在消费的过程中, 人们往往隐瞒自己的偏好, 试图“搭便车”, 从而难以通过市场揭示出来。要提高公共产品的资源配置效率, 必须揭示社会每个人对公共产品的欲望和偏好, 但是个人的偏好往往会因为个人的利益环境条件, 表达出来的不是个人真实的偏好和欲望。我们可以用布坎南教授介绍自己的贡献时说的例子来做一个说明。一幢公寓大楼里, 住着许多住户。大楼的外墙需要粉刷, 一群户主得决定到底给外墙漆上什么颜色。合理的办法是投票选择:哪种颜色得票最多, 大楼外墙就漆什么颜色。这时候, 许多人凭直觉认为, 通过这种少数服从多数的程序, 得出来的结果, 一定体现了大部分人的意愿。布坎南的不同就在于他说“不”。理由是:假如有个住户最喜欢的是“粉红色”, 但他也知道喜欢“粉红色”的人少, “粉红色”一定不能胜出。最有可能被选中的是“黄色”和“蓝色”, 而这个住户极其憎恶“蓝色”。于是, 他并不按照自己的偏好来投“粉红色”, 而是出于对投票结果的预期投了“黄色”。布坎南故事的含义是, 当人们参与公共选择的时候, 他们不是选择自己“最喜欢”什么, 而是选择自己“最不喜欢”什么。因此, 当看到公共选择的结果时, 比如说庞大的赤字, 高昂的关税等, 我们不能轻易下结论说这些政策代表了大部分人的意愿, 而只能说这是“公共选择”的次优结果[3]。

经济学分支的财政学与政治学结合在一起的财政问题是财政的公共选择问题。财政的公共选择问题具体体现在以下两个方面, 一是从单纯的经济角度考虑, 传统的经济学已经解决了公共财政提供公共产品的理论问题, 然而, 公共财政如何实现公共产品的提供, 以怎样的方式和程序提供, 提供怎样的数量和结构?同时, 政府官员也是“理性人”, 在行政官僚和社会民众目标函数并不一致的情况下, 怎样保证公共财政在提供公共产品时不输出政府自身的偏好?这些问题的解决可能都要借助公共选择的分析工具[4]。从另一个方面讲, 公共选择所做出的决策内容大都与公共产品的提供有关。从现实的角度讲, 公共产品的财政供给问题由社会公众通过公共选择来民主决策, 其效率要高于少数政府官员的单边决策。因此, 市场经济下的公共财政不仅是提供公共产品的财政, 更是公共选择的财政。二是从财政管理的角度分析, 财政部门本身也属于政府行政管理部门, 因此政府失灵的情况同样也存在于各级财政管理活动中。在相关监督机制不健全的情况下, 财政管理主体可以通过这种垄断的权力取得内部利益集团的相关利益, 这种利益即可以表现为财政管理机关的部门利益, 也可以表现为财政管理机关的内部利益 (如中央财政与地方财政之间的利益博弈) 。社会民众与政府财政的关系类似于一个股份公司, 民众是广大股东, 议会是董事会, 政府财政是经理。股东对经理实行激励与约束机制, 促使经理与股东的目标函数一致。但由于信息的不对称、委托的链条太长, 以及激励约束不够等原因, 经理在经营过程中也会违背民众的意愿, 实现自身的利益。解决这一问题的途径除了减少政府对经济的干预之外, 最重要的一个方面就是引入公共选择机制, 建立民主的、有良好监督的公共财政, 即实现财政管理的公共化。

三、公共选择理论与我国公共财政建设

中国改革的目标是建立社会主义市场经济体制, 就市场这种基础性的资源配置方式而言, 中国与西方国家是一样的, 建立在市场经济基础之上的财政体制和模式也有共同的地方。因此, 借鉴公共选择理论, 完善我国的财政管理和财政决策机制, 逐步建立适合中国特色的公共财政框架是理论和现实的客观要求。从目前我国的现实情况看, 在财政体制改革中引入公共选择理论的某些作用机制将对建立和逐步完善我国的公共财政体制起关键作用。

㈠拓宽和健全监督渠道, 完善监督机制, 加强党对政府官员权力的监督

以满足社会公共需要为着眼点的公共财政, 带有明显的“公共性”特征, 其一举一动都要牵涉到广大人民群众的切身利益, 同全体社会成员的切身利益息息相关。因此, 在建立公共财政框架的过程中, 人民群众对财政收支活动的监督意识将逐渐增强。要通过公共选择机制使财政收支运作纳入法制化, 财政收支决策科学化, 财政资金使用透明化, 最终使财政活动效率化。目前, 尽管宪法赋予了人民代表大会在财政活动上的根本权限, 但除了相关税法和财政立法工作之外, 日常的、例行性的对财政决策的监督活动相对缺乏。这主要表现在以下三点, 一是社会公众对财政资金的有效监督存在一个基本前提, 那就是所有政府资金纳入预算管理。而我国目前有相当部分的财政性资金游离于预算管理之外, 这使得公众对财政活动的监督大打折扣。二是目前的预算法有一个重要的缺陷就是对预算失误没有作任何追究与处罚的规定。从资金的审批、拨付到使用, 任何人不需承担法律责任, 这就造成了部门敢开口, 有权力的敢批, 拿到钱的敢用[4]。三是预算的透明度不高, 预算报告不够细化。改革公共财政支出体制, 进一步界定财政资金供给范围, 扩大政府采购范围和规模, 使财政资金的支出更透明、公开。

㈡转变政府职能, 缩小政府对经济的管制范围, 要逐步建立和完善财政管理机关内部的约束机制

政府对经济的干预措施如颁发许可证、授权书、特许经营证等, 可能同时也为寻租创造了条件。政府虽获取了一定的租金, 但是却造成社会福利的无谓损失, 导致资源配置无效率[5]。政府应转变职能, 改革政府的经济管理方式, 从一些不必要的经济活动中退出来, 把更多的事情交给“看不见的手”, 即市场来调节。我国政府机关, 包括财政管理机关在从事公共经济活动时, 存在着大量的不规范和无约束问题, 这些问题的解决必须从整治、约束、规范财政管理机关自身的行为入手, 有些也必须牵涉到政治程序和具体财政制度的改革, 这其中非常重要的一方面就是要对财政管理部门行政人员政绩考核标准的改革和完善。在承认其人员存在自身利益的前提下应当通过建立相应的财政问题集体决策的制度、专家咨询的制度、责任追究制度来规范、约束、监督其行政行为, 从而使财政管理活动合理、合法、程序完备。因此, 形成对政治权力运作的根本约束限制机制及其相关的政治制度与程序, 是确保财政运作符合市场根本要求的关键所在。

四、结束语

财政是政府经济活动, 财政提供公共产品的过程, 也是一个公共选择的过程。公共选择理论观点已成为西方公共财政理论的重要组成部分, 被大量应用于公共财政活动分析, 以提高公共财政资金使用效益。公共选择理论对于当前我国的公共财政建设也具有重要的借鉴意义。

参考文献

[1]陈招顺, 汪翔.公共选择理论与赤字问题[J].世界经济研究, 1993, ⑴.

[2]郭小聪.政府经济学[M].北京:中国人民大学出版社, 2003.

[3]薛兆丰.公共选择与财政赤字[J].互联网周刊, 2004, (23) .

[4]陈旭东.公共选择理论与中国公共财政[J].理论学刊, 2005, ⑺.

区域公共财政 篇4

关键词：教育公平,公共财政,教育投入

一、什么是教育公平

教育公平是社会公平价值在教育领域的延伸和体现, 包括教育权利平等和教育机会均等两个基本方面。教育公平是社会公平的基石。机会平等的最低要求是每个公民都有接受教育, 尤其是义务教育的机会, 这是宪法赋予公民的基本权利, 是人人平等的起点, 更是现代社会公民基本人权的体现。教育公平还是解决社会贫富差距的最终手段。只有教育公平才能真正有利于缩小贫富差距, 也只有教育公平才是解决社会贫富差距的最终手段。教育公平更是和谐社会的根基。构建和谐社会需要创造出大量的中等收入人群, 大量中等收入人群的涌现有赖于全体公民接受良好的教育, 起码应接受公平的义务教育。

没有教育公平, 公民就不可能接受良好的教育, 社会就无法创造出强大的中等收入人群, 和谐社会也将失去坚实的社会基础和社会保障。教育公平的实现有赖于政府的作为, 教育公平理当是公共财政体制教育投入的最终目标。

二、公共财政在实现教育公平中出现的问题以及原因分析

科教兴国的战略思想, 促使我国的教育事业获得了蓬勃的发展。但是, 教育在发展的过程中却出现了严重的不公平问题, 目前已成为社会关切的焦点。这些问题具体可以从公共财政对教育投入的总量和结构两方面进行分析。

(一) 我国公共财政对教育投入总量分析。

财政对教育投入总量不足, 导致了教育产业化和教育腐败, 加剧了教育资源配置的不均衡性。由于我国教育的供给与需求长时间存在严重的缺口, 国家财政性教育经费的支出在本世纪初占G D P的比例应达到4%, 而现在只有3%左右, 低于世界各国5.1%的平均水平, 甚至低于发展中国家4.1%的平均水平。随着经济体制改革后社会的发展, 教育供需的矛盾进一步凸现, 让一些有“经济头脑”的人、学校和部门看到了潜在的巨大“利润”, 大喊教育产业化改革。全社会从城市到农村、从非义务教育到义务教育, 出现了“卖考分”、“择校费”、“招生腐败”、“教育腐败”等社会不良现象。

(二) 我国公共财政对教育投入结构分析。

财政教育投入资源配置的不均衡性集中表现在城乡之间、地区之间、重点学校与普通学校、义务教育与非义务教育之间的结构失衡。首先, 是城乡之间的不均衡。我国基础教育一直保留着计划经济年代下的户籍制度为基础的属地管理原则, 基础教育城乡之间的不均衡终将导致高等教育城乡之间的机会不公平。其次, 是地区之间的不均衡。我国教育投入的主要责任由地方政府承担, 而全国各地区之间经济发展水平及其财政收入存在重大差距, 东部、中部、西部教育投入差距日益增大。教育投入的地区分级负担和地区经济发展的差异, 使得教育投入地区之间的不均衡随时间的递进在进一步加剧。最后, 是重点学校与普通学校、义务教育与高等教育之间的不均衡。重点学校的存在可以说是目前教育乱收费、教育腐败的祸根之一, 学校通过乱收费“吃学生”, 社会各部门通过乱收费“吃学校”。义务教育与高等教育之间的不均衡从三级教育经费的投入比看出:2002年我国高、中、小三级在校学生年生均经费支出比例为11.84∶1.46∶1, 说明我国财政教育经费主要投向了高等教育。

三、对如何加强公共财政对教育投入改革的几点建议

在任何社会, 教育都是实现社会公平的重要而有效的手段和途径, 我们要建设和谐社会更应从教育公平开始, 公共财政应该采取积极的改革措施, 真正实现为教育“买单”的职能。下面仅提出几点改革建议:

(一) 充分发挥公共财政的职能作用, 深化机制改革, 建立农村义务教育经费保障的长效机制, 从体制和机制上解决农村义务教育的经费保障问题, 缩小城乡教育差距。一是提高公用经费的保障水平。二是建立校舍维修改造长效机制。三是推进农村义务教育阶段学校预算编制制度改革, 将各项收支全部纳入预算管理。

(二) 全面建立对经济困难家庭学生的资助体系。第一, 要使助学金、奖学金制度有利于调整教育结构, 能使更多的学生能够进入高等职业学校和中等职业学校。第二, 为城市也为农村贫困家庭孩子提供平等的资助。第三, 让奖学金、助学金制度能够跟将来学生的就业去向有一定的结合。鼓励有更多的学生能够到国家最需要的艰苦地区、基层、农村去工作。

(三) 恢复师范生免费教育制度。教育需要投入, 但是更需要师资。假如有了钱, 没有好的老师, 教育还是办不好。所以教师应成为全社会最受尊敬的、最愿意从事的一个职业。总理政府工作报告中明确提出恢复师范生免费教育制度, 今年先从教育部直属的6所师范大学开始。

(四) 建立弱势补偿的政策机制, 加强对弱势群体的补偿力度。公共财政除了加强对贫困地区和贫困家庭的直接资金补助之外, 更重要的是要实行倾斜政策, 取缔义务教育阶段中小学学校之间的重点与非重点之分, 代之于均等化的义务教育;对城市“外来人口”的子女应和当地户籍孩子一样, 就地接受义务教育和参加高考, 平等竞争和录取。

(五) 各种改革措施中, 最核心的还是应该加大公共财政对教育的投入总量, 真正为教育“买单”。教育投入占GDP的比重是衡量一国教育投入水平的重要指标之一, 要实现教育与经济的良性发展, 加大教育投入刻不容缓。中央财政对教育经费的投入要尽快通过《预算法》的修改得到保证, 将公共教育经费占GDP的比重 (该比重可参照国际上同等发展水平国家的平均值来确定) 写入《预算法》, 以法律的形式强化教育投入总量。

参考文献

[1]、王国清、马骁主编《财政学》西南财经大学出版社2004

公共选择与县级政府公共财政治理 篇5

中国财政体制在向“公共性”[1]而向农村地区的公共性回归则集中反映为农村公共服务财政支出的迅速增长。任何制度安排的效率决定于它对付经济人机会主义行为的优劣, 同时又会由于社会环境中现存辅助性制度的影响而产生截然相反的效果。[2]改善农村公共服务状况, 从制度层面而言, 不仅需要推动公共财政向农村的覆盖, 增加农村投入, 而且需要有效限制地方政府的机会主义局限性, 避免“政府失灵”。也就是说, 在加大对农村公共投入的过程中, 如果不能有效制约政府部门的机会主义行为, 那么农村公共服务供应主体将本能地朝着自身利益最大化的目标调整, 这种调整必然对制度设计之初所预计的公共利益目标产生影响。因此, 考察农村公共投入的效果和地方政府机会主义行为的影响, 对于完善农村公共财政制度安排, 进一步提高农村公共服务的有效性具有重要意义。

二、分析的框架和数据信息说明

地方政府为农村公共服务提供生产、付费或监管的职责, 必须得到财政支撑, 做到“有钱花”。但是, 政府的局限性导致偏离公共利益目标的机会主义行为, 政府也会“乱花钱”。如果能提供一种规则对地方政府局限性形成制衡, 那么就能使得政府“有钱花, 而且不乱花”, 这个关系如图1所示。

具体地说, 政府提供公共服务是一种投入产出行为, 当局限性失去制约时, 机会主义行为将导致公共服务偏离公共利益目标, 损耗公共资源, 减少服务数量;当局限性得到制衡时, 公共服务更高效, 实现的公共利益数量更大。我们将以实现更高的投入产出为目标而展开对农村公共服务的现状和问题的分析。分析时所采用的数据信息来自我们对甘肃省J县和安徽省C县18个政府涉农公共服务部门的调研活动, [3]在中国政府层级间自上而下的授权架构体系中, 县级政府提供农村公共服务的权力来自中央政府的授权。县级政府公共服务范围涉及除外交等少数职能以外的几乎全部领域, 包括一般公共服务、公共安全、科技教育文化卫生、社会保障就业、住房与城乡建设环境保护、工商金融农林水利等内容。

中央政府在分税制的同时仍然保留了对地方的财力控制。在这种控制结构里, 中央掌握大量的财政盈余收入, 地方承担大量公共服务职责, 辅之以从中央补助一部分财政收入给地方。从财政自给能力判断, 地方政府财政自给能力严重缺乏, 形成对中央财力的依赖。图2是调研两县2006年至2010年与中央的财力关系, 其中涉及到两个指标:一个是县级财政对中央财政的依赖度, [4]用中央对县级地方政府的税收返还和补助占地方财政总收入的比重表示;另一个是地方收入的上缴率, 用中央收入占县级收入的比重表示, 其中:县级收入指年度一般预算收入、基金收入和预算外收入总和, 中央收入是县级收入中上缴中央的部分。有研究指出了财力控制对保证地方政府“对上负责”有效性。[4][5]中央对地方的控制, 意味着地方政府是农村公服务责任的承担者, 具体到文中而言, 县级政府是农村公共服务提供主体。

中央对地方政府还实施政治控制。中央各部门通过实施专项项目及其资金稽查、逐级签定责任状、开展县级横向评比等措施, 以及完善财政资金的合规性和绩效性使用, 避免财政关系的混乱局面等, 对县级政府机构的公共服务实施管理, 推动落实地方政府公共服务责任。

2.县级公共服务资金来源与预算分配

从调研的两县来看, 县级政府财政掌管县本级财力、上级补助财力、“乡财县管”[6]等途径可以施加影响。

另一类是县级部门申请中央专项转移支付项目。项目申报指南是申报单位确定申报内容的依据, 申报指南下达之前, 县级部门无法预备申报内容;申报指南下达到县级部门后, 通常只有3～4天时间准备项目资料, 无法做到项目内容与受益公众的需求相一致, 而公众也没有有效途径对这类项目的确定施加影响。

农村公共服务需求的表达方式有投票机制、税收机制、公民主动接触、退出、忠诚、冷漠和疏远、反判等。[7]两县各部门了解公众需求偏好的方式, 仅仅能反映愿意主动接触县人大代表、政协委员以及与乡镇干部、本部门有关人员的一小部分群体的需求偏好, 对于选择退出、理性妥胁和适应等方式表达的需求, 或以电话、访问、信函、网络等方式表达的需求, 不能反映为部门农村公共服务供给, 形成了农村居民公共服务需求表达的接触抑制状态。农民理性忽视[8]参与公共服务决策, 主动接触表达需求影响农村公共服务供给的行为不普遍。各部门是在对大多数居民需求不了解的情况下做出公共服务供给决策的。在农村居民需求差异化变动背景下, 公众参与不足会使得农村公共服务普遍与需求不匹配。

四、农村公共服务中存在的问题及其影响

1.农村公共服务存在的问题

(1) 农村公共服务结构性失衡。

农村公共服务领域的结构性失衡问题依然非常突出。[9]从调研两县来看, 结构性失衡问题还有新的表现, 具体表现为:重投入轻产出, 重建设轻维护, 重外延轻内涵。

甘肃省J县自2006年开始实施的中央补助清洁能源项目, 能源部门向上申报建设计划数量连年增加, 建成后的使用率却很低, 据J县能源管理机构称只有60%左右投入使用。据了解, 受当地自然条件影响, 现有的技术条件只能保证每年使用4～5个月, 项目实际能发挥的价值极低。但是, J县“十二五”规划仍然要求进一步争取中央资金建设该项目。J县饮水安全工程供水项目建设完工以后, 与之相配套的水质监测、水源的管护项目却跟不上, 饮水安全仍然没有保障。此外, J县在上游地段开垦农业灌区, 造成下游耕地盐碱化的次生问题, 也未能在新建项目时开展综合治理。

而在安徽C县, 修建的农村道路因为不能与其他道路连接形成公路网, 建成后多年不能投入使用, 成为了摆设的“白象工程”。农村客运也因为政策瓶颈制约而得不到发展, 影响了农村公路项目综合效益。

J县和C县的农村公路项目、小型农村水利项目, 建成后普遍严重缺乏管护资金, 缩短了项目使用寿命, 降低了项目效益, 一些水库项目过早地成为病险水库, 给当地居民生产生活带来严重威胁。

(2) 公共服务机构[10]的冗员问题。

两县政府各部门普遍存在人员严重超编问题, 冗员充斥。在J县水务部门, 由于人员超编严重, 人员工资只能按标准的60%左右发放。而C县水务部门只有200个工作岗位, 却因为有500多位员工, 只能实行员工隔天轮岗制度。另一方面, 两县政府各部门却普遍职业技术能力不足, 老业务得不到改进升级, 新业务无法开展。虽然各部门紧缺技术能力, 但各部门的培训、学习制度并不完善, 提高人员技能动力不足, 员工培训流于形式等现象十分突出。有研究指出, 公共资金更多的用于养人而不是提供服务, 有利于建立本地的政治支持网络, [5]看来是有依据的。

(3) 资金“整合”问题。

农村公共服务项目通常具有区域不集中、项目小数量多的特点, 县级政府因此斥之为“撒胡椒面工程”。县级政府乐衷于整合农村公共项目资金集中建设大型项目。C县成立了县委书记、县长挂帅, 各职能部门一把手为成员的资金整合领导小组, 制定了专项资金整合实施办法, 围绕重点工程、重点领域, 实施农村公共服务项目资金的集中投入。J县政府各部门也通过“整合”将资金投向容易见成效的项目。如此看来, 两县政府不是以公共服务提供者的角色, 发挥维护社会公共利益的作用, 而是扮演了企业家的角色, 偏离了资金的公益性和农村公共基础设施建设需要, 把兴趣放在了投资经济性公共物品, [11]以利于彰显政绩。

(4) 多数人受益的项目反而不受重视。

两县政府各部门表现出一种对多数人受益的项目反而不够重视的“理性选择”。各部门在信息发布和收集方面, 往往采用既有渠道向乡镇或村干部传达文件, 吸收人大代表、政协委员提交的议案, 或者通知直接与部门发生接触的群体;项目实施依赖乡镇、村干部的单一渠道;项目审计监督信息发布范围局限于特定群体。这些都在客观上偏离了公共服务全覆盖的要求, 强化服务于利益集团、强势群体的既得利益, 忽视了相对弱势群体的利益。比如, 安徽C县农业综合开发项目信息, 只有平时与该部门有密切联系的对象才有机会知晓;C县和J县的产业奖补政策, 驱动公共资金流向强势群体, 加剧乡村内部贫富分化。

(5) 农村公共服务领域的行政垄断[12]。

县级各部门在公共服务项目的申报、建设、管理过程中普遍存在行政垄断行为。在项目申报阶段, 项目的评审程序和规则不公开;财政局拨付项目资金主观随意性强, 与其他部门的信息共享不强;项目建设、管护队伍的确定规则不明确;项目施工建设过程中, 对施工主体的干预随意性强。在C县, 农村道路项目施工队伍被要求使用指定企业的水泥、钢材等主要建材;道路竣工后指定养护队实施养护;J县饮用水安全工程指定水管站收费管理, 等等。

2.对农村公共服务产出数量和居民效用的影响

我们通过表2分析县级政府部门存在的问题会对农村公共服务造成的影响。表2第1列是县级政府部门机会主义行为的表现形式, 这些内容已经作为县级政府公共服务中存在的问题在前文中进行了详细讨论。县级政府部门机会主义行为对公共服务数量或质量将产生影响, 第2列是用生产理论直观判断出的结果。居民在消费中获得农村公共服务的效用满足, 机会主义行为对居民农村公共服务效用产生影响, 第3列是用效用理论直观判断的结果。机会主义行为政府部门理性偏离公益责任, 政府部门全面履行服务责任即可消除机会主义影响, 这项判断结果在第4列。消除机会主义影响会带来公共服务产出增加、居民效用提高, 这两项判断结果分别在第5列和第6列。

把第2列和第3列结果分别累加, 得到一种处于低效率的公共服务状态:服务数量低, 居民效用低。这种状态与政府实施机会主义行为、居民需求没有满足形成对应, 此时公众需求表达不充分, 处于需求抑制或理性忽视状态。将第5列和第6列结果分别累加, 得到另一种高效率状态:服务数量多, 居民效用高。公共服务的高效率状态等价于供需一致的状态, 这时政府全面落实了责任, 居民需求得到实现。

进一步而言, 当政府表现出机会主义行为, 不主动根据居民需求做出供给决策时, 公众主动接触政府表达需求须支付额外成本, 结果会导致降低公众的总效用。而当居民处于理性忽视, 不主动表达需求时, 地方政府全面履行责任了解公众需求, 意味着向更广的范围发布项目信息、主动改进农村公共服务状况或者接受供给中存在问题的反馈, 这时也须支付额外成本, 政府出于理性也将不愿意。

根据以上分析, 可以把公众需求表达界定为两种状态:积极参与、理性忽视;把政府部门界定为:履行责任和机会主义两种状态。我们把公众和政府的四种选择组成一个2行2列的矩阵, 并完全按照上文对效率分析结果的逻辑顺序直观地赋值, 得到表3。低效率状态对应矩阵的 (2, 2) , 得到改进后的高效率状态对应 (4, 4) 。进一步根据矩阵进行分析, 当政府部门处于机会主义状态时, 公众有主动参与和理性忽视两种选择, 由于主动参与必须支付额外成本, 降低总效用, 公众会做出理性忽视选择, 这时处于低效率状态 (2, 2) 。当公众处于理性忽视状态时, 政府部门也有履行责任和机会主义两种选择, 履行责任意味着政府主动去发现公共服务中存在的问题并消除这些问题, 做到服务供给与需求匹配, 必须支付额外负担, 甚至要对制度实行改革或触动利益集团既得利益, 政府部门也会做出机会主义选择, 尽可能地节省提供公共服务的交易成本, 甚至尽可能地扩充利益集团既得利益, 结果也将处于低效率状态 (2, 2) 。公共服务高效率的状态是 (4, 4) , 这种状态下公众主动参与需求表达, 政府部门充分履行责任, 然而在特定环境下选择的结果是农村公共服务处于低效率 (2, 2) 状态的囚徒困境。

五、改善农村公共服务的基本路径:政策制衡

从上述分析可以看出, 地方政府可能在促进农村发展中起到重要作用, 但也并不必然主动行事。为了改善农村公共服务, 中央政府既要做出资人又要做调解人, 在增加农村公共服务投入的同时, 还应当协调地方政府和公众选择的囚徒困境, 制衡双方做出可获得高效率农村公共服务的选择。在现有的制度集合中新增一项制度安排, 通过制度的制衡来消除在选择中出现表3中 (1, 3) 或 (3, 1) 的结果, 使双方选择只能在 (4, 4) 和 (2, 2) 间进行, 选择的结果就将是公共服务的高效率。我们在调研中获取了一个案例, 这个案例通过上级政府新增一项制度安排, 形成了公众对农村公共服务需求主动参与的集体行动, 制衡了做出公众需求与县级政府服务供给相一致的选择, 提高了农村公共服务效率。我们将这个案例作为对本文分析结论的佐证, 也作为改进农村公共服务的一项治理对策。

安徽C县早期的库区移民村庄公共项目是由政府部门包办的, 村民根据自己的需求自选自建项目的行为是被排除在制度集合之外的, 村民的参与受到抑制。政府部门长期积累下来公共服务的不足造成了移民与政府间矛盾尖锐、关系紧张的后果。为了改变这种状况, 上级政府部门在移民后期扶持项目实施时新增了融入村民参与的“资金跟着项目走, 项目跟着需求走”制度安排, 村民可以根据集体的共同意愿, 自主决定建设项目内容后向县政府相关部门申报资金。这项政策的出台改变了公众表达需求的收益预期, 于是村民成立了负责调查需求偏好、确定项目内容、申请项目资金、组织施工和维护的项目理事会。自从理事会参与公共服务项目以后, 弥补了政府部门公共服务的不足, 村庄基础设施得以完善, 道路网络畅通、环境整治成效显著, 农民安居乐业, 消除了多年积累的干群矛盾。

摘要：中国财政向农村公共服务的投入迅速增长, 但是, 笔者在调研中发现县级政府提供农村公共服务时存在诸多问题。文章作者在对调研数据资料进行分析后认为, 农村公共服务的囚徒困境是出现问题的重要原因。据此, 文中提出了在增加农村公共服务投入的同时, 增加新的制度选项实施制衡的财政治理思路, 并以调研中收集的一个案例验证了这个思路的治理效果。

关键词：公共选择,公共财政,囚徒困境,制衡

参考文献

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(5) (11) 袁飞等.财政集权过程中的转移支付和财政供养人口规模膨胀[J].经济研究, 2008, (05) .

(6) 王雍君.《预算法》修订中的四个关键性问题在于探讨[J].地方财政研究, 2011, (01) .

(7) 涂圣伟.农民主动接触、需求偏好表达与农村公共物品供给效率改进[J].农业技术经济, 2010, (03) .

(8) (以) 阿耶.L.希尔曼著, 王国华译.公共财政与公共政策——政府的责任与局限[M].北京:中国社会科学出版社, 2006.

(9) 林万龙.中国农村公共服务供求的结构性失衡:表现及成因[J].管理世界, 2007, (09) .

(10) Graeme Smith.Political Machinations in a Rural County[J].The China Journal, 2009, (06) .

(12) 傅勇.财政分权、政府治理与非经济性公共物品供给[J].经济研究, 2010, (08) .

区域公共财政 篇6

我国政府的财政理念, 从国家财政到公共财政, 可以说历经了一个认识和行动上的巨大转变。2008年3月, 通过政府工作报告及财政部关于预算决算的草案, 大家都可喜地看到, 我国的公共财政进一步在深化。在不断深化的过程中, 应该还要研究如何向民生财政这个高层次靠拢。这首先得从公共财政的内涵谈起。

一、公共财政的内涵

从亚当·斯密的廉价政府说, 到凯恩斯的政府干预说, 再到布坎南为首的一批经济学家对于公共物品问题的研究, 公共财政有一个共同点, 即公共财政是建立在市场经济中的。各国联系实际的结果, 就是市场作用和政府职能互相协调的过程。发展到现在, 公共财政的内涵, 理论界依然颇有争议。笔者认为, 应该从以下几个方面来看:

(一) 公共性。

公共财政的本质就是为人们提供市场有时顾及不到的公共产品和公共服务。这也是财政运行的基本取向。

美国经济学教授阿斯乔曾对美国1950-1988年的公共投资作了大量研究, 发现前20年 (1950-1970年) 呈上升趋势, 后十几年下降, 因此得出一个结论:交通、排水和供水等基础设施的国家投资, 与私人投资是相互补充的。如果因为经济效益而不注意国家基础设施的数量和质量, 最终将严重阻碍整个经济的运行。美国战后前20年经济增长达10%以上, 是因为国家扩大了基础设施投资, 后20年经济增长率却持续下降, 因为当时公共设施的投资净额几乎处于停滞状态。这项研究成果对我国如何有效合理安排财政支出很有借鉴作用。

实践中, 西方发达国家在发展过程中公共支出占GNP的比率, 逐年提高。而理论上。马克思早就分析, 用于“公共需要”的那部分“扣除” (指公共产品) 将会日益膨胀。今天看来, 随着社会的发展, 公共支出的膨胀与公共部门的强大, 马克思的预言已经得到了实践的印证, 并将继续得到未来发展的印证。这也为我们构建社会主义市场经济体制下的公共财政基本框架提供了有力的理论依据。

(二) 民主性。

民主性是公共性的深化和延伸, 首先应体现公正性。很多学者把公正性放到公共性里去讨论, 但笔者认为, 公正性更是民主性的一个重要部分。民主公正从来都是紧密联系的。公共财政发展到一定程度, 应该是一种民主财政, 应该包括财政收支活动中对公共产品和公共服务投入与安排上民主化, 民众在享受财政成果上获取的待遇公正, 财政预算收支全过程都公开、透明, 置于民众的视野范围内。换句话说, 民主性就是形式上, 是预算全过程的公开, 也即我们所说的“阳光财政”, 只要公众愿意, 大家都能有渠道了解和参与预算的过程;内容上, 财政收支安排也应该公平公正, 以满足最大多数人的意愿为标准。

(三) 法治性。

这是公共性和民主性能够实现的必要保障。民主是相对而言的, 现实中不可能有全民赞同的纯粹的民主, 布坎南就曾经说过:“民主在规范的意义上说只是一种立宪观点”、“只有从立宪层面上看, ‘公共利益’才变得有意义”。的确如此。公共选择不外乎两种结果:多数人对少数人的强制, 或者少数人对多数人的强制。民主的含义就是尽可能体现最大多数人的意愿。为了避免出现少数人对多数人的强制, 就需要通过立法来规范。对公共财政来说, 同样不能希冀在所有层面上实现公共性, 其法治的实质重在立宪层面的规则约束, 即要注重决策规则本身的法治性建设。

二、公共财政在我国的职能作用和基本框架

1999年初, 我国财政部门宣布将初步建立公共财政的基本框架。然而, 直到现在, 如何理解公共财政, 理论界仍旧存在着很大的分歧和争论。这其中, 最多的就是对公共财政与国家财政是否一样、公共财政姓“社”还是姓“资”的讨论。

公共财政思想进入我国之后, 也象其他的一些现代经济学说一样, 受到了一部分人们的置疑。很多人也是把公共财政当作西方特有的理论来批判。然而, 就如市场经济可以姓“资”也可以姓“社”一样, 公共财政也不能以政治体制来作为界定, 而是应该以是否适合国家宏观管理和社会发展的需要作为依据。因此, 我国在构建公共财政框架的时候, 去纠缠于公共财政姓资姓社的问题, 实际上是没有意义的。我国有我国的特色和实际, 没有必要也不可能模仿公共财政在西方运作的模式, 而是应该深刻理解公共财政的内涵和职能作用, 使之实践于中国的国情。

(一) 公共财政在我国的职能作用。

美国著名财政专家理查德·马斯格雷夫在其经典著作《公共财政理论》中把政府的经济作用或财政的职能分为三种:稳定经济 (维护充分就业条件下的经济) 、收入分配、 (资源) 再配置。这三个职能作用理论界众所周知, 在我国也同样适用。不过, 结合我国的实际情况, 公共财政的职能范围还应该有扩展, 至少还要补充两个方面:

一是国有资产的经营管理。新中国成立近60年来, 国有资产积累了30多万亿元, 这些资产分布在国民经济的很多部门。如何把构建公共财政与国有资产管理有机结合起来, 一直是困扰我国的难题。

2008年10月全国人大常委会第五次会议通过的《企业国有资产法》第60条指出:“国有资本经营预算按年度单独编制, 纳入本级人民政府预算”;第61条规定:“国务院和有关地方人民政府财政部门负责国有资本经营预算草案的编制工作。”这是由我国国情和我国特色所决定的。公共财政在各个国家之间并没有一个统一的模式。参与国有资产管理, 实现国有资产的保值增值, 是中国公共财政的有机构成和独具特色的内容。

二是稳定经济的同时促进发展。经济稳定包含着经济适度增长, 但经济适度增长并不意味着发展。发展是全方位的进步, 包含了经济、政治、文化、思想道德等方面, 国家提倡的和谐社会、人与自然和谐、生态建设、循环经济、共同富裕等方针政策, 其实质都是社会全面进步发展的部分。财政作为统筹安排的手段和资金保证, 应该把发展作为自身的历史使命和目标, 贯穿到财政职能和财政学体系中去。

(二) 公共财政在我国的框架。

目前我国公共财政的基本框架, 是以国家 (政府) 为主体的分配行为, 国家具有政权行使者和国有经济代表者两种身份, 行使社会管理和经济管理两种职能。

这主要是针对我国传统财政管理制度下支出包揽过多, 公共财政缺位、国有资本财政越位并存的弊端而提出来的, 其根本目的是解决市场经济条件下财政职能的定位问题, 并没有否定“国家分配论”。这一点被很多学者认为是对西方公共财政理论的扬弃, 是财政体制在我国的创新, 并把它作为不照搬西方模式的举证。

然而, 这个问题应该重新思考。前面笔者也提到, 国有资产的管理的确应该作为公共财政在我国的一种职能作用。但就此继续“国家分配论”的观点是不科学的。国家分配论的主体是国家政府, 公众只能被动接受。而公共财政从本质内涵上来说, 都应该把公众同时列为主体。即政府和公众都是主体。政府更多的是用大家的钱, 为大家办事。

三、关注民生, 实现公共财政向民生财政转化

笔者认为, 公共财政的更高层次应该是民生财政, 中国特色的公共财政要向高层次的民生财政靠拢。

应该说, 我国财政已经越来越重视民生问题。如农村义务教育经费保障机制全面形成, 新型农村合作医疗制度基本覆盖了所有农村, 城乡居民最低生活保障受到关注, 城市廉租住房制度初步建立, 农村居民住房改造和补助也在探索, 涉农补贴制度不断改进, 森林生态效益补偿基金政策不断完善, 集体林权制度改革迈出新的步伐等。再如, 为了应对2008年的全球金融危机, 国家三次提高出口退税率, 五次下调金融机构存贷款基准利率, 四次下调存款准备金率, 暂免储蓄存款利息个人所得税, 下调证券交易印花税, 降低住房交易税费, 加大对中小企业信贷支持。这些都是财政从民生的角度, 及时快捷对经济形势所作的灵敏反应。

但民生财政是多方面多层次的。简单讲, 民生财政意味着财政不仅仅提供公共产品和公共服务, 满足公共需要, 也不单纯是财政活动应公开公布于阳光下, 更重要的是还要实现众人的参与和监管, 真正体现公共财政公共性、民主性和法治性的内涵。

我国在满足公共需要方面已经加大了力度。虽然还存在问题, 但中央政府的财政理念已经发生改变。财政预算方面, 公开、透明的程度, 也逐步扩大。但是, 在公众参与和监管方面的工作, 却严重不足。

厦门大学经济学院院长、著名财税专家张馨提出公共财政主要是民生财政。他认为公共财政有两个方面:一, 公共财政是为市场提供公共服务的财政;二, 它是人们群众的财政, 是老百姓将钱掏给政府要政府为他们服务的财政, 这是公共财政的本意。公共财政和国家财政都是政府进行的分配活动, 但两者的前提不一样, 国家财政的活动主体和决定者是政府, 但是公共财政的活动主体是政府, 而决定者是人民群众。这种区别决定了在国家财政下, 政府的决定是恩赐型的, 而真正的公共财政则是由老百姓决定的, 政府执行的。

的确, 真正的民生财政就应该是解决民生问题, 公开透明, 公众不是被动接受, 而是主动参与, 并且有法制保障的财政。

从我国的实情来看, 向民主财政发展, 笔者认为至少应该从下面几个方面努力:

(一) 抓住民生的重点, 树立人本财政思想。

民生问题是动态的。在不同的发展阶段, 民生的重点不一样。短缺经济阶段, 民生的重点是吃饱肚子, 解决生存问题。在物质产品较为丰裕的时期, 民生的重点是人的发展和生活质量的提高。由于中国区域发展不平衡, 相同时期, 各地区的侧重点也不同。发达地区追求生活质量和品位, 而对贫困地方来说, 脱贫才是最大的民生问题, 财政服务于脱贫, 那就是民生财政。总之, 判断是不是民生财政, 关键在于是不是从人出发、最终为了人的全面发展。

(二) 继续推进财政的结构改革。

首先是在财政收支总量上的对比。现在关注的多是支出方面, 但实际上财政收入更能影响民生。国民收入总量既定的条件下, 政府财政收入总量多了, 私人部门 (包括企业和居民) 的就少了。如果政府收入总是超常增长, 居民收入只能是低增长或负增长。太多的乱收税、乱收费将造成贫民阶层。这就要求必须有合理和公平的税负, 规范政府分配秩序, 实现政府、企业、居民三者基本同步增长。其次是在财政支出的安排上重视“民生”。这点可以说是我国公共财政目前最为重视的。除了公共投资, 在中国, 民生问题还要解决“三农问题”, 这也是中国的一大特色。但目前有一种误区, 就是把财政支出按比例分析用于民生的部分。这正是目前一些政府机关在观念上存在的极大问题。就民生财政而言, 政府花的每一分钱都应当是服务于民生, 体现以人为本的终极价值理念。花钱的方式可以不同, 支出用途可以有别, 在不同的时期, 也可以有不同的支出重点, 但最终要回归到民生上来, 有利于民生的改善和保障。把“民生支出”比例的扩大当作一项政绩工程, 把民生当作一种时尚标签来到处贴, 不是真正的“民生财政”。

(三) 财政预算体制本身的改革。

这个涉及面多, 笔者只谈突出的几方面:

1、所有社会成员都应有渠道了解预算编制和决策的过程。

既然是政府在花公众的钱, 那具体怎么花, 公众必须清楚。除了涉及国家安全的信息外, 一切财政信息都不应该对公众保密。我国“国家财政收支数据最初是要求保密三年”, 2009年首次公布四张预算表, 从2008年下半年开始, 财政部在每月十五日左右定期在财政部网站公布月度财政收支情况, 每季度还对当季财政收支进行分析, 但这应该是财政部门面对公众应尽的本分, 不值得沾沾自喜。我国财政还要继续完善, 借鉴发达国家的做法。有些国家是免费派发政府预算报告给公众, 公众还可以对预算安排和实施过程跟踪问效, 还可以要求听证。这个问题解决得好, 不仅是阳光财政的基础, 而且会增加民众对政府的信任感。

2、在预算编制方法上, 也要更加科学完善。

比如预算科目的设置。预算科目越粗糙, 漏洞越大, 会造成钱怎么花都合理, 监督就没有依据。现在我国的设置太粗放了, 预算类科目仅100多个, 预算报告通常只有几页到十几页。1999年, 应对东南亚危机, 预算草案才有八千余字, 2008年算是一个大的进步了, 预算草案达六十三页、超过一万九千字。但还远远不够。比如法国, 预算类科目有1100多条, 美国政府提交议会审议的预算有几百页。相比起来, 我们这方面做的工作还不够。只有最大限度的细化, 预算对公众来说, 才可能变得通俗易懂, 也才能真正实现监管。

3、应该建立市场经济国家普遍采用的国库集中收付制度。

财政资金都由国库单一帐户直接拨付给商品或劳务供应商, 而不需要经过支出单位进行转帐结算, 这样不单有利于财政资金的统一调度, 也可以提高财政资金的监督, 还能减少国债的发行。同时, 财政也才能真正体现国家大会计的作用。

(四) 公众参与。

财政若是不能最大程度地反映全体民众各自的利益诉求, 便难以保证公共性、公正性和民主性。当然, 这不可能达到一致同意。如前所述, 再民主的预算和再有效率的投票制度在具体决策过程中也只能是按多数票规则来进行, 由此必然产生相应的受益方和受损方。目前首要的是建立完善的机制, 保证公众参与的可能和畅通。

参考文献

[1]、《关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告》

[2]、财政部财政科学研究所刘尚希《日渐变为现实的“民生财政”》

[3]、MBA智库百科:《公共财政理论》

[4]、阮宜胜《公共财政的民生取向和发展内涵》

完善公共财政体系 篇7

1 我国的财政体制现状

我国目前实行分税制财政管理体制。在实行分税制的财政体制下,各级财政的支出范围按照中央与地方政府的事权划分,中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费,调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出,本地区经济、社会事业发展所需支出。

根据事权与财权相结合的原则,将税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税;将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税;将适合地方征管的税种划为地方税。分设国家与地方两套税务机构,中央税和共享税由国家税务机构负责征收,地方税由地方税务机构负责征收。中央财政根据各地方增值税和消费税的增长情况向地方返还部分税收,每年通过转移支付方式向经济最困难地区和民族省区、非民族省区的民族自治州提供资金帮助。

我国的预算管理实行一级政府一级预算,从中央到地方,共设立五级预算。国家预算由中央政府预算和地方预算组成。预算年度为公历1月1日至12月31日。按照《中华人民共和国预算法》,中央和地方的预算草案、预算执行情况,必须经过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会审查和批准;中央和地方的预算调整方案及决算,必须经过全国人民代表大会常务委员会和地方各级人民代表大会常务委员会审查和批准。

2 财政急需解决的两大“瓶颈”

2.1 农村基础设施投入和社会保障问题

在人口的大多数是农民的国度中,农民的命运就是国家的命运。“三农”问题严重阻碍着我国经济的发展,是现今中国经济发展中的重中之重,而其中农村基础设施投入和社会保障问题是解决这一难题的基本途径,因此我国需要一场制度革命,从根本上解决长期以来城乡隔绝、对立、分离的不公平和不公正的局面。我国的农民几乎没有任何社会保障,无论是医疗保险还是养老保险,以及其他的社会保障制度,这在很大程度上严重制约了农业和农村经济的发展,以致影响到整个国民经济的发展。中国农村急需建立适合国情的公共服务制度、公共财政制度。

如果说到弱势群体,政府也采取了相应的对策,加大了转移支付的力度,增加社保支出和城市低保支出就是证明。但是,最弱的还是农民,特别是穷困地区的农民。就以基础教育和基本医疗而论,二者提供的是人们平等参与的基本条件,因而是一种公共产品,而且是全国性的公共产品,是政府公共政策的重要内容和基本任务,中央财政应当为其融资。这就是义务教育和公共卫生保健的由来。由于县乡两级财政60%以上是赤字,而教育和卫生支出又占两级财政支出的60%以上,贫困地区甚至占到70%以上,因而其实际负担仍然落在老百姓的头上。国家应在农村建立规范的财政转移制度,为农村人口提供基本的公共服务。如基础教育、公共卫生和基本医疗服务,根治流行病与地方病,提供清洁水源,提供计划生育服务,提供农业科技知识服务和技能培训。

国家应投资于农村基础设施,改善农村生产、生活的基础设施,为农民创造更多的就业机会。例如农田基本建设,国土整治,植树造林,建设乡村道路、乡村自来水网(根据全国农业第一次普查,目前农村具有自来水网的仅占17%,大部分饮用井水)、乡村电网、乡村广播电视网、乡村公共电话网、乡村公共因特网以及公用通讯设施。只有这样,建立适合我国国情的农村社会保障制度,政府加大对农村的投入,提高农民收入,减轻农民负担,广大的农民才有希望奔小康。

2.2 财政供养人口过多

我国财政供养人口数量庞大,比例较高。应精简优化各级机关,提高工作效率。减少事业单位编制,让一些不必要财政供养的事业单位自主经营,减少政府负担。

2.3 财政收入占GDP的比重逐年下降

改革开放以来,我国财政收入占GDP的比重出现逐年下滑的趋势,直接导因是经济转轨过程中GDP分配格局的急剧变化。其原因比较复杂:(1)是经济体制转轨的必然结果。(2)GDP分配向个人倾斜。财政收入比重的不断下降,与分配制度不健全以及分配秩序混乱有直接关系。居民收入可分为两部分:一是制度内收入或正常收入,这部分收入目前还处于相对平均的状态;二是制度外收入或非正常收入,即所谓灰色收入和黑色收入,这部分收入透明度差,它的急剧增长是居民收入差距扩大并形成分配不公的主要原因,而且通过再分配进行调节的难度很大。因此增加收入的透明度,杜绝腐败是我们亟待解决的问题。此外,财政收入增幅急剧下滑的原因,除了企业效益不佳、利润减少和股市低迷等经济性原因外,主要是由关税、证券交易印花税和金融保险营业税税率下调、国有股减持停止、出口退税同比增加较多等政策性因素所致。

3 进一步改革和完善我国的公共财政体系

3.1 财政体制逐步向公共财政方向转变

财政正在退出生产建设领域,主要是退出以营利为目的的竞争性行业,使国有企业有所为,有所不为,有进有退,将投资的主体由政府转给企业。政府把工作重心转移向社会,减少了对经济运行的干预,今后,采取税收、国债、补贴、贴息等宏观调控手段调节各种利益分配关系。税收制度随着国家经济发展的要求,制定的征收、加征、减税、免税和退税等具体规定,都是财政税收完成国家赋予的集中收入与调节经济职能的体现。

3.2 改革和完善政府财政支出管理模式

政府采购制度是公共财政体系的重要内容之一,是市场经济国家管理直接支出的基本手段,也是从源头上治理腐败的有效途径。我国现行的支出管理方式基本上处于传统状态,预算不严肃、管理不规范、资金使用不透明、监督不力并极易滋生腐败,与市场经济的要求差距很大。现在政府采购的原则框架已基本形成,我国政府采购模式初步形成,开展采购活动有了法律保障。通过上述改革,一是提高了财政资金的使用效率;二是有效地堵塞了分散采购的漏洞;三是有效地抑制了腐败现象的发生,促进了机关的廉政建设。今后,我国除了在财政支出上要采取市场竞争的公开、公正、公平的招标投标制度,还要在矿产、土地、房地产等公共资源逐步实现由行政配置为主转变为市场配置为主的轨道上来,对于必须行政审批的项目也要引入公平竞争机制。

3.3 应尽快完善转移支付制度

规范的转移支付制度应遵循三项原则:(1)公平原则;(2)效率原则;(3)法制化原则。目前,我国实施西部大开发战略,要求财政税收对中西部的发展给予更多的转移支付支持,以便缩小地区间的差距,求得共同发展、共同富裕。这是社会主义市场经济的本质需要。

3.4 尽快完善社会保障制度

首先要建立有效的社会保障基金筹措体制,一个核心问题就是最大限度地与企业职能分离,实现社会保障的社会化,而实现这一目标的最佳方式是开征社会保险税。其次要实现居民长期储蓄的积累、保值和增值,有必要培育和发展长期融资市场,特别是非银行性金融机构,促进居民长期储蓄向投资转化。建立全国统一、规范和完善的社会保障体系,是治国安邦的大计,也是社会主义事业的根本制度建设。