西方公共财政理论研究（精选12篇）
西方公共财政理论研究 篇1
一、国外财政支出
(一) 西方财政支出理论
西方经济理论中, 关于财政支出的公共财政理论经历了很长的发展时期, 取得了众多的理论成果。在自由竞争时期, 西方的财政支出理论主要以亚当.斯密的理论为代表。到了20世纪30年代, 经济危机导致了人们不再盲目信奉市场, 政府干预经济的思潮由此兴起, 以凯恩斯为代表的财政支出理论登上历史舞台。这一理论在其后较长的一段时期内产生了很大的影响。到20世纪70年代, 由于滞胀的出现, 凯恩斯主义在某种程度上陷入困境, 各种新理论纷纷出台, 其中包括现代货币主义、供给学派、理性预期学派等自由主义经济理论。由于经济自由主义理论反对政府干预, 因此它们很难付诸于实施, 即使在现实生活中有所实践也难以得到长期的推行。
1、亚当.
斯密的财政支出理论。亚当.斯密在《国富论》中指出, 君主或国家的第三件义务, 就是建立并维持某些公共机关和公共工程。这类工程对全社会是有益的, 但是若由个人或少数人办理, 其收益小于成本, 故只能由国家来出面承办。亚当.斯密认定的财政支出范围较小, 仅限于国防、司法行政以及主要为便利社会商业、促进人民教育的公共设施和工程。他强调财政支出的职能就是为市场运行创造良好的外部环境, 即政府仅充当“守夜人”的角色。
2、凯恩斯主义理论。
凯恩斯在《就业、利息和货币通论》中阐述了财政支出问题。他否定了古典经济学时代所普遍认可的“供给可以自动创造需求”准则。他认为, 边际消费倾向、资本的边际效率和流动性偏好的共同作用, 会导致整个社会的有效需求不足, 自由放任的市场体制无法解决此问题。自发调整机制失灵的情况下, 凯恩斯主张政府应该采取相机抉择的宏观经济政策 (尤其是财政政策) 促进充分就业的实现。凯恩斯主张国家积极干预经济的宏观经济理论从《通论》发表到20世纪60年代一直占据宏观经济学的绝对主导地位, 20世纪70年代后, “滞胀”的出现使凯恩斯主义理论陷入困境, 其他学派相继兴起。
3、现代货币主义理论。
20世纪60年代开始, 以美国芝加哥大学的弗里德曼为代表人物的现代货币主义成为现代宏观经济学的一个学派。货币主义经济学家继承了古典主义强调市场机制自发调整的传统思想, 认为凯恩斯提倡的相机抉择的宏观政策只会产生不确定性, 加剧经济自发调整的困难, 不利于充分就业均衡的恢复。他们主张政府实行平衡预算的财政政策, 强调货币供给, 以保持货币存量增长的稳定和可预测性。
4、供给学派。
20世纪70年代, 以美国南加州大学的拉弗为代表的供给学派兴起。供给学派主要从供给方面入手, 认为解决失业和通胀问题主要是靠提高劳动生产率和增加投资。他们主张政府减税, 放松行业管制, 减少对污染的限制以及实行平衡预算政策等。
5、理性预期学派。
自20世纪80年代开始, 理性预期学派成为宏观经济学的重要组成部分, 这个学派的主要代表人是萨金特和卢卡斯。理性预期学派认为, 人们会知道政策的最终结果, 并对政策做出理性的反映。因此, 在理性预期情况下, 政策是无效的, 最好的政策就是不实施政策。只有没有被公众预期到的“意外”的政策才会产生一定的效果。为了保持经济的稳定性, 理性预期学派的经济家主张货币供给应该保持稳定的增长率, 税率也应该保持稳定性, 同时财政政策应该具有公开性并取信于民。理性预期学派的经济思想和古典主义的自由放任主张是相同的, 所以理性预期学派也被称作新古典主义宏观经济学。
不同的财政支出理论, 在不同时期对不同国家产生了不同的影响。亚当.斯密的财政支出理论主要应用于自由竞争时期的市场经济国家, 此时财政支出的规模较小。而20世纪30年代的大萧条使人们普遍认识到了政府干预经济的重要性, 凯恩斯主义的财政支出理论对指导战后资本主义国家走出经济低迷实现经济的迅速恢复和发展起到了很大的作用。到了20世纪70年代, 滞胀问题使凯恩斯主义在现实应用中束手无策, 使人们开始重新思考财政支出调节经济的作用, 相继出现的经济自由主义的财政支出理论开始影响各个国家的宏观调控政策的改变, 主要体现在各国纷纷减少财政支出, 退出一些原先政府投资的领域, 推行国有经济私有化政策等。但是, 由于经济自由主义与现实存在较大差异, 很难真正有效的指导现实经济。
(二) 国外财政支出的研究状况
国外对于财政支出结构及相关衍生问题的研究比较成熟理性相对系统化, 已经由早前较多从定性角度关注这一问题转到注重建立相关财政模型, 进行量化分析, 提高财政支出决策的准确性。
目前, 国外对财政支出的研究热点主要集中在以下几个方面: (1) 公共财政问题。自60年代提出公共产品理论以来, 公共财政已被西方发达国家政府广泛利用, 现在美国大学甚至已取消财政学, 取而代之的是公共行政管理学。焦点集中在两个问题上:一是公共产品的规模, 它涉及到政府供给能力、政府职能和政府执政目标等一系列内容;二是公共产品的提供对象它包含政府提供公共产品的方式及公共产品由哪一级政府提供。 (2) 分权理论问题。目前西方发达国家在财政制度上大致可分为两种类型, 即单一制国家和联邦制国家。前者以英国和日本为代表, 财政收入大部分向中央政府集中。后者则以美国为代表, 各州有自己的立法权和税收管辖权, 相对于单一制国家, 后者地方政府在财政收支上有更大的自主权。这两种类型各有所长, 也各有所短。在20世纪70年代出现了分权理论, 即地方政府要跟中央政府划分事权和财权。到90年代, 大社会、小政府则成为各国政府改革的潮流。 (3) 以权责发生制为基础编制政府预算问题。目前, 以产出为基础的预算编制代表现今国外政府改革的潮流, 而权责发生制是实现产出预算的重要基础。权责发生制是会计的一个重要原则, 以权责发生制为基础编制政府预算, 可全面、真实、准确反映政府收支活动和财务状况, 有利于提高政府预算管理水平, 增强预算透明度。 (4) 福利财政问题。现今, 西方发达国家遇到了一个共同的问题:人口出生率低, 高龄人口比重不断增加。由此带来一系列社会问题, 如劳动人口减少、医疗保障支出急剧增加、基础设施需要重新规划等。 (5) 转型国家财政问题。目前, 东欧一些国家同中国一样, 都处于转换时期, 都面临向市场经济过渡的问题。如何在不引起社会较大震动下, 公平、合理、公正配置资源, 平稳过渡, 促进经济发展, 缩小地区之间、城乡之间的差距, 在这一问题上这些国家及其它西方国家的研究注重重新界定政府职能, 明确划分各级政府提供公共产品的范围, 对我国的财政支出改革有较好的启发。
在财政支出结构调整的问题上, 各种理论很多, 也从不同角度审视, 但都结合一定的政治、经济、社会因素。比较有代表性的是马斯格雷夫和罗斯托“经济发展阶段决定论”的观点。在他们看来, 在经济发展的早期阶段, 政府部门为经济发展提供社会基础设施, 如道路、运输、环境卫生等, 政府投资在总投资中占有较高的比重。这时政府主要发挥资源配置作用, 政府的这些投入对于经济与社会发展早期阶段的国家进人发展的中期阶段来说, 是必不可少的。在经济发展的中期, 政府投资只是对私人投资的补充。一旦经济达到成熟阶段, 政府支出将从基础设施投入转向增加教育、保健与福利的支出, 政府突出再分配的作用, 维持公平的政策性支出会大大超过其他支出的增长幅度。政府职能着力点的转变, 有着深刻的经济原因, 它与经济发展的阶段性有着密切的关系。
对待西方财政支出的理论与实践, 我们既不能完全照搬, 也不能绝对排斥, 应做到“和而不同”。因为, 西方的财政是以私有制为基础, 在个人主义价值观指导下形成的, 我们不能照搬;另一方面, 它又是西方几百年市场经济发展史的经验总结, 反映了市场经济的共同规律。为此, 我们要取其精华、去其糟粕, 为我国财政支出改革服务。
二、中西方财政支出制度的比较
(一) 经济建设支出的比较
经济建设支出对于中西方财政来说, 都是重要的支出内容之一。然而在这种相同的表面之下, 双方具体的经济建设支出却存在着巨大的差异, 具体表现在:第一, 我国财政的经济建设支出, 是政府直接以指令性计划配置社会资源的具体财力手段。我国过去在归纳财政的基本特征时, 有“生产建设型”财政之说。相反, 西方的经济支出只是政府弥补市场失效的具体财力手段。没有这类财政支出, 市场经济的正常运转将受到很大的影响, 但并不等于市场经济就不能存在。第二, 对各自国民经济的覆盖面不同, 主要表现在对企业的投资上。西方财政投资的企业只是社会企业中的个别, 而我国财政支出则以整个社会的企业和单位为投资对象。第三, 对各自的经济发展具有不同的意义。我国整个国民经济发展的财力来源, 主要是由财政的经济建设支出提供的。我国的国民经济结构的形成和调整, 也是主要通过财政的经济建设支出, 尤其是财政的基本建设投资支出来完成的。西方财政的经济支出虽然也对其经济产生了重大的影响, 但它并不是西方经济发展的主要财力来源。西方经济的主要投资者是私人而不是政府, 西方财政的经济支出是弥补市场失效的支出, 它只是为私人资本充分而有效地发挥作用提供必要的经济环境和条件。第四, 在各自财政支出所占的比重是不同的。这种差别, 表明了双方政府各自的支出重心。我国政府是以经济建设作为其主要职能的, 而西方政府的主要任务则不是进行直接的经济建设活动。
(二) 社会保障支出的比较
中西方社会保障支出在各自的财政支出中, 所处的地位和所发挥的作用是不同的, 具体表现在:首先, 许多西方国家的公共支出中, 社会保障支出的规模往往占据第一位, 并占有相当比重, 而我国的国家预算中的社会保障支出, 只有抚恤和社会福利救济这两项, 且支出总额远低于西方国家;其次, 中西方财政的社会保障支出覆盖面不同。西方的社会保障支出, 在某种意义上来说是覆盖全社会的。只要符合社会保险和社会福利纲领的有关规定的人, 都应参加社会保险, 其社会保障制度没有将私营部门的雇员排除在外。而我国财政的社会保障支出覆盖范围与西方国家相比, 大部分的社会福利费用, 就只能由企事业单位和农村集体来直接承担;再者, 中西方有着不同的社会保障费用管理方式。双方的差异体现在社会保险基金上。西方国家建立了专门的保险基金, 其经费主要来源于个人或企业缴纳的社会保险费或社会保险税。社会保险基金的使用, 由政府根据有关法令规定, 统一对被保险人进行支付。而我国传统财政没有为其直接支付的社会保险建立起专项基金也没有确定特殊的专门收入来源, 而是由一般性收入提供其经费来源。最后, 中西方财政的社会保障支出功能也不同。西方的社会保障支出直接提供社会保险费用, 直接提供大部分的社会福利, 而我国的社会保险任务长期以来都是由单位直接承担的, 实际上是“单位保险”, 是单位直接出资承担社会保险的功能, 或者单位接收财政拨款具体承担社会保险的功能。从社会福利看也是如此, 其大部分资金也是财政拨付给单位, 其具体职能也由单位负责履行, 从而也是“单位福利”。
(三) 国防支出和行政支出的比较
中西方在这两类支出中存在的差异有:第一, 从中西方的国防支出来看, 由于它服务于不同的国度和不同时期的具体国防需要, 因而各自的具体内容变化很大且无一个固定模式。这就决定了中西方财政国防支出的具体内容, 必然存在很多差异。从中西方的行政支出来看也是如此, 它服务于不同国家的不同行政管理需要, 显然也有着不同的具体内容。譬如, 双方都有立法机关的费用支出, 但在西方是国会经费支出, 而我国是人民代表大会经费支出;第二, 我国行政管理费支出相对于西方国家来说增长过快, 占财政支出的比重逐年上升, 导致财政支出结构不合理, 加重了财政负担;第三, 我国国防支出占预算总支出的比重总体来说是持续下降的, 该比重在2000年以后降到了8%以下, 不仅如此, 它还已经变为我国财政最小的支出类别。而西方国家的国防支出明显高于我国, 今后我国在坚持以经济建设为中心的前提下应适当加大国防支出, 为加快实现国防现代化、军事现代化提供必要的财力支持。
三、当前我国财政支出存在的问题
(一) 行政管理费急剧膨胀
财政供养人员与财政支出呈正比例关系。改革开放以来随着经济建设和社会各项事业的发展, 政府的社会管理职能逐步扩大, 机构人员逐步增加, 行政管理费的增长是正常的。但是从现实的情况来看, 行政管理费的增长已超过了同期财政收入、财政支出以及GDP的增长速度。表现为财政供养人员管理失控, 规模庞大, 增长迅速。过高的政府运行成本和过高的行政管理支出比重, 势必会使各级财政困境日益加深, 财政支出结构趋于僵化, 其他公共支出难以保证, 进而影响政府职能的履行。
(二) 对于市场经济体制下财政支出范围的界定不清
我国财政支出范围存在“大而全”的问题, 国家财政包揽过多。一方面, 由于我国计划经济体制下财政支出模式的影响, 一些有条件进入市场的支出项目, 仍然由财政负担, 财政支出范围大, 包揽了一些本不应由财政负担的经营性支出项目财政支出中的不合理和不规范的支出现象仍然残留在我国现行财政体制的运行之中。另一方面, 一些公共服务性质的财政支出项目投入不足, 在财政支出中增长速度缓慢, 制约了国民经济的发展。表现为社会文教支出比重上升缓慢;农业支出比重下降, 制约了国民经济的进一步发展;社会保险支出明显不足, 制约了市场经济的快速发展。
(三) 财政支出管理制度不健全
目前, 我国还缺乏一套科学规范、行之有效的财政支出管理和控制机制。从预算编制上看, 支出预算内容较粗;从支出的分配上看, 透明度不高, 一些支出项目未经充分论证, 一般采用基数法来确定资金的分配, 缺乏科学性和刚性, 不利于支出结构的调整和优化;从预算执行上看, 预算执行中的随意性与官员意志太大, 预算约束软化的状况相当严重。此外, 我国预算外资金增长较快, 但大量预算外资金游离于财政管理之外财政部门对预算内外资金管理始终缺乏有效的统一协调和综合平衡, 管理失调的现象不容忽视。
四、我国财政支出结构优化的对策与建议
(一) 行政管理支出的优化调整
我国目前的财政支出结构中存在着行政管理支出偏高的问题, 但是并非所有的行事业单位都具有公共产品性质, 财政不该对其经费进行统包统揽。应当针对不同类型的事业单位实行不同的财务管理方法, 以控制我国的行政管理支出。根据事业单位提供服务的性质不同, 可以分为公益型、准公益型和经营型三类。其中, 公益型的事业单位如图书馆、公共卫生防疫等, 它们进行的活动属于典型的满足社会共同需要, 财政应保障其资金供给;准公益型的事业单位, 如广播电视、医疗保健等, 所提供的服务介于社会共同需要与个人需要之间且所提供的服务又是现代社会存在与发展必须的, 基本属于政府财政的供给范围, 可以采用财政资助, 由受益者承担部分费用的形式;经营型的事业单位, 如艺术表演团体、社会中介机构等, 所提供的服务一般不属于公共产品, 应通过各种适当的方式使其与财政脱钩, 逐步走向市场, 改由市场提供。在此基础上, 为了降低财政用于行政管理的支出, 还要对各种行政事业单位进行结构布局上的调整, 提高行政事业单位资源配置效率。
(二) 转变政府职能, 科学合理地界定财政支出项目的范围
首先, 遵循财政支出服务社会的原则。在市场经济体制下, 财政支出仍然是我国经济发展必然的强有力的支持和服务后盾, 是政府提供公共服务职能的坚强物质基础。在界定财政支出项目范围过程中, 必须充分考虑财政支出的公共服务职能。
其次, 充分认识财政支出是政府宏观调控的主要手段, 是政府弥补市场缺陷的重要途径。第一, 对于需要政府提供才能最佳配置社会资源的公共产品的提供, 比如国防建设、文化卫生教育支出等, 政府应直接介入, 以弥补采取市场自由配置无法完成的公共产品外部效应缺陷;第二, 对于非公共性质的财政支出项目, 逐步引入市场调节机制。进一步深化我国的机构改革, 减少我国财政行政管理费中的非公共性质的财政支出项目, 以压缩我国行政管理费用的支出水平;第三, 对于经营性事业单位, 引入市场机制, 财政资金应彻底退出。
最后, 对于旨在提高社会服务水平的公共性支出, 可以采取完全政府提供或私人和政府共同提供的方式提供。这些支出主要有社会保障支出、社会救济支出等财政支出项目。
(三) 完善财政支出管理制度改革, 为财政支出结构优化提供制度保证
一是进一步推行政府采购制度。通过招标竞价方式, 优中选优, 尽可能节约资金, 有利于财政支出效益的提高, 也可以比较有效地杜绝权钱交易等腐败现象;二是推行国库集中收付制度改革。针对目前存在问题, 加强法制建设, 切实实现国库集中收付制度规范化;尽快实现会计集中收付与国库集中收付融合;加强业务培训, 提高干部素质等;三是改革基数分配法。避免基数法造成的预算单位之间差距的弊端, 逐步采取零基预算法和其他科学方法。适时引入更为先进的、以追求效益为目的的公共支出预算模式或绩效预算方法, 可以提高预算编制的公开性和透明度, 有利于促进财政资金分配的规范化、程序化;另一方面可以优化支出结构, 这对确保地方财政的预算收支平衡起着重要作用。
西方公共财政理论研究 篇2
第一节 公共选择理论的政治哲学考察
一、传统与现代：政府公共形象的消解
（一）传统与现代的张力：共同体——社会（滕尼斯）；休戚与共——自由竞争（舍勒）；巫魅——理性（韦伯）；身份——契约（梅因）。
（二）在传统社会结构和道德图式瓦解的背景下，坚持个人本位，并为个人追求世俗感性幸福的自然权利作辩护，构成了现代生活的基本品格。就本质而言，这种品格属于现代，而不管它在形式上怎样与传统发生关联。
（三）就公共选择理论而言，在逻辑前提上，政治学对人的假设是政治人，并且假设政治人是这样一种人：他们为了追求公共利益而活动在政治舞台上，他们以公共利益最大化为目标。经济学对人的假设是经济人，其基本出发点认为人是自私自利的，经济活动中的个人时刻在追求个人私利的最大化；同一个人，如果在经济领域是自私自利的，不可能在政治领域发生彻底的改变，不可能仅仅因为他的政治角色而变得大公无私，即经济人与政治人同质。
（四）在公共选择理论看来，政府行为过程中，必然会受到经济人动机的影响，从而导致公共利益被严重虚置。正如布坎南所言：如果认为国家代表着社会的公共利益，那是一种无知„„除了个人目标之外，根本就不存在什么社会目标或国家目标。”国家或政府的崇高感和政治家的最后神圣感被“恶之花”所湮灭。
二、社群与原子：生活在碎片之中
（一）社群主义强调高级的善，尤其强调最高级的善即“公共的善”而名闻遐迩，以至于社群主义理论既被人们称为“公益政治学”，又被称为“美德政治学”。用麦金太尔的话来说，作为个人的自我的善和社群中其他同胞的善是同一的，我追求我的利益绝不会与他人的利益相冲突。社群主义用这种共同的善来界定社群的生活方式。这种共同的善与其说调整着个人的偏好，还不如说提供了一种评价这种偏好的标准。
（二）公共选择理论的贡献是运用研究个人主义的方法来研究集体行为。公共选择理论采用了基于“谋求最大发展自我利益”的个人的逻辑演绎方法，这与原子主义如出一辙。通过经济人逻辑起点，经济学家对政治活动进行重新诠释，不再认为政府机构是具有强烈独立倾向的集体，而认为其是由一个个的经济人组成的，其行为的目的是谋求最大的私利。
（三）争取自身利益最大化的肥沃土壤就是自由竞争，而自由竞争一旦摆脱道义原则的约束，那些赚钱有方、钻营有门、投机有道的“强者”肯定会张狂到无所顾忌的地步。在这种情况下，强者的自由既无法与弱者的自由共存，其活动结果也不能为底层民众共享，毋宁说，它骨子里具有分裂性，实已蜕变为“在社会上压制大多数人的东西了”。
（四）“经济人”价值观从孕育和发生的那一天起，就有一种颇为褊狭的功利取向，具有强烈的文化霸权。这种取向把自由片面地归结为自由地追逐物质财富，从而使人企望道德高洁的努力变得没有什么意义和价值了，现实的功利主义不得不在“快乐原则是首席法官”的正义法庭下保护自己。人们只能生活在道德的“碎片”之中。“如果不加以缓解，独自面对道德的永恒困惑的孤独，将是伴随生活的巨大痛苦。”社群主义拿什么来拯救？
1第二节 政治人的经济人本性2
[英]齐格蒙·鲍曼著，郁建兴等译：《生活在碎片之中——论后现代道德》，学林出版社，2002年版，第5页。
详见徐大同主编：《现代西方政治思想》，人民出版社，2003年版，第405—409页。公共选择理论用经济学的方法分析政治现象基于三个基本假设：经济人假设、交换政治学和方法论的个人主义。
一、经济人假设
（一）涵义
“经济人假设”假定每一个活动于经济过程中的个人都以追求个人的经济利益为动机，面临选择时总是倾向于选择能给自己带来最大收益的机会，每个参与者都依据自己的偏好，用最有利于自己的方式活动。
（二）特点
两个基本特点：自利和理性。
（三）如何评价公共选择理论的“经济人假设”？
1、在现实生活中，人的行为并不总是把追求私利当做惟一的目标，理想、信仰、情感等非经济因素都可能成为行为动机
2、人的理性能力是有限的，不可能对所有的可能选择做出精确的利益计算
3、人也不总是理性的，人们可能出自意识形态的原因甘愿做出自我牺牲，也可能由于观念的支配而维持一种低效的经济活动
4、经济人假设缺乏经验依据，对政党行为、官僚行为、立法者行为的利益最大化假设就显得经验证据不足
二、交换政治学
（一）涵义
政治活动像经济活动一样，政治是个体、团体之间出于自利动机而进行的一系列交易过程。政治过程与市场过程一样，基础是交易行为，是利益的互换。
（三）政治中的交换与经济中的交换之不同
1、市场上交换的是商品的归属，政治中通过交易形成的是协定、契约、规章、条例等公共物品
2、市场交换发生在个体之间，政治是集团之间的交换
3、经济基本上是一种商品交换，政治则是“服从与统治的交换”
三、方法论的个人主义
（一）涵义
即坚持认为人类的一切活动都应从个体的角度来理解，社会被看做一种个人追求其自身利益的总量效果，政治和国家被当做个人得以通过它寻求自身利益的一种机构。集体行动是一些个人为了各自的利益而共同行动，并承诺遵守相应规则的活动。集体行动不过是个体利益得以实现的工具。
（二）表现
1、个人是政治决策的基本单位
2、政府不是一个抽象的实体
3、个人主义是评价一切行为的出发点
第三节 投票机制和中位选民1
从西方学者的观点来看，在非市场决策过程中，投票是最重要的决策方式。投票行为及其过程构成了公共选择理论的重要研究内容。
一、投票和社会偏好
公共选择的目的被区分为两种：为了提高社会福利或是进行再分配。在对公共选择的程序进 1 详见樊勇明、杜莉编著：《公共经济学》，复旦大学出版社，2001年版，第80—93页。行安排的时候，必须区分不同的目的来选择不同的公共选择程序。
民众通过投票行为表达自己的偏好。因此投票行为的作用是将个人偏好转化为社会偏好。在此，个人偏好的表达成为研究的重点。
1、投票行为所显示的个人偏好信息是不完全的。
2、人们在投票过程中，往往不是真实地反映他们的偏好。几种情况：（1）隐瞒偏好；（2）策略性投票；（3）无意参与投票；（4）偏好强度差异。因此，要保证投票行为能够实现人们的偏好，必须在投票行为发生之前尽可能采取有效措施鼓励选民表现真实偏好。
二、多数决策与投票悖论
西方学者认为，民主有两种基本形式：直接民主和代议制民主。直接民主和代议制民主在投票方式方面的区别是：直接民主要求民众的投票针对被选方案，而代议制民主要求民众的投票针对人，即代表，再由代表的活动来针对被选方案。
在这两种民主制度下都存在如何加总投票的问题，也就是将个人偏好加总为社会偏好，将个人选择变为社会选择。这里有多种投票原则：全体一致原则、简单多数原则、2/3多数原则等。在现代社会中，社会普遍采用的是简单多数投票原则和2/3多数投票原则。在只存在两种备选方案的时候，多数投票原则是非常有效的。
1952年，肯尼斯·O·梅提出了有关多数通过规则的梅氏定理。梅氏定理表明，如果考虑到三个或更多个备选方案时，多数投票原则便会显得不那么有效，通常会出现循环投票的现象。在多数投票原则下，可能没有稳定一致的均衡结果，这种现象被称为投票悖论。
三、阿罗不可能定理和中位选民定理
经济学家一直都致力于消除投票悖论，但循环罗通过研究证明，满足一切民主要求又能排除循环投票困境的决策机制并不存在。这就是阿罗不可能定理。
阿罗不可能定理由投票悖论演化而来，它揭示了民主政治存在内在的弊端。它强调无论在哪种规则之下，政府决策都是可能产生偏差的。从民主政治的这种不完美性出发，就能够理解投票行为中的互投赞成票和操纵投票这些非正规程序。
尽管在投票过程中会出现以上各种各样的影响投票结果的不确定因素，经济学家也发现了影响投票行为的普遍规律，这就是中位选民定理。
处于所有投票者最优偏好结果的中间状态的投票者称为中位选民。中位选民最偏好的公共产品或劳务的提供量，往往是多数规则下的政治均衡。西方经济学家将此称为中位选民定理。中位选民定理在西方民主政治中的作用包含两个方面：对政党而言，他们必须寻找中位选民的偏好以此获得最多的选票而当选，各个政党的竞争会导致一个代表大多数人意见的政治纲要；对社会福利而言，中位选民定理能将社会福利损失降到最低点。
第四节 公共选择中的利益集团1
一、利益集团的定义
如果从经济学的角度理解利益集团，利益集团被定义为具有同样的嗜好的个人群体。每个人都是某个利益集团的一员。每一个人的效用和等同与其所在的利益集团获得的效用。
二、公共选择中的利益集团
利益集团在公共选择中发挥作用的途径主要有两个方面：通过与立法机关的联系和通过与行政机关的联系。
三、利益集团及其成员的相互关系 1 详见樊勇明、杜莉编著：《公共经济学》，复旦大学出版社，2001年版，第93—100页。可进一步阅读徐大同主编：《现代西方政治思想》，人民出版社，2003年版，第416—427页。除了研究利益集团作为整体的存在原因和行为方式外，公共选择理论的重大研究成果是探讨利益集团和其成员之间的关系，以及利益集团的存在对社会福利带来的影响。
曼瑟尔·奥尔森（M.Olson）在《集体行动的逻辑》一书中，从经济人的成本——收益法则出发，奥尔森界定了两种不同类型的利益集团：相容性的利益集团和排他性的利益集团。
四、寻租
公共选择理论将利益集团或者个人通过影响公共选择和决策为己谋利的行为定义为寻租行为。
戈登·塔洛克（G.Tullock）在1976年第一次系统地讨论了寻租行为。布坎南将寻租行为造成的社会成本分三类：（1）保持垄断地位的支出；（2）政府部门对这类支出做出反应的努力；（3）寻租行为所引起的第三方的各种扭曲行为。
利益集团的存在实际上降低了社会福利。而更极端的情况是，垄断所获得的租金被付出的社会成本抵消，甚至于造成了成本大于收益的情况。对利益集团而言，集团的福利可能获得了提高，而对于社会而言，则福利降低。
第五节 官僚与政府膨胀1
官僚行为属于公共选择过程中供给方的行为。官僚存在的意义本身是为了维持公共产品的供给，他们是公共决策的直接执行者。在盛行西方式选举制度的国家里，政府的组成实际上包括两部分人：政治家和官僚。官僚和政治家之间相对的独立性是政府膨胀的根源之一。
马克斯·韦伯在1947年出版的《社会和经济组织理论》一书中认为，官员的目标是权力，这如同经济人的目标是利润一样。尼斯卡宁则认为，官员追求的目标是在他的任期内获得最大化预算。官员的效用函数包括薪金、机构或职员的规模、社会名望、额外所得、权力或地位。作为效用最大化的官员必然追求预算最大化。
一、官僚行为的特点与政府赤字
官僚机构提供公共产品的行为与市场环境下的企业提供私人产品的行为有较大的区别，具体体现在：（1）缺乏竞争性；（2）缺乏激励机制；（3）非利润化；（4）缺乏敏感性；（5）个人影响力较大。
官僚作为经济人，也是为了获得个人的最大利益。通过对政治过程的观察，可以发现官僚追求个人利益的行为与政府支出之间存在某种联系，官僚有不断扩大本部门的权限的趋势，导致政府规模的扩大。
二、两种官僚模型
尼斯卡宁运用经济人的假设对此做出解释。他认为官僚追求的个人利益是其所属部门权力的最大化。所以官僚行为必然带来政府膨胀的趋势。因此，尼斯卡宁提出两种官僚模型：官员预算最大化和官员效用最大化。
由此，在官员、政治家和选民之间形成了三角博弈：官员为了自身利益的最大化，将从政治家那里寻求预算规模最大化；而政治家为了获得政治支持或选票最大化，将尽可能扩大预算规模以便满足选民的需要，只要这种预算规模在选民的可承受范围之内。
三、对官僚行为的限制
以上的两种模型（官员预算最大化和官员效用最大化）导致了对官僚行为（政府机构越来越臃肿和政府预算规模越来越大）产生忧虑，如何控制这种减少社会福利的趋势，公共选择理论对官僚行为的研究表明，尽管官僚行为普遍存在导致政府膨胀的趋势，合适的公共选择方式可以约束官僚的行为。
详见樊勇明、杜莉编著：《公共经济学》，复旦大学出版社，2001年版，第100—109页。
第六节 政治经济周期和政府失败1
公共选择理论在宏观层面上的运用之一就是解释政治经济周期。公共选择理论在宏观层面上对政府行为的关注还体现在研究政府失败现象。
一、政治经济周期
政治经济周期的形成和选举行为直接有关。对选民而言，选举是为了选择公共产品的供应水平和种类。结果，由于候选人追求的目标是选票而不是社会福利的最大化，导致了选举服务于个人赢得选票的目的，选举的意义发生偏离。因此，在候选人之间发生的政治竞争不是社会福利最大化方案之间的竞争，而是再分配方案的竞争。最后，中位选民定理决定哪一个再分配方案胜出。
一旦政府行为成为经济活动的内生变量，政府可以通过其行为主导一定时期的经济状况，由此形成独特的政治经济周期。政治经济周期可以定义为：经济活动往往围绕大选日期波动，政府一般在大选之前寻求有利的经济结果，而把不利的经济结果拖延到大选之后。
二、政府失败
从公共产品提供者的角度看待政府，政府失败具体体现在公共产品的供给水平不能满足社会需要、供给数量过多（过高的预算支出）、供给成本超过实际所需成本造成社会资源的浪费等方面。
如前所说，选民偏好表达中存在的问题，投票机制的选择和投票加总方式的选择，都制约着选民实际的选择能力，降低了其对公共产品供应者的约束能力。利益集团的活动摧毁了选民对公共选择结果的平等的影响力。尤其重要的是，不论用何种方式作出的公共选择，最后的施行者是缺乏竞争约束的官僚机构。而政治家或者称为候选人只关注当选和执政，他们在选举之前对公共产品供应问题的承诺往往在当选后不了不之。因此，在西方国家，政府失败从逻辑上看是必然的。在传统的政治学理论中，对政治人的假设使得选民抱有幻想：政治家和官僚会为了公众利益而工作，政府失败只是偶尔的操作失误，可以由政府自身加以纠正。公共选择理论打破了这一幻想。政府失败不可避免，为了将政府失败降低最小的程度，公共选择的参与者所能够做到的是尽量完善决策过程，加强对决策者的监督，加大约束力度。然而，无论如何，公共选择理论始终对国家或者政府行为表现出一种“忧郁”的心情。
当代西方公共选择理论的新发展 篇3
摘 要 公共选择理论是研究现代西方政府行为的重要理论模范。自20世纪90年代末以来，“非理性主义”的提出和“投票悖论”的解决以及新兴的民主宪政与“宪法经济学”思想，深刻影响并进一步丰富发展了该理论的内容。
关键词 公共选择 经济人 非理性主义 宪法经济学
一、非理性主义与“经济人假定”
“经济人假定”是一种典型的个体主义分析方法，其假定内容在历经新古典经济学等众多学派的长期发展完善之后，占据了西方经济学的主流位置。而公共选择理论从诞生的那天起就牢扣“经济人”这个基本假设作为其的逻辑起点。
“经济人假定”存在两方面基点及其内容，第一基点是认为当个人仅考虑其自身利益时，会自动产生集体或者社会的理性结果。这时，用个体主义方法分析可以得出个人利益的加总就等于全体利益的结论；第二基点认为不管个人如何理性地追逐个人利益，社会或者集体的理性结果是不会自动出现的，这时，前述的结论就无法得出。只有借助于“引导的手”政府或其他组织，才能求得有效的全体结果。
著名的芝加哥学派进一步认为，即使假设本身的“理性”条件不是现实的，但只要能够对未来事件作出准确预测，那么理论的假设更可以不必符合实际情况。可见，这种理性的个体主义分析基本上一直占据着经济学界研究的主流地位，连在经济学向政治领域扩展过程中，仍不能脱离其影响。尤以1994年博弈论获得诺贝尔经济学奖为标志，理性主义运动号称达到了有史以来的顶峰。
然而上述这种方法论及其相关观点立场在半个多世纪里，一直不间断受到许多学者的抨击，包括因提出“有限理性”而闻名的西蒙教授。尽管如此，著名如西蒙等人，也仍只能从“理性”角度上去抨击“理性”。一百多年来“经济人假定”早已深入人心，理性主义的主流地位也始终没有被动摇过，这从历年诺贝尔经济学奖的获得者及其所属思想派别可以得出这个结论。但是理性主义在2002年却遭到了沉重打击：当年的诺贝尔经济学奖被倡导非理性的行为经济学所获取！
这是一个非理性行为经济学发展史上的标志性里程碑，它意味着非理性在对理性的权威挑战过程中，第一次占据了上风。由于新的信息化技术革命带来的不确定性和高风险性，以及个性化的体验，成为了信息经济不同于工业经济的最主要现实，这样就从实践上要求经济学从根本上修改原来的假设。行为经济学因此从传统经济学中崛起，首当其冲要修改“经济人假定”。非理性主义者提出了取代“经济人”的“自然人”概念，使“自然人快乐”成为了行为经济学的基本假设。他们不承认“经济人假定”，认为人的本性除了利己思想之外，还有利他的思想。追求快乐的自然人，可以从利他中直接得到快乐的利益，而这种利他思想不是从利己本能派生的。
“经济人假定”的前提设定，无形中把利己主义置于了理论考察中心，但在实践中，利他主义也是大量存在的，否则我们就无法解释很多非利己性的社会现象。因此非理性行为经济学认为，人的行为要受到社会价值观的制约，结果就是做不出追求利益最大化的行为。“经济人假定”还常被认为是通过“个体理性地追求利己”，相应实现集体利益最大化的理性综合。然而非理性行为经济学认为，一方面，集体利益不可能等于个体利益追加之和，理性的追求个体利益，并不一定能带来集体利益的同向效应；另一方面，追求个体利益的个人，本身就经常不是“理性”的，这样整个集体是否会表现理性也就很难说了。人们在金融证券市场上的行为就是一个非常典型的例子。
不过，虽然“经济人假定”面临非理性学说的挑战，但无论是利己还是利他，本质上还是属于利益范畴。而且，行为经济学倡导的非理性思想并非要否定理性，实际上它们的思想都渊源于边沁的功利主义，因此二者是可以互相调和的。
公共选择理论的“经济人假定”吸取的是传统经济学中的思想概念，由此认为政府是由一个个理性的行为者——经济人组成的，行为目的是为了谋求利益最大化。然而如今这一传统假定遭到了行为经济学的严重挑战，甚至经济学本身也许已经在发生“行为转向”了。在这样的扩展效应下，公共选择理论无疑将在这一变化下受到深刻影响和改变。
布坎南创建的公共选择理论容易使人推导出“政府本恶论”，进而再度滑落到无政府主义思想的歧途上。而通过非理性行为经济学的冲击审理后，相当程度上却变得类似马克思主义的基本原则。对中国来说，这番重新充实后的公共选择理论，可以吸纳为“依法治国”和“以德治国”相结合的理论基础。
二、非理性主义与“政府失灵”、“市场失灵”
公共选择理论的重要意义在于连续打破了“好人政府”和“有效政府”的神话。布坎南认为，“公共选择是一个总括性的名词，是指将分析扩充到市场外的另一选择——政治力量。”
他指出，政治市场是各个利益集团竞争的场所。政治家制定的政策可能并不符合多数人的意志，同时，受任期和再当选的目标所支配，政府的“短期行为”十分突出，往往倾向于采用能在短期内见效的计划，而不顾及其长期后果。一旦和选举行为相联系，就形成了所谓“政治经济周期”。此外，在政府广泛干预经济的情况下，还会产生政府寻租的问题。寻租活动所导致的腐败以及反腐败都要耗费大量的资源。而缺乏有效的激励竞争机制和监督机制，更使政府的政策和行政效率显得极其低下。由于没有达到理论上所说的那样“有效的政府”，即“政府的失败”。
一般以为，布坎南的“政府失败”是针对“市场失灵”提出的。因为后者主张通过政府干预市场来解决“市场失灵”的问题；而前者针锋相对，提出要通过市场改革政府来解决“政府失败”的问题。
就在这二者相争不下的时候，上文第一部分提到的非理性行为经济学却提出了一个令人震惊的结论：也许今后政府将面对的既不是“市场失灵”，也不是“政府失败”，而是市场和政府同时“失效”。
这一观点或许暂时还不普遍，但是从目前的证券市场——尤其是中国的股市来看，却似乎正是这么一种表现。事实上，理性的尺度已经无法去解说这一现象，除了用非理性的尺度外早就别无选择。
可见，将非理性因素引入公共选择理论的研究范围，已是不可避免的选择了。我们认为，在公共选择理论的未来发展中，必然会有更多的非理性研究内容进入，在逐渐实现理性和非理性的中和基础上，更加丰富和完善公共选择理论。
当然，就我国实际来看，还是需要注意区分所谓“政府”和“市场”的概念。西方公共选择理论中所指的“政府”属于西方民主制的福利国家类型，所指“市场”也属于比较规范下的自由竞争市场。这与我国范畴中的“政府”、“市场”是大大不同的，甚至可以说我国至今还没有西方意义上的“政府”和“市场”，因此我们在意识到非理性对公共选择理论冲击的同时，还是要加强其中理性的借鉴和思考。
我们之所以提出重视非理性，是为了预防加入WTO和国际接轨后，却又缺乏应对接轨的心理承受能力和风险化解能力，造成“政府的行政手段失灵、市场手段却跟不上；引导的手麻痹了，无形的手又看不见”这种被动窘况。
三、“投票悖论”与“个人选择”研究
研究非市场环境下的决策理论是公共选择理论的重要内容。在西方学者看来，投票是非市场环境中最重要的决策方法。而著名的阿罗悖论则是研究投票机制所无法回避的问题。这个论断专门针对多数票规则的根本缺陷所产生，即多数票规则在实际决策中往往产生循环投票，导致人们不能制定出达到一致的集体选择的投票程序。
例如，有A、B、C、三位候选人，同时也有三位选民。第一位甲选民对候选人的偏好顺序是A优于B，B又优于C。我们假设个别选民对候选人的顺序排列存在递移性（假设若干选择方案是按照偏好排列顺序时，其涵义相当明确。那么，第一，任何两组选择方案都可以相互比较，选择的人可能会偏好其一，或对两者的喜好程度一致。第二，方案的排列顺序有一贯性。因此如果有A、B、C三种方案，如果对A的喜好大于B，而B又大于C，则当A与C比较时，必然是A较受青睐。这项特性称为递移性。），则甲选民偏好是A优于C。假设第二位乙选民的偏好顺序是B优于C，C又优于A，因此他对B的喜好应胜于A。而第三位丙选民的偏好顺序是C优于A，A又优于B。那么对第一位选举人和第三位丙选民而言，都是A优于B，因此在实行多数票规则决定的情况下，A和B之间的选择将是由A获选。同样地，甲和乙选民都认为B优于C。如果递移性存在，则A应该会胜过C。但实际的状况是，乙及丙选民却都较偏好C而不是A，所以产生无递移性，这也称为投票悖论。
当然，这种无法递移的特性产生要根据投票人的偏好而定。但重点是，两两相比的多数投票规则，并不能保证整个社会能产生出一个符合一致的排列顺序。
因此阿罗认为，当把个人偏好加总为社会偏好、个人选择加总为社会选择的时候，实际上不可能排列出一个一致的共同秩序，这样所谓的真正“民主”决策体制是不可能存在的，进而运用到公共决策中，从个人偏好推导出社会偏好，竟得出了“独裁是最好的办法”这个结论，这就是著名的“阿罗悖论”。
那么，能不能设计出一个消除循环投票，做出合理决策的投票方案呢？阿罗的结论是：“根本不存在一种能保证效率、尊重个人偏好、并且不依赖程序的多数规则的投票方案。”这也就是说，在通常情况下，当社会所有成员的偏好为已知时，不可能通过一定的方法从个人偏好次序得出社会偏好次序，不可能通过一定的程序准确地表达社会全体成员的个人偏好或者达到合意的公共决策。
二十多年来，西方许多学者试图对之进行驳斥，但这项悖论却经受住了几乎所有的技术性批评。后来兴起的公共选择理论之所以对国家政府行为抱否定态度，对民主制度表示出悲观和“忧郁的心情”①，一方面固然来自对西方民主情况的实际考察结果（如利益集团的操纵、选举的流于形式等等），另一方面也正是来自于“阿罗悖论”的理论分析结果。布坎南更从此推理出，政府的失败是必然的逻辑。
然而1998年诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚•森却克服了1972年诺贝尔经济学奖获得者提出的难题。他发现，当所有人都同意其中某一项偏好选择不是最佳的时候，阿罗的“投票悖论”就被解决了。仍举前例，假设三位选民都认为A不是最好的候选人，那么在对A和B投票时，B以两票取胜A；同理，在对A和C、B和C分别投票时，可以得到C以两票取胜A、B以两票取胜C。于是，B最终得到多数票而取胜，“投票悖论”也就不复存在了。
阿马蒂亚•森把这个发现推广开来，进而得出了三种解决投票悖论的条件模式：1.所有人都同意某一选择并非最佳；2.所有人都同意某一选择并非次佳；3.所有人都同意某一选择并非最差。至于在有四项或四项以上的选择情况时，每个包括三项选择的子集合须符合这三种条件之一。这同时也是他提出的价值限制理论，它产生的结果是在这些或的条件下，多数票规则总是能达到唯一的决定。
公共选择理论曾经致力于个体和公共选择的联系研究，不幸却得出了从个人偏好无法推导出社会的偏好等悲观性的结论，但如今从阿马蒂亚•森的研究结果来看，社会偏好作为一个整体，虽然来自于社会上各个成员的个人偏好，但仍然是能够被统一起来的。这无疑是对公共选择理论的一大冲击，必将改写该理论的民主悲观论调。
此外，森还引入了“个人选择”的概念，丰富了公共选择理论的内容。他认为，“对于一个集体决策制定规则来说，一个不证自明的先决条件就是它必须是非独裁的。也就是说它必须是不反映任何单一个体的价值。保证个体权利的最低要求是尊重个体偏好，这些偏好至少包括一些人的最基本的一些方面，例如，尊重他们个人的范围。”在实际中，除了社会上可供选择的元素外（如政府的税收政策等），还存在私人方面的元素（如个人盈利既得）。私人元素的排列全由这些元素的拥有人来评估，这情况与社会元素是有所不同的。这样在尊重个人权益与做出集体决定之间，有着基本的矛盾存在。换言之，没有一个集体决议机制能与尊重个人并存。
西方理论界发生的这一新变化启示我们，“真正的民主”应该而且可能通过一定条件是可以基本实现的。在中国，政府的民主化行政管理应该要充分吸纳民意，重视民众偏好，通过民主化程序将公民偏好加总成社会偏好，努力在此基础上开展行政活动，积极推进和实现社会主义的行政民主。
四、“宪政学说”与“宪法经济学”
对政府实施宪政制约和在政府部门引入竞争，是以布坎南为代表的公共选择学派提出的补救“政府失败”的建议。布坎南的设计思路是“创立一种新政治技术，提高社会民主程度”，积极推动宪法改革，通过规则和契约来控制政府的权力。
布坎南分析过立宪民主的逻辑基础问题，在他看来，宪法改革不可避免，但必须严格遵守改革原则——契约论：即建立或修改规则的规则应该是全体一致规则。至少应使用最优多数规则，以增加决策时所需的赞成票比例，尽量不用过半数规则，这样才能争取最大限度实现帕累托最优。他强调公共选择理论研究主要是分析规则的好坏，不提供直接的政策建议，以保证通过规则总能自动制定出好政策。因此，布坎南的宪政学说有着强烈的“规则决定”特点。
布坎南认为，“在其最一般的含义上，政治的一个功能是建立‘道路规则’。这个道路规则使具有不同利益的个人和团体能够追求极为不同的目标，而不至于出现公开的冲突。”由于自由竞争会产生许多市场缺陷，这样对于制度安排的需求——尤其是政治制度，就变得不可或缺了。这也是布坎南主张宪法改革的动机。
从规则决定特点的思路出发，布坎南把自己关于公共选择的一套宪政学说称为“政治经济学的科学”，强调研究对象是设计和改革制度、规则，目的是为了利用潜在的互利关系增强效率。
随着布坎南发表《宪法经济学》一文后，公共选择理论有了标志性的发展变化。它被布坎南正式区分为广义和狭义的公共选择理论，前者用来分析对公共选择者的约束，是一种宪法理论；后者只用于分析政治家、官僚和投票人的行为。而广义的公共选择理论因为关心政治制度的设计又被归纳入了新宪政理论中。（新宪政论是在西方新出现的专门关注“发展一系列关于制定有助于建立理想政治秩序的制度设计原则”的一套学说。）。
布坎南在《宪法经济学》提出了立宪政治的基本原则。他认为，人性有善有恶，但“在设计政治制度及对宪法确定若干检查和控制条款时，每个人必须被当作一个无赖，他的所有行为除了追求私人利益外，别无其他目的。”这是根据“经济人假定”推导出的。因此立宪政治必须基于此作出这样的假设：掌权者将滥用政治权力去促进特殊的利益。
由此可见，从规则决定特点进一步深入到制度决定观点，是公共选择理论事实上逐渐吸纳当代制度经济学的精华而继续发展的过程。制度观点被引入公共选择体系中，使得该理论不断得到充实和完善，这也是当前公共选择理论的重要动向趋势。
中国的宪政建设，如果从孙中山的“军政、训政、宪政”思想提出时期算起，历时也要近百年了。宪政是人类政治智慧的结晶，宪政建设的力量源泉是人民。中国社会目前已经出现了有中国特色的宪政自生秩序：如市场经济体系初步建立，基层民主不断扩展，法制建设成绩显著，自由平等、民主人权等观念深入人心，政治和行政参与范围继续扩大等等。
诚然，我们也要清醒地看到，中国宪政建设的大局仍充满艰难。为此围绕宪政应该重点开展一些工作，包括如何积极借鉴西方有关的宪政理论学说为我所用，努力探索中国特色的宪政建设之路；广泛宣传宪政观念及其重要性，使宪政民主的概念在全社会范围内形成共识，深入人心；加强各项宪政制度的建立和完善工作，进一步深化行政管理的民主化科学化改革，等等。
注释：
①[美]丹尼斯•C•缪勒著,杨春学等译.公共选择理论.中国社会科学出版社.1999年中文版前言.
参考文献：
[1]丁煌.西方行政学说史.湖北:武汉大学出版社.1999.
[2]樊勇明,杜莉.公共经济学.上海:复旦大学出版社.2001.
[3]陈振明.政策科学.北京:中国人民大学出版社.1998.
[4][美]丹尼斯•C•缪斯.公共选择理论.北京:中国社会科学出版社.1999.
西方公共财政理论研究 篇4
多年来, 我国财政学界已经感觉到中西方财政运行的趋同性。它们都以市场经济作为财政运行的经济基础, 公共财政是中西方共同认同的财政模式。它们都将财政政策作为熨平经济波动、稳定经济运行的宏观经济政策工具, 所使用的财政政策工具也大致相同。它们都将税收作为主要的财政收入手段, 公债、收费、基金和罚没等收入形式也并存于财政收入行列, 有关收入原则、收入效应、收入决定等理论体系也高度雷同。公共服务、社会保障、财政补贴、国防安全、经济发展等是中西方财政共同的支出项目, 支出方式理论、支出效益理论、支出总量理论等均体现在中西方财政学者的教材或著作中。绩效预算、赤字预算、周期预算、中长期预算、复试预算、行动预算等都是中西方财政学者耳熟能详的国家预算术语。在我国财政学者关于财政体制或政府间财政关系的著述中, 也经常出现菜单理论、分权理论、俱乐部理论、“用脚投票”理论、公共物品层次理论等西方色彩浓厚的理论模型。西方学者经常使用的定量分析方法也频频出现在我国学者的财政学著作或教材中。规范性分析与实证性分析、横向分析与纵向分析、定性分析和定量分析、顺向分析和逆向分析等研究方法, 已经被中西方财政学者共同认可并被熟练地运用到分析过程。但是, 中国和西方发达国家毕竟有根本不同的制度环境, 毕竟有相差悬殊的发展水平, 毕竟有完全不同的文化传统, 毕竟有严重冲撞的价值观念, 因此, 反映在财政分配过程, 中西方财政在运行过程和运行结果上也有着迥异的差别。本书作者在其研究过程中, 关注了中西方财政运行的趋同性, 更关注双方在诸多领域存在的区别或差异。笔者认为这是本书将引起学界广泛关注的主要原因。
财政学界对中西方财政的比较研究还不够系统、深入, 研究动机和研究成果相对滞后于现实状态。研究的重点大多放在财政运行的局部或个别环节, 并未对整个财政运行机制进行系统、完整地比较研究。人们往往习惯性地站在就财政论财政的狭义研究视角, 并未把中西方财政融入到各国不同的政治、经济和文化的大背景中去认识。人们还经常从具体的财政制度、财政政策、财政手段等较浅层面去研究中西方财政的异同, 但缺乏从社会制度、发展水平、价值观念等层面进行更为深入的探讨。人们更往往机械地甚至僵化地将中西方财政类型理解为计划型财政和市场型财政, 殊不知西方国家财政也有强烈的计划性, 中国财政的运行环境也越来越转变为市场经济。1992年我国确认将社会主义市场经济作为体制改革的总目标, 1998年我国又提出要构建公共财政的新模式。这两大变化必然会对中西方财政比较研究提出更高的要求。
国内学者从事中西方财政的比较研究工作, 公认最早的当属邓子基教授, 其在1987年主编的《比较财政学》是改革开放之后我国出版的第一本比较财政学教材。该书运用比较研究方法着重研究了社会主义国家和资本主义国家的财政理论与实践, 侧重点放在具体财政制度的比较上。之后, 姜维壮主编的《比较财政管理学》和《国际财政制度比较》研究重点主要是对各国财政实践活动的梳理和总结。平新乔1992年出版的《财政原理与比较财政制度》在讲述现代西方财政学基本原理的同时, 也用比较方法研究了不同国家的财政制度问题。张馨1993年在其博士论文基础之上修订出版的《财政·计划·市场———中西财政比较与借鉴》中, 也着重分析了我国与西方财政的差异, 既涉及理论, 也涉及具体制度的比较, 并在深入分析中西财政差异原因的基础之上, 指出西方财政学对我国财政经济实践的若干的借鉴意义。后张馨又于1997年出版了《比较财政学教程》 (第一版) , 2004年出版了该书的第二版, 无论在体系上, 还是在论述深度上, 都是一本较为成熟的比较财政学专著。从国内已有的比较财政学论著来看, 各学者所选择的研究对象主要是计划型财政和市场型财政。而市场经济改革目标的确立, 特别是1998年我国建立公共财政体制目标的提出, 必然会对中西方财政比较研究提出更高的要求。
在国外, 情况也大致如此。国外的中西方财政比较研究在很大程度上是作为比较经济学的一个分支发展起来的。由于比较经济学主要研究的是社会主义与资本主义经济体制的差异, 其着重点也在于计划经济与市场经济的不同上。马斯格雷夫的《财政制度》就是作为“比较经济学研究”丛书之一出版的。该丛书的目的是为了考察各种不同背景下经济制度的运行与经济事务的处理。马斯格雷夫在《自序》中说:“我也不提供许多国家间具体制度和政策的系统的比较, 这涉及大量的细节问题。相反, 我试图考察财政制度在经济生活的一些主要方面所具有的基本特征。”许多西方财政学家也发现, 即使是同样研究市场经济的财政学, 也可能有很大的不同。例如, 1998年布坎南和马斯格雷夫应邀在德国慕尼黑一所大学就财政理论进行了为期一周的辩论。这次辩论的内容已经于1999年出版《Public Finance and Public Choice:Two Contrasting Visions of the State》, 且中国财政经济出版社于2000年出版了该书中文译本《公共财政与公共选择:两种不同的财政观》。
由此可见, 国内外关于中西方财政的比较研究在系统性、完整性和与时俱进性等方面均有欠缺。因此, 引入新的研究视角, 开发新的研究方法, 建立新的认识体系, 构建新的研究框架, 是将中西方财政比较研究引向深入的必由之路。正是基于以上原因, 促使作者将硕士、博士论文均定位于中西方财政的比较研究方向, 寒来暑往, 始终在这条艰辛却颇具研究价值的道路上负重前行, 并终于有所收获。
内容简介
《中西方财政运行状态及运行机制的比较研究》一书共分为7章19节。
第1章的内容是沿着中西方各国社会经济的历史变迁这一脉络, 揭示中西方财政理论体系迥异的发展历程和当前相同市场经济条件下中西方财政理论出现的日益趋同。第2章通过数据比较当前中西方财政支出总量及结构上的运行状态, 反思导致中西方财政支出总量不同运行现状的深层原因, 分析我国目前财政支出结构不尽合理的原因, 并通过构建经济模型分析各项财政支出对经济增长的作用和贡献率, 探求我国财政支出的最优结构。第3章通过比较中西方各国宏观税负的数据和国内外学者的观点, 得出本书对我国宏观税负高低与否的评判, 阐述我国宏观税负不低这一结论得出的原因。明确我国宏观税负便于国际研究的口径, 通过构建税收与投资和经济增长的经济模型分析出当前我国宏观税负的最优区间和今后发展的合理空间。介绍西方国家税制结构的演变及最新发展趋势, 比较中西方税制结构的不同特点, 提出我国税制结构改革的主要思路。第4章比较中西方财政在促进社会公平方面的各自效应, 在总结我国近年来财政改进社会公平状况成果的同时也指出其差距, 特别是财政在促进起点公平和机会公平方面的差距, 指出需要借鉴西方发达国家的有益经验提升我国财政促进社会公平状况的能力。第5章从财政决策、管理和监督的财政运行先后顺序, 比较中西方国家财政运行机制的不同表现, 借鉴西方国家更符合公共财政要求的财政运行模式和做法, 提出我国财政运行机制进一步规范化、法制化的措施。第6章立足更广泛的社会经济背景, 分析中西方财政运行状态、运行机制上存在差异的根源, 并分析这些根源哪些是必然的、合理的、稳定的, 哪些是是暂时的、不合理的、有待变革的。第7章为结语, 总结了全书的研究路径, 指出了理论创新之处, 并总结出17个主要学术观点。
评价
本书丰富了我国公共财政理论——特别是其中的比较财政理论——的研究成果。从实践应用的角度上来讲, 本书从一个崭新的角度探讨了一个深层次的话题, 即中西方财政的理论及现实中存在的趋同与差异。特别是在揭示中西方财政运行现状及运行机制差异性根源时, 作者没有将视野仅仅局限在财政理论与实践的狭小空间, 而是立足于更为宽泛的社会经济、政治和文化背景来详细展开并深入探讨。这是本书的主要创新点。
当然, 科学研究没有终点, 对中西方财政的比较研究也远未到达理想的彼岸, 而且, 真正的研究者都有这样的体会, 某项研究往下深入一个层次, 遇到的困难或挑战肯定不止增加一倍。书中还有许多未能详细展开和深入探讨的地方, 例如我国财政支出结构如何能够在满足经济增长、社会稳定、国家安全、社会公平的前提上实现进一步的优化, 各项财政支出占全部财政支出的最佳比重到底为何, 能否分析出一个极具参考和调整价值的具体数值。再如西方各国的宏观税负水平对我国这样的社会制度和发展阶段来说是否真具有借鉴的可能, 能否开辟更全面、更适合我国国情的研究角度来分析我国宏观税负高低与否及其合理取值的问题。最后, 西方国家较为健全的财政运行机制背后有何深层次的经济、政治和文化背景, 我国如何根据自身情况有选择地将西方国家构建财政运行机制的经验本土化, 并真正把各项完善财政运行机制的措施落到实处。另外, 本书开展的是中西方财政比较研究, 但在研究过程中, 由于在很多经济指标和数据上国内外的统计口径不同或者是国内统计数据的匮乏和粗化, 以至没能做出技术性更强、更具说服力的比较研究。
参考文献
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西方公共财政理论研究 篇5
[关键词]公共财政 县区 财政企业 工作
在全球金融危机的巨大影响下,我国经济发展遭遇严峻考验,各市及县区企业经济实体的发展更面临极大的挑战。此种形势下,各个县区财政企业应全面贯彻落实中央以及本省经济和财政工作会议精神,认真实践公共财政体制下的现代企业财务工作之路。
一、高效实践“企业服务年”活动
1. 制定“企业服务年”活动措施
完善县区财政企业工作,其关键环节在于加强企业服务工作的开展和实践,而企业服务活动的有效实践有赖于具体措施的强有力支持。具体来讲,一要端正思想,深刻意识到开展“企业服务年”活动的重要性,积极应对当前经济下滑影响下的财政严峻形势,努力实现经济增长、增加财政收入、维护社会稳定;二要加强领导,在相关领导统一指导和协调下具体开展各项活动;三要明确分工,由“企业服务年”活动牵涉到的工作部门拿出各自具体的服务项目、服务内容及服务承诺计划等,认真落实“企业服务年”活动相关工作责任;四要严格考核,各个管理部门应对活动实施情况深入考核,并将考核结果详细列入年度考核工作内容中,确保“企业服务年”活动目标不断落到实处。
2. 深入开展“企业服务年”活动
首先,要成立各个负责小组,从各个角度进行“企业服务年”活动的实践工作,其中必须成立的小组中应分为确保财政收入平稳增长工作小组、争取中央国债项目并加大政府投资工作小组、开放型经济转型升级工作小组、创新政府采购工作小组、推动外贸出口的财政和金融政策工作小组、促进市场繁荣和拓宽旅游市场工作小组、振兴产业计划并促进转变发展方式工作小组、推进企业减负工作小组、促进“三农”健康发展工作小组、稳定和扩大就业政策工作小组、积极向上级争取各项政策工作小组、拓宽农业企业融资渠道工作小组、促进房地产市场健康发展工作小组以及服务、管理、监督、考核工作小组等。
其次,便是在各个责任小组领导下,深入实践“企业服务年”活动,其要求做到加强重点项目建设,抢抓机遇,争取更多建设项目;培育更多更好的消费热点,比如扩大居民改善住房的计划,支持并加大农村消费,完善农村连锁、配送、专卖等现代流通业态;加大开放型经济稳定增长力度,建立健全开放型经济发展扶持机制,以出口退税、专项资金、财政补贴等综合性政策措施,实现外贸出口稳定增长;贯彻落实减负政策,坚持以增值税转型改革、燃油税费改革及其他相关税费优惠政策为指导,规范行政事业性收费行为;大力发展现代服务业,重点做好软件产业、服务外包、商务、金融业和物流业建设,打造更多具备自主知识产权和强大国际竞争力的规模型企业。
3. 全面引导县区财政企业发展
在公共财政体制准予下,县区财政企业应获得相应的发展支持,具体要包括:加大财政资金引导力度,强化企业发展动力,特别要加强中小企业融资平台建设,进一步解决中小企业融资困难等问题;增加财政政策扶持,激发企业发展潜力,对于那些吸纳了大龄就业困难人员的企业适当给予岗位用工补贴,对于那些以在岗培训、轮班工作、协商薪筹等方法稳定职工队伍的困难企业给予一定的稳定岗位补贴,对于外贸企业也要适度扶持,促进外贸企业能够加快转变发展方式,提升出口产品档次;落实财政减负措施,有效缓解企业发展压力,认真贯彻落实国家出口退税政策,提升退税效率,实现出口平稳增长;优化财政服务环境,为企业发展添加更多活力,比如积极帮助企业申请扶持奖励资金,提升政策的服务水平。
二、高度重视财政部门职能作用
1. 实践财政部门财政职责
现代社会经济形态下,财政部门应充分发挥财政管理和监督管理的双重职能,对县区财政企业实施更好的管理。在较长时间里,我国财政部门在管理财政资金时,只注重监督,不重视管理,造成在部分资金的管理问题上,财政部门成为“出纳员”的角色。实践证明,管理和监督本就是财政工作的重要而不可分割的组成部分,其二者相辅相承、缺一不可,任何忽视管理的监督行为都不可能收到良好的效果,尤其在企业专项资金管理过程中,财政部门更要强调管理,在加强监督的同时,收到了监督和管理相互配合的良好效果。
2. 完善财政部门内部关系
不同部门之间的密切配合、团结协作关系,是妥善处理财政工作的基本保证。在县区财政企业资金管理方面,财政部门应巧妙发挥公共财政作用,在优化宏观调控的前提下,积极平衡相关部门之间的支持与协作,大力发挥相关部门的职能作用,深入改善部门关系,明确部门工作责任,提高部门工作效率。在企业实际管理工作中,财政部门须发挥相关部门的作用,同时强调财政部门的管理监督作用,实现不同部门之间的相互尊重和换位思考,但在原则问题上并不让步。
3. 履行财政部门职能作用
西方公共财政理论研究 篇6
关键词：台湾;私立大学;公共财政资助经费;分配机制
台湾私立大学公共财政资助政策先后经历了机会均等、倾斜资助、绩效资助阶段。不同历史阶段的资助政策体现出不同特征：公共财政资助机会均等和倾斜资助阶段以提供经常性经费直接资助为主，主要目的在于引导和扶持台湾私立高等教育快速发展，促使私立大学成为高等教育大众化的主体之一;绩效资助阶段通过建立评估机制，淡化机会均等和倾斜资助原则，凸显绩效资助特点，重视优质私立大学发展，其中，制定法规政策和经济资助是台湾政府调控私立高等教育发展的两种重要手段。
一、法制保障
根据台湾相关规定，“政府对于私人经营的成绩优良的教育事业应予以奖励或补助”[1]。台湾私立学校相关规定也明确指出对于私立学校的奖励内容：政府应对办学成效良好的私立学校给予奖助[2]。基于此，台湾教育主管部门从1975年开始编列预算，奖助私立大学;到1978年，已经将奖补助私立大学的项目细分为师资奖助、军训教官待遇奖助及教学奖助，并逐年扩大奖助项目。之后，台湾教育主管部门为整合大学资源，协助学校进行长远规划。1990年，台湾开始实施《私立大学校院中程校务发展计划》，各院校就其发展重点、特色、资源运用等内容拟定发展规划，并经校务会议及董事会评审通过后，报台湾教育主管部门审核。台湾教育主管部门根据审核结果给予院校奖补助经费。
二、私立大学经费来源
为提升私立大学经费分配效率，从1997年开始，台湾政府进一步将资助私立学校的经费分为“奖助”与“补助”两部分，各占50%。补助为学校基本运作所需经费，以学校基本条件与运作条件为分配根据;奖助则为学校发展所需经费，目的在于协助学校建立发展特色。因此，各私立大学必须提出校务发展整体计划，政府再根据该计划的审核结果、办学成效，以及学校规模与性质来核定奖助金。
2004-2005年，台湾教育主管部门委托台湾评鉴协会进行大学校务评估工作。为避免给私立大学造成负担，台湾评鉴协会将2005年度《私立大学校院整体发展奖补助作业》与《大学校务评鉴规划与实施计划》合并实施，让私立大学奖补助工作由“审核”过渡到“评鉴”形式。另外，为促进学校间的竞争，提升学校绩效表现，台湾教育主管部门逐年调整对私立大学的补助与奖助比例，1997年奖、补助比例各占50%，2005-2007年（该计划三年一个周期）调整为补助占35%、奖助占65%。由此可知，台湾教育主管部门对于私立大学的经费分配愈来愈强调按照绩效表现来进行择优奖助。
2004-2006年，台湾私立大学的经费来源仍以自筹为主，其中，学杂费所占比例最高，约占学校收入的60%，其次是政府奖补助收入，约占学校收入的10%～12%（见表1）[3]。由此可见，相对于学杂费收入，台湾私立大学财源中其他项目收入来源所占比例较低。目前，台湾经济增速缓慢，政府短时间内难以增加对私立大学的经费投入，因此，私立大学希望在推广教育、建教合作、捐赠等方面增加经费来源。
东海大学是目前台湾地区最好的私立大学之一。东海大学收入来源在一定程度上反映了台湾私立高校的收入现状（见表2）。
三、政府资助经费的分配方式
目前，台湾对私立大学的资助经费分配可分为两类：一是基本需求补助，如私立大学整体发展计划补助与一般经费补助;二是绩效本位奖助，即在台湾教育主管部门政策目标下，以大学机构的绩效表现为分配基础，如私立大学校院整体发展计划奖助、奖励大学教学卓越计划、发展国际一流大学与顶尖研究中心计划等。
（一）基本需求补助
目前，台湾政府按照教育主管部门颁布的《奖励私立大学校院校务发展计划》对私立大学的基本需求进行资助，奖补助经费分为补助经费与奖助经费两部分。
2008年以前，台湾教育主管部门对私立大学的奖补助计划周期为3年。第一年，由评审委员赴各校进行实地走访评审;第二、三年，评审委员就各校所提交的前一学年度的执行绩效报告进行书面评审，并提供委员评审意见供各校改进及修订发展计划参考。教育主管部门针对各大学资源投入及学校规模对私立大学进行经费补助。其中，学校规模因素占到分配权重的70%，即学校研究生与专任教授的人数愈多，在基本需求补助经费的计算上愈具优势。
从2008年起，台湾教育主管部门将周期为3年一轮的奖补助计划改为每年滚动式修正。此外，补助项目占总经费的比例也由35%降至30%。除保留整体教学资源投入指标、规模补助的三项指标，其他补助指标随之调整，并将教育主管部门近年来十分强调的照顾弱势学生群体政策纳入私立大学补助项目中，占补助经费的30%（见表3）。
从2008年起，台湾教育主管部门补助项目新增“助学补助”指标，导致规模补助占补助经费的比例下降，由2007年的70%降至2008年的40%。另外，投入补助项目新增“整体教学资源投入”与“校务发展经费筹措成效”指标。前者通过各校自有资源投入来计算，不包括台湾教育主管部门下拨的补助经费;后者根据各校除政府补助和学杂费收入以外的经费筹措效果进行评估。各校捐赠收入、建教合作收入、推广教育收入、财务收入、其他收入等项目的筹措成效愈好，在补助经费的计算上愈有利。此外，由于助学补助经费的核拨方式由之前核拨给学校改为直接补助学生学杂费用，各私立大学获补助金额普遍受到影响。
（二）绩效本位奖助
20世纪80年代以来，受到经济发展放缓、投入不足的影响，台湾政府在大学经费的分配上引进竞争机制：一方面，希望将有限经费做择优补助;另一方面，希望为大学建构一种良性的竞争环境，以提升大学办学质量。各大学在向政府争取经费补助前，必须提出一套完整的校务发展计划，规划未来各阶段的资源需求，再就需要政府补助的部分提出申请。台湾教育主管部门在受理各校申请时，需通盘考虑各校计划的周期性和前瞻性、政府当年的财政能力之后，再分配额度。必要时，申请学校需要配合教育主管部门人员的实地考察与调研，从而确保各校经费运用的进度与适当性。最后，根据绩效原则，资源使用绩效良好的学校可得到额外的经费奖助。
从现行的大学资源分配政策来看，台湾教育主管部门在“强化大学教学、研究基础建设，提升大学竞争力”的总目标下，从1998年开始实施各种竞争计划，通过经费分配来引导大学院校整合资源、建立特色，以全面提升大学国际竞争力。发展国际一流大学与顶尖研究中心计划、奖励大学教学卓越计划等都是为了提升大学竞争力，其经费分配均按照大学绩效表现而定。从2005年台湾教育主管部门对大学的经费奖补助情况来看，高等教育总预算（包含100亿元新台币的特别预算）为834亿元新台币，其中，竞争性经费占13.8%。由此可以看出，政府为打破过去齐头式分配做出了很大的努力。
现将台湾教育主管部门近年重点竞争性奖助计划，包括奖励私立大学校院校务发展计划、奖励大学教学卓越计划分项、发展国际一流大学与顶尖研究中心计划做如下说明。
1.奖励私立大学校院校务发展计划
近年来，台湾教育主管部门愈来愈重视对于私立大学的资助经费分配（见表4）。1996年，该计划对于私立大学的补助比例仍高于奖助比例；1997年，调整为各占一半；2005年，奖助比例已高于补助比例；2008年，继续提高奖助占总经费的比例。由此可知，台湾教育主管部门早已从调整计划的补助与奖助比例着手落实大学奖优汰劣机制。
就台湾教育主管部门对私立大学院校的奖助项目而言，2005-2007年的评审方式是由评审委员根据院校前一学年校务发展计划（包含学校办学理念与目标、学校特色、发展策略、经费规划等）的执行成效，以及在教学、训辅、研究、推广、国际化、行政六项办学绩效指标上的表现来评分。绩效表现的评分依据包括学校提供的申报规划材料和按照台湾教育主管部门规定表格提交的量化数据。台湾教育主管部门将学校在各项目的得分代入奖助公式，计算各校能获得的奖助经费。其中，校务发展计划的权重从2005年到2007年逐年降低，由30%降至10%；办学绩效的权重则相对提高，从70%升至90%。由此可知，台湾教育主管部门对于私立学校的奖助款主要采用绩效本位的分配方式，即主要以学校办学绩效作为经费核发的根据。而且，台湾教育主管部门所扮演的角色逐渐从协助各私立大学建立自身特色的辅导者转为考核各校办学绩效的监督者。
从2008年起，为提高本计划奖助经费计算的客观性，奖助经费的审核与分配新增了其他量化指标，与书面评审相辅相成（见表5）。2008年的奖助指标增加“大学评鉴”和“政策绩效”。“大学评鉴”是按照各校在校务评鉴、系所评鉴和专案评鉴（体育访视）方面的表现来评分，按照评估结果择优奖助。“政策绩效”反映学校配合台湾教育主管部门推动政策的绩效表现。由此可知，就台湾政府对私立大学经费奖助来看，其额度大小已经与大学校务评估、大学系所评估和大学项目评估的结果相关联。
此外，由表5可知，目前台湾教育主管部门分配给私立大学的经费，除了考虑学校经费规划和执行效果外，决定因素还是各校在教学与研究等方面的表现，以及各校的评估成绩。
2.奖励大学教学卓越计划
奖励大学教学卓越计划是台湾补助大学院校的计划之一，属于大学之间的竞争性奖励机制。该计划在私立学校的奖补助方面，逐年提高依据办学绩效所给予的奖助经费比例，降低依据学校规模所给予的补助经费比例。因此，这项计划有利于引导台湾的一些大学将自身定位为教学型大学，其中私立大学所占比例较高。2005年，台湾教育主管部门编列了10亿元新台币，并通过评审结果来决定各申请学校可获得的金额。政府希望通过竞争奖励机制引导各校向教学卓越发展，使其成为台湾教学卓越大学的典范。计划实施一年后，内容略有调整，申请计划以3年（2006年、2007年、2008 年）为规划期程，2006年的经费预算扩大为50亿元新台币。本计划的评审指标主要分为六方面内容（见表6）。
从奖励大学教学卓越计划于2005年公布之后，第一年共有54所院校提出申请，最终有11所院校获得补助，其中8所是私立大学。从2006年起，奖励大学教学卓越计划范畴从普通大学扩及师范院校、体育院校及技职院校，资助范围越来越大。从2009年开始，对技职院校体系中的科技大学和技职院校的资助调整为每2年一次（见表7）。
2014年，奖励大学教学卓越计划评审体系包括共同性审核指标和学校特色审核指标。共同性审核指标包括提升教师教学质量、强化学生学习成效、改善课程规划三个方面，共计14项。学校特色审核指标包括学校客观评估其系所特性、师资结构、教学设备、学生素质等因素；在学校现有基础上，考虑学校发展规划和教育目标，研究提出学校特色和创新性，以及可以提升教师教学质量、强化学生学习成效、改善课程专业内容的措施；前一年度学校补助的执行成效也被纳入审查范围。
2013-2014年，奖励大学教学卓越计划奖励了22所私立普通大学，占资助院校的66.67%；资助经费为11.55亿元新台币，占总资助金额的73.33%（见表8）。[10]
2011-2012年，该计划奖励技职体系中的科技大学及技术学院共计25所，占资助院校的70.59%；资助经费为11.46亿元新台币，占总资助经费的70.48%。
此外，为落实台湾私立大学进退场机制，教学卓越各年度计划审核结合上一年度已获补助学校的考评结果及当年新申请学校计划的审核结果办理。例如，经考核学校未依计划切实执行或绩效不佳，将按照情形缩减或暂缓经费奖助，让新申请学校获得奖助。
3.发展国际一流大学与顶尖研究中心计划
为促进台湾大学之间的良性竞争、提升国际竞争力，台湾在2004年推动的新十大建设计划中，将“发展国际一流大学及顶尖研究中心计划”列为首项计划，规划从2005年到2009年以特别预算方式编列500亿元新台币经费，期望针对台湾重点领域遴选具备国际竞争力的大学并给予其更多经费，实现十年内至少有1所大学跻身国际一流大学，五年内至少有10个顶尖研究中心或研究领域居亚洲一流的目标。满足规模化、法人化、国际一流三要素的院校可于2005年和2007年申请该计划。若申请学校未能于2005年获得资助，可于2007年再次提出申请。该计划分成两个部分：一是发展国际一流大学计划；二是顶尖研究中心计划。
第一批次（2005年）共有29所学校提出申请，台湾教育主管部门于2005年10月公布了评审结果，共评选出12所院校，其中2所私立大学（长庚大学和元智大学）入选，分别获得资助经费3亿元新台币，占总资助经费的6.12%。第二批次（2007年）共有32所学校提出申请，包括第1批次获得补助的12所院校和20所新申请学校。台湾教育主管部门于2007年2月公布了评审结果，评选出11所大学，包括1所私立大学（长庚大学），每校获得3亿元新台币奖助经费。
四、结语
纵观上述，台湾政府资助私立大学的特点可以总结为以下四点。第一，财政资助是政府对私立大学支持的主要手段，起到了稳定私立大学财政基础的重要作用。第二，政府把对私立大学的财政资助和评价有机结合起来，以财政资助作为评价机制发挥作用的杠杆，以评价促使财政资助的有效利用。第三，评鉴成为政府调控私立大学的主要手段，从而避免了政府对私立大学过多的行政干预，引导和协调政府规划与民办高校自治。第四，政府通过财政资助和评价相结合的手段，促使私立大学的发展和政府教育政策指导方向相同步。
目前，大陆民办高等教育基本上走得是一条“以学养学”的道路，即学费依然是其教育经费的主要来源。这条道路面临财政危机和质量风险。当前，大陆只有少数地区成立了专门的民办高教发展基金。近年，大陆还有一些民办高校由于经费难以为继而关闭。为了促进大陆高等教育大众化，民办高等教育的角色不可或缺，且应该有更大的发展空间。因此，政府应该采取多种方式对民办高校进行直接和间接资助。台湾地区私立大学的公共财政资助机制对大陆无疑是良好借鉴。
注释：
①财务收入包括利息收入、投资收益及基金收益。
②对技职校院的资助，自2009年后改为两年一次。
参考文献：
[1]台湾相关规定[EB/OL].http：//www.lawdata.com.tw/anglekmc/lawkm？@10^1504710586^107^^^49^2@@ 386109505，2014-09-20.
[2]台湾私立学校相关规定[EB/OL]. http：//www.chinalawedu.com/falvfagui/fg23155/179216.shtml，2014-09-20.
[3][12]台湾教育部门会计处[EB/OL].http：//www.edu.tw/Default.aspx？WID=189da8f6-c178-4222-a0c8-8bed36bbc94f， 2014-09-20.
[4]东海大学2012年度和2013年度收入和决算表[EB/OL]. http：//account.thu.edu.tw/upload/information_ upload/102B.pdf，2014-09-20.
[5][6][7][8][9]台湾教育部门[EB/OL].http：//www.edu.tw/，2014-09-20.
[10][11]私立普通大学2014年核定补助经费额度表[EB/OL].http：//www.csal.fcu.edu.tw/edu/program_ school_lesA.aspx， 2014-09-20.
西方学者公共治理理论研究综述 篇7
一、治理与公共治理的概念
公共治理是治理理论研究的一个内容, 是治理理论在公共事务管理领域的运用。由于社会传统和文化的多样性, 西方学者从不同的角度对公共治理进行了不同的定义。全球治理委员会 (1995) 认为, 治理是各种公共的或者私人的机构管理其共同事务方式的总和。它是一个让相关利益主体对它们之间相互冲突或不同利益得以协调, 并采取联合行动的持续过程。它既包括那些正式的制度和规则, 也包括那些非正式的制度和规则。[1]R.A.W.Rhodes (1996) 认为治理有六种不同的定义:最小政府的治理、公司治理、新公共管理的治理、善治的治理、社会-控制体系的治理、自组织网络的治理。除公司治理外, 其他定义都属于公共治理的内容, 只是定义的角度不同而已。最小政府的治理是指通过引入市场和准市场的方式来提供公共服务, 它通过私有化和政府裁员等方式来缩小政府的规模。
新公共管理的治理有管理主义和新制度经济学的两种定义;管理主义者认为要将私人部门的管理方式引入到公共部门中, 它强调职业化的管理、结果导向的管理、保持与消费者的紧密联系等;新制度经济学者认为要将激励机制 (如市场竞争) 引入到公共服务的提供, 它强调官僚体系的分解、通过合同外包和引入准市场机制来增加竞争程度、尊重消费者的选择等。善治的治理指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。社会-控制体系的治理指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的相互合作管理公共事务。自组织网络的治理是指政府、私人部门和自愿组织等协同合作提供公共服务, 它的特征是形成社会协调网络, 它建立在信任与互利基础之上, 各组织之间是互相独立的, 组织之间进行资源的交换 (如资金、信息和专家) 来使产出最大化。[2]
二、公共治理主体的多元性
由于公共利益的非排他性和非竞争性, 产权的不明晰, 大多数的个体没有动力去为增加公共利益而努力, 因此, 公共利益的维护就理所当然地赋予了为追求公共利益而存在的政府。但是, 现实实践和理论分析都证明了由于官僚的自利行为、利益集团的俘获、内部竞争机制的缺乏等原因产生了政府失灵现象, 政府一直标榜所追求的公共利益往往偏离了公共利益最优点, 产生了政府缺位、错位、越位等现象。公共治理理论认为公共事务的管理是一个利益相关主体共同管理其公共事务的过程, 因此, 公共治理的主体应具有多元性, 才能保证最大限度地听取来自不同利益主体的诉求以找到公共利益的最优点, 才能收集到最完备的公共信息保证决策的正确性和无偏性, 才能调动最广泛的力量来共同解决复杂的公共问题。
Vincent Ostrom, Robert Bish和Elinor Ostrom (1984) 分析了美国众多的地方政府体系, 认为无序的地方政府表象背后隐藏着有序的制度安排。人民利益的多样性和需求, 公共产品和服务的不同类型, 逻辑上要求不能用单一的地方政府去应付所有的公共问题。大而单一的地方政府并不是那么有效率, 相反, 大量的小的地方政府单位则可以做到高效的提供公共品和对公众的需求有良好的回应。地方政府对公共事务管理应该看成是一种治理的过程, 这个过程应该存在于一个比地方政府范围更大的对话空间, 地方政府需要与其他众多的自愿性协会、利益团体、政党、媒体、公众等建立起一种开放的对话和互动的关系。[3]治理理论的主要创始人之一James N.Rosenau (1992) 认为治理是指一系列活动领域里的管理机制, 是一种由共同的目标支持的活动, 这些活动的管理主体不一定是政府, 也不需要依靠国家的强制力来实现。它强调政府与社会各种组织的合作, 各种社会的、私人机构只要得到市民的认可, 就可以在不同的层面和范围成为公共事务的权力中心它既包括那些正式的、官方的机制, 同时也包括非正式的、非官方的机制。[4]从20世纪80年代开始, 西方发达国家在公共事务管理领域经历了市场失灵和政府失灵实践后, 首先将视野从政府扩展到市场, 将赢利性的企业引入到公共领域;然后将视野再扩展到更为广泛的公民社会领域, 将非政府非赢利组织、社区、家庭等纳入到公共领域;形成了一个包括政府、市场、民间组织和社会公众多元主体参与的公共治理结构。
三、公共治理的网络状
社会公共事务具有多样性和复杂性, 需要包括政府、企业、公民社会等多元主体的积极参与。这些主体之间的关系不是等级的科层关系, 而是相互独立但又相互依存的关系;主体之间需要进行持续的互动, 进行资源交换和沟通协商;主体之间的活动受到各种正式和非正式制度的约束。因此, 公共治理的多元主体形成了一个多层次的、错落有致的网络式治理结构, 它是治理变革的一个重要特征。
R.A.W.Rhodes (1996) 认为网络式结构是与政府、市场相区别又介于两者之间的第三种治理结构形式, 它是治理变革的一个重要特征。网络是政府与民间、公共部门与私营部门之间建立在非等级的协调之上的, 通过资源依赖而形成的一种组织彼此相联的集群和联合体, 其参与主体经过对资源的相互依赖和经常性的互动, 培养出共同的价值观, 形成一套解决问题的方式。网络式治理结构的特点有:第一, 组织之间的相互依存性。第二, 各个组织之间形成了大大小小的网络, 网络成员之间进行持续的互动, 成员之间需要互相交换资源和互相协商沟通。第三, 博弈似的互动关系, 网络建立在互相信任的基础之上, 同时受博弈规则的约束, 网络参与者之间进行协商达成一致协定。第四, 保持相当程度的相对于国家的自主性。[5]Laurence J.O’Toole Jr. (1997) 指出网络是指包括多元的组织和多个组成部分互相依赖的结构, 在网络方式下, 有别于那些大的等级官僚机构的组织安排, 某一个单位并不是其他单位的正式下级单位。在制度上凝结网络的联系包括:许可契约、交换关系、基于公共利益的联盟, 所有这些都在一个多元的结构里面。
公共政策面对着大量复杂的问题需要处理, 需要网络里的除政府外的其他力量去实施, 同时, 大量新出现的复杂问题需要不断地得到反映并进入政策制定者的考虑范围之内, 网络式的公共管理方式将是今后公共管理研究的新领域。[6]Thomas Dietz, Elinor Ostrom和Paul C.Stern (2003) 指出构建网络型的治理结构对于公共资源治理的重要性。千百年来, 社区成员凭借由本地演变而来的制度安排及来自外部力量的影响下, 成功地保持了资源的可持续性。现在的资源保护问题如跨境污染、热带雨林的过度砍伐、气候变化已经成为了更大范围的问题, 导致了非局部的影响。解决这些问题的有效办法包括:构建不同利益群体、官员、科学家之间的对话体系, 构建复合的、丰富的、多层次的制度, 构建不同制度类型的混合体, 构思一个可以促进实验、学习和变迁的体系。[7]
四、公共治理工具的多样性
传统的理论运用政府和市场两种工具对公共事务进行治理, 都产生了失灵现象。公共治理理论认为公共事务具有多样性、复杂性和多变性, 应该根据不同的情况运用多样性的治理工具对公共事务进行治理。Howlett, Michael和Ramesh M. (1995) 认为, 传统的治理理论运用强制性工具进行治理, 使治理过程缺乏弹性、资源和信息, 往往不能有效地解决公共问题。而政策网络治理比传统的治理更能有效地解决公共问题, 因为它采取了具有激励性、沟通性、契约性和资源型的治理工具。政府在制定和实施政策的时候, 必须把企业、利益集团、民间组织和市民都纳入政策的制定和执行过程, 根据实际的情况, 选择比较合适的介入层次和政策工具, 从而提高决策和执行的效率。[8]
市场是西方发达国家自20世纪70年代末以来在公共治理领域的一项重要工具, 如:放松管制、特许经营、合同外包等。西方学者对市场这一治理工具进行了深入的研究, 认为在公共部门引入市场机制的竞争有明显的优点。B.Guy Peters和John Pierre (1998) 认为其优点在于:第一, 通过创建内部市场, 公共管理部门的每一个单位可以比原来的传统组织模式更加精确地评估它实际的成本;第二, 引入竞争可以提供诸如标杆指标或其他方式用于比较;第三, 在服务供应商之间的竞争可以强迫组织提高与服务对象之间的联系。[9]但是, 市场作为一种治理工具引入到公共治理领域也存在系列的缺陷。Donald F.Kettl (1993) 认为合同外包作为公共品供给市场化改革的一种形式, 它产生了一系列的挑战和约束, 共同决定着公共治理的成败。作者从“供给方缺陷”和“需求方缺陷”两个维度对合同外包方式所面临的约束进行分析, “供给方缺陷”包括:现成的竞争市场不一定存在, 卖方之间竞争水平比较低, 合同外包会产生特殊的外部性。“需求方缺陷”包括:定义产品的难度, 产品信息的匮乏, 委托代理的复杂性导致监管的失灵, 多重代理导致价值目标错位, 政府独立能力的缺乏导致主权的丧失。“供给方缺陷”和“需求方缺陷”会以不同的方式结合, 构成多样性的约束条件, 决定了合同外包的项目选择、面临的挑战和管理难题。政府要成为“精明的买主”, 政府要有能力区分不同市场所表现出来的不同问题, 还要用不同的方式管理与供应商建立起来的关系。[10]
除了市场工具外, 西方学者还从自主治理角度去挖掘公共事务的治理之道, 证明了相互依赖的一群人可以不依靠政府和市场的力量进行自主的治理。Elinor.Ostrom (1990) 提出依靠社区组织进行公共池塘资源自主治理的制度框架。认为能够使公共池塘资源自主治理并长期存续的制度设计必须满足以下八项原则:清晰界定边界;使占用和供应规则与当地条件保持一致;绝大多数受操作规则影响的个人应该能够参与对操作规则的修改;积极检查公共池塘资源状况和占用这行为的监督者, 或是对占用者负有责任的人, 或是占用者本人;违犯操作规则的占用者很可能要受到其他占用者、有关官员或他们两者的分级制裁;占用者和他们的官员能够迅速通过成本低廉的地方公共论坛来解决占用者之间或占用者和官员之间的冲突;占用者设计自己制度的权利不受外部政府权威的挑战;在一个多层次的分权制企业中, 对占用、供应、监督、强制执行、冲突解决和治理活动加以组织。[11]
五、公共治理效率的评价体系
公共治理的评价体系更注重效率、参与度、透明度、回应、公平、法治等指标。好的公共治理要求能够提供充足的高效的公共产品和服务;相关利益主体都有权利和渠道参与到公共事务的各个环节;政府向相关利益主体提供足够的渠道获得充足的信息;政府对于相关利益主体的诉求都必须有合理的迅速的反馈;所有人、所有主体都可以平等地参与公共事务, 享受公共产品和服务, 并且被无差别地执行;具有公平的完善的法律框架。
Adrian Leftwich (1993) 认为, 好的治理应该包括提供高效的公共服务, 独立的司法体系和法律框架保证合约的执行, 政府对公共财政负责任地管理, 一个负责任的立法机构, 不同层次的政府机关都尊重人权和法律, 多元的制度结构, 新闻自由。[12]Mimicopoulos (2006) 认为可以从效率、透明度和参与度这三个维度去衡量治理。效率是指政府建立可预测性制度和政策环境的能力。透明度是指向公众提供有关政府行为的清晰和足够的信息。参与度是将公民社会引入到治理中的一个重要的因素。[13]联合国经济和社会事务委员会 (2010) 认为好的治理应该包括8个主要的特征:参与、共识、责任、透明、回应、有效和高效、公平、不排斥任何团体或个人、法治。好的治理它可以确保腐败的最小化, 在制定决策的时候, 社会最少数人的意见也被考虑进去, 社会上最弱的声音也乐于倾听, 它对于现在社会和未来社会的需求都有回应。满足这八个特征的治理称之为好的治理, 这种好的治理在现实世界中是很难达到的, 但是, 要使人类的可持续发展成为现实就必须朝这个方向努力。[14]
六、结语
公共选择理论与我国公共财政 篇8
一、公共选择理论及财政渊源
㈠公共选择理论
公共选择理论的基本原理和理论框架是在20世纪50年代至60年代形成的。英国北威尔士大学的经济学教授邓肯·布莱克被尊为“公共选择理论之父”, 他于1948年发表的《论集体决策原理》一文为公共选择理论奠定了基础。公共选择理论的领袖人物当推美国著名经济学家詹姆斯·布坎南。布坎南因在公共选择理论方面的建树, 尤其是提出并论证了经济学和政治决策理论的契约和宪法基础而获得1986年度诺贝尔经济学奖。瑞典皇家科学院在该年度的颁奖公告中指出:布坎南的贡献在于他将人们从相互交易中各自获益的概念应用于政治决策领域, 他提出的公共选择理论弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷, 有助于解释政府赤字为何难以消除的原因[2]。公共选择理论认为, 人类社会由两个市场组成, 一个是经济市场, 另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者 (需求者) 和厂商 (供给者) , 在政治市场上活动的主体是选民、利益集团 (需求者) 和政治家、官员 (供给者) 。在政治市场上, 人们通过民主选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。
㈡财政渊源
公共选择理论最初产生于公共财政理论, 财政理论是公共选择的理论之源。财政理论是关于政府税收和政府支出的理论, 税收和政府支出是政府或集体的活动, 而不是单个的个人行为。在政府的收支过程中, 消费者面对的是国家或政府, 而不像在经济市场上面对的是企业。这些特点把财政学与经济学其它分支区别开来, 后者大都集中研究非政府的决策人 (如消费者、生产者) 的活动, 前者则把公共经济引入解释私人经济活动的分析体系。为此必须研究税收和支出选择的政治决策机制, 而政治决策则是公共选择理论研究的主题。西方早期的公共选择思想大都来源于对公共财政理论的研究。19世纪末, 一些经济学家开始运用古典经济学的分析方法来分析决定公共活动的结构, 这种分析内容构成公共财政理论的一部分。例如, 瑞典经济学家维克塞尔 (Knut Wi cksel l) 认为, 传统的公共财政理论割裂了经济学和政治学的联系, 在他的政治的一致性原则中, 他认为:“如果一项公共支出要是被批准的话。一般地, 它必定含有这样的假定, 即这种支出准备用于一种对全社会有益的活动, 并且所有社会成员都无一例外地这样认为。”布坎南曾经在一篇题为《公共选择与财政理论》的论文中追述公共选择理论的产生过程时说:“毫不奇怪, 现代公共选择理论的主要创始人都是一些受过欧洲财政理论传统训练的经济学家。”当然, 当公共选择理论作为一个学派在20世纪逐渐形成后, 它已经脱离单纯的财政领域, 广泛的运用于解决财政以外的诸多问题。布坎南说:“一个偶然的机会, 我拜读了维克塞尔的书, 接着开始对意大利学者的著作进行了研究。这使得我的注意力从正统的财政学问题逐渐转移到了分析政治决策机构, 研究宪法规则上。”
二、公共财政的公共选择
在市场经济条件下, 资源配置以实现社会福利的最大化为目标。政府财政作为公共利益的代表, 配置社会公共财政资源, 向社会提供公共产品, 必须以实现社会福利最大化为目标。社会福利是整个社会个人效用的总和, 社会每个人对私人产品的效用可以通过市场揭示出来, 但是由于公共产品具有非竞争性和非排他性, 在消费的过程中, 人们往往隐瞒自己的偏好, 试图“搭便车”, 从而难以通过市场揭示出来。要提高公共产品的资源配置效率, 必须揭示社会每个人对公共产品的欲望和偏好, 但是个人的偏好往往会因为个人的利益环境条件, 表达出来的不是个人真实的偏好和欲望。我们可以用布坎南教授介绍自己的贡献时说的例子来做一个说明。一幢公寓大楼里, 住着许多住户。大楼的外墙需要粉刷, 一群户主得决定到底给外墙漆上什么颜色。合理的办法是投票选择:哪种颜色得票最多, 大楼外墙就漆什么颜色。这时候, 许多人凭直觉认为, 通过这种少数服从多数的程序, 得出来的结果, 一定体现了大部分人的意愿。布坎南的不同就在于他说“不”。理由是:假如有个住户最喜欢的是“粉红色”, 但他也知道喜欢“粉红色”的人少, “粉红色”一定不能胜出。最有可能被选中的是“黄色”和“蓝色”, 而这个住户极其憎恶“蓝色”。于是, 他并不按照自己的偏好来投“粉红色”, 而是出于对投票结果的预期投了“黄色”。布坎南故事的含义是, 当人们参与公共选择的时候, 他们不是选择自己“最喜欢”什么, 而是选择自己“最不喜欢”什么。因此, 当看到公共选择的结果时, 比如说庞大的赤字, 高昂的关税等, 我们不能轻易下结论说这些政策代表了大部分人的意愿, 而只能说这是“公共选择”的次优结果[3]。
经济学分支的财政学与政治学结合在一起的财政问题是财政的公共选择问题。财政的公共选择问题具体体现在以下两个方面, 一是从单纯的经济角度考虑, 传统的经济学已经解决了公共财政提供公共产品的理论问题, 然而, 公共财政如何实现公共产品的提供, 以怎样的方式和程序提供, 提供怎样的数量和结构?同时, 政府官员也是“理性人”, 在行政官僚和社会民众目标函数并不一致的情况下, 怎样保证公共财政在提供公共产品时不输出政府自身的偏好?这些问题的解决可能都要借助公共选择的分析工具[4]。从另一个方面讲, 公共选择所做出的决策内容大都与公共产品的提供有关。从现实的角度讲, 公共产品的财政供给问题由社会公众通过公共选择来民主决策, 其效率要高于少数政府官员的单边决策。因此, 市场经济下的公共财政不仅是提供公共产品的财政, 更是公共选择的财政。二是从财政管理的角度分析, 财政部门本身也属于政府行政管理部门, 因此政府失灵的情况同样也存在于各级财政管理活动中。在相关监督机制不健全的情况下, 财政管理主体可以通过这种垄断的权力取得内部利益集团的相关利益, 这种利益即可以表现为财政管理机关的部门利益, 也可以表现为财政管理机关的内部利益 (如中央财政与地方财政之间的利益博弈) 。社会民众与政府财政的关系类似于一个股份公司, 民众是广大股东, 议会是董事会, 政府财政是经理。股东对经理实行激励与约束机制, 促使经理与股东的目标函数一致。但由于信息的不对称、委托的链条太长, 以及激励约束不够等原因, 经理在经营过程中也会违背民众的意愿, 实现自身的利益。解决这一问题的途径除了减少政府对经济的干预之外, 最重要的一个方面就是引入公共选择机制, 建立民主的、有良好监督的公共财政, 即实现财政管理的公共化。
三、公共选择理论与我国公共财政建设
中国改革的目标是建立社会主义市场经济体制, 就市场这种基础性的资源配置方式而言, 中国与西方国家是一样的, 建立在市场经济基础之上的财政体制和模式也有共同的地方。因此, 借鉴公共选择理论, 完善我国的财政管理和财政决策机制, 逐步建立适合中国特色的公共财政框架是理论和现实的客观要求。从目前我国的现实情况看, 在财政体制改革中引入公共选择理论的某些作用机制将对建立和逐步完善我国的公共财政体制起关键作用。
㈠拓宽和健全监督渠道, 完善监督机制, 加强党对政府官员权力的监督
以满足社会公共需要为着眼点的公共财政, 带有明显的“公共性”特征, 其一举一动都要牵涉到广大人民群众的切身利益, 同全体社会成员的切身利益息息相关。因此, 在建立公共财政框架的过程中, 人民群众对财政收支活动的监督意识将逐渐增强。要通过公共选择机制使财政收支运作纳入法制化, 财政收支决策科学化, 财政资金使用透明化, 最终使财政活动效率化。目前, 尽管宪法赋予了人民代表大会在财政活动上的根本权限, 但除了相关税法和财政立法工作之外, 日常的、例行性的对财政决策的监督活动相对缺乏。这主要表现在以下三点, 一是社会公众对财政资金的有效监督存在一个基本前提, 那就是所有政府资金纳入预算管理。而我国目前有相当部分的财政性资金游离于预算管理之外, 这使得公众对财政活动的监督大打折扣。二是目前的预算法有一个重要的缺陷就是对预算失误没有作任何追究与处罚的规定。从资金的审批、拨付到使用, 任何人不需承担法律责任, 这就造成了部门敢开口, 有权力的敢批, 拿到钱的敢用[4]。三是预算的透明度不高, 预算报告不够细化。改革公共财政支出体制, 进一步界定财政资金供给范围, 扩大政府采购范围和规模, 使财政资金的支出更透明、公开。
㈡转变政府职能, 缩小政府对经济的管制范围, 要逐步建立和完善财政管理机关内部的约束机制
政府对经济的干预措施如颁发许可证、授权书、特许经营证等, 可能同时也为寻租创造了条件。政府虽获取了一定的租金, 但是却造成社会福利的无谓损失, 导致资源配置无效率[5]。政府应转变职能, 改革政府的经济管理方式, 从一些不必要的经济活动中退出来, 把更多的事情交给“看不见的手”, 即市场来调节。我国政府机关, 包括财政管理机关在从事公共经济活动时, 存在着大量的不规范和无约束问题, 这些问题的解决必须从整治、约束、规范财政管理机关自身的行为入手, 有些也必须牵涉到政治程序和具体财政制度的改革, 这其中非常重要的一方面就是要对财政管理部门行政人员政绩考核标准的改革和完善。在承认其人员存在自身利益的前提下应当通过建立相应的财政问题集体决策的制度、专家咨询的制度、责任追究制度来规范、约束、监督其行政行为, 从而使财政管理活动合理、合法、程序完备。因此, 形成对政治权力运作的根本约束限制机制及其相关的政治制度与程序, 是确保财政运作符合市场根本要求的关键所在。
四、结束语
财政是政府经济活动, 财政提供公共产品的过程, 也是一个公共选择的过程。公共选择理论观点已成为西方公共财政理论的重要组成部分, 被大量应用于公共财政活动分析, 以提高公共财政资金使用效益。公共选择理论对于当前我国的公共财政建设也具有重要的借鉴意义。
参考文献
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[2]郭小聪.政府经济学[M].北京:中国人民大学出版社, 2003.
[3]薛兆丰.公共选择与财政赤字[J].互联网周刊, 2004, (23) .
[4]陈旭东.公共选择理论与中国公共财政[J].理论学刊, 2005, ⑺.
西方公共财政理论研究 篇9
关键词：转移支付,分税制,一般性转移支付,横向转移支付
我国自实行了分税制的税制改革后, 税收制度逐步适应了社会主义市场经济体制的要求。然而, 国家财政制度从整体上来说发展并不平衡。从世界各国的财政制度发展的历史来看, 分税体制如要长期稳定运行, 必须加以配套的财政转移支付制度。完善的财政转移支付制度在国民经济运行中发挥的重要作用长期以来被忽视, 从何处入手加快发展具有我国特色的财政转移支付制度, 国内的研究较少。
一、与外国比较我国财政转移支付制度存在的问题
与西方当今财政转移支付制度发展比较完善的国家进行比较, 我国现行转移支付制度的缺陷主要体现在以下几个方面:
(一) 转移支付名实不符
首先, 一般补助的规模过小。在国外的转移支付制度中, 一般补助处于基础地位, 通常有50%以上的水平。而在中国, 据2008年财政部统计, 一般8696.49亿元, 仅占转移支付总额的46.6%, 但在扣除税收返还和超收奖励后, 真正起到平衡地区财力不均的资金就变得非常有限。
其次, 一般补助的项目过多, 在财政部的《2009年政府收支科目分类》中70%左右的转移支付项目是在过去特定时期形成的, 后来并不随着经济情况好转而取消, 反而形成现在固定的基数补助, 这是一个不合理的现象。另一方面, 真正具有均衡地区财力价值的一般补助资金由于受到这些“伪补助”的分化, 增长速度变得很慢, 作用受到限制。
最后, 中国的专项补助项目数量巨大且管理办法不明。2005年时做过统计, 约有41项内容交叉重复, 涉及资金156.37亿元;有65项没有管理办法或管理办法未公开, 涉及资金705.89亿元, 占专项转移支付资金的20%。按项目分配的专项转移支付有71项, 具体分配到44149个项目上, 其中10万元以下的项目有8825个。其实专项转移支付问题的主要原因是补助项目与部门挂钩, 以致越补越多, 越补越杂, 而且资金使用绩效变得越来越低。单从建立转移支付法律来看, 难度很大。从西方近些年的经验来看, 以英国为例, 根据英国法律规定, 中央财政对地区、郡、区的转移支付可分为专项补助和地方补助两种。专项补助要求地方政府用于专门项目, 如城市公共设施, 社会治安和环境保护等。专项补助约占全部转移支付支出的10%。地方补助又称地方收支差额补助, 是根据中央核定的地方总支出和地方税收入的差额进行补助, 其约占全国转移支付支出的90%。并且地方收支差额补助的计算有严格的核定公式:
收入支出转移额=标准支出评估值-营业房产税-市政税
标准支出评估值=事业考核项目×单位成本±地区费用调整
虽然英国的专项转移支付资金数量不多, 但在管理上严格把关, 基本起到了宏观调控的作用。为了确定中央对地方政府的专项转移支付是否达到预期效果, 全国在此项目上的公共服务能否达到均等化, 英国采用了因素分配法, 具体是三项步骤, 即收集资料, 设计计算公式和评价公式。有些学者认为, 将这种与转移支付制度相配套的核定方法法律化, 并长期贯彻执行, 正是我国的当务之急。
(二) 我国转移支付的透明度不高, 资金绩效较低
我们知道, 转移支付主要采用上对下补助的方式, 这就有一个上下透明的问题。如果转移支付资金是透明的, 那么市县基层政府就可以在年初将它们列入预算, 并及时组织实施, 按计划完成项目, 并及早发挥作用。但如果专项补助的项目是不透明的, 基层政府就只能被动的观望等待, 一旦项目下达, 则往往因错过了有利时机而难以实施, 或者为完成预算而形成“年终突击花钱”。例如, 国内某公安局年底为单位领导购置ipod当作U盘使用, 立刻轰动全国。在我国, 中央对地方的转移支付是不透明的。各项转移支付资金要在全国人大通过预算草案后才陆续分配和下达, 而专项转移支付资金要在下半年才能视中央财政状况陆续下达。这就带来了资金使用效率低下的问题。像这样的例子屡见不鲜, 可以说, 财政制度上的这种弊病间接影响了政府形象, 迫切需要改革。
为避免这点, 西方国家往往采用《财政体制法》或《转移支付法》的这样一种法律形式, 公布今后几年内中央对地方政府的转移支付的主要方式, 项目和数额, 以提高地方政府的预算透明度。以德国为例, 政府将财政关系的主要框架写入宪法, 《德国财政平衡法》明确了联邦与州以及州与州之间的税收分配、各联邦州之间的财政平衡、增值税分配和财政平衡的实施与结算的主要内容, 这就使德国的转移支付制度更加规范和透明。
二、关于完善我国财政转移支付制度的政策建议
(一) 规范转移支付的统计方法, 明确各地转移支付的实际情况
将税收返还、超收奖励以及上下级财政之间的预算借款从中央财政转移支付的栏目中去除。关于超收奖励, 上文刚刚已经谈过, 那么税收返还和预算借款又是怎么回事?先看税收返还, 税收返还是随分税制改革中出现中央与地方共享税而出现的名目, 是指由中央代收后将属于地方的部分返还给地方。那么这里就存在问题:本文在开头曾经提到转移支付的“三性”中最重要的产权上的无偿性, 那么税收返还作为地方在分税制中本应属于自身的收入, 是显然不符合这种性质的。而上下级财政之间的预算借款出现的原因是因为有些地方的财政收入具有季节性, 一旦在财政收入较少的月份发生较大的财政支出, 就容易发生资金周转困难的现象。由于预算借款必须偿还, 因此也与转移支付的性质不符。
(二) 精简转移支付项目, 扩大一般性转移支付的规模
应当发挥一般性转移支付平衡地区作用, 扩大一般性转移支付的基本支出数额, 通过实地调查统计 (比如政府统计部门与部分高校研究机构开展合作) 的方法取消在以前特定时期所形成的转移支付, 就可以相应地扩大对中西部经济相对落后的地区的转移支付, 使其财力需求与财力供给相适应。鉴于我国专项转移支付的数量大, 种类多的特点, 改进专项转移支付的方法可以采用地区整合法或种类整合法。即可以按照各省所需的专项转移支付分别归入各省的转移支付中并根据各省发展情况及时加以调整;或者将专项转移支付按照种类或者相似点大小加以归类, 每类专项转移支付再列出各省所支数额, 这样也可以看出新形势下各省专项转移支付的增长速度。
(三) 尝试建立横向转移支付制度
不仅在救灾、水源和生态保护方面, 而且城镇化与新农村的建设, 也需要各省级甚至各市级政府通力合作。在5·12汶川大地震后, 全国各省份对四川进行了有效的专项救济帮扶, 在最短时间内减少了人民财产损失, 取得了成效。而与此相反的是, 2005年黑龙江扎龙湿地的荒火事件就是某一地方政府的政策和措施给其他辖区带来成本的例子:原因是乌裕尔河上游的某些地方政府修建了多数取水工程, 使扎龙湿地水源断绝著名的“丹顶鹤故乡”变成了无鸟栖息之地, 竟至发生火灾。为了挽救“地球之肾”, 最后大庆市和齐齐哈尔市协商共同筹资300万给扎龙湿地人工补水, 才初步还它原貌。所以说, 辖区外溢效应会造成免费搭车现象, 难道非要上级政府出面干涉才能纠正吗?在社会主义市场经济的背景下, 完全可以通过有关地方政府之间达成合作协议, 利用转移支付解决这一问题。近年来, 沿海省份出现不同程度的“用工荒”现象, 即制造业加工业企业招募不到足够的技术工人。其实也可以通过政府间的转移支付来解决这个问题。我们知道, 沿海制造业加工业的工人主要来自中西部省份, 而这些地方经济相对落后, 难以对技工教育加大投资规模。如果沿海省份与中西部省份建立旨在促进技工供给的专项转移支付, 那么相信随着中西部省份技工供给数量的提高, 技工供需会逐渐平衡, “用工荒”会逐步缓解。
参考文献
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[4]、丛树海.公共支出分析[M].上海财经大学出版社, 1999.
西方公共财政理论研究 篇10
学者们分别从广义角度对财政监督的本质及其制度完善等方面进行研究, 从狭义角度对财政监督制度安排提出完善和创新。
(一) 广义视角上财政监督的研究状况
在广义的财政监督视角上, 学者们主要是从认识并保障民众监督主体地位, 发挥民众监督职能角度进行研究。张馨 (2003, 2009) 认为财政监督的根本问题是人民群众的监督未能真正发挥作用, 认为财政监督的本质是通过对财政资金的监督达到对政府权力约束与规范的目的, 使政府只能在法律规章制度允许的范围内开展财政活动, 财政监督模式改革根本点在于按照市场化改革要求变革财政内部监督, 同时将改革重心放在财政的外部监督上, 全力推进财政法制建设, 使整个财政监督法制化。文炳勋 (2006) 认为财政权力在国家立法机关和国家行政机关之间的横向划分与制衡是突破现有财政监督困境的关键, 加强和完善人大财政监督制度则是宪政建设与民主政治发展的客观要求, 切实赋予人大财政决算的监督审批权, 解决人大财政监督权力的虚置问题。马骁 (2011) 通过对公共财政语境的分析, 认为构建完整的财政监督体系重点是在强化财政监督的基础上有序推动监督财政, 并分别从财政部门视角、政府系统内部视角、整个社会视角自内而外地提出实现措施。
(二) 狭义视角上财政监督的研究状况
在狭义的财政监督视角上, 不同学者研究的重点各有侧重。有的学者从财政监督面临的现状和问题着手, 针对性地给出相应的政策建议, 如苏明 (2004) 、蒋国发 (2008) 从理论研究、实践问题入手, 认为中国财政监督面临的主要问题有:一是财政监督的覆盖范围仍然不能适应形势发展的需要, 政府大量的非税收入和国有资产都游离在监督之外。二是财政监督的方式尚不规范, 具体表现为“四多四少”现象。三是财政的内部监督较为薄弱, 徐佳 (2008) 指出内部监督由于部门隶属关系, 在本部门利益以及其他因素作用下, 其约束力弱。四是财政监督和其他经济监督的关系有待进一步理顺, 各监督主体之间的职责分工不明, 多头检查、重复检查时有发生。五是财政监督的法制建设滞后, 李袁婕 (2011) 认为中国还没有独立科学的财政监督法律法规, 影响了财政监督的权威。另外, 有的学者则从充分发挥财政监督职能的路径选择入手, 如任剑涛 (2011) 考察了分权制衡的权力体制中立法机构、行政部门的财政监督职责, 认为中国目前的权力运行状况是行政部门相对立法机构强势, 得出以行政性绩效预算为杠杆, 提升政府的预算编制水平与预算执行力, 是发挥财政监督职能最为有效的路径的结论。还有的学者利用模型工具对财政监督中各个微观主体的行为进行分析。如陈工、陈健 (2007) 运用博弈论的分析方法, 构建一个简单的两人两阶段动态博弈模型, 研究财政监督主体和财政监督客体的最优行为选择, 认为财政监督客体最优违规程度同惩罚力度、客体折现因子及监督主体的监督概率成反比, 并在此基础上探讨财政监督制度的优化问题。
二、财政监督现状的原因分析和改善现状的具体建议
通过以上学者的研究, 我们发现财政监督在财政改革继续深化过程中依然面临很多问题, 不能充分发挥其监督职能。造成这一局面的原因, 归结起来不外乎两个层面:在整体制度设计层面上, 一是财政监督的法律法规体系不完善, 财政监督的重要性未得到正确定位;二是立法机关、行政机关、社会舆论及民众等财政监督主体的权力、责任的界定不明晰, 现实中往往造成权力和责任不对等的现象。具体来说, 目前中国存在立法机关的财政监督存在虚置问题, 行政机关中的各个部门之间权力重叠、责任不清, 社会舆论及民众的监督权利未得到充分保障的现象。在财政部门内部控制层面上, 一是财政部门的各职能部门职责未根据分权的要求进行有效设计, 业务部门间权力重叠职责不清, 专职监督部门的地位不高, 未能将监督融入到业务执行过程中, 具体表现为预算的编制、执行、监督中出现的权责混乱问题;二是财政监督部门的意识和采用的方式方法落后, 目前监督的考评依然多是考虑规范性和安全性采用合规性监督, 未充分考虑财政资金使用的有效性。因此应对财政监督体制进行一系列的改革完善。
各位研究者的具体建议有以下几个方面:一是构建并完善财政监督法律法规体系, 苏明 (2008) 建议要规范和完善财税、财务、会计活动的法规制度, 将现有法规中的不合理部分进行修正和完善, 消除法规中存在的内涵外延界定不清和可操作性不强而带来的执行困难。李袁婕 (2011) 建议为保障财政监督职能有效发挥, 必须制定统一的《公共财政监督法》, 该法应全面系统地规定各监督主体的地位、监督程序方式、监督主客体的权利义务和法律责任。寇铁军、周波 (2011) 认为中国财政支出监督的法律体系建设应融入财政支出合规性和有效性的长效制衡机制的建设中, 将预算监督作为财政支出监督重点, 将财政支出决策和绩效评价纳入财政监督范围等要求。二是充分发挥立法机构监督职能, 保障社会中介机构及民众的监督权, 文炳勋 (2006) 认为完善人大监督的重点是国家财政预算、决算的审查与审批, 并配套完善预算收入制度、政府采购制度、预算报告及预算列支制度。社会监督在整个财政监督体系中占有重要地位, 应切实保障其有效实行, 寇铁军、周波 (2011) 认为应在法律中明确规定内容及程序、方式;马骁 (2011) 认为关键是保障民众财政信息知情权, 消除信息不对称带来的监督技术壁垒。三是完善财政监督管理的新机制, 强化财政部门内部监督, 张美玲、王化敏 (2006) 等认为财政监督要由事后监督转变到财政分配全过程, 由只重视收入监督转变到收支并重, 由突击性监督检查转变到规范化的经常性监督, 由以外部监督为主转变到内外监督并重。财政部监督检查局课题组 (2007) 建议在财政部门内部实现合理分权基础上, 构造一种全过程预算监督制衡机制, 以此对支出资金的流动进行适时和全程式的监控和报告。高伟明 (2003) 提出监督模式要向管理型转型, 完整的财政监督管理机制应包括财政监督目标选择机制, 中央财政收入、支出监管机制和会计监督检查制度, 内部审计机制和对专员办的考核评价机制。四是建立财政监督与其他经济监督的有效协调机制, 苏明 (2008) 根据财政监督、审计监督、税务监督不同的特点和监督目标的一致性, 建议采取有效措施加强政府经济监督部门间的协作, 实现信息共享, 提高监管效率, 做到分工明确, 各司其职。
三、财政监督未来的研究重点:预算监督和绩效监督
关于建立科学完善的预算监督体系和科学的财政绩效监督体系成为研究重点。在建立科学完善的预算监督体系方面, 杨雅琴、江南 (2009) 认为预算监督包含两层含义:一是监督主体对各级政府和预算单位进行的合规性监督, 二是监督主体以政府预算监督为媒介, 对政府活动和社会公共资源流向进行监督。张美玲、王化敏 (2006) 认为应当从预算编制、预算执行过程、预算执行结果三个节点加强监督。文炳勋 (2006) 则认为需要充分发挥人大在预算监督中的作用, 推进预算监督制度的宪政改革。在建立科学的财政绩效监督体系层面, 安秀梅、王凯 (2009) 分析了建立财政绩效监督体系的必要性和可行性, 根据中国国情及借鉴国外经验, 认为中国财政绩效监督工作应分为建立重点项目财政绩效监督与建立和完善其他财政经常收支项目绩效监督两个阶段进行。何兆斌 (2007) 认为缺乏绩效理念、缺乏制度层面的支持、预算管理水平低、缺乏绩效标准、数据收集困难、人员能力建设滞后是开展绩效监督的难点所在, 他建议要转变管理理念, 在制度建设层面要加强绩效监督工作组织领导, 选择合适试点项目, 建立绩效数据的检测系统, 在技术和人员层面要建立绩效评价指标体系。
四、研究简评与展望
近年来, 各省根据本省不同情况展开了关于财政监督工作的一系列改革, 在一定程度上保证了财政性资金使用的合规性, 使财政性资金流向部分满足公共财政的要求。通过学者们的研究, 可以发现财政监督的主体由单纯的财政部门监督拓展到人大、审计、财政、税务等相关职能部门和社会监督, 研究的重点也从财政部门内部改进发展到各个监督主体的正确定位, 整个财政监督体系的构建和完善这一更为宏观的层面, 但由于在中国财政监督实践已走在了理论发展的前面, 多数学者的研究存在解决实际情况多, 利用理论知识少, 着眼具体问题多, 立足整体架构少的情况, 同时财政监督中遇到的许多问题依旧存在。财政监督改革是与中国提出建立公共财政框架后进行的财政体制改革相一致的, 过去对它的研究多集中在税收收入使用的合规性上, 随着公共财政理念的深入, 相关研究越来越重视将非税收入、政府基金收入、国有资产收入的支出和使用同税收收入的支出和使用一起纳入预算监督范围, 越来越重视上述财政性资金支出和使用的绩效, 监督范围的拓展为现实的研究提出了新的挑战。因此, 一方面中央政府需出台一揽子改革方案, 在整体制度设计层面实现对地方政府的制度供给;另一方面各地方政府应在基于对本地区的实际调研结果的分析基础上, 具体分析各调研对象所出现的现实问题, 完善内部机制设计, 提出绩效评价的一整套体系和满足绩效要求的制度安排, 并结合预算监督方式实现绩效预算。
参考文献
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西方公共财政理论研究 篇11
【关键词】平台；新预算法；预算编制；信息化
2012年11月，党中央在十八大报告中明确了我国未来发展的蓝图，其中一个突出的亮点，就是将信息化提高到前所未有的高度，报告不仅19处提及信息、信息化，更把“信息化水平大幅提升”列为全面建成小康社会的目标之一，突出强调了信息化在经济社会发展中的战略地位。2013年11月，十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确要求加强金融、税务、政府、教育、医疗、司法领域的信息化建设，充分体现了中央领导对信息化的重视，可以说，信息化已被提升至国家发展战略的高度强力推进。2013年12月，财政部楼继伟部长提出财政工作要“加强科学化、规范化、信息化，进一步提高财政管理效能”。2014年4月，河北省财政厅正式下发《河北财政信息系统一体化建设方案》，明确提出利用三年时间建成覆盖财政管理全过程、涉及所有财政资金的一体化财政信息系统。
1.“平台”建设目标
唐山市财政局自2013年6月开始谋划启动“唐山市政府公共财政综合管理平台”建设，同年7月开始系统调研，10月完成项目立项，11月完成招标采购，12月成立了由局领导和各处室（单位）负责人组成的“平台建设领导小组”，建立了各处室（单位）业务骨干紧密协作的“平台联系人制度”，同时为项目承建方用友政务提供了办公场地和设备，建立了必要的沟通渠道。“平台”建设工作自2014年1月开始全面展开，“平台”建设目标是通过财政业务管理与现代信息技术有机融合，打造科学、安全、精细、高效的一体化财政管理应用系统，实现预算编制、预算执行、财政监督、绩效评价“四位一体”的财政管理体系，建成覆盖所有财政性资金、辐射各级预算单位，公开透明、服务便捷、安全可靠、高效运行的政府公共财政门户，全面提升政府财政运行与经济管理的效率和水平，实现阳光财政。
2.“平台”系统功能
2.1“平台”系统划分
“平台”按逻辑功能可划分为四部分，即一个中心、两个门户、三个展现和十一个功能系统，共17个子系统。
2.2一个中心
一个中心即数据中心。数据中心主要是解决各业务系统间数据衔接、共享、协同问题，它是依据财政部下发的《财政业务基础数据规范2.0》制定出“唐山财政业务基础数据规范”，根据“规范”将数据分类、提取、加工、重新编码后存储在数据中心，形成唐山财政业务数据“值集”，提供给其它业务功能系统使用。
2.3两个门户
两个门户即财政门户和预算单位门户。财政门户是财政用户的集成登录环境，单位门户是预算单位用户的集成登录环境，集成环境采用单点登录的方式，用户一次登录即可访问其权限范围内的所有业务系统。
2.4三个展现
三个展现即财政决策分析系统、预算执行监督系统、综合业务查询系统。财政决策分析系统能够查询、分析业务数据，以动态图表的方式反映财政综合收支状况，辅助领导科学决策；预算执行监督系统可以把预算执行和单位财务核算环节衔接起来，实现管控预算单位会计核算，动态监控财政资金使用情况；综合业务查询系统能够根据业务处室自定义需求提取数据中心数据，自动生成报表满足用户查询要求。
2.5其他功能系统
其它十一个功能系统相对独立。OA办公自动化系统支持电子化办公，营造机关办公无纸化环境，还预留远程办公、移动办公功能接口；预算编审管理系统支持预算定额、非定额化管理，滚动项目库管理，生成政府采购预算计划、预算文本等功能，支持各业务处室在线审核单位预算，完成“二上二下”流程，最终形成年度预算指标；预算调整管理系统与预算编制管理系统紧密结合，共同完成调整预算任务；国有资产管理系统支持国有资产购置、使用、处置全过程管理，帮助财政部門掌握预算单位资产配置情况，提高资产使用效率；银行账户管理系统支持预算单位银行账户的网上开立、审批、变更、撤销、备案、年检等日常管理；经建项目管理系统帮助财政部门掌握基建项目的申报、立项、建设、结算，管理项目资金的预算、执行、决算；投资评审管理系统支撑评审中心全部业务流程，满足评审管理需要；汇总报表系统支持各类报表的定制、下发、填写、上报、汇总、查询，是财政部门采集数据的有力工具；财政集中监管系统可以接收预算执行系统产生的凭证信息，满足预算单位账务处理需求，还具有监督、规范预算单位财务管理功能；政府采购资金管理系统能够建立起预算执行和政府采购的有效连接，提高政府采购资金管理的效率和水平；人事工资管理系统能够及时获取准确的人员编制和工资信息，满足财政管理需要。
3.“平台”业务功能
3.1财政业务改革发展需要“平台”
财政是一种政府经济行为，是一种特殊的经济现象。财政为政府服务，为政府管钱，一级政府一级财政，对本级政府负责，是财政部门的首要任务。2015年1月1日起实行新预算法，新预算法规定本级财政部门要向社会公开预算、预算调整、决算、预算执行情况，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务情况作出说明，还要向社会公开经本级财政部门批复的部门预算、决算，并对机关运行经费的安排、使用情况等事项作出说明。将来，财政部门还要编写政府综合财务报告并向社会公开。这种全过程、全方位的公开，等于把政府的钱袋子晒到了阳光下，将黑盒子变成了白盒子。如果预算编制不够细化、执行不够规范，那么核算政府成本，科学统筹项目资金将变得困难。这会降低政府综合财务报告质量，干扰政府判断自身财务状况，影响政府资金、资产、发债、融资等管理事项。因此，财政部门必须能够说清楚政府想做什么事，事情怎么做，做事的钱从哪里来，怎么花出去。统筹政府部门各类需求，统筹财税资源，实现最大效益，这就是财政部门的管理需求。“平台”就是用于完成这类需求的有力工具。“平台”整合业务数据和功能软件，表面看是技术整合，实际上是财政业务整合，它充分利用原有业务系统，以此为基础，针对原有系统不能满足的需求进行再次开发，考虑现行财政体制，做到在政策和制度的框架下，准确把握好不同财政业务间的内在联系，将各类业务基本要素、控制流程通过程序代码的形式表现出来，最终得到既符合政策体制，又满足财政管理改革需要的新系统。
3.2“平台”具体应用举例
政府收支分类科目中的功能分类是说明政府做什么事，经济分类是说明政府做事时付出怎样的成本。在“平台”中，经济分类处于控制功能的最底层，起到的作用最大。预算编制是财政业务的龙头，从这里入手解决业务问题会更有效。举例来说，2014年以前，在预算编制过程中，公用专项经费中的某某业务费、某某调研费等项目没有细化到经济分类，导致预算编制比较含糊，预算执行无法控制。现在，使用“平台”编制2015年预算，编制公用专项经费必须细化到经济分类末级，这样项目数据才能成功保存，待财政部门批复项目后，该项目自动生成多条预算指标进入预算执行环节，且该项目的标识信息全程体现在计划、额度、支付、清算、记账环节。这实现了项目预算编制、执行、会计核算三个环节的统一，有效的解决了前面遇到的问题。
3.3“平台”规范业务流程
编制2015年预算时，基本支出分为两块，一块是定额管理部分，如差旅费、办公费、电话费等，方法是先通过调研制定出符合实际的分类分档方案，然后把预算单位对号入座，按照类档标准计算支出；另一块是非定额管理部分，据实安排预算，如水电费、暖气费等，方法是预算单位先填报数，然后财政部门提却数据中心存储的历史数据，用基数法计算出一个结果，将它作为批复预算的重要参考，随着预算年度的增加，计算结果会越来越准确，越来越接近实际。编制项目支出时，纳入预算安排的项目必须从项目库中选取，支出功能分类跟项目，项目跟经济分类，经济分类到末级且必填，系统还支持从另外一个角度对项目加以考量，即对项目进行分级分类管理，所有项目都归集在13个一级大类和100个二级小类中，支持项目常态化申报和全流程管理，支持跨年项目滚动管理，并为所有入库项目生成唯一编码，通过这个编码，数据中心能够追踪了解项目在全部业务环节中的所有业务数据。
4.小结
公共财政支出绩效评价研究 篇12
1. 公共财政支出绩效评价的基本概念
公共财政支出绩效评价理论是随着公共财政体系和公共支出管理理论的产生而产生, 并伴随着公共支出管理实践的发展而发展的。绩效管理的萌芽在古代就出现了, 但具有现实意义的公共财政支出绩效评价理论和实践是在20世纪40年代产生的, 并在20世纪70年代以后逐步发展和完善起来。
财政支出是绩效评价工作的对象。目前, 理论界对于绩效评价对象有不同的表述, 常见的有“财政支出”、“公共支出”、“政府支出”等。其实, 在市场经济国家, 财政支出、公共支出和政府支出三种表述的内涵是一致的, 都是指市场经济条件下政府履行职能, 取得所需商品和劳务而进行的财政资金支付活动, 是政府作为社会经济管理者为弥补市场失灵而采取的一种经济行为。从我国国情看, “财政支出”与西方国家“政府支出”及“公共支出”的范围存在一定的差别, 我国财政支出不仅包括一般意义上的公共财政支出, 而且还包括对盈利性和竞争性产业与企业的投资与补贴等内容。随着我国公共财政体系的建立, 财政支出绩效评价的对象应侧重于公共支出领域。
绩效是效益、效率和效果的统称, 包括行为过程和行为结果两个方面。从经济学和行为学的角度看, 只有效益、效率和效果有机结合的人类社会和经济活动才是推动人类社会进步和经济发展的决定性因素, 因此, 效益应当是衡量人类一切实践活动的客观标准。在财政支出领域中, 效益、效率和效果以及其他术语经常在不同的场合使用, 但其本质内涵并无实质性差别, 他们都从资源投入与产出关系的角度描述资源配置所处状态。但对于衡量财政支出结果, 效益、效率和效果都是其中的一个方面, 任何一个名词都不能准确、全面反映公共资源的配置状况。“绩效”的内涵更加广泛, “绩效包含了效率、产品与服务质量与数量、机构所做的贡献与质量, 包含了节约、效率和效益”。运用“绩效”概念衡量财政支出行为, 不单纯是一个政绩层面的概念, 主要包括财政支出成本、支出效率、公共服务的数量与质量、政治稳定、社会进步、发展前景等内涵。
评价是为达到一定目的, 运用特定的指标、标准和方法, 对事物发展结果所处的状态或水平进行分析判断的过程。其特征一是评价依据具有合理性;二是评价标准具有客观公正性;三是评价方法具有科学性;四是评价结果具有可比性。
综合以上分析, 我们认为, 公共财政支出绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法, 采用特定的绩效评价指标体系, 对照统一的评价标准, 按照绩效的内在原则, 对财政支出行为过程及其效果 (包括经济绩效、政治绩效、社会绩效和生态绩效) 进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。
2. 公共财政支出绩效评价的理论基础
受托经济责任理论认为, 随着人类社会的发展, 人类拥有的财产规模不断膨胀, 致使财产所有者无法直接经营和管理所掌握的财富和资源, 由此必然导致财产所有权和财产经营管理权的分离。财产所有权与财产经营管理权的分离, 又客观上导致了财产委托者对财产受托者进行经济监督的需要。由于委托人和受托人在财产经营管理上存在着法律、时间、空间和信息等诸方面的分离性, 使得委托人往往不能直接控制受托人的责任履行过程和会计报告质量, 因此, 必须借助于一个独立的第三者来实现这种控制, 这就直接导致了绩效评价的产生。
财政是政府的受托理财机构, 代表政府履行为公众理财的职责。为确保财政配置资源的绩效得以实现, 客观上需要财政对政府掌握的公共性资源进行分配, 使财政具有充分调度政府公共资源的权利, 在此基础上优化资源配置结构, 提高资源配置效率。与私人财产不同, 公共资源具有三种特征:一是产权的公共性, 即公共资源难以有效地在个体之间进行分割, 其产权难以界定或界定成本极高, 需要政府代行产权进行配置, 这是公共资源的本质属性;二是取得的强制性。公共资源的取得凭借的是政府的政治权威或公共产权, 以直接行政命令或强制征收取得公共资源, 并不直接体现为市场中的商品等价交换;三是间接的有偿性。为体现公共资源产权的公共性, 在公共资源的取得与使用上部分体现着“取之于民, 用之于民”的特性。
绩效评价对于受托经济责任的履行具有两个作用, 首先反映和控制受托经济责任的具体履行过程;其次反映受托经济责任履行的最终结果。在实践中, 后者对于委托人来说更为重要, 它是委托人了解责任履行状况的基本依据。政府作为纳税人的代言人, 代表纳税人筹集财政资金, 并分配财政资金, 有责任对其支出管理进行绩效评价, 以评判其支出管理过程是否符合经济性、效率性和有效性原则, 是否达到最大支出效益。这种受托经济责任理论构成公共财政支出绩效评价的基础理论。
3. 公共财政支出绩效评价的基本原则
20世纪80年代以来, 西方国家从政府支出绩效评价实践中总结出“3E”原则, 即经济性 (Economy) 、效率性 (Efficieney) 和有效性 (Effectiveness) 。
经济性是指以最低费用取得一定质量的资源。经济性是西方各国开展公共支出绩效工作的主要初始动力之一, 主要目的是解决公共支出活动中资金严重浪费和资金分配苦乐不均等问题, 以便在各个公共部门和公共项目中建立更为有效的支出决策机制和支出优先排序机制。经济性原则虽然始终作为公共支出绩效评价的主要原则之一, 但随着西方国家社会经济的发展和公共支出规模的不断扩大, 单纯的经济性原则在评价中的地位和影响逐渐被效率性和有效性原则所取代。
效率性是指投入和产出的关系, 包括是否以最小的投入取得一定的产出, 或者是以一定的投入取得最大的产出。效率性是西方各国政府及社会各界对公共支出在项目决策机制、项目实施进度比较、项目经济和社会效益取得等方面要求的具体体现。效率性原则在世界各国公共部门绩效考核与公共支出评价中占有十分重要的地位, 尤其是在公共部门绩效考核工作中, 效率性原则被作为建立高效率政府的主要追求目标之一。
有效性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果。考虑有效性原则, 是因为一些项目运行可能具有经济性和效率性, 但却不是有效的。如卫生部门发放医疗手册, 手册印刷是经济的, 发放过程也是高效的, 但却没有达到国家降低疾病的预定目标。有效性原则是西方各国公共支出评价从经济性到有效性的转变, 是实施公共支出绩效评价加强对宏观调控效果管理的重要体现。当公共支出所追求的目标已不再是单一的经济性时, 其效果、效能的最大化就显得相当重要了。
“3E”在绩效评价过程中, 针对评价对象、评价目的不同各有侧重, 三要素之间互相区别, 又互相联系, 构成绩效评价的标准体系, 并成为绩效评价的基本原则。财政资金运行过程中, 资金使用单位因对支出绩效的模糊认识, 或忽视最终目标、效果而单纯追求支出的经济节约;或不顾效果单纯追求效率而造成浪费;或追求所谓“效果”而不顾资源情况, 最终影响综合效果等。因此, 对财政资金使用状况进行科学、客观的绩效评价, 不能片面地、孤立地分析某一个要素, 要从经济性、效率性和有效性三要素进行综合考察、分析, 并将三个要素进行量化, 先确定具体标准, 把计算出的算术比或实际值, 与一定的标准或预期进行比较后得出结论, 从而实现综合评价的目的。
二、我国公共财政支出绩效评价研究现状和实践分析
近10多年来, 我国在财政支出管理领域进行部门预算、政府采购制度、国库集中支付制度、收支两条线等财政四项改革, 这些变革深刻地触动了传统的财政支出管理思想与模式。
1990年, 为加强文教行政财务管理, 提高资金使用效益, 财政部制定了《文教行政财务管理和经费使用效益考核办法》。考核内容包括教师工资兑现、定员定额管理、专项经费管理、收入管理、教育费附加管理、中小学校舍建设、勤工俭学和财务监督八个方面。1998年, 财政部对原《办法》进行修订, 一是明确了考核目的、对象和级次;二是制定了考核指标体系, 分为综合考核指标 (12项) 、单项考核指标 (47项) 两大类, 单项考核指标又分经济效益指标和社会效益指标;三是规定采用百分制量化, 结合因素分析法、结构分析法和差额分析法进行分析计算。这个时期的绩效评价主要以业务考评和财务考评为主, 是我国公共财政支出绩效考评工作的萌芽阶段。
随着公共财政体制框架的初步建立, 财政支出效益问题开始受到人们的普遍关注, 加强财政支出管理、提高财政资金使用效益成为财政管理工作的主要目标。2001年, 湖北省财政厅根据财政部的统一部署, 率先在恩施州选择“财政支农”、“基础教育”等5个项目进行绩效评价试点。2002年3月, 财政部派员到恩施州对试点工作进行全过程跟踪调研, 认为恩施州通过试点摸索出一套较为有效的评价工作组织体系和较为合理的评价工作流程, 在绩效评价指标体系和评价方法等方面取得了阶段性成果, 取得的实证经验, 为今后全面开展财政支出绩效评价工作奠定了基础。2002年7月, 财政部在内蒙呼伦贝尔市举办全国首次“财政支出绩效评价理论与实践研讨会”, 国内高等院校、研究机构和财政部门的专家学者就公共财政绩效管理问题进行讨论和广泛交流。恩施州在会上介绍了绩效评价试点工作的基本作法。此后, 内蒙、辽宁、湖南、江苏、河南、河北等省市先后组团到恩施州实地考察观摩。
2003年, 财政部颁布了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》和《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法》;2004年6月, 财政部预算司在青岛召开绩效预算国际研讨会, 提出部门预算深化改革就是要建立完善的绩效预算管理体系, 提高政府管理效能和财政资金有效性。2005年5月, 财政部印发了《中央部门预算支出绩效考评管理试行办法》;同年10月, 湖北省财政厅出台《省级部门预算项目支出绩效考评管理试行办法》, 对省级部门预算中28个项目进行绩效评价试点。2003年以来, 全国先后有湖北、湖南、河南、广东、辽宁、北京、江苏、浙江、河北、内蒙、广西、福建等省市开展绩效评价试点, 这个时期的绩效评价工作的重点转到以项目支出绩效评价为主, 评价对象和范围进一步延伸和扩大。
三、建立我国公共财政支出绩效评价体系的基本思路
1. 建立健全公共财政支出绩效评价制度体系
首先, 要加快公共财政绩效管理法制化建设步伐, 在《预算法》、《审计法》、《会计法》和其他相关法律中增加绩效管理条款, 通过强化公共财政绩效管理的法律地位, 加强公共财政绩效管理约束力。其次, 各级人大对政府财政收支预决算的审查要从合规、合理、合法性审查向绩效结果审查转移。第三, 要研究制定《公共财政支出绩效管理准则》、《公共财政支出绩效评价实施办法》、《公共财政支出绩效评价指标设置及标准》、《公共财政支出绩效评价结果应用》等制度和办法。第四, 要建立财政、使用财政资金的单位、审计、监督机构、社会中介机构在绩效评价管理中的工作制度与规则, 科学界定业务分工和职责。第五, 大力推进政府预算会计制度改革, 实行权责发生制的预算会计制度, 真实、完整、全面地反映政府绩效, 为实施公共支出绩效评价工作提供科学依据 (见图1) 。
2. 科学制定公共财政支出绩效评价指标体系
(1) 评价指标的内涵。公共财政支出绩效评价指标是评价工作的载体, 是政府衡量财政资源配置、结构优化、支出效率的一种工具, 是反映财政支出绩效总体现象的特定概念和具体数值, 它以数量的形式提供有关财政支出运行特征及其目标完成情况的信息, 对财政支出的经济性、效率性和有效性进行检测和综合评判, 是反映和揭示财政支出存在问题的重要量化手段。财政支出是以满足社会共同需要为标准来参与社会资源配置, 社会共同需要的多样性决定了公共支出内容的复杂性, 也决定了绩效管理必须建立一个多层次的评价指标体系。
(2) 评价指标的主要内容。
经济绩效方面。反映财政支出经济效益的指标通常包括总量指标和结构指标。总量指标是绝对指标, 反映财政资金在某个部门或项目上投入的总体规模, 如某年科技支出总数。结构指标是相对指标, 反映财政支出的结构状况, 它包括两层含义:一是某项财政支出占整个财政支出的比重;二是该项财政支出的内部结构。在政府绩效体系中, 经济绩效是政府绩效的根本内涵和外在表现。
社会绩效方面。社会效益评价指标在实际运用中更多使用的是定性指标, 它反映财政支出比较集中在某个方面产生的社会影响, 根据支出的不同性质具有不同的社会影响。如教育支出对全民素质的提高、社会风气好转的影响, 医疗卫生投入对提高全民医疗保健水平、满足基本医疗需要的影响, 交通运输等基础设施投入对社会劳动生产率提高的影响等。社会效益还包括对社会政治、经济和环境等多方面的影响。
生态环境绩效方面。财政支出对生态环境的影响包括对自然景观的影响, 如政府投资兴建旅游景点、公园等;对自然环境的影响, 如某项公共支出项目对自然环境的净化或污染程度等;对水土流失的影响, 如砍伐树木对水土流失的影响;对野生动植物以及其他生态平衡的影响等。由于对生态环境的影响在许多方面难以用精确的指标量化, 只能运用统计数据尽可能量化指标, 同时结合定性指标进行评价。
政治绩效方面。政治绩效主要体现在制度安排和制度创新方面的改进, 通过制度创新改进决策机制和决策成本, 实现公平与效率原则。包括行政管理体制、行政机构效率、政府职能及决策水平、人民群众对政府满意度等;对社会经济的影响包括对全社会收入分配及就业的影响, 对产业结构和布局的影响, 科技成果在生产领域的应用程度, 对自然资源的节约和开发利用等;对社会环境的影响包括社会保障及福利制度的建立和完善, 对国防的影响, 对教育环境和文化环境的影响, 对基础设施建设的影响, 对人口、劳动力流动的影响等。
(3) 评价指标体系框架设计。我国公共财政支出绩效评价指标的设置与选取应结合政府收支分类改革, 并充分考虑财政支出项目或财政资金使用管理单位的具体目标等综合因素, 建立指标设置与选取的动态机制, 指标的设置到选取必须有较强的针对性, 注意指标兼容性问题, 把握好共性与个性指标的衔接。从评价工作看, 指标设置越细, 评价结果越趋于合理, 但受各种因素制约, 有些数据无法取得, 有些受时间限制无法完成, 所以设置选取指标还要考虑可操作性 (见图2) 。
3. 探索制定公共财政支出绩效评价标准体系
目前, 无论是国内的湖北恩施试点模式, 还是国际的世界银行、澳大利亚、英国模式, 多以行业标准、计划标准、历史标准或经验标准作为绩效评价的对比标准。从理论上讲, 这些标准都可以作为衡量和评判的基准, 但在具体操作上, 应根据评价目标和评价对象的不同来确定适当的评价标准。
(1) 行业标准。行业标准是以一定行业许多群体的相关指标数据为样本, 运用数理统计方法计算和制定出的该行业评价标准。采用行业标准便于对各类支出项目的绩效水平进行历史的、横向的比较分析, 通过评价总结出一定时期内同类支出项目应达到的效率或有效水平, 为加强支出管理提供科学标准。行业标准自身的客观性和易取得性, 通常有广泛的使用场所。在我国, 一般由国家和地方公布的行业水平作为行业标准 (见表1) 。应该指出, 行业标准需要强大的数据信息库作支持才能得到充分应用。
(2) 计划标准。又称“目标”或“预算标准”, 是指事先制定的目标、计划、预算、定额等预定数据作为绩效评价的标准。计划标准的作用是通过将实际完成值与预定数进行对比, 发现差异并达到评价目的 (见表2) 。
计划标准适用于部门和项目支出评价。由于计划标准往往受主观因素的影响, 其制定要求相应较高, 如果制定得科学合理, 则具有较好的激励效果。反之, 标准不是过高, 就是过低。计划标准过高, 出现鞭打快牛或者完不成现象, 容易挫伤积极性;计划标准低了, 又起不到激励作用。计划标准具有不确定性, 随着支出行为所处阶段不同, 其计划标准也有所不同。
(3) 历史标准。历史标准是以本地区、本部门或同类部门单位、项目的绩效评价指标的历史数据作为样本, 运用一定的统计学方法计算出的各类指标的平均历史水平。历史标准是该地区、部门、单位或项目过去形成或存在的某个数据, 如上年实际数据、上年同期数据、历史最好水平等。
运用历史标准的基本假设是现行评价对象所处的环境与历史标准所涉及的那段时间的环境大体一样。如果环境发生了较大变化或者持续不稳定, 则不适宜采用历史标准进行评价。实际运用时也要对历史标准进行及时地修订和完善, 尤其要注意剔除价格变动、数据统计口径不一致和核算方法改变所导致的不可比因素, 以保证历史标准符合客观实际情况。
(4) 经验标准。经验标准是根据长期的财政经济活动发展规律和管理实践, 由财政管理领域经验丰富的专家学者, 在经过严密分析研究后得出的有关指标标准或惯例。如国际上衡量一个国家财政赤字规模是否适度, 通常采用财政赤字占GDP比例或称“赤字率”, 一般公认的赤字率不超过3%。
经验标准具有较强的公允性和权威性, 在绩效评价中具有一定的适用价值, 但这些经验标准可能只适合于某个国家, 或者情况相近的某些国家。在财政支出绩效评价体系中, 不是所有的指标都有经验标准可供使用, 经验标准的适用范围比较局限。经验标准适用于缺乏同业比较资料, 尤其是缺乏待业标准的绩效评价。即便两种标准同时可供使用, 当行业标准不如经验标准权威性高时, 为保证评价结果得到评价对象和社会公众的认可, 应当选择经验标准而非行业标准。
4. 健全和完善公共财政支出绩效评价工作组织体系
公共财政支出绩效评价组织体系包括评价实施主体和评价客体。评价实施主体由评价组织管理机构和评价实施机构构成。组织管理机构是指财政部门内设的专司机构, 也包括地方政府成立的绩效评价领导小组办公室等;评价实施机构包括评价工作组、专家咨询组和中介机构。评价客体主要包括评价对象和范围、评价目标和评价工作流程等 (见图3) 。
绩效评价组织管理机构主要职责包括, 研究绩效评价体系, 制定绩效评价制度和办法, 建立评价指标库和数据库, 选聘专家咨询组专家, 组建评价工作队伍并开展培训, 审定评价工作实施方案, 指导协调各部门绩效评价工作, 审核确认绩效评价报告, 研究拓展绩效评价结果应用领域、应用方法, 发布评价信息, 促进绩效评价工作为预算管理服务。
绩效评价实施机构的主要任务是, 制定评价工作方案, 设计基础数据表和调查问卷, 选取评价指标, 分配指标权重, 测算标准值, 确定评价方法, 建立评价模型, 收集审核基础数据和资料, 组织实施评价, 撰写评价报告, 建立评价档案等。
评价工作组一般由财政和监督机构、被评价单位的相关专业人员组成。评价人员应具有较丰富的财政经济管理、财务会计、资产管理及法律等方面的专业知识, 熟悉绩效评价业务, 有较强的综合分析能力和协调能力, 坚持原则, 秉公办事。
专家咨询组成员从大专院校、研究机构、行业协会以及政府综合管理部门和有关经济、法律、技术等方面的专家中选聘。专家咨询人员应具有较高政治素质和理论素养, 熟悉党和国家有关方针政策, 熟悉财务监督管理, 掌握被评价对象所处行业的发展状况, 具备经济、法律和行业管理等方面的专业知识、工作经验, 有较高综合判断能力, 具有中级以上专业技术职称或相关专业的执业 (技术) 资格及10年以上专业工作经验。
中介机构是独立的绩效评价机构, 接受绩效评价组织管理机构的委托, 按照统一要求进行绩效评价。主要职责包括, 依照委托单位的要求, 按照规定的评价指标、评价目标, 对评价对象的各项基础数据进行核实, 对绩效管理进行诊断, 提出存在的问题和改进建议, 撰写绩效评价报告。从发展看, 由于社会中介机构的独立性质以及社会各方面对中介机构的认可程度, 一部分财政支出绩效评价工作可以委托中介机构实施。
5. 探索和拓宽绩效评价结果的应用
探索利用绩效评价结果推进财政绩效管理工作, 对有效发挥绩效评价结果在合理配置财政资金、提高财政资金使用效率、加强财政监管等方面有着积极的意义。
绩效评价结果在公共支出管理中的运用是多层次的, 应贯穿于支出管理的事前、事中和事后的全过程。通过评价结果了解财政资金在效率领域和公平领域中的配置结构是否合理, 是否发挥了应有的作用, 支出规模是否适当, 总结财政支出实践中带有规律性的经验和教训, 进一步改进工作, 提高财政资源的配置效率, 在更高层次上实现社会公平。通过评价结果准确把握财政政策效应, 为制定科学的财政支出政策提供客观依据。通过评价结果了解单位财政资金使用状况, 分析诊断单位内部管理问题, 促进单位树立绩效意识、成本意识和责任意识。
结合我国现行财政体制分析, 绩效评价结果主要为各级政府提供决策参考;提交给人大常委会作为加强预算管理, 改善监督管理手段, 优化支出结构的参考依据;提交人事或组织部门作为考核单位领导人的参考依据, 增强干部任免的公正性和透明性, 有利于消除干部任免中的暗箱操作带来的腐败行为;提交到有关项目管理部门作为确定项目立项的参考依据;反馈给评价对象提供加强管理的参考意见, 促使引入成本核算机制, 重视财政资金使用效率, 建立激励机制和责任追究机制;有选择的对评价结果进行定期新闻发布, 向社会公众公开财政资金使用效率状况, 加强社会舆论监督。