公共财政实质研究

公共财政实质研究（精选11篇）

公共财政实质研究 篇1

一、公共财政框架下的财政监督研究趋势

学者们分别从广义角度对财政监督的本质及其制度完善等方面进行研究, 从狭义角度对财政监督制度安排提出完善和创新。

(一) 广义视角上财政监督的研究状况

在广义的财政监督视角上, 学者们主要是从认识并保障民众监督主体地位, 发挥民众监督职能角度进行研究。张馨 (2003, 2009) 认为财政监督的根本问题是人民群众的监督未能真正发挥作用, 认为财政监督的本质是通过对财政资金的监督达到对政府权力约束与规范的目的, 使政府只能在法律规章制度允许的范围内开展财政活动, 财政监督模式改革根本点在于按照市场化改革要求变革财政内部监督, 同时将改革重心放在财政的外部监督上, 全力推进财政法制建设, 使整个财政监督法制化。文炳勋 (2006) 认为财政权力在国家立法机关和国家行政机关之间的横向划分与制衡是突破现有财政监督困境的关键, 加强和完善人大财政监督制度则是宪政建设与民主政治发展的客观要求, 切实赋予人大财政决算的监督审批权, 解决人大财政监督权力的虚置问题。马骁 (2011) 通过对公共财政语境的分析, 认为构建完整的财政监督体系重点是在强化财政监督的基础上有序推动监督财政, 并分别从财政部门视角、政府系统内部视角、整个社会视角自内而外地提出实现措施。

(二) 狭义视角上财政监督的研究状况

在狭义的财政监督视角上, 不同学者研究的重点各有侧重。有的学者从财政监督面临的现状和问题着手, 针对性地给出相应的政策建议, 如苏明 (2004) 、蒋国发 (2008) 从理论研究、实践问题入手, 认为中国财政监督面临的主要问题有:一是财政监督的覆盖范围仍然不能适应形势发展的需要, 政府大量的非税收入和国有资产都游离在监督之外。二是财政监督的方式尚不规范, 具体表现为“四多四少”现象。三是财政的内部监督较为薄弱, 徐佳 (2008) 指出内部监督由于部门隶属关系, 在本部门利益以及其他因素作用下, 其约束力弱。四是财政监督和其他经济监督的关系有待进一步理顺, 各监督主体之间的职责分工不明, 多头检查、重复检查时有发生。五是财政监督的法制建设滞后, 李袁婕 (2011) 认为中国还没有独立科学的财政监督法律法规, 影响了财政监督的权威。另外, 有的学者则从充分发挥财政监督职能的路径选择入手, 如任剑涛 (2011) 考察了分权制衡的权力体制中立法机构、行政部门的财政监督职责, 认为中国目前的权力运行状况是行政部门相对立法机构强势, 得出以行政性绩效预算为杠杆, 提升政府的预算编制水平与预算执行力, 是发挥财政监督职能最为有效的路径的结论。还有的学者利用模型工具对财政监督中各个微观主体的行为进行分析。如陈工、陈健 (2007) 运用博弈论的分析方法, 构建一个简单的两人两阶段动态博弈模型, 研究财政监督主体和财政监督客体的最优行为选择, 认为财政监督客体最优违规程度同惩罚力度、客体折现因子及监督主体的监督概率成反比, 并在此基础上探讨财政监督制度的优化问题。

二、财政监督现状的原因分析和改善现状的具体建议

通过以上学者的研究, 我们发现财政监督在财政改革继续深化过程中依然面临很多问题, 不能充分发挥其监督职能。造成这一局面的原因, 归结起来不外乎两个层面:在整体制度设计层面上, 一是财政监督的法律法规体系不完善, 财政监督的重要性未得到正确定位;二是立法机关、行政机关、社会舆论及民众等财政监督主体的权力、责任的界定不明晰, 现实中往往造成权力和责任不对等的现象。具体来说, 目前中国存在立法机关的财政监督存在虚置问题, 行政机关中的各个部门之间权力重叠、责任不清, 社会舆论及民众的监督权利未得到充分保障的现象。在财政部门内部控制层面上, 一是财政部门的各职能部门职责未根据分权的要求进行有效设计, 业务部门间权力重叠职责不清, 专职监督部门的地位不高, 未能将监督融入到业务执行过程中, 具体表现为预算的编制、执行、监督中出现的权责混乱问题;二是财政监督部门的意识和采用的方式方法落后, 目前监督的考评依然多是考虑规范性和安全性采用合规性监督, 未充分考虑财政资金使用的有效性。因此应对财政监督体制进行一系列的改革完善。

各位研究者的具体建议有以下几个方面:一是构建并完善财政监督法律法规体系, 苏明 (2008) 建议要规范和完善财税、财务、会计活动的法规制度, 将现有法规中的不合理部分进行修正和完善, 消除法规中存在的内涵外延界定不清和可操作性不强而带来的执行困难。李袁婕 (2011) 建议为保障财政监督职能有效发挥, 必须制定统一的《公共财政监督法》, 该法应全面系统地规定各监督主体的地位、监督程序方式、监督主客体的权利义务和法律责任。寇铁军、周波 (2011) 认为中国财政支出监督的法律体系建设应融入财政支出合规性和有效性的长效制衡机制的建设中, 将预算监督作为财政支出监督重点, 将财政支出决策和绩效评价纳入财政监督范围等要求。二是充分发挥立法机构监督职能, 保障社会中介机构及民众的监督权, 文炳勋 (2006) 认为完善人大监督的重点是国家财政预算、决算的审查与审批, 并配套完善预算收入制度、政府采购制度、预算报告及预算列支制度。社会监督在整个财政监督体系中占有重要地位, 应切实保障其有效实行, 寇铁军、周波 (2011) 认为应在法律中明确规定内容及程序、方式;马骁 (2011) 认为关键是保障民众财政信息知情权, 消除信息不对称带来的监督技术壁垒。三是完善财政监督管理的新机制, 强化财政部门内部监督, 张美玲、王化敏 (2006) 等认为财政监督要由事后监督转变到财政分配全过程, 由只重视收入监督转变到收支并重, 由突击性监督检查转变到规范化的经常性监督, 由以外部监督为主转变到内外监督并重。财政部监督检查局课题组 (2007) 建议在财政部门内部实现合理分权基础上, 构造一种全过程预算监督制衡机制, 以此对支出资金的流动进行适时和全程式的监控和报告。高伟明 (2003) 提出监督模式要向管理型转型, 完整的财政监督管理机制应包括财政监督目标选择机制, 中央财政收入、支出监管机制和会计监督检查制度, 内部审计机制和对专员办的考核评价机制。四是建立财政监督与其他经济监督的有效协调机制, 苏明 (2008) 根据财政监督、审计监督、税务监督不同的特点和监督目标的一致性, 建议采取有效措施加强政府经济监督部门间的协作, 实现信息共享, 提高监管效率, 做到分工明确, 各司其职。

三、财政监督未来的研究重点:预算监督和绩效监督

关于建立科学完善的预算监督体系和科学的财政绩效监督体系成为研究重点。在建立科学完善的预算监督体系方面, 杨雅琴、江南 (2009) 认为预算监督包含两层含义:一是监督主体对各级政府和预算单位进行的合规性监督, 二是监督主体以政府预算监督为媒介, 对政府活动和社会公共资源流向进行监督。张美玲、王化敏 (2006) 认为应当从预算编制、预算执行过程、预算执行结果三个节点加强监督。文炳勋 (2006) 则认为需要充分发挥人大在预算监督中的作用, 推进预算监督制度的宪政改革。在建立科学的财政绩效监督体系层面, 安秀梅、王凯 (2009) 分析了建立财政绩效监督体系的必要性和可行性, 根据中国国情及借鉴国外经验, 认为中国财政绩效监督工作应分为建立重点项目财政绩效监督与建立和完善其他财政经常收支项目绩效监督两个阶段进行。何兆斌 (2007) 认为缺乏绩效理念、缺乏制度层面的支持、预算管理水平低、缺乏绩效标准、数据收集困难、人员能力建设滞后是开展绩效监督的难点所在, 他建议要转变管理理念, 在制度建设层面要加强绩效监督工作组织领导, 选择合适试点项目, 建立绩效数据的检测系统, 在技术和人员层面要建立绩效评价指标体系。

四、研究简评与展望

近年来, 各省根据本省不同情况展开了关于财政监督工作的一系列改革, 在一定程度上保证了财政性资金使用的合规性, 使财政性资金流向部分满足公共财政的要求。通过学者们的研究, 可以发现财政监督的主体由单纯的财政部门监督拓展到人大、审计、财政、税务等相关职能部门和社会监督, 研究的重点也从财政部门内部改进发展到各个监督主体的正确定位, 整个财政监督体系的构建和完善这一更为宏观的层面, 但由于在中国财政监督实践已走在了理论发展的前面, 多数学者的研究存在解决实际情况多, 利用理论知识少, 着眼具体问题多, 立足整体架构少的情况, 同时财政监督中遇到的许多问题依旧存在。财政监督改革是与中国提出建立公共财政框架后进行的财政体制改革相一致的, 过去对它的研究多集中在税收收入使用的合规性上, 随着公共财政理念的深入, 相关研究越来越重视将非税收入、政府基金收入、国有资产收入的支出和使用同税收收入的支出和使用一起纳入预算监督范围, 越来越重视上述财政性资金支出和使用的绩效, 监督范围的拓展为现实的研究提出了新的挑战。因此, 一方面中央政府需出台一揽子改革方案, 在整体制度设计层面实现对地方政府的制度供给;另一方面各地方政府应在基于对本地区的实际调研结果的分析基础上, 具体分析各调研对象所出现的现实问题, 完善内部机制设计, 提出绩效评价的一整套体系和满足绩效要求的制度安排, 并结合预算监督方式实现绩效预算。

参考文献

[1]财政部财政科学研究所课题组.中国公共财政框架下财政监督问题的研究[J].财政研究, 2003, (10) .

[2]苏明.中国公共财政监督问题研究[J].财政监督, 2008, (8) .

[3]文炳勋.公共财政的宪政基础:人大财政监督制度的改进和完善[J].财政研究, 2006, (4) .

[4]张馨.财政监督的变革是深化公共财政改革的基础性条件[C].财政监督理论与实践研讨会, 2009.

[5]李袁婕.论中国公共财政监督制度的完善[J].审计研究, 2011, (2) .

公共财政实质研究 篇2

[关键词]公共财政 县区 财政企业 工作

在全球金融危机的巨大影响下,我国经济发展遭遇严峻考验,各市及县区企业经济实体的发展更面临极大的挑战。此种形势下,各个县区财政企业应全面贯彻落实中央以及本省经济和财政工作会议精神,认真实践公共财政体制下的现代企业财务工作之路。

一、高效实践“企业服务年”活动

1. 制定“企业服务年”活动措施

完善县区财政企业工作,其关键环节在于加强企业服务工作的开展和实践,而企业服务活动的有效实践有赖于具体措施的强有力支持。具体来讲,一要端正思想,深刻意识到开展“企业服务年”活动的重要性,积极应对当前经济下滑影响下的财政严峻形势,努力实现经济增长、增加财政收入、维护社会稳定;二要加强领导,在相关领导统一指导和协调下具体开展各项活动;三要明确分工,由“企业服务年”活动牵涉到的工作部门拿出各自具体的服务项目、服务内容及服务承诺计划等,认真落实“企业服务年”活动相关工作责任;四要严格考核,各个管理部门应对活动实施情况深入考核,并将考核结果详细列入年度考核工作内容中,确保“企业服务年”活动目标不断落到实处。

2. 深入开展“企业服务年”活动

首先,要成立各个负责小组,从各个角度进行“企业服务年”活动的实践工作,其中必须成立的小组中应分为确保财政收入平稳增长工作小组、争取中央国债项目并加大政府投资工作小组、开放型经济转型升级工作小组、创新政府采购工作小组、推动外贸出口的财政和金融政策工作小组、促进市场繁荣和拓宽旅游市场工作小组、振兴产业计划并促进转变发展方式工作小组、推进企业减负工作小组、促进“三农”健康发展工作小组、稳定和扩大就业政策工作小组、积极向上级争取各项政策工作小组、拓宽农业企业融资渠道工作小组、促进房地产市场健康发展工作小组以及服务、管理、监督、考核工作小组等。

其次,便是在各个责任小组领导下,深入实践“企业服务年”活动,其要求做到加强重点项目建设,抢抓机遇,争取更多建设项目;培育更多更好的消费热点,比如扩大居民改善住房的计划,支持并加大农村消费,完善农村连锁、配送、专卖等现代流通业态;加大开放型经济稳定增长力度,建立健全开放型经济发展扶持机制,以出口退税、专项资金、财政补贴等综合性政策措施,实现外贸出口稳定增长;贯彻落实减负政策,坚持以增值税转型改革、燃油税费改革及其他相关税费优惠政策为指导,规范行政事业性收费行为;大力发展现代服务业,重点做好软件产业、服务外包、商务、金融业和物流业建设,打造更多具备自主知识产权和强大国际竞争力的规模型企业。

3. 全面引导县区财政企业发展

在公共财政体制准予下,县区财政企业应获得相应的发展支持,具体要包括:加大财政资金引导力度,强化企业发展动力,特别要加强中小企业融资平台建设,进一步解决中小企业融资困难等问题;增加财政政策扶持,激发企业发展潜力,对于那些吸纳了大龄就业困难人员的企业适当给予岗位用工补贴,对于那些以在岗培训、轮班工作、协商薪筹等方法稳定职工队伍的困难企业给予一定的稳定岗位补贴,对于外贸企业也要适度扶持,促进外贸企业能够加快转变发展方式,提升出口产品档次;落实财政减负措施,有效缓解企业发展压力,认真贯彻落实国家出口退税政策,提升退税效率,实现出口平稳增长;优化财政服务环境,为企业发展添加更多活力,比如积极帮助企业申请扶持奖励资金,提升政策的服务水平。

二、高度重视财政部门职能作用

1. 实践财政部门财政职责

现代社会经济形态下,财政部门应充分发挥财政管理和监督管理的双重职能,对县区财政企业实施更好的管理。在较长时间里,我国财政部门在管理财政资金时,只注重监督,不重视管理,造成在部分资金的管理问题上,财政部门成为“出纳员”的角色。实践证明,管理和监督本就是财政工作的重要而不可分割的组成部分,其二者相辅相承、缺一不可,任何忽视管理的监督行为都不可能收到良好的效果,尤其在企业专项资金管理过程中,财政部门更要强调管理,在加强监督的同时,收到了监督和管理相互配合的良好效果。

2. 完善财政部门内部关系

不同部门之间的密切配合、团结协作关系,是妥善处理财政工作的基本保证。在县区财政企业资金管理方面,财政部门应巧妙发挥公共财政作用,在优化宏观调控的前提下,积极平衡相关部门之间的支持与协作,大力发挥相关部门的职能作用,深入改善部门关系,明确部门工作责任,提高部门工作效率。在企业实际管理工作中,财政部门须发挥相关部门的作用,同时强调财政部门的管理监督作用,实现不同部门之间的相互尊重和换位思考,但在原则问题上并不让步。

3. 履行财政部门职能作用

陕西省公共财政支出结构演变研究 篇3

关键词：陕西省；公共财政；支出结构；优化

中图分类号：F812.441文献标识码：A文章编号：1003-4161(2010)05-0062-04

1998年我国提出要构建与市场经济相适应的公共财政体制，十余年来公共财政体制建设已经取得了一定的进展。其中，地方财政支出结构的优化是公共财政体制建设的重要内容，日益为人们所关注。1998--2008年间，陕西省财政收入稳步增长，财政保障能力不断增强。同时，按照国家构建公共财政基本框架的总体目标，不断调整优化支出结构，转变财政支持经济发展的方式，努力解决财政支出保障上的“缺位”和“越位”问题，加速了公共财政的建设进程。但同时，传统的财政支出体制并未得到彻底改观，财政支出中的政府“越位”与“缺位”现象依然大量存在。

一、1998--2008年陕西省公共财政支出规模

1998--2008年问，陕西省财政实力不断壮大，公共财政框架初步建立，推动了社会经济发展中重点和薄弱环节的改善和加强，促进了经济、政治、文化和社会各项事业的发展。10年间，陕西省财政支出的绝对数额呈现逐年增加的趋势，从1998年166.2亿元增长到2008年1435.6亿元，增加了1269.4亿元，增长8.6倍；同期陕西省财政支出增长速度呈现稳定增长趋势，年均增长率达24.O％，高于同期陕西省GDP增长率；财政支出占生产总值的比重逐渐上升，由1998年的12.0％提高到2008年的21.0％，见图1。

二、1998--2008年陕西省公共财政支出结构演变趋势

1998年以来，陕西省财政支出结构不断优化，呈现出良好的发展趋势，但仍然存在不尽合理之处。由于与以往年份相比，2007年我国财政收支科目实施了较大改革，特别是财政支出项目口径变化很大，与往年数据不可比，因此本文对已发生变化的指标的对比分析截止于2006年，未发生变化的指标的对比分析截止于2008年。

(一)行政管理费支出趋势平稳且居高不下

参照我国当前的预算科目，结合省级财政的特点，行政管理费支出广义包括行政管理、公检法司、武装警察部分和外交外事等四类支出，狭义只包括行政管理费，下面在分析陕西省行政管理支出时主要指后者。

随着经济建设事业的不断发展，1998--2006年，陕西省财政收入和财政支出的水平有了较大增长，同期的行政管理支出规模也出现了迅速增长的局面，支出趋势平稳且居高不下，由1998年的21.0亿元增加到2006年的78.5亿元，见表1，增长了3.7倍，年均增长16.7％，但是比财政支出年均增幅低出3.2个百分点，说明财政支出增长的大部分用于经济建设和社会公共事业。期间行政管理支出占生产总值的比重表现出先上升后下降的趋势，见图2，由1998年的1.5％上升到2003年的2.1％，随后开始下降，但是，2006年又呈现上升趋势。这说明公共财政政策时期，陕西省各级政府机构的工作效率整体上有所提高，但是在行政管理费支出方面努力程度还不够。另一方面，行政管理费支出占财政支出的比重逐渐下降，但仍然很大，均高于全国地方行政管理费支出占全国地方总支出的比重，图2。且长期居高不下。这说明公共财政分配格局仍需要进一步进行合理化调整。

(二)科教文卫支出增长趋势不明显

1998年到2008年期间，陕西省科教文卫支出总体上呈现增长趋势，支出总量上升迅速，由42.3亿元上升到392.3亿元，表2。增长了9.3倍。科教文卫支出占生产总值的比重由3.1％增加到8.0％，但其间呈现上升一下降一上升的波动趋势，图3。同期陕西省科教文卫支出占财政总支出的比重几乎没有增加，2008年仅比1998年高出2.O％，并呈现先下降后上升的趋势。

可以看出，陕西省在科教文卫支出方面做了主动性调整，总体上呈现增长趋势，但是仍显投入较少，支出比重偏低。例如，陕西省财政科技拨款占财政支出的比重一直低于全国水平。与西部省份相比，2008年这一比重仍比重庆低出0.29个百分点，比宁夏低出0.13个百分点，比新疆低出0.1个百分点，与东部排名前列的部分发达省市(北京5.31％、上海4.42％、浙江3.93％)相比更是存在着非常大的差距。

此外，科教文卫支出总体增长趋势不明显。2003年科教文卫事业费支出占财政支出的比重为23.2％，至2006年这一比重仍比2003年低出0.94个百分点，直到2007年才再次超过2003年的水平，增幅仅为2.4％。

(三)社会福利和保障支出比重趋于上升但仍显不足

社会福利和保障是现代社会实现公平的基本要求，也是社会稳定的重要支柱。1998--2006年间，陕西省财政福利支出的绝对数额呈现波动性上升的趋势，从6.5亿元迅速增加到95.6亿元，增加了14.7倍，年均增长率达到46.1％，比同期财政支出的年均增长率高出23.7个百分点，但是增幅呈现波动性下降趋势，从1999年的96.9％下降到2006年的-0.01％，表3。同期陕西省财政福利和保障支出占财政总支出的比重总体呈现上升趋势，从1998年的3.9％上升至2006年的11.6％，其中2005年高达15.0％，但很快于2006年出现下降趋势，图4。财政福利和保障支出占GDP的比重从1998年的O.5％上升到2006年的2.1％，增加了1.6个百分点，期间虽然有所波动，但是无碍其稳定上升的趋势。

2007年我国财政支出项目口径发生变化，不再进行抚恤和社会福利救济与社会保障补助支出的项目统计，而使用社会保障与就业支出项目。2007年到2008年间，陕西省社会保障与就业支出从159.0亿元增加到245.6，亿元，增长了54.5.3％，社会保障与就业支出占总支出的比重由15.1％上升到17.1％。

尽管陕西省社会保障支出有一定的增长，但结合现实，这样的水平仍显不足。1998年到2008年，陕西省城镇登记失业率呈现快速增长趋势，图5，尽管自2006年以来有所下降，但是仍然居于较高水平，城市面临大批下岗职工、贫困家庭以及日益增长的就业压力。同时，在农村尚有部分贫困地区和处于温饱线上下的劳动群众。另一方面，社会保障的覆盖面过于狭窄。在城乡之间和不同所有制之间还存在着较大的差距，尚未达到公共财政和市场经济发展对建立社会保障制度的要求。

(四)农业财政支出水平偏低

由于陕西省农业科技三项费用数据不全，本文具体使用的数据如下：1998--2002年，农业财政支出为支援农村生产支出、农业综合开发支出、农林水利气象部门事业费三项之和；2003～2006年，农业财政支出为农业支出，林业支出，水利气象部门事业费三项之和；2007--2008年，农业财政支出为农林水事务项目。由于统计口径的调整，难免数据局部跳跃性较大。

从表4可以看出，1998--2002年，陕西农业财政支出的绝对数量持续稳定增加，由1998年的17.1亿元增长到2002年的40.2亿元，增长了2.4倍，年平均增长率为20.6％，与财政总支出的增长差由负转正；同期农业财政支出占财政总支出的比重先减小后增大，1998年最高达到10.3％，以后几年开始减小，1999年达到历史最低点8.7％。而后开始稳步增加，图6。

由于《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》的发布，从2003年到2008年，陕西省农业财政支出绝对数量增长5.0倍。年平均增长率达到43.4％，但是总体呈现波动性下降趋势，其中，2004年最高达157.0％，2005年最低，出现17.1％负增长率。同期农业财政支出占财政总支出的比重波动性上升，先上升后下降，其中2004年达到最高峰14.5％，自2004-年以后开始下降，并稳定在9.7％-9.9％之间。

可以看出，从1998年到2008年，尽管陕西省农业财政支出绝对数量大幅增加，但是增长趋势不稳定，而且支出水平仍然偏低，农业财政支出占财政总支出的比重的上升趋势具有较大波动性。究其原因，一方面是由于基层政府的事权大于财权，财政保障能力有限，没有足够的财力支持农业的发展；另一方面，相对于其他产业来讲，农业投资见效慢、收益少，地方政府在自身利益的驱动下偏向于竞争性领域的投资。

此外，当前陕西省支农投入在结构上也存在诸多的不合理之处：一是政府财政农业支出用于人员供养及行政开支部分过高，挤占了生产建设性支出。二是在财政农业建设性资金中，用于社会性的大中型水利建设比重较大，而农民可以直接收益的中小型基础设施建设的比重较小。水利、林业生态等社会效益显著、受益对象不仅局限于农业，其投入一直统计在农业投入中，在一定程度上夸大了政府农业投入的规模。

从表5可以看出，1998--2006年间，陕西省基本建设支出的总量持续增加，增长了4.9倍，年均增长率为32.4％，较同期财政支出的年均增长率高出10个百分点。同期基本建设支出在GDP和财政支出中所占比重均呈现先上升后下降趋势，图7。这与1998年积极财政政策出台和其后积极财政政策逐步淡出的背景相伴而生，有一定的必然性。但是，陕西省作为一个经济相对落后的省份，工业基础比较薄弱，经济自主增长能力较差，财政建设性支出中的绝大部分属于市场经济中政府应有所作为的领域，建设性支出所占比重的下降有其不合理的部分，主要是由于政府的职能范围界定不清，参与的竞争性、盈利性项目过多，挤占了应投入到基础建设支出的一部分财政资金，导致基础设施、公用事业等方面的财政投入不足。

三、陕西省优化公共财政支出结构的对策

(一)调整公共投资支出

陕西省经济相对落后，基础产业，特别是中小城镇基础产业薄弱，今后要增加公共投资支出规模，尤其是加强对基础产业的投资。对公共投资支出的调整，主要包括以下几个方面：

1.政府从一般盈利性项目的生产领域退出。陕西省应逐步取消对竞争领域国有企业的亏损补贴，通过产权改革和股份制改造，解决其流动资金和资本金不足的问题。同时，应进一步加大对基础设施和公用事业的投资力度，创造和改善陕西省的投资环境，吸引社会盈利性投资服务，吸引外商来陕西省投资办厂。

2.政府进行必要的生产性项目投资。一是投资于与改善陕西投资环境有密切关系的本地区的生产性项目，如水利灌溉和农业设施项目，跨地区的供电、电力、煤炭等能源项目，铁路、公路建设等等。但是，对供水、排污、煤气、公共交通等公用事业必须引进市场竞争机制，逐步放开经营，提高效率，二是投资于为陕西人民提供基本生产资料的一些低盈利、市场波动较大的行业和企业，或对这些行业和企业进行生产补贴，如为建立蔬菜、肉、奶、蛋及其他食品基地而进行的投资。此外，还应加大对风险产业和高新技术产业的投资力度。

(二)合理控制行政管理支出的增长

陕西省应进一步精简机构，控制行政编制。同时进行结构调整：第一，大力精简不适应市场经济运行机制的机构，如直接管理经济的机构等，以减少政府对经济的直接干预；第二，合并、调整原有的间接管理经济的政府机构，裁减冗员，以提高这些机构的行政管理水平和行政运行效率；第三，行政管理支出向维持经济秩序的工商、税务、公安、安全等部门倾斜。

(三)调整社会保障支出

完善社会保障制度，适时扩大社会保障范围，落实促进就业的各项财税扶持政策，足额安排各项财政补助资金，建立下岗失业人员再就业的长效机制；完善各项社会保险制度，实现资金来源多渠道、保障方式多层次和管理服务社会化目标；加快农村社会保障体系的研究和逐步建立，探索义工积累制养老模式，加大对城乡救助体系建设的投人，积极开展农村低保试点工作，建立统一的社会保障体系；进一步深化医疗保险制度改革，建立社会统筹和个人账户相结合的基本医疗保险制度模式。构建以弱势群体为主要服务对象的社会保障网络；削减政府对城市居民的福利性补贴，重点保证对低收入者的生活资助。

(四)增加公共社会开支

陕西省应从以下几方面调整和保证公共服务与公共事业发展支出：

1.加大医疗卫生投资力度，优化医疗卫生支出结构。重点是加大农村医疗设施投入及专业医护人员的配备，建立覆盖全省的新型农村合作医疗制度，完善公共卫生体系。

2.优化社会文教支出。第一，实施农村义务教育经费保障机制改革，通过国家开发银行软贷款、各级财政预算安排和争取国家支持等方式，加大中小学危房改造的推进力度；支持高等和中等职业教育；支持高校重点学科、重点专业和重点实验室建设。第二，巩固开发类科研院所转制的改革成果。探索公益类科研院所的转制改革，逐步建立多元化投入机制；基础科学研究经费应全部由财政负担。应用型科学研究经费财政不应负担或酌情负担；第三，建立文化投入的稳定增长机制，加大对公益性文化事业的投入，促进文化事业和文化产业的发展；加强文化基础设施、特别是农村文化基础设施建设。

3.增加其他社会支出。如城市居民生活保障方面，政府可增加对居民取暖、用电和自来水等项目基础设施建设的财政投入；城镇生态环境保护方面，可采取“政府组织、企业运作、市场融资、财政扶持”的方式，重点支持市、地区、县的环境保护、污染源综合治理等项目工作，发展循环经济，保护生态环境，使环境污染得到有效治理、环境质量明显改善。

参考文献：

[1]从树海，财政支出学[M]，北京：中国人民大学出版社，2003：153-16l.

[2]陈红亚，窦筱欣，2008年陕西省地方财政科技拨款分析[EB／OL]，陕西省科技统计2009，(04)：http：／／www，sninfo ors／kjtj／lmnr／viewdetai-la，asp?info_id=213.

公共财政支出绩效评价研究 篇4

1. 公共财政支出绩效评价的基本概念

公共财政支出绩效评价理论是随着公共财政体系和公共支出管理理论的产生而产生, 并伴随着公共支出管理实践的发展而发展的。绩效管理的萌芽在古代就出现了, 但具有现实意义的公共财政支出绩效评价理论和实践是在20世纪40年代产生的, 并在20世纪70年代以后逐步发展和完善起来。

财政支出是绩效评价工作的对象。目前, 理论界对于绩效评价对象有不同的表述, 常见的有“财政支出”、“公共支出”、“政府支出”等。其实, 在市场经济国家, 财政支出、公共支出和政府支出三种表述的内涵是一致的, 都是指市场经济条件下政府履行职能, 取得所需商品和劳务而进行的财政资金支付活动, 是政府作为社会经济管理者为弥补市场失灵而采取的一种经济行为。从我国国情看, “财政支出”与西方国家“政府支出”及“公共支出”的范围存在一定的差别, 我国财政支出不仅包括一般意义上的公共财政支出, 而且还包括对盈利性和竞争性产业与企业的投资与补贴等内容。随着我国公共财政体系的建立, 财政支出绩效评价的对象应侧重于公共支出领域。

绩效是效益、效率和效果的统称, 包括行为过程和行为结果两个方面。从经济学和行为学的角度看, 只有效益、效率和效果有机结合的人类社会和经济活动才是推动人类社会进步和经济发展的决定性因素, 因此, 效益应当是衡量人类一切实践活动的客观标准。在财政支出领域中, 效益、效率和效果以及其他术语经常在不同的场合使用, 但其本质内涵并无实质性差别, 他们都从资源投入与产出关系的角度描述资源配置所处状态。但对于衡量财政支出结果, 效益、效率和效果都是其中的一个方面, 任何一个名词都不能准确、全面反映公共资源的配置状况。“绩效”的内涵更加广泛, “绩效包含了效率、产品与服务质量与数量、机构所做的贡献与质量, 包含了节约、效率和效益”。运用“绩效”概念衡量财政支出行为, 不单纯是一个政绩层面的概念, 主要包括财政支出成本、支出效率、公共服务的数量与质量、政治稳定、社会进步、发展前景等内涵。

评价是为达到一定目的, 运用特定的指标、标准和方法, 对事物发展结果所处的状态或水平进行分析判断的过程。其特征一是评价依据具有合理性;二是评价标准具有客观公正性;三是评价方法具有科学性;四是评价结果具有可比性。

综合以上分析, 我们认为, 公共财政支出绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法, 采用特定的绩效评价指标体系, 对照统一的评价标准, 按照绩效的内在原则, 对财政支出行为过程及其效果 (包括经济绩效、政治绩效、社会绩效和生态绩效) 进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。

2. 公共财政支出绩效评价的理论基础

受托经济责任理论认为, 随着人类社会的发展, 人类拥有的财产规模不断膨胀, 致使财产所有者无法直接经营和管理所掌握的财富和资源, 由此必然导致财产所有权和财产经营管理权的分离。财产所有权与财产经营管理权的分离, 又客观上导致了财产委托者对财产受托者进行经济监督的需要。由于委托人和受托人在财产经营管理上存在着法律、时间、空间和信息等诸方面的分离性, 使得委托人往往不能直接控制受托人的责任履行过程和会计报告质量, 因此, 必须借助于一个独立的第三者来实现这种控制, 这就直接导致了绩效评价的产生。

财政是政府的受托理财机构, 代表政府履行为公众理财的职责。为确保财政配置资源的绩效得以实现, 客观上需要财政对政府掌握的公共性资源进行分配, 使财政具有充分调度政府公共资源的权利, 在此基础上优化资源配置结构, 提高资源配置效率。与私人财产不同, 公共资源具有三种特征:一是产权的公共性, 即公共资源难以有效地在个体之间进行分割, 其产权难以界定或界定成本极高, 需要政府代行产权进行配置, 这是公共资源的本质属性;二是取得的强制性。公共资源的取得凭借的是政府的政治权威或公共产权, 以直接行政命令或强制征收取得公共资源, 并不直接体现为市场中的商品等价交换;三是间接的有偿性。为体现公共资源产权的公共性, 在公共资源的取得与使用上部分体现着“取之于民, 用之于民”的特性。

绩效评价对于受托经济责任的履行具有两个作用, 首先反映和控制受托经济责任的具体履行过程;其次反映受托经济责任履行的最终结果。在实践中, 后者对于委托人来说更为重要, 它是委托人了解责任履行状况的基本依据。政府作为纳税人的代言人, 代表纳税人筹集财政资金, 并分配财政资金, 有责任对其支出管理进行绩效评价, 以评判其支出管理过程是否符合经济性、效率性和有效性原则, 是否达到最大支出效益。这种受托经济责任理论构成公共财政支出绩效评价的基础理论。

3. 公共财政支出绩效评价的基本原则

20世纪80年代以来, 西方国家从政府支出绩效评价实践中总结出“3E”原则, 即经济性 (Economy) 、效率性 (Efficieney) 和有效性 (Effectiveness) 。

经济性是指以最低费用取得一定质量的资源。经济性是西方各国开展公共支出绩效工作的主要初始动力之一, 主要目的是解决公共支出活动中资金严重浪费和资金分配苦乐不均等问题, 以便在各个公共部门和公共项目中建立更为有效的支出决策机制和支出优先排序机制。经济性原则虽然始终作为公共支出绩效评价的主要原则之一, 但随着西方国家社会经济的发展和公共支出规模的不断扩大, 单纯的经济性原则在评价中的地位和影响逐渐被效率性和有效性原则所取代。

效率性是指投入和产出的关系, 包括是否以最小的投入取得一定的产出, 或者是以一定的投入取得最大的产出。效率性是西方各国政府及社会各界对公共支出在项目决策机制、项目实施进度比较、项目经济和社会效益取得等方面要求的具体体现。效率性原则在世界各国公共部门绩效考核与公共支出评价中占有十分重要的地位, 尤其是在公共部门绩效考核工作中, 效率性原则被作为建立高效率政府的主要追求目标之一。

有效性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果。考虑有效性原则, 是因为一些项目运行可能具有经济性和效率性, 但却不是有效的。如卫生部门发放医疗手册, 手册印刷是经济的, 发放过程也是高效的, 但却没有达到国家降低疾病的预定目标。有效性原则是西方各国公共支出评价从经济性到有效性的转变, 是实施公共支出绩效评价加强对宏观调控效果管理的重要体现。当公共支出所追求的目标已不再是单一的经济性时, 其效果、效能的最大化就显得相当重要了。

“3E”在绩效评价过程中, 针对评价对象、评价目的不同各有侧重, 三要素之间互相区别, 又互相联系, 构成绩效评价的标准体系, 并成为绩效评价的基本原则。财政资金运行过程中, 资金使用单位因对支出绩效的模糊认识, 或忽视最终目标、效果而单纯追求支出的经济节约;或不顾效果单纯追求效率而造成浪费;或追求所谓“效果”而不顾资源情况, 最终影响综合效果等。因此, 对财政资金使用状况进行科学、客观的绩效评价, 不能片面地、孤立地分析某一个要素, 要从经济性、效率性和有效性三要素进行综合考察、分析, 并将三个要素进行量化, 先确定具体标准, 把计算出的算术比或实际值, 与一定的标准或预期进行比较后得出结论, 从而实现综合评价的目的。

二、我国公共财政支出绩效评价研究现状和实践分析

近10多年来, 我国在财政支出管理领域进行部门预算、政府采购制度、国库集中支付制度、收支两条线等财政四项改革, 这些变革深刻地触动了传统的财政支出管理思想与模式。

1990年, 为加强文教行政财务管理, 提高资金使用效益, 财政部制定了《文教行政财务管理和经费使用效益考核办法》。考核内容包括教师工资兑现、定员定额管理、专项经费管理、收入管理、教育费附加管理、中小学校舍建设、勤工俭学和财务监督八个方面。1998年, 财政部对原《办法》进行修订, 一是明确了考核目的、对象和级次;二是制定了考核指标体系, 分为综合考核指标 (12项) 、单项考核指标 (47项) 两大类, 单项考核指标又分经济效益指标和社会效益指标;三是规定采用百分制量化, 结合因素分析法、结构分析法和差额分析法进行分析计算。这个时期的绩效评价主要以业务考评和财务考评为主, 是我国公共财政支出绩效考评工作的萌芽阶段。

随着公共财政体制框架的初步建立, 财政支出效益问题开始受到人们的普遍关注, 加强财政支出管理、提高财政资金使用效益成为财政管理工作的主要目标。2001年, 湖北省财政厅根据财政部的统一部署, 率先在恩施州选择“财政支农”、“基础教育”等5个项目进行绩效评价试点。2002年3月, 财政部派员到恩施州对试点工作进行全过程跟踪调研, 认为恩施州通过试点摸索出一套较为有效的评价工作组织体系和较为合理的评价工作流程, 在绩效评价指标体系和评价方法等方面取得了阶段性成果, 取得的实证经验, 为今后全面开展财政支出绩效评价工作奠定了基础。2002年7月, 财政部在内蒙呼伦贝尔市举办全国首次“财政支出绩效评价理论与实践研讨会”, 国内高等院校、研究机构和财政部门的专家学者就公共财政绩效管理问题进行讨论和广泛交流。恩施州在会上介绍了绩效评价试点工作的基本作法。此后, 内蒙、辽宁、湖南、江苏、河南、河北等省市先后组团到恩施州实地考察观摩。

2003年, 财政部颁布了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》和《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法》;2004年6月, 财政部预算司在青岛召开绩效预算国际研讨会, 提出部门预算深化改革就是要建立完善的绩效预算管理体系, 提高政府管理效能和财政资金有效性。2005年5月, 财政部印发了《中央部门预算支出绩效考评管理试行办法》;同年10月, 湖北省财政厅出台《省级部门预算项目支出绩效考评管理试行办法》, 对省级部门预算中28个项目进行绩效评价试点。2003年以来, 全国先后有湖北、湖南、河南、广东、辽宁、北京、江苏、浙江、河北、内蒙、广西、福建等省市开展绩效评价试点, 这个时期的绩效评价工作的重点转到以项目支出绩效评价为主, 评价对象和范围进一步延伸和扩大。

三、建立我国公共财政支出绩效评价体系的基本思路

1. 建立健全公共财政支出绩效评价制度体系

首先, 要加快公共财政绩效管理法制化建设步伐, 在《预算法》、《审计法》、《会计法》和其他相关法律中增加绩效管理条款, 通过强化公共财政绩效管理的法律地位, 加强公共财政绩效管理约束力。其次, 各级人大对政府财政收支预决算的审查要从合规、合理、合法性审查向绩效结果审查转移。第三, 要研究制定《公共财政支出绩效管理准则》、《公共财政支出绩效评价实施办法》、《公共财政支出绩效评价指标设置及标准》、《公共财政支出绩效评价结果应用》等制度和办法。第四, 要建立财政、使用财政资金的单位、审计、监督机构、社会中介机构在绩效评价管理中的工作制度与规则, 科学界定业务分工和职责。第五, 大力推进政府预算会计制度改革, 实行权责发生制的预算会计制度, 真实、完整、全面地反映政府绩效, 为实施公共支出绩效评价工作提供科学依据 (见图1) 。

2. 科学制定公共财政支出绩效评价指标体系

(1) 评价指标的内涵。公共财政支出绩效评价指标是评价工作的载体, 是政府衡量财政资源配置、结构优化、支出效率的一种工具, 是反映财政支出绩效总体现象的特定概念和具体数值, 它以数量的形式提供有关财政支出运行特征及其目标完成情况的信息, 对财政支出的经济性、效率性和有效性进行检测和综合评判, 是反映和揭示财政支出存在问题的重要量化手段。财政支出是以满足社会共同需要为标准来参与社会资源配置, 社会共同需要的多样性决定了公共支出内容的复杂性, 也决定了绩效管理必须建立一个多层次的评价指标体系。

(2) 评价指标的主要内容。

经济绩效方面。反映财政支出经济效益的指标通常包括总量指标和结构指标。总量指标是绝对指标, 反映财政资金在某个部门或项目上投入的总体规模, 如某年科技支出总数。结构指标是相对指标, 反映财政支出的结构状况, 它包括两层含义:一是某项财政支出占整个财政支出的比重;二是该项财政支出的内部结构。在政府绩效体系中, 经济绩效是政府绩效的根本内涵和外在表现。

社会绩效方面。社会效益评价指标在实际运用中更多使用的是定性指标, 它反映财政支出比较集中在某个方面产生的社会影响, 根据支出的不同性质具有不同的社会影响。如教育支出对全民素质的提高、社会风气好转的影响, 医疗卫生投入对提高全民医疗保健水平、满足基本医疗需要的影响, 交通运输等基础设施投入对社会劳动生产率提高的影响等。社会效益还包括对社会政治、经济和环境等多方面的影响。

生态环境绩效方面。财政支出对生态环境的影响包括对自然景观的影响, 如政府投资兴建旅游景点、公园等;对自然环境的影响, 如某项公共支出项目对自然环境的净化或污染程度等;对水土流失的影响, 如砍伐树木对水土流失的影响;对野生动植物以及其他生态平衡的影响等。由于对生态环境的影响在许多方面难以用精确的指标量化, 只能运用统计数据尽可能量化指标, 同时结合定性指标进行评价。

政治绩效方面。政治绩效主要体现在制度安排和制度创新方面的改进, 通过制度创新改进决策机制和决策成本, 实现公平与效率原则。包括行政管理体制、行政机构效率、政府职能及决策水平、人民群众对政府满意度等;对社会经济的影响包括对全社会收入分配及就业的影响, 对产业结构和布局的影响, 科技成果在生产领域的应用程度, 对自然资源的节约和开发利用等;对社会环境的影响包括社会保障及福利制度的建立和完善, 对国防的影响, 对教育环境和文化环境的影响, 对基础设施建设的影响, 对人口、劳动力流动的影响等。

(3) 评价指标体系框架设计。我国公共财政支出绩效评价指标的设置与选取应结合政府收支分类改革, 并充分考虑财政支出项目或财政资金使用管理单位的具体目标等综合因素, 建立指标设置与选取的动态机制, 指标的设置到选取必须有较强的针对性, 注意指标兼容性问题, 把握好共性与个性指标的衔接。从评价工作看, 指标设置越细, 评价结果越趋于合理, 但受各种因素制约, 有些数据无法取得, 有些受时间限制无法完成, 所以设置选取指标还要考虑可操作性 (见图2) 。

3. 探索制定公共财政支出绩效评价标准体系

目前, 无论是国内的湖北恩施试点模式, 还是国际的世界银行、澳大利亚、英国模式, 多以行业标准、计划标准、历史标准或经验标准作为绩效评价的对比标准。从理论上讲, 这些标准都可以作为衡量和评判的基准, 但在具体操作上, 应根据评价目标和评价对象的不同来确定适当的评价标准。

(1) 行业标准。行业标准是以一定行业许多群体的相关指标数据为样本, 运用数理统计方法计算和制定出的该行业评价标准。采用行业标准便于对各类支出项目的绩效水平进行历史的、横向的比较分析, 通过评价总结出一定时期内同类支出项目应达到的效率或有效水平, 为加强支出管理提供科学标准。行业标准自身的客观性和易取得性, 通常有广泛的使用场所。在我国, 一般由国家和地方公布的行业水平作为行业标准 (见表1) 。应该指出, 行业标准需要强大的数据信息库作支持才能得到充分应用。

(2) 计划标准。又称“目标”或“预算标准”, 是指事先制定的目标、计划、预算、定额等预定数据作为绩效评价的标准。计划标准的作用是通过将实际完成值与预定数进行对比, 发现差异并达到评价目的 (见表2) 。

计划标准适用于部门和项目支出评价。由于计划标准往往受主观因素的影响, 其制定要求相应较高, 如果制定得科学合理, 则具有较好的激励效果。反之, 标准不是过高, 就是过低。计划标准过高, 出现鞭打快牛或者完不成现象, 容易挫伤积极性;计划标准低了, 又起不到激励作用。计划标准具有不确定性, 随着支出行为所处阶段不同, 其计划标准也有所不同。

(3) 历史标准。历史标准是以本地区、本部门或同类部门单位、项目的绩效评价指标的历史数据作为样本, 运用一定的统计学方法计算出的各类指标的平均历史水平。历史标准是该地区、部门、单位或项目过去形成或存在的某个数据, 如上年实际数据、上年同期数据、历史最好水平等。

运用历史标准的基本假设是现行评价对象所处的环境与历史标准所涉及的那段时间的环境大体一样。如果环境发生了较大变化或者持续不稳定, 则不适宜采用历史标准进行评价。实际运用时也要对历史标准进行及时地修订和完善, 尤其要注意剔除价格变动、数据统计口径不一致和核算方法改变所导致的不可比因素, 以保证历史标准符合客观实际情况。

(4) 经验标准。经验标准是根据长期的财政经济活动发展规律和管理实践, 由财政管理领域经验丰富的专家学者, 在经过严密分析研究后得出的有关指标标准或惯例。如国际上衡量一个国家财政赤字规模是否适度, 通常采用财政赤字占GDP比例或称“赤字率”, 一般公认的赤字率不超过3%。

经验标准具有较强的公允性和权威性, 在绩效评价中具有一定的适用价值, 但这些经验标准可能只适合于某个国家, 或者情况相近的某些国家。在财政支出绩效评价体系中, 不是所有的指标都有经验标准可供使用, 经验标准的适用范围比较局限。经验标准适用于缺乏同业比较资料, 尤其是缺乏待业标准的绩效评价。即便两种标准同时可供使用, 当行业标准不如经验标准权威性高时, 为保证评价结果得到评价对象和社会公众的认可, 应当选择经验标准而非行业标准。

4. 健全和完善公共财政支出绩效评价工作组织体系

公共财政支出绩效评价组织体系包括评价实施主体和评价客体。评价实施主体由评价组织管理机构和评价实施机构构成。组织管理机构是指财政部门内设的专司机构, 也包括地方政府成立的绩效评价领导小组办公室等;评价实施机构包括评价工作组、专家咨询组和中介机构。评价客体主要包括评价对象和范围、评价目标和评价工作流程等 (见图3) 。

绩效评价组织管理机构主要职责包括, 研究绩效评价体系, 制定绩效评价制度和办法, 建立评价指标库和数据库, 选聘专家咨询组专家, 组建评价工作队伍并开展培训, 审定评价工作实施方案, 指导协调各部门绩效评价工作, 审核确认绩效评价报告, 研究拓展绩效评价结果应用领域、应用方法, 发布评价信息, 促进绩效评价工作为预算管理服务。

绩效评价实施机构的主要任务是, 制定评价工作方案, 设计基础数据表和调查问卷, 选取评价指标, 分配指标权重, 测算标准值, 确定评价方法, 建立评价模型, 收集审核基础数据和资料, 组织实施评价, 撰写评价报告, 建立评价档案等。

评价工作组一般由财政和监督机构、被评价单位的相关专业人员组成。评价人员应具有较丰富的财政经济管理、财务会计、资产管理及法律等方面的专业知识, 熟悉绩效评价业务, 有较强的综合分析能力和协调能力, 坚持原则, 秉公办事。

专家咨询组成员从大专院校、研究机构、行业协会以及政府综合管理部门和有关经济、法律、技术等方面的专家中选聘。专家咨询人员应具有较高政治素质和理论素养, 熟悉党和国家有关方针政策, 熟悉财务监督管理, 掌握被评价对象所处行业的发展状况, 具备经济、法律和行业管理等方面的专业知识、工作经验, 有较高综合判断能力, 具有中级以上专业技术职称或相关专业的执业 (技术) 资格及10年以上专业工作经验。

中介机构是独立的绩效评价机构, 接受绩效评价组织管理机构的委托, 按照统一要求进行绩效评价。主要职责包括, 依照委托单位的要求, 按照规定的评价指标、评价目标, 对评价对象的各项基础数据进行核实, 对绩效管理进行诊断, 提出存在的问题和改进建议, 撰写绩效评价报告。从发展看, 由于社会中介机构的独立性质以及社会各方面对中介机构的认可程度, 一部分财政支出绩效评价工作可以委托中介机构实施。

5. 探索和拓宽绩效评价结果的应用

探索利用绩效评价结果推进财政绩效管理工作, 对有效发挥绩效评价结果在合理配置财政资金、提高财政资金使用效率、加强财政监管等方面有着积极的意义。

绩效评价结果在公共支出管理中的运用是多层次的, 应贯穿于支出管理的事前、事中和事后的全过程。通过评价结果了解财政资金在效率领域和公平领域中的配置结构是否合理, 是否发挥了应有的作用, 支出规模是否适当, 总结财政支出实践中带有规律性的经验和教训, 进一步改进工作, 提高财政资源的配置效率, 在更高层次上实现社会公平。通过评价结果准确把握财政政策效应, 为制定科学的财政支出政策提供客观依据。通过评价结果了解单位财政资金使用状况, 分析诊断单位内部管理问题, 促进单位树立绩效意识、成本意识和责任意识。

结合我国现行财政体制分析, 绩效评价结果主要为各级政府提供决策参考;提交给人大常委会作为加强预算管理, 改善监督管理手段, 优化支出结构的参考依据;提交人事或组织部门作为考核单位领导人的参考依据, 增强干部任免的公正性和透明性, 有利于消除干部任免中的暗箱操作带来的腐败行为;提交到有关项目管理部门作为确定项目立项的参考依据;反馈给评价对象提供加强管理的参考意见, 促使引入成本核算机制, 重视财政资金使用效率, 建立激励机制和责任追究机制;有选择的对评价结果进行定期新闻发布, 向社会公众公开财政资金使用效率状况, 加强社会舆论监督。

构建和谐社会的公共财政研究 篇5

关键词:和谐社会;公共财政;生态财政

一、构建和谐社会对财政建设的要求

社会是一个十分复杂的系统,由此也决定了和谐社会内涵的复杂性和广泛性。不同学者对和谐社会的理解也不尽一致。有的认为,和谐社会最根本的特征是和谐的利益关系;有的认为,构建和谐社会就是建立一个与社会主义市场经济体制相配套的社会利益均衡机制,从而形成全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会;还有的认为,和谐社会是指“民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会。以上观点从不同的侧面阐述了和谐社会的内涵。综上所述,和谐社会是指社会内部本身以及社会与其自身相关的事物之间保持的一种协调状态。社会主义和谐社会既强调人与人的和谐,人与社会的和谐,又要达到人与自然的和谐。

构建社会主义和谐社会是一个长期的系统工程,需要社会各子系统之间良性运行和协调发展,需要财税、收入分配、社会保障制度等与之相配套。应积极运用财政政策使每个公民都能享受到经济增长给其带来的实惠,使其自身得到全面发展,从而增强社会认同感,避免各种不和谐现象的发生。与构建和谐社会相适应的是和谐财政政策。所谓和谐财政政策,是指既能有效支撑和促进社会主义和谐社会的构建与发展,又能保证财政体系自身和谐循环的财政方针、准则和措施的总称。与以往的财政政策相比,和谐财政政策应更加注重公共产品配置的公平,实现公共产品均等化;更加注重财力分配的基本均衡,缩小地区间因经济发展水平不同造成的财力差异;更加注重财政政策的公平公正,为各种市场经济主体提供平等的财政条件。

二、财政政策对构建和谐社会制约的主要表现

改革开放以来,我国经济建设取得了举世瞩目的成就。但由于各项制度建设滞后,难免产生各种不和谐因素。诸如居民收入分配差距问题;地区、城乡差别问题;生态环境持续恶化等。以上不和谐因素的产生固然是多种因素综合作用的结果,但与财政政策不完善也有很大关系,突出表现在以下几个方面。

1.不同地区居民享受的公共产品和服务不均等从公平角度讲,同一个国家居民应该享受到大致相同的公共产品和服务,不因居住地区不同而有较大差别。全国性公共产品由中央政府提供,各地不会有太大差异。地方性公共产品由各地方政府提供,在现行的财政政策框架下,地方性公共产品的多少与当地政府财力有直接联系,而政府财力又是与当地经济发展水平密切相关的。不同省区之间,特别是东部地区与中西部地区之间,人均财力差距非常明显。2003 年人均财政支出,最大与最小的省份差达8.58 倍;并且同一省区内财力差距也较大,如广东省珠江三角洲地区2004 年人均可支配财力分别是东西两翼和粤北等山区的7.7 倍和6.6 倍。财力差异造成各地方政府提供公共产品和服务的能力不同,不同地区居民享受的公共产品和服务不均等。

2.“二元”财政结构彰显城乡差别从构建和谐社会的需要出发,政府财政应有助于缩小城乡差别。相反,由于我国“二元”财政结构的存在进一步拉大了城乡差别。一是政府对于同一种公共产品,在城乡之间的提供方式不一样。如在教育、道路等方面,城市居民基本上可低价甚至免费使用,其成本主要由政府承担;而在农村则主要是通过名目繁多的非税方式由农民自己承担,财政只给予少量或根本不给补贴。二是社会保障制度不完善,广大农村居民尚未纳入社会保障的范围。近年来,我国政府逐步加强了社会保障制度建设,扩大了社保对象范围,但农村社会保障体系建设滞后。在占全国人口60 %的农村人口中,社会保障仅限于在小部分城镇劳动者中实施,使得城乡社保覆盖率之比高达22∶1。

3.居民收入分配差距持续拉大,财政调节乏力在市场经济条件下,财政的一个重要职能是调节收入分配,避免贫富差距过大,维持相对公平。当前,收入分配差距在不同地区、不同行业、不同单位,甚至同一单位不同岗位之间都呈现持续拉大的态势。从整体上看,我国的基尼系数已经接近0.5 ,早已超过0.4 的国际警戒线标准,如果不采取措施予以解决,很可能引发社会**等不稳定因素。现行财政调节功能存在明显不足,主要体现在税收调节作用未能充分发挥。一是不同收入阶层税负不均衡,从税负公平角度而言,税负应与纳税能力相适应。而我国事实上却出现了中低收入者税负相对过重,富人税负轻的“逆向调节”现象。由于当前个人所得税起征点过低,税率过高,又缺乏合理的减免和退税制度,造成中低收入者税负过重。据统计,2004年我国个人所得税收入的65 %来源于工资、薪金所得,且中低收入者占了绝大多数。二是税制体系不完善,财产税相对缺失。根据国际经验,个人所得税调节作用的充分发挥必须要有与之相配套的财产税。由于我国遗产税、赠予税等税种的缺失,使税收难以发挥对高收入群体的“削峰”作用。

4.财政宏观调控乏力,影响了人与自然的和谐相处

由于长期以来我国采取粗放式经济增长模式,导致自然资源大量消耗,环境质量严重下降,生态环境遭到破坏,资源短缺、国土沙化、饮用水源的污染等因素对我国经济发展构成很大制约。然而,财政宏观调控在推动经济结构调整、保护生态环境等方面作用发挥不够,粗放式的经济增长方式没有得到根本性转变,在一定程度上影响了人与自然的和谐相处。

三、构建和谐财政的设想

公共财政应通过完善各种政策、制度,构建“和谐财政”,为建设和谐社会做出应有的贡献。

1.完善财政转移支付制度,为公共服务均等化奠定基础

实现地区间公共服务均等化是构建和谐社会的要求。公共服务均等化是指消除地方差异和主体差异,各地方政府能够按照全国一般标准和居民的生存需求,提供基本的公共产品和公共服务。应建立公共服务均等化的保障机制,重点是完善财政转移支付制度。一是变基数法为因素法。按照因素法合理确定中央政府对地方政府的转移支付额,将地区经济发展水平、税负高低、城市化程度、人口、教育状况等因素作为转移支付的主要依据,通过对各种因素综合分析确定支付规模,提高转移支付的科学合理程度;二是采取灵活多样的转移支付形式。要把一般性补助、平级补助、专项补助、特别补助等形式有效结合;三是调整转移支付结构。现行转移支付很大一块是通过税收返还形式进行的,经济发达地区税收返还所占份额最大,反而加剧了地区间财力不均衡。由于税收返还的状况短期

内难以改变,为抵消其不利影响,应调整转移支付的地区分配结构,重点向中西部贫穷地区倾斜。2.加大解决“三农”问题的财力支持力度,促进城乡协调发展

针对目前我国城乡之间差距过大的现实,应发挥财政政策导向作用,使财政收入分配适度向“三农”倾斜,缩小城乡差距,促进城乡协调发展。一是财政投资重点由城市转向农村。新增财政支出和固定资产投资向“三农”倾斜,逐步建立稳定的农业投入增长机制,大力加强农村基础设施建设,增强农业发展后劲。二是调整优化财政支出结构,大力支持农村公益事业发展,新增教育、文化、卫生等财政支出应主要用于农村,进一步改善农村中小学办学条件,推进新型农村合作医疗试点,完善农村医疗救助制度,逐步实现公共产品的城乡“一体化”供给。三是完善税费减免和财政补贴政策。建立防止农民负担反弹的长效机制,维护农民的正当利益。四是增加农民就业培训支出。对农民进行职业技能培训,增强农民的就业能力,有利于转移农村剩余劳动力,增加农民收入。

3.完善税收制度,促进收入分配的公平缩小收入差距是构建和谐社会的基础,税收制度则是调节收入分配的重要手段,要逐步完善税收制度。一是完善税制设计。个人所得税调节收入分配的重点应放在高收入阶层,适当减轻中等收入者的税负,通过提高起征点、降低税率、减免退税制度等,缩小中、低收入者与富人之间的收入差距。应将目前的分类课征制改为混合课征制或综合课征制,有利于加大对高收入阶层的调节力度,真正体现公平税负的原则。同时,应将各种补贴、福利等全部纳入工资范围征税。二是加强税收征管,提高税务管理和监督的技术水平,加强对偷税、逃税、避税行为高发领域的监管力度。对私营企业家、文艺体育界明星、外企高级雇员、房地产开发商、知名经济学家、律师、官员等“新富阶层”的收入实施重点监控。三是适时开征遗产税和赠与税。遗产税是个人所得税的补充,可以有效防止个人所得税的流失。此外,在开征遗产税的同时还应开征赠与税,以防止被继承人生前将财产通过赠与方式逃避缴纳遗产税。

4.建设“生态财政”,促进人与自然的和谐相处当前,资源紧缺和环境污染等问题已对我国经济的可持续发展构成严重制约,应加强财政在生态社会转型过程中的作用,支持统筹人与自然和谐发展。在财政政策上,加大对生态建设和环境建设的支持力度,建设“生态财政”,促进循环经济发展及节约型社会的建立,促进经济社会全面发展与生态环境保护的良性循环。一是优化财政支出结构,增加生态环境保护和基础设施建设支出。二是完善生态补偿机制。进一步完善排污收费制度,并按照“谁开发谁保护、谁利用谁补偿”的原则,建立健全生态补偿机制。三是大力支持发展循环经济。坚持开源与节流并重,通过税收优惠等政策积极引导社会资金进入资源循环利用领域,促进资源节约型社会的建立。参考文献

[1 ]高培勇.公共财政为和谐社会奠基[ N ].人民日报,200726.[2 ]楼继伟.在财政部与世界银行构建和谐社会财政政策对话会上的讲话[N].中国财经报,200518.[3 ]谢烈鹏.构建和谐社会应注重财政政策取向[N ].中国财经报,200710.[4 ]李茂生.构建和谐社会与深化财政体制改革的几个问题[J ].地方财政研究,2007(1).[5 ]张永军,等.优化财政支出结构构建和谐财政[J ].北方经济,2007(4).[6 ]邴志刚.运用财政政策手段促进构建和谐社会[J ].地方财政研究,2007(1).来源：

公共财政实质研究 篇6

随着我国加入WTO,政府部门也面临着与国际接轨的要求,对政府公共政策的制定会产生深刻的影响。各职能部门的针对性决策及政府部门的重大决策的确立越来越需要建立在对历史数据、相关数据的科学分析的理性基础上。发展电子政务,发展决策支持系统,可以大大提高公共政策制定的科学性和有效性。过去,在行政决策方面曾出现过这样或那样的问题。其中的一个重要原因,就是对信息的搜集和掌握不全面,或有片面性。决策支持系统的运用将会对行政决策产生深刻的影响。同时,随着民主建设的深入,政府的决策要求能够体现公众的观点在政策决定上的影响。而商业智能系统正是实现政府决策支持的后台核心技术。

财政商业智能系统的意义

财政部自1999年下半年开始着手规划建立“政府财政管理信息系统”,并于2001年完成初步设计并开始试点。2002年初,国务院将“政府财政管理信息系统”定名为“金财工程”,并列为国家电子政务十二个重点工程之一。随着金财工程的逐步启动、推广,财政信息系统在近几年中收集了大量的数据,而且这些数据还正在呈指数级增长,于是新的问题也逐渐显露出来:目前大部分的财政业务系统只是数据在服务器上物理存放上的“集中”,而在业务关联上,各业务仍然是在各自的业务系统中独立处理,并没有横向的数据关系,输出的账务成果,如基本报表、分析指标等也是各自独立的。因此,目前的各级财政部门都迫切地需要一个高效、精确、科学的分析数据的方法,找出其背后的寓意,了解财政资金需求、使用状况,做出科学的决断,进而达到“让资金转起来,让账目透起来,让管理细起来,让财政强起来”的目的。而在目前这种“物理集中”状况下,若是要进行数据的汇总、合并,分析的横向对比、综合指标等,需在各自输出的报表基础上再进行数据的加工。随着对财政数据处理的综合性、及时性、可预测性等要求越来越高,目前这种数据的加工方式越来越不能适应财政工作的要求。

近年来,数据仓库、联机分析处理及数据挖掘,这三种相互独立又相互关联的信息处理技术,已成为新一代决策支持系统的基础,即所谓的商业智能(BI,Business Intelligence)。其中数据仓库是基础,联机分析处理和数据挖掘技术是两种不同的分析工具。因此利用先进的数据仓库技术建立统一的数据模型,使用OLAP、报表分析、数据挖掘等技术来解决各种财政业务问题,成为财政实现加强财政资金管理和决策支持的重要方法。

作为一种将数据转变为信息、信息转变成知识的工具,商业智能已经在电子商务、客户关系管理、信息门户、ERP以及其他各类企业应用系统中担当起核心技术的角色。近年来,随着政府信息化的逐步深入,GRP概念的提出,商业智能在政府部门应用的前景也是十分广阔。

商业智能主要涉及四个层面:一是信息系统层面:称为商业智能系统的物理基础。表现为具有强大决策分析功能的单独的软件工具和面向特定应用领域的信息系统平台,如SCM、CRM、ERP。与事务型的MIS不同,商业智能系统能提供分析、趋势预测等决策分析功能。二是数据分析层面:是一系列算法、工具或模型。首先获取与所关心主题有关的高质量的数据或信息,然后自动或人工参与使用具有分析功能的算法、工具或模型,帮助人们分析信息、得出结论、形成假设、验证假设。三是知识发现层面:与数据分析层面一样,是一系列算法、工具或模型。将数据转变成信息,而后通过发现,将信息转变成知识;或者直接将信息转变成知识。四是战略层面:将信息或知识应用在提高决策能力和运营能力上;企业建模等。商业智能的战略层面是利用多个数据源的信息以及应用经验和假设来提高企业决策能力的一组概念、方法和过程的集合。它通过对数据的获取、管理和分析,为贯穿企业组织的各种人员提供信息,以提高企业战略决策和战术决策能力。

商业智能系统应具有的功能,一是数据管理功能。从多据个数源ETL(抽取、转换、转贮)数据、清洗数据、数据集成能力;大量数据高效存储与维护能力。二是数据分析功能。具备OLAP等多种数据分析功能;终端信息查询和报表生成能力;数据可视化能力。三是知识发现功能。从大型数据库中的数据中提取人们感兴趣的知识的能力。这些知识是隐含的、事先未知的、潜在有用的信息,提取的知识表示为概念、规则、规律和模式等形式。

由于商业智能系统的需求往往是不明确的,而且是不断变化与增加的,也就是说商业智能系统开发必然是一个经过不断循环、反馈而使系统不断增长与完善的过程。因此,采用原型法来进行商业智能的开发是比较合适的,因为原型法的思想是从构建系统的简单的基本框架着手,不断丰富与完善整个系统。

图1是财政商业智能系统的结构示意图:数据源最终要涉及多个业务系统,并且这些系统采用了不同的数据库,包括ORACLE、SQL SERVER和SYBASE。考虑到不增加业务系统的负载,在系统中增加了一个中间数据库。每天将业务系统的备份数据导入到中间数据库,并对数据进行抽取和清洗,然后载入到数据仓库中。数据仓库包括多个主题的数据集市,为OLAP、报表和数据挖掘提供数据服务。

财政商业智能系统的开发和设计

下面就以政府采购主题为例,描述财政商业智能系统的开发和设计。

(一)政府采购管理系统分析

图2是政府采购系统的模块示意图。通过对业务的分析,可以看出整个采购业务都是围绕着采购计划和采购合同来进行的。因此在数据仓库中也是以采购计划单和采购合同的信息作为事实表。在这个主题中,我们需要了解一个采购计划的采购物品的名称、类型、数量、参考单价,采用什么采购方式,采购单位是谁,使用什么预算科目,成交价格是多少等等。考虑到今后功能的扩展,在仓库这一层将尽量保存详细原子数据。

(二)数据仓库设计

数据仓库的设计应该使得系统能够完成对政府采购的采购计划、采购方式、采购金额、节约率等各种信息的分析及KPI监控。

根据上述要求,数据仓库的关键维度包括:

(1)采购方式、物品分类、采购计划申报时间、物品名称、数量等。

(2)预算科目、预算金额等。

(3)采购单位、单位类型、部门代码、合同签订时间、合同金额等。

(4)供应商名称、单位地址、开户行信息等。

通过数据仓库的应用,我们希望能够快速获得下面的信息,以提高政府工作的质量:

(1)采购总金额是多少及其按时间变化的情况?

(2)采购的节约率是多少?

(3)采购节约率的变化情况及原因?

(4)某类产品的采购金额的情况。

(5)单位的采购模式等等。

图3是数据仓库的模型结构图,其中CONTRACT和STOCKITEM为事实表,CONTRACTDETAIL为连接CONTRACT和STOCKITEM两事实表的连接表。

(三)抽取、清洗、装载(ETL)和更新

1、历史数据的ETL步骤

首先确定保存在数据仓库里数据的粒度。粒度是数据仓库的重要概念,粒度是对数据仓库中的数据的综合程度高低的一个度量,它既影响数据仓库中的数据量的多少,也影响数据仓库所能回答询问的种类。数据仓库中会存在着不同的数据综合级别,粒度越大,表示数据的细节程度越低,综合程度越高。考虑到财政业务系统的数据基本上是按年度划分存放的,跨年度的数据分析十分困难。同时对财政数据的分析需求是不断增加和变化的,因此在数据仓库中尽量保存了最细节的数据。

2、追加数据的ETL步骤

定期向数据仓库追加数据也是一个十分重要的工作。我们知道数据仓库中的数据是来自财政业务系统的数据库中,问题是我们如何知道究竟哪些数据是在上一次追加过程之后新生成的。在这里我们采用的方法是时标方法,根据合同表中的状态和时间来决定哪些数据是新的应该追加到数据仓库中。考虑到政府采购也是商业行为,因此对于合同的认定是以签订为标准的,既采用权责发生制的会计准则。

(四)常用算法

1、关联分析算法:

关联分析是指发现大量数据中项集之间有趣的关联或相关联系,这些关联展示属性-值频繁地在给定数据集中一起出现的条件。

设I={i1,i2,..,im}是项集,设任务相关的数据D是事务集,其中每个事务T是项集,使得TI。每一个事物有一个标识符,称作TID。设A是一个项集,且事务T包含A当且仅当AT。

关联规则是形如AB的逻辑蕴涵,其中AI, AI,且A∩B=。关联规则具有如下两个重要的属性:

支持度: 规则AB在事务集D中成立,具有支持度s,其中s是D中事务包含AB(即A和B二者皆有)的百分比。它的概率是P(BA)。

置信度: 规则AB在事务集D中具有置信度c,如果D中包含A的事务同时也包含B的百分比是c。这是条件概率P(B|A)。即是:

Support (AB)=P(BA)

Confidence((AB)=P(B|A)

同时满足最小支持度阈值和最小置信度阈值的规则称为强规则。给定一个事务集D,挖掘关联规则问题就是产生支持度和可信度分别大于用户给定的最小支持度和最小可信度的关联规则,也就是产生强规则的问题。

2、分类规则挖掘

分类规则挖掘有着广泛的应用前景。对于分类规则的挖掘通常有以下几种方法,不同的方法适用于不同特点的数据:贝叶斯方法、 决策树方法、 人工神经网络方法、 粗糙集方法、 遗传算法。

贝叶斯分类方法是一种具有最小错误率的概率分类方法,可以用数学公式的精确方法表示出来,并且可以用很多种概率理论来解决。

贝叶斯定理:假设C1,C2…互斥且构成一个完全事件,已知它们的概率P(Ci)(i=1,2,…,)现观察到某事件X与C1,C2…相伴随而出现,且已知条件概率P(X|Ci),求P(Ci|X)。贝叶斯公式为:

P(Ci|X)=

朴素贝叶斯分类的工作过程:

每个数据样本用一个n维特征向量X={x1,x2,…,xn}表示,分别描述对n个属性A1,A2,…,An样本的n个度量。

假定有m个类C1,C2,…,Cm。给定一个未知的数据样本X(即没有类标号),分类法将预测X属于具有最高后验概率(条件X下)的类。即,朴素贝叶斯分类将未知的样本分配给类Ci,当且仅当

P(Ci|X)〉P(Cj|X) 1 j m j i

这样,最大化P(Ci|X)。其P(Ci|X)最大的类Ci称为最大后验假定。

其中:

P(Ci|X)=

(五)数据仓库的应用展示

1、政府采购的金额

在政府采购管理系统中,会按时间和采购方式显示采购金额,并显示针对某一采购的具体信息,包括采购金额、采购方式、汇总的时间等(如图4),还显示了预算来源为财政拨款,采购目录为计算机和服务器,按时间和采购单位汇总的采购金额。

从上面的数据可以看出,无论是政府集中采购的总金额,还是单个采购类别的采购金额都是以较大的幅度增加的。这主要有两个原因:

(1)集中采购目录的不断扩大。2005年把市级单位单项或批量采购金额达到50万元以上的货物和服务项目、100万元以上的建设工程(房屋和建筑物的新建、扩建、改建、装修、修缮)项目等纳入了政府集中采购的范围。2006年把 会展、物业、市级重大科技项目招标等纳入了政府集中采购的范围。

(2)随着政府采购制度的不断完善,越来越多的行政事业单位被纳入了政府采购。

随着绝大多数的行政事业单位纳入了政府采购范围,第二个因素对集中采购金额的影响将越来越小。因此,以后政府采购工作的重点应该是进一步扩大集中采购目录。

2、节约率

节约率=(采购资金计划数-实际成交数)/采购资金计划数

图5是以采购单位和时间显示预算金额、采购金额和节约率。

下面我们用KPI (Key Performance Indicators——关键绩效指标)来全面监控节约率的变化状态。

图6是协议采购(计算机类)、2004年四季度、单位是南京市几家医院的节约率(KPI)。由于协议采购的价格是在协议供货招标时决定的,单位购买时只需要根据协议价申报采购预算,所以协议采购的节约率基本为零,趋势为下降。

图7是竞争性谈判、2004年四季度、单位是南京市几家医院的节约率(KPI),节约率为9.74%,趋势为下降。

图8是网上采购、2004年四季度、南京市几家单位的节约率(KPI),节约率为6.16%,趋势为下降。

经过分析可以得出以下结论:

首先节约率的高低是和采购物品的类型、采购方式相关的。不同的物品的节约率不一样,竞争激烈、市场价格比较透明的产品节约率就比较低,反之就比较高。采购方式和节约率的关系比较复杂,但总的来说,采购同类产品使用竞争性谈判的方式往往节约率会比较高。

其次从政府采购的发展规律看,在实行政府采购之初,由于新旧采购模式上的明显差异,百分之十几甚至二十几的资金节约率无疑是合理的,也是令人鼓舞的。但随着采购工作的规范和成熟,资金节约率必然会呈现逐年递减的态势。原因如下:

(1)协议采购范围的不断扩大。由于协议采购的价格是在协议供货招标时决定的,单位购买时只需要根据协议价申报采购预算,并且在协议采购电子产品时,用户还可以通过选购相关配件将采购预算用满。所以协议采购的节约率基本为零。

(2)随着采购项目的不断增多,采购对象的市场价格对于用户和采购中心也相对透明,加上对供应商价格折扣方式的熟悉以及采购经验的积累,使得用户在制定采购预算时心中有数。这就使得采购预算和采购成交价格相差不大,节约率自然就下降了。

(3)财政预算部门因为有了政府采购价格作为参照,预算更科学更精确了。不断完善的政府采购预算制度,提高了预算编制的科学性、准确性,挤干各部门政府采购计划中的水分。这也是节约率下降的原因之一。

通过以上分析可以得出:政府集中采购金额的增长和节约率的降低是政府采购实施的内在需求所决定的。实施政府采购的成效,不仅体现在节约财政预算资金上,还体现在健全财政职能,提高理财的层次和水平上,从源头上铲除腐败,促进了廉政建设。与此同时,在决策上可以看出扩大集中采购目录是今后的政府采购工作的一个重点,而且应改变过去盲目追求节约率的工作思路。

与传统的报表分析相比,财政商业智能系统可以找到采购金额、节约率变化的趋势和政府采购、部门预算等财政职能逐步健全的关系,并为下一步政府采购工作和决策提供依据的;可以在多维度(时间、单位、预算科目等)上对数据进行分析对比,预测其发展趋势,从而找出这些数据背后寓意的。

财政商业智能的建设是一项复杂且不断变化的过程,它的需求是随着财政业务的变化而不断变化的。它是结合数据仓库、分析展示、数据挖掘等技术理论与财政业务、会计实务等技术的综合性应用体系。财政商业智能的研究是一个极具挑战性、现实性的项目,随着对财政数据处理的综合性、及时性、可预测性等要求越来越高,财政商业智能将是一个应用前景广阔、蕴含着巨大经济潜值的项目。

公共财政实质研究 篇7

关键词：公共财政体制,社保资金,资金管理

社会保障与市场经济之间存在密切关联, 市场经济能够有效的提供社会保障, 同时社会保障属于市场经济运行的必要外部条件, 但是必须要通过政府予以组织。作为社会主义市场经济的重要支柱, 社会保障与社会的稳定、发展和改革均存在着密切关系。社会保障资金属于社会保障制度当中的经济基础, 最主要的应该为低保资金和就业资金两个部分。对该两部分的资金进行雅安个管理, 有利于保障广大人民群众的切身利于, 维系社会的稳定与和谐。在当前经济全球化的发展驱使下, 我国市场经济不断进行宏观调控, 政府的财政社保补助资金已经逐步转变成为了省级引导联合地方配套资金的配比模式。但是, 近年来, 我国的财政社保资金收治情况并不容乐观, 已经达到了入不敷出的程度。为此, 必须要采取有效的社保资金管理策略, 提高社保资金的使用效率。

一、公共财政体制

公共财政体制是政府经济行为符合效率有效的市场经济要求的一种先进制度安排。若要实现市场经济效率优先, 必须要具有相应的制度安排[1]。在此情况下, 公共财政体制必须要具备以下几点特征。第一, 公共财政体制是消费者主权和生产者主权的制度保证, 该特点能够保证消费者和生产者可以根据自身的喜好进行自由选择, 自动实现双方利益的最大化;第二, 公共财政体制是消费品和经济资源的获得由出价竞争的制度保证, 该特征保证了资源配置优化的实现, 价格均衡在充分竞争的基础上亦得以实现。

二、财政社保资金

财政社保资金及社保资金, 是全国社会保障基金的简称。主要包括了全国社会保障基金理事会负责挂办理的, 由国有股减持划入资金即股权资产、中央财政薄入资金、经国务院批准经以其他方式筹集的资金, 亦包括其他投资收益形成的中央政府集中的社会保障基金[2]。社保基金并非向个人投资者开放, 主要是国家将企事业职工交的养老保险中的一部分资金拨给专业的机构进行管理, 以达到保值增值的目的。进行社保基金的游资运作, 必须要保证基金资产具有较高安全性和流动性, 以此实现基金资产的增殖。我国的社保基金当中主要包括了基本杨拉奥保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等, 与人们的生活息息相关, 因而需要制定严格的制度对社保资金的使用予以监督管理。

三、近年来财政社保资金收支现状

(一) 城市低保资金现状

城市低保资金的开启一般均会得到上级财政的权力支持, 以便保证低保资金能够及时且足额的拨付到位, 且当年的收支留有介于。但是, 近年来, 我国大部分城市的低保资金在收支方面却纷纷出现了资金缺口的情况。产生该种现状的主要原因在于, 近年来, 城市低保补助的标准逐渐提高, 目前已经从2010年的每月280多元提高到了每月近400元。与此同时, 当前我国城市低保资金的享受人员范围逐渐扩大, 例如某市, 目前享受城市低保资金补助的人数已经从2010年的9600多人增加到了15000多人。更重要的一点原因在于, 当前人们的收入和支出存在严重增幅不同步情况, 此时, 上级的资金补助与人们支出水平相比呈现严重不足的状态。

(二) 农村低保资金现状

2007年下半年, 我国农村的低保资金根据上级所提出的具体要求进行了进一步的调整, 主要表现为:农村低保纳入财政社保管理范畴。随着该制度调整的实施, 当前我国农村低保资金基本上已经能够保证每一位参保人员每个月获得60元左右的保障资金。但是, 随着近年来我国农村低保人数的不断增加, 以及参保人员符合条件情况不明等因素的影响, 使得我国农村低保资金补助资金方面出现了比较严重的收支缺口。例如2015年, 某市农村的低保筹措资金约20万元, 年底实际支出约24万元, 此时便出现了4万元左右的收支资金缺口。该种情况并不利于农村低保资金补助资金的管理, 难以起到良好的社会保障效果。

(三) 就业再就业资金现状

就业再就业资金当中包含的内容比较广泛, 主要有公益性岗位人员的岗位补贴、医疗保险补贴、养老保险补贴、下岗或失业等人员岗位培训补贴等。在就业再就业资金方面按, 存在着享受人员范围广、资金需求量大和标准增速快等特点。例如某市, 其2010年的就业再就业资金共筹措不到3900万元左右, 但是当年该方面的资金支出已经达到了3400万元以上, 此时产生了近100万元的收支资金缺口。直至2015年, 某市该方面的筹措资金达到了4800万元左右, 当年支出为4810万元左右, 收支资金缺口虽然已经得到了一定控制, 但是仍旧存在着近10万元的缺口。

四、基于公共财政体制下的财政社保资金管理策略

(一) 整合筹措资金资源

基于公共财政体制下的财政社保资金管理当中, 若要进行筹措资金资源而定整合, 首先必须通过多渠道、多方位的形式, 主动且积极的获取升级补助资金、谁改资金、社会捐助资金以及装箱彩票公益资金等[3]。此外, 作为地方政府, 其更加应该加强该其自身的财政社保资金的科学预算与安排, 能够按照上级制定的标准进行就业、低保等资金的配套发放, 争取保证年初的预算与年末的支出具有较高一致性。同时, 地方政府更加要确保每月的资金安排均落实到位, 实现社保资金的有效运转。

(二) 构建全面运作制度

基于公共财政体制下的财政社保资金管理, 应该具有科学的、完善的运作制度予以保障。在此方面, 首先必须要能够对社保工作的具体要求进行分析和掌握, 根据社保工作的特点将其专用资金从国库的基本账户当中分离出来, 并且建立专项的社保资金管理制度和部门。该部门必须要根据社保资金专项管理制度对社保资金的审批、拨付等工作进行处理, 重点在于保证每一笔社保资金均具有实际利用效果[4]。第二, 进行财政社保资金管理时, 必须要对低保条例进行详细的分析, 对相关工作规范的要求准确的掌握。开展低保工作时, 为了保证低保资金能够充分发挥其保障作用, 相关管理人员必须要能够对参保的对象进行定期或者不定期的核查。该种核查方式属于典型的动态管理方式。财政社保资金的动态管理当中, 务必要严格剔除不符合参保标准的人群, 杜绝出现“人情低保”和“面子低保”现象。为了达到上述目标, 低保资金管理时, 每一道程序均要进行公平、公正、公开的操作, 并且要对低保资金的发放时间、金额、对象, 以及具体发放落实情况进行切实的掌握与公开。每一环节的管理工作最好均能够通过社会各个领域的监督保证其公平、公正。由此, 社会当中真正的贫困人群方能够切实的享受到低保资金的保障。第三, 在财政社保资金发放方面, 有部分人群或者单位享受着公益性岗位补贴。对于该部分人群以及单位的财政社保资金管理, 亦要重视参保对象的审核, 包括其参保实践、参保内容、参保金额等多方面内容。在审核当中, 单一发现有人或者单位不处于保障范畴内, 必须要坚决予以剔除。第四, 下岗职工的两险补助亦是财政社保资金管理内容, 对该方面的财政社保资金进行管理, 亦需要确定每位参保下岗职工的参保资格与条件, 必要时可以为该部分下岗职工提供一定的再就业资金支持, 例如对其实行普惠制培训等, 促使下岗职工能够提升自身的技能水平, 获取更多的就业机会和发展机会[5]。

(三) 加强监督检查力度

进行财政社保资金管理更加需要加强监督检查的力度, 在此方面, 应该科学的建立社保资金绩效评价机制, 对评价方法进行完善[6]。评价当中应该根据重点的社会保障转向资金使用绩效, 对该资金的使用情况进行跟踪考评。一般情况下, 需要的根据被监督检查项目的实际支出、财务管理现状、社会效益与经济效益等多方面内容对资金的使用情况作出评价[7]。上一年的评价基本上均可以作为下一年的社保资金安排参考标准, 以便更加严格的管理社保资金, 提高社保资金的使用效率。

(四) 形成协调管理格局

财政社保资金的管理, 需要对个部门之间的相互配合, 主要是财政部分与其他部门之间的相互配合[8]。只有各个部门团结写作, 方能够在有效的交流与沟通下, 对相关人员变动、政策变动、财务状况等信息作出及时的反馈, 继而方能够有效的建立各个部门相互配合的流程[9]。一般情况下, 才政府负责每年的社保资金收入与支出情况编制, 并且需要将该编制下达到其他部分当中。其他部门则需要根据财务部门所编制的社保资金情况进一步开展工作, 将社保资金控制在预算范畴内。工作当中必须要对享受社保的人员增减、补助政策等变动信息进行审核, 以促使社保资金充分发挥其社会与经济效益[10]。

五、结论

综上所述, 社会保障工作属于我国重要的德政工程和民心工程, 在公共财政体制下, 只有充分的发挥公共财政的非营利性和公共性, 从满足社会公共需求和以人为本的角度出发, 面向社会的全体人员, 为其提供切身利益的有效保障措施和制度, 将能够促使公共财政的法制性、经济性和社会性均得到充分落实。此外, 我国的财政社保资金管理制度必须要在公共财政体制下不断完善, 树立良好的监督检查意识, 确保每一笔社保资金均具有一定安全性、定向性和有效性, 以此不断提高我国财政社保资金的管理水平, 充分发挥其社会保障的作用, 进一步提升我国广大人民群众的生活水平。

参考文献

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[2]周明, 任宗哲, 王虎平.制度约束下社保资金投资运营的现实路径选择——以陕西省为例[J].人文杂志, 2012, 05 (08) :53-60.

我国公共财政预算绩效管理研究 篇8

早在2003年, 我国就已经建立了公共财政框架, 并随着时间的发展, 该框架体系不断完善, 其预算管理的理念也由传统的“分配”不断向“管理”转变, 并逐步改变了传统模式下公共资源简单分配的方法, 进一步发挥预算在整个财政资源管理的作用。因此对相关人员而言, 需要正确认识到当前我国公共财政预算管理中存在的问题, 并在借鉴各地区成功经验的基础上, 提出相应的优化方法, 这在提高我国公共财政预算绩效管理中发挥着重要作用。

二、公共财政预算绩效管理现状分析

本文将结合Z地区的实际情况, 对该地区公共财政预算绩效管理的现状进行分析。

(一) 背景介绍

在2012年, Z地区开展了市级财政专项支出绩效评价工作, 由于此项工作的起步较晚, 因此很多工作尚处于摸索阶段, 并且没有配置专门的绩效评价科室, 主要由监督检查科室负责相关工作。在2012年5月, Z地区印发了有关地区专项绩效评价工作的实施方法, 并对本地区绩效管理工作进行优化, 为整个地区的公共财政预算绩效管理工作奠定良好基础。例如在2013年, Z地区开展了三个项目的绩效评价, 相关资料如表1所示。

(二) 问题分析

根据Z地区公共财政预算管理的实际情况来看, 该地区在公共财政绩效管理中, 主要存在以下几点问题:

1. 绩效评价制度不健全。

Z地区财政部门在预算管理中虽然已经制定了一系列有关支出绩效评价的方法, 但是对整个项目而言, 这些项目之前缺乏有效的制度保护与规范;同时也有研究发现, Z地区在财政绩效分析中存在评价方法要求不一致的问题, 导致很多评价方法缺乏可操作性, 最终降低了本地区绩效评价的整体效果, 不利于保证绩效评价工作的开展。

2. 预算单位绩效管理不科学。

Z地区预算单位在管理中, 一直受到传统绩效管理思想的影响, 忽略了预算管理的作用, 导致预算管理的效果长期也达不到预期。同时也有学者认为, 由于预算绩效管理属于一个新事物, 社会接受这个思想还需要一个过程, 如何转变传统思想观念, 也是相关单位当前工作的重点[1,2]。

同时, Z地区预算单位在工作中依然存在部门利益的观念, 将财政预算资金的所有权、使用权等相分离, 在工作中只注重审查财政资金是否符合规定, 没有过多的关注财政资金是否产生结果[3]。一些部门缺乏没有对财政支出绩效进行考核, 再加之绩效考核本身存在缺陷, 导致Z地区在项目操作中存在拖延、应付的现象, 工作尚缺乏主动性。

最后, 由于Z地区开展财政预算管理的时间较短, 因此在操作中存在政策宣传不到位的现象, 导致不理性的理财行为普遍存在。

三、公共财政预算绩效管理策略分析

Z地区针对自身在公共财政绩效管理中存在的问题, 提出了相应的优化改进方法, 显著提高了自身公共财政预算绩效管理整体质量, 值得其他单位借鉴学习。

(一) 加强对预算绩效管理制度的建设

制度建设是保证Z地区公共财政预算绩效管理水平的基础点, 也是实现预算绩效管理工作规范化的关键, 因此Z地区做好制度建设具有重要意义。

Z地区在制度建设过程中首先建立了有关公共财政预算的绩效评价制度:

1. 在现有制度的基础上。

建立了《Z地区预算绩效管理领导制度》、《Z地区预算绩效评价指标与选择制度》等, 对本地区财政预算绩效考核中相关人员的责任划分、绩效评价标准进行统一, 保证绩效管理工作能得到快速发展。

2. 在预算绩效评价的基础上。

进一步明确绩效预算管理工作的独立性, 并要求其他单位能在绩效管中发挥自身的监督作用, 形成完整的计划、决策、监督体系。

3. 建立完整的预算保证制度。

包括宣传绩效管理思想、做好预算绩效技术保证、开展业务培训等工作。在加强人们对公共财政预算绩效管理认识的同时, 提高从业人员综合素质[4]。

(二) 重视应用结果评价

优于公共财政预算绩效管理自身具有特殊性, 因此Z地区在工作中落实了全面的绩效管理结果评价工作, 以进一步促进部门规范化预算管理。

1. 重视对绩效评价结果的处置。

目前, Z地区财政单位已经将评价结果作为改进、加强管理的重要参考, 会不定时的将预算结果反馈至执行单位;而执行单位在获得结果之后, 应该在第一时间讨论预算工作是否存在问题, 若发现问题, 则会针对性的改进预算资金管理办法, 最终达到降低成本、提高资金使用效率的目的[5]。

2. 实施绩效问责制度。

为强化每个工作人员的责任意识, 实施问责制度是Z地区公共财政预算绩效管理改革中的重点内容。在工作中, 管理单位将绩效评价结果与组织、基建等单位的工作相挂钩, 并对于在财政资金使用过程中出现渎职、失职的行为, 由纪检单位追究其责任;严肃处理财政资金的相关负责人员, 对发现的违法行为则严格遵照《会计法》、《预算法》中的相关内容进行处罚, 这些措施将会为预算绩效管理工作的开展提供保障。

(三) 建立评价工作基础数据库

Z地区为保证财政预算绩效管理工作能顺利开展, 建立了完整的评价工作基础数据库, 主要内容包括:1.建立绩效评价的数据库, 负责收集有关项目决策、项目建设、产出效果评价等, 并生成与之相对应的数据资料, 这样不仅有助于直接反映预算结果, 还能为持续开展预算绩效管理工作提供依据。2.在工作中统一收集与绩效工作相关的各种问题, 并提出问题的解决方法, 最后将相关问题的资料加入到数据库中。在经过这种处理后, 工作单位会进一步改进绩效评价工作方法, 有助于提高工作的整体质量。3.所建立的评价工作基础数据库大量收集了各种项目的支出结果、检测数据、评估数据等, 并将各种支出结果进行总结、分析, 评价相关项目预算结果, 不仅能为Z地区评价公共财政预算绩效管理质量提供帮助, 还能为上级单位进行宏观调控提供稳定的数据资料支撑。

四、结论

本文主要结合Z地区的实际情况对公共财政预算绩效管理的相关问题进行研究, 结合Z地区的实际情况, 本文认为我国其他地区在开展公共财政预算绩效管理过程中, 需要重点做好以下几点工作:

一是要正确认识到本地区在公共财政预算绩效管理中的问题, 并将解决问题作为目标阶段工作的重点;

二是要积极转变工作人员的思想观念, 使其正确认识到财政预算绩效管理的特征、要点, 并在此基础上做好人员培训工作, 不断提高工作人员的综合素质;

三是可以借助现代化手段, 通过构建数据库、信息资料平台等方法收集财政预算绩效管理数据, 为其他部门开展公共财政预算绩效管理提供帮助;

四是要重视对结果的评价, 在每次公共财政预算绩效管理结束后, 能根据开展情况评价本阶段工作的得与失, 总结经验, 讨论不足, 为实现预算绩效管理工作可持续开展奠定基础。

摘要：目前, 公共财政预算绩效管理是提高公共财政使用效率的关键, 在加快公共事业发展中发挥着重要作用。本文重点分析了公共财政预算绩效管理的相关问题, 先阐述了当前公共财政预算绩效管理中存在的问题, 再对相关问题的解决策略进行分析, 以进一步加深相关人员对公共财政预算绩效管理问题的认识, 保证公共财政管理工作能高效开展。

关键词：公共财政,财政预算,绩效管理

参考文献

[1]匡小平, 鲍啸鸣.我国地方预算绩效管理分析与建议[J].现代经济探讨, 2013, 07:63-67.

[2]徐建中, 夏杰, 吕希琛, 等.基于“4E”原则的我国政府预算绩效评价框架构建[J].社会科学辑刊, 2013, 03:132-137.

[3]李海南.预算绩效管理是适应我国国情的现实选择[J].财政研究, 2014, 03:46-49.

公共财政实质研究 篇9

一、公共会计管理体制的概念及建立的必要性

(一) 公共会计管理体制的概念

所谓公共会计管理体制, 包括会计相关机构的设置、会计人员的职责和权限以及会计制度的运行机制等方面的内容。它与普通会计不同的一点在于这里的公共会计指的是特定国家组织和管理会计事物的方式。公共会计管理体制是公共财政的会计管理体制, 是对政府职能的强调。所谓的公共财政指的就是政府在向整个社会提供各种服务的支出和收入情况。对于公共财政的财务会计管理有助于政府公共财政的健康, 让公共财政能够更好的维持社会运转, 造福社会大众, 营造一个良好的市场环境[1]。

(二) 公共会计管理体制建立的必要性

建立公共会计管理体制是有着十分明显的必要性的。首先, 公共会计管理体制是国家针对公共财政进行适当调控的需要。会计工作可以有效的计算出国民经济情况, 为建立经济发展计划提供依据。要保证国家对于公共财政的控制力, 建立一个高效的公共会计管理体制是唯一的选择。而且, 会计工作最讲究诚信和职业道德, 保证整个公共会计工作能够有序进行, 也是维护社会良好风气的必然选择。

二、建立公共会计管理体制的设想

(一) 公共会计管理体制建立的相关法律法规

建立任何一个制度都必须要先建立相关的法律法规, 没有法律法规的保障, 制度就不能良好的运转下去。我国已经形成一些相关的法律法规, 比如《中华人民共和国会计法》、《企业会计准则》等。但是针对公共会计的专门法案没有制定, 这无疑影响了公共会计工作进入正轨的进程, 需要引起相关立法机构的注意[2]。

(二) 公共会计管理体制管理主体

公共会计管理工作要明确谁是管理的主体。根据相关的法律法规和政策, 我国国务院的财政部门是主管全国会计工作的部门。也就是说, 这就是公共会计管理体制的管理主体。这是因为会计管理的工作关系到财政管理的有序进行, 需要财政部门进行统筹规划[3]。

(三) 公共会计管理体制管理内容

1. 政府会计管理

管理内容主要是分为四个部分。首先是政府会计管理。我国到目前为止仍然没有建立政府会计的岗位, 只是在进行财政预算时有一个预算会计, 这是不够的。预算会计只能核查预算的实施情况, 而具体的财政收支情况需要专人来管理。这将是下一步的工作重点[4]。

2. 非营利组织会计管理

非营利组织会计可以分为两种。第一种是公立非营利组织会计。这种组织又叫做事业单位, 也就是仅仅依靠国家的财政来支持, 并不进行盈利的组织。这种组织包括了气象水利部门、科教文艺部门以及社会福利单位。第二种是民办非营利组织会计。这种组织有的也需要国家财政的支持, 有的需要民间捐款, 还有的依靠会员会费等, 不一而足。

3. 企业税务会计管理

所谓税务会计, 指的是以纳税人为主体的会计工作, 让纳税人能够及时准确的上缴税费的同时, 也不违反相关法律。税务会计由税务部门管理, 要依靠他们来取得财政收入。

4. 企业会计管理

企业的会计管理并非是企业自己的财务管理。而是政府对于企业的财政状况监督, 行驶公共职能的会计工作。这种企业会计管理是为了让企业能够明确会计的工作职能, 监督企业会计工作的正常开展。财政部门不能以此为借口干预企业的财政管理。

(四) 公共会计管理体制管理方式

1. 会计人员管理

建立起一整套的公共会计管理体制, 需要大批专业合格的优秀人才。所以, 建立公共会计管理体制的第一步就是要进行会计人员管理。首先, 要加强会计人员的资格认定工作和后续教育工作。提高资格认定的门槛能够确保会计队伍的高素质, 加强后续教育能够保持会计队伍的高素质。对于素质不达标的会计人员要严格按照人才选拔程序来淘汰, 而优秀的会计人才也要有一定的晋升奖励机制。其次是要加强会计人员的职业道德建设。会计行业是一个需要工作热情和道德操守的行业, 对于会计工作的任何懒惰和不法行为都会对所在的组织产生巨大的破坏效果。要持续不断的提高会计人员的职业道德建设, 规范会计人员的行为。

2. 会计监管

我国的会计监管工作主要由政府来执行, 包括会计监管规范的制定和建立会计监管机构等。具体表现在制定会计制度, 进行会计制度等级的鉴定和对优秀会计人员的培训等方面。

三、结论

公共会计管理体制的构建影响到政府对于财政状况的控制, 关系到国家和社会能否平稳运行。本文首先对公共会计管理体制的概念和必要性进行了总结和诠释, 对建立公共会计管理体制的设想进行了分析和探究。

摘要：一般来说, 会计管理体制指的是企业的会计管理, 这是许多人已经形成的刻板印象。实际上并不是这样的。会计是一个非常宽泛的概念, 如果只针对企业的会计进行管理体制的研究的话, 那么其他领域的会计工作就没有办法有效开展。我们今天要涉及到的是从公共财政视角论公共会计管理体制的构建研究。本文将对公共会计管理体制的相关意义进行探讨, 对公共会计管理体制的构建展开研究。

关键词：公共财政,公共会计,管理体制

参考文献

[1]张廷文.公共财政视域下我国预算法律制度研究[D].西南政法大学, 2008.

[2]邱添.社会保障预算管理理论与实践思辨:国际经验与中国政策选择[D].西南财经大学, 2012.

[3]赵术高.科学发展观指导下的公共财政支出效率问题及改善途径研究[D].重庆大学, 2006.

公共财政实质研究 篇10

公共服务均等化是指政府及其公共财政为不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品与服务, 具体包括收益分享、成本分担、财力均衡等方面内容。其实质是通过公共服务的公平、合理配置, 实现社会整体福利水平的提高。公共服务均等化是市场经济的客观要求, 实现城乡公共服务均等化不是“平均化”, 既要均等又要明确重心, 实现城乡公共服务的均等化需分阶段进行。

城乡基本公共服务均等化, 是指基本公共服务在城乡之间达到均衡, 也就是城乡全体公民享有基本公共服务的机会和结果大致相等。其内涵主要包括以下方面:城乡全体公民享受基本公共服务的机会均等;城乡全体公民享受基本公共服务的标准均等;城乡全体公民享受基本公共服务的结果均等;城乡基本公共服务均等化不是平均主义。

二、城乡基本公共服务供给不均衡的主要表现

(一) 从财政投资总量上看, 财政对农村投入仍不足

2009年全国公共财政支出6万亿元, 但其中用于农业、农村、农民的支出仅占10%, 并且还包含了对农村水利、修路的支持资金, 因此真正用在农民身上的财政支出大约仅占5%。公共财政在农村教育、医疗、社会保障等方面的投入相比城市则更少。国家财政支出向城市的严重倾斜, 制约了农村经济的发展, 直接造成了城乡居民在收入、消费水平等方面的差距和城乡关系的失调。

(二) 城乡基本公共服务供给具体对比

1、城乡义务教育。

2006年, 全国城市小学校均拥有计算机71台, 而农村小学平均只有6台;全国城市初中校均拥有计算机102台, 而农村初中校均只有38台;西部农村小学的建网学校比例为3.1%, 农村初中建网学校比例仅为18.4%。据对中西部9个省 (自治区) 的学校数据统计, 2006年, 3万多所农村小学的班师比平均仅为1∶1.3, 远低于全国小学1∶1.9的平均配置水平。

2、城乡医疗资源配置。

公共卫生是现代公民应当享有的最基本的公共服务之一。而当前我国城乡之间在医疗卫生投入与资源分布方面尚有着明显差距。2006年, 按市县统计的每千人拥有的医疗卫生技术人员为3.59人、医疗机构床位数为2.54张;而每千农业人口乡镇卫生院人员数为1.16人、乡镇卫生院床位数为0.81张。

3、社会保障体系。

从养老保险制度来看, 城镇企业职工养老保险制度已经基本建立, 而农村养老保险制度尚未完全建立, 农村养老仍以土地保障和家庭保障为主。在最低生活保障制度方面, 农村最低生活保障制度于2007年才全面启动, 保障范围与保障程度也远远落后于城市。从基本医疗保险制度来看, 城镇职工基本医疗保险实行社会统筹和个人账户相结合的管理模式, 根据医疗费用所处的不同区间分别给予经济补偿;新型农村合作医疗由个人、集体和国家三方出资, 以大病统筹为主, 存在着报销比例低、设有门槛费、忽视小病预防等问题。

4、城乡劳动力就业机会不均等。

尽管近年来国家不断改革户籍制度和就业制度, 但因为诸多因素的制约, 进展较为缓慢, 城乡居民就业机会不均等的事实并未根本改变。城乡就业机会的不均等, 阻碍了农村剩余劳动力转移的步伐, 这还将影响到外来农民工的权益保障。

5、城乡基础设施投资失衡。

近年来, 国家加大了对农村公共基础设施的投入, 但由于农村公共基础设施底子薄弱, 目前在大部分农村地区生产性基础设施仍普遍落后, 农田水利设施存在着年久失修、功能老化、更新改造缓慢等问题, 水、电、交通、取暖设施等农民生产生活必需的基础条件还很缺乏, 文化、体育、娱乐、休闲等农村生活基础设施的建设普遍不足。

三、城乡基本公共服务不均等原因分析

(一) 我国城乡二元体制是造成我国城乡基本公共服务不均等的制度性根源

城市的基本公共服务主要是由国家通过财政手段予以提供, 城市居民在教育、医疗、社会保障、就业、住房等方面均享有优待;而农村的基本公共服务主要是由农民自行解决或通过集体制度外筹集资金解决, 国家只提供适当的补助。我国实行城市与农村分割的二元公共服务供给制度, 使农村基本公共服务不仅在供给总量上存在差别, 而且在供给主体、手段、方式、资金来源渠道上也存在诸多差异, 城乡二元公共服务体系导致城乡差距不断扩大。

(二) 我国现行的财政管理体制———

分税制与社会经济运行不适应是造成我国城乡基本公共服务不均等的直接原因

分税制按照税种来划分各级政府之间的财权, 一级政府有一级政府的事权, 相应地就必须赋予该级政府一定的管理事务的财权。现有的财税体系规范了中央政府和地方政府之间的财权集中与分散关系, 保证了中央和省一级的财力, 但是对中央政府与地方政府的事权及责任界定却不明确。目前, 农村地区的基本公共服务供给主要由县乡财政来承担。但是县乡政府没有税收立法权、举债权, 也没有独立的主体税种, 其收入主要来自共享税, 掌控的收入极其有限, 再加上转移支付不到位, 由此导致我国县乡政府普遍面临财政困难问题, 特别是中西部欠发达地区。

(三) 我国现行的转移支付制度不完善

1、财政转移支付层级过多。

我国有中央、省、市、县、乡五级政府, 相应地形成五级财政。这种体制在不同程度上存在行政机构臃肿, 管理层级重叠, 行政效率低下, 县级财力被市级财政挤压、截取、挪用等现象, 造成县乡财政困难, 严重阻碍县域经济发展, 城乡差别不但不能缩小反而拉大。

2、我国省级以下财政支付转移方式

大多参照中央对省级财政转移支付办法执行, 因此存在着以下问题:一是一般性转移支付规模过小且制度设计不合理。一般性转移支付只占转移支付总额的10%。二是我国税收返还大约占中央对地方转移支付总规模的三分之一, 现行的税收返还制度规定:中央对地方上划的税收按基期年如数返还, 税收额多的地区得到的税收返还额多。这样的制度设计不仅没有解决因历史原因所造成的地方财力分配不均和公共服务水平差距大的问题, 反而在新体制下强化了这一差距, 这不利于公共服务均等化的实现。三是专项转移支付的数额占中央对地方转移支付数额的将近三分之一。对于专项转移支付资金, 地方政府没有调剂权, 不仅不能增加地方财政的可支配财力, 还需要地方政府额外增加配套资金, 进而影响地方财力的运用。

3、转移支付制度缺乏相应的法律保证。

世界上许多国家普遍以法律形式对财政转移支付制度做出明确了的规定, 甚至有的国家在宪法中做出了相应规定, 使财政转移支付的执行具有很高的权威性和可操作性。虽然在1994年颁布的《中华人民共和国预算法》中, 对中央和地方收入范围划分做了较为明确的规定, 但是其法律效应看来也十分有限, 对于支出范围、体制, 特别是转移支付制度没有明确的法律规定。

四、促进城乡基本公共服务均等化的具体措施

(一) 改革财政二元供给体制

逐步取消城乡二元户籍制度的合理性和必要性已无多大异议, 统筹城乡社会管理, 推进户籍制度改革, 放宽中小城市落户条件, 使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。促使政府对农民工的政策目标从“就业导向的服务”转向“整体的定居服务”, 不但要提高农民工的就业收入, 还要让农民工在城市享受均等化的公共服务。逐步剥离户籍制度上附带的各种利益, 使劳动就业、社会保障和公民权利等各方面在服务对象上摆脱户口属性的限制, 按其性质来逐步取消城乡二元户籍制度, 实行全国统一的公民身份。不断完善城乡基本公共服务供给体系, 逐步实现城乡公共服务在供给总量、供给项目、供给主体、供给手段和方式、资金来源渠道等方面的趋同。

(二) 建立健全财权与事权相匹配的公共财政体制

从我国政治经济体制的国情看, 不同层级政府之间的公共服务责任是不同的:级次越低, 基本公共服务均等化的压力越小;级次越高, 其压力越大。由此可以推论, 我国基本公共服务均等化的财政责任主要在中央和省级政府, 而保障基本公共服务供给的责任应主要在地方, 尤其是基层政府。因此, 基本公共服务均等化的财政责任应当上移, 保障基本公共服务供给的责任应当下移, 给地方基层政府以充分的责任和权力。

(三) 完善政府间转移支付制度

为保障县乡政权的正常运转和农村基本公共服务的必要供给, 需要对现行转移支付体制进行结构性改革, 强化其促进基本公共服务均等化及调节收入再分配的功能。一是提高财力性转移支付比例及其均等化功效。增加对县乡财政的一般性转移支付, 逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重, 探索建立县乡财政基本财力保障制度。二是规范专项转移支付。加大对农村义务教育、基本医疗、社会保障、大江大河治理、扶贫开发投入等方面的专项转移支付力度, 切实保证专项补助资金的使用方向和效率。三是完善省以下转移支付制度。逐步推行“省管县”财政管理体制改革, 省级财政在分配转移支付资金时, 要做到辖区内公平与公正, 将解决县级财政困难作为稳定基层政权和完善财政体制的战略任务, 增加了县级财政的财税分享比例, 使县级政府的财力得到了改善与保障, 争取在较短的时间内有效缓解县级财政困境, 逐步缩小城乡间因财力差距导致的基本公共服务供给的不公平。

(四) 深入推进财政管理体制改革

目前, 我国县乡两级政府实际承担了大量的基本公共服务供给责任, 要提供基本而有保障的公共服务, 必须对县乡财政管理体制进行改革完善, 在一定时期内采取以下改革措施:一是深入推进省直管县的财政管理体制, 减少政府间财政关系的层级, 进一步深化省级财政在各种转移支付、体制补助结算等方面的作用。二是扎实推进乡镇财政管理体制改革试点, 进一步改革乡镇财政管理体制, 规范和调整县与乡之间的财政关系。对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇, 试行由县财政统一管理乡镇财政收支的办法, 对一般乡镇实行“乡财县管乡用”方式。三是建立和完善激励约束机制, 强化省级政府调节地方财力分配的责任, 增强省级对市县级的指导和协调功能, 进一步强化基层政府保障基本公共服务供给的财政能力。

(五) 创新农村基本公共服务供给制度

以需求为导向改善农村公共服务的供给, 一方面, 要改革当前农村基本公共服务的供给决策机制, 建立有效反映农民需求真实偏好的表达机制。鼓励农民参与农村基本公共服务供给决策过程, 形成政府与农民共同决策与管理的模式, 保障农村基本公共服务的供给。另一方面, 充分发挥市场与社会的力量, 着力提高农村基本公共服务的供给效率, 在以政府为供给主体的前提下, 还应充分发挥市场与社会的力量, 建立和完善政府、农村社区、非正式组织、农户等“四位一体”的农村基本公共服务供给机制。

摘要：改革开放30多年来, 随着经济的不断发展和社会的日益进步, 城乡之间在义务教育、医疗卫生、社会保障等公共服务的差距逐步拉大。实现城乡基本公共服务均等化, 切实提高农村的基本公共服务水平, 不仅可以提高农民的生活水平, 缩减我国城乡收入差距, 而且对于加快城乡一体化建设, 维护社会稳定、促进社会可持续发展也具有重要意义。文章从城乡基本公共服务的供给的现状出发, 重点从公共财政视角分析了形成城乡基本公共服务不均等的原因, 进而提出进一步完善我国城乡基本公共服务均等化的建议措施。

关键词：基本公共服务均等化,财政体制,转移支付

参考文献

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[8]、陈昌盛.中国政府公共服务:基本价值取向与综合绩效评估[J].财政研究, 2007 (6) .

[9]、程又中.国外农村基本公共服务范围及财政分担机制[J].华中师范大学学报, 2008 (1) .

公共财政实质研究 篇11

土地流转信托这一新方式结合了金融的媒介,借助强大的资金优势,利用专业化、社会化的管理机构。土地信托制度的广泛开展顺应了农业规模化经营的内在需求,这对于新形势建设也会产生巨大深远的影响,扩大了农业经营的规模,农民将从土地流转信托中享受到信托收益,最直接的效益就是提高社会的公共服务水平,提高包括新基础设施建设在内的一系列工程的科学规划水准,这对实现中国传统农业向现代农业的转型必将产生巨大的影响。

一、我国土地流转信托的应用

2013年10月10日,中信信托公司和安徽宿州市政府合作推出了我国第一支土地承包经营权流转信托,即《中信土地承包经营权集合信托计划1301期》。这是目前为止我国第一份真正意义的土地流转信托,为今后的土地流转信托开了先河。

“中信土地承包经营权集合信托计划”首期的土地流转面积是5400亩。通过信托计划的分层设计,将农户、地方政府以及第三方服务公司的利益进行捆绑和优化设计, 在不改变土地性质的情况下,对于破解土地流转中各方利益的难题进行了勇敢的尝试。根据公示的内容,安徽省宿州市埇桥区人民政府作为信托计划的A类委托人,拥有5400万份信托权益,第三方安徽帝元现代农业投资有限公司作为服务商,中信信托作为委托人等各方按照信托计划的管理规定,运行信托资产,期限为12年。

我国首支土地流转信托产品的推出为我国土地流转瓶颈的解决探索了新的方式,这对加快土地流转速度、提升土地利用效率、促进农业产业化现代化运营具有重大的历史意义。

二、财政视角下土地流转信托中出现的问题

1、农村土地流转规模较小,公共服务缺位

我国许多地区并没有形成农业的规模经营,也无农业生产的长远规划。很大一部分原因是农村基础设施落后, 交通不便。政府并没有做到良好的公共服务,更少去指导与帮助农户。造成这一现象的原因,既有财政的作用,也有政府的参与。近年来,政府对农业的财政拨款虽不断增加, 但用于农业基础建设的投资却在下降,以前的基础设施年久失修,很多地区无法抵御自然灾害,国家和农户都蒙受了巨大的损失。现在我国耕地面积已达到警戒线的位置, 增产潜力已无可能再被发掘,依靠抵御风险来减少产量的损失是我们唯一的选择。由于资金的缺乏,各基层的农村服务站基本无法运行,农业人才流失很严重,吸纳新人无力,为农户排忧解难更无可能。而仅存留下为农户服务的政府工作人员,素质参差不齐,解决问题能力有待提高。在基层政府里面则出现机构臃肿、工作人员多、财政开支大的现象,真正能为农户提供服务的农村社区结构涣散,效率极低。因此,财政职能的缺位,使农村基础设施建设落后,进而影响土地流转的规模与速度;政府监管力度不严, 又使财政执行力缺乏,财政资金利用效率低下,农村公共服务始终是农村土地流转及农业发展的一大障碍。

2、土地流转行为不规范,政府行政过度干预

(1)农村土地承包权界定模糊。虽然有相关法律规定农地的承包经营权可以流转,但是承包经营权具体权限的内容、流转的处置权限和农村土地管理制度中农村土地流转的空间都没有明确,给农村实行土地流转构成一定的困难。

(2)土地流转合同不够规范。虽然我国土地承包合同法对土地承包合同法律的严肃性和行政权威性做出了明确规定,并规定在土地流转合同上须加盖县、乡镇两级人民政府的公章。但是在实际的操作中,相关方所签订的合同格式相异,内容条款模糊,尤其是企业和农村签订的合同出现大量的不平等条约,使得农民权益无法保障。农村土地所有者的模糊定义,造成土地所有者缺失,给有心之人可乘之机,以村集体为名,侵害农民的承包经营权,损害农民利益。

农户和村集体、乡镇政府之间的不信任,使得既得利益集团不能从农村土地流转中获得“好处”,政府就会加强行政干预。同时,已经流转的土地,由于合同内容不规范, 双方责任无法明确,造成农户失去权益保障,这就客观上要求政府干预。然而政府干预的过度或者不法分子的操纵对土地流转市场也会造成干扰,扰乱市场的秩序,不利于农村土地健康的流转。

3、土地流转投机动机居多,政府职能缺位

价格机制在市场交易中处于核心地位,完善的农村土地流转价格机制,在农村土地流转中所起的巨大作用。目前,由于政府职能的缺位,全国土地并没有一个合理的价格。因此,我国农村土地流转期限一般较短。作为土地流出方农户,农户担心一旦长期流转后,租金不能跟着经济社会的发展随行就市,并且长期流转的风险相对较高,因此, 流出方不太愿意长期流出土地;作为土地流入方,更倾向于短期投资,这样资金流转快,回报快,并且短期的风险较低。这种双方的矛盾,直接限制了土地流转的规模和期限, 导致土地集中度低下。短期投资替代了长期的投资,加重了投机行为,对流转土地的超负荷生产、掠夺式经营使得土地利用效率逐年降低。长期看,这十分不利于土地长远的健康开发和利用,也不利于整体农业的发展。

三、财政视角下土地流转信托的相关建议

1、增强政府调控能力

(1)提高政府行为的透明度

公开透明是当前政府财政的基本要求,公民零距离参与到政务的处理中。只有将土地流转中的各方面政务信息公开透明,才能够提高土地流转效率和质量,切实保障农民的基本权益。

(2)土地用途严格管制

流转后的土地数量应当适应农业对土地的需求量。因为农用地的经济产值远低于建设用地,必须建立严格的政策把关,重视对农用地特别是基本农田的保护以及粮食安全问题,农地非农化和非粮化等现象应切实避免。提防地方政府在金融资本要挟下,假借土地流转信托、农业生产之名,擅自改变土地用途,确保农地农用。

(3)制定土地信托的法律

2001年4月28日中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过《中华人民共和国信托法》,自2001年10月1日起施行。虽然国家出台了《信托法》,但《信托法》过于原则,条款内容比较僵化,不够灵活,跟不上新时期信托业的节奏,阻碍了我国土地信托业务的高速发展。在此基础上,我们应该结合我国现有的国情和广大土地信托的现状,在湖南益阳和安徽宿州实践的基础上,出台专门针对有关我国土地信托的法律,以法律条款的形式对我国土地信托经营业务的各项政策法规及实施细则进行规定,真正地为土地信托业经营提供准确的法律依据和可靠的保障,使得土地信托稳步、健康、有序的发展。

(4)采取相关保障措施,防范风险

通过对农业产业链的整合以及金融产品的创新来覆盖或转移自然灾害风险;引进更加合理的农业保险制度, 采取入股等形式将农民权益和承包者经营利益相结合;建立必要的兑付保障基金,确保农民的预期回报。同时,通过集体流转、整村流转等形式有效保障农民的切身利益,可采用“土地合作社”运营模式,确保土地经营权流转稳妥执行,如“无锡阳山镇桃园村”项目、“镇江森禾现代高科技花卉苗木生产示范基地”项目即是如此;推动此前非正式、非法律化的已流转土地转化为信托模式,降低信托公司涉足的土地流转风险。对于不愿参与土地流转或已签订土地流转合同的农户,可采用土地置换方式,避免出现类似拆迁 “钉子户”般的激烈冲突而“被流转”,确保土地的权属和用途的稳定性。

(5)建立科学的利益保障机制

建立在行使农民承包经营权基础上的土地信托模式, 在其所获得收益和其他收益基础上建立新型农民社会保障制度,这是土地信托协调配套的制度安排。这将保证增加的农民收益能够切实落到农民的手中。对于收益人而言,即土地信托中的农民,他们的收入应该包括三个方面: 一是农民土地交给信托公司后转让金,这部分收入是由于我国没有建立牢靠的保障制度所决定的,农民脱离土地没有其他有效收入;二是信托公司通过土地的经营所得的红利,但是该部分收入需是经营后利润;三是对于没有转移到城市的剩余劳动力,信托公司可以在土地开发项目上为这些人提供工作机会,进而取得收入。对于信托公司而言, 信托公司通过经营土地,或者其他方式利用土地取得收入。对于投资者,即通过信托公司与土地牵上投资关系的投资者,应该通过信托公司以合同的形式取得相关收入。最后,还应该有一个监督者,引入第三方独立的监管机构,政府也负有监督管理的职能,对信托公司的财务状况进行监管,降低风险,促进土地信托市场健康发展。

2、强化政府在市场中的服务职能

在市场经济条件下,我国政府的职能主要是监督在市场经济活动中国家的宏观决策和相关政策法规的执行情况,并为各个市场经济主体和客体提供服务。目前,我国有关政府和市场不合理的关系就是政府职能的错位。长期的计划经济体制导致各级政府工作人员对市场经济条件下政府工作职能缺乏足够的认识,习惯于过去计划经济时代的政府职能和管理办法。因此,需要强化政府在市场中的服务职能。

在当前加快扶植集体组织和培育农户市场主体意识的同时,政府必须对政府在土地信托市场进行明确的服务定位,对政府工作人员的土地信托行为进行规范,为土地信托市场的完善与发展提供良好制度的环境。在土地信托领域,把我国政府变为一个提供服务、进行宏观经济调节的机构。

摘要：土地流转信托的出现加强了土地的社会保障功能,更好的维护农民的利益,解决了土地流转中的资金问题,为进一步发展现代化农业建立良好的综合保障。本文在实证的基础上,分析了当前我国土地流转的现状和出现的问题,从我国目前土地信托的实践着手,分析制约发展的因素,提出今后我国农村土地信托应该在内在环境和外在环境两个方面着手,促进我国农村土地信托又好又快发展。