公共财政预算收入

公共财政预算收入（精选10篇）

公共财政预算收入 篇1

引 言

公共预算在公共部门管理中扮演着越来越重要的角色。预算的实质在于配置稀缺资源, 因而它意味着在潜在的支出目标间进行选择;预算也意味着平衡, 因此它需要一定的决策制定过程 (Rubin, 1990) 。所以公共预算就涉及到公共资源的配置和公共资金使用上的选择。从广义的角度来看, 公共预算的研究与整个社会的研究有关:研究公共预算的理由之一就是藉由观察政府支出的方式、过程与优先级, 来了解社会。因此, 在不同的国家和不同的时期, 公共预算过程或有不同, 但是无论在哪种社会、哪种制度之下, 公共预算都发挥着十分重要的作用。事实上, 政府在整个财政领域占据着绝对的主导地位, 政府处理公共事务的效率直接影响到人们的福利水平。而决定政府决策能力的一个重要因素就是政府对财政收入的预测 (Feenberg et al., 1989) 。

因此本文首先对财政预算领域的基本理论进行分析和评论, 然后在预算理论的指导下, 对预测财政收入的模型和方法加以介绍, 进而为我国的预算改革提供建议。

1 公共预算理论

传统的公共预算理论的研究可从3种不同的观点来进行:即经济学、政治学与管理学。这3种研究观点各有其关注的重点, 思考的方式也有所不同 (Caiden, 1990) 。

1.1 经济学

经济学主要对公共预算进行规范性和实证性的研究。最早开始采用规范的方法研究公共预算的还要追溯到Adam Smith, 他在运用价值、货币、价格、社会分工、交换、工资、利润、地租等一系列经济范畴对资本主义市场经济进行分析说明的基础上, 专门论述了君主或国家的费用、一般收入或公共收入的源泉和国债问题, 为公共预算的发展奠定了基础。此后, 随着边际分析方法 (Marginal Analysis) 的发展, 经济学的研究渐渐将福利经济学用在探讨公共预算过程中。福利经济学认为资源的有效配置实际上是对私人物品和公共物品的合理分配。对于私人物品而言, 市场定价是最优、最有效率的配置方式;而对于公共物品而言, 由于免费搭车者的存在, 市场定价机制失效。因此学者们建议可以按照公共物品的外部效应予以补贴 (Steiner, 1983) 。至于消费者对于公共物品的隐藏偏好问题, 则可以通过投票机制来取代市场机能。但是我们也应该注意到, 外部性的测量虽非不可能, 却相当困难;投票作为解决问题的一种方式, 却存在很多缺陷, 并不能完全取代市场机能的全体一致决定;同时, 由于预算收入的限制, 政府活动的选择常是零合 (zero sum) 游戏, 帕累托效率标准经常是无法适用的;总之, 在经济学范畴内, 如何有效率的提供公共物品, 仍颇具争议。

1.2 政治学

政治学者认为预算本身就是一种政治产物, 因此研究预算应从分析公共政策的决策过程, 以及预算如何被执行出发。其中最具代表性的学说就是渐进主义 (Incrementalism) 。政治学的研究观点更注重的是预算的政治本质, 因此它考虑的是政治制度和政治行为之间的因果关系。因此将预算过程视为渐进行为的政治模型确实有其存在的理由。许多预算的实例显示, 政府预算的编制, 每年度都是以上一年度的预算额度为基数, 以递增方式加计而成。

1.3 管理学

为了形成有效的公共决策以及使预算资源更为合理配置, 倡导以预算制度与管理方法相结合的方式来完善预算制度的呼声越来越高, 而这种方式的实施也由于管理意识的增强以及管理能力的提高而逐渐成为可能。应用管理学对预算进行研究, 具体而言就是将预算形式的分类采用功能、绩效、计划 (Program) 等分类进而取代传统的按支出用途分类等方式, 使之涵盖控制、管理、规划等要素。如方案计划预算制度 (Program and Performance Budgeting System) 、零基预算制度 (Zero Base budgeting system) 等。管理学的最终目的在于将预算过程从支持政府官僚行政资金的被动角色, 改为积极的决定政府施政计划和目的的工具, 因此预算实际上是理性决策的过程 (Shick, 1973) 。

总之上述3种研究观点, 各有其独到的见解和贡献, 但也都存在着一定的问题:经济学者无法订出一套实用的标准, 来决定哪些活动最适合于政治决策;管理学者老是面对的是预算改革失败问题;政治学者则永远无法正确的解释预算行为差异问题 (Caiden, 1990) 。

尽管在公共预算研究领域, 财政理论和实践一直没有得到一种清晰的解释 (Seligman, 1926) 。但实际上, 从20世纪60年代开始, 在越来越多的经济学家、政治学家和管理学家们的共同努力之下, 公共预算的理论建构有了突破性的进展。下面我们将介绍公共预算领域里的主要理论:渐进预算理论、公共选择理论和预算政治论 (马骏、叶娟丽, 2003) 。

1.4 渐进预算理论

Wildavsky (1964) 提出的渐进预算理论, 使公共预算理论的构建有了突破性的进展, 渐进主义学派风靡一时, 并很快成为公共预算中占据支配地位的主流理论。该理论的基本命题是“预算的做出是渐进的, 而不是全面的。一个简单的智慧是, 支出机构决不会在每个预算年度里根据现有项目的价值和替代项目的价值来积极地评估所有的方案。相反地, 支出机构的预算要求都是建立在上一年的预算基础之上, 并特别关注边际上的增加和减少。”

渐进主义的核心理念是政府预算是渐进的、逐渐形成并发展演变而来。而演变的整个过程与政府预算的决策过程紧密结合并最终在预算的结果中体现。理想状态下, 这个过程在反复协商并相互妥协后, 可以使所有参与决策的各方 (包括行政长官、行政人员、各方利益代表等) 均能获益并使相互间利害冲突最小化。在实际操作中政府会以前一年度预算规模作为基准并在其基础上做调整, 而行政部门所要达到的目的则是尽量获得调整的增量部分。

众多学者都对渐进理论进行了实证研究。Davis、Dempster和Wildavsky (1966) 将决策参与者的决策原则通过等式构建之后, 得到了这些原则的运用过程以及结果均符合渐进性, 他们所构建的8个等式代表了包括用来计算预算要求以及国会投票确定拨款等多项决策原则。而渐进模型内含的较强的预测能力在Wildavsky和Dempster (1986, 1997) 采用计量经济学模型对该模型进行补充后, 也得到了证实。另外, Sharkansky (1968) 和Anton (1966) 在结合各级政府及组织的实际情况后, 发现该模型可以对美国州一级政府的实际预算情况进行较好的诠释;Crecine (1967) 进一步扩大了研究的范围后, 发现如果财政收入来源对该理论存在限制, 则该理论同样适合对市级政府预算情况的分析。

尽管渐进理论对于公共预算理论的发展作出了很大的贡献, 但是仍有很多学者提出许多反驳和质疑。反对者对于渐进预算理论的描述和规范能力都持有保留态度, 他们不但怀疑“预算决策的过程和结果实际上是渐进的”说法, 也反对“预算决策应该是渐进增加的”建议。另外, 渐进预算的实证解释力高低, 与所分析的数据类别和模型形式有很大的关系。如Bailey和O'Conor (1975) 、Leloup (1978) 指出, 渐进主义预算模型没有正确解释描述性的数据。Moreland (1975) 和Gist (1974) 认为, Davis、Dempster和Wildavsky (1966) 之所以能认为预算的运用过程和结果都是渐进的, 是因为他们没有控制数据的长期趋势。而一旦控制共线性, 预算渐进主义从战略上所做的解释就无法从Davis、Dempster和Wildavsky (1966) 的相关分析中获得支持 (Wanat, 1974) 。还有学者指出, 即使渐进预算的理论很成功描述大部分预算决策行为与结果, 但它没有解释如何和何时政府预算会产生不规则的变化, 这些偏离渐进预算的决策过程与结果, 比渐进预算行为更重要、更有研究价值。

1.5 公共选择理论

公共选择理论众多模型中, 最为关键及最具备代表性的模型是关于公共产品需求的中位选民模型以及官僚预算最大化的供给模型。

1.5.1 中位选民模型

中位选民是指位于所有选民最优偏好结果中处于中间状态的选民。该理论认为中位选民的偏好在简单多数票选规则下对公共产品均衡产出水平起决定作用, 即他们的选择结果通常与在多数决策机制下得到的政治均衡一致。基于此, 预算决策就可被如何使中位选民效用最大化的问题所替代, 同时该理论也可应用于对公共产品的需求和支出以及预算行为进行预测和解释。

但是该理论也存在一些问题。 (1) 有关中位选民的界定是模糊的。虽然中位收入可以被看作是划分中位选民比较有效的指标, 但却不能单一的确定中产阶级与中位选民毫无区别 (Inman, 1978) 。进而, Atkinson和Stiglitz (1980) 认为在选民偏好相同并且其收入与预期的公共支出存在单一的函数关系的情况下, 可以确定中位选民与中产阶级等同;但如果该单一函数关系不成立, 抑或选民偏好存在较大差异, 那么两者之间就无法等同。 (2) 在一个非民主社会里, 如果不存在投票机制的话, 显然中位选民定理也就不可能存在了。另一方面, 由于简单多数的决策机制以及投票原则的不足, 有时也会导致民主社会的投票机制失效;当这种情况发生时, 选民的单峰偏好无法决定预算结果, 议程如何设定将起到决定作用。

1.5.2 官僚预算最大化模型

官僚预算最大化模型以“经纪人”假设为基础, 对政府人员行为进行了详细的分析并对政客与官员在预算交易中可能形成的关系也有了详尽的说明。Niskanen (1971) 指出行政官僚的效用函数包括薪酬、福利、名誉、权力、产出、机关管理难易程度等诸多变量, 因此行政官僚如欲追求扩大其权力、薪资福利、或声誉的话, 就必然试图扩大其预算规模, 来提供更多的升迁机会和更多的工作保障给其下属, 以及更多的资源分配给选民。

官僚预算最大化模型的基本假设是:行政官僚是理性、自私的, 他们在特定制度环境下, 追求其效用的最大化, 而这种效用最大化是通过预算最大化体现出来的;行政官僚如欲追求其权力的扩大、薪资福利的增加、或是获得其下级机关的支持与合作, 就必须试图扩大机关的预算规模, 藉由资源的增加来巩固其声望;而且通常情况下由于他们与议会等相关部门或利益体已形成联盟, 为了各自的利益, 会采用向对方提供产出来交换预算, 进而使其有能力并且有动力来实现预算的最大化。

在Niskanen (1971) 研究的基础上, Migue和Belanger (1974) 对该模型进行了修正。他们指出行政官员对预算的自由裁量的关注度最高, 与之相对比对整体预算大小的关注度则明显较低。结合他们的理论, Niskanen发展了“官僚自由裁量预算最大化模型” (Neo-Niskanen's Model) , 该模型的含义为官僚的效用是自由裁量的预算和产出的函数。然而, 过去大量的实证研究并没有能够为该模型提供有效的支持。 (Blais和Dion, 1991) 。

1.6 预算政治论

由于渐进主义预算模型和公共选择的预算存在着一些缺陷, 因此一些学者开始从政策过程的角度来解释预算的过程与结果, 提出了“预算政治论” (Rubin, 1990) 。

Rubin (1990) 从不同于渐进主义和公共选择预算理论的角度出发, 把预算形成归结于政治活动的结果。而这种政治活动说明了权利再分配、如何获得选票和最大限度的获取资源都是官僚除预算最大化的目标外极为关注的价值。另外, 由于包括行政人员、幕僚、选民及各方利益体在内的预算参与者对参与预算分配的优先顺序各不相同, 因而导致他们对预算分配结果影响力也不同, 这种公共预算的主要特征决定了政府公共预算是在诸多外部因素的影响下才能形成, 如选举、经济形式、公共舆论、突发的天然灾难或政治的动荡等, 而显得难以预料并且变化多端。

Rubin采用将宏观及微观的预算相结合的方式来进行研究, 由于其主要将政策作为重点关注的目标, 因此其模型可以看作是预算的政策过程模型。鉴于其将宏观及微观的预算因素相结合, 因此它的研究对象即包括了预算行动者, 同时也包括了预算过程及环境及对预算决策的影响。该模型中, 假设收入、过程、支出、平衡及执行成为独立的决策因子对预算产生影响, 同时决策因子相互存在前后相继的关系;同时, 还需要考量在不同的决策因子中作为个体的预算行动者的策略与预算过程及环境等因素对预算结果的作用结果。另外, 环境开放度、不同目标的多元行为、主体及纳税人与预算决策者的分离程度、预算文件定义公共责任的有效程度以及对公共预算产生的限制或约束都应作为公共预算过程比较重要的特点而重点考虑。

然而由于该模型的研究对象主要是美国各级政府预算, 其有效性自然也就局限于美国国内而尚未得到其他国家数据的支持;但从另一个角度来看, 虽然Rubin并不以创建理论为目的, 也没能完善其理论从而形成系统的、连贯的理论或者假说, 但其模型在渐进主义和公共预算理论范畴外的独立性对预算理论的完善能够起到重大的推动作用。

而目前, 很多学者则借鉴了各种不同的理论对公共预算领域的相关问题进行了探讨。比如使用交易费用理论对赋权型预算、专款专用的问题、如何选择议会制度及如何对预算执行过程中的控制选择后果进行影响等制度安排来进行研究, 并以此来研究公共预算制定等相关问题 (Bartle和Ma, 2001) 。又如Smith和Bertozzi (1998) 通过委托——代理理论研究预算与支出这两个在公共预算体系中的不同机构之间的关系, 并使用美国纽约州的预算数据进行了验证。另外, 包括新制度主义及从政治文化着手研究的理论 (Webber和Wildavsky, 1986、Koven, 1992) 也纷纷出现, 对整个公共预算领域的研究都起到了推进和促进的作用。

2 财政收入预测

理论的功能在于提供一个学科的研究方向;针对某些特定问题, 藉由一些假设及逻辑推理, 得到有关这些问题的因果关系或预测。人们之所以对财政预算的理论进行不断的研究和探索, 其最终目的也是希望藉此来指导政府的实践。

财政收入作为衡量某个地区或国家经济的核心指标, 可以对该地区或国家的经济活动总量进行综合反应进而揭示其经济发展水平;鉴于财政收入的重要作用及意义, 如果能够对其通过定量分析后作出相对准确的预测则能够为政府或企业提供重要的参考依据。

这里我们主要从经济学的角度出发, 在渐进预算理论的基础上, 来分析和研究国际上在预算实践中, 特别是在财政收入预测当中所采用的一些基本方法。

西方从19世纪30年代就开始了对财政收入预测模型的研究。这些研究主要可以分为3类: (1) 关于预测模型本身的改进和方法的研究, (2) 关于模型应用方面的研究, (3) 关于预测不确定性或者准确性问题的研究。

2.1 关于预测模型本身的改进和方法的研究

很长时间以来, 众多学者都致力于对预测模型的完善。陈燕武、吴承业 (2002) 整理了国外的宏观经济预测模型发展主要经历的3个阶段: (1) 早期的研究主要是基于经济理论来建立相对较复杂的宏观经济计量模型并使用最小二乘法或工具变量法对参数进行估计。 (2) 进入到20世纪80年代, 由于普遍反映早期的研究存在较大的误差而众多商业化经济计量公司的涌现使完善预测方法成为可能, 众多研究人员开始着手探讨如何改进早期的预测方法。 (3) 在Sims (1980) 提出能够处理宏观经济非稳定数据的向量自回归 (VAR) 模型后, 宏观经济计量模型的研究也进入到了一个全新的阶段。而财政收入模型作为宏观经济预测模型的重要组成部分, 自然也经历了上述的几个阶段。Downs和Rocke (1983) 通过多元ARMA模型对城市的年度预算变化进行预测, 研究发现虽然多元模型可使用的时间序列较短, 但是和单因素模型相比, 它能更好的将预算变量、宏观经济变量和人口变量联系在一起, 因此预测结果也更稳健;Sexton (1987) 通过建立不同的计量模型和时间序列模型对地方政府财产税进行预测, 结果发现单纯的计量模型的拟合效果要优于时间序列模型, 而将二者结合起来的组合模型的拟合度又要高于单一模型;Duncan、Gorr和Szczypula (1993) 将卡尔曼滤波法和条件独立层次法结合在一起, 形成了一种改进的贝叶斯预测方法, 用以预测地方政府的税收收入。研究发现改进的贝叶斯预测方法和卡尔曼滤波方法相比, 前者在减少了时间序列长度的同时仍能提高预测期间内的预测精确度;Auten和Carroll (1999) 考虑了不同时期的所得税税率和税基的弹性, 提出运用三阶段最小二乘法预测政府税收;孙元和吕宁 (2007) 采用岭回归和SVM预测方法, 对浙江省的一般预算收入进行预测。

2.2 关于模型应用方面的研究

关于模型应用方面的研究, 即研究各国家以及地方预测模型的使用情况、预测模型应用影响因素实证分析, 从而为政府引进科学合理的预测模型提出建议。Shkurti和Winefordner (1989) 在研究美国州政府收入预测时指出, 影响地方政府收入的因素应包括法律、经济和政治因素;Bretschneider和Gorr (1987, 1992) 认为经济、组织和政治因素都会对地方政府收入预测产生影响。其中经济因素主要指和经济周期相关的因素, 如GNP、CPI、个人收入增长率、失业率等;政治因素是指民众和政治家之间、参议员和州长之间的政治竞争。组织因素则是指政府为了进行收入预测而产生的组织架构, 包括预测部门是否会为预测专门聘请外部顾问等。

2.3 关于预测不确定性或者准确性问题的研究

关于预测不确定性或者准确性问题的研究, 主要通过对模型预测不确定性的处理来提高模型预测的可靠性。预测的不确定性或不准确性主要来自两方面, (1) 模型本身的问题, (2) 模型中所选取的变量的问题。Allen (1965) 是最早对这一问题进行研究的, 他对1951～1963年英国的财政预测的准确度进行了研究, 此后, Davis (1980) 在Allen的基础上将时间扩展到了1978年。Armstrong (1985) 指出单一方程和多种统计技术的结合能使预测的准确性大大增强;Auerbach (1996) 认为对预测误差的修正应该来自三方面的改变:即政策的改变、宏观经济预期的改变和技术的改变;Clements和Hendry (1998) 提出了5种根据模型进行预测的误差来源:经济基本结构的未来变化、对模型的错误说明、预测中基期数据的偏差、参数估计不准确以及未来的经济误差 (或冲击) 的累积。Crippen (2003) 指出预算收入预测中的不确定因素主要有经济周期的影响、经济和税收收入的快速增长和突然的政策改变 (如总统减税) 等。Ericsson (2003) 总结认为测量预测不确定性在经济学实践中可以产生多种用途, 如评估预计的预测误差的不确定性、评价预测模型的准确性、改进预测模型、区分预测中的数字准确性和统计准确性等。

3 我国财政收入预算制度的变迁

我国的预算制度自新中国建立后就经历了不断发展、不断适应从而不断完善的多个阶段。建国初期的《预算决算暂行条例》只是为了适应当时的国民经济水平, 以逐步恢复为主要目的, 尚无法建立起科学、系统的预算制度。而后到20世纪90年代初期, 虽然我国的预算制度先后经历了统收统支、总额分成、分级包干等不同阶段, 从建国初期的高度集中到70年代过渡为适度下放, 再到80年代以地方分权为主、放权让利等不同阶段采用的不同预算类型, 但都属于以基数法编制的单一预算, 预算管理相对不够细致并导致预算编制的透明度相对较低。此时的预算制度虽然有开放的因素存在, 但基本仍为封闭式的, 在低水平的条件下运转, 毫无效率可言 (徐瑞娥, 2002) 。1992年《国家预算管理条例》的实施, 标志着由经常性预算和建设性预算构成的国家预算正式进入到复式预算编制的时代。而1995年《中华人民共和国预算法》正式立法后, 将中央预算和地方预算分为公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算, 并保留了增设其他预算的可能, 当年, 地方预算也开始实行复式预算编制。同时, 部分地方省市自1993年起, 就根据各自情况开始实行零基预算改革, 其中包括湖北、安徽、河南、云南、深圳等。1998年, 中国公共预算管理改革的发起地——河北省, 在全国率先提出并进行了以部门预算改革为核心的预算改革, 实行一个部门一本预算。随后各省市纷纷开始启动地方预算制度的改革, 天津市于1999年开始实行标准周期预算管理制度;陕西省成为了首个国库集中支付制度的试点;安徽省在全省实施了综合财政预算。这些省市的大胆改革, 无疑大力的推动了我国预算制度改革的进程。之后, 中央政府于2000年开始推行编制部门预算制度, 同时部门预算、区分收支、国库集中收付制度、政府采购、规范预算编制程序等各项改革措施也由财政部开始实施。可以说, 我国的财政预算管理体制及执行情况随着上述改革措施的不断深入逐渐强化。

但是长期以来, 我国的预算管理一直存在很多的“硬伤”。首先我国的预算编制时间过短。从下达预算编制通知到上人民代表大会讨论预算草案, 只有短短的3个月时间, 这使得预算带有很大的草率性和盲目性, 并且会出现“一年预算, 预算一年”的状况。另外我国的预算明显缺乏前瞻性和科学性。现行的预算编制只是采用“基数法”, 在既定的收支之间安排资金, 虽然考虑到GDP增长率等一些因素, 但没有将财政收入与经济变量之间的复杂关系考虑在内, 预测工作没有形成科学的系统分析, 缺乏客观反映财政收入数量的能力, 而这种不足很可能会形成支出刚性, 限制了政府预算的指导作用。

同时比较国内外对财政收入预测方面的研究, 也不难看到国内的相关研究还很薄弱, 具体体现在研究的主体相对单一, 研究的主要内容也尚属于相关研究领域的初级阶段;同时国内的相关研究大部分还缺乏系统性, 相互之间的借鉴性不高, 有效的相互促进和改进体系也因此尚未形成。另外国内相关领域的研究目前大多以预测地方税收收入为主, 从而对地方财政收入进行研究, 由于各级地方政府支持力度不同, 彼此间的研究深度也大不相同。

由此可见, 虽然继续深化预算管理制度的改革并充分重视预算执行管理, 对强化预算在宏观经济调控中的作用起着至关重要的作用, 但我们同时也需要建立起更为系统和科学的预测方法, 进而建立适合我国国情的财政收入预测模型, 使其能够服务于国家和地方政府用以编制合理的预算方案, 最终更为有效的发挥财政政策的作用。

4 结 语

随着公共预算理论和财政收入预测模型的不断发展, 各种理论和方法的弊端也在不断的显现出来。然而正是由于政府预算的复杂性, 使得人们不断对之进行深入研究。从西方学者的研究看, 他们的共同认识是:预算是政府政策的集中反映, 而预算环境影响预算过程, 预算过程最终影响预算结果;预算过程及结果已经产生了变化, 研究的重点及方向已经从对预算稳定性和规律性的常规研究上转变到研究预算过程和结果的新变化上并尝试对其进行解释。国内目前的研究主要集中在对政府预算制度性质的深入研究, 以及总结现行复式预算制度的缺陷, 进而评价当前政府预算制度改革的成果和不足上;同时, 国内学者也希望通过研究最终能够建立起适合我国政府预算的理论体系, 实现最终推动我国政府预算制度改革的目的。

我国学者对政府预算理论体系和实践的研究刚刚起步, 需要学习和借鉴西方先进成熟的理论对我们的研究进行指导, 例如用来说明认为政客与执政党倡导的政策是以选举为目的的公共选择论或者Niskanen通过提出官僚预算最大化模型从而得到的追求效用最大化的官僚必然是预算最大化追求者的等结论;虽然这些结论对我国政府预算理论的研究都具有非常重大的指导性作用, 但由于政治体制、国情、执政水平的差异, 直接照搬或套用该理论会使研究得不偿失 (袁星侯, 2003) 。

摘要：公共预算在整个公共部门管理中扮演着越来越重要的角色。然而我国改革开放30年来, 在经济高速增长的同时, 公共预算管理的发展却非常缓慢。因此, 我们在分析和评论财政预算领域的基本理论的基础上, 对预测财政收入的模型和方法加以介绍, 以期为我国的预算改革提供建议。

关键词：公共预算理论,财政收入,收入预测

公共财政预算收入 篇2

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1．2011年国内增值税预算数为17570亿元，比2010年执行数增加1674.41亿元，增长10.5%。主要根据2011年GDP、工业增加值预计增长情况等因素安排。

2．2011年国内消费税预算数为6500亿元，比2010年执行数增加428.46亿元，增长7.1%。主要根据2011年烟、酒、成品油、汽车等商品预计销售情况安排。

3．2011年进口货物增值税、消费税和关税预算数为13390亿元，比2010年执行数增加875.09亿元，增长7%。主要根据2011年一般贸易进口增长情况，并考虑大宗商品价格波动及汇率因素安排。

4．2011年营业税预算数为160亿元，比2010年执行数增加6.66亿元，增长4.3%。主要根据银行信贷规模、铁路运营收入增长等因素安排。

5．2011年企业所得税预算数为8380亿元，比2010年执行数增加585.75亿元，增长7.5%。主要考虑企业利润情况，以及继续对部分小型微利企业实施所得税优惠政策等因素安排。

6．2011年个人所得税预算数为3120亿元，比2010年执行数增加217.15亿元，增长7.5%。主要根据2011年城镇居民人均可支配收入预计增长情况，以及实施个人所得税制度改革因素安排。

7．2011年出口货物退增值税、消费税预算数为8005亿元，比2010年执行数增加677.69亿元，增长9.2%。主要根据2011年一般贸易出口预计增幅等因素安排。

8．2011年证券交易印花税预算数为550亿元，比2010年执行数增加22.18亿元，增长4.2%。主要根据2011年预计股票交易量测算。

9．2011年车辆购置税预算数为1927亿元，比2010年执行数增加134.97亿元，增长7.5%。主要根据汽车销售预计增长情况，以及1.6升及以下排量乘用车恢复按10%的税率征收车辆购置税测算。

10．2011年城市维护建设税预算数为160亿元，比2010年执行数增加9.16亿元，增长6.1%。主要是参照消费税、增值税等增长情况安排。

11．2011年船舶吨税预算数为28亿元，比2010年执行数增加1.37亿元，增长5.1%。主要是参照近年来船舶吨税增长情况安排。

12．2011年专项收入预算数为300亿元，比2010年执行数增加2.64亿元，增长

0.9%。主要是考虑矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费及价款收入预计将有所增长。

13．2011年行政事业性收费收入预算数为420亿元，比2010年执行数增加32.75亿元，增长8.5%。主要考虑部分原在预算外管理的收入纳入预算管理等因素测算。

14．2011年罚没收入预算数为32亿元，比2010年执行数增加0.44亿元，增长1.4%。主要参考近年来罚没收入增长情况测算。

公共财政预算收入 篇3

关键词：公共财政；预算；管理制度；改革

一、公共财政的概念、职责及存在的问题

（一）公共财政的定义

就是国家通过社会和经济管理者的身份获取对应的收入，政府在公共活动上的开支是主要的支出，从而达到保障国家安全和社会秩序的目的，公共服务水平也得到了一定的提高，是经济得到了均衡的发展，实现了一种与市场经济对应的财政运行体质。它主要诠释了公共收入和公共支出两个主要的方向，公共收入是政府公共职能得以实现的必需品，而公共支出就是体现政府履行的公共职能。

公共财政主要有满足公共需要、稳定宏观经济、促进社会公平、监督市场运行、促进市场发育五个职能。

（二）目前公共财政存在的问题

从我国财政运行状况来看，目前，我国公共财政体系还存在两个方面主要问题，一是财政职能定位不清，主要还存在 “缺位”和“越位”的现象，对一些竞争性领域的投入和公共领域的欠投入；二是从监督环节上看，表现为集中性和非连续性的事后检查多，事前、事中监督少。

二、我国预算管理体制存在的问题

1.财政部门和一些职能部门以及人大之间的关系没有理顺，税收任务是从中央下达到地方，这就造成了地方与政府给人民代表上报的任务计划不管是在时间上，还是数据上都有很大的出入，地方政府要求按人大通过的预算执行，而税务部门则按上级部门下达的任务数完成。其结果是地方政府要么完不成计划，要么为了让税务部门完成任务而增加税务成本。

2. 编制预算的时间过短，影响预算编制的质量。我国的预算编制一般是在每年的十月份开始，在编制上，周期一般只有2-3个月，因为调查和研究工作时间上的不充足，造成预算编制的精细化不够。

3.预算报告审议机构的力量薄弱。从各大人大的结构上看，预算审批机构的专业性不是很强，难以深入审查监督，大部分人大代表对预算报告理解不深入，致使对预算报告提出的建议没有针对性和建设性。

4.预算执行的刚性不强。目前我国采用的是历年制来预算年度，就是从每年的1月1日到12月31日，但是预算草案要到第二年的3月份，人大会议上才能得到审议批准。这样操作，使我国每年的预算执行都有3个月的时间处于无法律效益的阶段。这样就会使各级政府在这三个月的时间里支出的随意性增大。

5.在预算管理中还没有归纳到预算外资金，这就降低了预算编制的完整性。各个部门和各个单位根据国家有关规定，收取嗯好安排的资金就是预算外资。这部分资金的存在，致使部门和单位支出不规范，逃离财政部门的监督，影响预算编制的完整性。

6.在预算上，如果有违反行为，也没有相应的追究和惩罚的方法，大大减弱了预算的法制性和权威性。目前我国法律对预算法的一些违法行为的处罚还有不足：第一个是不明确责任的主体；第二个是采取法律手段的是违法人的上级机关，却不是监督机关，这样就使执行法的客观性大大减弱；第三个是制裁形式有限，目前只有行政处罚，法律的权威性不够。这些缺陷和不足导致了，一些违规行为的发生。

三、按照我国建立公共财政框架的要求，改革预算管理制度的初步设想

1.规划政府支出。按照完整性的预算原则体系要求，各个政府的编制都需要完成统一的预算政策，充分体现出以政府为中心的政府财政支出的全貌，这样可以为政府提供出完整的政策所需要的数据资料，同事也可以了解到全国的政府资料的流向和流量，加大监督政府理财活动的力度，防止政府部门腐败现象的出现。

2.强化部门预算。在编制部门预算时，各单位要全面体现出各个部门年度的资金需要和单位的年度支出状况。依据《政府收支分类科目》，收入的状况要按照收取的级别来核对各个项目的收人，具体到各个收费项目：支出方面就按照，支出项目逐一填列，对专项资金方面的支出要建立项目库，利于财政部门监督和管理。

3.推行零基预算编制法。目前在编制预算时，基本上都是按照“基数+增长”的模式，没有重新测算每一个科目和款项的支出需求，这样在加大每年预算数的同时，也影响了对一些重点项目和民生项目的资金投入。推行彻底的零基预算，就是要在保工资和保运转的同时，结合到国情和社会发展的计划，进行支出机制，确保民生项目和支出的项目的落实

4.健立专业的预算审核机构。目前各级人大和政府都没有建立专门的预算核机构，而预算审核工作是编好预算、做好预算的关键，必须在两个环节上面建好专门的预算机构。第一是在各级的忍到预算委员会，专门负责预算的审核，二是各级政府聘请一些财经专家，对财政预算作数建设性的意见。

5.建立大一的国库制度。是对财政制度的帐号设定和支出的方式的一次变革，是把所以的财政资金都归于国库的单一性体系管理，收入的资金都是纳入国库或者财政的专员，支出的资金通过单一的资金体系支付到商品和劳动供应者和单位这样有利于加强预算监督，让资金的收支过程处于有效的财政监督管理下。

6.构建有效的预算监督机构。一是建立财政、审计和人大的监督体系，提高监督效率；二是需要加大力度对各个部门的财政支出项目的考核，建立起项目的考核机制；二是加大对事前和事后的监督力度，对预算的编制和执行进行全部的监督工作发现问题及时处理。

7、加大对违反预算行为的处罚力度。加大了处罚力度，就会使一些违规人不敢去违反预算法的规定，避免违规行为的发生，维护了预算的权威性质和法制性质。建立起公共财政的预算管理工作有利于规范政府和预算单位的行为，减少权钱交易、舞弊等违法乱纪现象的发生，促使政府各部门真正做到为民服务，财政资金真正做到为民办事，以理财的民主化助推整个社会的民主化，从而推动地方经济社会的发展。（作者单位：贵州大学经济学院）

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公共财政预算收入 篇4

“十二五”期间, 济宁市市中区服务业发展速度加快, 行业结构不断优化, 产业结构日趋合理, 经济发展的引擎作用日益凸现, 在吸纳劳动就业, 带动经济增长、提高经济效益、增加财政收入方面发挥了重要作用。近年来, 市中区服务业的内涵不断扩展, 商业、餐饮、居民服务等传统服务业在改造中不断优化提升, 信息、通讯、旅游、现代物流等新兴服务业逐步发展, 服务业的水平和层次明显提高, 已形成了以房地产业、批发零售业、住宿和餐饮业为主要支撑, 金融、旅游、信息、中介以及社会服务业竞相发展的格局。

2 服务业发展对中区经济的影响

2013年前三季度, 济宁市市中区服务业实现公共财政预算收入8.4亿元, 同比增长44.5%, 占全区公共财政预算收入的比重为66%, 比上年提高了3.37个百分点。

其中, 房地产业实现公共财政预算收入5.1亿元, 占全区公共财政预算收入的比重为39.9%, 同比增长84.6%;批发和零售业实现公共财政预算收入1.2亿元, 占全区公共财政预算收入的比重为9.4%, 同比增长13.6%。房地产业和批发零售业成为市中区公共财政预算收入的重要来源, 尤其是房地产业达到较高水平, 成为服务业中最具创税优势的产业。

从济宁市市中区重点税源企业入库税金情况看, 2013年前三季度, 全区实现公共财政预算收入过千万的企业共有14家, 其中房地产企业9家, 占半数以上, 充分显示了房地产行业在济宁市市中区经济发展中的主力军作用。

在商贸流通业方面, 市中区充分发挥城市中心区的区位优势, 发展连锁店、加盟店、品牌专卖店累计达200多家, 2013年前三季度, 批发零售业实现公共财政预算收入1.2亿元, 其中银座商城有限公司和苏宁电器有限公司分别实现公共财政预算收入575万元和532万元;贵和购物中心和中央百货有限责任公司分别实现公共财政预算收入438万元和311万元。在现代物流业方面, 强力推进物流园区建设, 投资50亿元的济宁豪德商贸城项目、41.5亿元的美恒国际汽贸城项目、13亿元的森达美龙拱港项目、5.2亿元的山东长江资产物流园项目进展顺利, 2013年前三季度, 豪德物流城开发有限公司实现公共财政预算收入7489万元。在金融保险业方面, 新增长安、永诚、人寿财险等保险企业14家, 兴业银行、招商银行相继入驻并开业运营, 2013年前三季度, 金融保险业实现公共财政预算收入7712万元, 占全区公共财政预算收入的比重为6.1%, 其中人寿财产保险实现公共财政预算收入539万元;兴业银行及招商银行分别实现公共财政预算收入1026万元和648万元, 市中区被评为“中国最具发展潜力金融生态区”。在文化旅游业方面, 运河文化核心景区完成竹竿巷、清平巷等管网改造, 东大寺整修开放, 一批商务酒店、餐饮名店陆续入驻。

3 运用财税手段, 促进市中区服务业快速有序发展

为改变济宁市市中区长期以来传统服务业规模偏大, 现代服务业发展缓慢的状况, 区委、区政府制定了服务业发展规划, 积极调整优化服务业行业和空间布局, 委托中国社科院先后编制了《济宁市市中区服务业发展战略规划与空间布局》、《济宁市市中区商业网点规划》。先后出台了《关于加快服务业发展的实施意见》、《关于推进服务业跨越发展的意见》、《关于扶持楼宇经济发展的若干意见》等文件, 设立财政推进服务业发展专项基金, 针对服务业重点领域、重大项目, 在资金扶持、财政奖励等方面给予倾斜, 并充分运用财税政策对产业发展的导向作用, 加快市中区现代服务业的发展步伐。

3.1 整合和完善现有税费政策, 为服务业发展提供公平、宽松的竞争环境

一是, 实行差别化的财税扶持政策, 突出对策措施的针对性。对相关项目给予适当的项目贴息和专项补助。二是, 着力调整税收优惠政策导向, 规范和完善政府采购制度, 强化产业导向力度, 利用政府采购的需求诱导, 引导服务业的发展方向。三是, 整合现有扶持资金, 引导企业升级换代。同时, 认真研究财税政策支持服务业发展的弹性空间, 在符合税法的前提下, 积极探索、创新支持服务业发展的新政策、新规定。

3.2 加强基础公共服务供给, 提高服务业发展的支撑能力

科技、人力资本、社会保障等成为投入和支撑现代服务业的要素是由服务业自身的产业性质和特征决定的, 而这些要素又是财政必须给予保障的重要领域, 因此在保障供给的同时, 应逐步形成基础公共服务资金投入和有效运营的机制, 对以下几方面予以侧重:一是, 进一步加强人力资本建设。通过教育、培训等方式培养现代服务业所需要的从事技术劳动和管理劳动的专业人力资本, 加大高素质人力资本的投入, 是提高现代服务业生产率的有效途径。二是, 加大科技投入。财政要对那些能产生重大社会效益的科技项目给予鼓励和支持, 特别是要对能够密集吸纳就业的技术、节约资源能源的技术和低成本公共服务的技术予以关注。三是, 进一步加大向上对现代服务业政策资金的争取力度, 缓解济宁市市中区财政收支矛盾突出, 保障能力不强的困难, 为现代服务业快速发展提供多方面支撑。

摘要：近年来, 各级政府把加快发展服务业作为转变经济发展方式、调整经济结构的战略举措, 深化改革, 完善政策, 优化环境, 努力提高服务业乃至整个经济的竞争力。为此, 济宁市市中区着眼于区域经济特点, 充分运用财税政策对产业发展的导向作用, 不断加快现代服务业的发展步伐。

公共财政预算收入 篇5

我发现好多同学没搞清楚他们的关系,两个县比财政的时候,一定要同口径..你不能用一个县的地方财政收入去比另一个县的地方财政一般预算收入..比出来的结果是,怎么那个县GDP那么高,财政收入才那么点..其实不是人家不高,你比错了，很多县的统计公报,有的写的是地方财政收入,有的写的是地方财政一般预算收入..地方财政收入包括营业税、地方企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城镇维护建设税、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、农业特产税、耕地占用税、契税、增值税25%部分，证券交易税（印花税）的50%部分和除海洋石油资源税以外的其他资源税。

而基金收入的解释是:亦称为专款收入或预算外收入，指具有专门用途或对应的支出科目的财政收入。主要包括：工业交通部门、商贸部门、文教部门、农业部门、其他部门的基金收入和社会保障基金收入、地方财政税费附加收入、基金预算调拨收入等。

通过这样说来的话,那地方财政收入中的房产税、车船使用税、印花税、屠宰税等等,就属于基金收入..首先要明白基金收入不是税收收入

在基金决算表上一般来说基金收入分为九大类

一、工业交通部门基金收入

二、文教部门基金收入

三、社会保险基金收入

四、农业部门基金收入

五、土地有偿使用收入

六、政府住房基金收入

七、其他部门基金收入

八、地方财政税费附加收入

九、其他

上面9大类中目前很多地方第一收入是土地有偿使用收入

其次是以养路费为大头的工业交通部门基金收入

另外虽然基金决算表上有社会保险基金收入,但是这个收入还是单独的,在基金决算表上可以忽略不记

还有地方财政一般预算收入

地方财政一般预算收入分下面27项,这个全国口径一样

下面的税中有些税全部归地方,有些税和国家按比例分.税收性收入占地方财政一般预算收入越高越好,地方财政一般预算收入可以理解为地方可以支配的税收收入.四川地税局要征收农业5税(农业税,农业特产税,牧业税,耕地占用税,契税)

重庆则由地方财政局直接征收

不管哪个部门征收都最后汇入地方财政一般预算收入中

农业税,农业特产税,牧业税现在可以忽略不记但是,耕地占用税,契税有几十亿的收入 重庆地税部门要代收5大社保费用,而四川地税部门不收这些

一、增值税

二、营业税

三、企业所得税

四、企业所得税退税

五、个人所得税

六、资源税

七、固定资产投资方向调节税

八、城市维护建设税

九、房产税

十、印花税

十一、城镇土地使用税

十二、土地增值税

十三、车船使用和牌照税

十四、屠宰税

十五、筵席税

十六、农业税

十七、农业特产税

十八、牧业税

十九、耕地占用税

二十、契税

二十一、国有资产经营收益

二十二、国有企业计划亏损补贴

二十三、行政性收费收入

二十四、罚没收入

二十五、海域场地矿区使用费收入

二十六、专项收入

公共财政预算收入 篇6

一、原因

政府预征税款、实行完税奖励、无偿出借财政资金给应税单位缴税的做法虽然在法律上、理论上的荒谬性显而易见,但在实践中却屡见不鲜,分析产生问题的原因,笔者认为,主要有以下几个方面:

(一)提前征税、财政借钱缴税根在政绩考核标准

在当前政府考核机制、地方官员的选拔和提升的标准中,经济绩效所占的比重越来越大,这其中最为重要的当然是地方GDP增长的绩效,仅次于此的就是税收增长业绩。税收作为一项重要的考核指标,它不仅代表政绩,还代表地方的可用财力、税收“两保一挂”奖励等;不仅是上级税务机关考核下级税务部门工作业绩的重要内容,也是各级政府进行评价、奖励最直接的参考依据。另一方面,在当前因为税收完成情况总是最现成的指标,因此需要警惕的是,即使上级政府不向下级政府下达税收指标,一些下级政府也仍然会主动地超额完成税收任务,增加自己的升迁机会。税收的越多,地方政绩就越多,财政就越“繁荣”。

长期以来,税收工作中流行“以组织收入为中心”的观点和做法,收入目标成为了税务工作的主要任务,税收工作已为目标所累。在以“税收任务为中心”的理念指导下,往往形成单一的任务观念,一切工作围绕任务去思考和实施,为了任务的完成,常常采用税法规定以外的因人而异、因地制宜的办法,形成上级下任务、下级想办法、征收单位耍手法之势,统一的税法规定被肢解,致使实践中,有税不收、大量欠税与寅吃卯粮搞“虚假税收”现象并存,这与以收入为中心的观点和做法不无关系,是对依法治税的严重冲击。

(二)“计划”是“提前征税”的原罪

一是由于税收计划刚性过强,税收没有充分考虑地区之间经济发展的不平衡,而是仍然沿袭计划经济时代的经济模式,没有将税收与当地经济增长同步来考虑,刚性的任务标准弱化了刚性的税收执法,看似力度很大,实质上是对法律尊严的自我践踏;二是“计划指标”存在“虚拟化”倾向,即其在定量或量化分配上缺乏科学而合理的依据。制定税收“计划指标”的做法,不仅充满了浓厚的人治色彩和执法者对法律的游戏心态,而且也掩饰了征管过程中执法质量本身存在的诸多问题。尤其税收“计划指标”的规定依据,既非来自于科学的权衡和度量,更非缘自于任何法律的规定和授权,而是缘自一种被政绩或功利所左右的长官意志。故而如此税收“计划”,正是导致“过头税”、税款滞留和违规“吸税引税”等违法行为发生的罪魁祸首。除了因国税地税双轨制导致的地方保护主义和行政权过大造成的行政越权税收之外,我们发现,目前税收征管体制的既有弊端才是真正的黑洞之源,而其中的征税指标的设定本身就是最大的漏洞,极易成为地方政府甚至是个人意志为了短期的政绩或功利需要的工具。可见,税收指标正是“过头税”存在的现实土壤和诱因。

(三)政府职能尚未转换,法治观念不强

由于部分政府领导的头脑里还残存着严重的计划经济思维和受地方利益的驱使,少数地方政府无视税法的规定,擅自变通国家税收政策,地方主义严重干扰了正常的税收秩序。一是在行政观念上未能与时俱进,仍然在政府主导型市场经济的轨道上滑行,认为税收是为政府服务的,在地方经济与税收发生矛盾时,仍然相信“人治”,权大于法思想根深蒂固,并没有把注意力转到建设公共服务型政府上来。用纳税人的钱重奖应税单位的做法,就凸显了政府功能的错位和举措的失当,存在一种谬赏主义的逻辑和痕迹;二是在税收的理解上有浓厚的功利主义色彩。将税收看作是政府意志和政治决策的实现手段,缺乏“以公共品和权利回报纳税人”的征税意识,仅仅将税收单向度地理解为纯粹工具主义和一种公民义务,一种增加财政收入和装点政绩的工具,单向度地为政府服务,而没有看到权利的一面:纳税人纳税后应该享受到相应的公共产品和公民权利,政府应该提供更好的制度环境、更完善的产权保护和更体贴的服务;三是一些地方政府错误地执行“以支定收”的财政管理机制,也造成税收征管指标交叉重叠,犬牙交错;四是对行政干预行为的处理乏力,对行政干预行为(单位、部门所为和个人所为)应如何处理缺乏有效措施,无法对行政干预者进行利益惩处,缺乏一套行之有效的监督制约机制,权力失去监督必然变异。

(四)税收征管目标的错位是造成税收征管水平低的主要原因

对于税收征管的目标,长期存在两种错误认识。一是把取得财政收入作为税收征管的目标,在实践中表现为政府每年向税收征管部门下达收入任务,并以完成收入任务的好坏作为考核其工作业绩的主要指标。为了完成政府下达的收入任务,税收征管机关不得不违背税收法律的规定,随意增加或减少税收,破坏税收的适度、公平和效率,破坏税收制度对经济决策的导向作用,破坏资源的有效配置。同时,由于市县经济发展水平不同,税收收入的多少与税收管理水平的高低不成正比。完成收入任务并不意味着税收征管水平高,没有完成收入任务并不意味着税收征管水平低。以是否完成收入任务为指标考核工作业绩,必然导致重税收收入、轻税收征管的局面。二是把促进经济发展作为税收征管的目标,在实践中表现为税收征管部门常年热衷于通过免税、减税来扶持某些企业的发展,或在促产增收的口号下直接参与企业的经营管理,导致了税收制度的扭曲,妨碍了企业的优胜劣汰,影响了经济的结构调整,使得税收单纯追求收入目标,职能单一化倾向日益明显。

二、解决对策

历年来,审计虽然加大了对上述问题的查处力度,但往往是审计一次纠正一次,无法从根本上解决问题,因而需从体制、机制入手,探索解决办法。

(一)落实科学发展观,完善政府考核体系

违规出台财政扶持政策、完税奖励政策等手段虽然短期内能达到显现政府工作业绩及各项考核指标的增长,但它不仅扰乱了税收执法环境、导致财政支出的增加,埋下了财政风险隐患的种子,而且不利于当地经济的可持续、健康发展。为此,从正确的政绩观、科学的发展观出发进一步完善政府考核体系显得十分重要。因此要以“突出科学发展导向、体现财力向下倾斜、公平与效率相统一”为原则,完善政府考核体系,用科学的经济税收观来指导税收工作,真正让经济来决定税收,逐步构建以促进社会和谐为目标的纳税人权益保护框架结构,让税收工作在社会主义市场经济建设中起到应有的服务和保障作用,让百姓共享发展成果,以更多更廉价的公共品和更实质的公民权回报纳税人。

因此应改变目前的行政官员政绩考核体系,各级政府不能再向下一级政府下达当地根本无法完成的税收指标;不能单一地用一些量化的直观的税收完成指标来考核下级官员,将税收完成情况与官员的提升机会相剥离。应进一步完善对下级部门的考核办法,把考核的重点放在税源和征税环境的建设上,建立健全科学的考核机制,完善激励机制,深化能级管理。突破物质奖励的传统做法,多些精神鼓励,辅之以政策激励,选择一种最能激励的方式进行奖励。逐步完善以人为本的激励约束机制,明确各级领导依法理财的职责,建立和完善合乎经济规律的责任追究制度。

应改革目前的税收计划考核体制,从法律上解决税收计划“层层加码”问题。转变征管考核方式,建立一套完整的反映依法征收、依法行政的征管质量、效率目标、成本考核和完善的体现社会公平、有利于竞争、有利于生产力发展和社会进步的税收征管质量监督管理体制,设计一套全面反映税收征管质量的指标体系,把正确执行政策、应收尽收作为征管考核的主要依据,注重质量考核,将税收任务计划改为工作任务计划,将税收征管的重点由对税收任务进行考核转向对征管质量和执法质量进行考核,实现由“以组织收入为中心”的任务型向“以严格执法为中心”的执法型转变,把是否依法足额征税作为重要指标纳入考核指标体系,杜绝有税不收或寅吃卯粮、提前预征的问题。

(二)深化财政体制改革,完善财政资金管理

实行分税制财政体制以来,对进一步明确上下级政府之间的事权划分、促进各级政府培植财源、增加财政收入起到了积极的促进作用。但从实践看,财权在逐步上收而事权却下放,因而地方政府财政负担相对较重。在这种情况下,为了确保地方政府的既得利益、调动基层政府的积极性,需进一步完善上下级财政体制结算办法,进一步推进以综合预算、部门预算、国库集中支付制度为主要内容的财政体制改革,进一步强化财政性资金观念,制定和完善财政性资金管理、分配、使用、监督办法,让财政资金做到有所为、有所不为,按照公共财政的要求管好用好财政性资金,发挥财政性资金的最大效益。进一步建立健全相关法规,加大财政支出的监督力度,尽最大可能使政府的财金行为公开化、透明化,做到明明白白收税,清清楚楚用税。

应创新预算管理制度,强化预算管理,细化预算编制,硬化预算约束,健全财政支出预算执行的管理、监督和考核机制。财政资金分配应按照公共财政的要求,主要用于政府的公共服务,逐步退出应由市场配置资源的竞争性领域,同时逐步增加对政权建设、科教文卫和社会保障、基础设施建设等公共项目的支出。从改进预算编制方式、完善预算编审执行程序、考虑财政支出优先次序等方面,不断提高财政资金使用效益。同时,按照有效使用有限财政资金的原则,确定绩效导向,重视支出的产出和成果,逐步建立绩效衡量体系,通过绩效报告、审计制度逐步形成激励和制约机制,使预算管理从偏重控制支出数量、忽视支出成效转向控制支出数量与质量并重,增强预算管理的科学性和有效性,解决预算管理中增量管理与存量管理的脱节问题。

(三)转变政府职能,规范涉税行为

从根本上讲,各级政府迫切需要尽快转换职能,理顺与市场的关系,增加依法行政的意识,增强税收法治观念,规避行政风险,提高政府执行力,建设法制政府、阳光政府。建立起一套既保证税收收入持续稳定增长,又促进地方经济社会全面发展的新机制;不断增强地方财政实力,为增加公共产品和服务支出、大力支持农村发展、促进各项社会事业的发展提供可靠的财力保障;促进产业结构调整和优化升级,推动地方经济社会发展水平不断提高。其核心是要建立适当的制度安排,理顺税收领域的利益结构,构建适应可持续发展要求的发展优先、兼顾环保和效率优先、兼顾公平的税制模式的长远目标和鼓励资源、环境保护和技术进步的税收政策的近期目标。

建立对政府、部门制定违反税收政策决定和干预税收执法的责任追究制度,用制度来规范政府管税行为,公共行政领域需祛除谬赏主义魅影,做到谁决定、谁主张、谁违法就追究谁的责任,使之不敢违规做出与税法相悖的决定和以任何借口或理由干预和影响税务机关公正执法。建立税收违法曝光制度,对凡与税法规定相悖的做法都进行必要的曝光,形成社会监督,从而为依法治税创造条件,加大税收依法征收、依法管理和依法处罚的力度,防止失之于宽、失之于软。

(四)完善税收征管体制,强化依法执法力度

依法组织收入和贯彻执行国家税收政策是税务机关的基本职能,因此税务部门应构筑良好的税务内部执法环境,加大征管力度,整顿和规范税收秩序,将工作的主要精力放在征、管、查上,把应征的税款全部入库;应淡化任务观念,做到税款应收尽收,避免因税源变化而带来的执法偏差。进一步规范执法行为,压缩执法的“弹性空间”,杜绝征管简单化、随意性。从预防、预警、核查和内部管理四个方面,建立健全各项管理制度,搭建税收分析预警和纳税评估两个平台,完善和落实加强税收征管的长效机制,自觉坚持从经济到税收的原则,建立税收与经济发展相协调的收入增长机制。

因此,要及时建立与税收政策相适应的征管体制和管理措施,加强征收、管理、稽查各环节的业务衔接,进一步提高税收管理的质量和效率。一是要牢固树立法治意识。自觉运用法律思维模式判断、分析、处理税收执法事务。始终坚持以法理为指导、以法律为准绳,做到“思必及法,言必循法,行必合法”。二是提高依法办事的能力和对税收法律事实的反应判断能力。税务人员对税收法律规范所规定的、能够引起税收法律关系产生、变更和消灭的那些客观情况或现象的发现、把握与控制要敏捷、准确、全面,要提高对税收法律事实的处理能力。三是推行税收执法责任制。建立完善的岗责体系,加强科学化精细化管理,使制度、机构、岗位、人员、责任达到有机结合。要优化考核评议,建立专门的考核机构,细化考核内容,以计算机考核为方向,用信息化手段实行人机结合。要严格过错责任追究,根据法律法规和制度规定,严格追究过错执法责任人的责任。四是创造性地开展纳税服务工作。树立管理就是服务、依法管理、人本管理、科学管理的理念,进一步改善管理方式和管理手段,增强队伍管理效能,坚持在服务中执法,将公正执法作为对纳税人最好的服务。进一步强化税收经济观,认真探索运用税收政策支持经济发展的科学途径和方法,建立起一个税务行政执法管理体系系统为核心,以信息化管理为特征,高效、优质的现代税务行政执法管理体系。

(五)大力加强税源建设,努力提高税收收入预测的科学性、准确性

经济决定税收,税收来源于经济。从经济学角度出发,税收的增长最终依赖于经济税源的增加,依赖于经济的发展。所以各级地方政府和税务机关应该在培植税源、促进经济社会发展方面提供高效的服务。因此要加强税源建设,倡导实干创业的发展环境,培植新型财源,巩固支柱产业,刺激经济增长,形成新的经济增长点,建立健全制止违规提前征税的长效机制。地方财政部门要加强对税源的调查分析,按照积极稳妥的原则确定地方财政收入目标任务,妥善安排好地方财政缺口补贴,同时要大力有效投放扶贫资金,扶植贫困地方发展企业拓宽税源,把财政收入快速增长建立在经济跨越发展的基础之上。应对产业发展进行科学规划,引导企业着力提高自主创新能力,提高产品科技含量,努力培育知名品牌。集中优势资源,调整产品结构,促进产业结构优化。积极引进关联产业和就业容量大、科技含量高、对财税贡献率高、优势资源转换利用能力强的企业,引导生产要素向资源消耗低、环境污染少、附加值高的优势产业集中。在此基础上,引导和支持企业开拓农村市场,服务农民增收,为新农村建设贡献力量,有效缓解制约经济发展的瓶颈问题,增强招商引资的吸引和接纳能力。

改进现行的建立在税收计划管理基础上的预测方法,提高税收收入计划的科学性、准确性。因此要对我国现有的征管水平有一个准确的估计,把握经济发展趋势以及对税收的可能影响程度,了解我国的税制变化及征管水平的改善、提高情况,从而一方面为加强对税务部门履行职能的监督提供参考,另一方面也为编制财政支出预算提供科学依据。因此要加强税收政策预测分析调研,建立从税收调研、分析到反馈为一体的跟踪问效机制,建立日常税收政策调研制度,对税收征管体制、机制进行调查分析。不仅要分析税收政策贯彻落实情况,而且要分析税收政策是否符合社会经济发展状况,新政策对经济发展产生的影响等。以税收分析为突破口,健全总局、省、市、县局四级纵向分析联动机制,建立税收分析、纳税评估、税源监控、税务稽查四位一体的良性互动机制,减少信息不对称带来的被动;强化数据分析应用,开展税负、税收弹性、税源、税收经济关联分析和预警,加强税收收入预测和能力估算,加强对重点税源的分析监控。

摘要：社会主义市场经济本质是法治经济,税收作为国家根据法律调节经济的一个重要杠杆,具有强制性、无偿性、固定性三大特性和组织财政收入、调节经济和监督等三大职能。针对目前税收征管中存在的预征税款、无偿出借财政资金给应税单位缴税等通过税收空转完成地方财政预算收入的非理性行为,本文从政绩考核标准、税收计划管理制度等方面对其成因进行了剖析,并从完善政府考核体系、深化财政体制改革等方面提出了具体的解决对策。

关键词：税收空转,税收计划,完税奖励,成因,对策

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[6]刘金保.树立税收管理的科学理念.江西日报.2008.8.11

公共财政预算收入 篇7

事业单位由于其单位的公有性质, 因而其所有的收支包括财政收支和非财政收支, 都应该处于国家财政、财务制度的管理范围中, 要讲求效率、规范收支, 从这个角度说, 对它的非财政预算收入与财政收入的管理和监督, 应有共性的地方。另一方面, 事业单位由于存在全额拨款、差额拨款和自收自支的分类, 其非财政预算资金和财政资金取得的成本不同、来源渠道不同、受监督的程度大小不同, 加之单位的业务性质不同和资金流动特点不同等差异, 因而对这两类收入的管理要求、管理目标和管理原则又有特殊性的地方。财政对非财政预算资金管理既要讲求效率又要顾及单位事业功能的发挥, 力求在二者之间找到平衡。

关注1999年后部门预算编制改革、国库集中支付、政府采购制度等财政制度变革对非财政预算资金管理的变化, 有助于更清楚地考察财政对非财政预算资金与财政资金管理和监督的共性, 并在此基础上明晰管理与监督它们之间的特殊性。

一、非财政预算收入的内涵

(一) 从收入角度看财政性资金

20世纪90年代, 财政性资金的内容包括财政预算资金和财政基金。其中, 财政预算资金又包括预算内资金与预算外资金。1994年颁布的《预算法》及1995年11月颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》指出, 预算内资金包括各种税收及部分行政事业性经常性收入, 国有资产出租、出让所得的资本性收入等。财政部1996年11月颁发的《预算外资金管理实施办法》指出, 预算外资金包括下述五类收入:一是行政事业性收费收入;二是各种基金 (资金、附加收入) ;三是从企事业单位主管部门收入及其他资金;四是乡 (镇) 政府开支的乡自筹资金和乡统筹资金;五是其他未纳入财政预算管理的财政性资金。主要包括各种捐赠资金, 财政拨款有偿使用回收资金中未纳入财政预算管理的部分, 国家行政机关派驻境外机构的非经营性收入, 财政专户利息等。财政基金是国家为了实行其职能的需要, 通过财政分配渠道形成的, 用于特定专门用途的资金。按其构成的经济内容, 可分基本建设基金、国家能源交通重点建设基金、债务基金、社会保险基金, 支援经济落后地区的发展基金, 财政后备基金等。

以前的财政资金主要包括强制性的税收收入、行政事业性收费和政府基金。那时的非财政预算收入主要指单位通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入, 也包括财政批准留用的收入, 还包括单位利用国有资产和资源获得的其他收入等。

1999年后, 推行部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线等四项改革。据调查, 改革后, 单位的资金支配和管理权限、银行账户设置权限、设备采购权等方面的权力削弱, 财政性资金的内涵较改革以前发生了变化。改革后, 财政收入主要从税和非税两个角度划分为税收收入、非税收入、社会保险基金收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入和转移性收入;按性质分为预算内资金、纳入财政预算管理的政府性基金、纳入财政专户管理的预算外资金、其他财政性资金。改革最明显的地方就是把预算外资金的提法过度为非税收入的提法。变化在于, 改革以后单位利用国家资源、国有资产等获得的收入属于财政资金范畴。因此, 现阶段事业单位的非财政预算收入主要包括单位经营、服务收入, 财政批准留用的收入, 非财政预算资金的利息收入, 非国有资产、资源的租金利息收入, 未占用国有资源获得的其他收入等。

(二) 被调研单位非财政预算收入的内涵

根据前述分析, 非财政预算收入有两个组成部分 (详见图1) , 一是省市级地方财政批准留用的专户核拨资金, 二是单位自己组织取得的收入。由于在本研究中各被调研单位没有相关的专户核拨资金收入, 因此本文仅涉及第二部分的收入。单位组织取得的非财政预算收入按来源性质主要分为三大类:一是使用国资经营取得收入, 如租金收入、利息收入等;二是组织单位人力、技术取得的经营服务收入, 如工程收入、销售收入、咨询收入等;三是兼有前两类收入特征的非财政预算收入, 如投资收益、其他收入等。

事业单位是公共服务机构, 非财政预算收入流入事业单位, 弥补单位财政资金不足, 维持单位运转, 是单位能履行事业任务、完成公益性服务的资金保障, 因此, 它的核算原则不应以盈利等财务指标为主要依据。但作为林业局事业单位主收入的工程收入和销售收入等生产性收入 (见图2) 由于可能耗费了人工成本或者物料成本, 因而又必须准确核算成本, 至少确保保本经营。

财政制度的改革有可能大幅缩减如图2所示中的利息收入、租金收入和占地补偿等财产收入的范围, 会从会计核算、资金管理原则、法规要求等对各种非财政预算收入类型产生影响。经调查, 2008年12月31日, 北京市园林绿化局下属的34家事业单位中, 自收自支单位的租金、利息等财产收入约占单位总收入的22%;差额拨款单位约占9%;全额单位占1%左右。自收自支单位的工程收入等经营收入约占单位总收入的65%;差额拨款单位约占37%;全额单位占1%左右。由于缺乏基期历史数据的比较, 本文仅从质的角度探讨四项财政改革对非财政预算资金管理范围的影响。

二、影响事业单位收支管理的财政预算制度法规政策体系

从财政预算法规体系构成的现状看, 有国家公共预算法规、国资经营预算法规和社保资金预算法规三个层次, 这是以静态的角度考察。财政预算管理体制的不断改革完善是一个动态变迁的过程, 它既要适应国家经济体制改革的需要又要不断更新改革自身的体系结构。在国家经济政治民主化的发展趋势下, 财政预算管理的透明化和规范化趋势越加明显, 从技术角度看, 预算管理要依靠细化财政收入支出预算编制和审批的程序、落实预算执行和监督的政策措施等手段, 不断完善自我以助推国家经济体制改革。管理事业单位财务收支的财政预算法规政策体系, 受财政体制变迁、财政改革推进、财政预算管理制度完善影响, 必然体现透明化操作和规范化运行的趋势特征和要求。

影响事业单位财务管理的财政预算制度法规政策体系有三个层次:一是《预算法》和《中华人民共和国预算法实施条例》犹如财政预算管理领域的“宪法”, 它规范事业单位收入取得、使用、分配管理的宏观方向性财政预算管理原则。《预算法》第45条规定事业单位的“预算收入必须全部纳入统一核算管理, 及时、全额入账”。就是要严格按政策法规正确划分行政执法收入和经营服务收入, 并正确使用收费票据, 正确进行账户存缴和核算管理。属于行政执法的“预算外资金”, 纳入“应缴预算款”核算;属于经营服务性质的收入, 纳入“事业收入”核算, 并按规范要求统一监督管理。事业单位应得的投资企业利润分配收入或相关收入, 要及时收缴和正确核算。可见《预算法》对预算收入的核算原则、核算内容、涉及会计科目等作出了规定。二是在此基础上, 按照财政改革时间顺序, 1999年财政改革以前执行《国务院关于加强预算外资金管理的决定》和《预算外资金管理实施办法》, 规范单位非财政预算收入管理。1999年后, 伴随执行部门预算编制、政府收支分类改革、国库集中支付、政府集中采购、收支两条线制度等财政体制改革, 国家制定相关的法规 (如《中华人民共和国政府采购法》) 具体规范事业单位非财政预算收入的使用分配管理, 如收支两条线制度就对事业单位利用国资经营取得的收益作出必须纳入单位统一核算的规定。三是在前两个层次的基础上衍生出关于各部门、各地区财政资金预算管理的具体条文规定, 或者是针对具体工作中遇见的难题颁布的有针对性的处理办法和意见。这一部分法规在遵循前两个层次法规的前提下, 对相关的问题进行处理。

三、1999年大力推进四项财政改革以前对事业单位非财政预算收入的管理

1994年的分税制改革理顺了中央与地方财政收入分配关系, 1999年后启动的部门预算编制、政府采购制度、国库集中收付制度、收支两条线制度改革等从财政收入支出管理的角度规范、巩固分税制改革的成效。上述制度变迁, 对事业单位收入和支出的取得、分配、使用、积累等方面产生了深远的影响。

(一) 1999年财政改革以前的《国务院关于加强预算外资金管理的决定》和《预算外资金管理实施办法》对事业单位非财政预算收入管理的规定

《决定》分两个层次:第一层意思是明确区分预算内和预算外资金范畴, 严禁将预算内资金划作预算外使用;第二层意思是明确要求将部分政府性基金等预算外资金纳入国库统一管理。《决定》指出:事业单位和社会团体通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入, 不作为预算外资金管理, 收入可不上缴财政专户, 但必须依法纳税, 并纳入单位财务收支计划, 实行收支统一核算。

(二) 对事业单位非财政预算收入管理产生的影响

一是明确本研究中的非财政预算收入不属于预算外资金的性质, 从另一个角度界定了非财政预算收入概念的核心, 即事业单位通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入及其他收入。一方面, 《决定》指出取得非财政预算收入的合法性前提;另一方面, 《决定》详细界定了预算外资金的范围, 相应地可以界定非财政预算收入的范围。二是明确要求这部分资金虽然不用纳入财政专户管理, 但要公开、透明地纳入单位财务管理范围, 为今后加强和细化非财政预算收入的管理制度规章奠定了指导性原则。

四、1999年后广泛推进的财政改革对事业单位非财政预算收入的管理

(一) 部门预算编制改革

1. 对事业单位非财政预算收入管理的要求

对事业单位提出了收支统一管理的要求, 事业单位所有的收支活动都必须归口到单位财务部门, 实行统一核算、统一管理。管理对象的范围按照《预算法》和《预算法实施条例》 (第四条) 不包括自收自支事业单位。

2. 对事业单位非财政预算收入管理产生的影响

一是按事业单位收支统一管理的要求, 非财政预算收入不纳入财政预算, 但把它纳入到单位预算统管范畴内。形成部门大收支的管理理念后, 以前的预算内、预算外资金管理概念更新为事业收入、经营收入、其他收入等项目, 非财政预算资金分解在这些项目中, 反映在部门预算编制内, 改变以前财务管理与资金管理脱节状况, 使单位组织的收入得到充分合理使用。二是要求划清事业收入与经营收入、事业收入中预算外资金、预算外资金中应当上缴财政专户资金等, 预算指标进一步细化, 加强了对财政资金支出的控制力度。这种控制下, 对以前有一部分属于非财政预算资金范围的收入纳入了财政专户, 实行收支两条线管理, 而对重新划分归类的非财政预算资金尚未确定具体的管理方案。三是由于自收自支单位可以排除在部门预算制度的管理范围之外, 因而非财政预算资金在全额预算单位、差额预算单位和自收自支单位之间就存在管理尺度上的差别。

(二) 国库集中管理制度

1. 对事业单位非财政预算收入管理的要求

国库集中管理制度要求事业单位所有财政性资金均纳入国库单一账户体系, 收入缴国库, 支出通过国库集中支付方式直接支付。国库单一账户的设置, 是针对财政性资金而言的, 对于非财政性资金, 国库没有管理的职能。对非财政预算资金是否集中纳入国库管理, 尚未形成硬性的法规规定。

2. 对林业事业单位非财政预算收入管理产生的影响

一是从共性上看, 财政资金的国库集中支付, 把资金的直接支付改为财政直接或授权支付, 弱化林业事业单位现金管理职能。二是针对不同单位, 国库集中支付制度对财政资金的管理要求是相同的, 但对非财政预算资金管理的影响不同。假设没有区别资金来源和单位类型进行管理, 对于经营服务收入占较大比重的单位, 其资金收支比较分散, 财政资金占比不高, 集中支付的管理形式会影响其正常生产经营服务活动的开展, 可能会提高公共产品的效率。在这里, 国库集中支付制度可以采取分散管理的形式。而对于经营服务收入很少, 主要履行行政管理职能的单位, 采取国库集中支付管理, 相应地, 对这部分单位非财政预算资金就应该采取集中管理形式。三是针对单位有差异的工作性质, 国库集中支付制度对财政资金的管理要求是相同的, 但对非财政预算资金管理的影响不同。部分林业事业单位常年有工程建设投资项目, 周期长, 集中支付不利于单位事业发展, 在这类单位可以采取分散的资金管理形式。所以这类单位的财政资金与应采取集中支付制度, 而非财政预算资金可以采取非集中管理形式。四是微观之处涉及到对国资处置收入的具体处理的差异, 改革以前国资处置收入在“其他收入”科目核算, 改革后, 这部分收入统一纳入财政专户储存。

(三) 政府采购制度

1. 对事业单位非财政预算收入管理的要求

2002年我国开始执行《中华人民共和国政府采购法》, 该制度的目标是规范财政支出管理, 强化预算约束。《政府采购法》明确指出, 政府采购涵盖行政事业单位, 采购资金是财政性资金。

国家林业局2008年8月颁布的《国家林业局政府采购管理实施办法》第2条规定“各采购单位按照政府采购法律、行政法规和制度规定的方式和程序, 使用财政性资金 (预算资金、政府性基金和预算外资金) 和与之配套的自筹资金。”这里的自筹资金, 是指采购人按照政府采购项目的资金要求, 按规定由采购人分担并自行筹措的资金。

2. 对事业单位非财政预算收入管理产生的影响

根据政府采购法规的规定, 采购项目的资金一般通过财政部门开设的“政府采购专户”直接支付给供应商, 但具体操作有差异。对于资金的范围, 我国现行地方立法规定各不相同, 本文比较了一些地区的政府采购资金管理办法发现, 有的地区包含单位非财政预算资金 (如河南省、大庆市、厦门市) , 有的地区不包含这一部分收入 (如吉林省延边州) 。在支付管理原则上视采购的形式, 假如采取拼盘方式, 采购资金由预算内资金和单位预算外资金或非财政预算资金共同分担而进行的物资、服务采购, 则单位应在采购前一定时间将资金采购划入政府采购专户。属于自筹的非财政预算资金单独采购的, 由财政部门审核确认资金来源的合法和合规性后, 由采购单位自行采购、自行结算, 即采取所谓的“单一账户, 先存后支、专款专用”。

(四) 收支两条线制度

1. 对事业单位非财政预算收入管理的要求

“收支两条线”管理制度主要着力目标, 一是规范非税收入财政专户的管理, 二是对国资收益和产权处置作出规范。2008年《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》规定, 中央级事业单位资产处置收入、国有资产有偿使用收入等属于国家所有, 应当按照政府非税收入管理和财政国库收缴管理的规定上缴中央财政, 实行“收支两条线”管理。

2. 对事业单位非财政预算收入管理产生的影响

在财政改革以前, 由于政府财政收支分类不规范, 部分由国资产生的收入或利息在实践操作中划入非财政预算资金使用范围。2004年财政部颁布的《关于加强政府非税收入管理的通知》向纵深推进收支两条线改革, 突破了预算外资金的管理范畴, 表现在原来对行政事业性收费、政府性基金和罚没收入实行“收支两条线”的基础上, 又将国有资源 (资产) 有偿使用收入、国有资本经营收益、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等纳入“收支两条线”管理范围。因此, 收支两条线的管理制度缩减了非财政预算资金的实践操作范畴, 就其对事业单位收支管理、事业发展等来说会产生深远的影响。假设对所有事业单位实行划一性的收支两条线管理, 因为林业事业单位经营服务收入不稳定, 会影响预算编制进而会影响后一年单位的事业发展, 大一统的收支两条线管理可能还会打击单位积极性不能达到国资持续增值的目的。

五、研究结论

(一) 财政预算制度改革对事业单位收入项目分类的影响

以1999年国家选择试点单位编制部门预算、推行国库集中支付等制度为标志, 财政预算管理制度改革全面启动。在此之前, 按照《国务院关于加强预算外资金管理的决定》的规定, 财政将事业单位收入分为预算内收入、预算外收入和单位组织收入。预算内收入指来源于国家预算拨款, 即目前的财政补助收入;预算外收入指事业单位除预算拨款之外的其他财政资金;单位组织收入是单位运用一定的国有资源通过组织人力、技术等要素实现经济效益的收入。当时, 预算内和预算外资金严格区分, 当时财政对事业单位管理的平衡关系是预算内资金来源=预算内资金运用+预算内资金结存。1999年后, 推行四项财政以后, 事业单位的收入不再按与预算的关系进行分类, 而是以单位为主体, 全部收入按来源分类的大收入概念。财政对事业单位的资金管理平衡关系改变为:事业单位收入-事业单位支出=结余。

(二) 财政管理的范围变化

总体上, 按照公共财政的原则, 财政根据事业单位提供公共服务和从市场取得经济补偿的不同程度, 制定对它们有差别的财政投入政策。

1999年以前事业单位的收入由预算内收入、预算外收入和单位组织取得的其他收入三类构成, 预算内资金纳入国库管理, 预算外资金由财政专户管理, 其他收入由部门自行管理。财政对预算内和预算外资金有专门和细致的收支管理规定, 而对其他收入并没有专门和细致的规定。执行部门预算编制制度后, 配套采取的国库集中支付制度和政府采购制度主要从支出角度细化了预算内和预算外资金的管理规定, 而对单位组织的非财政预算收入仅仅提供了管理模式的参考, 并没有非常细致明确的制度规定。但是, 这并不表明财政完全不对这部分资金进行管理。

实际上, 从单位类型分析, 部门编制制度对非财政预算资金也要求纳入单位统一预算、统一管理, 只是在管理范围上排除了自收自支单位。根据前述分析, 国库集中支付制度应该适度考虑单位类型、特点并结合国家事业发展需求, 采取有差异的管理策略, 既提高资金管理效率和监控强度又促进事业良性发展。

我国公共财政预算绩效管理研究 篇8

早在2003年, 我国就已经建立了公共财政框架, 并随着时间的发展, 该框架体系不断完善, 其预算管理的理念也由传统的“分配”不断向“管理”转变, 并逐步改变了传统模式下公共资源简单分配的方法, 进一步发挥预算在整个财政资源管理的作用。因此对相关人员而言, 需要正确认识到当前我国公共财政预算管理中存在的问题, 并在借鉴各地区成功经验的基础上, 提出相应的优化方法, 这在提高我国公共财政预算绩效管理中发挥着重要作用。

二、公共财政预算绩效管理现状分析

本文将结合Z地区的实际情况, 对该地区公共财政预算绩效管理的现状进行分析。

(一) 背景介绍

在2012年, Z地区开展了市级财政专项支出绩效评价工作, 由于此项工作的起步较晚, 因此很多工作尚处于摸索阶段, 并且没有配置专门的绩效评价科室, 主要由监督检查科室负责相关工作。在2012年5月, Z地区印发了有关地区专项绩效评价工作的实施方法, 并对本地区绩效管理工作进行优化, 为整个地区的公共财政预算绩效管理工作奠定良好基础。例如在2013年, Z地区开展了三个项目的绩效评价, 相关资料如表1所示。

(二) 问题分析

根据Z地区公共财政预算管理的实际情况来看, 该地区在公共财政绩效管理中, 主要存在以下几点问题:

1. 绩效评价制度不健全。

Z地区财政部门在预算管理中虽然已经制定了一系列有关支出绩效评价的方法, 但是对整个项目而言, 这些项目之前缺乏有效的制度保护与规范;同时也有研究发现, Z地区在财政绩效分析中存在评价方法要求不一致的问题, 导致很多评价方法缺乏可操作性, 最终降低了本地区绩效评价的整体效果, 不利于保证绩效评价工作的开展。

2. 预算单位绩效管理不科学。

Z地区预算单位在管理中, 一直受到传统绩效管理思想的影响, 忽略了预算管理的作用, 导致预算管理的效果长期也达不到预期。同时也有学者认为, 由于预算绩效管理属于一个新事物, 社会接受这个思想还需要一个过程, 如何转变传统思想观念, 也是相关单位当前工作的重点[1,2]。

同时, Z地区预算单位在工作中依然存在部门利益的观念, 将财政预算资金的所有权、使用权等相分离, 在工作中只注重审查财政资金是否符合规定, 没有过多的关注财政资金是否产生结果[3]。一些部门缺乏没有对财政支出绩效进行考核, 再加之绩效考核本身存在缺陷, 导致Z地区在项目操作中存在拖延、应付的现象, 工作尚缺乏主动性。

最后, 由于Z地区开展财政预算管理的时间较短, 因此在操作中存在政策宣传不到位的现象, 导致不理性的理财行为普遍存在。

三、公共财政预算绩效管理策略分析

Z地区针对自身在公共财政绩效管理中存在的问题, 提出了相应的优化改进方法, 显著提高了自身公共财政预算绩效管理整体质量, 值得其他单位借鉴学习。

(一) 加强对预算绩效管理制度的建设

制度建设是保证Z地区公共财政预算绩效管理水平的基础点, 也是实现预算绩效管理工作规范化的关键, 因此Z地区做好制度建设具有重要意义。

Z地区在制度建设过程中首先建立了有关公共财政预算的绩效评价制度:

1. 在现有制度的基础上。

建立了《Z地区预算绩效管理领导制度》、《Z地区预算绩效评价指标与选择制度》等, 对本地区财政预算绩效考核中相关人员的责任划分、绩效评价标准进行统一, 保证绩效管理工作能得到快速发展。

2. 在预算绩效评价的基础上。

进一步明确绩效预算管理工作的独立性, 并要求其他单位能在绩效管中发挥自身的监督作用, 形成完整的计划、决策、监督体系。

3. 建立完整的预算保证制度。

包括宣传绩效管理思想、做好预算绩效技术保证、开展业务培训等工作。在加强人们对公共财政预算绩效管理认识的同时, 提高从业人员综合素质[4]。

(二) 重视应用结果评价

优于公共财政预算绩效管理自身具有特殊性, 因此Z地区在工作中落实了全面的绩效管理结果评价工作, 以进一步促进部门规范化预算管理。

1. 重视对绩效评价结果的处置。

目前, Z地区财政单位已经将评价结果作为改进、加强管理的重要参考, 会不定时的将预算结果反馈至执行单位;而执行单位在获得结果之后, 应该在第一时间讨论预算工作是否存在问题, 若发现问题, 则会针对性的改进预算资金管理办法, 最终达到降低成本、提高资金使用效率的目的[5]。

2. 实施绩效问责制度。

为强化每个工作人员的责任意识, 实施问责制度是Z地区公共财政预算绩效管理改革中的重点内容。在工作中, 管理单位将绩效评价结果与组织、基建等单位的工作相挂钩, 并对于在财政资金使用过程中出现渎职、失职的行为, 由纪检单位追究其责任;严肃处理财政资金的相关负责人员, 对发现的违法行为则严格遵照《会计法》、《预算法》中的相关内容进行处罚, 这些措施将会为预算绩效管理工作的开展提供保障。

(三) 建立评价工作基础数据库

Z地区为保证财政预算绩效管理工作能顺利开展, 建立了完整的评价工作基础数据库, 主要内容包括:1.建立绩效评价的数据库, 负责收集有关项目决策、项目建设、产出效果评价等, 并生成与之相对应的数据资料, 这样不仅有助于直接反映预算结果, 还能为持续开展预算绩效管理工作提供依据。2.在工作中统一收集与绩效工作相关的各种问题, 并提出问题的解决方法, 最后将相关问题的资料加入到数据库中。在经过这种处理后, 工作单位会进一步改进绩效评价工作方法, 有助于提高工作的整体质量。3.所建立的评价工作基础数据库大量收集了各种项目的支出结果、检测数据、评估数据等, 并将各种支出结果进行总结、分析, 评价相关项目预算结果, 不仅能为Z地区评价公共财政预算绩效管理质量提供帮助, 还能为上级单位进行宏观调控提供稳定的数据资料支撑。

四、结论

本文主要结合Z地区的实际情况对公共财政预算绩效管理的相关问题进行研究, 结合Z地区的实际情况, 本文认为我国其他地区在开展公共财政预算绩效管理过程中, 需要重点做好以下几点工作:

一是要正确认识到本地区在公共财政预算绩效管理中的问题, 并将解决问题作为目标阶段工作的重点;

二是要积极转变工作人员的思想观念, 使其正确认识到财政预算绩效管理的特征、要点, 并在此基础上做好人员培训工作, 不断提高工作人员的综合素质;

三是可以借助现代化手段, 通过构建数据库、信息资料平台等方法收集财政预算绩效管理数据, 为其他部门开展公共财政预算绩效管理提供帮助;

四是要重视对结果的评价, 在每次公共财政预算绩效管理结束后, 能根据开展情况评价本阶段工作的得与失, 总结经验, 讨论不足, 为实现预算绩效管理工作可持续开展奠定基础。

摘要：目前, 公共财政预算绩效管理是提高公共财政使用效率的关键, 在加快公共事业发展中发挥着重要作用。本文重点分析了公共财政预算绩效管理的相关问题, 先阐述了当前公共财政预算绩效管理中存在的问题, 再对相关问题的解决策略进行分析, 以进一步加深相关人员对公共财政预算绩效管理问题的认识, 保证公共财政管理工作能高效开展。

关键词：公共财政,财政预算,绩效管理

参考文献

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[3]李海南.预算绩效管理是适应我国国情的现实选择[J].财政研究, 2014, 03:46-49.

论我国公共财政预算的决策机制 篇9

公共财政预算是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划, 是政府对资源使用和分配的过程, 是政府的主要经济行为之一, 这种行为并不是某个单一的机构或行政人员的行为, 而是要经过多种主体在充分了解各方面信息的基础上制定的过程, 而这实际上就是决策过程。资源的稀缺性和需求的无限性使得预算过程充满了冲突域纠正, 因此, 必须设计预算制度来组织和管理预算决策活动, 从而形成一个有序的预算过程。公共财政预算决策主要由预算基本要素、预算参与者和预算决策机制构成, 下面主要探讨我国公共财政预算的决策机制。

公共预算作为一个资源配置和使用过程必然受到一些机制的约束, 这些机制通过影响预算过程中的资源配置权力的分配, 决定着预算活动应遵循的程序和规则, 最后决定着预算的效果。预算决策机制就是指规范这些预算参加者预算行为的预算结构、程序与规则。如果没有合理的预算决策机制, 预算活动就无法有效地组织起来, 预算就不能有效运行。

(一) 预算结构

预算结构就是指各个预算参与者在预算过程中的资源配置权力和责任的分配, 它对预算决策的基本框架起决定性作用。预算结构可以从两个方面分析, 就是预算权力的分配情况和预算权力分配的集中和分散程度。

1.预算权力的分配, 就是预算编制权、审查权、批准权、执行权、调整权、监督权等预算管理职权在立法机构、政府负责人、核心预算机构、预算主管部门、利益集团和公民等预算参与者之间的分配。但实际上, 立法机构和行政机构之间的分配是预算权力分配的根本性问题。我国的预算决策过程是以行政为主导的。因为我国公共财政预算是先由中央各部委、财政部、国务院等行政机构制定并修改预算后由同级党委审核和批准再由全国人大进行审批, 因此人大就掌握预算决策中的审批权, 预算编制权是由行政机构来掌握的。

2.预算权力分配的集中和分散程度, 就是指预算决策的收入、支出、执行、平衡等要素是自下而上的还是自上而下的以及各个参与者所拥有的权力的大小。我国是多元分散的, 自下而上的预算结构。预算权力的分散主要表现在以下几个方面。首先, 由于我国的行政领导体制, 我国行政预算体制有两个负责人, 即政府和党委, 这就分散了预算的监督权和审批权;其次, 我国除了财政部外, 还有一些准预算机构, 如经贸委、计划委员会等等。同时, 从根本上来看, 我国是自下而上的预算程序。这是因为各个部门在财政部作出完整的战略规划之前, 向准预算机构提交相应的项目预算估计, 财政部经过综合平衡后向国务院提交, 国务院再作出审定并制定一定的控制数, 各个部门按照这个控制数在重新编制预算。由此可以看出各个部门在预算决策过程中掌控预算的基础性问题, 因而是自下而上的预算过程。

(二) 预算程序

预算程序就是预算的收入、支出、平衡、执行等决策应遵守的程序, 简言之就是预算的法定程序。预算程序某种程度上受到预算结构的影响。我国的预算过程是从6月份开始的, 下面以时间的顺序叙述预算程序。

每年6月我国财政部向各部发布编制预算的通知, 7月各部基于前几年的信息数据和明年的发展战略对次年的支出进行估计后编制预算并在8月将编制的预算提交给财政部。财政部收到各部的预算后, 根据往年的预算情况进行审查, 制定“控制数”, 11月, 将各个部门下达这个控制数, 要求各个部门按照控制数重新编报部门预算。各个按照财政部的要求修改预算, 再次提交给财政部, 财政部审查各个部门重新编制的预算后汇总编制政府预算。12月, 财政部将编制的政府预算报国务院, 根据国务院的以及修改预算, 再次送报同级党委审查。此后, 次年1月财政部将政府预算草案报人大常委会进行初审, 将人大常委会形成的预算提交人大大会。财政部根据人大大会审议的要求再次调整各部的预算, 并编制的预算向国务院、同级党委、人大送报, 在2月人大再次进行审议后确定预算。

但是在这个预算程序中各部所编制的预算包括核心行政机构 (财政部) 之外还包括其他准预算机构, 因此财政部在指定控制数的时候还要考虑其他预算参与者的资金。

(三) 预算规则

预算规则就是预算活动各环节应遵循的一系列具体规则, 如各个部门在作出预算估计和指定预算水准以及使用资金是应遵循的各种规则。预算规则也受到预算结构和预算程序的影响。我国通过不断地改革, 制定和完善了一系列预算规则。完善基本支出定额标准体系, 将定员定额与实物费用定额相结合;项目支出采取项目库管理方式, 推动项目库滚动管理;实行收支两条线制度, 将公共预算外收入逐步纳入预算内, 实行综合预算编制;推行财政预算支出绩效评价管理, 有效规范政府的支出行为, 提高资源配置效率;制定预算编制程序, 明确确立“两上两下”的预算编制程序。

公共预算决策机制将会影响预算参与者的行为选择和动机结构以及所获得的信息, 而这种影响又可能作用于公共预算各个活动。

二、我国公共财政预算决策机制中存在的问题

经过十年改革, 逐渐规范了政府的预算行为, 我国的公共财政预算制度得到了完善, 但从整体上来讲, 中国公共财政预算改革仍然任重道远, 仍存在亟待解决的问题。

一是公共预算决策参与者的预算权未能发挥应有的作用, 预算权有待于进一步明确。尤其是人大在预算决策过程中审查和监督作用未充分发挥, 这是因为, 首先, 没有明文规定其权力法律基础;其次, 预算过程中人大与行使审查监督权的预算参与者, 即同党委和政府之间关系理顺不清。这些问题使得人大对预算决策过程中的介入缺乏合法性基础, 未能充分发挥其作用。除了立法机构之外, 行政机构在预算资源配置上的领导作用也有待完善。由于我国自下而上的预算程序, 使得我国预算资金的配置上无法贯彻行政机构高层的意志。

二是预算责任划分不清, 无法有效监督预算权力主体。这是由于我国分散化的预算结构导致各预算参与者之间权责关系的不一致, 导致回避和推卸预算责任的现象泛化。我国的行政领导制度使得我国预算体制拥有两个负责人, 这就难以追究监督和责任主体。而且在政府负责人既是个人又是集体, 这又使得责任追究更加困难。

三是非正式制度对公共预算的影响很大, 使得公共政策与公共预算相脱离。随着预算改革的深入, 正式制度已经建立但并没有发挥其权威作用, 预算决策中受到传统的、个人的、非正式制度的影响。从而出现公共政策不能引导或影响公共预算的决策过程, 同时公共预算也不能约束公共政策的现象。

四是预算过程缺乏透明度, 缺乏公民参与。我国基于利益集团影响预算决策的考虑, 不公开预算的决策过程, 甚至预算结果也不公开, 是一种封闭式的。因此这种预算过程中公民不能介入预算过程, 不能监督具体细节, 很难追究预算责任。

三、完善我国公共财政预算决策机制的建议

正如上述所述, 目前我国公共财政预算决策机制仍存在着权力不明确、规则不合理、程序不规范等问题。制定行之有效的预算, 可以从公共预算决策机制的三个方面开始。

一是在预算结构方面, 明确公共预算参与者之间的权力关系, 调整预算结构。充分发挥人大在预算决策中的审批权, 以法律的形式明确人大的审批权和审批内容, 将人大代表能够提前介入公共预算的审议, 扩大初审的主体, 并明确规定审批结果的法律效力;有效发挥政府和党委在预算决策中的作用, 进一步确立正式制度在预算过程中的权威, 理顺协调党委、政府和人大之间的关系, 党委负责制定宏观层面上的战略, 起引导性作用, 政府根据指导方针编制好公共预算, 人大充分发挥其审查权;有效发挥财政部在预算决策中的作用, 将尽可能多的资源配置由财政部去分配, 并明确规定准预算机构的预算。

二是在预算程序方面, 完善预算监督责任体系, 优化公共预算的决策程序。应延长公共预算编制和审批周期, 提高预算编制的科学性;建立预算绩效评价体系, 设立预算考核指标, 按照这一指标采用自评和他评的方式对各个部门或项目的预算效益进行评价, 建立全方位全过程的评价体系;加强公共预算决策过程中的监督, 加强资金分配过程中的权力之和和监督责任体系。

三是在预算规则方面, 提高公共预算决策的透明度。首先要实行公共预算公开, 建立新闻发布会制度、会议结果公示制度、听证制度, 使政府权力的委托者, 公众及时了解预算信息并有效约束其代理人政府。其次, 在公共预算决策过程中注入民主的观念, 使得公众通过公民调查、公民听证、公民会议、公民论坛、关键公众接触等方式真正参与并影响国家公共财政预算的决策过程, 健全公民参与机制。

公共财政预算表现政府在经济建设方面的战略计划, 影响着整个社会公众的利益和整个国家的发展, 因此其决策过程必须严格按照科学的决策机制去进行。在某种意义上, 公共预算的决策机制决定着公共预算活动及结果, 因此必须完善我国公共财政预算的决策机制。

摘要：公共财政预算表现政府在经济建设方面的战略计划, 影响着整个社会公众的利益和整个国家的发展, 因此其决策过程必须严格按照科学的决策机制去进行。在某种意义上, 公共预算的决策机制决定着公共预算活动及结果, 因此完善我国公共财政预算的决策机制有很大的研究意义。

关键词：公共财政预算,决策,机制

参考文献

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公共财政预算收入 篇10

合理的、有效的预算监督机制是提高财政效率、保障国家资金安全、完整和防止舞弊的重要手段。公共财政预算, 在人民生活水平的提高、社会进步、国家发展的方面都产生了巨大的影响。目前我国的财政预算监督体制随着市场经济体制的不断深入已经取得了很大的进步。然而, 不可回避的是, 现阶段的公共财政预算监督机制仍存在着许多问题, 有待进一步的完善与改进。要加强预算监督机制, 就必须正视预算监督的问题, 找出根源, 对症下药。高效的预算监督机制的推行, 能促使公共财政预算体系运转正常, 工作效率提高, 对外而言, 有效的预算监督机制能提升公共财政资金的使用效率。因此, 建立、健全公共财政预算监督机制十分重要, 不容忽视。目前我国的公共财政预算监督体制不健全, 很多相关的财政法律制度还未完善, 预算监督力度与可操作性还有所欠缺。

2. 公共财政预算监督机制存在的问题

2.1公共财政预算监督的法制建设落后

我国公共财政预算监督体系建立起步较晚, 相对于发达国家而言, 公共财政预算法制领域还有待进一步完善。而我国与西方国家不同的特殊国情, 又决定了公共财政预算监督法制体系无法照搬照抄, 必须在社会发展过程中逐步完善, 这是社会转型过程中必经的阶段。随着市场经济的不断发展, 市场对经济活动的监督机制提出了更高的要求, 而目前国内的公共财政预算监督机制无法对市场经济活动起到规范和约束的作用, 这在很大程度上阻碍了公共财政预算监督的发展。缺乏一套完善的公共财政预算的法律法规, 使得公共财政预算监督常常陷入无法可依的尴尬境地, 造成公共财政预算监督中的主体地位模糊、权利义务不明确、监督方法缺乏指导等结果, 暴露公共财政预算的漏洞而使国家资金的安全和完整时常面临巨大威胁。公共财政预算监督法制建设落后, 使得财政部门无法采取科学有效的法律手段保障公共财政资金, 公共财政预算监督工作也无法科学有效地开展。在这种情况下, 公共财政预算在某些方面形同虚设, 从而造成大量国家资金的流失。现阶段, 我国的财政法律法规之间存在着相互矛盾的地方, 如, 预算法与审计法对预算执行的监督规定不同, 导致公共财政预算监督在具体实施过程中的操作性不强。

2.2公共财政预算监督可行性低, 实施难度大

公共财政预算监督涉及部门、人员众多, 部门之间对于公共财政预算监督法律法规认识不同, 法制执行力差别大。部门地方政府对于公共财政预算监督认识不足, 工作执行过程中缺乏法律意识, 大量国家资金缺乏公共财政预算监督而造成流失浪费现象, 从而衍生出许多不规范的行为。预算法在具体公共财政预算监督的实施缺乏有效的具体指导作用, 规定和约束不足, 许多规范只是做了空洞的规定, 并没有实际明确的效力。

在部分领域中存在着法律交叉的情况, 法律重叠带给政府工作人员的是执行的难度加大, 执行过程中存在法律认知差别和使用差异, 甚至于造成不同政府部门的执行差异, 加大公共财政预算监督的难度。而极少数地方政府甚至越俎代庖, 漠视公共财政预算监督法律法规, 以权谋私, 以权谋利, 以国家资金流失和牺牲人民群众利益为代价谋私利。

预算法对公共财政预算规定缺乏科学性, 各级政府的各项收入的使用, 必须用法律制度予以规范和制约, 避免不合理、不规范的资金使用现象。与此同时, 我国预算法对公共财政预算公开透明化并未进行详细的明确指导规定, 不仅无法有效的监督公共财政预算监督, 而且很大程度上削弱了公众监督公共财政预算的力量。

3.建立与健全公共财政预算监督机制

3.1修改公共财政预算相关法律

为根本上推进公共财政预算的发展, 应该针对市场经济的发展与国家财政情况制定、修改公共财政预算法律, 逐步消除公共财政预算法律法规之间存在着相互矛盾的地方, 从根本上提高公共财政预算监督的可行性, 为公共财政预算监督提供坚强后盾。利用法律明确公共财政预算监督中的主体地位、权利义务、预算方法等, 使得公共财政预算监督有法可依。明确预算法的适用范围和具体预算实施方法, 针对公共财政预算的公开性作出规定, 加大公众对公共财政预算的参与性和监督力。明确各级人民政府在公共财政预算监督中的责任与义务, 促进公共财政预算的切实执行。推进公共财政预算的绩效监督工作, 转变财政监督的发展方向, 提高国家财政资金的使用效益。在公共财政预算监督过程中灵活使用定量与定性相结合等多种手段对监督工作展开评价。

3.2健全公共财政预算监督法律体系

法律体系是健全公共财政预算监督的坚实后盾, 唯有逐步完善、逐步加强关于公共财政预算监督的相关法律法规条文规定, 以强制性的法律保证公共财政预算监督的有效执行, 才能从根本上保障公共财政预算监督体系的健全、建立、有效执行, 强制性的法律规定更能在很大程度上促进财政的监督体制。使预算监督有法可依, 加快建立具体的、行之有效的、切合实际的法律体系是建立、健全公共财政预算监督的根本手段。要加快公共财政监督的法制化进程, 使公共财政监督体系规范化、法制化, 必须制定统一的公共财政监督法。

总结

高效的预算监督机制的推行, 能促使公共财政预算体系运转正常。目前, 我国公共财政预算监督的法制建设落后, 公共财政预算监督难度大, 针对这些问题应该从修改公共财政预算相关法律和健全公共财政预算监督法律体系角度来完善公共财政预算监督机制。

参考文献

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