农村公共财政（通用12篇）
农村公共财政 篇1
一、新农村公共财政建设的必要性和紧迫性
(一)农业稳定发展和农民持续增收的需要
农业稳定发展和农民持续增收是农业现代化的核心问题,没有农业的现代化就没有整个中国的现代化。自1978年我国农村实行改革以来,农业综合生产能力明显增强,农村经济结构明显优化,农业科技创新能力和应用水平明显提升。我国现在总体上已经进入“以工促农、以城带乡”的发展阶段,落实“工业反哺农业、城市支持乡村”则迫切需要扩大支农资金的来源,调整支农资金的使用方向,提高支农资金的使用效率以及建立完整的农村公共财政制度体系。从增加农民收入来看,到2020年农村全面实现小康社会,农民人均纯收入需要每年递增5%左右,为此也必须建立与之相适应的农村公共财政体系。
(二)农村生活根本改善的需要
随着建设社会主义新农村进程的不断深入,让公共财政的阳光普照农村,成为我国政府解决农村、农业和农民问题的重要方面。目前,占全国总人口60%多的农村居民仅享用了20%左右的医疗卫生资源;农村中学生是城市中学生的4倍,而享受到的国家中学教育经费仅占38%;城乡社会保障覆盖率之比高达22:1。农民渴望建立完善的医疗保险、养老保险、低保等社会保障制度,这一方面显示了农民对更高生活层次的追求,另外一方面,表明了农民对社会公平和分享社会进步成果的强烈诉求。农村生活的根本改善离不开包括教育、医疗和社会保障在内的农村公共服务体系建设,但如果没有农村公共财政体系与之相适应,农村公共服务就不能形成稳定的长效机制。
(三)有效规避农村寻租行为的需要
寻租就是指人类社会中那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。现代社会中最多见的非生产性追求利益行为,是利用行政法律的手段,来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动自由竞争的办法,来维护或获取既得利益的行为。对于大多数现代社会而言,更为常见且影响更广的非生产性经济活动,是那种涉及到钱与权交易的活动,即个人或利益集团为了牟取自身经济利益,而对政府决策或政府官员施展影响的活动。农村的土地资源是有限的,当现有土地全部被使用后,是不可能再产生出来的,这时即使市场上对土地的需求价格再高,土地的供给也不会改变。正是这种供给对价格变动缺乏敏感性这一特点,决定了土地能够获得地租。随着社会主义新农村建设的深入,许多公共服务也将具有地租的性质。建立完善的农村公共财政体系,可以有效避免使用土地、大型农用设施等问题上的寻租行为,从而保证新农村建设的顺利进行。
二、新农村公共财政建设的现状分析
(一)国家财政支农支出绝对量增大,但其占总支出的比例却仍在下降
国家财政的支农支出数量和占财政总支出的比重的变化,反应了不同时期国家财政对农业的支持和保护力度。2006年国家逐步扩大公共财政对农村的支持力度,全年中央预算安排用于“三农”的支出达到3397亿元,占中央财政总支出增量的21.4%[1]2。国家在全面取消农业税的基础上,完善并加强“三补贴”政策:扩大粮食直补资金规模、良种补贴资金和农机具购置补贴资金。1990年至2004年,国家财政收入平均每年增长16.5%,财政支农总量也逐年增加,同时,1990年至2004年,财政支农支出占财政总支出的比例从21.90%下降到了10.16%,下降了11.74个百分点,其中2000年以来年均不足8%[2]355,这与农业在我国工业化、城市化进程中的重要地位不相符合。随着工业化、城市化进程的推进,我国农业GDP占GDP的比例呈现下降的趋势,这符合结构转换的规律,也是必然的趋势。但是,农业产值的下降并不意味着农业在工业化、城市化进程中基础地位和重要作用的失去,否则,农业部门的发展滞后将成为工业化、城市化发展的“瓶颈”。因此,国家财政对农业的支持不应随之减弱。农村目前还有数千万尚未稳定脱贫的低收入人口,由于农村教育、医疗卫生和社会保障等公共服务供给严重不足,其中每年至少有1000万人处于返贫的危险之中。总体看来,我国的财政支农资金与农业增加值占GDP的比重不相称,与发达国家的农业财政支出相比,绝对数量也少。
(二)财政支农资金的使用结构不合理
近年来,在大江大河大湖堤防和干支流防洪控制、行蓄洪区安全建设、大型病险水库除险加固和重点海堤加固工程等方面,我国取得了重大的进展。同时,我国仍有部分地区现有农田水利设施老化,由于近中期投入不足得不到更新,难以发挥应有的作用。加之水利设施盗毁严重,税改前生产用水由共同生产费支付,税改后是谁受益谁负担,用水成本偏高,农民负担不起。2006年7月底,我国因各种气象灾害以及森林火灾、泥石流等衍生灾害造成1 382人死亡,直接经济损失近1 000亿元。在种种损失当中农业首当其冲。我国每年平均有3亿亩农作物、2亿多农业人口受灾,损失约600多亿元,农业的脆弱性表现明显。另外,农业科研与推广的财政支出较少。我国目前每年农业科研投入为60多亿元,只占农业GDP的0.25%左右,而发达国家每年平均为2.37%,发展中国家平均为0.7%-1%之间 。我国农业技术推广的经费占GDP的比重也远远低于世界平均水平。
(三)农村消费环境差
农村布局松散,人口分布不均且密度低,因此农村公共产品与城市相比受益范围小,利用效率低,建设和运行成本却高于城市。近年来,农村交通、通信、水电等基础设施虽然得到一些发展但仍然存在问题。例如有些地区电网设施落后,电压不稳,电价高,电视信号弱,制约了农村居民购买电器的欲望,有些地区没有自来水系统,限制了洗衣机的使用。
(四)财政投入的总体效率有待提高
近年来,随着中国政府对农村经济社会发展问题的日益重视,财政支农资金规模越来越大。但是目前,发改委、科技、财政和农业各部门之间以及各部门内部机构之间分配管理的财政支农资金在分配上还没有形成一个有效的协调机制,导致有限的资金使用分散现象比较严重,难以统筹安排,不利于形成合力,直接影响了投入效率。地方为了提高项目建设规模,往往捆绑使用资金,由于管理体制和机构职能配置等原因,支农资金使用管理分散的问题越来越突出,已经严重影响支农资金使用效率的提高,增加了监管的难度,在一定程度抵消了投入增加的政策效应。因此,加强支农资金的整合非常必要和迫切。
三、新农村公共财政建设的对策和建议
建设社会主义新农村是一项艰巨复杂的系统工程。公共财政在支持新农村建设中,必须找准切入点,明确公共财政扶持重点,从农村经济社会发展的实际出发,围绕发展农村生产力这一核心任务,按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”目标要求,着力解决好当前农民最关心、最直接、最现实的利益问题。
(一)加大财政支农的力度
2006年对中国特别是中国农民来讲是一个有特殊意义的年份,《关于废止中华人民共和国农业税条例》的决定终结了延续2600多年的农业税。农村税费改革使9亿农民受益,全国每年减轻农民负担约1250亿元,平均每个农民每年“减负”约140元。取消农业税以后,农民生产资金仍有缺口。目前,我国经济发展已经进入工业化发展的中期,工业反哺农业的能力明显提高。因此,政府应及时调整财政支出结构,进一步加大财政支农资金投入。随着财政支出结构的优化和财政实力的增强,要将财政资金更多地向农村倾斜,保证支农资金稳定增长,提高支农支出占财政总支出的比重。顺应经济社会发展变化和建设社会主义新农村的要求,按照中央提出的“国家财政支农资金增量要高于上年,国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年,其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年”的“三个高于”要求,调整财政性资金的投向和结构,大幅度增加对“三农”投入,建立财政支农资金稳定增长机制,彻底改变“三农”在国民收入分配中的不利地位。
其中,政府要加强对农村基础设施的投资。要调整今后长期建设国债的使用方向,增加农村公共建设投资力度,重点解决农村水、电、路公共设施问题。这不仅有助于改变农村落后面貌,而且是扩大内需和拉动经济增长,促进农业与工业化、城市化协调发展的一个重要方面。此外,要逐年增加一部分中央财政预算内投资,重点用于农村基础设施投资,一方面改善农村生活居住和生产条件,另一方面创造大量的就业机会,直接增加农民劳务收入。
(二)加强农村公共财政制度建设
税费改革之后,村级组织经费基本依靠转移支付,原来依靠村提留和其他收费等解决的农村公益事业建设出现困难,使得村委会对于村民的利益联系纽带弱化,并削弱其参与选举的积极性。针对这种情况,“十一五”期间,中央和地方财政将筹集数千亿资金,主要投向目前农村和农民最迫切需要解决的农村基础设施建设和农村社会事业领域。其中,在农村教育方面,中央和地方将累计投入2 182亿元,主要用于改善农村义务教育办学条件。在建立农村合作医疗制度方面,2007年至2009年中央和地方将安排上百亿元资金,力争到2010年基本建立起与农民收入水平相适应的县、乡、村三级的农村医疗卫生服务网络。在农村基础设施建设方面,“十一五”期间仅用于农村公路建设的资金国家就将安排1 000亿元。
为了保证资金能长期投入和有效使用,政府要制定《农业投资和保护法》,把《农业法》中有关“农业投入和保护”的部分独立出来,重新修订和完善,形成更加具有约束力的专门法律,加大公共财政对“三农”的支持力度和覆盖范围。明确各级政府财政投入的比例和额度以及相应责任。同时应按照公共财政改革方向,合理划分县、乡事权和财权,明确各级财政支出责任,努力增加农村公共产品和服务支出比重。有关部门应密切配合,认真做好乡村债务的清理审核工作,探索化解乡村债务的有效办法。地方政府努力争取国家支持,选择部分县、乡、村开展化解乡村债务试点,进一步清理各种涉农收费,巩固农村税费改革的成果,停止审批新的涉农收费项目,防止农民负担反弹。经济欠发达、财政收入规模较小的乡镇,公共财政可以由县级财政统筹安排。
(三)加快农村财政监督体制建设
中国财政的改革发展目标是建立公共财政体系,其实质是要求新时期的财政政策和财力投入向各类地区提供基本公共产品,向各类社会阶层和百姓提供公共服务,并支持国家重要产业的发展。鉴于农业的基础性和弱质性,农民是我国最大的弱势群体,以及农村公共产品的严重缺失,因此,财政支持新农村建设,并让公共财政阳光逐步覆盖到农村,这与中国财政未来改革目标是完全一致的,也是国家财政应该履行的重要职责。因此,各级政府为保证资金使用合理、到位,必须形成有力的监督体制。
乡镇政府要切实负起责任,坚决纠正经济管理活动中的各种不规范行为,从源头上防止新的乡村债务发生。村级组织要适应农村税费改革的新形势,管理好村内公共事务,办好村内公益事业。上级部门要转变工作方式,加大支持力度,减轻基层负担。地方财政支农支出预算的执行还存在重大偏差。从实际看,地方财政支农资金在预算安排已经减少的前提下,在执行过程中又大打折扣,甚至截留、挤占、挪用支出资金,这就从资金总量上削减了地方财政支农的规模。有的地方以财政收入有限、支出缺口较大为由,千方百计打农业主意,采取平衡预算或结转下年、个别的把结转下年抵顶次年预算,蚕食支农支出。有的地方甚至把上级下拨的农业专项改变用途,或用于其它建设项目,或用于发放工资,从而必然影响支农资金预算的正常执行。政府应尽快研究制定财政支农资金使用绩效评价的指标体系,根据评估结果实施激励约束并重的考核机制。可见,政府必须加快农村财政监督体制的建设,从而使农村经济健康发展,农民生活水平稳步提高。
随着社会主义市场经济的不断完善,国家财政的公共属性必然更加突出,成为弥补市场缺失的重要手段。农村公共财政不仅是筹措资金和增加投入,而且要从制度建设入手,通过深化财政改革,健全和完善公共财政体系,不断壮大农村经济和财政实力,同时提高基层干部履行公共服务职能的能力,促进农村各项改革,增强农村自主发展的活力和动力,为新农村建设提供有效的制度保障。
参考文献
[1]汝信.2007年:中国社会形势分析与预测[M].北京:社会科学文献出版社,2006.
[2]农业部课题组.新时期农村发展战略研究[M].北京:中国农业出版社,2005.
农村公共财政 篇2
本项研究的一些具体例证即来自4个调查组的调查报告。课题组成员：诸利明、余蔚平、卢贵敏、张岩松、吴振鹏、文秋良、魏维、刘克勇、吕书奇、韩玉、吴孔凡、林泽昌、丁丽丽
「内容提要」本报告首先探讨了农村公共产品的内涵，在此基础上，结合4省典型县的实际调查情况，描述了当前农村公共产品供给严重短缺的现状，探讨了在转型期公共财政覆盖农村的几个基本问题，进而提出了一些可供选择的公共财政覆盖农村的建议。
「关键词」公共财政/农村公共产品/财政支出/研究
实现城乡协调发展、经济社会协调发展是全面建设小康社会的重要内容。改革开放以来，我国国民经济和社会发展有了长足的进步，国家经济实力不断增强，特别是实施积极财政政策以来，公共基础设施建设步伐加快，但社会资源要素和财政资源要素配置主要向工业和城市倾斜，使一度缩小的城乡差距再度拉大，城乡二元结构明显，“三农”问题成为我国社会经济发展的突出问题。因此，实现公共财政覆盖农村，加快农村经济社会发展，不仅对于实现全面建设小康社会战略，而且对于实现中华民族的伟大复兴和整个经济社会的可持续发展都具有重大的现实意义。
一、农村公共产品的初步界定
公共产品相对私人产品而言，主要是满足社会公共需要，同时具有非竞争性和非排他性的特点，无法完全或不能完全由市场调节，无法由私人提供。就农村居民的国民性质而言，应该享受同城市居民无差别的公共产品和公共服务，在这个意义上说，农村公共产品和准公共产品的界定同城市一样。然而，由于农业是国民经济基础产业和弱质产业，加之农民是低收入低积累的弱势群体。因此，农村公共产品和准公共产品的范围界定相对城市来讲要宽一些。从农村发展的现实情况看，由政府公共财政覆盖的农村公共产品和公共服务主要包括两类。一类是纯公共产品，包括农村基层政府、村组织的行政服务，农村公共基础设施（乡村道路、清洁饮水）、生态环境建设和保护、大江大河治理、农业基础设施建设（水利灌溉系统、农产品质量安全监测检测系统、农业信息系统）、农业科技进步（基础研究、重大技术成果的中试和推广示范）、农村抗灾救灾、农村公共卫生防疫、农村扶贫开发等。另一类是准公共产品，即农村基础教育、农村医疗救助、农村社会保障、农村科技文化等。
二、公共财政覆盖农村现状
从目前财政支出的范围看，公共财政基本涉及了农村所有公共产品或公共服务领域，但投入不足，总体覆盖力度不够，城乡差距较大；区域差异明显，东部地区农村公共基础设施建设和公共服务状况有所改善，中西部地区相对落后，公共财政覆盖范围狭窄，问题比较集中，矛盾比较尖锐。
（一）农村公共基础设施建设方面
（二）农村医疗和公共卫生方面（注：全国资料来自财政部社保司“关于农村公共卫生问题”课题报告）
（三）农村教育方面
（四）农村社会保障问题
尽管民政部正在研究对农村特困户的救助办法，但目前农村最低生活保障制度和农民工工伤医疗保险制度只是在一些地区起步。如北京、上海、浙江、山东等已经初步建立了城乡统一的最低生活保障制度，将农村特困人口纳入最低生活保障范围，广西2003年出台了农民工工伤医疗保险制度。但上述地区农村人口只占全国农村人口16.56％，农村社会保障覆盖面非常低。
（五）农业基础设施建设和农业科技进步方面
目前，国家财政对农业基础建设和农业科技进步方面的支持已经体现在各个科目的预算安排上，但投入总量不足，支出结构不合理，有效性不强。既有缺位，也有越位。越位主要是财政供养的农业事业单位人员过多，用于农产品流通领域的支出过多，一些本该由市场调节或由私人部门提供的产品或服务也由政府财政负担。而农业科技、农产品质量安全等投入在政府财政支出中所占比重很低。
（六）农村基层机构运转方面
由于财政困难，中西部地区大多数乡镇党政机构的办公经费标准低，运转发生困难，乡镇干部工资大多是“裸体工资”，并且不能正常发放。
办法筹资，往往难度大，很难议成一件事。河南省西平县最大的村也不过3000多人，建一所小学教学楼，大约需要30万元左右，靠“一事一议”筹集资金，大约需要7—8年。修一条乡村道路，大约需要集资10年以上。并且，全体村民大会不会那么顺利表决通过。我们走访的9个村，只有一个村办成了“一事一议”，为改造村小学筹集了一部分资金。
三、公共财政覆盖农村需要考虑的几个问题
我国正处在社会经济转型时期，国家财力有限，公共财政体制框架尚在完善之中，因此，公共财政覆盖农村也是一个渐进的过程。在这个过程中有以下几个问题需要认真考虑。
（一）持续工业化和城市化
我国正处在全面建设小康社会和工业化、城市化进程不断加快的历史时期。随着工业化、城市化的不断推进，我国城乡资源配置结构、人口分布结构、就业结构、社会结构等不可避免地要发生很大的变化，这是一个客观的必然趋势，也是实现全面建设小康社会战略的必然选择。因此，公共财政覆盖农村必须适应这一趋势，推动工业化、城市化进程。公共财政资源在城乡之间的配置要适当，避免从一个极端走向另一个极端。
（二）公共财政覆盖农村的成本问题
（三）城乡差别的客观存在从我国的实际情况看，缩小发展不平衡的差距，可以说是“全面小康”最重要的内涵之一。但应当强调的是，在一个相当长的历史时期内，我们还不可能消除这种差距。在某种意义上说，这种差距也是城市化的动力之一。党的十六大报告提出的全面建设小康社会的一个目标是，“工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步得到扭转”。所以，改善农村公共服务，要承认城乡差别的现实，实事求是，量力而行，逐步解决农村公共服务滞后的问题，逐步扭转“三大差别”，而不能强求农村道路、饮水、学校、文体、路灯、垃圾站等公共事务达到与城市一样的标准，这是不切实际和不现实的。
（四）地区间经济发展水平的差异
（五）财政体制和财力格局
（六）区分轻重缓急，统筹兼顾，突出解决主要矛盾
农村公共产品的有效供给和公共服务的改善，农民生活水平的提高，既有生理意义上的需求，即衣、食、住、行等生存需要得到越来越高程度满足的问题，也有生存需要之上的发展需要得到实现的问题。发展需要不仅包括生理意义上的需求延伸，如健康、休闲等，而且包括社会意义上的需要，如提高文化水平、掌握更多社会竞争技能、实现自己的理想抱负等，即“促进人的全面发展”。在我国广大农村，特别是中西部地区农村，公共产品和公共服务短缺的问题非常严重，不要说实现人的全面发展，就连基本的衣食住行问题也没有完全解决。我国财政经济实力还不雄厚，解决人口和幅员面积占绝大多数的农民问题、农村问题，难度很大，任务十分艰巨。在思想认识上，既不能悲观丧气，看不到希望；也不能盲目乐观，幻想一朝一夕就能解决问题。要做好打硬仗、打持久战的思想准备。在策略上，要着眼长远，立足当前，分清缓急，有先有后，统筹兼顾，逐次解决。
（七）政策的系统设计问题
“三农”问题具有全局性、系统性，从国民经济和社会发展的大局看，“三农”是一个非常重要的组成部分，解决“三农”问题需要各方面相互配合；从“三农”自身看，要把解决“三农”问题作为一个整体来考虑。目前涉及农村公共产品和公共服务提供的部门较多，资金渠道、部门支持政策也比较多，但缺乏系统性和整体协调性，资金投入分散现象严重，政策之间相互制约现象也时有发生，在很大程度上影响了公共财政覆盖农村的有效性。因此，需要系统设计农村公共财政政策，整合和优化农村公共财政资源配置，统一领导，统一规划，配套推进，协调发展。
四、公共财政覆盖农村的建议
（一）调整国民收入分配结构和财政支出结构，加大公共财政对农村的投入力度
调整财政支出结构，在存量调整和增量调整上同时做文章，重点是增量调整，逐步加大解决“三农”
（二）合理确定公共财政覆盖农村的优先顺序
国家财力有限决定了公共财政覆盖农村必须分阶段、分区域地排出优先序。排序的基本原则应该是：先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，后创造条件促进农村发展；先保证纯公共产品，后提供准公共产品和混合产品。
二是减少子女上学费用。河南省西平县高达93.33％的农户对此问题关注；陕西省大荔县87％的农户对此问题关注；陕西省宝鸡县83.3％的农户对此问题关注：浙江省上虞市80％的农户对此问题关注。三是增加教育投资修缮校舍和提高师资水平。河南省农民对此关注率达到92.22％；陕西省宝鸡县农民的关注率达到88.9％；浙江省上虞市农户的关注率达到80％；陕西省大荔县农民关注率达到63％。四是增加医疗点，减轻看病负担。陕西省宝鸡县农户对此关注率达到90.7％；河南省农户的关注率为72.22％；陕西省大荔县农户对此关注率为70.4％；浙江省上虞市农民对此关注率达到61％。五是帮助发展生产、开展技术培训等。
根据确定的排序原则，结合对浙江、四川、陕西、河南四省的调查，我们认为当前公共财政覆盖农村的基本优先序，东部地区主要是：第一，建立农村公共卫生防疫体系和农村大病医疗救助制度。第二，加强农村义务教育，重点是农村中小学必要设备的配置和师资队伍的培训。第三，逐步建立和完善农村社会保障制度。第四，农村文化建设。中西部地区主要是：第一，保障基层机构的正常运转。主要是编制内的人员工资支出和公用经费支出。这是做好农村工作的最基本前提。第二，确保农村义务教育政策的全面贯彻落实。现阶段重点是中小学危房改造、必要教学设备的配置、教学公用经费的补助和师资队伍的培训。第三，支持乡村道路建设和清洁饮水主要设施建设。第四，支持农村公共卫生和医疗防疫体系建设。
现阶段的重点是农村公共卫生防疫体系建设、农村大病医疗救助、改善农村公共卫生环境。
第五，逐步建立农村社会保障制度，支持弱势群体发展。现阶段主要是农村最低生活保障、农村养老保险试点、农村扶贫开发。第六，农业基础设施建设和农业科技进步。重点放在中部粮食主产区。在已有的基础上，重点支持农产品质量安全体系建设、农业信息体系建设、重要农业科研项目和农业科技推广项目、探索农民就业技能培训等。
（三）在政策设计上要留下城乡协调发展的接口
使农村居民享受国民待遇，享受同城市居民一样的公共服务是经济社会发展的长远目标，这就意味着最终形成城乡统一的公共产品和公共服务的制度安排。然而，这一目标的实现是一个逐步推进的过程，这就要求在最初的关于农村公共产品供给的政策设计方面考虑未来城乡政策统一的需要。
（四）深化农村管理体制改革，加快乡（镇）村布局调整
进一步深化地方行政改革和农村管理机构改革，把减人和减事结合起来，逐步减少村委会承担的政务活动，取消村委会的“政务职能”，这一方面要求各级政府充分履行责任，避免职能下放；另一方面也要求村民自治组织在理清“政务”与“村务”的基础上，充分合理地行使自治权力，维护农民利益。
同时，要按照工业化、城市化进程的客观要求，加快撤乡并镇步伐，实行并村联组，调整现行乡（镇）村布局。要研究制定乡（镇）村布局调整的总体规划，按照各地不同的具体情况，因地制宜地确定乡镇、村落的减留对象、数量、规模以及未来村镇的分布、间距、位置等。
（五）针对不同地区发展实际，制定不同地区公共财政覆盖农村的政策，建立合理的公共产品投资分担机制
从大的区域比较，我国东、中、西部经济发展水平和农村公共事业的发展水平基本上呈递减之势，对中央、省级财政依赖程度递增，加上各地区农村对公共产品的需求情况不尽相同，公共财政覆盖农村的政策应因地制宜、区别对待。现阶段，中西部地区特别是中部粮食主产区和西部贫困地区的大多数县乡财政比较困难，公共财政覆盖农村的支出，中央财政和省级财政相应承担的比例要多一些。随着市场机制的完善和财政体制的深化改革以及县乡财政状况的好转，可以逐步将一些领域的发展职责让渡给市场调节和县乡政府；东部地区地方财政财力较强，公共财政覆盖农村的支出主要由省、县乡财政负担，但作为政策引导，中央财政对于东部地区应给予适当补助。
村道路建设支出方面，目前中央财政的支出渠道主要有预算内交通基本建设资金、国债资金、车辆购置税、财政扶贫资金（主要是以工代赈资金），2003年为187亿元，中央财政在中西部地区乡村道路建设投入已经占大头，今后除国债资金适当增加投入外，重点是将现有资金进行整合，统一规划、统筹安排。同时，乡村道路建设要与行政村布局调整结合起来。
农村教育支出方面，目前地方财政特别是县级财政支出占有相当大的比重，中央财政和省一级财政在落实“教育新增支出主要用于农村”政策的基础上，要调整现有教育支出结构，增加对农村教育的投入，近期重点是农村中小学危房改造和教学设备的配置、师资队伍培训和低收入家庭教育补助。中小学危房改造和教学设备配置要与中小学布局调整结合起来。
农村社会保障支出方面，鼓励有条件地方探索最低生活保障制度、农村养老保险制度和农民工社会保障制度，建立政府对农村特困家庭规范的救助制度，各级财政要给予相应的资金支持。
农村基层机构运转支出方面，在深化县乡行政体制改革的基础上，中央财政和省一级财政要适当加大对中西部地区县级财政的转移支付力度，保证乡镇机构正常运转。
（六）建立民主参与的公共产品供给决策机制和“第三方”实施的运行机制
公共财政提供的公共产品和公共服务是否符合农村大部分居民的实际需求，是衡量公共财政覆盖农村有效性的重要原则。因此，公共财政覆盖农村，需要不断推进农村基层民主制度建设，改革农村公共产品投资决策程序，实现农村公共产品投资决策程序由“自上而下”向“自下而上”
转变。要从制度上确立由农民、农村的内部需求来决定公共产品投资范围和投资方向的制度，建立由内部需求决定公共产品供给的机制。同时，公共产品和服务的提供，实行“第三方”
实施、政府部门和农民进行监督的方式，提高政策实施的质量，避免由“条条”决策，由“条条”搞“工程”、搞“行动”等不切实际的做法。
（七）逐步建立城乡统一的现代税收制度
农村公共财政 篇3
【摘要】 财政和金融是我国分配货币资金的两条重要渠道,如何在财政和金融体制改革中促进农业发展,增加农民收入,是改革实践给我们提出的尖锐问题。把重点放在研究各级财政的惠农政策如何与农村金融机构对接的问题上。
【关键词】 农村金融;公共财政;金融机构
一、农村金融
在农村金融发展理论中,来自石河子大学商学院的谢婷婷(2008)等人指出,农村金融发展理论有三种不同的流派:即农业融资理论、农村金融市场理论和近年来随着信息经济学的崛起而出现的不完全竞争市场论。
1.农业融资论。该理论认为,农村居民、特别是贫困阶层没有储蓄能力,农村面临的是资金不足问题。为此,有必要从农村外部注入政策性资金,且利率应较其它产业更低,并建立非营利性的专门金融机构进行资金分配,以增加农业生产投入,缓解农村贫困。同时低利率政策和农村大量信用合作组织的存在,还可促使农村金融市场中非正规金融活动的消亡。
2.农村金融市场论。该理论重视市场机制的作用,认为农村居民以及贫困阶层有储蓄能力,没有必要由外部向农村注入资金;低利率政策妨碍人们向金融机构存款,抑制了金融发展;农村金融机构资金的外部依存度过高是导致其贷款回收率降低的重要因素;非正规金融的高利率因农村资金拥有较高机会成本和风险费用而具有一定的合理性。
3.不完全竞争市场论。斯蒂格利茨概括了这些国家金融市场失败的七个方面:即对公共物品监控存在问题;贷款外部性问题;金融机构破产的外部性问题市场的缺乏和不完善问题;不完全竞争问题;竞争性市场的帕累托无效率以及投资者缺乏信息等问题。
总结关于金融发展与经济增长关系的研究成果,可以发现,研究大多基于国家层次或是整个产业层次,对国家层次内农村金融发展与农村经济增长的实证研究还较少见,这其中的一个主要原因在于发达国家在经济上不存在城市与农村的割裂,二元经济是发展中国家特有的现象,由于我国各地区间特别是省际间经济发展差异很大,“一刀切”的经济发展政策无法使各地区经济均得到最优增长。
二、公共财政体制改革
在我国推进农村公共财政体制改革研究中,尚可文教授(2006)指出公共财政的建立要和政府职能的转变相结合。公共财政的建立应和民主财政机制的建立相结合。公共财政的建立要和形成规范的公共选择机制相结合,公共选择机制的核心是建立纳税人的偏好显示机制,目的是实现决策的科学化、民主化,公共财政的建立要和政府理财方式的转变相结合。公共财政的建立要和财政分配秩序的合理化相结合,在对于公共财政体制改革研究中,很多研究都集中在全国性的层面,对西部农村公共财政的讨论只是略略提及。由于西部存在特殊的自然生态环境条件与社会经济发展条件,其“三农”问题具有相当的特殊性,这就决定了西部农村构建公共财政制度必需在此特殊前提下进行。
来自重庆大学法学院和兰州大学经济学院的刘丹,高黎(2008)指出:西部农村县乡财政体制运行格局是县乡财政收支矛盾突出,公共产品与服务供给严重不足,省以下地区间差距扩大。构建与完善我国西部县乡公共财政体制的总体思路是科学地界定各级政府间的事权与支出范围,科学划分税种,合理配置政府间财权。建立对农村基层的财政转移支付体系,必须坚持事权与财权相呼应和权责对等原则,合理确定基层财政承担的公共支出责任,科学划分各级政府的收入范围,加大对农村基层财政的转移支付力度,积极稳妥地推行西部县乡财政体制改革,目标是构建完整的农村公共财政体制,全面实现西部小康。
三、总结和未来发展方向
1.作为农村金融机构的中国农业发展银行、中国农业银行和农村信用社应该各司其职,根据各自银行不同的职能,为化解农村融资难真正做点实事。
2.针对农村公共财政建设存在的问题,需要从农村供给体制和需求体制两者共同来考虑,建立四位一体供给体制,国家应根据农村公共产品的不同性质,采取以中央、省两级政府为主导,地方财政适当配套的方式,着重解决好与当前农业经济发展、农民生活紧密相关的公共产品的供给问题,真正实现城乡统筹发展。按照需求结构安排公共产品,应该进一步加深对不同区域、不同范围、不同发展阶段乃至不同季节的农民公共产品需求的研究,开发测量农民公共产品需求位序结构的灵敏工具,使之成为公共产品供给制度的一个重要组成部分。
参考文献
[1]郑冉冉,张孝岩.农村金融机构进入问题研究[J].经济社会体制比较.2006
[2]国务院发展研究中心“推进社会主义新农村建设研究”课题组.中国农村金融供给的主要特点与问题
农村公共财政 篇4
“新农村”这一概念, 早在上世纪50年代就提出过。上世纪80年代初, 我国提出“小康社会”概念, 其中建设社会主义新农村就是小康社会的重要内容之一。党的十六届五中全会提出建设“社会主义新农村”是在新的历史背景、新的发展观指导下的一次农村综合变革的新起点。
2004年我国国内生产总值达13万亿元, 二三产业占国内生产总值的比重达到85%以上, 财政收入2.6万亿元, 【1】已经初步具备了工业反哺农业、城市支持农村的经济实力。按照工业化进程划分理论, 我国己进入工业化中期的后期阶段。从一般规律来看, 我国己具备了重点解决“三农”问题的基本条件。另一方面讲, 农业经济、农村经济和城市经济及工业经济是相互联系、相互依赖的。目前我国出现的内需不足、工业产品相对过剩等问题, 与农村居民购买力偏低有直接关系。中国农村人口占全国人口近73%, 而金融资产不到30%, 社会购买力不到40%。从启动内需, 促进整个经济协调发展角度来看, 必须加大财政对“三农”的支持力度。【2】
新农村建设是一个庞大的系统工程, 涵盖了经济建设、政治建设、文化建设和社会建设。建设新农村的主要政策目标是增加农民收入和为农村提供更多农村公共品, 主要指导方针和根本目标是统筹城乡经济、社会发展。应该指出, 改革开放以来, 国家经济实力不断增强, 公共基础设施建设步伐不断加快, 但社会资源要素和财政资源要素配置主要向工业和城市倾斜, 使一度缩小的城乡差距再度拉大, 城乡二元结构明显, “三农”问题成为我国社会经济发展的突出问题。因此, 实现公共财政覆盖农村, 加快农村经济社会发展, 是全面建设小康社会的战略选择, 对于经济社会的可持续发展具有重大的现实意义。
二、新时期财政向公共财政职能转变
公共财政是与市场经济相适应的一种财政类型。市场经济是以市场机制作为社会资源配置基本机制的一种经济体制形态或社会经济运行模式, 迄今为止的实践和理论均表明市场配置资源的效率优于计划, 但有很多问题靠市场自行无法解决, 存在诸如垄断、公共产品、外部效应、信息不充分、分配不公及经济周期性波动等“市场失灵”现象。公共财政就是以“市场失灵”为存在前提, 政府以政权组织的身份, 以执行其作为国家社会管理者的职能, 在全社会对“市场失灵”的领域进行调节, 以满足社会公共需要为口径界定财政职能范围, 并以此构建政府的财政收支体系。
公共产品具有非竞争性和非排他性, 大多适宜由政府来生产和提供, 不管是发达的市场经济国家还是发展中的市场经济国家多是如此, 而且, 市场经济越完善, 政府生产和提供的公共产品越丰富。我国城市中的公共产品也是由政府生产和供给, 居民免费消费纯公共产品、支付较低的费用消费准公共产品。
依据公共财政理论, 正确界定政府间事权划分。各级政府对公共物品的提供, 建立在进行合理的事权分工与职能定位基础之上。中央政府应提供全国性的公共物品, 地方政府特别是基层的乡镇政府应主要提供社区公共物品。由于几十年来实行“城乡分治、一国两策”, 我国目前的事权承担格局却是基层政府承担了大量的全国性公共物品, 这不仅会导致基层财政的支出压力加大, 还会造成社会公共服务的不公平, 城乡差距加大, 使广大农村居民享受不到应有的公共产品与服务。县乡财政本身财力就十分薄弱, 再加上农村人口占全国的70%以上, 因此为农村地区大量人口提供基础教育、公共卫生等公共服务的支出压力比城市地区要大很多。据测算, 县、乡财政集中在教育上的资金支出占两级财政的50%~60%, 某些贫困地区, 基础教育方面的支出占比更是高为80%以上。【2】
依据财权事权相统一的原则, 加大上级政府转移支付力度。在正确界定各级政府的事权范围的基础上, 必须坚持财权与事权相统一。财权与事权的统一是构筑稳定的政府间财政关系的关键。在目前的财政体制下, 相当多县、乡政府的财权和事权实际上是不平衡的。1994年的分税制改革, 只涉及在中央与省之间的事权和财权划分, 而没有进行省以下的分税制改革。这次分税制改革虽然达到了提高中央政府占财政收入比重的目标, 使得国家和地方政府的收入集中化, 表现为中央政府和省级财政资源更加集中化, 但政府的事权却没有进行相应的集中。在财力向省、市集中的同时, 一方面农村居民并不能自由地向中心城市集中, 另一方面许多本不应由乡镇承担的事权却继续存在甚至还在不断下移, 广大农村基层部门的利益却因此受到了损害。农村税费改革后, 农村基层政府和组织可用财力急剧减少, 农村公共产品不足的局面还更加严重。
让公共财政覆盖新农村, 既是统筹城乡经济社会发展的需要, 也是财政改革和发展的需要。财政是政府进行宏观调控和发挥其职能的重要方式和手段, 政府在制定社会发展的重大战略、协调各种资源可持续发展同时, 必须要求财政职能进行相应的转换, 成为政府调控经济、社会发展的主要政策手段, 财政职能的发挥和作用主要应表现在以下三个方面:一是为城乡发展提供公共产品。农村公共财政建设重点是指财政满足农村公共需要, 为农村提供公共产品。农村公共产品包括农村环境保护、农业基础研究、大江大河治理、农村义务教育、农村社会保障、农村道路建设等。和市场经济发达国家相比, 我国经济发展中的突出问题是农村公共财政建设滞后, 农村公共产品供应短缺、公共需求得不到满足, 形成了城乡二元经济结构;二是有效调节城乡收入分配差距。按照统筹城乡发展的要求, 促进农村经济发展和农民收入增长。加大对农村的财政转移支付力度, 改善农村生产和生活条件, 提高农民社会福利水平等;三是促进城乡经济社会协调发展。政府通过财政政策有意识地干预经济运行, 尽可能实现工农业协调发展, 促进整个社会充分就业和经济稳定增长。
三、财政支持新农村建设的着力点
新农村建设中公共财政政策制定必须紧密围绕城乡统筹发展这一核心, 实现两个方面转变:一是农村公共物品的供给由过去依靠农民自身向以国家财政为主的政策目标过渡, 让农民能享受到最基本的国民待遇;二是财政支农政策尽快实现从产品目标向收入目标过渡, 紧紧围绕增加农民收入和提高农业综合竞争力这一目标制定相关财政支持政策。
为了实现以上两个转变, 财政职能转变要侧重“少取”更重要的是在“多予”上下功夫, 真正实行工业反哺农业、城市支持农村:一是通过减少从农村获取的财政收入, 增加对农村的支出, 增强对农村公共产品和公共服务的支持力度, 归根到底是构建新的农村公共产品供给体制;二是以促进农民增收和提高农业综合竞争力为目标, 构建适应当前农业发展新阶段的财政支持政策, 打破城乡隔绝, 建立一个农民收入增加、农业稳定发展、城乡差距缩小的全面小康社会, 真正实现公共财政的“阳光”普照农村。
1. 按照公共财政的要求, 扩大公共财政覆盖农村的范围。
改变长期以来形成的“经济发展迅速, 社会发展滞后”的局面, 财政从注重经济发展转向注重社会发展。专家测算, “十一五”期间, 要根本改变农村公共产品总量不足、结构失衡、渠道分散的问题, 国家财政至少需要向农村地区投入资金5万亿元, 主要用于解决通路、通水、通电、通气、通广播、通电视等公共服务设施建设。为此, 公共财政要把基础设施建设的重点放到农村, 重点支持农村水利建设, 节水灌溉、人畜饮水、农村沼气、农村水电、乡村道路和草场围栏等基础建设等, 改善农村环境和生活条件, 创造大量的就业机会, 促进农村经济发展, 推进城乡义务教育均衡发展, 探索建立农村社会养老保险制度, 深化城乡一体化的最低生活保障制度的改革, 尽快为农民建立起起养老、失业、医疗等社会保障制度。
2. 按照财权和事权统一的原则, 建立以中央、省两级政府为主导, 县乡财政适当配套的农村公共产品供给方式。
税费改革后, 县乡财政普遍“吃饭”都非常困难, 由其承担的农村公共产品无法得到保证。现行体制下, 中央与地方虽然划分了财权, 但事权仍是模糊交叉的, 特别是在农村公共产品和公共服务供给方面, 本该由上级政府投资的公共产品, 有的却通过转移事权交由下级政府提供, 供给主体错位现象严重。现阶段财政格局决定了不同级次和地区间公共财政的支出能力, 客观上也决定了现阶段公共财政覆盖农村的支出主要应由中央财政和省一级财政承担。
3. 进一步完善转移支付制度, 提高县乡财政保障水平。
进一步增加中央、省对市、县的转移支付补助, 完善转移支付办法, 增强了县乡财政保工资、保运转、保发展的能力, 提高县乡对农村公共产品和公共服务的财力保障水平。根据中央和省的有关规定, 逐步增加对县 (市) 农村义务教育、农村合作医疗、以及农村最低生活保障等专项转移支付补助。继续加大省对下一般性转移支付力度, 落实好国家“三奖一补”等政策, 妥善处理县乡财力分配关系, 适当增加对困难乡镇的转移支付, 以实现农村公共服务的均衡, 促进城乡协调发展。进一步扩大新增财力中用于“三农”的份额, 新增教育、科技、卫生、文化等事业经费用于县以下的比例不低于70%。在扩大财政资金投入的同时, 切实发挥支农资金的整体效果, 逐步改变目前存在的支农资金使用比较分散、效益不高等问题。
4. 发挥财政支持的导向功能, 建立财政投资的激励机制。
新农村建设是一个长期的过程, 农村的公共建设滞后, 公共产品短缺是长期形成的, 需要大量的投资。在新农村建设中, 财政只能是发挥杠杆和导向作用, 引导更多的社会资金投资农村的公共建设, 尽量避免大包大揽。财政运用贴息手段, 通过对农畜产品加工、种养殖业项目的贷款给予财政贴息支持, 吸引信贷资金投入。财政通过建立代偿损失核销制度等方式, 支持农村信用担保体系建设, 解决农户和农村中小企业贷款抵押担保难的问题。改变政府直接办项目, 加大民间办项目的补助。逐步建立国家、集体、个人, 内资和外资, 政府资金和民间资金相结合的多元化的投入新机制。
5. 加大对农民增收的直接补贴、支持力度。
财政要进一步扩大良种补贴、农机具购置补贴等促进农业生产发展的各项补贴政策, 针对农用柴油、化肥、农药、农膜等主要农业生产资料市场价格变动的实际情况, 及时对种粮农民实行综合直补。继续实施对农村劳动力转移培训, 完善财政补贴办法, 重点支持农村富余劳动力就业技能培训和先进实用技术培训。维护农民工权益, 进一步建立城乡一体的农民工失业、医疗等社会保障制度等。
摘要：按照工业化进程划分理论, 我国己进入工业化中期的后期阶段, 从一般规律来看己具备了重点解决“三农”问题的基本条件。从启动内需, 促进国民经济协调发展角度来看, 我国出现的内需不足、工业产品相对过剩等问题, 与农村居民购买力偏低有直接关系。建设新农村的主要目标是增加农民收入和为农村提供更多公共品, 其着力点在于加大公共财政对“三农”的支持力度, 统筹城乡发展, 使城乡居民共享改革发展的成果。
关键词：新农村,公共财政,财政政策
参考文献
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[2]柯柄生.关于我国农民收入问题的若千思考[J].农业经济问题, 2005 (1) :25-30.
农村公共财政 篇5
近年来有关公共财政的讨论已经由理论探讨上升到政策选择层次。各方人士畅所欲言，对公共财政的概念和框架设计提出了许多真知灼见，为在我国建立公共财政的基本框架打下了良好的理论基础。但是，仍然存在着某些基本问题尚未引起广泛关注，特别是对公共财政本质究竟是什么的问题，人们并没有多少认识。这样，对公共财政的讨论就常常显得过于浅薄、流于形式。本文无意对当前的讨论作出评价，只想对此问题作一初步探讨，以期引起各方作进一步研究的兴趣。一、市场经济与公共财政
要探究公共财政的本质，离不开对市场经济的认识。因为公共财政作为财政范畴发展到市场经济阶段的产物，与市场经济有着本质联系。市场经济的一个重要制度特征就是决策主体的多元化，或曰分散决策。福利经济学第一定理告诉我们，如果市场是竞争性的和完全的，且没有外部性，那么分散化均衡就是帕累托有效率的。按照西方经济学的最基本假定：经济中存在无数个厂商和消费者，那么通过消费者追求自身效用最大化，厂商追求利润最大化的分散决策，可以达到整个社会福利最大化（当然，进一步的拓展中包括了政府主体，而其目标函数也是追求社会福利最大化的）。
从政治学意义上，市场经济中分散决策就是民主决策，因而市场经济也是民主经济。在得到这一结论之后，本文转向分析市场经济中政府存在的价值和动因。
市场经济中的政府是在分散决策基础上的集体选择的产物。在一个极端，私人商品和服务的买卖主要依赖于市场的自愿的分散决策。而在消费上具有非排他性、非竞争性的公共物品的存在，则要求有更强、更复杂的政府，对私人物品的偏好可以通过市场价格机制所表露，而公共物品的偏好难以在市场上表现出来，结果，一些物品可能生产的太少（比如：教育和对穷人的收入再分配），而另一些物品又可能生产得太多（如污染和犯罪）。这些公共物品都需要由政府来提供。
有人也许会提出质疑：我们可以通过不同形式的自愿行为处理公共物品问题，产生更有效率、更为平等的结果。例如，我们可以合作修一条公路，使几个人获益，也可以通过改变污染量的自愿市场，合作降低污染水平。但自愿行为面临两大难题，一是公共物品的性质问题，比如公共服务可能招致“搭便车”行为，如果合
修了路，但无力监测和控制这条路的使用，那么其他人就可以不付成本地使用它；二是达成和实施市场交易的交易费用可能太高。两个问题相互关联，修路的合或许能够达协议，但如果排除其他人的成本过高，就不可避免“搭便车”行为。
上述难题使得自愿行为可能、但总体上并不能解决市场失灵问题。客观上要求组成一个政府；提供公共物品并拥有强制课税和颁布法令的权力。但必须清楚，市场经济的分散特征不可能容忍一个专制政府的存在，而只能产生一个民主政府。因为政府的强制性权力是由社会公众赋予的，是在分散决策基础上集体选择的结果，用来解决分散决策难以解决的各种问题。脱离了集体地民主决策，政府的权力就失去了根基。如果政府行为不能得到民众的支持，则政府倒台的日子也就为期不远了。这一点在引入契约概念之后便会更加清楚。
二、民主财政的核心是契约安排前文分析表明，政府是民主决策基础上集体选择的结果。那么，民主决策是通过何种机制来支配政府政策的呢？更进一步的，政府是如何有效地提供公共物品的呢？这就回到经济学中的基本概念－－契约。
契约是一个或一组承诺，当事人双方都以契约的履行为义务，取得行为权力。就契约产生的根源看，第一根源是由于社会创造的共同需求和爱好，社会的结构和稳定等；第二根源在于劳动的专业化和交换；第三根源在于选择性。契约的实质在于规划未来交换过程所发生的当事人之间的各种关系。
市场经济本身就是一种契约经济，市场经济下的各种交易行为都是通过契约来完成的。在私人物品部门，生产者和消费者通过订立契约来实现交易。根据契约，生产者向消费者提供产品，并取得消费者支付的价款；消费者从产品的消费中受益，但要支付报酬。如果生产者提供的产品质次价高，则消费者可以拒绝付款并选择其他生产者。市场价格机制保证了契约的履行。
同样，公共物品生产部门也存在着政府（生产者）与公众（消费者）之间的契约。根据这种契约，政府要为公众提供公共产品和服务，为此需要向公众征税来筹集资金；而公众从政府提供的公共物品中受益，但要付出纳税的代价。如果政府不能为公众提供满意的公共服务，就会失去公众的支持，如果该政府是一个独裁专制的政府，还可能维持一个时期（但也有限度），如果是在民主政体下，该政府将会在选举中被选民所抛弃。因而，可以说投票机制保证了公共契约的履行。
如果对公共契约作进一步深入的分析可以看出，它与私人契约还是有着很大区别的。首先，公共契约的订立者一方是公共集体，单个个人无法改变政府决策过程，但是，公众作为整体，就可改变政府税收和支出水平，甚至可以改变政府财政制度。在民主制度下，个人在所有时候都是一个潜在参与者，不论他是否实际参与。更进一步，由于偏好不同而造成的利益冲突，可以通过制定合理的投票规则加以解决，使政治选择能够符合多数人的利益。
其次，也是最重要的，私人契约通常是完全信息的契约，订立双方对私人物品的信息都是很清楚的；而公共契约则不同，政府会比公众对政策执行效果有更多的了解，比如，政府更清楚修建一条公路的拨款是否得到了有效使用。
这就存在着一个序贯博弈（信息不对称下的动态博弈）：
第0阶段，公众通过投票选择了一个政府；
第1阶段，政府实施一项政策，比如拨款修建一条公路。政府更清楚这笔拨款是否有效。而公众或者无法得到这一信息，或者有些人虽然可以得到这一信息，但却需要花费很大成本，与其个人得到的收益相比并不合算（这也可以算做是一种外部性）。
第2 阶段，在年度财政报告制度下，公众通过政府财政报告最终得知了修建公路的拨款使用情况，并通过成本－效益分析判断该项拨款是否有效使用。
第3阶段，公众根据对政府能力的信息决定是否继续支持本届政府，或者选择新的政府。
新一轮博弈又开始了。
在第1阶段，政府在执行财政政策时，势必要考虑：如果这项政策不能有效执行，那么公众在第2阶段得知这一信息后将在第3阶段对自己投不信任票，而且如果隐藏这一信息，则会面临被揭露出来的更大危险（可能永远失去改过机会）。因此，虽然存在着短期的信息不对称，但是政府的最优选择仍是努力有效率地执行财政政策。通过这种重复的博弈过程，更有能力的政府被挑选出来，这就为政府引入了竞争机制，进而提高了效率。
这里还要强调法制的作用。市场经济条件下，法制是契约实施的保证。对公共契约来说，法律制度是公众制定出来，用以保证公共契约得到贯彻的工具。法制并非是由政府所提供的公共物品，因为政府也必须遵守法律。在上面的博弈过程中，如果没有政府财政报告制度的规定，对政府行为的约束机制就难以发挥作用。
至此，我们已经完成了民主财政决策过程的分析。从中可以看出，公共财政的决策主体，在表现上是政府，而在本质上是公众。政府只是在执行决策。公众通过选举制度和投票机制掌握着公共决策的实际控制权，并
通过法律制度保证这一机制的运行。
现在我们可以清楚公共财政的本质到底是什么了。所谓本质，应当是同主体紧密相关的。国家分配论认为财政主体是国家，因而财政本质是以国家为主体的分配关系。而笔者认为，公共财政主体在民，因而公共财政的本质是民主财政，是以人民为主体进行公共决策的活动。
三、民主财政在公共财政中的表现
民主财政作为公共财政的本质，并非孤立存在，而是体现在公共财政的各个方面。我国要建立公共财政的基本框架，在学习借鉴西方公共财政的`理论和实践过程中，应该抓住公共财政的本质，用民主财政的眼光来重新审视公共财政。这样才能真正学到公共财政的精髓，在实践运用时也才能把握住正确方向。
民主财政的表现大体有以下几个主要部分：
1、财政民主决策
民主财政要求政府要时刻牢记自己的任务只是执行公共决策，而不能越俎代庖，自己为公众作出什么决策。政府不但要每年向公众公布其预算和决算情况，接受公众监督；而且遇到重大事件时要向公众说明，让公众了解情况，并遵照公众的决策。
在我国，财政决策的效率问题一直是困挠着理论和实际工的一大难题。人们提出了许多指标体系，希望建立对公共政策效率的约束机制，但都没有从根本上解决问题。各种财政资金的浪费以及由此滋生的腐败不仅没有得到有效遏制，而且愈演愈烈。究其原因，主要是决策主体的缺位。
财政资金的来源主要是公众缴纳的税收，而财政资金投向的决策权却由政府把持，公众没有发言权，而政府官员缺少有效使用资金的激励，这就造成财政资金使用的低效率。只有还政于民，还权于民，重大事项由公众直接决策，并接受公众监督，这一问题才能根本解决。可喜的是，我国已经开始进行这方面的尝试，比如，三峡工程的决策过程就是通过人代会几次讨论才得以最后通过。又如现在正广泛开展的村民自治和城市社区民主决策的改革尝试。
2、财政分权：
财政分权是实现财政民主决策的必要条件。倘若决策权仍主要集中于中央，地方民众何谈对地方事务的决策权？从这个意义上，分税制的核心不在支出权限划分，更不在税权分配，而在于决策权的转移，即由中央政府决策转向地方民众决策。
我国从1994年开始实行分税制财政体制，中央政府向地方下放了支出决策权和部分税收管理权，但遗憾的是，这种决策权的下放没有真正到位，即没有落实到地方民众手中，而只停留在地方政府手中。这就加剧了权力的滥用。虽然从理论上讲地方政府比中央政府更了解本地民众对公共物品的偏好，但如果地方政府根本没有民主财政意识，那么它又如何会实现财政资金的有效使用呢？结果是中央政府又不得不重新收回决策权，这也未尝不是一种理性选择。但如果这样就能解决问题的话，那么94年就不必进行这项改革了。这也可以作为改革开放以来财政体制“放乱收死”现象的一种解释。
3、财政竞争
在财政民主决策和财政分权的基础上，地方政府财政可以展开竞争，进而提高政府财政效率。由于各地政府能力不同，提供地方公共物品的水平也不同，各地民众就会对政府能力加以比较，然而通过用手投票（选举）和“用脚投票”（迁移）来选择最好的地方政府（最有效地提供最多公共物品的政府），这就在各地政府之间形成一种竞争机制，促使其提供质优价廉的公共物品，进而提高政府工作效率和财政资金使用效率。
4、打破公营部门垄断
以上分析主要集中于纵向分权上，而在横向上，对公营部门的垄断也要减少到最低限度。公营部门的垄断权力并非与生俱来，而是由于公共需要才具有存在价值。如果这种公共需要已经消失，则垄断权力也应当消失。
公共财政的实践方向 篇6
公共财政的具体实践
《新理财》：您怎样看待广西这种欠发达地区能够主动、系统地提出“五個财政”，而不是广东、江苏这样的发达地区提出来？
马海涛：这个问题应该客观来看，“五个财政”不是广西的独创。比如绩效财政，广东、江苏这些地方早就开展了，北京市在透明财政上已经走得比较远了，和谐财政很多地方也在提。事实上大家都在做这些事情。
但广西这种欠发达地区系统地提出“五个财政”，值得肯定。因为像这种欠发达地区，考虑更多的是财政收入的问题，而现在广西已经能够考虑得更远了。
《新理财》：“五个财政”可不可以认为是对公共财政的具体实践？
马海涛：对，实际上这“五个财政”都是在公共财政的框架体系下提出来的。我们经常讲的公共财政的公共性、公平性、公益性、法制性的四个特征，包含了这五个财政。
所以广西提出的“五个财政”符合当前市场经济体制下公共财政改革的方向。
“五个财政”详评
《新理财》：具体到每个财政，这些核心矛盾怎么去解决？比如欠发达地区搞发展缺资金的问题，绩效标准的建立和评价结果应用的问题，预算公开的细化问题？
马海涛：关于发展财政，很多民族地区财力是有限的，那么发展的重点是什么？我觉得首先要怎么来做好公共产品、公共服务的提供，第二怎么能起到财政四两拨千斤的作用，引导社会资本、民间资本的介入，不是说什么东西都要财政来管。
至于民生财政？我们首先要搞清楚什么是民生？民生的范围很大，需要理论界和政府决策层好好的研究一下。不能因为打着民生的旗号，什么都要财政来支持。比如现在的财政补贴是不是民生？也是，可是又有多大用处呢？在民生支出上，方式上要做一些改变。我曾经就呼吁，粮食直补是个好政策，可是农民是不是拿着这个钱真正去种粮了呢？有的人往往拿这个钱去干别的了，所以我认为不如把这些钱集中起来，给农民修一条路，挖一口井，可能效果比把资金分散到农民手中效果要好。
从和谐财政来说，怎么样通过资金的安排实现城乡统筹、人和自然的和谐，还要考虑到纳税人和用税人的和谐，预算单位的和谐，还有资金分配、资金使用和资金监管的和谐。比如政府采购就是这个问题，财政的钱分给预算单位了，预算单位怎么用？和谐财政还涉及到部门之间利益的和谐、甚至财政部门内部的和谐，毕竟是不同的处室，分管不同的业务，怎么样形成一个合力。
关于绩效财政。很多的指标都不好去量化，比如你把钱投向教育，这个怎么去量化？所以更多的是在项目上的绩效考评要更容易一些。一个项目投在了高速公路或者垃圾处理厂，这个时候考核绩效相对容易些。
我们说到透明财政，应该肯定，这是财政改革的方向，是公共财政的本质要求，但必须注意不能挑起社会公众的期望值太高。比如预算的公开，有的不是财政部门愿不愿意公开的问题。首先是《预算法》还没修订，《政府信息公开条例》只是法规，法律基础不牢固。第二很多行政决策都没有公开，包括预算制度的改革还没有到位，你让财政怎么公开得了？如果很细化的话，肯定会带来一些问题，所以预算公开是相对的公开，而不是绝对的公开。所以很多方面我们只能说朝着这个方向去努力。
根本抓手在于“公共性”
《新理财》：您从一个学者的角度来分析，一项改革从口号的提出，到实施方案的落地，中间肯定有很多困难，如何解决这些难题？
马海涛：主要还是要看对公共财政的把握的问题，而不是仅仅停留在一个口号上。广西既然提出“五个财政”，就要有具体的措施、制度来支持落地。
《新理财》：“五个财政”不仅是广西的问题，也是全国财政面临的难题，要解决这些问题，您认为根本的抓手在哪？
马海涛：根本的抓手是要体现公共财政的本质是不是人民的财政？如果这些措施能够体现满足社会公共需要为目标，自然而言，就能实现五个财政。
比如为什么提透明财政，因为用的是纳税人的钱，必须给纳税人一个交代，不能老是唱空口号“取之于民、用之于民”。从绩效上来讲，花的是纳税人的钱，必须让纳税人满意。所以要将预算的合规性提高到预算的有效性。
孝道文化、农村养老与公共财政 篇7
一、传统孝文化的涵义
尊老爱幼, 孝敬父母是传统孝文化的核心, 即“孝道”。孝道文化源远流长, 内涵丰富, 经历了一个从以孝敬父母为内容的伦理道德到移孝忠君的宫廷御用的演变过程。概括起来, 主要有以下几个方面:
养老敬老。何谓孝?《尔雅》中记载:“善父母为孝。”《说文解字》中指出, “孝, 善事父母者, 从老省, 从子, 子承老也。”《礼记·祭统》也将“孝”解释为赡养父母。在古代, 孝养父母还分为三个等级。《礼祭·祭文》中记载:“孝有三, 大孝尊亲, 其次弗辱, 其下能养。”给父母衣食等物质方面的供养是“能养”。这是孝养的最低要求。孔子曰:“今之孝者, 是谓能养。至于犬马, 皆能有养, 不敬, 何以别乎?”这意思是指对父母只养不敬与养犬马没什么区别, 不算尽孝。如古代敬老在称谓上, 有“父老”、“父兄”;在礼仪上行有行礼, 坐有坐礼。《礼记·内则》记载:“凡养老……。五十养于乡, 六十养于国, 七十养于学, 达于诸侯, 八十拜君命……”。
追孝守孝。孔子说:“三年无改于父之道, 可谓孝矣。”这所谓追孝。孟子说:“养生不足以当大事, 惟送死可以当大事 (《孟子.离娄下》) 。”这是指守孝。《礼记·檀弓》所记:“丧之朝也, 死者之孝心也, 其哀离其室也, 故至于祖考之庙而后行。”
男尊女卑。孟子曾强调:“不孝有三, 无后为大 (《孟子·离娄上》) 。《韩非子·六反》中认为, 祀时举行各种仪式, 是为了顺孝子的孝心。记载“父母之于子女也, 产男则相贺, 产女则杀之, 此俱出父母怀衽, 然男子相贺, 女子杀之者, 虑其后便, 计长利也。”
移孝忠君。这是孝道伦理御用的结果, 属于政治范畴。开移孝忠君之先河是孔子。《论语·为政》记载:“孝乎惟孝, 友于兄弟, 施于有政。”《孝经》亦云:“夫孝, 始于事亲, 中于事君, 终于立身。”《管子》卷20之形势解第六十四中有“惠者, 主之高行也。慈者, 父母之高行也。忠者, 臣之高行也。孝者, 子妇之高行也。故山高而不崩。”
愚忠愚孝。“君虽不君, 臣不可以不臣;父虽不父, 子不可以不子”。“君要臣死, 臣不得不死;父要子亡, 子不得不亡”。
二、孝道养老功能与农村养老保障
1.孝道养老功能与古代养老保障
从传统孝道涵义可知, 孝文化是一种以老人为中心的文化。在家庭中, 每位家庭成员都以尊敬老人为荣耀, 赡养老人为天职。扩展到社会中, 每个家庭又会因没有照顾好老人而被耻笑并视为耻辱。进而由点到面, 从孝敬自家之老, 到孝敬他家之老, 再到以老为尊。由此可见, 就养老而言, 传统孝道具有保障的功能和净化社会风气、形成良好道德风尚的功能。[2]
有史可证, 我国古代历代政府都没有专门的养老财政政策和制度, 但不能因此断言当时养老无为。相反, 当时通过弘扬孝道文化, 充分发挥孝道文化的凝聚功能和调控功能, 把养老负担转交给单个家庭。[3]首先, 封建政府在选拔官员时, 把孝专设为一门考试科目, 如汉惠帝的“孝悌力田科”、清雍正的“孝廉方正科”, 使孝亲忠君建功立业达到了很好的统一。上有所好, 下必甚焉。所谓“尊者, 以理责卑;长者, 以理责幼;贵者, 以理责贱”的封建皇帝家庭人际关系理念逐渐成为社会人际关系主导理念。[4]其次, 统治者赐老人予物、予爵位、官衔。对老年免征租税。如《周礼》卷12中云:“国中自七尺以及六十, 野自六尺以及六十有五, 皆征之。其舍者, 国中贵者、贤者、能者、服公事者、老者、疾者, 皆舍, 以岁时入其书”。[5]就责任来讲, 政府在该社会保障中究竟扮演一个什么样的角色为宜?从公共财政角度来分析, 社会保障制度是一种产品。政府的责任决定于社会保障制度产品的公共性程度。社会保障制度的公共属性是什么?已有的文献有以下观点:①公共产品说。②准公共产品说。③优效品说。④私人产品说。[6]笔者认为, 社会保障制度是否属于公共产品应主要看它是否满足公共产品的特征——非排他性和非竞争性。按照此标准, 强制性社会保障各项目的产品属性可见表1。由此可判断社会保障产品是属于准公共产品。由于政府的强制性, 社会保障产品具有非排他性, 但每增加一个人, 边际成本并非是零。
既然社会保障产品属于准公共产品, 那么, 它可以由政府提供, 也可以由市场提供。在经济发达社会中, 企业和第三部门也是社会保障的提供者。但政府和私人应属于第一层次的, 企业和第三部门是属于第二层次的。首先, 从尊重社会人权而言, 政府就应该提供最基本的经济保障。其次, 倡导社会分配正义, 弘扬本土文化, 构建本土特设社会保障制度。第三, 加强立法, 建立适合本国社会保障情况的社会保障法。
3.建立农村养老保障制度的必要性和紧迫性
(1) 农村人口老龄化形势严峻。
根据联合国提出的人口老龄化国家标准, 60岁以上老年人口占总人口数的比例大于10%或65岁以上老年人口占人口总数的比例超过7%, 我国从1999年就进入了老龄化社会。李辉 (2001) 研究的数据显示, 在1999年, 我国60岁以上的老龄人口已经达到1.44亿, 超过人口比例的11%, 并继续迅速增长, 现已大大超过总人口的增长速度。[7]而农村人口老龄化更为迅速, 比城市要快1.24个百分点。与城市相比, 农村老年人口数目比例更大, 这是因为65%以上的老年人生活在农村。更引人注目的是, 由于缺乏养老、医疗保障, 农村贫困老年人口已有860万, 而且这个数据还在逐年继续增大。毋庸置疑, 农村养老保障问题已是我国政府面临的一个重大民生问题。
(2) 城乡社会保障失衡。
陈光焱根据1991~2001年的数据测算出, 我国农村人均社会保障支出只占人均GDP的0.18%, 而城市人均为15%, 高出农村的90倍, 见表2。[8]
(3) 工业反哺农业的需要。
由于多年来实行二元结构的经济体制, 农村社会通过农产品“剪刀差”来支持工业经济的发展, 实现了“优先发展工业, 在工业内部优先发展重工业”的战略。2001年, 我国国民经济的工业化程度已达到工业化中期的中间阶段, 同时, 也预示“工业反哺农业”的阶段已经到来。免除农业税已实实在在地减轻了农民负担。如果实行城乡统一的社会保障制度, 不仅会给农民更多实惠, 也可以扫除多年形成的农村社会保障的盲区。
(4) 建立农村养老保障制度的条件基本成熟。
目前, 我国处于工业化中期阶段, 特别在北京、天津、上海、广东、江苏、浙江等沿海地区, 第一产业人员占从业人员的比重只有10%左右, 经济发展水平已接近或相当于中等发达国家的水平。现在全国人口自然增长率为6‰以下, 处在人口增长的第三阶段, 虽然农业人口占全国总人口的70.1%, 但此比重却在不断地下降。
四、新型农村养老的公共财政机制设计
1.弘扬孝道文化, 构建特色养老保障制度
马克斯·韦伯曾经提出, “传统从来就是一种现实的力量, 它既记录在历代典籍中, 也活在人们的观念、习俗和行动之中, 并直接影响着各项制度的实际运作过程, 不管这些制度用什么样的现代名称”。[9]另外, 公民拥有受保障的权利, 基本养老保险制度保障的是老年人的基本生活权利, 政府在保障这一权利方面有着不可推卸的责任。因此, 政府有责任采取强制性制度实行普遍养老保障制度。
3.加大财政支持, 推动传统文化教育, 赋予孝道新内涵, 实现孝道现代化
以建设社会主义新农村为契机, 由财政资助为农民建立文化、体育、教育、娱乐活动场所, 把敬老、爱老、养老列为社会教化的一项重要内容, 进一步提高农村年轻人赡养老人的思想觉悟, 从而形成敬老尊老的文明新风。
摘要：孝道文化的核心内容是尊老爱幼, 孝敬父母。在中国古代, 孝道文化对农村养老起到了支配作用。如今, 孝道的养老功能有所弱化, 农村养老出现危机。因此, 弘扬孝道文化, 构建新型的农村养老公共财政机制是时代的要求, 也是新农村建设的重要内容。
关键词：孝道文化,农村养老,公共财政
参考文献
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[6]杨辉.社会保障制度与政府责任的重新定位[J].统计与决策, 2007, (08) .
[7]李辉.论建立现代养老体系与弘扬传统养老文化[J].人口学刊, 2001, (01) .
[8]陈光焱.我国历代财经改革研究[M].北京:中国财政经济出版社, 2007.
公共财政支持新农村建设路径探析 篇8
一、公共财政支持新农村建设取得的成果
1. 农业的基础设施和支撑体系得到较大改善和提高
(1) 改革开放以来, 农村公路事业快速发展。截止2008年年底, 全国通公路的乡 (镇) 占全国乡 (镇) 总数的99.24%, 通公路的建制村占全国建制村总数的92.86%, 分别比上年末提高0.28个和4.62个百分点。全国农村公路 (含县道、乡道、村道) 里程达到324.44万公里, 比上年末增加11.01万公里。在加快农村公路建设的同时, 注重加强农村公路建设管理, 着力推进农村公路管理养护体制改革, 做到建、管、养、护并举, 大大改善了农村交通条件, 让亿万农民兄弟亲身感受到了党和政府的亲切关怀和改革开放带来的实在成果, 为加快社会主义新农村建设发挥了重要作用。农村公路的发展, 不仅改变了农民过去出门“晴天一身土, 雨天一身泥”的尴尬状况, 而且直接拉动和促进了农村经济的发展, 推动了城镇化的建设。
(2) 农田水利事业稳步发展。近年来, 适应农村税费改革取消“两工”的形势和加强农业基础设施建设的需要, 中央财政运用国债资金和财政超收收入加快中小型农田水利设施建设的速度。2008年中央加大投资力度, 安排60.5亿元用于大型灌区节水改造、节水灌溉示范项目及牧区水利试点为重点的农村水利设施建设, 在建规模993.4亿元, 累计完成投资336.1亿元, 当年完成投资90.8亿元。新增有效灌溉面积1318.3千公顷, 新增节水灌溉面积1651.0千公顷。
(3) 饮水安全工程大力推进。进入新世纪, 国家加大投入力度, “十五”期间共投入资金223亿元, 解决了6700万人的饮水问题, 基本结束了我国农村严重缺乏饮用水的历史。2006年开始, 农村饮水工作进入了以保障饮水安全为中心的新的历史阶段, 农村饮水安全工程全面实施, 2008年全年在建农村饮水安全工程投资规模470.1亿元, 累计完成投资293.1亿元。当年新增农村饮水日供水能力334万立方米, 解决5378万人的饮水安全问题。截止2008年底, 农村饮水安全人口已达6.2亿人, 农村自来水普及率达43.7%。农村饮水安全工程建设让老百姓真正得到了实惠, 被广大农民群众誉为“德政工程”、“民心工程”。
2. 农民人均纯收入显著增长, 生活水平明显提高
(1) 近年来, 党中央、国务院先后出台了减免取消农业税、对农民实行直接补贴等一系列前所未有的惠农措施, 大大提高了农民的生产积极性, 使农民特别是种粮农民真正得到了实惠, 农民收入大幅提高。统计数据显示, 2008年, 我国农村居民人均纯收入4761元, 扣除价格上涨因素, 比上年实际增长8.0%。同时, 收入结构呈现出多样化的特点。根据最新统计数据显示, 农村居民家庭人均纯收入中工资性收入稳定增长, 每年的增幅都在16%以上, 成为农民增收的主要来源, 这与近几年国家实施“阳光工程”和大力保护进程务工的农民工权益是分不开的;财政对农民的种粮补贴、良种补贴、农机具的购置补贴等也使得农村居民的转移性收入大幅提高, 每年的增幅都在20%以上, 特别是2008年增幅达到45%。
(2) 收入的不断增长促使农民生活水平有了显著提高。从消费支出来看, 1978-2007年农村居民人均生活消费支出由116元提高到3224元, 增加了近27倍。从2007年开始实行家电下乡财政补贴政策, 对农民购买彩电、冰箱、手机、洗衣机等产品给予13%的财政补贴, 大大调动了农民消费的积极性。据统计, 到2007年底, 每百户农村居民家庭拥有的电视机、电冰箱和洗衣机等耐用消费品分别达到106.5台、26.1台和45.9台, 每百户拥有电话机和移动电话分别达到68.4部、77.8部, 农村居民家庭生活逐步进入电气化、信息化时代。
3. 农村教育、医疗、社会保障等方面取得较大进步
(1) 农村教育已经形成基础教育、职业教育和成人教育培训网络。根据2007年底的统计数字, 94.5%以上的小学、接近87.2%的初中、60.9%的普通高中设置在县镇和农村, 为农村孩子接受好的教育提供了良好的条件, 小学入学率达到99.5%, 小学升学率达到99.9%, 9年制义务教育基本普及。农业职业教育和成人培训教育发展良好, 为农村和农业发展培养新型农民提供了便利条件。
(2) 新型农村合作医疗制度不断发展完善。自2003年开始试点以来到2008年底, 全国已有2729个县 (市、区) 建立了新农合制度, 覆盖了全国所有含农业人口的县 (市、区) , 参合农民8.15亿, 参合率91.5%, 全国新农合基金支出662.0亿元, 补偿支出受益5.85亿人次。农村医疗救助制度初步建立, 农村贫困人口看病就医问题得到改善。截至2007年底, 全国有农业人口的县 (市、区) 都已建立了农村医疗救助制度。2007年, 中央财政补助地方农村医疗救助资金21.2亿元, 地方财政预算安排农村医疗救助资金19.8亿元, 提高了医疗保障的水平。
(3) 农村社会保障事业不断发展。根据最新统计数字, 2008年末, 4291万农村居民得到政府最低生活保障, 比上年增加725万人。农村贫困人口已由1978年的2.5亿人减少到2008年底的4007万人 (按2008年农村贫困标准1196元测算) 。参加农村社会养老保险的人数达到5595万, 共有512万农民领取了养老金, 比上年增加120万人。
二、公共财政支持新农村建设存在的局限性
在充分肯定成绩的同时, 我们也必须看到公共财政在支持新农村建设过程中还存在这样那样的问题。
1. 农村公共产品总量不足, 结构失调
由于我国财力有限, 农村公共产品的提供总量相对不足, 产品结构也不尽合理。在新农村建设的热潮中, 一些地方政府为了出政绩, 搞形象工程, 把有限的财力花在村容村貌建设、文化体育设施建设等方面, 反而忽视了农民生产急需的基础设施的建设。当然不能说丰富群众的文化生活不好, 但是, 事情的解决应该有轻重缓急之分。在当前农村经济还相对落后的情况下, 与文化娱乐相比, 农民更关心农业的发展, 增加家庭收入才是最实惠的。比如, 现在搞的电影下乡活动, 就笔者见到的情况是, 每月一次到村里放映电影, 前去观看的只是寥寥几人, 有时候甚至没有观众, 因为农忙时节农民白天在田里劳作累了一天, 晚上哪有精力去看电影?就算是农闲时节, 现在一般家里都有电视, 也没有人愿意再跑到露天去看电影。物质决定精神, 现在农村的物质生活还没有丰富到足以让农民去追求更高层次的精神追求的程度。
2. 财政支农资金支出缺乏拳头效应
尽管国家近年来一直增大对“三农”的投入, 但是这些投入中间接投资多, 直接投资少, 农民的直接受益少。我国财政性支持“三农”的资金中, 用于全社会的大型水利建设和社会生态环境保护性建设的比重较大, 直接用于中小型农业基础设施建设的比重小, 与农民直接相关的生产支出、农业综合开发和农产品政策性补贴支出所占比例很低, 而且涉农部门的行政开支占了不小的比例, 对农民的直接补贴力度偏小。现阶段, 财政支农资金的安排和使用几乎涵盖了整个农业的方方面面, 从农口企业单位到农口事业单位, 从竞争性领域到非竞争性领域, 几乎无处不在, 无所不包, 造成支农重点不突出, 难以形成资金使用的合力, 导致财政支农资金的使用缺乏拳头效应。
3. 对财政支农资金的使用难以形成有效的监督
农业财政支出的资金使用监督机制落后, 财政支农工作往往重资金分配、指标下达, 轻事中监管、事后监督。一些基层财政部门工作人员责任心不强, 只注重立项和资金投入等前期工作, 忽视项目实施过程中的检查和事后监督。加之执法执罚力度不够, 有章不循, 对违反财政支农资金管理规定的违纪违规行为查处不力, 处罚过轻, 这些都导致农业项目的实施效果不理想。甚至一些项目实施单位只重视部门利益和地方私利, 导致截留、挤占、挪用财政支农资金等违纪违规问题时有发生, 有的部门和单位甚至还将专项资金用于弥补行政事业经费不足。
三、公共财政支持新农村建设的路径选择
1. 发挥财政资金的杠杆作用, 多方筹集资金提高农村公共服务水平
首先, 中央财政要加大对“三农”的投入, 并建立增长机制, 从每年的增收中拿出一定比例作为支农资金。财政支农资金应主要用于包括水利、道路、电力等农业农村基础设施建设, 增强农业农村的自我发展能力。虽然近几年我国农村基础设施建设已取得了一些成绩, 但是距离“涝能排、旱能灌”的理想状态还有很大的距离, 近段时间发生的西南地区的旱情很好地说明了问题。所以, 财政资金应主要向基础设施方面倾斜, 提高农业的自我保障能力, 才是农业农村发展的根本。其次, 财政资金要通过适当的扶持, 引导农民走合作化道路, 搞规模生产。自实行农村家庭经营承包责任制以来, 农村实行小户经营, 大大提高了农户生产的积极性, 对促进农村生产取得了很好的效果, 但它也在一定程度上束缚了规模化生产。如果农民可以把自己的耕地都加入合作社, 这样土地就不用被分成一块块的小田, 既减少了浪费, 又可以实行机械化耕作, 省时省力, 还能腾出劳动力从事其他方面的生产。最后, 鼓励非政府组织和社会力量参与农业农村经济发展。农村的公共服务不光包括基础设施的建设, 还包括教育、医疗, 有专家调查研究显示, 一个拥有较好的道路和教育设施的村庄背后, 最显著的因素是活跃的寺庙活动, 或者全村性的宗族组织。我认为国家也可以对此加以有益的引导, 鼓励这类组织参与农业经济发展中来, 因为农村农民是一个很特殊的群体, 农村的生活不只是经济和政治, 远比金钱和权力更为丰富, 公共精神和社会的力量也是无穷的。另外, 可以鼓励慈善机构的发展, 吸收社会上富余的资金投向农村发展公益事业。
2. 整合财政支农资金, 形成支农的拳头效应
目前, 财政支农资金的使用和管理分散在各有关部门, 不同管理渠道投资在使用方向、建设内容、项目安排等方面协调不够、重复投入的问题仍存在。支农资金要在新农村建设中发挥最大的作用, 就要将各部门分散的涉农资金整合使用, 提高资金的使用效益, 从中央各有关部门作为起点, 自上而下各级统一, 财政安排的支农资金由财政部门牵头、协调和管理, 明确财政与主管部门及其他相关部门的职责, 进一步明确各主管部门的职能, 划清各主管部门所负责规划和管理的农业投资项目的范围、内容, 使各主管部门的职能和所负责规划管理的农业投资项目的范围和内容不交叉、不重复。中央、省、市应按照资金分配规范、使用范围明晰、管理监督严格、职责效能统一的要求, 对现行支农资金使用管理制度进行清理, 制定统一的支农资金使用管理制度, 为支农资金整合提供制度支撑。在支农资金整合管理中, 还要谨防一些部门拥有资源配置权利过大, 为腐败现象创造土壤。支农资金的整合, 有利于逐步规范政府农业资金投向、合理配置公共财政资源, 有利于政府职能转变、明确资金使用中的权责利关系, 有利于集中力量办大事、提高资金合力和整体效益, 有利于遏制地方政府跑钱跑项目的不良风气。
3. 建立健全对财政支农资金使用的监督机制
财政支农资金涉及到我国广大农民的切身利益, 财政支农效果的好坏影响着社会主义新农村的建设, 对财政支农资金实施有效的监督, 有利于促进财政支农资金的使用效益不断提高。对于支农资金的监督, 应更注重实效, 而不是形式。目前, 很多的监督检查工作都停留在文字上, 对于资金使用的实际效果只作为很小的一部分。要充分发挥地方人大和上级财政部门的监督作用, 真正把监督工作做到实处, 防止“声势大, 实效小”, 确保支农资金的每一分钱都要用到为农民谋福利上。充分发挥媒体、网络的作用, 对所有涉及农民切身利益的政策、项目、资金安排及补助办法进行公示, 增加支农惠农政策的透明度。要变事后监督为事中监督, 在支农资金覆盖范围内, 安排专门组织对支农资金使用进行明察暗访, 对支农资金使用中的挪用、浪费现象坚决予以严肃处理, 提高违规成本, 起到杀一儆百的作用。
4. 因地制宜地有序推进城镇化水平
浅谈公共财政如何覆盖新农村建设 篇9
(一) 农民收入增长缓慢
这主要包括两层涵义, 一层是农民的年收入增长速度慢, 农村与城镇的差距在拉大;另一层是农业的产业化程度低, 造成农民收入不稳定的因素依然较多。佛堂2012年农民年人均收入为22118元, 但于同期的居民可支配收入相比, 依然存在较大的差距, 目前制约农民收入的持续增加的困难主要有:单纯依靠提高农产品价格增加收入的空间越来越小;农业生产结构调整滞后于食品消费结构的变化;劳动力素质偏低造成就业难度加大;资金短缺严重制约农业和农村经济增长等。
(二) 农村劳动力素质偏低
当前, 绝大多数农民的素质不容乐观。突出表现在:农民思想还比较保守, 普遍存在“小富即安”心理, 缺乏干大事创大业的开拓进取精神, 而在文化素质方面, 农村居民受教育程度普遍偏低。由于农民科技知识低下, 对新事物、新技术缺乏认识, 从而阻碍了接受新事物、学习使用新科技的能力。在技能素养方面, 具有一技之长的人还比较少, 导致种地只能粗放经营不能集约经营, 严重地制约了农民的增收。
(三) 基层组织建设仍然薄弱
随着农村改革的不断深入, 农村基层广大党员、干部难以适应新时期农业和农村经济发展的新形势、新要求, 主要表现在以下几个方面:一是创新意识不强。多数农村党员、干部沿袭于传统工作思路, 习惯于行政命令式的工作方法, 思想僵化、工作被动、疲于应付。二是带领群众致富本领不高。目前, 一些农村干部科技文化素质偏低, 对新时期农业发展出现的新情况、新问题束手无策。三是村级集体经济相对薄弱。村级组织难以正常发挥作用, 部分村没有集体经济收入, 正常的办公费用都依靠转移支付来维持, 因此村级组织作用无法发挥, 村党组织及村委会的凝聚力、战斗力、号召力随之减弱。
二、公共财政覆盖新农村建设的对策、建议
(一) 以农民增收为目标, 培育农村经济新的增长点
新农村建设的核心是农民增收致富, 产业发展是农民增收致富的基础。推进农业产业化经营, 既是经济发展内在规律的要求。只有富裕农民, 建设社会主义新农村才有基础。因此, 公共财政应当要把推进现代农业建设、促进农民持续增收作为新农村建设的出发点和基本目标, 加快农业科技进步, 加强农业基础设施建设, 调整农业产业结构, 提高农业综合生产能力, 把农民的持续稳定增收建立在产业发展的基础上, 培育农村经济增长新的亮点。
(二) 增加对新农村建设的投入
按照世界许多国家工业化进程中的普遍做法, 工业反哺农业, 财政补贴农民是一种必然。佛堂镇这些年经济发展迅猛, 因此借助小城市培育试点的契机, 提高新农村建设的财政投入, 调整国民收入分配结构, 协同城乡共同发展, 增加“三农”投入正逢其时。
1、扩大公共财政覆盖农村的范围。
城乡二元结构的矛盾是多方面的, 不仅表现在经济上, 更多地体现在社会发展、社会体制和公共服务的巨大差距上。因此佛堂要实行农村社会政策适度优先战略, 突出支持农村基础设施建设, 支持农村教育、科技、卫生等公益事业发展, 支持农民就业, 农村社会保障和福利优抚等社会事业发展, 支持农业灾害, 动物防疫等公共突发事件预防体系建设。
2、提高公共财政对农业农村的支出比例。
目前相对于我市各镇街, 我镇近些年财政支农支出增长较快, 但总体规模小, 比重低。这种城乡资源的配置结构与我镇绝大多数人口在农村的分布状况很不相称。统筹城乡发展, 必须首先统筹我镇城乡财政资源配置。
3、引导和促进社会资金对新农村建设的投入。
由于佛堂的商业经济发达, 民间资本雄厚, 因此除了直接调整财政支出结构外, 还必须制定促进社会资金投入新农村建设的扶持政策, 对社会资本直接投资农业产业和农村公益事业以及乡村道路建设的项目给予优惠政策, 加强农村合作银行等地方银行惠农贷款, 尝试建立乡镇银行, 扩大农业农村融资能力。
(三) 大力支持现代农业建设, 促进农业产业化。
随着社会主义市场经济体制的逐步完善, 农村千家万户的小生产和千变万化的大市场之间的矛盾, 成为制约农民增收的瓶颈。解决好这个问题, 需以农业产业化为动力, 鼓励和引导农民发展各类专业合作经济组织, 不断提高农业的组织化程度, 促进农民传统生产方式的根本转变。1) 因地因时制宜, 以“公司+合作组织+农户”为重点, 以股份合作为方向, 大力发展农村经济组织;提倡、鼓励建立合作社、专业协会或其他专业合作组织, 形成“公司+合作组织+农户”经济组织模式。2) 大力发展和壮大龙头企业:提高农民进入市场的组织化程度和农业综合效益, 壮大和发展农村合作经济组织, 积极推进农业产业化经营, 关键在于培育、壮大龙头企业。要采取“扶优、扶强、扶大”的政策, 按照“大规模、高起点、外向型、强带动”的原则, 培育一批规模较大、实力雄厚、带动力强的支柱型龙头企业。
(四) 加强村领导班子建设。
一个好班子, 带富一方人。新农村建设能否顺利推进, 与农村基层班子的素质和能力密切相关。财政对新农村建设的帮助最根本的目的是带活村集体经济, 实现可持续发展。有些村领导班子有思路却没对策, 存在闭门造车的现象, 因此要把以“亲民、为民、富民”为主要内容的乡村基层好班子创建活动纳入新农村建设, 加强财政在培训教育上面的投入, 加强指导, 使之与推进村民自治有机结合起来, 为新农村建设提供强有力的组织保障。同时, 要有意识地扶持村级集体经济, 使农村基层具备较强的经济能力, 这对增强基层班子的凝聚力、号召力、向心力具有重要作用。
摘要：近几年来, 义乌市委市政府认真贯彻中央关于“三农”工作的各项重大决策部署, 紧紧围绕“多予, 少取”的方针, 大幅度增加财政支农资金, 有效促进了农民减负、农业生产、农民增收和农村各项事业的发展。而佛堂作为历史上的农业大镇, “三农”依然是当前工作的一个重要, 因此结合多年工作中的感受和体会, 我们对公共财政如何覆盖新农村建设进行了一些浅薄的思考。
农村公共财政 篇10
改革开放也使我国面临艰巨的结构转型。结构转型是多维度的, 既包括政治制度和生活方式的转变, 也包括经济结构与经济制度的转型。前者超越了本文研究的范畴, 不作讨论。对于后者, 我国刚刚进入工业化中期, 同时建立了社会主义市场经济制度。根据国际经验, 进入工业化中期后, 很多经济社会问题会浮现, 如收入差距扩大、对公共服务的需求发生结构性的变化等。
一、财政分权与农村公共卫生服务供给
1.财政分权与县乡财政困境
1994年的分税制改革确定了中央和省级政府之间的财政关系, 但实际上, 省以下的政府尤其是县乡两级的政府, 在财政运行中受到改革的影响更大。
(1) 税制改革减少了地方政府的税源。
分税制改革中一项重要的变革是改变了地方政府税收收入的来源结构, 把一些原来由地方财政享有的收入划归中央政府所有, 一些重要税种均划归中央税或共享税。
(2) 现有的财政层级限制了末端的基层财政收入。
财力向上集中, 地方财政缺乏主体税种, 县乡政府不得不寻找预算外收入乃至制度外收入。分税制体制变成了层层集中收入的体制, “分税、分级、分管”的格局一直未能形成。
(3) 基层政府职能转移导致资金压力增大。
财力向上集中的同时, 基本的事权却层层下放, 使得基层政府难以维系其工作。这实质上是各级政府缺少一个科学、合理的职能划分, 县乡政府承担了自己不应当承担的职能。“下放事权”的机会主义行为对当前的县乡财政困难负有不可推卸的责任。[1]
(4) 基层政府的刚性支出加剧了财政困难。
基层财政供养人员较多, 繁重的下放事权, 加速了乡镇机构和人员的膨胀。要求地方配套的专项资金项目递增也导致了县乡财政支出的增长, 使原本已经举步维艰的县乡财政雪上加霜。
(5) 农业税费改革减缓了乱收费。
相关研究表明, 20世纪90年代后期农民负担日益严重的一个重要原因就是实行分税制后县乡财政困窘所致的乱收费问题。[2]取消农业税政策的出台, 意味着基层政府的收入进一步枯竭, 乡镇政府机关的运作只能依靠上级的转移支付。
(6) 转移支付制度不健全加剧财政困难。
目前的转移支付制度, 基本只能满足基层财政的运行费用, 无法有效缓解县乡财政困难。关于转移支付制度缺陷, 后文有详细讨论。
在财政困难的局势之下, 基层政府不得不从制度外寻求财源, 通过自筹、集资摊派等方式来弥补财政缺口。农业税费改革减少了农民的负担, 也加重了县乡财政的压力, 许多基层政府连基本工资都不能保障, 几乎丧失了提供基本公共产品的能力。
2.县乡财政困境对农村公共品供给影响机理分析
农村公共产品供给是一个集资金、人员、技术等资源为一体的系统工程。现行的地方政府官员治理模式与财政体制一方面造成地方政府公共支出结构的扭曲, 另一方面使得基层政府陷于财政困境进而影响公共品的供给效率。
(1) 地方政府间的横向竞争与公共支出结构扭曲。
中国地方政府官员的治理模式是“晋升锦标赛”式的治理模式, [3]在该模式下, 地方官员有着极大的激励去推动地方经济的发展, 该激励则是具有锦标赛性质的官员选拔机制——按竞赛结果的相对位次而非绝对成绩论功行赏。由于公共物品 (尤其是公共卫生品) 的收益具有长期性和非直接性的特点, 所以相当部分的地方财政收入被直接用于生产投资活动, 以及能够直接为生产投资服务的公共产品中, 从而导致某些公共服务资金投入不足。
(2) 基层政府财政困难影响公共系统供给效率。
首先, 财政困境使得基层政府功能退化, 提供公共产品和公共服务的能力下降;[4]其次, 由于上级政府把为公共卫生筹集经费的责任转移给县及县以下基层地方政府, 使得公共卫生投入体制的管理层次降低。县乡政府对一些公立卫生机构的财政经费补助日益减少, 加剧了享有公共卫生服务不公平的现状。
3.农村公共卫生服务供给现状
(1) 政府卫生支出总量分析。
世界卫生组织的统计资料中, 用于衡量一国政府卫生财政支出总量的主要指标是政府卫生支出占GDP的比重以及政府卫生支出占财政总支出的比重。从表1可以看出, 改革开放以后, 虽然我国的政府卫生总支出有了较大的提高, 从1978年的35.44亿元增长到2007年的2297.10亿元, 扣除价格因素, 年增长率在24.55%左右;政府卫生总支出占GDP的比重呈波动趋势, 1978年其比重为0.97%, 于1981年达到最高值1.22%, 随后迅速下降, 到2007年又升至0.92%, 但仍小于改革开放初期的0.97%。卫生支出的增长速度也低于财政支出的增长速度。
资源来源:根据《2009中国卫生统计年鉴》整理获得。注:①本表系测算数;②按当年价格计算;③2001年起卫生总费用不含高等医学教育经费, 2006年起包括城乡医疗救助经费。 (以下各表相同)
(2) 政府卫生支出结构性分析。
政府卫生支出总量不足, 结构上也存在城乡不平等的问题。虽然城乡人均政府卫生支出都呈不断增长的趋势, 但城乡之间的差距是显而易见的。现今中国的农村人口仍占56%左右 (根据2005年国家统计局的人口抽样调查) , 但2007年, 政府投入城市的卫生费用为8754.53亿元, 投往农村的仅为2534.95亿元, 城乡卫生经费的失衡导致了城乡人均卫生比例逐渐扩大, 到2007年, 该比例已扩至4.25倍。
资源来源:根据《2009中国卫生统计年鉴》整理获得。
每千人口医疗机构床位数是用于评价卫生资源公平性的一个常用指标。分析表3可得出以下结论:城市明显优于地方 (县) ;乡镇居民所享有的卫生资源水平要远低于全国平均水平, 与城市相比差距更大;东部地区的卫生资源明显优于中西部地区。
资源来源:根据《2009中国卫生统计年鉴》整理获得。
二、结构转型与农村公共卫生服务需求
农村公共卫生的供给主体是地方政府, 即基层乡镇政府。考虑到供给因素, 它由政府的行为模式、考核机制、政府官员的偏好以及预算约束等主客观条件决定。上文从卫生资金的供给总量和结构的角度讨论了政府在公共物品供给上存在的问题, 下面则从农村公共卫生的需求方即农民的视角来探讨结构转型对农村公共卫生需求的影响。
1.农村公共卫生需求的界定
公共卫生的需求, 则指人们在一段特定的时期内, 对公共卫生消费意愿和支付能力的统一。农村公共卫生的需求主体是农民, 农民对公共卫生的需求受到多方面因素的影响。随着农村经济以及非农产业的发展, 农村居民内部出现了分层, 农民也由同质性向高度异质性转化。收入水平、教育程度、职业状况、风俗习惯等都会影响农民的需求决策过程和结果, 形成需求的差异化。
除此之外, 政府的行为模式和农村内部社会结构的变化都对卫生公共产品的需求产生影响, 本文不作深入探讨。
2.结构转型对农村公共卫生需求的影响
我国正处于工业化中期与城市化快速推进中。根据城市化的阶段特性, 进入中期后, 工业化成为城市化的核心推动力, 若传统农业部门发展受限, 则会制约工业化与城市化的发展。
结构转型既要求农业部门提供充足的农产品以满足城市人口食用及工业原料需求, 又要求农业部门有充分的购买力保证内需, 促进城乡协调发展。在此阶段, 要求农村基础设施建设和公共产品供给跟进, 以适应直接性生产活动的需要。
工业化与城市化发展进入中期阶段以后, 随着产业结构的跃升, 对劳动力素质的要求不断提高, 这也进一步引致了农村公共服务尤其是教育和卫生的需求。考虑到我国所处的发展阶段, 基层政府部门应该提供充分的、适当的公共产品给农村居民, 以保证劳动力的竞争力, 也促进城乡协调发展。
三、农村公共卫生供需非均衡分析
“三农”问题的一个重要原因是我国农村公共物品的供需失衡, 中国农村公共物品供需失衡是目前的体制在工业化中期阶段的独特历史难题。
1.供需失衡的根本原因是地区间经济水平差异
经济发展水平的差异所导致的财政能力不同, 是造成地区间公共卫生支出分布不公平以及地区内供给失衡的根本原因。各地区的公共卫生投入取决于GDP水平和财政收支。在现行的财政格局下, 地方的公共卫生支出主要由地方政府负责, 地方所掌握资源的多寡直接决定当地公共卫生的供给水平。
2.影响供需失衡的体制因素
(1) 公共卫生的分权化改革。
1994的分税制改革的初衷是通过调整地区间的分配格局, 促进各地区经济社会协调发展, 实现基本公共服务水平均等化。但分税制改革的一个明显特征是各级政府间事权划分不清。省、市政府利用分税集中财力, 却将责任尽可能地向县乡转移, 这种“甩包袱”的做法使县乡两级政府共同承担庞大而重要的公共服务供给。
(2) 转移支付制度不健全。
转移支付通常采用两种方式:一是专项转移支付, 多用于鼓励地方政府增加对公共卫生的财政支出, 从而达到有效率的水平;二是一般性转移支付, 用于实现地方政府间公共卫生财政纵向和横向平衡。
中国现行的转移支付制度存在很多问题。首先是专项转移支付规模过大, 在2006年中央对西部地区财力性转移支付中, 具有平衡地区间财政能力一般性转移支付只占22%。专项补助被更多地用于地方的经济项目补助、灾害补助和增编经费的保留补助等方面, 投向教育、医疗、社会保障、公共安全、公益文化等公共服务领域的资金比例偏小。[5]其次, 占比例较小的一般性转移支付采用“基数法”计算中央政府对地方的税收返还数额, 按此方法计算的转移数额所包含的不合理因素有逐年累积之势, 还鼓励了地方政府讨价还价的能力, 加剧了分配的不合理性。
(3) 村民自治与政府规制的内在矛盾。
我国农村公共产品的供给主要由基层政府和农村社区集体组织负责。其中政府提供的部分主要由县乡政府及其职能部门负责, 属于政务。农村社区公共品主要由村民自治组织负责, 属于村务。村委会理应代表赋予其权力的农村基层选民的利益, 按照选民的需求提供相应的公共物品, 但村委会迫于政治压力又要屈从于乡镇政府, 成为农村公共卫生的自上而下供给决策的执行机制, 很难正确表达选民的真正需求, [6]这使得农村公共物品供给无法体现农民的偏好。
四、实现农村公共卫生供需均衡化的建议
下文将对供需双方提出建议, 力求城乡公共卫生供需趋于均衡, 并且完善需求和供给机制, 切实保障农村居民的相关权益。
1.对需方的建议——建立健全需求的表达机制
如上文所述, 农民群体缺乏有效的公共物品需求表达机制。建立健全需求表达机制, 要准确把握农民真实的公共需求, 实现总量均衡和结构平衡。一是各级政府要重视农民表达其需求偏好, 综合利用各种调研方法, 主动创建渠道以获取农民的真实需求, 并将是否能准确反映农民需求纳入政府官员的责任考核范围;二是提高农民表达自身需求的意识和能力, 让农民能够有效利用政治权利以有效表达其差异化需求。[7]
2.对供方的建议
(1) 完善供给决策和监督机制。
传统农村公共产品供给的政府决策模式是“自上而下”的, 公共产品的供给者和提供者垄断了决策权, 消费者丧失了知情权、需求表达权、参与决策权和民主监督权, 导致政府供给与民众需求不对称, 造成供给的低效。
完善决策和监督机制, 首先应通过法制化和规范化建设以确保决策的科学性, 同时要完善民主集中制, 推动决策的民主化、公开化和透明化;其次要将供给决策、执行和监督职能分开, 防止出现自我监督和自我评估;最后要建立供给的究责制度, 对侵犯农民合法权益的决策行为进行严惩, 从而有效地督促相关的决策行为。
(2) 拓宽公共卫生筹资渠道。
公共卫生的筹资方式主要是政府财政拨款, 这部分资金属于国家财政预算, 来源于税收, 是政府的直接投资。在积极争取政府增加对公共卫生投入的同时, 我们也可以借鉴国际惯例, 考虑拓宽公共卫生的筹资渠道。首先, 可以采用对公共卫生机构的税费减免作为间接投资, 减免土地使用费等, 并将公共卫生机构的有偿收入部分纳入预算管理, 减免其企业所得税。其次, 可以对烟草征税以补偿其造成的社会健康损失。对烟草征税具有很好的操作性, 它不是必需品, 需求弹性也比较小, 可以对其开征专门的烟草税以补偿公共卫生机构经费的不足, 这已成为一些国家为卫生筹资的重要渠道, 我国不妨借鉴。最后, 可以吸引国际援助和外来筹资作为公共卫生筹资另一个渠道。外来筹资是指来自卫生系统外部的资金供给, 一般是国际相关机构、宗教团体等的资金援助。这也成为很多发展中国家公共卫生筹资的主要方式。
(3) 完善公共卫生转移支付制度。
建立以省为支付主体、省直接对县支付的转移支付制度。一方面, 省政府相对中央政府具有信息优势, 可以降低决策成本;另一方面, 省直接管县可以很大程度地避免效率损失, 减少中间环节, 以防止截留、克扣和挪用现象发生。
专项转移支付是中央政府加强全国卫生事业管理和宏观调控的重要工具, 但过度依赖专项转移支付不利于地方财政收入预期的稳定性, 所以还应加大一般性转移支付的比例, 使地区间公共卫生服务趋于均等化, 从而有效缩小地区间的财力差距。
最后, 对一般性转移支付数额的确定可借鉴采用零基预算法。该方法在确定新的年度预算支出时, 不考虑往年各项支出的实际水平, 对全部支出项目进行分析、审查、评价, 过去采用的“基数法”引致的浪费和虚报成本的现象可以被有效避免。
摘要：改革开放推动了财税体制的改革, 也使我国面临艰巨的结构转型。财政分权催生了县乡财政困境, 进而影响农村公共产品供给;结构转型也深刻影响着农村居民的生活方式, 我国所处的发展阶段要求为农村居民提供更多和更高层次的公共产品。本文首先介绍了财政分权对农村公共卫生供给的影响机制, 并从总量和结构两方面论述了农村公共卫生供给存在的问题。同时, 本文又引入了结构转型对农村公共卫生需求的影响路径, 从经济和体制层面分析农村公共卫生供需失衡的原因, 并提出了缓解供需失衡的相关建议。
关键词：财政分权,结构转型,农村公共卫生,供需失衡
参考文献
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(6) 岳书铭.农村公共品供求均衡机制研究[D].山东农业大学博士学位论文, 2007.
“物权法”呼唤公共财政 篇11
（一）
“私人”范畴是与“公共”范畴相对应的。在市场经济条件下，随着资本的出现和劳动力商品的形成，才得以产生“私人”这一范畴。“私人”体现了市场和资本的意志与本质。只有在市场经济条件下，其社会成员，无论是有产者还是无产者，才可能成为独立的经济主体，才可能具有平等的政治权利，而这正是市场交易得以实现的前提条件，也只有在“私人化”的基础上，政府及其财政才有可能逐步走向“公共化”。
首先，劳动者本身的“私人化”，是人类解放自己的必经之路。在古代社会，奴隶是不自由的，谈不上“私人化”。到了中世纪，农奴尽管有了自己一定的利益，但仍处于封建依附状态，没有自己独立的政治地位和利益保障，从而也不能称之为“私人”。到了封建社会末期，西欧国家的劳动者才逐渐摆脱了农奴身份，最终成为政治上的“自由人”，其中经历了一个相当漫长而痛苦的过程。对这种“自由”身份，我国传统理论往往将其视为“一无所有”而加以批判，但它却是真实的。正是由于劳动力可以独立自主地出卖，才使得劳动力的买卖过程完全市场化，使得劳动力资源得以优化配置，也使得劳动者可以通过出卖劳动力而获得相应的价格，即“工资”。这样，劳动者就拥有了自己独立的个人利益而“私人化”了。如果没有这个“私人化”过程，则社会的“公共性”也就不可能形成。如同古希腊和古罗马一样，尽管存在着一定的市场因素和政治上的民主制与共和制，但不能出现市场经济，不能形成“公共领域”，也就不会产生公共财政。
其次，资本的独立化也具有重要意义。在人类发展史上，某些个人积聚大量财富的现象屡见不鲜，但并不能转化为资本，只是到了近现代社会才转化为资本。对此，传统理论的解释是因为没有劳动力商品存在，但这只是其原因之一，另一个原因是货币尚未独立化。在自然经济条件下，商品和货币都只是经济的从属性因素，不可能成为独立的和主导的经济因素，于是就表现为中国的重农抑商，甚至禁止商人“衣丝乘车”，也表现为欧洲中世纪城市手工业的行会束缚和商业城市从属于农村等历史现象。如果只是出现了劳动力商品，而货币本身不拥有独立的地位，它就无权去雇佣劳动力，即使雇佣了劳动力，其向资本转化的过程也会受到种种干扰，并且由于自身不具有独立的政治地位而最终夭折。货币转化为资本除了它必须积聚到“一定数量”之外，还必须加上实现政治和经济的独立性这一先决条件。欧洲货币获得这种地位就是通过赎买等活动从封建主及手工业行会手中获得的，而中国封建社会中虽然也曾出现过相当发达的商品货币因素，但它们自始至终未能获得独立的地位，中国封建生产关系因此得以长期延续，资本主义萌芽未能生长壮大。
劳动者和资本的独立化，使得整个社会处于“私人化”的状态之下，使得所有的经济主体都具有了独立地位，都可以独立地追求并拥有自己的私人利益，这就是为什么“私人”和“公共”的区分只存在于市场经济中的根本原因。由此可以知道，为什么在我国计划经济时期，企业只能作为政府的“附属物”存在，我国的劳动者只能依附于企业，而从根本上说是依附于政府。
在“私人”领域与“公共”领域的划分方面，最具特殊意义的是私有财产权。财产权是一个人神圣而不可侵犯的基本权利，是人类谋求生存、发展、建立和拥有家园的权利，是生命权的延伸，是人类自由与尊严的保障，是实现包括生命权在内的其他一切权利的基本保证。财产权意味着人们有权获得、利用和处置财产，没有财产权，其他权利就是空话，蔑视财产权，将导致蔑视人的安全与生命。
对财产权最常见的偏见是，财产权是富有者的专利，是偏向于富人的，然而，历史一再证明，财产权不只是富人的权利，更是穷人的权利。一般说来，富人总是拥有足够的力量和手段（或是金钱，或是权力）来保护他们的财产，倒是穷人更需要对其财产权的保护，因为他们是弱势群体。无论在历史上还是在现实中，财产权都首先是穷人的权利。只有财产权牢不可破，市场经济才能正常运行。如果财产权对穷人真的有害，就不会有那么多人为穷人争得财产权而“抛头颅，洒热血”。
普通的、平等的、私人化的财产权与专横的政治权力是完全对立的。承认私人财产不可侵犯就意味着统治者的权力受到节制。正因为财产权对社会大多数人（包括穷人）有利，统治者才不愿让平民百姓享受这一权利。十八世纪中叶英国首相老威廉·皮特在一次演讲中有一句名言：“风能进，雨能进，国王不能进”，意思是说再穷苦的人，他的寒舍也敢于对抗国王的权威。这说明他认识到了财产权对于穷人的极端重要性。相比之下，我们看到的是十八、十九世纪中国皇帝指挥军队大规模的“抄家”，任何豪宅大院，风不能进，雨不能进，但皇帝却可以随意进出。这一历史现象说明，财产权作为一种权利，享受的人越少，受益的人越少；享受的人越多，受益者越多；所有人都享受，则所有的人都受益。财产权还是实现平等的有力杠杆，财产权会造成两极分化、贫富不均的观点是不能成立的，恰恰相反，过分追求平均才是不平等的真正原因。在财产权受保护的制度下，人们为干得多、干得好而竞争；在财产权无保障的制度下，人们为干得少、干得差而竞争。
“神圣不可侵犯”的私人财产的出现，对于“私人”和“公共”领域的划分具有关键性的意义。
首先，“公共”活动是由“私人”活动构成的，是“私人”活动的集合体。没有“私人”，何来“公共”？几十年的计划经济环境，使得人们根深蒂固地形成了否定“私人”范畴的观念，“私心杂念”、“自私自利”是极其可鄙的名词。在这样的社会中，只有“个人”而没有“私人”，而“个人”又是从属于“组织”的，是“集体”这台大机器中的“螺丝钉”。由于取消了“公共”的对立面——“私人”，此时的“公共”与“私人”现象混于一体，尽管仍有“公共”活动，但从根本上看，已不存在严格意义上的“公共”范畴。
其次，“公共”是建立在“私人”基础之上的。在“私人”领域，个人追求着自己的利益，为自己的私利最大化而与别人竞争，而公共活动作为私人共同利益的集合体，不能仅仅体现某些个人的利益，而只能体现和满足以个人利益为基础的社会共同利益，但它从根本上又是保护和促进私人利益，而不是危害私人利益的。
“私人化”，乍一看似乎将导致独裁，因为将“私人化”推向极致，最终将形成公共权力高度集中于个人，其实不然。财产的私人化，是社会所有成员都享有的权利，如果只有少数人才享有这一权利，那是谈不上什么财产“私人化”的。正是由于所有社会成员都获得了财产私有权，而且有能力保护这一权利不受侵犯，才决定了在无数独立的社会成员面前，是不可能出现个人独裁状态的，即使出现了，也将很快为历史所否定。因此，财产私人化的社会，必然是民主和法治的社会。
我国市场化改革所引起的一个根本性的变化，就是财产“私人化”趋势日益突出。这种变化，是导致公共财政体制在我国逐步确定的决定性因素。目前个人消费品已基本上由市场提供，极少数非市场型个人消费品的市场化进程也明显加快。随着劳动力市场的建立和完善，个人也基本上摆脱了企业的行政束缚，不仅开始拥有自己的劳动力所有权，逐步具备了独立的个人消费能力，而且还通过股票、债券、基金等形式而拥有了资本要素。这些都充分说明，我国“私人化”的过程已有很大进展并将最终完成。相应地，我国的公共需要也开始与私人需要相分离，逐步取代了原有的国家需要，而形成市场经济条件下的国家需要，最终将形成以满足公共需要为活动目的的公共财政制度。
（二）
“公共领域”与“私人领域”的分界，决定了公共财政的存在，决定了公共财政以满足公共需要为目的的特性，也决定了公共财政必然是民主的和法治的财政。也就是说，公共财政只能在“公共”领域活动，不能介入“私人”领域。不仅如此，它还要为“私人”领域提供公共服务，也就是人们常说的，凡不属于或不能纳入社会公共需要的事项，财政就不应介入，凡属于或可以纳入社会公共需要的事项，财政就应当也必须介入。这里所说的“社会公共需要”，就是相对于私人需要而言的。据此，我们可以概括出公共财政的几个基本点：提供公共产品或服务、平等和公正、非赢利性以及民主与法治。
经济学家们对国家职能问题的讨论一般总是围绕着传统中国的政府究竟是管得多了还是管得少了、政府的职能作用究竟是太强了还是太弱了的问题进行，实际上这里面有误解。应该说：就统治者的权力不受法律的制约而言，传统中国的政府确实很强大，说一不二，专断无比，但是，如果是就统治者为社会提供公共服务、有效地管理社会而言，它又是相当羸弱的。
中国民间自古就存在着一种“政府崇拜”文化，“全能国家”和“国家至上”的观念长期占据着思想意识的主导地位。这种观念对国家作用的强调高于对国家的制度约束的强调，对国家税收强制性的强调高于对纳税人和公民权利的强调，对国家财政“生产性”的强调高于对公民提供公共服务的强调，对国家提取民间财富合理性、必要性的强调高于对民间监督国家支配财富方式的强调，从而把国家这个“怪物”高高地凌驾于社会和人民之上。执政者往往把国家摆在经济发展的中心位置上，认为发展经济的主角是政府，而不是民间或个人，认为只要赋予政府以足够的财富控制权，只要公民和地方政府无条件地服从中央政府的安排，国家就无所不能，包括变人间为天堂。然而，从古到今，“全能国家”都只是神话，不是事实。
提供好的公共服务是人类社会需要政府的理由，甚至是唯一的理由。正是由于市场无论运行得多么正常和高效都无法生产出公共产品，纳税人才愿意降低自己的可支配收入向政府纳税，这是纳税人整体利益所决定的，因此，在市场经济制度和宪政民主的政治制度下，纳税人是社会的主人，是纳税人授权给政府，而不是相反。
纳税人和所有公民的整体利益体现在政府所提供的公共产品和公共服务的数量与质量上，体现在政府通过良好的财政制度参与社会财富的再分配，以矫正市场缺陷或其他原因导致的社会不公正，避免贫富差距极端化和由此引发剧烈的社会动荡。
政府与公民个人之间的关系是一种特殊的交易关系。政府向公民提供公共产品和公共服务，公民向政府缴纳税收。这里，税收既是政府提供公共服务所获得的报酬，也是公民购买政府服务的价格，二者之间应当是均衡的和等价的。而税收负担的高低则主要取决于政府所提供的公共服务的数量和质量。凡是用纳税人的钱建立的机构和设施必须让所有的纳税人共享，不管是一年交了一百万还是只交了几元钱，应该是完全一样的待遇。
既然宪政制度下纳税人是社会的主人，政府及其公务人员是主人“雇”来办事的（为纳税人和所有公民提供公共服务），是社会的公仆，那么公仆就只能把事情办好，不能办坏，更不能利用主人授予的权力谋取私利。世界上绝对没有人愿意雇佣一帮人来骑在自己的头上作威作福。纳税人有权知道自己交出去的钱是怎么花的，花在哪里，花了多少，花的效果如何以及该不该花，公仆们则有义务向人民交代财政收支的规模和结构，有关的项目和数字应当是具体的、细化的和准确的。他们有义务向人民公开自己的私人账户，有义务制造公共福利而不是公共祸害。
在宪政民主国家，没有“百姓”，只有“公民”。百姓社会与公民社会的最大区别，就在于前者强调的是公民的义务，后者强调的是公民的权利。政府及其公务员不论为公民做了多少好事，都是理所应当的，不需要谁去颂扬，政府不会在媒体上表扬自己做了十件、二十件“实事”，不会出现“特困”居民在“送温暖”之类的活动中边掉眼泪边说些称颂政府的话。因为，政府官员为人民做多少好事都是应该的，没有自吹自擂的理由。
不得不承认，我国宏观经济上的繁荣已经掩盖不住深层次问题的日益暴露：企业预期利润的减少使投资受到影响，政府大量发行货币只会快速加大储蓄数字，宏观经济运行出现通胀和通缩两种不确定的局面。伴随着巨大的财政赤字，“跑部钱进”的闹剧却持续上演不衰，人们心里明白，这种得不到监督的巨大的货币流出，会在人性自私的膨胀中引发多少腐败现象的发生。自2003年起，很多迹象表明，国家经济增长与人民生活水平的提高明显表现为相互脱节，盛行多年的GDP概念逐步没落，而质疑改革的呼声却有日益高涨的趋势，以致不得不由中央领导人出来“说话”，澄清是非。
人们往往只是把经济增长上存在的问题归结为内需不振，殊不知政府向社会提供的公共服务不到位才是问题的根源。
改革开放三十年了，我国各级政府依然像一个个超大型的企业，其职能与定位并没有根本性的改变，仍然有着强烈的参与市场竞争的本能与动力；政府机构的裁减和改革还远未完成，“吃饭财政”的问题依然严重，财政收入中相当大的部分还要耗费在“人头费”上面，在这种情况下，以年度超千亿的速度增长的税收究竟能有多少用在提供公共服务方面呢？
作为公共产品生产者和提供者的政府，在免费教育、卫生保健和特殊困难补助金等公民的基本权利方面，应当更多地向社会的弱者倾斜，因为这将有利于加强社会弱势群体的自保能力和竞争能力，改善他们在机会利用上的不平等地位。但从目前的实际情况来看，社会弱势群体尚未享受到不分城乡一律平等的权利、一视同仁的税收负担、无歧视的教育和保健制度等国民待遇，许多家庭和个人不得不把大部分收入用于医疗、子女教育、养老防老等基本生存方面。这种情况在中国农村表现得更加明显。
中国社会历来存在较大面积的偷逃税收的现象，人们过去总是将其归因于中国人的纳税意识差，实际上也与政府的公共服务不到位直接相关。与打击偷逃税行为相比，强化自己的公共服务功能可能更为重要。因为这将创造出一个和谐的和可长久依赖的税收来源，从长远来看，政府的财政提取能力不但不会减弱，反而会增强。
公共财政是政府为市场提供公共服务的分配活动。政府为市场服务所需要的资源是通过税收等手段从市场那里征集来的，而其安排出去的财政资金也要通过市场交换才能购得提供公共服务所需要的资源和要素。在这个过程中，很自然地形成了政府对市场的依赖和对市场主体的影响。此外，市场经济的整体性又决定了政府作用于某个或某些市场主体的过程，也就是影响其他市场主体的过程。这样，政府以整个市场为对象提供的服务，在等价交换原则的决定作用下，就必须是对所有市场主体一视同仁、平等相待。所有的市场主体都无法依靠政府权力而索取额外的价格和利益，也不因政府权力的干预而承担额外的费用和损失。这就是“起点与过程的公正”，它是与市场经济的本质要求相适应的。如果不是这样，政府对不同的市场主体提供规格不同的服务，给一些市场主体以优惠的政策待遇，同时抑制另外一些市场主体的活动，那么，政府实际上是以非市场手段直接介入和干扰市场经济的运行，就是犯了市场经济之大忌。
政府平等对待所有的市场主体，从财政支出方面看，就是政府提供的公共服务是适用于所有市场主体的，或者说是服务于所有市场主体的根本利益的。例如，政府修建高速公路，所有的社会成员都是处于自动受益者之列，而不能只是国有经济才能使用；政府的环境保护活动，也不是只为国有经济提供的公共服务，而是为整个社会做的事。在税收方面，让某些经济成分享受低税率征收或减免其税收负担，而对另一些经济成分反其道而行之，就会人为地破坏交换活动的等价准则，造成不公平的市场环境。有人会问，西方国家的社会保障支出，并没有向所有的市场主体提供，而只是社会中的一部分人享受，怎么能说是平等对待所有的市场主体呢？是的，社会保障支出的直接受益者是“贫困线”以下的社会贫困阶层，但其最终受益者仍然是整个社会，因为政府在这里提供了“稳定”这种公共服务。也许还有人会问，税收并不是一视同仁的，典型的如所得税的超额累进征收，使市场主体的负担差距拉得很开，有的负担很重，有的却只缴纳很轻的税甚至无须缴税，这又怎么解释？实际上，税收表面上这些歧视性的做法，依据的仍然是效率、公平和稳定的原则，所谓“富者税重，贫者税轻甚至无税”就是最大的公平。
中国经济发展的希望在于民间经济。促进民营经济的发展，除了政府投资于基础设施建设这一间接刺激手段外，更重要的是设法创造一个相对公平合理的竞争环境，在市场准入（电讯、金融等）问题上，在财政、税收、金融等各个方面的国民待遇问题上，让民营经济与国有经济、外资经济享受同等的规格和条件，让他们真正站在同一条起跑线上，同时下大决心和大力气打击官僚经济和腐败行为，切实做到为民营经济的发展保驾护航，也就是力争做到“起点与过程的公正”，只有这样，才能达到促进民间经济发展进而繁荣整个国民经济的目的。
能否约束自己的权力和规模并为社会提供平等、公正的公共服务，已经是我国政府在二十一世纪面临的一场最大的考验。
（三）
在民主政治制度下，个人是公民而不再是臣民；个人的自由和权利能够得到比其他政体更有效的保障；公民有权过问和参与与他们个人利益相关的政治决策，所有的政治架构和权力职位向所有公民开放。在民主政治下，公民享有各种自由权（言论、出版、集会、信仰、结社、选举权和参政自由等）。它使得政治在人类历史上第一次成为一种不再需要付出生命代价的职业。
民主政治与中国的传统文化是相冲突的。中国历史上没有民主制度，甚至连一种低级的、不成熟的民主制度也没有，而专制主义的历史却长达两千多年，是世界上资格最老的。而且封建统治者把专制制度发展得极为完善，任何新生事物在它面前都举步维艰。从康、梁以来，中国知识分子有个共识：中国人素质太低，短期内不能实行民主。作为知识分子群体来说，这样认识问题是很可悲的。因为它与时代发展、人民的意愿和客观的政治经济发展规律不相符。中国要实现现代化，必须打破这个只能引人走入死胡同的观念。
民主与法治的关系，应当是先民主后法治，没有民主就不可能有真正的法治。中国是世界上最早出现成文法的国家，但并没有成为最早的法治国家。直到今天，在普通百姓的心目中，法主要指刑法，是用来制人的，殊不知，现代国家的法律首先是用来保护公民利益的，由此可见专制主义的文化传统对中国人影响之深。
什么是财政民主制？依笔者的理解，就是按照民众的意愿，通过民主的程序，运用民主的方式来理政府之财的制度。它是与市场经济体制相适应的财政制度。建立财政民主制，对当代中国极为重要，也应是我国下一步财政体制改革的一个重要方面。
国家契约论认为，国家是一个契约。社会经济正常运行所需要的私人产品，如吃穿住行之类，可以通过市场竞争生产出来；而人们需要的公共产品，如城市公共基础设施、社会治安、竞争规则、军事、外交等，这部分产品无论市场如何运行也是生产不出来的，只能由国家来提供。因此，人们愿意与政府达成协议，通过交税的形式，把一部分资源交由政府配置，于是公共财政就产生了。如上所述，这是社会需要一个政府的理由，也是社会公众授权给政府的理由。所以，在市场经济条件下，政府是为市场提供公共服务的，是为纳税人服务的。由此产生的理财思想必然是民主理财，并在这一思想的基础上建立起适应市场经济需要的财政民主制。
在财政民主制下，政府的财政行为由不受监控或由上级监控转化为“纳税人监控”。纳税人监控必须通过某种形式，这就是议会。议会代表着纳税人的利益，反映着纳税人的呼声。纳税人通过议会对要不要征税，征什么税、征多少税，如何安排财政支出，支出效果如何等问题直接作出原则性决定，并对政府的具体实施行为进行监控，并有权对政府的财政部门或主管官员进行惩处。
从经济的角度看问题，民主制的核心就是财政民主制。我们所说的建立与市场经济相适应的民主政治，其主要内容也是财政民主制。因为民主制从来就不是一个纯粹的政治问题，它是针对政府行为，特别是政府配置资源的行为而发展起来的。一些学者直到现在仍把民主政治只看作是一个政治范畴，这种认识是不全面、不准确的。现代市场经济需要民主制度，因为市场经济的灵魂是平等竞争，反对权力市场化。市场竞争越是激烈，就越是要求建立民主制度。由于有了财政民主制，穷人的利益得到了照顾。财政民主制度下，还建立了旨在保护穷人利益的产权制度，这对穷人更有意义。前述英国历史上一位政治家的名言“风能进，雨能进，国王不能进”，说明早在十八世纪，西方国家就已初步建立了产权制度。但在中国历史上，我们看到的完全是另外一种情形：皇帝指向哪里，他的军队就抄家抄到哪里。读一读《红楼梦》就可以了解了。这种不尊重私人财产，任意入户抄家的遗风甚至影响到现代，“文革”时期我们见得很多了。正是因为有了民主制度，并由此派生出一系列制度安排，才有了后来英国等西方国家的兴起；也正是由于缺乏这样的制度，中国在近代才走向革命，在现代则不得不进行改革。在财政民主制下，西方发达国家的议会中有纳税人的代表，有《纳税人宣言》，他们能够理直气壮指责政府，要求政府为纳税人提供服务和节俭有效地使用财政资金。不管西方资产阶级民主带有多么大的虚伪性，这一点他们却是实实在在地做到了的。如果在市场经济条件下不强调民主理财，不建立财政民主制，就将导致决策者个人偏好代替民众偏好的现象发生，最终将侵害纳税人的权利。
对照市场经济和公共财政体制的要求，我国人民代表大会的监督作用、人民代表的代表性、政府接受人民代表大会的制约和监督机制等诸多方面，都有需要改进和完善的地方。例如，现在人大开会审议有关财政问题的报告和议案，几乎从不涉及具体的财政收支项目，这在很大程度上是由于传统意识起作用，认为财政收支数字属于国家机密；即便是中央级预算，也往往只有一个大概的总数。代表只讨论这一年的财政政策是“松”还是“紧”，至于具体的收支来源、数额、走向以及效果等，都不在讨论之列。人大代表也只在一片模糊的数据中展开热烈讨论与表决。这样的财政预算讨论能否起到控制和监督的作用很值得怀疑。
发达国家议会给我们的印象是议员们为某一财政支出项目而争论不休，短则数周，长则数月，小到一座桥梁，一条公路，大到飞机、导弹、航天项目，一项财政支出方案往往要经过多次听证会和反复论证。过去我们只看到其争吵不休的一面，其在科学性和减少失误方面的长处是不是也应引起我们的思索呢？实际上，人民代表大会上讨论的财政问题，应当是微观的，是每一项具体的财政收入和财政支出，而不只是理论上的、宏观的。理论上、宏观上可能大家都举手，可一到讨论实际收支时问题就出来了。这时候，如果没有财政民主制，或是讨论无法进行，或是进行了而无实际意义，更难以避免财政政策的失误。
农村公共财政 篇12
一、相隔50年再次提出建设社会主义新农村的背景
“建设社会主义新农村”这个问题,并不是现在才提出来的。早在20世纪50年代,毛泽东就提出要建设社会主义新农村。当时的人民日报也发表了“建设社会主义新农村”的社论。但与以往不同的是,2005年10月党的十六届五中全会提出的“建设社会主义新农村,”则是建立在新的历史背景和新的思想理论基础上,具有新的内涵。回顾20世纪50年代后期,中央之所以提出“建设社会主义新农村”这个问题,是因为农业集体化以后,有一部分农民自发离开农村流入城市,被中央定性为“盲流现象”。当时中央采取的措施是,严厉阻止农民盲流,与此同时,号召全国要把社会主义新农村建设好,让广大农民安心在农村种田。但是,由于无法摆脱城乡二元结构体制的束缚,切断了城市对农村的辐射、主导和带动作用,切断了城乡之间的互动作用,因而没有能够收到预期的效果。2005年10月中央之所以再次提出建设社会主义新农村,其背景是:经过27年市场取向改革,城乡二元结构体制受到一定的冲击,农村生产要素较为自由地向城市流动。但是,伴随着劳力、资金、土地等生产要素的“农转非”,则是城乡差别的扩大。实践经验告诉我们,城市化必须建立在农村经济社会相应发展的基础上才具有可持续性。只有全面繁荣农村经济,才能加快城市化进程。只有把城市的有形城市化和农村的无形城市化有机地结合起来,城市化才能健康地发展。正是在这种背景下,中央再次提出建设社会主义新农村问题。中国特色城市化应当是带动农村发展的城市化,社会主义新农村应当是城市化进程中的农村。我国城市化的目标不是要消灭农村,而是实现城乡一体化,把城乡差别缩小到最低限度。
如果说以往所说的建设社会主义新农村,始终停留在就农业论农业、就农民论农民、就农村论农村,是以维护和巩固城乡二元结构体制、维护和巩固高度集中的计划经济体制为前提的,那么,现在所说的“建设社会主义新农村”,则是以改变城乡二元结构体制、逐步实现城乡一体化以及实现计划经济体制向社会主义市场经济体制转变为前提的。问题在于,建国50多年来,全社会的经济资源分配、产品和要素的交换制度、税赋的承担等等,都在不同程度上借助于国家的行政干预与行政调节,计划经济体制运行的惯性依然存在,通行的仍然是有利于城市而不利于农村的逆向制度安排。我国是一个农业人口占大多数的国家,根据“中国统计年鉴”的数据,我国农业支出占国家财政支出的比重,多数年份不足10%,1998年是改革开放以来财政对农业支出最高的年份,也不过为10.7%。实践经验告诫我们,逆向制度安排所造成的城乡差别的扩大,只有通过打破这一制度安排才能扭转。国家通过以财政为主干的国民收入再分配制度的调整,固然有利于城乡差别的缩小,但在城乡之间初次分配存在较大差距的条件下,既要重视国民收入再分配制度的创新,也要重视经济资源分配制度和城乡交换制度的创新,实现城乡初次分配的相对公平。正是基于这样的认识,当前提出的“建设社会主义新农村”,要求突破城乡二元结构体制,统筹城乡发展,实现从以往的农业支持工业、为工业提供资金积累向工业反哺农业、城市带动农村的战略性转变。这就要求我国的财政体制必须发生相应的变革。
二、我国传统的“重城轻乡”国家财政体制成因
20世纪50年代提出的“建设社会主义新农村”,直至21世纪初之所以没有取得突破性的进展,在相当程度上是由于我国在经济资源分配、城乡交换制度和再分配制度等关系城乡利益的各种制度安排上,均采取不利于农村的逆向制度安排。一方面要加强社会主义新农村建设,另一方面分配和再分配政策又是向城市倾斜,必然是事与愿违。当时之所以实行城市倾斜制度,是为了实施建国初期确定的优先发展重工业的工业化战略,以达到尽快实现国家工业化和壮大国防力量的目标。与其他产业相比,农业生产时间和劳动时间的差别相当显著,劳动时间只是生产时间的一部分,决定了单位时间的农业价值生产率很低,即农业比较利益低。对于这样一种弱质产业,在其发展过程中,不但没有实行特殊的保护,还要农业为国家工业化提供资本原始积累。这是造成目前我国“三农问题”如此尖锐的深层原因。20世纪50年代,在我国这样一个落后的农业大国,面对国家安全受到严重威胁,以及改变贫穷落后的紧迫感,为了加快国家工业化进程,尽快地把国防建设搞上去,被迫选择了优先发展重工业的发展战略,是完全合乎理性的。但是,这一非均衡发展战略,大都会带来轻工业、特别是农业的较大牺牲,并最终使农村人口比重高、收入低,形成城乡二元经济结构。为了强迫农民低价交售农产品,以价格剪刀差的形式为国家工业化提供资本原始积累,就必须把城乡二元结构制度化,形成城乡二元结构体制,制止农村人口向城市流动,把农业劳动的机会成本降到零。这种发展战略所以能够推行,还有赖于国家实行高度集中的计划经济体制,最大限度地集中全国的资源,以达到加快重工业建设的目的。为了淡化农民对偏低的国家统购的农产品价格的过度反映,这种体制在农村的社会基础的设计,就是农业集体化和“政社合一”的人民公社化。正如毛泽东在“关于农业合作化问题”的报告中所说的:“如果不能在三个五年计划期间内基本解决农业合作化问题,工业化事业就会遇到很大的困难”。
改革开放以来,我国农民为国家工业化提供资本积累,除了尚未取消的工农产品价格剪刀差(1956年至1978年国家财政共转移农民收入5100亿元;1979年至1994年国家财政共转移农民收入15000亿元),还借助于农村劳动力近乎无限的供给和与城乡二元结构体制相联系的实际上存在的城乡二元劳动力市场,把农民工的工资和社会福利压缩到很低的水平,以便为工业化提供尽可能多的积累。有专家测算,城市户籍的职工与农民工的工资和福利相差四倍左右。如果没有如此低下的农民工劳动力成本,我国的工业化和引进外资就不可能有今天这样的规模。客观现实表明,哪里的农民工聚集数量最多、规模最大,哪里的工业化、城镇化程度最高。由于我国正处在社会转型时期,农民工群体和城市居民群体之间的制度性差别,已经成为城市化进程中无法加以回避的、必须正视并急需解决的问题。
改革开放以来,我国农民为国家工业化提供资本积累,还表现在政府借助于与城乡二元结构体制相联系的农村土地制度,即农业用地要转换为非农业用地,必须通过国家征收这个环节,尔后由国家再出售给土地使用者。国家通过垄断土地出让权,先强制向农民低价征地,尔后再几倍、几十倍转让给开发商,把很大一部分土地级差收入,转化为工业化、城市化的启动资本。据国土资源部统计,全国土地出让金收入,2005年为5505亿元,2006年为7000多亿元,2007年为9100亿元。土地出让收入已经成为地方政府财政收入的主要来源,有的地方财政收入的一半来自土地出让收入,被称为“土地财政”。20世纪90年代以来,随着我国工业化、城镇化进程的加快,城市建设用地需求急剧上升。1996年至2007年,我国耕地面积从19.5亿亩减少到18.27亿亩,平均每年减少1100亩,而这一时期我国人口增加9100万人。我国现行的土地批租制,受益最大的是地方政府,每批一块土地,政府就一次性地收取50至70年的土地收益,而往返给农民的补偿则微不足道。我国城乡二元土地制度所造成的利益分配的不合理性,引起广大农民群众的不满和消极抵制,集中表现在郊区农民已经开始冲破现行土地征用制度的限界。这就是近年来大规模出现的、引起社会、政府广泛关注的“小产权房”。根据现行的城乡二元土地制度,即使城市化扩展到农民家门口,农民也不能用宅基地建造商品房。但面对如此巨额的土地级差收益流失,农民也会作出相应对策,在宅基地或农用地上进行商品房开发,并形成了不被政府承认的“小产权房”。有人作了估计,目前北京的“小产权房”约占20%左右,而深圳则可能高达40%以上。城市的高价房造就了“小产权房”的巨大市场需求。不被政府承认的“小产权房”的地下身份,实际上是各方面力量博弈的结果,也是我国农村土地产权制度被扭曲的必然反映。
三、建设公共服务型政府与完善公共财政体制
长期以来,我国社会主义新农村建设之所以未能取得预期的效果,城乡差别之所以呈现扩大的趋势,在相当程度上是由于各级政府尚未摆脱传统的全能型集权管理模式,计划经济体制所固有的城市偏爱惯性从未改变;我国各级政府行为距离社会主义市场经济发展所需要的公共服务型政府,还有很大的欠缺;建设社会主义新农村所需要的公共产品和公共服务得不到满足,工业反哺农业、城市支持农村的机制尚未形成。这就要求把转变政府职能、建设服务型政府和完善公共财政体系放在重要的位置,才能为建设社会主义新农村提供必要的体制保证。
(一)转变政府职能与建设公共服务型政府
统筹城乡发展,逐步实现城乡一体化,是新时期建设社会主义新农村的指导方针。而要贯彻落实这一方针,一个重要条件就是必须转变政府职能。各级政府只有通过行政管理体制的改革,摆脱传统的全能型集权管理模式,减少政府对微观经济运行的干预,把着力点转移到全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能,特别是加强社会管理和公共服务职能,方能建设适应社会主义市场经济和建设社会主义新农村要求的公共服务型政府。可以说,在今后的一个时期内,能否加快政府职能的转变,确立法治约束下的公共服务型政府,加强政府的公共、公正、公开职能建设,将是决定我国社会主义新农村建设健康发展的关键。
加强公共性职能是建设公共服务型政府的首要条件。所谓公共性职能,指的是政府为包括农村居民在内的全社会成员提供公共产品和公共服务的职能。政府公共职能缺位是产生城乡社会问题、造成城乡不和谐的重要原因。
加强公正性职能也是建设公共服务型政府的需要,是构建和谐城乡社会的需要。政府的公正性主要体现为公平公正地面对城乡广大社会成员,无论是城市居民,或者是农村居民,在配置资源方面都要公平公正,在提供机遇方面都要公平公正,在分享成果方面都要公平公正,归根到底,在制度建设方面都要公平公正。当前,要把重点放在解决最基础、最薄弱的“三农问题”,推进现代农业的建设,推进农村基础设施建设,推进农村合作医疗制度和最低生活保障制度建设,推进农村税费改革和农村综合改革,以及公平公正对待农民工,切实保障农民工的合法权益。
服务型政府还必须具备公开性,公开、透明是服务型政府履行公共服务职能的本质要求和重要保障。
(二)完善公共财政体系
在市场经济条件下,私人物品都是由市场来配置资源的。凡是可以由市场来提供产品和服务的投资领域,市场配置资源的机制是最有效率的。但是,仍然存在着一些公共产品和公共服务的投资领域,私人不愿意进行投资或者供给缺乏效率,这就要求建立公共财政体系,承担起对这部分公共产品和公共服务的投资责任。我国过去长期实行的城乡分割的二元化发展模式与体制,以及与其相联系的优先发展城市的倾斜型发展战略和政策,形成了城市与乡村不均衡的国民收入和社会利益分配格局与制度,以及城乡有别的差异性公共产品和公共服务供给体制和基本制度。这种不平等的公共产品和公共服务供给制度主要表现在:城市所需要的公共产品和公共服务是由政府财政包揽供给,所需资金由财政预算安排,而农村居民所需公共产品和公共服务政府提供甚少,许多方面都要农村基层负责提供,其费用主要由农村居民承担。我国农村公共产品和公共服务有效供给严重不足,既严重地制约着农业和农村经济的发展,影响农村居民物质文化生活的改善,也是造成农民负担过重、收入增加难的重要原因。这就要求政府建立公共财政体系,承担起对这部分公共产品和公共服务的投资责任。
农村公共产品是满足共同需要的具有非排他性和公益性的各类物质和服务产品,涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等各个领域。公共产品是市场失灵的一个重要领域,弥补市场失灵是政府的一个重要功能。政府财政的资源配置职能,最主要是体现在公共产品的提供上,而且在市场经济条件下,政府财政所涉及的许多问题,都是与公共产品有关。在市场经济条件下,公共财政对经济的影响作用,主要表现在公共支出上。政府干预、调节经济的职能,主要是通过公共财政支出来实现的。为了逐步完善公共财政服务体系,就必须建立中央政府与地方政府财力与事权相匹配的体制,加快形成统一规范透明的财政转移支付制度。要完善省以下财政体制,增强基层政府提供公共产品与服务的能力,确保公共财政阳光普照广大农村。
(三)逐步实行“省管县”的财政体制
县域经济是城乡融洽的区域性经济,在农村经济、政治、文化、社会建设诸方面发挥着区域性综合功能,是建设社会主义新农村不可替代的重要载体。党的十七大报告把“壮大县城经济”作为统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设的重要内容,具有很强的针对性。1994年分税制改革以来,全国普遍实行地级市管理县的制度,简称“市管县”。这种体制所带来的负面效应表现在,无论是财税完成、基本建设投资新项目上马等,都是优先考虑城市,即重城市、轻农村;与此同时,地级市政府的工作重心,一般都是放在二、三产业,不利于城乡经济社会协调发展,再加上县一级发展经济社会的自主权受到地级市很大的限制,必然会压抑县级的积极性和主动性。
为了克服“市管县”体制所带来的负面效应,国家“十一五”规划指出,要理顺省级以下财政管理体制,‘有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”,也就是‘省管县”的体制。所谓‘省管县”体制指的是:省、市、县的行政管理关系由目前的三级体制转变为省代市的二级体制。包含两层含义:一是财政意义上的“省管县”,即在财政预算编制上,由省直接对县编制预算;在收入划分上,也由省对县直接划分;二是政府管理体制上的“省管县”。在这里,市与县是平级的,都是由省直接与县打交道的。到2007年6月,全国实行财政体制‘省管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份。浙江省之所以成为全国县域经济最发达的省份,很重要的原因,就是率先在全国实行财政体制“省管县”。浙江省的经验告诉我们,实行“省管县”的财政体制,有利于激发县级发展经济增加财源的积极性。其所采取的措施是:财政收入增长部分“二八”分成,即八成留归地方。这有利于增强省级财力与壮大县级财力,实现双赢目标,并使县域财政收入占全省财政收入比重明显提高,在促进县域经济持续快速健康发展的同时,增强对广大农村提供公共产品和公共服务的能力。浙江省长期实施“强省先强县”、“强县先强镇”的发展战略,取得了成功经验,目前他们正在试验“扩权强镇”,探索如何增强镇级的财力,以更好地发挥公共财政在建设社会主义新农村中的引导作用。