农村公共物品供给

农村公共物品供给（精选12篇）

农村公共物品供给 篇1

当前, 我国农村地区的改革进入了攻坚期和深水区, 改革面临着前所未有的困难和障碍, 而农村公共物品供给又是我国农村改革和发展的一个核心问题。所以探讨农村公共物品供给现状及对策势在必行。公共物品与人们的日常生活息息相关, 涉及到老百姓的吃、穿、住、用、行, 供给不足、供给失衡和供给滞后等问题如果处理不当, 都会引起老百姓日常生活的紊乱, 引起社会的动荡, 影响农业生产的发展, 致使公共物品供给一直成为我们党和政府工作的重中之重。本文将从现实条件出发, 分析当前我国农村公共物品供给的现状, 找出其内在形成机理, 并提出对策建议。

1 农村公共物品及其属性

公共物品根据其词条定义, 具有消费的非竞争性和受益的非排他性特征, 与私人物品这一概念相对应。萨缪尔森认为:“公共品是指这样一类商品, 将该商品的效用扩展于他人的成本为零, 无法排除他人参与共享。”由此可见, 公共物品是效用普及大众的、非排他的、不可分割的一种公共使用或消费的物品或服务, 与农民的日常生活息息相关。根据布坎南在《俱乐部的经济理论》一文中的著名论断, 可将公共物品划分为以下两类:公有公益物品 (纯公共物品) 、公有私益物品 (准公共物品) 。这两类物品既有区别又有联系, 是一种共性和个性的关系, 在现实生活中并不能准确地对其进行明确的划分。共性在于二者皆属于公共物品范畴;个性在于二者的公共性程度不同。广义的纯公共物品既涉及到物质方面, 还涉及到精神方面, 例如涉农法律法规、农业科学技术研发、农业信息服务、农村发展规划、农村基础设施建设、农村治安, 还有传统的民兵训练等, 这类公共物品由于其特殊性, 必须由政府来进行供给;准公共物品是指涉及一部分人利益的, 不能由个别农户所承担的那部分公共物品。主要包括小区域治理、农村电网线路改造、特定农业生产技术推广、养殖技术、公共牧场渔场、农村教育等。这类公共物品的供给方式相对来说更为灵活, 政府不再成为唯一供给者, 农户、乡村组织和市场均可以提供。

2 农村公共物品供给失衡现状

2.1 农村公共物品供给总量不足

近年来, 农业支出占国家财政支出的比重不断下降, 我国农村公共物品供给整体上呈现出量少、质劣的现状。我国农业投入的不足, 就物质层面上的公共物品来说, 具体表现为:事关农业生产发展的道路交通、水利建设、农村电网等基础设施不足;事关农民日常生活的医疗服务、教育、法律咨询服务、文化娱乐场所等设施不健全。此外, 精神层面上的农村公共物品也极其短缺。如事关农村整体发展的长远规划、发展图景等宏观战略不清晰;事关农业增产创收的科学技术、养殖技术、农业信息推广等不能满足广大农民的需求;事关村庄发展的公共资金、财政支持、税收制度、农村基层管理部门服务意识等也相对滞后。

2.2 农村公共物品供给结构不合理

改革开放以来, 我国农村公共物品供给格局已由单一格局转变为多元格局, 极大地影响了农村公共物品的供给结构。多元供给主体由于没有一个统一的领导者, 在实际供给中容易导致农村公共物品供给的失衡与紊乱:供给与需求呈现错位偏移, 农民的需求得不到相应的反馈, 供给无效、强制供给和需求不满等情况频出。特别是物质层面与精神层面供给严重失衡, 长久以来, 人们普通重视物质层面产品的供给, 而疏忽精神层面产品的供给, 硬件多、软件少, 重数量、轻质量是我国农村公共物品供给的真实写照。此外, 新公共物品供给需求 (养老需求、教育需求、安全需求) 严重不足, 老年人口、儿童及青少年、妇女等特殊群体的特殊需求得不到应有的重视和满足。一些乡镇政府机关喜好做一些“面子工程”, 一味追求政绩而置老百姓的真实需求于不顾, 政绩工程较多, 事关农民生活的实质事情做得较少, 致使涉及政治利益的农村公共物品供给过剩, 而必要的公共物品供给不足。

2.3 农村公共物品供给效率低下

我们做任何事情都要讲究效率, 效率是衡量结果的一个重要指标, 效率低下、甚至无效在实际中都不具有现实意义。在政府办事情愈发精简高效的今天, 我国乡村公共物品供给效率却普遍低下, 主要表现为:本来应该由上级政府承担的责任实际上往往由乡镇政府进行承担, 这势必会造成乡镇政府财政资金、公共资源的紧张, 同时也加重了农民的负担, 财、物的短缺势必会造成供给效率的低下;本来应该由政府提供的纯公共物品转变为由农户或农村组织等第三方社会群体机构提供, 第三方社会群体机构由于其特有的不稳定性及掌握资源的片面性, 势必没有政府提供有优势, 极大地降低了其供给的效率;本来应该由政府和第三方社会机构联合提供的农村纯公共物品或准公共物品, 由于双方在合作过程中的不协调、信息的不完备等, 极有可能导致供给实施进程中, 政府承担了第三方社会机构应有的责任, 第三方社会机构承担了政府应有的责任, 进而造成供给权责不清, 供给效率低下。

2.4 农村公共物品供给成本过高

农村公共物品不同于普通的商品, 由于其特殊性, 其供给模式、供给方式和供给主体的不同选择决定了不同的供给成本。纵观农村公共物品的成本—收益比, 传统的农村公共物品供给模式由于既定利益主体的限制往往导致供给成本过高, 公共物品从原料采购、加工生产、市场流通到最后分配, 各个环节中都存在成本过高的问题。还有一个方面也无形中增加了农村公共物品的供给成本, 那就是农村居民在很大程度上承担了城市部分公共物品的资金。我国公共物品的供给主要由政府统一配置, 政府从人民那里取得税收收入, 再划拨用于公共物品的专项财政资金, 进而根据不同的地区进行不同的配置。在政府进行配置的过程中, 难免会出现城乡供给不均、不公平的现象, 城乡二元供给机制在一定程度上增加了农村公共物品供给的成本。

2.5 农村公共物品供给滞后

农业生产活动具有极强的时令性和季节性, 对公共物品的供给时效要求较高, 对于关乎农业生产的重要公共物品, 比如农药、化肥、种子、养殖技术等, 如果供给滞后, 会造成供给低效甚至无效的情况, 对正常的农业生产造成至关重大的影响;对于关乎农村社会安全的重要公共物品, 比如治安和消防等, 如果供给滞后, 会使正常的村庄生活秩序陷入紊乱的局面。农村公共物品供给滞后还会造成公共资源的浪费, 一种公共物品往往与其他公共物品相互关联, 某种公共物品供给滞后, 相应的会影响其他公共物品供给的步伐。农村公共物品供给滞后, 供给与需求不匹配, 不能及时满足农民的需求, 在一定程度还会引起广大农民的不满。

3 农村公共物品供给失衡的形成机理

3.1 需求与供给的矛盾日渐突出, 得不到合理的协调

纵观近代我国公共物品供给制度的不断变迁, 大体上自上而下的供给模式占主要地位。我国农村依旧沿袭着社队时期的做法:自上而下的供给决策机制, 生产公共物品的物质成本由制度外收入——“三提五统”及“一事一议”的各项临时收费、摊派来提供, 人力成本则是由农民的义务劳动来补偿。这种机制简单粗暴地为公共物品供给提供了一个固有的思路和模板, 但是没有解决供求不匹配的矛盾。由于决策的制定者往往是不从事农业生产的政府官员, 缺乏公共物品使用者——农民的参与, 决策就不能充分体现广大人民的呼声, 从而出现一刀切的失灵状况。长此以来, 需求和供给长期脱节, 需求一直得不到重视, 就会致使供给低效。

3.2 供给渠道单一, 无法满足农民的多元化、高标准需求

公共物品由于其特殊性, 其供给质量、数量和时效至关重要, 因此供给这类产品的准入门槛比较高, 一些第三方机构由于其资质、规模和受政策条件的限制, 难以成为公共物品的供给者, 政府仍是公共物品的单一提供主体, 这又决定着供给渠道的单一。受地方经济发展水平的限制, 政府的财政资金有限, 有限的资金用到无限的事情上去, 对政府所提供产品的质量和数量也有一定的局限。另一方面, 随着社会发展, 农民对公共物品的需求也越来越多元化, 人们不只需要吃穿住用行等必备方面的物品, 还需要思想意识形态方面的发展, 还有更高的精神追求, 所以对公共物品的质量和品种的要求就越来越高、越来越挑剔。在这种情况下, 单一供给渠道的力量显得愈发单薄。

4 有效解决我国农村公共物品供给的对策研究

4.1 大力发展乡村经济, 加大城市支农、以工补农的力度, 加大财政投入

乡村经济发展的好坏直接决定着农民收入水平的高低, 只有农民富裕了, 手中的钱多了, 当地政府的财政资金才会充足, 政府有钱了, 才会有更充足的资金去提供公共物品。一直以来, 我国城乡发展失衡, 乡村经济发展较之城市严重滞后。在过去, 一直是以农补城, 农业发展支撑整个城市建设。现在, 我国城市发展迅速, 国家应该不失时机的加大以工促农、以工补农的力度, 调动城市资源增援农村建设。同时还要加大对农村地区的财政支持, 充分发挥财政的作用和力量, 可以考虑将部分用于城市公共物品建设的财政资金转移到农村建设中去, 只有财政资金充足了才能集中力量办大事。

4.2 改革现有的公共物品供给决策机制, 引入农民的需求表达机制, 建立“自上而下”和“自下而上”相结合的农村公共产品供给决策机制

当前我国主要实行“自上而下”的农村公共物品供给决策机制, 这种机制是被实践证明了的正确地科学地供给决策方法, 具有很强的实施可操作性, 并且在过去的实践中取得了显著的成果, 但是有一个大的弊端——忽略了农民的需求表达, 这很容易造成公共物品供给过程中需求与供给的不匹配。在农村公共物品供给中, 需要引入农民需求表达机制, 建立“自上而下”和“自下而上”相结合的农村公共产品供给决策机制。使公共物品的受益人直接参与到受益项目的决策过程中, 更好的发出其呼声, 使公共物品的提供者和使用者发出思想碰撞, 就会降低供需不匹配的几率。乡镇政府在实际工作中应该更多地倾听老百姓的心声, 了解他们真正的需求, 对症下药, 才能提高我国乡村公共物品供给的效率。

4.3 引导市场机制进入农村公共物品领域, 构建农村公共物品一元化和多元化合作供给平台

公共物品供给等同于商品的第二次分配, 要更加注重分配过程中的公平问题, 其中最大的公平问题是城乡分配。长久以来, 政府一直注重城市供给, 而忽略农村的需求, 在我国公共物品供给中迫切需要统筹城乡一体化, 只有全国上下实行一致的供给制度, 供给结果才会更加公平。这是一个前提, 一体化做好了才能更好地实现供给多元化, 多元化是指农村公共物品的供给主体、供给方式以及筹资渠道的多元化。引导市场机制进入农村公共物品领域是实施多元化的题中之意。乡镇政府应该放松公共物品供给准入门槛, 下放权力给第三方社会机构, 适时适当的引导市场机制进入农村公共物品领域。政府可以通过合理的制度设计, 明晰产权关系、规范市场秩序, 本着“谁投资, 谁收费、谁受益”的原则, 引进企业 (个人) 投资或直接由企业 (个人) 生产, 然后政府购买, 或者采取政府补贴和企业 (个人) 投资相结合的混合供给模式。引进市场机制是为了更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用, 但并不意味着政府撒手不管。在让市场机制发挥作用的同时, 政府还要加强对市场的宏观调控, 不断规范市场秩序, 明晰产权关系, 致力于构建多元化合作供给平台, 实现农村公共物品的非市场供给和市场供给相结合。

参考文献

[1] (美) 保罗·萨缪尔森.宏观经济学 (17版) [M].北京:人民邮电出版社, 2004.

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[3]王小宁.农村公共物品供给制度变迁的路径依赖与创新[J].中国行政管理, 2005 (7) .

[4]李威, 胡振鹏.农村公共物品供给模式及对策研究[J].江西社会科学, 2012 (3) .

农村公共物品供给 篇2

文摘编号：1005-913X( 2010)12-0032-CA

摘要：建国六十多年来，我国农业得到长足的发展，农村与城市的差距在逐步缩小。但与此同时，也在许多地区存在着增产不增收，农民的实际收入增长下降的情况。原因是多方面的，农村公共产品供给的制度性缺陷是其中最关键的因素。强化和优化政府供给的主导地位，以多元化的供给主体为辅助，引导农民形成新型合作组织并保障农村基础教育，加强职业技术教育是农村公共产品供给制度创新的经济选择。

关键词：农村公共产品;制度创新;制度缺陷

中图分类号：F321 文献标识码：A

文章编号：1005-913X(2010)12-0032-02

一、农村公共产品供给存在的问题分析

(一)农村公共产品供给主体的错位下移

长期以来，从我国农村的公共产品的供给主体上看，全国性的农村公共产品由中央政府提供，而地方的农村公共产品由地方政府提供。但在具体实施过程中，却出现了本应由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本，却完全由农民来承担，本应由上级政府提供的公共产品却通过政府权威转移事权，交由下级政府提供，最终落到乡政府和农民头上。特别是农村税费改革后，国家和地方政府实行财政包干，除大型水电建设外，国家把地方建设的任务交给县、乡政府，不再通过拨款加以支持。作为农村公共产品供给主体的县、乡政府，由于财政紧张，对农村公共品的投入锐减。如基础教育、计划生育是全国性的公共产品，但这些事权目前主要由乡政府以及村承担。这样做的必然后果是乡镇政府事权大于财权。另外，全国的乡镇多数财政困难，无力承担和提供农民所需的公共产品。与城市居民相比，农民在公共产品方面的权益受到严重损害。

(二)农村公共产品的总量供给不足

随着经济的发展，我国农村公共产品需求总体在不断增长，但不论是生产性的基础设施还是生活性的基本保障，供给都相当薄弱。我国许多地方的农田水利设施年久失修，陈旧老化，勉强维持运转。供给的不足主要是由于财政投入的不足，长期以来我国实行的优先发展重工业的非均衡发展模式，决定了在资金总额一定的情况下，财政有明显的非农偏好，资金更多地投向了城市建设上。

(三)农村公共产品供给的城乡二元结构

在长期历史发展过程中，我国社会经济形成了非常典型的“城乡二元结构”模式，在农村公共产品的供给上这种城乡二元结构的体现更是非常明显，公共产品的供给政策长期向城市倾斜。如城市基础建设全部由国家承担，农村基本上是由农民自筹解决，即便是农村生产与生活急缺的中小型基础设施投资，实际上也主要依靠农民自己集资举办，有关数据显示，历年用于农业支出占全国支出的比重还呈现递减的趋势。此外，城市居民和职工一般享受公费医疗与养老保障等待遇，而农村居民医疗则基本上属于自理和传统的家庭养老制度。

(四)农村公共产品供给效率低下

许多地方政府出于对政绩的偏好，在提供农村公共产品时，往往愿意提供一些短期内见效快，容易出政绩的产品，而对于需要大量长期投入具有战略性，关系到农村可持续发展的公共产品却不愿提供。相关资料统计表明，我国财政支农投人中用于农业科技的部分比重一直偏低，在7%到8%之间徘徊。目前大部分农村急需良好的大型水利浇灌设施、大型农用固定资产以及良种的培育，但这些公共产品的供给相当匮乏。这主要是由于农村公共产品供给主体的单一和强势，提供公共产品的各个公共服务部门不存在竞争导致的。

二、农村公共产品供给制度创新的价值分析

(一)有利于缩小城乡差距 城乡差距是二元经济社会最典型的表现形式，这种差距表现在生活的方方面面，其中最明显的是城乡收入差距。2004年年初，中国社会科学院经济研究所经过数年跟踪所做出的一份全国性调查报告显示，近年来，中国城乡收入差距在不断拉大，如果把医疗、教育、失业保障等非货币因素考虑进去，中国的城乡收入差距世界最高。由此可见，城市居民与农村居民依然存在一条鸿沟，在国民收入分配上依然是重城市居民而轻农村居民。工农业产品的剪刀差继续扩大，使农民在农业上的收入还是低微。对农村公共产品供给进行制度性变革可以有效地解决这一问题。

(二)扩大内需，拉动农村市场消费

作为占总人口绝对数量的农村市场应是未来消费市场的主力。但近些年来，由于公共产品财政投入不足且主要由农民来承担，农民负担比较沉重，导致农民收入增长比较缓慢，这直接抑制了农民的消费能力，使农村的相当一部分潜在消费需求无法转为现实消费需求。从而影响了国家扩大内需的宏观经济政策的实现。增加农村公共产品的供给总量，增大对公共产品的投入，可以直接或间接地改善农民的收入，提高生活水平，给农民形成一种良好的心理预期，可以有效扩大内需。

(三)有利于减轻农民负担，增加农民收入

虽然近年来农民收入呈现恢复性增长，但增速缓慢，城乡居民收入差距越来越大。由于农业和农村经济发展在很大程度上受到基础设施等公共产品落后的制约，相应地农民收入增长也就受到一定制约。而各项农业基础设施的完善可以为农业增长提供有利条件，促进农民收入的`增加。良好的教育服务、完善的农业科技推广体系、畅通的农业信息渠道将帮助农民提高素质，获取市场经营与管理经验，提高在市场中的竞争能力。

三、农村公共产品供给制度创新的构想

(一)强化和优化政府作为村公共产品制度创新的主体

农村公共产品供给制度创新是一件复杂工程，涉及面广，牵涉的部门众多，制度的创新会涉及到利益的重新分配，会受到已有的利益集团的阻碍，政府所具体的权威性将大大减少制度创新成本。因此，政府作为创新主体，将有利于新的制度安排向现实的转化，从而大大节约制度创新的实施成本。

(二)实行农村公共产品供给主体的多元化

应根据农村公共产品的层次和性质，构建多元化的农村公共产品供给体系。对于农村基础教育、卫生防疫、计划生育、社会保障、环境保护、大型骨干水利工程、农业基础科学研究、全国性的农业病虫害防治等，由于其受益范围局限于农村区域，外部性大，属于纯粹公共产品，适合于中央政府公共提供。乡村道路、农村电力、通讯、农业科技教育与推广、市场开发及提供市场信息等农村公共产品的供给，鉴于我国的国情，可以考虑由地方政府为主，农村社区、私人和非盈利性民间组织供给为辅的形式。

(三)引导农民形成新型合作组织

作为一个农业大国，我国农民应该是规模最庞大的一个利益集团，但由于人数众多，组织松散，难以形成有力的“特殊利益集团”，从而对公共决策的影响力较小，其利益常受到侵害，各种负担沉重。这就需要政府引导农村成立合作组织。有效地解决农村公共产品供给总量不足和低效率的问题。目前我国的一些农村地区已经形成了功能类似于农协的这种合作组织，但一般规模小，力量薄弱，这就需要政府部门的大力扶持与帮助。

(四)保障农村基础教育，加强职业技术教育

我国财政在继续增加对教育投入总量的同时，对现行的农村义务教育的管理体制和投人体制应进行力度较大的调整和改革。此外，许多发展中国家对农村职业技术教育的重视也是值得我国借鉴的。许多发展中国家重视农村职业技术教育，大量培养各类农村职业技术人才，新建、扩建或改建农村职业技术学校，为职校提供现代化的教学设备、教学仪器和实习基地，推广新的技术手段和运用新的教学方法。鉴于此，我国应统筹兼顾农村职业教育和技能培训，提升农民的就业能力和创业能力，使农民不会因贫困而在竞争中处于劣势。

(五)完善农村公共产品供给的法律保障

西方发达国家在农村公共产品供给方面高度的制度化、规范化、法制化的做法无疑是最值得借鉴的。一方面通常以立法形式明确供给的责任主体，明晰财权与事权。如德国的联邦基本法、各州以及其他相关法律明确规定了联邦、州和地方政府在公共产品供给过程中的责任和权力。因此各级政府之间的职责非常明确，政府间的权力关系清晰、责任关系。另一方面是专门针对农村公共产品供给的立法。如日本，在上个世纪的五六十年代间就出台了《农业振兴法》《农业协同组合法》等三十多个涉农的法律法规，形成了完善的法律体系，为农村公共产品的有效供给和高效治理提供了强有力的法律保障。

张蕾.日本农协及其对我国农民专业合作组织的启示叨，农学通报，2007(3).

孙南萌.从需求角度看农村公共产品供给体制的走向，[J].农村经济，2009)(11).

赵畅，我国农村公共产品供给问题研究，[D].东北师范大学，2008.

农村公共文化供给问题研究 篇3

关键词：农村；公共文化供給；政府主导型

党的十七届六中全会指出：“增加农村公共文化服务总量，缩小城乡文化发展差距，对推进社会主义新农村建设，形成城乡经济社会发展一体化新格局具有重大意义”。改革开放以来，我国农村公共文化建设虽有一定的进步但却不尽人意，与新农村建设的要求相差甚远。在政府主导型模式下的农村公共文化供给中，由于政府自身的局限性及其他原因，导致在农村公共文化供给中存在相当多的问题。因此，有必要对其进行深入的分析，从理论和实践上为提高农村公共文化供给的效率提供有益的建议。

一、政府主导型模式在农村公共文化供给中的作用

政府部门在农村公共文化供给中扮演这重要的角色。首先，是文化政策制定的主体。“制度的建立和培育也是政府行为最重要的结果”。[1]在农村公共文化供给中，政府首要的作用是建立和完善相应的公共文化供给的法律、法规体系，将公共文化供给纳入法制化轨道。其次，是财力的主要提供者。政府部门掌握着社会资源，拥有相当大的财力资源，为农村公共文化供给提供了资金保障。最后，是公共文化的直接生产者。政府可以通过多种形式和渠道直接生产公共文化产品，再将其生产出来的产品按需分配，从根本上保障了文化产品的数量和质量。

二、政府主导型模式下农村公共文化供给存在的问题

1.政府重视不够

政府部门普遍存在着“重经济，轻文化”的理念。经济发展所产生的效益在短时期内便可实现，而文化建设需要长期的投入和积累，并且在短时期内难以看到明显的成绩和效益。因此各级政府只是为了应付上级的考察而只在口头上强调重视文化建设，但实际上并没有落实到行动上。同时现行的干部政绩考核制度也没有将文化建设的政绩纳入考核中来，对干部的考核片面强调经济建设，而忽视文化建设。

2.资金投入不足

政府的资金投入直接决定了农村公共文化供给的效率。在我国，政府资金投入不足主要表现在两个方面。第一，资金投入总量不足。据文化部2013年文化发展统计公报显示，“2013年全年全国文化文化事业费用为530.49亿元，比上年增加50.39亿，增长10.5%”。[2]这看起来是一个庞大的数据，但2013年全国文化事业费用支出仅占财政总支出的0.38%。这一比例大大地低于同期西方发达国家用于公共文化事业费用的支出。第二，城乡区域比例失调。政府财政投入城乡比例严重失调，导致农村公共文化供给的财政投入严重不足，在很大程度上影响了政府部门制定的文化政策在农村中的落实，严重制约了农村公共文化的有效供给。

3.政府成为供给的单一主体且效率不高

在政府主导型的农村公共文化供给模式中，政府是主要的供给者，在吸纳和动员其他社会力量方面明显的动力不足，因此导致了农村公共文化供给主体单一。同时其垄断地位导致供给质量低下，效率不高，不能适应农村居民多样化文化需求。受计划经济的影响，农村公共文化的供给由政府垄断，政府将公共文化事业的管理权和经营权统于一身。随着市场经济发展，传统的政府主导下的公共文化事业组织运行机制僵化，效率低下，不重视文化事业的产出和效果的弊端逐渐显现，已经不能有效地提供相应的农村公共文化服务。

三、政府主导型模式下农村公共文化供给困境的成因分析

1.政府主体选择的偏好性

“政府行为机制本身并非不要成本，应当认识到既存在市场失灵，也存在政府失灵”。[3]。首先，在政府主导型农村公共文化供给模式下，政府是公共文化供给的主要主体，政府自身存在着自利性和偏好型。同时，政府的资源有限，再加上缺乏竞争机制和监督机制导致的政府失灵，使得政府在农村公共文化供给中效率低下。其次，随着社会主义市场经济的发展，政府垄断性单一供给模式已不再适应农村居民多元化的文化需求。最后，政府是通过制定一系列的公共政策来分配社会资源的，政策的制定是一种价值反映的过程。由于政府自利性的作用，必将社会有限的资源分配到与自身利益息息相关的项目上。

2.非政府主体介入存在障碍

在农村公共文化供给中，非政府组织、第三部门等其他社会主体没有充分参与并发挥其固有的优势。主要原因在于：首先，我国目前对市场的产权保护政策和准入政策都不太完善，市场进入农村公共文化供给领域面临的风险很大，使市场这一供给主体很难规模化的进入该领域。其次，非政府组织自身发展不成熟，在参与方式上也并没有形成与政府良好的合作互助关系，在资金、资源、人才方面都没有进行合理的整合。第三，非政府组织参与农村公共文化共给的社会认可度低。由于广大农民的思想观念保守，还未能完全认可一些非政府组织的供给。

四、促进农村公共文化有效供给的对策

1.提高对农村公共文化供给的认识

公民享有充分的文化权利是现代社会文明的重要标志，是建设中国特色社会主义文化的重要目标和内容，政府必须提高对公民文化权利的认识，保障这种权利得到充分的实现。在农村公共文化的供给中，政府应该积极创造有利的条件，提供高质量的、多样化的文化服务。首先，政府应思想上重视农村公共文化的供给，像抓经济工作那样，把农村公共文化的供给摆到政府的议事日程上来，有效的把物质文明建设和精神文明的建设相结合。其次，应将文化建设取得的成就纳入到地方政府的绩效考核中来，改变传统的以经济发展来判定地方政府的政绩和领导人的升迁，使地方政府领导人认识到文化建设和经济发展对于他们的升迁同样重要。

2.加大财政投入，实现多种渠道融资

加大对农村公共文化供给的资金投入，首先，应以政府为主导，把农村公共文化的建设纳入经济和社会发展的总体布局，纳入财政支出预算，切实加大投入。其次，还应调动一切积极因素，鼓励和支持社会力量提供农村公共文化是完全必要的。因此在农村公共文化供给的资金问题上，应该以政府投入为主，同时应积极开阔社会融资渠道，充分调动社会力量，给予政策优惠的条件鼓励企业参与农村公共文化建设的投资，逐步建立国家和社会等的多渠道投资体系。

3.引入市场机制，实现供给主体多元化

在市场经济的条件下，必须建立一种由国家、集体、个体及社会实体共同参与的多元化供给机制。首先，引入社会化市场运作机制，由市场提供部分农村公共文化产品。在市场经济条件下政府不是万能的，不可能包办社会一切事务，应鼓励和支持社会兴办和支持公共文化事业，形成公共文化事业政府投入与社会投入相结合的多渠道，多元化的投入机制。其次，加强农村民办文化建设。要转变观念和思想，通过民办公助，鼓励和支出农民自办文化，开展各种面向农村，面向农民的文化经营活动，使农民群众享受到自己创造的文化。（作者单位：西南大学）

参考文献：

[1] 刘彦武.论世界经济转型背景下的文化竞争[J].四川行政学院学报，2007，04：98-100.

[2] 应妮.中华人民共和国文化部2013年文化发展统计公报[N].中国新闻网，2014.5.15（2）.

农村公共物品供给 篇4

一、政府供给农村公共物品的必然性

关于农村公共物品供给, 学界的看法归结起来主要有3种:①由政府通过税收方式来筹资, 政府统一决策, 进行供给。②通过市场化的办法, 把公共物品政府供给转为私人供给。③培育政府和市场之外的民间组织来提供农村公共物品。以下几个方面的因素决定了政府在农村公共物品供给中应承担主要责任:

1.政府的责任

自从国家成立以来, 政府的作用就是为提供公共物品而存在。无论是霍布斯把自然状态描绘成弱肉强食的战争状态, 还是洛克等把自然状态看成是有自由、有平等、有自己财产的状态, 他们都认为人们进入政治社会是出于保护自己的利益而让渡自己的一部分权利的。因此, 人们通过契约的方式组成的共同体 (政府) , 就自然应承担起为所有契约者提供各种服务的责任。所以, 政府责任源于公民与政府之间的权力委托代理关系。在这种关系中, 公民授权, 政府提供令之满意的服务, 二者之间是一种资源交换关系和互利行为, 政府承担责任是必然的逻辑延伸。政府应对全体的需求做出回应, 采取积极的措施, 有效地实现民众的需求和利益。同时, 这种回应不因种族、地域等的不同而有所区别。这恰如卢梭所言:“人类天生都是自由、平等和独立的, 如不得本人的同意, 不能把任何人置于这种状态之外。”[2]人民主权国家首先意味着人民享有平等的政治权利, 没有平等, 民主便是空话。显然, 政府在公共物品供给上长期存在的城乡差别有违平等原则, 背离了政府的职责要求。因此, 服务、责任、正义是新时期政府所倡扬的基本行为理念, 在社会主义市场经济建设中, 政府有责任维护社会的公平正义, 让农民享有与城市市民相对平等的国民待遇, 即基本的公共物品和生活保障, 政府供给公共物品应成为政府责任的内在要求, 这也是构建和谐社会之要义。

2.市场的失灵

按照经济学家萨缪尔森的观点, 公共物品具有两个显著的特点:一是非竞争性, 即当增加一个人对它的分享时, 并不导致成本增加。一是非排他性, 因为排除别人对它的分享花费太大。正是由于公共物品的外部性, 付出与回报无法对应, 仅仅依靠利益驱动, 通过市场机制是无法满足社会对公共物品的需求的, 其结果表现为市场失灵。在奥斯特罗姆看来, “任何时候, 一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外, 就没有动力为共同的利益做贡献, 而只会选择做一个搭便车者。”[3]虽然人们理论上认为市场机制可以使资源配置达到最优, 但事实上由于市场的不完全竞争、信息不对称、交易成本的存在, 便会出现市场失灵现象。如此, 就需要政府干预经济社会活动, 通过政府供给公共物品, 以弥补市场失灵。我国尚处于经济转轨进程之中, 农村地区市场发育不完善, 更需要政府发挥提供公共物品的主导作用。

3.“三农”的弱势

在市场经济条件下, 受其自身地缘条件所限, 农业、农村、农民天然地处于市场竞争的弱势地位, 正是由于“三农”的天然弱势, 由于与市场相伴而生的各种市场风险和其他不确定因素的客观存在, 在市场机制优胜劣汰的支配下, “三农”问题凸现出来, 此种情形下很难简单通过市场化的办法来提供农村公共物品, 政府增加农村公共物品的投入从而缩小城乡之间的差距也便成为一种客观要求。同时, 正如有学者所言“中国农民天然的弱点在于不善合。”[4]在村庄共同意识阙如的文化背景之下, 寄希望于农民的自主合作意识, 通过培育民间组织来提供农村公共物品, 至少在目前缺乏厚实的政治文化基础, 短时间内难以达成。因此, 政府供给农村公共物品成为必然。

二、政府供给农村公共物品的实现形式

1.农村地区的纯公共物品主要由中央政府提供

在我国, 农村公共物品主要资金来源是农民自行承担的税费, 农村公共物品主要是农民的自我供给。如果中央政府履行其提供农村公共物品的服务职能, 把农民从自我供给的状态中解放出来, 就会大大减轻农民负担, 使农民将更多资源用于提高收入的投资上来。同时, 提供诸如农村道路、农村电网等公共物品, 既优化了乡村的投资环境, 所产生的收入效应、消费效应、就业效应, 又对启动农村消费, 扩大内需和拉动经济增长具有明显的带动作用。

(1) 认真贯彻中央“多予、少取、放活”的方针, 加大制度性供给力度。

目前, 我国总体上已进入“以工促农、以城带乡”的工业化中期阶段, 客观上需要工业反哺农业、财政反哺农民。因此, 中央政府的制度支持必不可少。当前, 要继续保护和提高粮食综合生产能力, 继续加大“两减免、三补贴” (减免农业税、取消除烟叶以外的农业特产税, 对种粮农民实行直接补贴, 对部分地区农民实行良种补贴和农机具购置补贴) 等政策实施力度, 切实加强对粮食主产区和种粮农民的支持, 坚决实行最严格的耕地保护制度, 认真落实农村土地承包政策;坚持不懈搞好生态重点工程建设, 加大农村小型基础设施建设力度, 加强农业科技创新能力建设, 加快改革农业技术推广体系, 推进农业和农村经济结构战略性调整;开展农民职业技能培训工作, 进一步发展农村教育、卫生、文化等社会事业;推进农村政府机构改革, 转变政府职能, 压缩财政供养人员。

(2) 建立健全公共财政体制, 加大对农村公共物品的投入力度。

一方面, 中央政府要进一步完善分税制财政体制, 明确划分各级政府的事权和财权, 只有使各级政府的财权和事权相结合, 才能保证各级政府有足够的财力供给本地区的公共物品;另一方面, 中央政府要加快建立和完善财政转移支付制度, 加大国家财政对于农村地区基础设施建设扶持的力度, 为农村人口提供基本的公共物品。根据事权决定财权的原则, 合理划分事权, 明确界定中央与省级政府提供公共物品的责任和范围。凡受益范围遍及全国的公共物品, 由中央政府提供, 而受益范围主要是地方的公共物品, 则应由相应层次的地方政府提供, 而具有外溢性的地方性公共物品, 则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。

(3) 投资建设农村基础设施。

中央政府供给的农村公共物品主要是农村基础设施建设。这是农村公共物品最重要的部分, 如全国性农业技术推广、全国性农业公共信息、农村地区的基础教育、农业科技知识和技能培训、农村公共卫生和基本医疗服务、农民社会保障服务、农村计划生育服务、根治流行病和地方病等领域的基础设施建设。另外, 大江大河的开发和治理, 农村环境保护等公共物品建设也需中央政府一定的投资。

2.农村地区的准公共品主要由地方政府提供

准公共物品可以由政府提供, 也可以由民间资本提供。我们可以进一步把准公共物品又分为排他成本高和排他成本低的。对于排他成本高的准公共物品, 私人资本不愿生产, 必须由地方政府来提供。

同中央政府一样地方政府供给公共物品也主要是在制度和财政供给两方面。制度上要根据中央政府的相关政策, 结合本地区的具体情况作出合理的制度安排。以提供农村自来水网、农村电网、农村广播电视网、农村公共电话网、农村公共互联网、农村天气预报、农村卫生院、农村文化设施等准公共物品。也许短期内许多地方政府没有足够的财力来生产和提供这些准公共物品, 但必须明确地方政府有此义务和责任, 以促进政府职能转变到供给公共物品上来。

另外, 省级政府间在供给准公共物品过程中加强协作越来越重要。随着社会发展的加速, 城市化进程的加快, 中国的人员流动也越来越频繁。根据第五次全国人口普查, 目前中国有8800万流动人口 (实际人数可能更多) , 其中大部分是农民工。人口的异地流动, 必然造成异地政府管理与服务成本的增加, 所以政府间应增加相互协作。其方式有:通过转移政府服务, 将对本地居民提供的服务项目 (连同资金) 等一并转移给异地政府;加强政府间协调, 互相免除额外收取公共物品费用, 互相给予同等公共物品待遇;在公共安全、环境保护等领域政府之间应相互提供协作。[5]

三、政府供给农村公共物品的行为选择

1.效率导向

效率是投入与产出之间的比率, 这里的效率专指行政效率, 是指行政投入与行政产出的比率, 它还包括政府在提供公共物品过程中的速度等。效率导向最重要的原则是应该根据政府提供公共物品的成本是否低廉来评价政府。[6]对于中国目前的经济水平来说, 低成本尤为重要。美国在吃尽了官僚制机构臃肿、办事拖拉的苦头后, 进行了重塑政府的改革, 使工作效率大大提高。正如林登所说, 在过去, 更新护照通常的等待时间是一至两个月, 现在这一时间已经缩短为一到两周。对于那些具有紧急需求的人, 更新一本护照的时间大约是几小时。在经过收费站时, 越来越多的驾驶者可以在丝毫不减速的条件下“交纳”他们的通行费。在他们的挡风玻璃上有一张塑料木片, 高速公路沿路的扫描仪会在这张卡片上记录下不同的数字。[7]我国政府在《行政许可法》出台以后, 办事效率也大有提高。温家宝总理在2004年政府工作报告中曾许诺, 5年后全部取消农业税, 而没等到5年, 我国政府已从政策上明确规定取消农业税。这从一个侧面可看出, 政府提供政策性的农村公共物品的效率在迅速提高。因此, 我国政府应该借鉴新公共管理的理念, 避开官僚制组织的低效, 将有限的资源用到最需要的地方, 努力构建高绩效的政府, 以更快实现农村公共物品有效供给。

2.结果导向

这里的结果也就是效果、效益。这种结果强调的是, 政府提供的公共物品实际为人们带来了何种收益, 即政府应该着眼于减少桥上事故的发生率, 而不是高速公路上汽车行驶的速度。应该汇报生病儿童的人数, 而不是注射流感疫苗儿童的人数。应该反映街道安全程度, 而不是被逮捕的人数。[7]政府无论提供何种公共物品, 必须要考虑它的收益。为了搞便民服务的形象工程, 在某地河道建一座大桥, 而该桥使用价值却不高, 这无异于浪费。或者为了提高本地区农民的文化素质, 在各乡镇建立图书馆, 而图书馆建成以后却门可罗雀, 同样是一种浪费。所以, “结果导向”要求政府提供农村公共物品应更多关注目标、使命和结果, 强调政府应明确自身的责任之后应达到的效果, 即必须明确农民应享受到的公共物品的相对数量和质量, 让老百姓心中有数。为达此目标必需设置制度平台, 建立一种公共责任机制, 如“社会服务承诺制”, 以确保政府供给公共物品的效果和效益。这也为衡量政府绩效做好了铺垫, 进而体现了政府的民主价值。

3.顾客导向

这里的“顾客”仅是公众之于政府的一个市场语境下的隐喻。尽管新公共服务理论认为把“顾客”这一概念运用于政府服务的对象有不当之嫌疑, 但这里使用它有助于明确特定的对象, 即政府在农村地区服务的对象。顾客导向要求政府把“顾客”放在驾驶员座位上, 而不能让他只做一个乘车的顾客。奥斯本和盖布勒认为顾客驱使的制度迫使服务提供者对它们的顾客负有责任, 对授权者更加尽责, 并能促进创新, 减少浪费, 创造公平。[9]奥斯本和普拉斯特里克也认为, 顾客导向意味着每个公民有权得到明确的标准、信息和透明度、选择和协商、礼貌和帮助、补偿机制、物有所值。[10]为此, 政府在提供农村公共物品的过程中, 要通过引入竞争机制、强化公共责任、培养公民精神、促进政务公开等途径, 创造环境为农民提供表达自己利益的机会, 进而准确了解农民的需求和偏好, 以提供农民迫切需要的公共物品, 实现农村公共物品的有效供给。

摘要：农村公共物品存在多元主体供给的趋势, 但由于政府责任、市场失灵和“三农”的弱势等因素, 决定了政府在农村公共物品供给中应承担主要责任。政府供给农村公共物品主要通过两种形式得以实现:中央政府供给纯公共物品, 地方政府供给准公共物品。为发挥政府在农村公共物品供给中应有的作用, 政府应立足效率导向、结果导向和顾客导向, 以实现农村公共物品的有效供给。

关键词：农村公共物品,政府供给,行为选择,公共责任

参考文献

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[9] (美) 戴维.奥斯本, 特德.盖布勒, 周敦仁等译.改革政府[M].上海译文出版社, 1996.

农村公共物品供给 篇5

《 人民日报 》（2013年03月20日 07 版）

增加农村公共产品供给，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，是全面建成小康社会的重要任务。增加农村公共产品供给，需要正确认识并妥善处理几个关系。规模与效益的关系。我国众多的农村人口在广阔的地域里分散居住，导致农村单位公共产品供给成本高、效益低。这就需要在保证政府投入的基础上，增强供给的有效性和质量，最大限度发挥农村公共产品的效益。一是积极实施城乡发展一体化战略。加强农村小城镇建设，充分发挥小城镇的管理中心、文化中心、服务中心、工业中心、流通中心等作用，吸引、聚集更多的人口、工商企业和服务业，增强公共产品供给的规模效应并提高供给质量。随着农村小城镇的发展以及人口和经济聚集效应的显现，进一步实行城乡统筹、以城带乡，努力构建科学合理的城镇格局，在城乡发展一体化中实现城乡公共产品供给一体化。二是推进农业适度规模经营。在坚持和完善农村基本经营制度基础上，创新农业经营体制，完善现代农业体系，促进农业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化，以此提高农村公共产品供给能力和效益。

主导与多元的关系。适应社会主义市场经济发展的需要，在明确政府承担主要责任、发挥主导作用的同时，改变农村公共产品供给由政府包揽的模式。一是实现供给主体多元化。进一步强化政府责任，提高政府公共产品供给能力和效率。同时，推动形成优势互补、相互合作、多元并存的农村公共产品供给主体格局，引入竞争机制，提高供给效率。二是实现筹资渠道多元化。改变长期以来农村公共产品供给以体制外筹资、筹劳为主的局面，建立包括财政渠道、市场渠道、非营利组织渠道等的多元化筹资渠道，努力形成“政府引导、社会参与、市场运作”的农村公共产品投融资新格局。三是实现供给模式多元化。为提高农村公共产品的供给效益，政府可以通过授予经营权、购买等手段，委托私人部门提供公共产品，努力构建以政府供给模式为主导、其他模式为辅助的多元供给模式。

我国农村公共产品供给制度分析 篇6

，

关键词农村公共产品；体制失衡；制度创新

一、农村公共产品供给体制的现状

以户为单位的分散式农业生产经营以及农业生产的特殊性决定了农民生产私人产品对农村公共产品的强烈依赖性。当农村市场化程度越高，这种依赖性就越大。目前我国的农村公共产品供给存在着很多问题，严重地制约了农村经济的发展和农民生活水平的提高。

(一)农村公共产品的供给不足，供需结构失调

现阶段我国农村公共产品总体供给不足，主要表现在两个方面：一是农业生产急需的公共产品供给太少。比如大规模农业固定资产投资、大型水利灌溉设施建设、农作物良种的开发培育以及有关农产品市场供求信息的丰富等。由于现有国家税收体制下县、乡政府财政收入有限，而招商引资的方式又因缺乏相应的渠道等难以开展，导致农村生产性公共产品严重供给不足。二是农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。诸如农民的教育条件，农民的医疗保障及农村环境保护等。这些公共产品对于农村的可持续发展有着不可估量的作用，尤其对提高农民素质、发展农业科技和奠定农村发展基础具有重大的意义。

然而由于种种现实条件的限制，我国各级政府对此类公共产品供给投入长期以来都相当忽视，这不仅严重损害了农民的利益，而且直接威胁到广大农村地区的长治久安和经济的可持续发展。由于缺乏科学有效的公共选择机制，农村公共产品多数由各级政府和部门自上而下进行“填鸭式”供给，因此存在结构失调的问题。农民不需要的服务政府提供过剩，真正急切需求的公共服务却少之又少，从而导致本来有限的资金投入得不到合理的利用。这也是农村公共产品的供给不能真正实现帮助农民发展生产、改善农民生活质量的根本原因。

(二)自上而下的制度外公共产品供给决策体制

在现行公共产品供给体制下，公共产品资金的筹集采用的是“按事收费”的形式，每项收费都有特定的专门用途。为达到基层政府完成上级任务和提高政绩的目标，乡和乡以上各级政府和部门往往采取下达各种收费任务、布置各项达标和升级活动等各种行政收费手段来推动公共产品的实施，这不仅不能满足乡村社区内部的需求，往往还能激化基层政府与农民之间的矛盾，促使双方对立情绪的滋长。

造成这种现象的原因主要有如下几点：1.在政绩考核和经济利益双重驱动下，作为掌握权力的农村基层政府轻易成为追求利益的行为主体，其获取利益的行为目标和农民追求收入增长目标的冲突，不可避免地带来农村公共资源筹集和使用的失衡。2.现行体制下，村民委员会既要作为农民代表办理村务，又要作为下级执行政务，扮演着尴尬的双重角色。“政务”执行的强制性经常使得“村务”办理进退维谷，致使村民委员会彻底成为政府在村级的代言人，失去本来“表达农民意愿”的初衷，对公共资源的筹集也就难以实施有效的监督。

二、体制失衡：我国农村公共产品供给不足的原因

在农村改革前我国农村公共产品是由政府和集体统一提供的，农村改革后这种供给机制被打破，而新的供给机制又没有适时建立，从而造成我国农村公共产品供给的严重不足。供给体制的失衡主要表现在如下三方面：

(一)供给主体经济乏力，难以产出农民所需的公共产品

农村公共产品的产出，改革开放前主要靠国家，但改革后这种局面已彻底改变。农村税制改革后，国家和地方政府实行财政包干，除农村电网改造、大型水利建设等工程外，国家把地方建设的任务交给县、乡政府，不再进行拨款支持。作为农村公共产品供给主体的县、乡政府，往往因为财政紧张对农村公共产品的投入“难为无米之炊”。尤其是老少边穷地区的县、乡政府财政拮据，在解决“吃饭”问题尚有困难的情况下，要进行“建设”则显得无能为力。可见农民急需的公共产品难以产出的主因就在于供给主体的经济乏力。

(二)生产公共产品出现轻重不均的现象，农民难以享受利于发展生产、改善生活质量的农村公共产品

农村公共产品的供给主要为了帮助农民促进生产，改善生活质量，但由于地方政府惯常的思维模式，容易在农村公共产品生产中出现“两重两轻”的现象，使农村公共产品的供给实现不了帮助农民促进生产、改善生活质量的目的。一是重“硬”轻“软”。一些地方政府迷恋于看得见、摸得着的“硬”公共产品的生产和供给，对上级明文要求考核的农村电网改造、交通道路建设、防洪防涝设施建设等公共设施项目，常会快速组织资金进行实施，而对农业科技的推广运用、农业发展的远景规划和信息系统的建设等“软”公共产品的生产，却提不起兴趣。二是重“准”轻“纯”。一些地方政府对农村准公共产品的生产比较重视，而对涉及到战略性的纯公共产品的生产，却常因为各种原因推迟搪塞，若上级政府不予支持也就漠不关心。基层政府按部就班地侧重于准公共产品的供给无可厚非，但一味地重“准”轻“纯”，为了“政绩”拒绝执行“政策”则违背了农民的根本利益。

(三)供给渠道单一，政府单边主导的格局难以突破

目前我国农村公共产品的供给渠道仍是沿袭农村改革前的模式，政府单边主导的格局仍未被突破。但基层政府往往因财力紧张顾此失彼，不能快速响应农民的实际需求，以致农村干群关系的普遍紧张。供给渠道的单一也反映了我国目前农村公共产品供给制度的失衡。作为供给主体的基层政府，由于没钱为作为供给对象的农民提供足够的公共产品，同时其他供给渠道又没有形成，基层政府迫于政绩等压力只好向农民强行摊派，集资兴建社会公益事业，导致许多农民不堪重负；其它渠道不能应运而生，同样反映了农村公共产品供给系统的残缺，这与深化农村改革和发展农村经济的要求很不相适应。政府固然有义务提供农村公共产品，但并意味着其它渠道理所当然的缺失，农民和其他社会成员也可以进行生产和提供。

三、新型农村公共产品供给体制的构建

为从根本上解决我国农村公共产品的供给问题，必须重构供给制度和进行必要的制度创新。

(一)完善农村公共产品的供给决策机制，充分体现农民的意愿

实施村民自治的初衷本是要将农民重新组织起来，进而解决农村公共产品供给不足的问题。但由于乡镇政府职能渗透到村级组织，村民委员会逐渐失去了应有的自治色彩，变成了农村公共产品自上而下供给决策的乡镇政府“代言人”，扭曲了农民的意愿。要彻底改变这种局面应：

1明确各级政府和村民自治组织对公共产品供给的责任。各级政府作为行政部门，对于公共产品的供给具有不可推卸的责任；村民委员会作为村民自治组织，其主要职能应从供

给公共产品转变为通过村民公约等方式管理公共产品的使用。一方面要求各级政府充分履行职责，另一方面也要求村民自治组织在解决“政务”与“村务”的基础上，充分合理地行使自诒权力。

2充分发挥村民大会和村民代表大会的作用。村民大会作为农村社区行使权力的基层机构，对社区事务具备最终表决权。社区公共产品资源的筹集和公共产品的供给方案须经村民大会或村民代表会议表决通过，严禁未经投票表决而擅自动用公共资源的行为。村民大会和村民代表大会也应依法监督公共资源的使用。

3大型公共产品供给应在广泛听取群众意见的基础上，由村民代表大会投票表决，一般公共产品的供给也应由村民代表大会进行监督。

(二)构建多层次的公共产品供给结构

按照公共财政学的相关理论，社会产品序列可按照消费竞争性、收益排他性以及外部性的大小划分为四类，即纯公共产品、准公共产品、俱乐部产品以及私人产品。私人产品可以由市场自行提供。如果产品的受益人相对固定，而且其外部收益溢出的范围局限于少数利益相关的受益人，则可通过俱乐部的形式将相关受益人组织起来，形成利益上的共同体，并通过共同费用分摊，实现收益内在化。这种提供方式可以称之为俱乐部提供。纯公共产品和准公共产品由于具有较大的外部性，私人提供往往缺乏效率，政府需提供必要的扶持。一般纯公共产品可以由政府提供，准公共产品则可通过政府补贴的方式由政府和私人混合提供。具体可如下操作：

1农村纯公共产品由政府公共提供。农业基础科学研究、大型水利工程、气象、农业区划、种子培育、农村道路建设、全国性的水土保持工程以及全国性的农业病虫害防治等，由于其不具有内部收益，属于纯公共产品的范畴，适合于政府公共提供。当然政府可通过合同的形式引进私人投资，然后再由政府出资购买。

2农村准公共产品应该按照政府补贴和私人投资相结合的方式混合提供。地区性的中小型水利工程、农业病虫害防治、农技推广和农业机械推广、农村电力、农业科技教育、农业节水等，通常既有外部受益；又有生产者个人受益的特点，属于准公共产品的范畴，可采取在政府补贴的基础上，按照“谁受益，谁负担”和“量力而行”的原则，由农民按照受益程度的大小集资生产。实际操作中可以通过村民大会或村民代表大会，充分收集农民的意愿，拟订集资方案，由乡政府或村委会负责具体实施。

3小范围受益的低级公共产品，则可组织农民通过俱乐部的方式提供。种植、养殖的供产销联合体，灌溉，治虫，湖泊的渔业资源利用，乡村道路，农产品的加工和流通等，由于其外溢较少，且受益群体比较固定，属于俱乐部产品的范畴。对于这类产品，理想的方式是将农民组织起来，成立农业合作社式的俱乐部，通过合作社将外部收益内在化，提高供给效率。

(三)明晰农村公共产品的产权关系

明晰农村公共产品的产权关系简而言之即为“该属集体的就归集体，该属个人的就归个人，侵犯农民利益的事做不得”。农村准公共产品建成后，受益者应按照产权归属和占比多少缴纳相应的折旧费和维护费。随着社会主义市场经济体制改革的不断深化，“三农”问题已日益成为制约中国经济发展的瓶颈，它不仅关乎国家的可持续发展战略，更严重的是已经威胁到国家的稳定。维持现有体制的成本越来越高，国家必须对农村公共产品的供给问题提出一揽子的解决方案。

参考文献：

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[4]李建国，论增加农村公共产品供给[N]，光明日报，2004-03-23

农村公共物品供给 篇7

一、城乡二元分割导致农村公共物品供给短缺

在城乡二元分割体制下, 我国公共物品供给的城乡分离使得农村公共物品资源难以得到补偿, 造成农村公共物品供给严重不足。这种“重城市, 轻农村”的公共物品资源配置是造成农村公共物品资源匮乏的直接原因, 已严重阻碍了农村和农业的发展。

1.我国的城乡二元经济结构

二元经济结构, 是指发展中国家广泛存在的城乡生产和组织的不对称性, 也就是落后的传统农业部门和先进的现代经济部门并存、差距明显的一种社会经济状态。

“二元经济结构是发展中国家工业化过程中必然出现的经济现象, ”[1]是发展中国家从传统农业社会走向工业化和现代化的必经的过渡形态, 其实质就是城乡二元经济结构。我国在社会主义现代化建设中也没有走出二元经济结构的怪圈, 出现了以城市和农村为地理界线而形成的城市和乡村隔离、“各自为战”的发展模式。在我国长期以来的优先工业化的战略和城乡分割政策的影响下, 国家的经济发展重工业轻农业, 重城市轻农村, 把工业与农业、城市与农村分割开来, 致使工农关系和城乡关系被严重扭曲, 从而形成了城乡分割发展格局。另外, 长期以来, 我国一直实施“城乡分治”、“重城市轻农村”的管理制度, 城乡不同地区在公共管理方面实行的是不同的制度。具体表现在城乡分割的二元户籍制度和以此为基础的城乡有别的资源配置制度。城乡居民在收入、消费、生活方式和生活质量等方面都存在巨大差距, 从而出现城乡居民在就业、教育、医疗、社会保障、社会公共设施等方面享受完全不同的待遇。这种把我国农村和城市长期地隔绝开来的状况, 阻碍了农村和城市之间的交流与互动, 对我国经济尤其是农村经济的发展产生了诸多负面影响。我国目前存在的城乡二元经济结构, 不仅成为困扰农业、农村现代化的突出问题, 而且成为影响整个国民经济现代化的最大障碍。从这个意义上讲, 消除城乡二元经济结构, 不仅是解决我国“三农”问题的需要, 也是确保城乡经济持续、协调、稳定发展, 实现国民经济整体现代化的重要条件。

2.城乡二元分割下的农村公共物品供给

(1) 政府主导的公共物品供给制度, 农村供给远落后于城市。

城市实行以政府为主导的公共物品供给制度, 公共物品无论是从数量上还是质量上都优于农村公共物品。如, 城市基础设施、教育、医疗卫生等等完全由政府免费提供, 城市居民自然地享受了政府提供的各种公共物品和相对完善的公共服务, 并且, 一些本来可以由政府和居民共同提供的混合公共物品, 也大都由政府免费提供。

(2) 农村“自给自足”的公共物品供给制度, 政府对农村供给缺位。

相对而言, 农村在很大程度上实行的是以农民为主的“自给自足”型公共物品供给制度。在取消了农业税的今天, 我国农村公共物品的供给资金来源以制度外供给为主, 而制度内筹资却凸显出“重城市轻农村”的特点, 许多本来应该由中央政府或省级政府来提供的公共物品, 如农村九年义务教育、大型水利设施等, 由于城乡分割体制的存在, 使得供给的重担大多落在了基层政府的肩上。而税费改革后基层政府的财政紧张, 导致这类基础农村公共物品最终只能由广大农民来“买单”。

(3) “重工轻农”的财税制度, 农村供给资金大量流失。

在进行国民收入分配时, 国家不但没采取向农民、农村倾斜的财税政策安排, 还优先保证工业建设和城乡公共物品供给, 然后依财力进行农村公共物品建设, 甚至出现侵占农村公共物品建设资金的行为。农业为工业化初期的工业发展积累了大量资金。“据统计, 1952～1990年, 通过税收从农业获取的资金为1527.8亿元, 通过价格“剪刀差”从农业获取的资金为8707亿元, 通过储蓄从农业获取的资金为1404.8亿元, 扣除国家对农业的投入, 农业为工业化积累资金1万亿元。”[2]20世纪90年代初, 我国工业化开始步入中期阶段, 一般认为此时已进入工农自养或平衡发展阶段。但是, 城乡资金流动格局并未随着国家工业化发展阶段的转变而转变, “1990～1998年间, 农村资金净流出19222.5亿元, 其中通过财政渠道流出的占48.9%, “剪刀差”渠道流出的占32.8%, 金融渠道流出的占18.3%。”[2]在城乡二元经济分割的体制下, 农村资金的大量流失极大地限制了农村公共物品的建设, 而我国公共物品城乡分离的二元供给使得农村公共物品资源难以得到补偿。

这种“重城市, 轻农村”的公共物品资源配置造成农村资金流出多、补偿少, 造成农村公共物品资源匮乏, 导致农村公共物品建设更加滞后。由此可见, 城乡分割二元经济结构下形成的公共物品二元供给, 是当前农村公共物品供给严重短缺的首要因素。

二、决策管理机制混乱导致农村公共物品供给短缺

在现行公共物品供给体制下, 农村公共物品的供给并非主要由农村内部需求决定, 而是采取自上而下的决策机制, 通过农村外部的指令来决定的, 这使得农村公共物品的供给与实际需求相偏离。同时, 由于偏好显示机制的缺失, 导致农村公共物品供给决策难以有效反映农民意愿, 必然会造成农村公共物品供给难以满足需求。此外, 公共资源使用不透明, 缺乏有效的监管, 出现公共资源浪费严重的现象, 这也是造成农村公共物品供给低效的重要原因。

1.自上而下的决策机制, 导致农村公共物品供给与需求偏离

目前, 我国农村市场经济得到了一定发展, 作为独立的市场经济主体, 农民对公共物品的需求应取决于各地资源状况以及农民自身所从事的生产经营活动。然而, 现阶段农村公共物品的供给不是根据农村的发展需要和农民生产与生活的需要来决定, 而是采取“自上而下”的供给决策机制, 即由上级政府和地方政府的决策者根据“考核指标”、“政绩”、“任期”的需要来安排供给。例如, 乡镇及乡镇以上政府和部门下达的各种收费任务、布置的各项达标、升级活动等。这种通过计划和行政命令安排的决策体制在计划经济时代无疑具有高效率, 但这种强制性外部供给并没有充分考虑农村的发展要求以及农民生产、生活的具体需求, 而是以政策规定的形式下达指标, 这决定了农村公共物品供给决策带有强制性、统一性和主观性的特征。远离农村的各级政府和组织不可能完全、准确地了解和掌握农民对公共物品的需求状况, 对不同类型、不同条件、不同发展水平的农村地区都按统一要求来提供公共物品, 势必会出现供给与需求严重脱离。

农村实行税费改革后, 农民负担大大减轻, 国家对引起农民负担的公共资源筹集机制也做出了一定改进, 但是, 传统的公共物品“自上而下”的行政性供给机制仍没有改变。在政治利益、个人利益、“政绩”等因素的影响下, 这种供给机制将继续保持原有的惯性, 使本来就有限的农村公共资源无法得以合理有效的配置。在这种取向的供给体制下, 必然会产生农村公共物品供给结构失衡的局面:重“政绩”轻“长期”, 即重视短期公共项目, 而轻视见效慢、周期长的公共物品供给;好“硬”恶“软”, 即重视上级要求考核的“硬”公共设施, 而轻视科技、信息建设等“软”公共物品的提供;重“准”轻“纯”, 即重视准公共物品的生产, 而轻视纯公共物品的提供等显著特征。从而, 导致农村公共物品的供给根本无法满足农村发展和农民生产、生活的需求。这种“自上而下”的行政命令式决策机制从体制上决定了供给与需求的脱节是必然的, 不但公共物品的供给总量和结构不可能真正满足农民的实际需求, 而且往往超越农民的实际承受能力, 导致绝对供给不足和相对供给过剩并存的矛盾, 造成农村公共资源配置低效, 农村公共物品供给与需求偏离。

2.偏好显示机制缺失, 导致农民需求无法得到真实反映

“从意愿表达层面考察, 法律和制度壁垒、信息不对称、公共服务差异化的程度、公众在社会经济方面的特性及该服务的相对价值等限制了公众的意愿表达而导致公共物品供给失衡”[3]在现有的农村公共物品供给体制下, 自上而下的决策机制使农村公共物品供给大多由乡镇政府及村组织在没有农民参与的情况下进行决策, 而作为农村公共物品受益主体的农民却被排斥在供给决策管理体制之外。

由于我国农村缺乏有效的公共物品需求偏好显示机制, 农民表达自身对公共物品支付意愿的渠道不畅, 农民无法在公共物品供给决策中体现自己的意志。“相对于其他的社会群体, 农民缺乏专门性的表达自己利益的正式组织, 农民的利益表达只能通过党和政府的正式体系进行, 且现有的各种农民组织并不具备意愿表达与利益聚合的功能, ”[4]导致农民对公共物品的需求意愿和需求偏好无法得到真实反映。农民往往只能被动地接受政府提供的公共物品, 同时被动地承担相应的费用。在自上而下的决策机制下, 一般由来自农民外部、与农民不具有同等切身利益的政府进行公共物品的决策, 然而政府是由政府官员组成的, 他们有其自身的利益, 也追求自身利益的最大化, 政府因受其自身利益的影响, 很难以农民的切实需求为导向来保证公共资源利用的有效性, 由此造成农村公共物品的供给不能反映农民对公共产品的需求现状。

3.公共资源使用过程缺乏有效监督管理, 导致公共资源使用效率低下

由于信息的不对称、预算的不完整和行政体制改革的滞后, 农村公共资源的使用过程往往缺乏有效的监督管理, 具体表现在:对农村公共物品资金的筹措、管理、使用难以进行规范的监督, 无论是国家的支农资金, 还是地方政府制度内与制度外的公共支出资金, 都没有实行专门统一的管理, 并且经常挪作他用, 造成公共资源的管理混乱;政府提供农村公共物品的中间环节太多, 公共资源被一层层“过滤吸收”, 公共物品则被层层加价;在生产和提供农村公共物品的过程中, 由于监督管理体制的缺失, 往往出现地区之间、部门之间竞相攀比, 导致农村公共物品供给的低效率和无序增长, 从而增加供给成本, 造成公共资源的极大浪费。

目前, 对公共资源使用过程的监督主要是由审计和农民负担管理部门执行。由于农民负担多为预算外资金, 而预算外资金又大部分分散在各行政事业单位, 不仅增加监督力度的成本很高, 而且也很难界定合理与不合理的界限。虽然有些地方实行了政务、财务、村务公开的社会监督形式, 但由于公开的时机、场合和形式具有很大的随意性, 有的甚至流于形式, 走过场, 缺乏实际约束力。加上缺乏专业知识和缺少激励机制, 这种非职业性的社会监督很难具有约束力, 以至造成公共资源的使用效率低下和部分公共资源被挪作他用, 甚至被挥霍浪费, 贪污挪用。在公共资源本来就不充足的情况下, 如果公共资源又未得到很好的监督使用, 使用效率低下, 必然导致农村公共物品的供给不足。

三、财政资金匮乏导致农村公共物品供给短缺

1.税费改革后县乡财政公共资金紧张

农村税费改革作为我国农村经济发展史上的重大制度创新, 在减轻农民减负增加农民收入方面起了积极作用, 但同时加剧了农村基层政府财源匮乏的危机。由于与农村税费改革相联系的一系列配套改革措施未能及时跟进, “国家通过转移支付给地方政府的财政支持难以弥补县乡财政因农村税费改革后的财政资金缺口, 形成农村税费改革后的县乡财政普遍运转困难的局面, 严重影响到农村公共物品的服务和供给。”[5]

农村税费改革后出现的县乡财政压力, 削弱了农村公共物品的供给能力。农村税费改革以前, 县乡的财政收入主要来自于制度内的税收收入和制度外的“三项提留”、“五项统筹”以及各种罚没收入。其中, 乡级政府提供农村公共物品所需的资金主要来源于其制度外的收入。但是“伴随着县乡财政收入的衰减, 其财政状况也进一步恶化, 主要表现在两个方面:一是财政收支缺口无法弥补, 二是到期债务支付能力严重不足。”[6]在这两个方面的共同作用下, 乡镇机构提供公共物品的能力将大大削弱, 尤其是农村工业不发达、税源基础薄弱的中西部地区, 极大地阻碍了农村公共物品的有效供给。

2.筹资机制障碍造成资金筹措困难

(1) 筹资渠道不合理。

我国的金融总政策目前仍然体现着“农村支持城市, 农业支持工业”的局面。由于缺乏农民信用体系, 农民存入银行的资金大部分流入城市。据有关资料显示, 自1994年以来, 农村每年流出资金600亿元左右, 而国家对农村信贷总规模和财政支农资金投入却相对较少, 农村公共物品供给资金缺乏保障。

除了农村电网改造等大型农村公共物品由政府财政投入外, 我国农村公共物品建设资金的筹集渠道主要有两个:一是县乡财政收入, 二是农民自筹。在目前县乡财政极为紧张的情况下, 尤其是在税费改革后, 原有的通过制度外财政筹资的渠道已基本堵死, 由县乡财政承担的这一部分资金又以不同的形式摊派转嫁给了农民, 这样农村公共物品建设资金实际上主要来自农民, 农民不仅没有因为税费改革减轻负担, 反而负担进一步加重。现阶段, 我国农民总体收入偏低, 加之近几年农民收入增长缓慢, 由农民来承担主要的农村公共物品建设资金不仅不能保障资金来源, 还导致农民的生活难上加难。

(2) 筹资手段单一。

当前, 农村公共物品的资金匮乏的另一重要原因在于筹资手段单一, 新的筹资手段基本上还没有形成。按农村公共物品的基本特性, 农村公共物品的资金来源应当以政府财政支持为主, 但是, 在现实情况下, 完全依靠政府财政这样单一的筹资手段是不可能解决农村公共物品供给资金匮乏的。在这一问题上, 政府只是一味地“哭穷”, 在财政紧张的情况下通常以各种方式将筹资负担转嫁到农民身上, 使得农民负担日益加重, 而并没有发挥其所能, 动员全社会各方面的力量, 积极探索新的筹资手段, 这样不仅进一步加剧了县乡政府的财政紧张状况, 还使得农村公共物品供给陷入了一个资金短缺的恶性循环中。

四、政府职能角色错位导致农村公共物品供给短缺

1.政府职能定位不清, 责任不明

中央与地方政府在农村公共物品供给的责任划分上不尽合理, 供给主体错位现象严重。提供公共物品是各级政府的主要职能。根据财政分权理论, 中央政府主要负责全国性公共物品的提供, 地方政府则负责地方性公共物品的提供。但实际上, 中央与地方在农村公共物品供给的责任划分上不尽合理, 本来应该由政府提供的公共物品或由政府与农民共同承担的公共物品成本, 却完全由农民承担。本来应该由上级政府提供的公共物品却通过政府权威转移事权, 交由下级政府提供, 最后最终落到乡政府和农民头上。例如, 基础教育、计划生育都是基本国策, 都是为了全国人民的共同利益, 是全国性的公共物品, 但这些事权目前主要由乡政府以及村承担。这样做的必然后果是乡镇政府事权大于财权, 乡政府在事权无法转移的前提下, 向农民伸手, 通过权力敛取不合理的收入以应对不合理的事权, 将是一种必然的选择。

2.基层政府机构臃肿, 工作效率低下

目前, 由于乡镇政府及其下属事业机构人员过度膨胀, 致使财政供养人口急剧增加。据统计, 全国有4.5万个乡镇, 财政供养人员已达到1280万人, 此外还有380万名村干部, 平均每40个农民就要供养1名干部。基层政府机构臃肿的状况直接导致了乡镇政府人员工资和行政事业经费不足, 致使向农民伸手, 增加农民负担。同时, 乡镇政府与县政府职能交叉, 事权不清, 如乡镇政府繁重的会议和检查任务耗费了乡镇政府人员的大量时间, 使乡镇政府无暇顾及正常事务, 不仅降低了工作效率, 还增加了大量的政府开支。

我国现行乡镇政府由于财政困难, 多沦为“吃饭财政”和“讨饭财政”, 对公共物品也自然无力提供, 其仅存的功能基本上只有两个, 即收税和上传下达。其他各服务部门也是关心如何搭车收费胜于关系服务的质量, 如“司法所盼望农村里的司法纠纷越多越好, 民政所则希望农民离婚多, 这样他们才有机会多‘创收’”等等。这样的乡镇政府, 显然是不会受到老百姓的支持与拥护的, 基层政府的农村公共物品的有效供给, 也将无法实现。

3.基层政府事权与财权不对等

自实行分税制后, 财权有向中央及省政府集中的趋势, 而事权却逐级下放。分税的前提是分事, 只有在事权划分清楚的基础上, 财权的划分才有意义。然而, 我国的分税制却恰恰绕过了“分事”这一重要前提, 造成中央和地方的事权划分不明确, 本该中央担负的事权, 仍要由基层负担。

就我国目前的现实状况而言, 一些本应由中央及省政府供给的纯公共物品, 如义务教育、计划生育、民兵训练等, 却下放到乡镇一级, 加重了乡镇的负担。而乡政府由于以下两方面的原因, 导致财政紧张:一是乡镇本身财源有限, 尤其是西部地区, 主要依靠农业税收及中央转移支付, 但负担的事务所需花费的财政支出却远远超过收入。二是政府机构改革未能同步跟进。目前, 我国现有乡镇3.9万个, 行政村69.5万个, 财政供养人员约1050万人, 因机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的 40%左右。因此, 当乡政府不能从传统的税费收入中负担公共物品的供给时, 唯一的途径就是将供给成本转嫁到农民头上。因而当国家强行治理“乱收费”问题时, 就出现了“税费改革—农民负担减轻—基层政府财政紧张—公共物品供给更加短缺”这样的怪圈。由此可见, 税费改革关键是要厘清各级政府之间, 政府与市场之间的公共物品供给责任, 改变农村公共物品供给不足, 相互推诿的现象, 同时辅之以政府机构改革等诸多配套改革, 方可走出这个怪圈。

参考文献

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〔5〕郭春甫.农村公共物品供给失衡及校正——“退出—意愿表达”的视角[J].云南行政学院学报, 2008, (01) .

〔6〕刘鸿渊.农村税费改革对农村公共产品供给的影响及体制创新[J].四川财政, 2003, (09) .

农村公共物品供给 篇8

一、农村公共物品的涵义

农村公共物品具有一般公共物品的特性。但是,由于农村实际情况的特殊性,农村公共物品自然又具有其一定的特殊性。

世界银行《1997年世界发展报告》指出:“公共物品是指非竞争性和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应;非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。这些特征使对公共物品的消费进行收费是不可能的,因而私人提供者就没有提供这种物品的积极性。”

所谓农村公共物品,是农村地区农业、农村或农民生产、生活共同所需的具有一定的非排他性和非竟争性的产品和服务。即农村公共物品是相对于农民私人物品而言,用于满足农村公共需要,具有非竞争性和非排他性的社会物品。

二、农村公共物品的分类

根据公共物品的基本特征,可将农村公共物品分为以下两类,一是农村纯公共物品。这类公共物品具备充分的非竞争性和非排他性两个特征,并且不能确定其具体价格,是完全意义上的社会公共物品,如:地方性法律法规与政策、农村社会公共安全、农村基层政府行政管理、社会保障救济、农村环境保护、农业气象等。二是农村准公共物品,这类公共物品介于农村纯公共物品和农村私人物品之间,不同时具备非排他性和非竞争性特征,如:农村公路、农村电网、农村医疗卫生、农村社会保险、农村教育等。

三、农村公共物品的供给状况

(一)农村公共产品供给总量不足

在我国过去的二元化发展模式和体制下,实行的是以农哺工、重城轻乡,优先发展城市的倾斜型发展战略,因而形成了城乡不均衡的社会利益分配格局以及与此相适应的城乡有别差别化公共物品供给的体制。在这种体制下,城市公共物品基本由政府生产和供给,居民免费消费纯公共物品、支付较低的费用便可以享受准公共物品。而在我国广大的农村地区,公共物品主要由农村基层来负责生产和提供,由于大多数农村基层单位和组织财力有限,公共物品在广大农村供给严重不足。

(二)农村公共物品供需结构失衡

由于在农村社会中农民生产生活的群体联系性并不是很强,使他们对公共物品的需求呈现出多样性特点,不仅农民对农村公共物品的需求偏好存在着巨大差异,农民对公共物品的需求状况也随着时间的发展不断发生变化。因此,政府无法用一个统一的尺度来衡量农民对农村公共物品的需求程度,使作为供给主体的政府难以获取农民对农村公共物品需求的真实信息,难以判定农民的真正需求,进而造成公共物品供需结构的失衡。

(三)农村公共物品供给效率低下

由于我国农村公共产品自上而下的供给机制、乡镇的财政不足、公共产品需求信息不畅和农村居民本身的文化特质等原因,现行的农村公共产品的供给呈现出效率低下的特征。常见于农村居民急需的公共产品供给严重不足,涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺,农村居民较少需求的公共产品供给过剩,部分公共物品的提供损害了农村居民的利益。

四、进一步完善农村公共产品有效供给的建议

(一)建立城乡均衡的公共物品供给制度

要破除城乡“二元”经济结构,打破公共物品供给上城乡分治,就需要转变发展观念,调整现有国民收入和利益分配格局,缩小城乡发展差距,引导生产要素合理的流动。统筹城乡发展是一项庞大复杂的工作,我们主要应先做好以下几个方面工作:

1. 取消城乡分割的户籍制度。

我国现行的城、乡分割的户籍制度,造成了城、乡不同的身份制度、就业制度、医疗制度、教育制度、保障制度等。这种户籍制度,极大地限制了农民自由迁徙的人身权利。它不仅不利于农民公民权利的保障,也不利于农村公共产品的有效供给。因此,应尽快改革现行户籍制度,取消“农业户口”和“非农业户口”的差别,逐步建立城乡统一的户籍管理制度。

2. 在全面取消农业税的契机下,建立城乡统一的税制。

对我国这样有上亿过剩农村劳动力的国家来讲,农村劳动力向城市流动是一个长期的过程。因而,改革农村税费制度就成为减轻农民负担的关键措施。

3. 完善农村社会保障制度,解决农民后顾之忧。

社会保障制度是市场经济的安全阀和减震器,完善的社会保障制度可减低社会分工过程中的交易费用,为农村工业化提供保障。目前,我国的社会保障体系仅覆盖了城镇居民,占全国人口64%的农村居民大多数并不能享受到基本养老保险、失业保险、医疗保险和最低生活保障。因此,政府应高度重视我国农村社会保障的现状及未来,积极完善我国的农村社会保障体系,扩大农村社会保障的覆盖面,提高农村社会保障水平。

(二)建立农民需求偏好表达机制

长期以来,我国农村公共物品供给决策主要集中于政府手中,作为受益群体的农民只能被动地接受公共物品的供给,农民对某些能够促进生产水平、提高生活质量的公共物品迫切需求,但是却没有与政府沟通交流的渠道,使农民的需求偏好无法表达,进而忽视了农民的真实需求,政府提供的公共物品也难做到物尽其用。建立完善真实、准确的农民需求偏好表达机制对改善农村公共物品供给失衡起着至关重要的作用。

(三)建立以政府为主导的多元化供给方式

1. 政府要为农村非营利组织的发展提供制度保障。

我国虽然已经认识到非营利组织对于农村公共物品供给具有重要意义,但是非营利组织的作用却十分有限,其中最重要的原因就是政府现行政策法规导向作用不明确。现有的管理制度不够科学规范,忽视了对非营利组织合法性、独立性和组织权益的保障。所以政府应通过对税收征管、筹措资金、改进技术等方面提供优惠政策,给予农村非营利组织充分的制度激励。

2. 政府要为农村非营利组织的发展提供财政支持。

当前,我国农村非营利组织无论是官办的还是民间的普遍存在着经费不足、资金匮乏的问题。农村非营利组织有效供给公共物品与公共服务,必须要有稳定的资金来源作为后盾才能确保供给投入。所以,政府应该每年安排一定财政预算,用于发展农村非营利组织的社会公益事业,政府财政支持的主要目的是维持农村非营利组织的顺利运营,为政府无力负担的农村领域供给公共物品。

3. 政府要加强对农村非营利组织的监督与管理。

由于政府与非营利组织的关系比较模糊,相关的法律法规不健全,导致农村非营利组织在公共物品供给的运作过程中缺乏政府强有力的管理与监督,给各种违章操作甚至是寻租行为制造了很大的活动空间,影响了人们对农村公益捐赠的信誉度,增加了供给成本,降低了供给效率。因此,在非营利组织强化内部组织监督的基础上,政府应加强对非营利组织外部的监督,形成社会力量监督非营利组织提供农村公共物品的格局,在政府指导下充分发挥审计检查部门及新闻媒体的监督作用,保证农村公共资源不被滥用、挪用。

摘要：农村公共物品对于农村社会的发展起着至关重要的推动作用,完善农村公共物品供给可有效地提高农村经济的发展效率。目前,我国农村公共产品供给总量不足、供需结构失衡、供给效率低下。为进一步完善农村公共产品有效供给,应建立城乡均衡的公共物品供给制度,建立农民需求偏好表达机制以及以政府为主导的多元化供给方式。

关键词：农村公共物品,有效供给方式,问题探析,建议

参考文献

[1]世界银行.1997年世界发展报告:变革中的政府[M].北京:中国财政经济出版社,1997-04

我国农村公共产品供给研究 篇9

1 农村公共产品的现状分析

当前我国农村公共产品供给状况具体表现如下:

(1) 农村公共品供给总量不足。按公共财政理论, 公共物品的提供主体主要应该是政府。但我国政府在农村公共产品提供方面严重缺位, 加之家庭联产承包责任制在农村公共产品提供方面的明显制度缺陷, 导致了公共产品总体呈现供给总量不足的状况。2003年我国的税费改革, 虽然从制度上遏制了制度外筹资渠道, 但却没有消解农村公共产品供给压力, 尤其取消农业税后, “财权上交, 事权下放”使得原来的供给主体 (县、乡政府、村集体) 受制度制约及财政萎缩的影响, 没足够财力履行其公共产品供给职责。

(2) 农村公共品供给结构失衡。我国官僚科层制的行政组织结构容易形成信息传递过程中的梗塞, 即上下级之间信息传递过程的失真或上下级之间信息的不对称。在农村公共产品供给方面来看尤为突出。我国农村长期以来“自上而下”的供给体制使农村公共产品供给脱离了农民的实际偏好, 造成农村公共产品供给结构的失衡, 降低了农村公共产品的整体效用, 表现为供给过剩和供给不足并存。其供给过剩表现在兴修道路、水利设施等容易突出“政绩”方面;供给不足表现在对农村可持续发展公共品方面严重不足, 表现在生态保护、污染防治等方面。

(3) 农村公共品供需机制不合理。当前, 我国农村公共物品实行自上而下的决策模式以及农民对农村公共产品需求的表达机制不健全等因素致使对公共产品起主要作用的不是农村社区内部需求, 而是来自于社区外部“自上而下”的行政命令, 导致公共产品供需脱节, 表现为农民急需的公共产品供给不足, 农民不需要的公共产品供给过剩;重大型水利设施建设, 轻一般农业基础设施建设;重生产性基础设施建设, 轻教育医疗卫生事业发展。此外, 我国农村公共物品供给项目缺乏科学论证, 项目预算和审计流于形式;部门之间缺乏配合, 相互扯皮和推诿责任时有发生;公共物品供给的具体内容和制度建设严重滞后, 农村公共产品的实效性较差。

2 农村公共产品问题成因解析

(1) 农业的天然弱质性是造成农村公共产品供给不足的根本原因。农业相对于其他产业相比处于天然不利地位。长期来看, 由于受土地、种植物生长周期、气候、地域等因素的制约, 即使加大科技投入也难以使产量呈现类似工业及第三产业的几何级数增长, 加之自然灾害对农业造成的直接影响, 农业虽作为第一产业, 却也是最弱势的产业。随着科技与市场经济的发展, 工业与第三产业在GDP中的比重不断增大, 农业与其他产业在产品交换过程中处于不利地位, 工业与第三产业的发展不断挤压了农业发展的空间。农业的不利地位导致了落后的农村经济, 这是造成我国农村公共产品供给不足的根本原因。

(2) 我国农村公共品供给不足的历史原因。我国建国后, 百废待兴, 国家形成以优先发展工业、重工轻农, 以农哺工的二元经济的政策定势, 长期以来工农业的“剪刀差”和国家政策倾向城市, 对农村经济造成严重剥夺, 导致了农村与城镇人口收入及生活水平的巨大差距, 扩大了城乡差距。落后的农村经济难以为农村公共产品的供给提供有力的经济支持, 是造成农村公共产品供给长期停滞的主要原因。

(3) 政府有效性边界模糊、权责不明确是造成农村公共产品不足和结构失衡的重要原因。城乡发展长期以来呈现的二元结构, 导致城乡有别的资源配置制度。城市实行政府为主导的公共产品供给制度。我国农村公共品长期以来主要由农民以上缴税费的形式负担, 政府供给功能严重缺位。此外, 农村公共产品多元化供给机制不健全, 对于纯公共物品还是准公共物品, 都是要么是村民“自给自足”要么是政府垄断性提供, 或两者结合, 筹资方式单一, 市场或NGO等难以渗透。缺乏多元化的供给机制。

另外, 现行的农村行政管理体制中对有关部门在农村公共物品供给中的职责与权力划分都很笼统。权责的模糊不清使得一些乡镇部门形成了“多一事不如少一事”的观念, 这样, 有些公共物品供给就没有人扮演提供者的角色。此外, 农村公共产品供给中还存在多头领导问题, 造成管理部门推诿责任和争夺权力行为, 导致行政管理支出虽多, 但公共产品供给却很少。

3 解决我国公共物品供需矛盾的对策研究

(1) 加大财政支农力度, 建立城乡一体化的公共物品供给体系。长期以来, “二元经济”体系导致了城乡经济的巨大差距, 也造成了相对独立的城乡公共产品供给体系。农村公共产品的“自给自足”和城市公共产品的政府主导供给, 不仅造成了公共产品供给不公, 而且由于农民承担了本应该由政府提供的公共产品成本, 严重制约了农村经济的发展。在我国坚持科学发展观, 以工业反哺农业, 统筹城乡的政策下, 应加大财政支农的力度, 调整公共产品支出结构, 在公共品供给上坚持城乡平等非歧视的原则, 逐步建立城乡一体化的公共产品供给体系, 以减轻农民负担, 加快农村经济和社会发展。

(2) 重构公共产品供需机制, 优化公共产品供给结构。当前, 农村公共物品的供给主要体现的是基层政府及职能部门的需求偏好, 而不是有效地反映农村对公共产品需求。其公共产品的决策目标偏离农民需求, 而是向政绩转移。重构农村公共产品供需机制必须在明确各级政府在农村公共物品供给中主体责任的同时加强农村基层民主制度建设, 改变以往“自上而下”供给的传统模式, 转变为“自上而下”和“自下而上”相结合的合理模式, 建立农村公共产品需求表达机制, 逐步重视农民急需的和可持续发展的公共产品供给。农村公共产品供给必须按照公平民主、讲求效益、注重协调、统筹兼顾的原则, 合理安排公共产品的优先顺序, 优化公共产品的供给结构。

(3) 完善农村公共产品筹资机制, 拓宽农村公共产品的投资渠道。农村公共产品供给投入严重不足, 已经成为制约农村经济发展的“瓶颈”。我国目前农村公共产品投资来源主要有包括各级财政的扶持资金, 村级“一事一议”政策筹集, 部门的资金补助三个方面。这种模式筹资渠道单一, 资金投入较少, 而且投资分散, 容易投入重复, 不仅难以形成合力而且管理成本较高。重塑城乡一体化的公共产品供给机制必须形成以财政为主体, 多渠道的农村公共物品供给融资机制, 调整公共财政支农结构的同时加强市场化建设, 充分发挥政府和市场这两种资源配置方式的效力, 引导社会力量参与, 在明确产权下, 按照“谁引进, 谁收费”, “谁投资, 谁受益”的原则, 积极动员企业及其他社会组织为新农村建设提供资金和技术服务, 并为其提供税收优惠政策。在融资形式上还可运用BOT、ABS、ADR等融资方式提升筹资力度。

(4) 加强我国农村公共产品供给的法制保障。农民在国家的资源分配系统中, 是一个庞大的弱势群体, 自我保护的能力很弱, 因而, 保护农民合法权益客观上需要法律的介入。只有通过法律的规定, 使农村公共物品供给相关制度法律化、规范化, 才能切实保障我国农民的切身利益。首先国家应规范公用地征用程序, 保障农民在土地使用权流转中的权利, 规范土地转让价格的形成机制, 合理地大幅度提高土地征用的补偿费用遏制滥征、乱占农地的势头。其次, 尽快制定农民权益保护法和提供农村公共产品的相关法律。农村的基本公共物品也要逐步立法, 使之制度化、法律化:一方面要认真贯彻国家已有的相关法律;另一方面要修改不适应新形势的法律法规, 细化和完善相关的法律法规;还要制定并出台新的相关法律法规。最后要尽快制定和完善农村公共卫生条例、农村义务教育实施条例、农村土地承包法实施细则、农村最低生活保障制度等相关法律。

参考文献

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[5]睢党臣.农村公共产品供给结构研究[M].北京:中国社会科学出版社, 2009.

农村公共产品供给融资分析 篇10

一、公共产品供给融资中的问题

(一) 政府财政投入不足。

以新型政府管理理论为出发点, 农村公共产品供给中资金以各级财政投入为主。近年来, 为满足农村经济社会发展的需求, 我国财政用于公共产品供给的支出不断增加, 投资总量保持不断增长态势。但是财政投资从纵比看增幅高, 横比上我国公共产品供给投资占农村GDP的比重远低于发达国家, 整体上我国财政支出不管从绝对数量还是相对数量上都还不高, 农业公共产品供给融资明显存在着政府财政投入不足的问题。与此同时, 我国国家财政对公共产品供给的资金支持主要通过财政拨款与补贴实现, 其资金由中央流动至地方经过多级政府及部门, 最终到达真正需要的基层政府, 其间各级政府及部门很容易出现截留资金和挪用资金的状况, 这样真正用于农业公共产品供给的资金减少, 我国公共产品供给资金到位率底。

(二) 村民集体投资有限。

公共产品供给除了需要国家财政的大力支持外, 农民集体投入也是其融资重要途径, 主要包括村庄投资和农民集体集资等方式。农村基础设施具有很强的地缘性特征, 农村基础设施所在地村民是农村基础设施的直接受益者, 农村基础设施与其生产生活直接相关, 同时村民也是农村基础设施的主要维护者。随着农村经济的发展, 我国村民集体单位投资固定资产的资金量呈增长趋势, 但是村民集体对公共产品供给投资占全社会固定资产投资的比重却是下降的, 对比发达国家而言, 我国村民集体对公共产品供给投资还存在较大差距。可见, 我国村民集体对公共产品供给投资所占比重小且呈下降趋势, 农村集体投资公共产品供给的资金投入能力不足。而在我国西部欠发达地区, 由于其自身经济发展落后农民集体投入公共产品供给的资金更是捉襟见肘。

(三) 农村金融信贷乏力。

农村金融信贷是公共产品供给融资的重要途径, 完善的农村金融信贷体系能够为公共产品供给提供强有力的资金支持。目前, 我国农业发展银行、商业银行、农村信用社是公共产品供给融资的主要金融机构。近几年我国金融机构为公共产品供给提供的贷款总额不断增长但是公共产品供给贷款的年增长率远远低于同期各项贷款合计的年增长率, 不能为农村公共产品供给提供良好的资金保证。而开发式金融从国家层面来说是一种很好的公共产品供给中的金融创新, 但是受开发特定项目限定, 很多地区很难在开发金融中受惠, 其在公共产品供给的作用有待提高。

(四) 其他投资来源较少。

公共产品供给的融资来源除了财政资金、农民集体投入和金融信贷外还包括民营企业投资、个人投资、国际组织贷款和援助等, 虽然这些资金在公共产品供给资金融资比例上所占较小, 但是其作用不容忽视。就民营企业投资和个人投资而言, 虽然农村企业大户在一定程度上无偿提供了很多公共产品, 但是具有个例性和不稳定性;在国际组织贷款和援助方面, 国际银行贷款、联合国普惠金融等对我国农村基础设施的建设起到了一定的促进作用, 但是我国地域广阔, 这些资金只能惠及我国极小部分的农村地区。

二、解决农村公共产品供给资金融资问题的建议

为了解决我国农村公共产品供给资金融资不足问题, 应积极地建立以政府财政资金为主导, 多种资金融资资本并存的融资途径, 充分调动社会各方面的积极性来拓宽农村公共产品供给的资金融资渠道, 实现多主体、多途径、多方式互相支持的综合性资金融资体系。

(一) 加大财政对农村基础设施的支持。

调整财政支出分配结构和资金使用方向, 财政收入分配中“重城轻乡”的现象必须得到改善, 进一步加大政府对公共产品供给融资的力度, 深化改革农村基层财政体制, 健全国家财政对公共产品供给的长效投入机制, 按照城乡公共服务均等化的要求, 完善城乡一体化的公共财政体制, 进一步加大中央财政对公共产品供给的投资性支出。同时, 明确各级政府的事权范围, 合理的分配公共产品供给的供给责任。受益范围遍及全国的基础设施, 地方受益较小, 根据效率与公平原则, 其建设供给应由中央政府提供资金。交通、通讯、供电等具有明显“外部效应”的区域性大面积基础设施, 应主要由地方政府出资, 中央财政给予补助。对于田间公路、田间水利等受益范围仅限于某个地区的农业基础设施, 应由该地方政府出资。

(二) 完善农民集体投资制度。

完善农村“一事一议”制度。虽然该制度在实践过程中存在不足, 但其目前仍然是解决公共产品供给融资重要途径。完善的农村“一事一议”制度应保障公共产品供给中农民的知情权、参与权、管理权和监督权等权利。对于公共产品供给中出现的筹资困难、各村间责任划分难以协调等问题, 要按照“农民自愿、量力而行、总体规划、预算控制、群众受益”的原则, 灵活运用“一事一议”制度分阶段、分层次组织实施, 使农村公共产品供给有规划、有步骤、有针对性的进行。同时, 充分调动农民积极性, 使其自觉参与到公共产品供给中。政府要鼓励农民投资公共产品供给, 要对农民投资公共产品供给给予一定的政策支持和鼓励措施, 给予相应的税收减免政策。同时, 政府要加快农村基础设施产权制度改革, 明晰产权, 明确“谁投资、谁受益”的原则。

(三) 健全农村金融信贷体系。

政策性金融机构是政府弥补市场不足, 实现宏观调控的重要工具。我国应调整农村政策性金融体制, 引导其向公共产品供给领域融资, 拓宽政策性金融机构的业务范围, 积极开展公共产品供给贷款业务, 加大其在公共产品供给领域的投入力度, 使其真正成为为农业发展提供全面服务的农业政策性金融机构, 充分发挥其在公共产品供给方面的金融带头作用。同时, 公共产品供给的融资需要商业性金融机构的大力支持。农村基础设施可以由商业性金融机构进行投资, 以基础设施的收益权作为担保来向商业银行申请贷款, 来争取商业金融机构的融资。建立并健全保证贷款偿还的相关机制, 在这一点上我国中央财政可以在安排公共产品供给专项资金时, 按照一定的比例为地方建立还贷准备金, 各地方政府也要从预算中安排一定还贷准备金, 保障公共产品供给贷款的及时偿还。这样以来就可以有效地促进金融信贷资金融资来源增加, 从而为公共产品供给提供有效的支持。

(四) 发展农村资本市场。

首先, 我国要在政府有效实行监管的条件下, 将公共产品供给市场化程度提高, 将更适合市场化运作的农业公共产品供给进一步向市场开放;第二, 政府应完善财政贴息、财政担保、税收优惠、投资补助等制度, 积极引导民间资本向公共产品供给融资, 将一部分财政拨款转为对公共产品供给项目的贴息、担保、补助资金, 以吸引民间资本对公共产品供给的投资;第三, 健全公共产品供给有关的产权法, 保护融资者的相关利益。同时, 境外资本融资在改善农业发展环境、扩大公共产品供给规模等方面具有不可忽视的作用。我国政府应该充分吸引国际资本融资, 重视与国际组织、发达国家开展交流合作, 同时激发海外华侨华人的爱国热情, 通过国际资本融资缓解我国农业公共产品供给资金融资的不足。

摘要：农村公共产品供给问题是三农发展的重要影响因素, 在当前农村公共产品供给中资金问题直接制约公共产品的有效供给, 因此需要对农村公共产品供给中的融资渠道和融资有效性进行分析, 并寻求解决方法, 以期实现长期的农村公共产品有效供给。

关键词：融资途径,资金效率

参考文献

[1]周淑芬, 陈小云.关于新农村建设资金来源的思考[J].农村经济, 2010.3.

农村公共物品供给 篇11

关键词:农村公共物品;多元化;供给;地方财政支出

我国是一个农村人口占绝对比重的国家,要想在这样一个国家全面建设小康社会, 离不开农村公共产品建设这一基础。农村公共物品,是由当地农村社区居民参与共享的“产品”,包括农村道路建设、农田水利设施建设、农村义务教育、农村公共卫生及农村社会保障等。税费改革实施几年来,一方面比较有效地遏制了农村“三乱”现象,明显减轻了农民负担;但另一方面,税费改革的实施,也使得原本就供给不足的农村公共物品更加短缺。农村公共物品的供给直接关系着缩小农民收入差距问题,因此在新时期我们有必要投入更多精力研究如何加大公共物品供给的财政政策。

一、公共物品供给理论与我国农村公共财政支出政策

当所有公共产品供给均由政府部门来承担时,不仅同样存在着公共产品供给制度安排的交易成本,更重要的是,受财政能力和决策能力的制约,公共产品供给规模及生产效率将难以达到理想效果。在此基础上,以美国学者奥斯特罗姆为代表的制度分析学派提出了“多中心”概念。该理论强调公共物品供给结构的多元化,公共部门、私人部门、社区组织均可成为公共物品的供给者,从而把多元竞争机制引入公共物品供给过程中去。在中国,省和省级以下政府负担了大部分农村公共建设的财政支出,政府作为农村公共物品最主要的供给主体,垄断着公共物品的生产,市场力量微乎其微。政府的垄断使农村公共产品质量低下,价格昂贵,农民的公共福利大打折扣。因此,在我国市场化程度进一步深入的情况下,财政支出的紧张要求我们有必要打破政府“单一”的格局,实现公共产品的高水平供应。在不能单一靠政府的财政支出的理论基础上,针对所采取的财政手段和供给主体问题,应注意把握一个最基本的公共经济学原理:即公共物品的供给,如同私人物品的供给一样,需要消耗有限的资源,在生产性资源和技术固定时,政府产品的增加将使私人物品减少。

二、我国农村公共物品财政支出的现状和问题

(一)自上而下的公共物品决策机制,使农村公共财政偏离“市场中心”

在我国,农民急需的生产性公共物品和有关农村可持续发展的公共物品严重短缺。目前,全国仅1/3的乡镇有供水站,83%的村不通自来水,15%的村不通公路,95%村虽通电,但电价昂贵,电网陈旧。农村的基础教育供给不足,农村医疗保障普遍短缺,使农民成为最大的自费医疗群体。另一方面,各地纷纷而起的标志性建筑等“政绩工程”也是这种机制在现实中的一种投影, 它既满足了地方领导者追求短期政绩的愿望,又使得建设企业等相关利益者获益,但这些工程却并非是大多数群众的真实需求。可见,使用市场机制的作用来供给公共物品,并不等于市场机制取代了政治过程,而恰恰相反,政治过程的作用和功能在此刻反而更加凸显,反之就会影响其公共性。

(二)税费改革后的乡(镇)财政缺口增大,供给公共物品能力下降

农村税费改革的实施使许多乡镇财政收入急剧减少,由于许多乡镇之前就已经负债累累,因此税费改革后,这些乡镇财政缺口骤然增大,其供给公共物品的能力大大降低。事实上,作为一级政府,除了东部的乡镇工业有较雄厚的财力来支撑税费改革后的农村公共物品供给外,在广大的中西部地区,由于农村工业不发达,许多乡(镇)财政难以为继。尽管中央财政向试点地区提供了相当一部分转移支付,但是,广大中西部地区多是农业立县,这笔转移支付被分摊下去,也仅仅是杯水车薪,不足以应对农村庞大的公共物品需求,也不能从根本上缓解乡镇财政困境。

(三)税费改革后,我国一直缺乏一个明确、有效的农村公共物品供给责任分担机制

税费改革后,一方面乡政府存在很大财政缺口,供给公共物品能力下降,但另一方面乡镇政府又承担着许多本应由国家承担的许多公共支出,乡镇政府事权与实际财权严重不相符,中央、省(市)、地以及县、乡政府在农村公共物品供给的责任划分上十分模糊。许多本应该由政府提供的公共物品或由政府与农民共同承担的公共物品成本,却完全由农民承担。本应由上级政府提供的公共物品却通过政府权威转移事权交由下级政府提供,最终往往还是落到乡政府和农民头上。

三、公共物品供给多元化的政策建议

(一)打破城乡公共物品统筹供给的政策和制度障碍

必须从根本上树立城乡统筹的科学发展观,消除城乡统筹发展的政策和体制障碍,尽快推行城乡公共物品的统筹安排、统筹供给,打破长期以来形成的城乡分治的二元社会、经济政策。国家应在财政、金融、社会保障等公共政策方面更多考虑农村和农民的发展需要,加大对农业和农村的投资力度,特别应加大对农村基础设施、农村公共卫生、农村义务教育和农村社会保障事业的投入力度。

(二)实行多元化的供给主体和资金筹集机制

结合我国当前的实际情况,农村公共物品的供给主体主要有:

1.政府供给主体。政府代表社会的公共利益,有责任也有义务提供那些市场失灵的公共物品。对关系国家总体利益的农村公共物品,如基础教育、环境保护等,应由中央和省级政府无偿提供;地方政府主要负责提供与本地区农业、农村和农民相关的公共物品。

2.私人或企业供给主体。私人和企业可提供一些产权归属明确、能市场化运作和排他性收费的公共物品,如小型水利设施、农用固定资产等。

3.非政府和非盈利组织供给主体

(三)农村公共物品的供给必须要有法律保障

解决我国农村公共物品的有效供给必须要实现城乡公共物品的统筹供给。由于农民在国家的资源分配系统中,是一个庞大的弱势群体,他们自我保护的能力很弱,因而,只有通过法律的规定,使农村公共物品供给相关制度法律化、规范化,才一能切卖保障我国农民的切身利益。

参考文献:

[1]迈克尔·麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].上海:上海三联书店,2000.

[2]张林秀.中国农村公共物品投资情况及区域分布[J].中国农村经济,2005.

[3]宋敏.论多中心理论视角下我国农村公共物品供给体制[J].管理人,2007.

农村公共物品供给 篇12

免征农业税后, 农民负担明显减轻, 制度外收费逐步取消, 但农村公共物品供给的能力明显下降, 供给制度缺陷依然存在。

1. 错位的供给主体体制。

根据公共财政理论, 政府主要职能是提供公共物品, 弥补市场缺陷。农村纯公共物品应由政府免费提供;对于农村准公共物品的提供, 市场机制可以发挥一定的作用, 但由于农村公共物品的基础性和效益的外溢性特征, 政府仍应发挥主导作用。但在后农业税时代前期, 由于政府权限不清, 农民很难摆脱供给公共物品的重任。国家财政往往只提供部分资金, 要求地方政府提供相应配套资金。在地方财政主要满足“吃饭”的状态下, 这些配套资金都以不同的方式转嫁给了农民, 农民依然是农村公共物品供给主体。对于农村准公共物品, 理论上讲可以按照谁受益谁出钱的方法, 由农民自己筹集资金来提供, 但落后地区的农民却没有能力提供生产生活急需的公共物品。

2. 二元的城乡公共物品供给体制。

这种供给体制主要表现为:城市所需的公共物品由政府包揽供给, 所需资金主要由财政预算安排;而农村所需的公共物品政府提供较少, 许多方面主要由农村基层负责提供, 所需资金主要通过筹措方式解决, 成本支出主要由农民自己承担。与百姓生活直接相关基本公共物品, 城市供给比较充裕, 建设资金来自政府, 也有比较完善的管理体系。而大多数农村至今仍未享受到这些基本的公共物品。同时, 以政府为主体向居民提供的社会保险和社会福利等无形公共物品, 城乡之间也有天壤之别, 农民基本上被排除在享受行列之外。

3.“自上而下”的公共物品决策机制。

农村公共物品供给实行的是“自上而下”决策机制, 决策主体是政府及其职能部门。公共物品供给总量与结构多是由县乡政府以文件和政策规定的形式下达, 带有很强的行政指令性、主观性和统一性。由于组织化程度过低, 农民在同非农业部门和政府进行交易、谈判中往往处于弱势地位, 难以参与国家公共决策, 无法充分表达自身的利益诉求。又由于中国政府官员不是公共选择的结果, 而是由上级机构任命, 地方政府部门决策者主要是根据“政绩”做出对公共物品的供给选择。结果是建设了许多“面子工程”, 使公共物品供给脱离农民实际需要。

4. 不协调的农村公共物品财政融资机制。

财政融资是农村公共物品供给的重要融资渠道, 然而实行分税制以来, 地方政府财政收入占整个财政收入的比重逐年下降, 地方政府财政支出占整个财政支出的比重却没有相应的变化。地方政府财权过小导致乡镇政府财力匮乏, 无力为农村提供足够的公共物品。另外, 村委会不是一级政府, 没有财政收入, 却要对小学教育、卫生和社会福利提供很大资金支出。分税的前提是分事, 中国分税制却恰恰绕过了“分事”这一重要前提, 同时规范的转移支付制度没有建立, 未能解决财政公共服务的纵向和横向不平衡问题。

5. 不规范的农民自我融资机制。

免征农业税后, 农民自我融资仍是中国农村公共物品供给融资机制的重要内容。然而, 农民自我融资体制缺乏制度上的保证和规范, 不具有现实操作性。主要表现是:在农村公共物品欠账太多的条件下, “一事一议”政策规定的限额太少, 不能满足公共物品的融资需求;其次, 自我融资项目范畴界定不规范, 一个村庄需要提供的公共物品范围广泛, 哪些是政府融资承担的, 哪些需要农民自我融资等问题缺乏明晰规定;再次, 自我融资决策程序不规范, 在实际操作中, “一事一议”所规定限额在不少地方成了村集体的固定收费款项, 甚至直接从粮食直补中扣除。“先议后收”变成了“先收后议”, 农民的需求表达权和决策权形同虚设, 有效监督更无从谈起;最后, 在现行的农户制下, 农民自我融资具有低效现象。主要是农民过于分散经营, 导致内部自我协商的交易成本过高, 加上缺乏事后的制度安排, 使农民更倾向将公共物品供给转化为“私人品”自我供给, 致使社会总福利的丧失。

二、现行农村公共物品供给制度的影响

以上中国现行农村公共物品供给制度带来许多的负面影响。

1. 农村公共物品供给总量不足。

当前, 中国农村公共物品总体供给水平很低, 除了少数经济发达地区公共物品供给水平稍高, 绝大多数地区公共物品供给状况较差。在农业生产方面, 农业基础设施建设普遍落后, 农业生产抵御自然灾害的能力很低, 用于防洪排涝的农业水利设施大多年久失修, 农村道路交通非常不便;在农民生活方面, 生活用水依然以井水为主, 即使有些村通上了自来水, 也普遍存在水质差的问题;绝大多数村电网年久失修、电力损耗严重, 造成电压不稳、电价太高;不少乡村医疗设备落后, 医务人员的水平不高等。

2. 农村公共物品供求结构失衡。

在现行供给体制下, 中国农村公共物品供给呈现如下结构:对盈利高的公共物品供给较多而对盈利低甚至不盈利的公共物品 (如文化教育) 和“软”的公共物品 (如农业信息服务) 供给严重不足;见效快的短期公共项目较多而见效慢、期限长但具有战略意义的公共物品则供给不足;新建公共物品较多而对公共物品的运营及维修重视不够。这些供给不足的农村公共物品却恰恰是农民生产、生活所必需的, 供给多的大都是农民不需要的“政绩工程”, 供求结构严重失衡。

3. 供给效率低下。

中国农村公共物品的供给, 大多实行政府垄断经营, 包括公共物品生产垄断和运营垄断。这种供给方式大都存在人浮于事和工作效率低下等问题。有研究表明, 除国防等特殊的公共物品以外, 绝大多数公共物品的供给, 不论在生产效率方面还是运营方面, 私人供给的成本要比政府供给低得多。

三、中国农村公共物品供给制度的创新

1. 建立城乡统一的供给制度。

中国GDP在2003年已达1 000美元, 已到了工业反哺农业的时期。中央政府在构建公共财政框架体系时, 应本着公平优先原则, 尽快建立城乡统一的新型公共物品供给制度, 冲破建立在二元经济社会结构基础上的各种体制障碍。通过持续地对农村的“多予”、对农民的“少取”、对农业的“放活”, 逐步建立起支持三农发展的长效机制, 对地方性公共物品加大财政资金转移支付的力度。

2. 建立以政府为主导、多元化的供给主体体制。

农村公共物品供给应逐步建立以政府为主导的供给主体体制, 较为可行的办法是:农村地区各种层次的公共物品供给应主要由省以上财政提供, 地市级财政适当配套, 县乡财政暂时不予考虑。理由在于:第一, 分税制后省以上财政较为充裕, 尤其是中央财政增收较快;第二, 中央、省级机构改革较彻底, 财政供养人员大幅下降;第三, 大多数县乡仍以“吃饭财政”为主, 且普遍负债严重, 根本没有足够财力提供辖区内的农村公共物品;第四, 中国已进入工业化中期阶段, 工业反哺农业, 城市支持乡村是普遍认同的做法。随着中国农村经济的发展, 适应市场经济的需求, 在农村公共物品供给中也可引入多元化供给主体, 可以缓解政府的财政压力, 还可以避免政府在农村公共物品提供中的低效率现象。

3. 建立“自下而上”的需求表达机制。

由于中国经济发展的不平衡性以及地区之间公共物品服务的非均等性, 需要从宏观上建立一套“自下而上”的需求表达机制。现实中可采取如下的做法: (1) 充分发挥村民大会和村民代表大会的作用。村民大会作为农村社区最高权力机构, 对社区事物享有最终表决权。社区公共资源的筹集和公共物品的供给须经村民会议或村民代表会议表决同意。 (2) 县乡范围内的大型公共物品供给应在广泛听取群众意见的基础上, 由本级人民代表大会投票表决, 常规性的公共物品供给也应接受人民代表大会的监督检查, 保证有限资金投入到公共物品生产中去。 (3) 提高农民组织化程度, 建立农民参与农村公共物品供给的合作组织机制。可根据各地农村发展的不同情况, 因地制宜成立农民合作经济组织或者通过农民合作的方式, 在不过度增加农民负担的情况下, 进行一些区域性的、中小型的公共基础设施建设。

4. 建立以财政资金为主导的多元化融资机制。

公共物品可以按照消费竞争性、收益排他性以及外部性的大小划分为四类, 即:纯公共物品、准公共物品、俱乐部物品以及私人物品, 从而确定其相应的融资方式。 (1) 农村纯公共物品由政府公共提供。大型骨干水利工程、农业基础科学研究、气象、农业区划、种子培育等, 由于其只有外部收益而没有内部收益, 属于纯公共物品的范畴, 适合于政府公共提供。 (2) 农村准公共物品应该按照政府补贴和私人投资相结合的方式由政府和农民混合提供。地区性的农业病虫害防治、中小型水利工程、农业科技教育、农技推广和农业机械推广等, 通常既有社会受益, 又有生产者个人受益的特点, 可在政府补贴基础上, 按照“谁受益, 谁负担”和“量力而行”的原则, 由农民集资生产。 (3) 小范围受益的低级公共物品, 可考虑将农民组织起来, 通过俱乐部的方式提供。灌溉、治虫、渔业资源利用、乡村道路、农产品的加工和流通等属于俱乐部产品的范畴, 政府提供是不合理的, 农民个人提供容易造成效率损失, 理想的方式是将农民组织起来, 成立合作社提供, 提高效率。 (4) 确保农民私人产品的生产不受政府干预。农业耕作、种植养殖、施肥、收获、销售等, 是纯粹的私人产品, 应当由农民自主进行, 避免政府的直接行政干预, 但可给予适当指导。

参考文献

[1]于静涛.认真解决免税后农村发展中的问题[J].税务研究, 2006, (8) .

[2]张向阳, 李业荣.完善农村公共物品供给的对策思考[J].山东省农业管理干部学院学报, 2006, (2) .

[3]贺文华.农村公共品供给现状及经济学分析[J].特区经济, 2006, (6) .