农村公共产品供给分析（精选12篇）
农村公共产品供给分析 篇1
农村、农业、农民是我国的经济和社会基础, 在发展三农过程中, 公共产品是其中非常重要的经济和社会资源。按照当前新型政府职能和公共财政等理论, 提供公共产品应以政府为主, 因此我国政府不断加大对农村建设资金投入, 并积极开拓新型融资方式, 积极拓展融资渠道, 总体看当前农村公共产品供给中以财政资金为主要资金来源、融资途径较少。
一、公共产品供给融资中的问题
(一) 政府财政投入不足。
以新型政府管理理论为出发点, 农村公共产品供给中资金以各级财政投入为主。近年来, 为满足农村经济社会发展的需求, 我国财政用于公共产品供给的支出不断增加, 投资总量保持不断增长态势。但是财政投资从纵比看增幅高, 横比上我国公共产品供给投资占农村GDP的比重远低于发达国家, 整体上我国财政支出不管从绝对数量还是相对数量上都还不高, 农业公共产品供给融资明显存在着政府财政投入不足的问题。与此同时, 我国国家财政对公共产品供给的资金支持主要通过财政拨款与补贴实现, 其资金由中央流动至地方经过多级政府及部门, 最终到达真正需要的基层政府, 其间各级政府及部门很容易出现截留资金和挪用资金的状况, 这样真正用于农业公共产品供给的资金减少, 我国公共产品供给资金到位率底。
(二) 村民集体投资有限。
公共产品供给除了需要国家财政的大力支持外, 农民集体投入也是其融资重要途径, 主要包括村庄投资和农民集体集资等方式。农村基础设施具有很强的地缘性特征, 农村基础设施所在地村民是农村基础设施的直接受益者, 农村基础设施与其生产生活直接相关, 同时村民也是农村基础设施的主要维护者。随着农村经济的发展, 我国村民集体单位投资固定资产的资金量呈增长趋势, 但是村民集体对公共产品供给投资占全社会固定资产投资的比重却是下降的, 对比发达国家而言, 我国村民集体对公共产品供给投资还存在较大差距。可见, 我国村民集体对公共产品供给投资所占比重小且呈下降趋势, 农村集体投资公共产品供给的资金投入能力不足。而在我国西部欠发达地区, 由于其自身经济发展落后农民集体投入公共产品供给的资金更是捉襟见肘。
(三) 农村金融信贷乏力。
农村金融信贷是公共产品供给融资的重要途径, 完善的农村金融信贷体系能够为公共产品供给提供强有力的资金支持。目前, 我国农业发展银行、商业银行、农村信用社是公共产品供给融资的主要金融机构。近几年我国金融机构为公共产品供给提供的贷款总额不断增长但是公共产品供给贷款的年增长率远远低于同期各项贷款合计的年增长率, 不能为农村公共产品供给提供良好的资金保证。而开发式金融从国家层面来说是一种很好的公共产品供给中的金融创新, 但是受开发特定项目限定, 很多地区很难在开发金融中受惠, 其在公共产品供给的作用有待提高。
(四) 其他投资来源较少。
公共产品供给的融资来源除了财政资金、农民集体投入和金融信贷外还包括民营企业投资、个人投资、国际组织贷款和援助等, 虽然这些资金在公共产品供给资金融资比例上所占较小, 但是其作用不容忽视。就民营企业投资和个人投资而言, 虽然农村企业大户在一定程度上无偿提供了很多公共产品, 但是具有个例性和不稳定性;在国际组织贷款和援助方面, 国际银行贷款、联合国普惠金融等对我国农村基础设施的建设起到了一定的促进作用, 但是我国地域广阔, 这些资金只能惠及我国极小部分的农村地区。
二、解决农村公共产品供给资金融资问题的建议
为了解决我国农村公共产品供给资金融资不足问题, 应积极地建立以政府财政资金为主导, 多种资金融资资本并存的融资途径, 充分调动社会各方面的积极性来拓宽农村公共产品供给的资金融资渠道, 实现多主体、多途径、多方式互相支持的综合性资金融资体系。
(一) 加大财政对农村基础设施的支持。
调整财政支出分配结构和资金使用方向, 财政收入分配中“重城轻乡”的现象必须得到改善, 进一步加大政府对公共产品供给融资的力度, 深化改革农村基层财政体制, 健全国家财政对公共产品供给的长效投入机制, 按照城乡公共服务均等化的要求, 完善城乡一体化的公共财政体制, 进一步加大中央财政对公共产品供给的投资性支出。同时, 明确各级政府的事权范围, 合理的分配公共产品供给的供给责任。受益范围遍及全国的基础设施, 地方受益较小, 根据效率与公平原则, 其建设供给应由中央政府提供资金。交通、通讯、供电等具有明显“外部效应”的区域性大面积基础设施, 应主要由地方政府出资, 中央财政给予补助。对于田间公路、田间水利等受益范围仅限于某个地区的农业基础设施, 应由该地方政府出资。
(二) 完善农民集体投资制度。
完善农村“一事一议”制度。虽然该制度在实践过程中存在不足, 但其目前仍然是解决公共产品供给融资重要途径。完善的农村“一事一议”制度应保障公共产品供给中农民的知情权、参与权、管理权和监督权等权利。对于公共产品供给中出现的筹资困难、各村间责任划分难以协调等问题, 要按照“农民自愿、量力而行、总体规划、预算控制、群众受益”的原则, 灵活运用“一事一议”制度分阶段、分层次组织实施, 使农村公共产品供给有规划、有步骤、有针对性的进行。同时, 充分调动农民积极性, 使其自觉参与到公共产品供给中。政府要鼓励农民投资公共产品供给, 要对农民投资公共产品供给给予一定的政策支持和鼓励措施, 给予相应的税收减免政策。同时, 政府要加快农村基础设施产权制度改革, 明晰产权, 明确“谁投资、谁受益”的原则。
(三) 健全农村金融信贷体系。
政策性金融机构是政府弥补市场不足, 实现宏观调控的重要工具。我国应调整农村政策性金融体制, 引导其向公共产品供给领域融资, 拓宽政策性金融机构的业务范围, 积极开展公共产品供给贷款业务, 加大其在公共产品供给领域的投入力度, 使其真正成为为农业发展提供全面服务的农业政策性金融机构, 充分发挥其在公共产品供给方面的金融带头作用。同时, 公共产品供给的融资需要商业性金融机构的大力支持。农村基础设施可以由商业性金融机构进行投资, 以基础设施的收益权作为担保来向商业银行申请贷款, 来争取商业金融机构的融资。建立并健全保证贷款偿还的相关机制, 在这一点上我国中央财政可以在安排公共产品供给专项资金时, 按照一定的比例为地方建立还贷准备金, 各地方政府也要从预算中安排一定还贷准备金, 保障公共产品供给贷款的及时偿还。这样以来就可以有效地促进金融信贷资金融资来源增加, 从而为公共产品供给提供有效的支持。
(四) 发展农村资本市场。
首先, 我国要在政府有效实行监管的条件下, 将公共产品供给市场化程度提高, 将更适合市场化运作的农业公共产品供给进一步向市场开放;第二, 政府应完善财政贴息、财政担保、税收优惠、投资补助等制度, 积极引导民间资本向公共产品供给融资, 将一部分财政拨款转为对公共产品供给项目的贴息、担保、补助资金, 以吸引民间资本对公共产品供给的投资;第三, 健全公共产品供给有关的产权法, 保护融资者的相关利益。同时, 境外资本融资在改善农业发展环境、扩大公共产品供给规模等方面具有不可忽视的作用。我国政府应该充分吸引国际资本融资, 重视与国际组织、发达国家开展交流合作, 同时激发海外华侨华人的爱国热情, 通过国际资本融资缓解我国农业公共产品供给资金融资的不足。
摘要：农村公共产品供给问题是三农发展的重要影响因素, 在当前农村公共产品供给中资金问题直接制约公共产品的有效供给, 因此需要对农村公共产品供给中的融资渠道和融资有效性进行分析, 并寻求解决方法, 以期实现长期的农村公共产品有效供给。
关键词：融资途径,资金效率
参考文献
[1]周淑芬, 陈小云.关于新农村建设资金来源的思考[J].农村经济, 2010.3.
[2]钟卫稼.关于农村基础设施建设问题的策略思考[J].农村经济, 2013.10.
农村公共产品供给分析 篇2
文摘编号：1005-913X( 2010)12-0032-CA
摘要：建国六十多年来，我国农业得到长足的发展，农村与城市的差距在逐步缩小。但与此同时，也在许多地区存在着增产不增收，农民的实际收入增长下降的情况。原因是多方面的，农村公共产品供给的制度性缺陷是其中最关键的因素。强化和优化政府供给的主导地位，以多元化的供给主体为辅助，引导农民形成新型合作组织并保障农村基础教育，加强职业技术教育是农村公共产品供给制度创新的经济选择。
关键词：农村公共产品;制度创新;制度缺陷
中图分类号：F321 文献标识码：A
文章编号：1005-913X(2010)12-0032-02
一、农村公共产品供给存在的问题分析
(一)农村公共产品供给主体的错位下移
长期以来，从我国农村的公共产品的供给主体上看，全国性的农村公共产品由中央政府提供，而地方的农村公共产品由地方政府提供。但在具体实施过程中，却出现了本应由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本，却完全由农民来承担，本应由上级政府提供的公共产品却通过政府权威转移事权，交由下级政府提供，最终落到乡政府和农民头上。特别是农村税费改革后，国家和地方政府实行财政包干，除大型水电建设外，国家把地方建设的任务交给县、乡政府，不再通过拨款加以支持。作为农村公共产品供给主体的县、乡政府，由于财政紧张，对农村公共品的投入锐减。如基础教育、计划生育是全国性的公共产品，但这些事权目前主要由乡政府以及村承担。这样做的必然后果是乡镇政府事权大于财权。另外，全国的乡镇多数财政困难，无力承担和提供农民所需的公共产品。与城市居民相比，农民在公共产品方面的权益受到严重损害。
(二)农村公共产品的总量供给不足
随着经济的发展，我国农村公共产品需求总体在不断增长，但不论是生产性的基础设施还是生活性的基本保障，供给都相当薄弱。我国许多地方的农田水利设施年久失修，陈旧老化，勉强维持运转。供给的不足主要是由于财政投入的不足，长期以来我国实行的优先发展重工业的非均衡发展模式，决定了在资金总额一定的情况下，财政有明显的非农偏好，资金更多地投向了城市建设上。
(三)农村公共产品供给的城乡二元结构
在长期历史发展过程中，我国社会经济形成了非常典型的“城乡二元结构”模式，在农村公共产品的供给上这种城乡二元结构的体现更是非常明显，公共产品的供给政策长期向城市倾斜。如城市基础建设全部由国家承担，农村基本上是由农民自筹解决，即便是农村生产与生活急缺的中小型基础设施投资，实际上也主要依靠农民自己集资举办，有关数据显示，历年用于农业支出占全国支出的比重还呈现递减的趋势。此外，城市居民和职工一般享受公费医疗与养老保障等待遇，而农村居民医疗则基本上属于自理和传统的家庭养老制度。
(四)农村公共产品供给效率低下
许多地方政府出于对政绩的偏好，在提供农村公共产品时，往往愿意提供一些短期内见效快，容易出政绩的产品，而对于需要大量长期投入具有战略性，关系到农村可持续发展的公共产品却不愿提供。相关资料统计表明，我国财政支农投人中用于农业科技的部分比重一直偏低，在7%到8%之间徘徊。目前大部分农村急需良好的大型水利浇灌设施、大型农用固定资产以及良种的培育，但这些公共产品的供给相当匮乏。这主要是由于农村公共产品供给主体的单一和强势，提供公共产品的各个公共服务部门不存在竞争导致的。
二、农村公共产品供给制度创新的价值分析
(一)有利于缩小城乡差距 城乡差距是二元经济社会最典型的表现形式，这种差距表现在生活的方方面面，其中最明显的是城乡收入差距。2004年年初，中国社会科学院经济研究所经过数年跟踪所做出的一份全国性调查报告显示，近年来，中国城乡收入差距在不断拉大，如果把医疗、教育、失业保障等非货币因素考虑进去，中国的城乡收入差距世界最高。由此可见，城市居民与农村居民依然存在一条鸿沟，在国民收入分配上依然是重城市居民而轻农村居民。工农业产品的剪刀差继续扩大，使农民在农业上的收入还是低微。对农村公共产品供给进行制度性变革可以有效地解决这一问题。
(二)扩大内需，拉动农村市场消费
作为占总人口绝对数量的农村市场应是未来消费市场的主力。但近些年来，由于公共产品财政投入不足且主要由农民来承担，农民负担比较沉重，导致农民收入增长比较缓慢，这直接抑制了农民的消费能力，使农村的相当一部分潜在消费需求无法转为现实消费需求。从而影响了国家扩大内需的宏观经济政策的实现。增加农村公共产品的供给总量，增大对公共产品的投入，可以直接或间接地改善农民的收入，提高生活水平，给农民形成一种良好的心理预期，可以有效扩大内需。
(三)有利于减轻农民负担，增加农民收入
虽然近年来农民收入呈现恢复性增长，但增速缓慢，城乡居民收入差距越来越大。由于农业和农村经济发展在很大程度上受到基础设施等公共产品落后的制约，相应地农民收入增长也就受到一定制约。而各项农业基础设施的完善可以为农业增长提供有利条件，促进农民收入的`增加。良好的教育服务、完善的农业科技推广体系、畅通的农业信息渠道将帮助农民提高素质，获取市场经营与管理经验，提高在市场中的竞争能力。
三、农村公共产品供给制度创新的构想
(一)强化和优化政府作为村公共产品制度创新的主体
农村公共产品供给制度创新是一件复杂工程，涉及面广，牵涉的部门众多，制度的创新会涉及到利益的重新分配，会受到已有的利益集团的阻碍，政府所具体的权威性将大大减少制度创新成本。因此，政府作为创新主体，将有利于新的制度安排向现实的转化，从而大大节约制度创新的实施成本。
(二)实行农村公共产品供给主体的多元化
应根据农村公共产品的层次和性质，构建多元化的农村公共产品供给体系。对于农村基础教育、卫生防疫、计划生育、社会保障、环境保护、大型骨干水利工程、农业基础科学研究、全国性的农业病虫害防治等，由于其受益范围局限于农村区域，外部性大，属于纯粹公共产品，适合于中央政府公共提供。乡村道路、农村电力、通讯、农业科技教育与推广、市场开发及提供市场信息等农村公共产品的供给，鉴于我国的国情，可以考虑由地方政府为主，农村社区、私人和非盈利性民间组织供给为辅的形式。
(三)引导农民形成新型合作组织
作为一个农业大国，我国农民应该是规模最庞大的一个利益集团，但由于人数众多，组织松散，难以形成有力的“特殊利益集团”，从而对公共决策的影响力较小，其利益常受到侵害，各种负担沉重。这就需要政府引导农村成立合作组织。有效地解决农村公共产品供给总量不足和低效率的问题。目前我国的一些农村地区已经形成了功能类似于农协的这种合作组织，但一般规模小，力量薄弱，这就需要政府部门的大力扶持与帮助。
(四)保障农村基础教育，加强职业技术教育
我国财政在继续增加对教育投入总量的同时，对现行的农村义务教育的管理体制和投人体制应进行力度较大的调整和改革。此外，许多发展中国家对农村职业技术教育的重视也是值得我国借鉴的。许多发展中国家重视农村职业技术教育，大量培养各类农村职业技术人才，新建、扩建或改建农村职业技术学校，为职校提供现代化的教学设备、教学仪器和实习基地，推广新的技术手段和运用新的教学方法。鉴于此，我国应统筹兼顾农村职业教育和技能培训，提升农民的就业能力和创业能力，使农民不会因贫困而在竞争中处于劣势。
(五)完善农村公共产品供给的法律保障
西方发达国家在农村公共产品供给方面高度的制度化、规范化、法制化的做法无疑是最值得借鉴的。一方面通常以立法形式明确供给的责任主体，明晰财权与事权。如德国的联邦基本法、各州以及其他相关法律明确规定了联邦、州和地方政府在公共产品供给过程中的责任和权力。因此各级政府之间的职责非常明确，政府间的权力关系清晰、责任关系。另一方面是专门针对农村公共产品供给的立法。如日本，在上个世纪的五六十年代间就出台了《农业振兴法》《农业协同组合法》等三十多个涉农的法律法规，形成了完善的法律体系，为农村公共产品的有效供给和高效治理提供了强有力的法律保障。
张蕾.日本农协及其对我国农民专业合作组织的启示叨，农学通报，2007(3).
孙南萌.从需求角度看农村公共产品供给体制的走向，[J].农村经济，2009)(11).
赵畅，我国农村公共产品供给问题研究，[D].东北师范大学，2008.
山东农村公共产品供给现状分析 篇3
【关键词】公共产品；供给制度；非竞争性
一、公共产品理论综述
（1）公共产品的相关概念。一是公共产品的含义。公共产品是私人产品的对称，是指在消费或使用上具有非竞争性和受益上的非排他性的产品。涉及国防、秩序、环保、科技、教育、文化等领域。二是公共产品的基本特征。第一，非竞争性。非竞争性是指一部分人对某一产品的消费不会对其他人消费该产品造成影响，一些人从这一产品中受益不会影响他人从中受益，在消费上没有竞争性，属于利益共享的产品。第二，非排他性。指产品在消费过程中产生的利益不能为某一个人或某些人所独有，要将一些人排斥在消费过程之外，不让他们分享这一产品的益处是很困难的。（2）公共产品的供给理论。一是“公地悲剧”和“反公地悲剧”。“公地悲剧”和“反公地悲剧”的所阐述的是，由于“公地”没有明确的产权主体，由于缺乏有效管理措施，容易导致公地资源得不到良好的保养和维护，造成公地资源的过度利用或者不能被充分利用的现象。二是市场失灵。由于公共产品消费的非竞争性特征容易导致消费者的“搭便车”行为。所谓搭便车者就是不承担公共产品成本而试图享受公共产品利益而人。因此，市场经济必然导致公共产品供给不足，市场在公共产品供给问题上失灵。
二、山东省农村公共产品的供给现状
（1）山东省农村公共产品的有效供给现状。一是科教兴农方面。近年来山东农村人口每10万人中拥有各种受教育程度的人数有如下变化：具有大学受教育程度的由475人上升为1931人；具有高中受教育程度的由4140人上升为6036人；具有初中受教育程度的由15182人上升为20634人。二是基本设施。全省人口城镇化率达到47.5%。加强水利设施建设。完成农田水利基本建设工程12万处。保障经济社会的可持续发展。2009年，投资130多亿元，改造农村公路6.1万公里，全省80%的行政村实現了通油路。2006年以来投资38亿元，基本完成了县城电网改造一期工程，其中5400万元用于农村。三是社会保险保障方面。目前全省参保农民达到1033.21万人，新型农村合作医疗试点扩大到26个县。涉及1370.6万农民，筹集资金3.2亿元，收缴保险费1.5亿元。制定了支持县域经济发展的政策，加大对20个欠发达县的帮扶力度。（2）山东省农村公共产品供给存在的问题。一是供给总量不足。农村公共产品的供给相比较农村经济的发展却滞后许多，难以满足农民日益增长的对公共产品的需求。二是供给缺乏公平。城市与农村公共产品供给不公平现象仍旧存在，城镇居民能充分享受到财政投资或补贴的各种公共设施和社会保障，而农民可以享受的基础设施建设、教育、医疗卫生等公共产品均低于城市。三是供给效率低下。由于信息的不对称、预算的不规范和供给体制的滞后性等问题，致使农村公共资源的供给效率低下。主要表现在：第一，公共资金缺乏规划，使用混乱。第二，基层官僚重“政绩”轻实效。（3）浅析山东省农村公共产品供给存在问题的原因。一是公共资金筹资渠道依赖于制度外筹资。因而长期来看，制度外成本分摊制并不能从根本上解决农村公共产品有效供给的问题。二是“自上而下”的行政命令式供给决策机制。长期以来，我国农村公共产品一直受到各级政府和有关部门“自上而下”决策供应的影响，供给数量、供给结构和供给计划大部分由乡镇和城市以政策形式下达，不仅具有很强的指令性、强制性，而且不同条件、不同发展阶段的地区都是按统一要求执行不合理。三是供给责任不明晰，政府缺位、越位现象并存。山东省行政部门在农村公共产品的提供中，行政审批程序琐碎复杂，影响了私人部门参与农村公共产品供给的积极性和时效性。
三、对山东省农村公共产品供给政策建议
（1）加大中央和地方各级政府财政支农力度。改变农村公共产品供给短缺的现状，主要还是增加各级财政支农支出，要求各级预算的支农支出增长幅度要略高于财政支出的增长幅度，并且要通过农业立法来加以明确。（2）改革创新农村公共产品供给的决策机制。完善农村公共产品供给的需求表达机制需要实现农村公共产品供给决策程序的转变，由之前的“政府决策—农民被动接受”的“自上而下”的政府供给主导型，转变为“农民需求表达—政府集中决策”的“自下而上”的农民需求主导型决策程序。（3）建立有效的农村公共产品供给监督、约束机制。首先要规范地方政府的决策行为，建立有效的农村公共产品供给的决策机制；其次要加强对农村公共财政资金的管理和监督；最后要完善农民对地方政府公共产品供给监督机制和社会约束机制。
参 考 文 献
[1]黄恒学.公共经济学[M].北京：北京大学出版社，2007
农村公共产品供给分析 篇4
关键词：农村公共产品,满意度,需求优先序,系统聚类分析
农村公共产品是农业和农村经济发展的重要支撑,是改善农民生产生活条件的基础。为了解当前我国农村公共产品供给和需求状况通过分析,发现我国农村公共产品供给存在一些丞待解决的问题。课题组于2011年1-2月对安徽、河南、湖北等9省进行了村干部和农户调研,结合中国人民大学2008年赴陕西、内蒙古、山西调研得到的30个村级样本数据,我们共获得47个村级样本数据和187个农户数据。
一、农村公共产品供给现状:总量不足与结构失衡并存
20世纪70年代末开始实施的家庭联产承包责任制,开启了我国改革开放的历史闸门。制度变革激发了广大农民的生产积极性,促进了经济效率的极大改进。然而,随着农作制度的非集体化变革,农村集体经济大多难以维系,部分基层组织陷入瘫痪或半瘫痪状态,原有的依附于集体经济的公共物品供给体制也逐渐弱化,基层政府供给公共产品的能力大大降低。从各地调查看,当前我国乡镇财力困难问题尤为突出,基层政权公共服务能力显著弱化,加之农民自我供给能力有限,造成农村公共产品供给严重滞后,与农民需求之间的矛盾加剧。
(一)总体呈改善趋势,但供给总量仍然不足
1. 农村饮水用电。
近年来国家大力推进农村饮水安全工程、农村电网改造工程,农民饮水、用电状况不断改善,但仍有部分地区存在饮水和用电困难。样本村中,有23.4%的村还没有通自来水,村民饮水主要依靠井水和河水。在已通自来水的村中,许多村水厂制水设施简陋,水处理工艺落后,输配水管网老化,饮用水质较差。部分村电网陈旧,电压不稳。从样本户看,有16.7%的样本户认为村里供水、供电条件不好,42.8%的样本户认为条件一般,二者占到了总数的近六成。认为村里供水、供电设施需要重修的农户占到19.4%。
2. 农村道路交通。
随着国家投入力度的不断加大,农村道路条件得到明显改善。样本村中,有80.9%的村已经通了柏油路或水泥路。投资基本采取上级政府、村集体和村民集资相结合的方式,部分村得到了社会的捐助。尽管目前许多地区通乡、通村道路已经大为改观,但道路的等级较低,没有铺装路面的道路还占相当大的比例。不少样本村村内道路通行条件较差,村与村之间的道路通畅程度低,影响了农民的日常出行。从调查看,有50%的农民认为本村的道路通行不便,认为需要新建或翻修道路的农民占到67.2%。
3. 农田水利设施。
调查发现,不论是东部地区还是中西部地区,农田水利特别是小型农田水利建设都普遍较为滞后。大部分村的涵闸、泵站等水利设施基本都是20世纪六七十年代修建的,由于管护缺失,工程年久失修,又遭遇自然灾害,不少设施基本处于瘫痪状态,导致“旱不能浇,涝不能排”。从样本户看,57.8%的农户认为田地灌溉不便,66.7%的农户认为村里的农田水利设施需要重修。
4. 农村医疗卫生。
在调查的村中,有43个村已经建立了新型合作医疗制度,“新农合”覆盖率达到91.5%,一定程度上解决了农民“看病难、看病贵”的问题。但是,仍有不少村的医疗卫生条件还很落后,部分村的医疗卫生水平甚至出现下降。样本农户中,有32.8%的农户认为当地的医疗卫生条件不如五年前,最主要的三个原因是费用太高(33.9%)、本村医疗点撤销(23.7%)、医生水平下降(22%)。
5. 农村养老。
随着人口老龄化加速,以及农村家庭小型化、农村社会空壳化,农村养老问题日趋严重。为解决日益突出的农村居民养老问题,2009年我国开始进行新型农村养老保险试点,此后试点的范围不断扩大。从调查看,样本村的普及率还比较低,许多农户甚至没有听说过“新农保”。样本农户中有77.2%还没有加入新型农村社会养老保险。关于没有加入的原因,有81.3%的农户是因为没有听说过,没有富余的钱交纳保险费而未加入的农户占10.1%。
6. 农村教育。
随着“两免一补”的实施,农村孩子上不起学的问题基本得到解决,目前农村教育的突出问题,已经由“上不起学”变为“上不好学”。据国务院发展研究中心(2006)对全国17省2749个村庄的调查,教学质量已经成为农村居民在教育方面担心的首要问题,有76.9%的村认为农村教育最应该尽快解决的问题是保证教学质量,有23.7%的村认为应该通过加强教师培训来解决这一问题。从我们的调查看,认为农村教育质量比以前下降的农户占21.7%。由于部分教学点撤并,导致部分学生上学困难。有41.1%的农户认为孩子上学不方便。
7. 农业社会化服务。
农业社会化服务主要包括农业生产资料统一供应、农产品的统一销售以及农业种养技术服务等。从调查看,只有少数村村民享有统一的生产资料供应和农产品销售服务。在调查村中,村民享有统一采购良种服务、农资服务的村分别只占14.9%,享有统一销售服务的村只占到8.5%,享有统一病虫害防治服务的村占21.3%。认为自己的种养技术不能满足生产需要的农户占35.6%,需要政府相关部门提供培训的农户占到75%。
(二)政府投资占主导,供求失衡现象突出
实行分税制改革特别是取消农业税后,由于财权上提事权下放,县乡基层政府预算外财政收入来源被切断,大多数地方预算内财政只够“吃饭”,公共服务能力显著弱化。然而,由于公共产品的特殊属性以及政府以外其他主体发育滞后,目前大多数地区政府仍是农村公共产品的主要甚至唯一的供给主体。虽然部分地区特别是村集体经济较为发达的地区,农民自我供给公共产品的现象有所增多,农民合作经济组织、产业化龙头企业等也逐步进入农村公共产品的供给领域,但大部分地区农村基础设施和公共服务建设投资仍主要依赖于政府。从调查看,无论是生产性公共产品还是生活性公共产品的供给,政府投资都占了绝大部分。以乡村道路投资为例,在村级样本中,村道路投资平均金额为797867元,其中上级政府投资占到61.1%;村集体投资平均为214867元;村民集资占9.7%。修建自来水的资金来源中,25%的村完全是由政府投资,还有16.7%的村则是由政府部分投资。
在政府主导农村基础设施和公共服务建设投资,同时科学决策机制又尚未完全建立的情况下,极易出现供给与需求错配的情况。从我们的调查看,农民最需要政府投资的公共产品需求次序大致为医疗卫生、社会救济、基础设施、教育、科技、文体广播。借鉴杨斌、龙新民(2007)的研究,政府供给农村公共产品的优先序依次为教育、医疗卫生、基础设施、文体广播、社会救济和科技。不难发现,政府供给与农民需求之间存在失衡。大体上说,农民首先需要政府提供满足其生存需要的公共产品,然后才是满足其发展需要的公共产品。政府则容易受政绩动机的驱动而投资于一些投资周期短、见效快的公共产品,而对医疗卫生、社会保障等需要大量投入而效果不太明显的隐形公共产品供给不足。这些公共产品恰恰是关系到农民生存权问题的最基本的公共产品,也是农民最急需的公共产品。
(三)农村公共产品的供给中存在重建设轻管理的问题
与农村公共产品的建设相比,公共产品的管护更是公共产品供给中的薄弱环节。调查显示,将近2/3的农户认为农村公共产品的管护应该由村集体负责,但是从实际情况来看,村集体并没有担负起相应职责,农村公共产品的管护状况很差。在47个村级样本中,只有31.91%的村庄道路有专人维护。另外在“一事一议”的讨论内容中,只有37.84%的村讨论过项目完成后的管护问题。可见,农村公共产品管护薄弱,存在着“重建轻管”的问题。
(四)农村“一事一议”的覆盖率较高,但面临诸多困难
农村税费改革后,为保障农村公共产品的供给,“一事一议”筹资筹劳制度在全国范围内逐步推开。从调查看,随着国家“一事一议”财政奖补力度的不断加大,“一事一议”制度的覆盖率逐步提高,特别是在东部集体经济较为发达的村,“一事一议”在促进村民积极参与公共事务,增加农村公共产品供给方面发挥了积极作用。在调查的47个村级样本中,实施“一事一议”制度占到78.7%。“一事一议”的程序通常是由村干部提议,村民代表大会讨论并举手表决,超过60%或70%同意则通过。讨论的主要内容涉及道路、灌溉、生活用水用电、植树造林等项目的筹资筹劳问题。
但是,由于“一事一议”制度存在一定的制度缺陷,在实施的过程面临着诸多的困难:
1.召集会议难,导致“有事不议”。
在样本村,有的村庄的人口达到了几千人,召开村民会议或村民代表会议的难度很大,在当前农村劳动力大量外流的情况下,议事的难度进一步加大。部分村干部为了尽量避免麻烦,最终选择维持现状而不发起议事项目,造成议事项目过少。
2.筹资困难。
由于农民收入水平较低,涉及出钱的事情通常会有困难,同时又没有明确的约束力,因此造成一些项目资金难以到位,最终导致项目无法开工或半路停工。在实施“一事一议”制度的村中,18.9%的村认为“一事一议”的主要困难在于筹资难。如果议事通过后有村民不交纳筹集款,会对农民进行一定惩罚的村仅有4个。
3.农户异质化,导致“有事难议”。
当前,农村社区中农户已经具有高度的异质性,他们在收入水平、收入结构和经济活动等方面存在的差异持续扩大,进而使农户对公共物品的需求意愿和筹资成本的分担能力的差异也在拉大,最终导致会议达成决议困难。有13.5%的村认为“一事一议”的主要困难在于统一意见形成决议难。
4.议成项目实施难。
通过调查发现,样本村议成项目最终的落实率不到一半,许多项目在商议成功后没有最终落实或完全落实。由于“一事一议”采取的是多数票通过原则,部分在议事过程中没有投赞成票的村民在费用实际筹资过程中常常不肯交钱,出现“谁同意谁出钱”的情况,导致实施项目的资金不足;少数即便投了赞成票并签字的农民,在真正出钱时却反悔或以各种理由推迟交纳,并引起其他农民的效仿,出现所谓的“羊群效应”,造成议事项目因筹资不足而放弃或中止。
二、农户对农村公共产品的满意度及需求优先序
(一)农民对农村公共产品的整体满意度不高
当被问及对村里目前水、电、路等公共设施状况的满意度时,受访者中回答完全满意的有61个,占33.33%,回答基本满意的有76个,占41.53%,二者合计占74.86%;回答不满意的只占到25.14%。这表明,农民对目前村庄内的水、电、路等公共实施的状况大多比较满意。当被问及对村里目前医疗、教育、卫生等状况的满意度时,受访者中回答完全满意的占15.3%,回答基本满意的占到43.72%,二者合计占59.02%。
仅从上述调查看,农民对当前所在村的公共产品状况的满意程度较高。但是,更深入的调查分析发现,这一结果可能存在偏差。当问及是否需要增加对村里的公共设施和服务建设的投入时,187个受访者中有155个回答需要,占到样本总数的82.89%;回答不需要的农户占到17.11%。这表明,大部分农民对增加公共产品的投入存在需求,一定程度上也反映出大部分农民对当前的公共产品现状并不满意或不完全满意。实际上,不论是对水、电、路等公共设施还是对医疗、教育、卫生,持完全满意态度的农户所占比都只在两成左右。同时,尽管回答基本满意的农民所占比在两个问题的答案中都很高,但这很可能是由于问题设置的模糊性和农民策略性回答所致。综合而言,由农民需求反推出的结果,即农民对当前公共产品供给现状的满意程度并不高,更具有可信性。
(二)农户对生产性公共产品的满意度高于生活性公共产品
为了解农户对不同类型公共产品的满意度,我们使用李克量表(Liker Scale)对10种主要公共产品进行了农户满意度调查。我们将农户对农村公共产品的满意程度划分为“很满意”、“比较满意”、“一般”、“不满意”、“很不满意”5个量级,并对每一个量级赋一个数值,从“很不满意”到“很满意”5个量级分别赋值为0、0.25、0.5、0.75、1分。经赋值汇总后,将各种农村公共产品按农户满意度得分进行排序。
由高到低的顺序为:生产性技术指导、农村养老保险、生活垃圾处理、农田水利设施、田间道路、乡村道路建设、广播电视网络、生活用水用电、义务教育、医疗卫生及新农合医疗保险。总体来看,农户对生产性公共产品的满意度高于对生活性公共产品的满意度。
(三)农户最需要的公共产品是农村医疗卫生、养老和道路、水利建设
为了解农户对各种公共产品重要性的认识,在调查中我们询问农户哪5种公共产品对他自己和村里人来说最重要。
显示在第一位上出现频数最多的是“农田、山林、水利建设”、“田间道路和乡村道路建设”;在第二位上出现频数最多的是“医疗保障及改善农村医疗卫生条件”;在第三位上出现频数最多的是“生产技术指导和培训”;在第四位上出现频数最多的是“养老、社会救济”;在第五位上出现频数最多的也是“养老、社会救济”。为了反映农户对上述公共产品重要性的有效排序,我们进一步采取聚类分析中系统聚类(hierarchical cluster)进行了分析。分析结果显示:按照对农户的重要性,可以将农村公共产品大体分为四类。考虑到聚类分析方法的局限性,我们利用数据在聚类分析的基础上进行无权重依次转移方式处理,得到的排序结果如下:
第一类为医疗保障及改善农村医疗卫生条件以及养老、社会救济,属于第一层次。结合无权重依次转移处理结果,医疗保障及改善农村医疗卫生条件要比养老、社会救济更为重要。
第二类为农田、山林、水利建设和田间、乡村道路建设,属于第二层次。结合无权重依次转移处理结果,田间、乡村道路建设要比农田、山林、水利建设更为重要。
第三类为饮用水改善,生产技术指导和培训和义务教育,属于第三层次。结合无权重依次转移处理结果,生产技术指导和培训要比饮用水改造、义务教育更重要。
第四类为农用电改造,生活垃圾处理,广播电视网络建设,市场信息服务,计划生育,大规模病虫害防治,文体设施及服务,属于第四层次。结合无权重依次转移处理结果,这几种公共产品按照重要性大小排序如下:文体设施及服务,大规模病虫害防治,市场信息服务,农用电改造,广播电视网络建设,生活垃圾处理,计划生育。
三、小结及建议
综上分析发现,当前我国农村公共产品供给主要存在供给总量不足、供需结构不匹配、供给主体单一、重供给轻管理等问题。对农户最重要的生活性公共产品是医疗卫生条件及养老、社会救济、饮用水改善、义务教育等;对农户最重要的生产性公共产品是田间道路、乡村道路、农田、山林、水利设施建设、生产性技术指导等。
针对当前农村公共产品供给中存在的问题,应采取如下措施:一是加大对基层财政的转移支付力度,并逐步建立相应的资金使用监督机制,以规范和监督支农资金的使用,确保农村基本公共产品供给的持续发展。二是为有效改善农村公共产品供需结构不平衡问题,在资金有限的情况下,应首先向重点项目倾斜,主要包括农村医疗卫生、农村养老、农村道路、农田水利建设等。三是要充分发挥各种供给主体的优势。对于一些投资收益率较高,可能实现私人供给的公共产品,政府可以在明确产权的基础上鼓励私人供给。四是完善农村公共产品管护机制,在农村公共产品供给中,要注意管护和建设并重。
参考文献
[1]孔祥智,李圣军,马九杰.农户对公共产品需求的优先序及供给主体研究[J].社会科学研究.2006(4).
[2]龙新民.《中国农村公共产品供给失衡研究.》厦门大学博士学位论文.2007年6月.
农村电力公共产品供应的分析 篇5
摘要
农村是我国用电需求潜力最大的地区，由于受电网的制约，加之管理体制不合理，农村用电需求还很低，“有电用不上和有电用不起”的问题还相当严重。为了解决这一问题，1998年以来，国家实施了大规模的农村电网建设与改造，一、二期已经基本完成，经过5年多的努力，农村电网建设与改造工作已取得了显著成效。农村电网覆盖面不断扩大，供电能力、质量和可靠性明显提高，农村生产和生活条件得到改善。但总体来看，农村电网结构还比较薄弱，还不能满足农村地区用电快速增长的需要，继续完善农村电网、加强农村电力建设将是一项长期的任务。而由于中国电力行业是由国家垄断经营，且短时间内无法改变这一现状，因此笔者认为中国现阶段的农村电力建设仍只能以电力企业为主导，各级政府提供资金与政策上的支持。而在将来中国农村市场经济达到成熟时再引入市场竞争。
关键词
新农村，潜力，观念 目录
第一章 电力体制改革的必要性
一、农村电力的潜力
二、农电管理的缺陷
第二章 电力体制改革中需要注意的问题
一、电力企业如何转变观念
二、农电建设应该如何进行
三、农电管理应该如何进行
四、做好城乡用电同网同价工作使电价合理化 第三章 市场机制的引入 结论
本 论
第一章 电力体制改革的必要性
一、农村电力的潜力
我国农业用电占全国用电量的40%，全国有2179个县级电力公司和45450个乡级电管站，都属农电系统用户。我国农村通电率为95%，人均用电量只有102千瓦时。距离国家标准要求人均用电量300千瓦时相比还是有一定距离。
然而，就发展潜力而言，农电在整个电力市场中处于基础性和主导性的地位。我国农电的特征却是点多、面广、线长，技术和管理水平较低。其直接原因是，长期以来“重发，轻供，不管用”。例如，长期以来我国对发、输、配电的投资比例始终保持在1∶0.27∶0.2，而同期西方国家则达1∶0.45∶0.7。国家对110千伏以下输电线路几乎没有投资，三分之二是靠地方和农户筹资建设的。但随着经济发展的需要，人们已经认识到了这一问题的严重性，正在采取相应的措施加以改进。在这一股电网改造以及电力制度改革的战斗中，越来越反映出农村电力市场的潜力是巨大，发展前景是广阔。
一是农村用电总体水平有待提高。我们国家十分重视农村、农业和农民问题，提出了“以农业为基础”的发展方针。但是，由于我国幅员辽阔，人口众多，目前的农村和农民还比较贫穷，经济基础比较薄弱，农村用电水平远远低于城市。
二是农村家用电器用电量正在迅猛增加。随着农村经济的发展和农村居民收入的提高，家用电器已成为农村市场的消费热点。这些耐用消费品的转移，将为农村电力市场带来一个较大的需求空间。三是民营企业将成为新的用电大户。就目前县及县以下的用电结构而言，对于农村电力市场影响最大的还是工业生产。
随着农业现代化的发展，农民的收入逐年增加，农村生活用电量也将大幅度增加。乡镇企业也成为农电的重要用户。用电管理机构也要配备相应的电能量计费管理设备。随着国家又投入巨资(约1500亿)进行农村电网改造，大大提高了农电网络的输电能力和安全性能，为农电系统的市场化改革和国民经济持续健康发展奠定了雄厚的物质基础。可以说，我国农电的发展前景是广阔的，目前的舆论环境、政策环境和投资环境也是最好的。
因此，关注和推动农村社会的全面发展，是中国政府的重大课题。加快推进农村电气化，是国有电力企业义不容辞的责任，同时也必将为电力企业的发展开辟广阔的市场空间。从当前情况看，我国农村电网设施相对于城市仍然比较薄弱，安全可靠性差；农村电力消费水平低，还有2300多万人口没有用上电；一些地区电价水平还比较高。展望未来，中国农村电气化事业具有广阔的发展前景，任重而道远。
二、农电管理的缺陷
虽然广大农民有着较强烈的电力消费需求，但由于线损高、管理差等诸多问题，致使有的地区电价居高难下，老百姓无法使用，挫伤了农民的用电热情，这也是用电量增长缓慢的原因之一。我们对全盟各乡镇的调查发现，同等经济条件下，由于农村到户电价水平的不同，直接带来了电力消费水平的差异。电价偏高制约了农村用电水平的提高。
1、观念陈旧
目前，农电企业普遍存在管理意识陈旧，不重视农村电力市场的研究，重工轻农的思想误区。有的人认为农村市场是小头，不需要开拓就可以带来丰厚的利益。因此，电力销售中存在一些不适应市场要求的现象。一方面电网有电送不出；另一方面，有的用户用电又得不到保障，时常因检修工作协调不好造成频繁停电。
2、基础状况与管理体制的滞后制约了农电市场的发展
电力价格机制不合理。我国目前的电力营销还没有一个合理的价格形成机制。价格是市场配置资源的主要杠杆，应该是市场主体开展竞争、优胜劣汰的主要参照物。而目前电力企业的销售价格不是以市场为导向，以实际成本为依据，而是凭政府的指令，缺乏必要的灵活性，不能反映市场供求的变化，不能正确指导资金投向。一方面使发电和电网的效益扭曲，谁也不愿意搞电网改造；另一方面也由于地方的层层加码，造成客户电价偏高，挫伤客户用电的积极性，电价机制已经成为影响电力营销的主要因素。
电网结构不合理。电网结构不合理，特别是农网陈旧。“两改”前的农村电网一般都存在布局不合理，线路因陋就简、线经细、供电半径大、电压质量差、供电可靠性低等问题。虽然近年来各地政府、电力部门和农民百姓都有不同程度的专项投资进行农村电网整改和农村电气化建设，但毕竟投入资金有限，使得线路损耗难以得到有效控制，供电质量难以得到保证。
但国家非常重视农电发展工作，2004年新年欲始，国家发改委就发出通知：这次提高电价的政策，不单包括发电企业的上网电价，还包括了供电企业的销售电价。通知称，除居民生活、农业生产和化肥生产用电以外，其余各类用电价格统一在现有基础上每千瓦时提高0.8分钱。不过，这次调整不涉及居民生活用电。第二章 电力体制改革中需要注意的问题
一、电力企业如何转变观念
农电市场有三个明显的特性（1）垄断竞争性。它属于自然垄断和完全竞争之间的垄断竞争性行业。“垄断性”体现在一区只能有一个供电企业并实行区域专营，独占市场，这一点也反映在我国的电力法中。“竞争性”反映在需方对商品或服务不满意时，有权选择其他能源消费方式。（2）投资主体多元化。（3）用电季节性强，供需波动幅度大。但随着社会的进 步，随着电网的改造以及电力体制的不继改革，随着电力市场的不断发展，电力买方市场已经逐步形成，客户对服务质量、供电质量、价格水平等问题提出了越来越严格的要求，也将成为社会长期关注的热点和焦点。
二、农电建设应该如何进行
在中央与地方政府的资金与政策支持下，电力企业应该与社会资金相结合，积极寻求贷款，将电力基础设施建设与电力供应结合起来。谁投资，谁就拥有将来的收益，在政府的监督下搞活电力供应。在电网规划和建设、电力生产与经营等方面从上到下做到统筹兼顾，尽量减少中间环节，根据各地的实际情况，真正解决电力建设资金缺乏、地方影响较大、执法能力不强等方面的问题。同时建议由政府从财政收入中划拨电力专项资金，加强电力建设和维护，使其真正发挥“经济要发展，电力必先行”的应有作用。这样才能切实解决建设资金的问题，解决目前中国农村电力建设进展缓慢的问题。
三、农电管理应该如何进行
农电营销市场的特性及企业战略定位。在市场经济条件下，结合供电企业市场营销所具有的特性，有必要重新思考企业的战略定位。市场的垄断性和社会公益性要求企业必须具有较强的服务功能和自我约束能力。因此农电企业的战略定位目标应向服务型、竞争性、经营性、法治化、现代化发展。
建立一种极具管制性、协调性、促进性的市场监督体制，是保证农电市场健康发展的重要措施。农电市场的拓展，要求农电企业必须从传统的计划经济体制向市场经济体制转变，实现农电企业公司化改组，商业化运营，法制化管理，在自主经营、自负营亏、自我约束、自我发展的方针指导下开拓农电市场，占领农电市场，向市场要效益，以市场促发展，是县级供电企业的根本取向。
农电体制改革后，还必须建立农电市场的监督机制，包括外部监督、内部监督、政府监督、行业监督、公众监督以及供用电市场的监督机制，坚持企业效益和社会监督并重的原则，来实现农电市场各个环节的有机结合，有序进行，有效运转，以保证农电市场的健康发展。因此说，县级供电企业只有转变观念，盯住农电市场，提高服务质量，赢得用户信赖，在管理上下工夫，为开拓农电市场、提高企业效益营造一个良好宽松的环境，才能如期实现农电工作的目标。
四、做好城乡用电同网同价工作使电价合理化
“两改一同价”是我国现行农电管理体制、农电经营机制、农电市场开发管理以及电价体制的一次整体性的重大调整与变革，是用传统计划经济的思路，还是用市场经济的思路来认识和实施“两改一同价”，事关这一改革的得失与成败。按照市场要求进行资源优化配置，我们在农网建设和改造中就不会只把着眼点放在投资上，就会按照对潜在市场的分析和还贷的要求，科学地论证区域网络的配置效率，从而按优化原则调整和建设区域电网。在投入资金的使用方向上，在加大生产、经营性投入，通过调整原非生产性投入的存量资产从而减少非生产性投入，调整资产结构，化解盲目投资带来的经营风险。
按照政企分开，最终成为具有“四自”功能的独立供电公司的要求，积极推进农电体制改革。在建立适应市场要求的内部经营机制的同时，要根据区域电力市场的分析、政策、环境条件，获取外部资源的能力和内部资源等因素，按市场要求确立并不断调整企业的发展战略和经营策略，全力避免城乡用电同价后电力行业出现全行业亏损局面。
城乡用电同网同价既是此次重大变革的出发点，又是落脚点。城乡同价不是简单拿现有农村电价和城市电价综合完事，而是在通过“两改”有效地降低成本的基础上的同价。因此，要认真抓好农电体制改革和农网改造，调整资产结构和用人结构，在供电增长率逐步提高的基础上，有效地降低不变成本和可变成本，准确测算销售收入、成本、利润等各项经营指标，积极试点，审慎实施。第三章 市场机制的引入
在农村经济进一步发展，基础设施大体建设完毕，农村电力需求进一步增加的情况下，我们就很有必要引入市场机制。这与日本在明治维新时的方针较为相似，即国家进行基础设施投资，而后再交由社会经营。这为进一步加强农村电力服务提供了绝好的机遇。打破垄断，加强竞争，必然会提高服务水平，而且由于是由国家进行的建设工作，对于宏观调控以及防止投机资金进入电力这一关系到国计民生的行业有很大的作用。在将电网交由企业经营的同时，国家又能尽快回笼资金，又能保证其他项目的建设，可以说是一举多得。
结 论
农村电力市场是广阔的，潜力巨大，农网改造、农村电力体制改革已经取得了可喜的战果，但同时我们也看到，城乡用电同网同价工作，以及对于贫困地区电力的护持任务十分艰巨，特别是电力体制改革更是存在大量的工作，转变地方政府以及电力企业观念，加强用电管理，增强电力服务质量，加快市场竞争的引入等等，为农民走上富裕之路，为建设社会主义新农村服务的工作任重而道远。
参 考 文 献 ［1］网上相关资料
［2］中国国家电力信息网相关资料
浅析西部农村公共产品的供给 篇6
西部大开发，是党提出的重大历史任务，是一项惠及亿万人民的民心工程。西部农村公共产品的供给问题是我国统筹东西部发展、城乡发展、全面建设小康社会过程中面临的重大问题。在建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会的时代要求下，探索西部农村公共产品供给的体制创新与模式改革迫在眉睫。
一、西部农村公共产品供给存在的主要问题
1.农民急需的公共产品难以产出。国家对农村公共产品的从总体投入看，如果剔除水利气象等事业费支出，农村投入只占财政支出的3%左右，比重是相当低的。从财政投入的结构看，财政对农村的支出主要提供支援农业生产和农村水利气象等部门的事业费和基本建设支出，这两项一般占到94%左右，农业科技三项费用所占比重不到一个百分点。即便如此，有限的财政支出资金还不能完全到位。农村公共产品的历史性欠账和县乡财政资金的短缺直接影响了农村公共产品的有效供给，制约了农村公共事业的进步和农村经济的发展。
2.两重两轻。一是重“硬”轻“软”。一些地方政府热衷于看得见、摸得着的“硬”公共产品的生产和供给，对上级要求考核的公共设施项目，千方百计组织资金加以实施，面对农业科技的推广和应用、农业发展的综合规划和信息系统的建设等“软”公共产品的生产，却没有太高的积极性。
二是重“准”轻“纯”。一些地方政府对农村准公共产品的生产比较重视，如对需要达标的乡村公路、农田灌溉设施等，即使没钱也要从农民中摊派收取进行建设。而对涉及到战略性的纯公共产品的生产，却存在着“等、靠、要”的思想，若上级政府不予支持也就一筹莫展。
3.事权与财权不合理。1994年，国家实行分税制改革，中央财政收入明显增加，但低端财政尤其是县乡两级财政收入减少，困难重重。在分税制形成“财政上收”的同时，事权则不断下放。这种财权和事权不对称体制，造成了县乡领导干部的两难选择：若勉力完成上级布置的任务或维持本地区公共产品的供给，就必须举债和增加农民负担，影响社会发展和稳定；若减轻农民负担，又会导致公共产品供给的危机。
二、解决西部农村公共产品供给问题的建议
1.建立城乡一体化的供给体系。调整财政支出结构，增加财政支农资金的投入力度，确保财政支农资金增长速度不低于财政支出增长速度。要彻底改变“重城轻乡”“重城轻农”的国家公共产品制度安排，尽快建立起城乡一体化的均衡的公共产品供给体系，向城市和农村提供均衡的公共产品，向西部农民无偿提供全国性的公共产品。
2.实现市场供给和非市场供给相结合。农村纯公共产品可以由政府来提供，政府可以通过合同的形式引进私人投资或直接交给私人生产。准公共产品则可以通过政府补贴的方式，由政府和私人混合供给。通常既有社会收益，又有生产者个人受益的特点，可以在政府补贴的基础上，按照“谁收益、谁负担”和“量力而行”的原则，由农民按照受益程度的大小进行集体生产。在农村公共产品的供给上，要改变政府作为公共产品唯一提供主体的尴尬局面。同时还应降低公共物品市场的准入标准，在必要时还应积极鼓励私人向农村提供公共产品，在理论和实践中都是可行的。
3.争取中央财政的扶持。相对于西部，东部农村的公共产品供给已有保障，因此中央政府应把更多的资金投向西部农村，实行专款专用。各级政府及相关部门根据自己职责监督其良好运行，并且将一切以法规政策的形势予以明确、具体化，努力使西部农村公共产品的供给与财政资金的使用效益达到最优。
4.建立资金运作的优先序。首先，改革现行的“自上而下”的公共品供给决策程序，建立“自上而下”、“自下而上”相结合的农村公共品需求的民主制度，拓宽农民对公共品的需求表达渠道，逐步建立起以需求为主导型的农村公共产品供给制度。
其次，通过使农民能够通过投票来参与到农村公共品决策的制定与执行过程中，形成政府与农民共同决策的模式，使之拥有与政府谈判的实力和自我保护能力，能够真正代表农民与政府进行信息沟通与政策互动。
5.强化规范监督，杜绝资源滥用。合理有效的监督机制是公共产品供给制度的保障，需构建“统筹规范+全方位监督+绩效考核”型的监督机制。一是通过人们监督意识的提高，合理整合公共品投入资金，发挥有限资金的最大化优势。二要明确资金配置，规范资金运行过程，避免任何环节上的漏洞所造成的资金流失。三要加强基层政府对公共资源使用的监督，同时加强政府部门内部的审计监督作用。
三、结束语
农村问题不仅是农村自身发展的问题，而是一个全局性战略问题，因此，保持西部农村社会稳定与发展的公共产品应由中央政府与地方政府、政府与市场及农民共同来提供。我国政府应加大财政扶持力度，努力改善西部农村公共产品供给现状，加强西部农村基础设施建设，构建社会主义和谐新农村。
[1]米小林.西部农村公共产品供给存在的问题及对策[J].求是,2006.
农村公共产品供给分析 篇7
一、农村生产性公共产品的供给规模分析
由于各种公共品量纲不一, 对农村生产性公共产品供给规模的衡量, 主要从财政支出来反映。在宽口径上, 农村生产性公共产品供给规模可以从财政支农投入来衡量。国家财政在农业生产上的投入总量增长迅速, 但是在财政总投入中的比重却下降了。农村生产性公共产品供给主要是由中央和地方政府投资完成。由表1可以看出, 进入20世纪90年代, 国家财政在农业上的投入总量呈逐年上升趋势, 而且增长数量十分可观。短短16年时间里, 国家在农业上的投入就增加了8倍, 绝对增长数达到2825.4亿元, 接近于1990年全国的财政收入。但是, 财政支农的大幅增加是建立在国家财政迅速增长的基础上的。农业支出在国家总财政中所占的比例却有比较明显的下降趋势:1991年, 这一比重高达10.26%, 成为除1998年 (近年来我国农业自然灾害最为严重的一年, 国家在大江大河的治理上投入巨大) 最高的年份。进入21世纪, 这一比重长期低于8%的水平, 与农村经济发展的速度不相适应。
(单位:亿元, %)
数据来源:《中国统计年鉴2007》。
从窄口径, 农村生产性公共产品供给规模可以从农业基础设施财政投入来表示。国家财政用于农业基本建设的投资总量增长, 但是在基本建设中所占比重较小且波动较大。1990-2006年的16年时间里, 国家财政在农业基本建设上的投资呈较显著的上涨趋势。1990年不足70亿, 到2006年达到504亿元, 年均增长41%。从第一个五年计划的41.8亿元到“九五”时期的3143.2亿元, 从表2可以看出, 九五时期我国对农业基本建设的投资实现了一个飞跃。根据农业基本建设投资占基本建设投资的比重可以得出:农业基本建设投资的年均增长幅度是高于全部基本建设投资的。尽管如此, 由于比重太小, 仍无法改变农业公共投资总量不足的基本事实。
(单位:亿元, %)
:《2007》,
二、农村生产性公共产品供给的产品结构分析
按照公共产品的性质分, 农村生产性公共产品分为“软”生产性公共产品和“硬”生产性公共产品。“硬”生产性公共产品包括大江大河的开发治理, 水土保持, 防护林建设, 农田改造, 环境治理, 农村水利灌溉系统, 中低产田改造, 小流域防洪防涝设施建设, 农田防护林, 病虫害防治, 农村道路建设, 乡村电网建设等。“软”生产性公共产品包括农业科技成果推广, 信息系统等。
从农村公共产品投入的“硬”件来看, 1990年后反映我国农村生产性公共产品的主要硬件指标均呈明显增长趋势, 如下表3。国家财政在水利基建上的投入不断增加, 16年来灌区增加531处, 灌区有效灌溉面积增加679万公顷, 水库建造2462座, 除涝面积年均增长0.66%, 水土流失治理面积年均增长5.25%, 治碱面积年均增长1.37%, 堤防修建6万公里, 农村发电量年均增长16%。节水灌溉面积从2000年的2035万公顷增加到2006年的2243万公顷, 林业重点工程造林面积从2000年以来都在百万公顷以上, 森林病虫鼠害防治率稳定在66%左右。中低产田改造从1988以来累计47091万亩。
从农村公共产品投入的“软”件来看, 我国农业科技投入十分不足。一是科技投入在国民生产总值的比重太低。从政府科技投入占国内科技投入经费的比例来看, 目前主要发达国家和新兴工业化国家将占GDP3%的科技投入纳入占领世界科技前沿阵地的发展战略, 而我国尽管科技投入年增长速度大于发达国家, 但由于投入基数小, 绝对值增长小, 投入总额为美国的1/16, 日本的1/7。2003年全国研发经费支出1520.1亿元, 仅占国内GDP的1.3%;2004年, 仅占国内GDP的1.4%。二是农业科技投入占科技投入的比重太低。发达国家注重对农业科技投入的倾斜, 保证农业科技的公共投资强度高于或与政府总科研投资强度持平, 而同期我国农业科研公共 (政府拨款) 投资强度远远低于非农业部门, 仅为总的科研投资强度的三分之一。在2003年1520.1亿元的全国研发经费支出中, 农业科研经费为85亿元, 仅占全国科技总投入的5.6%。三是农业科技投入占农业总产值比重太低。20世纪80年代中期, 国外农业科研投资占农业总产值的比重就高达1.5%-2.0%, 同期我国仅占0.17%-0.19%, 是世界上农业科研投资比重最低的, 明显低于印度、墨西哥等发展中国家。1985-2003年, 农业科研总投入13.55亿元增加到85亿元, 仅占农业总产值的0.2-0.45%, 年均增长率3.8%, 与农业GDP占全国GDP的15%极不相称。而且, 由于我国农业科研机构和管理部门层次多, 使本来就十分有限的投资经费, 又因分散管理和中间环节流失而大大削弱了经费的使用价值。四是农业科研经费直接投入科研的比重太低。农业科研经费主要有两大部分, 一是事业费, 一是科研费。目前这两方面都很短缺。近年来, 我国农业科技投资强度仅为30个低收入国家平均强度的2/3, 为发达国家的1/5, 大大低于世界平均水准。而农业科研单位的支出却大幅度增加, 农业科研经费来源不稳定。我国人均科研经费2.3万元, 而美国和韩国分别达到82万元和48万元。经费投入少, 资助强度低, 科研条件较差, 已成为困扰农业科技发展的主要限制因素。
农村生产性公共产品供给重“硬”轻“软”。主要有两方面的原因:一是我国“自上而下”的公共产品供给体制制约了农民对生产性公共产品需求的有效表达;二是受我国政府官员政绩考察机制的影响。最终导致一些地方政府热衷于供给看得见、摸得着的“硬”公共产品, 对上级要求考核防洪设施建设、农村电网建设、交通道路建设等公共产品设施项目, 而不愿提供农业科技推广、信息系统等“软”公共产品, 而“软”生产性公共产品正是农民最需要的, 对发展农业生产, 实现农业现代化最为关键的一环。虽然近年来, 国家不断加大农业科技投资力度, 促进农业信息化建设, 加强农技推广, 全国各地也相继成立农业专业合作组织、开展农业科技下乡等, 根据笔者对湖北省的调查, 农民反应普遍较差。分析其主要原因, 一是大多数农业专业合作组织带有行政色彩, 农民参与度较低;二是科技下乡活动开展不够深入, 多停留在宣传层面, 且农技人员数量有限, 农民获得的实际技术指导较少。这种重“硬”轻“软”的公共产品供给现状不仅造成农村公共产品供给的内部结构失调, 还导致供给成本高、增长无序的现象, 阻碍了农业健康发展, 并在无形之中加重了农民负担。
三、结论与讨论
农村公共产品供给分析 篇8
农村公共产品是公共产品的一个组成部分。所谓农村公共产品是指由范围不同的农村居民消费、享用的、具有排他性和公益性的各类物质或服务产品, 涉及农村公共设施、公共福利、公共服务等各个领域。具体包括:义务教育、计划生育、优抚救济、社会保障、社会治安, 文化、体育等社会事业, 供水、供电、道路等各个基础设施, 生态环境、环境综合整治, 防灾减灾、气象、公共科技资源与服务、病虫防害, 行政、法律和社会服务等。
我国是一个农业大国。由于长期的以农补工的二元经济结构, 使得农业基础设施严重不足。1978年以来, 农村实行家庭联产承包责任制, 广大的农村对公共产品具有强烈的依赖性。近年来, 我国农村公共产品虽不断增加, 但与城市相比, 与农民实际需要相比, 还有相当大的差距。目前, 农村公共产品不仅总量短缺、总体质量不高, 供给不足, 而且供求结构不合理、层次和优化度及现代化水平低, 总体功能、效率低, 供求矛盾突出, 而且, 新兴、现代公共产品发展慢, 尤其是城市型现代生活设施, 如供气、供热、供水设施等发展几乎尚未起步。为此, 本文从制度层面来分析我国农村公共产品供给的困境, 并提出保障农村公共产品有效供给的有效措施已迫在眉睫。
一、建立民主、科学的农村公共产品需求表达机制和决策机制
在我国现行的农村公共产品供给过程中实行的是“局外人”决策体制, 公共产品的提供都是由政府或相关部门“为民做主”, 忽视了农民的真实需要和价值偏好, 不能尽可能地满足农民的需要, 使农民满意, 不可能促进农村的长久发展。即使部分农民尤其农村中的价值精英们意识到这一问题, 想极力地去表达民意, 但是由于农民利益表达机制和整合机制的缺位使农民在利益博弈中处于弱势群体地位, 由此, 农村公共产品的供给不能充分尊重广大农民的需求意愿, 不能保证农村公共产品供给的有效性。所以, 建立民主、科学的农村公共产品需求表达机制和供给决策机制是农村公共产品有效供给的必然要求。
如果说农村公共产品的需求决策的表述机制应“自下而上”的话, 那么农村公共产品的供给决策则应是“自上而下”, 只有形成“自下而上”与“自上而下”相结合的畅通的决策模式才能客观、真实地反映农民的意愿, 提供农民迫切所需要的公共产品, 满足农民的生产和生活需求。就目前而言, 就是充分调动广大农民的积极性、主动性和创造, 使广大农民积极有效的参与到公共产品决策过程中来。为此我们必须做好以下几个方面:
1.农民应该大力发展能代表自己利益的民间组织来表达和维护自己的利益。大力发展农村各类民间组织的前提, 是农民要对自己的利益达成共识, 并有结成利益共同体的愿望和冲动, 开始自发地寻求发言权利。中国几千年来的历史发展表明, 由于农民的分散性和自身的局限性, 农民在历朝历代都是作为最大的“弱势群体”而存在。当今如果农民不改变这种状况, 不加强自己的表达机制和整合机制的建设, 在大市场和强政府以及多元的利益博弈之中, 作为永远都会作为利益受损的一方。因此, 首先应该大力培养农民的民主意识和农村合作人才, 参政议政的意识, 提高农民的整体素质。尽量用一个声音对外说话, 防止农民的整体利益在内耗中损失。这有助于农民提高自己的形象, 增强自己的谈判力量, 增强农民摄取公共资源的能力。
2.畅通农村社会利益表达的传播渠道。农村社会情绪产生的根本目的是农民想把自己的真实意见通过各种渠道传播出去, 以期引起大众特别是政府决策部门的重视, 使问题得到解决, 而传播渠道受阻是现在农村社会利益表达不畅的重要原因。因此畅通农村社会利益表达的传播渠道是农民利益表达的重要环节。首先, 提高农村的自组织能力, 尤其是村委会等基层组织的能力, 培养农村地区的意见领袖畅通农村社会利益表达的人及传播链。其次, 畅通农村社会利益表达的组织传播链。张静曾提到“基层权威仍然垄断着对上的信息传播和对下的资源分配, 国家只能通过报表和工作组了解情况。”各级政府为了保护自己本级政府的利益势必会采取一定的措施, 符合自己利益的就向上传, 不符合自己利益的就采取变通的策略甚至隐瞒消息, 从而使农民的利益不能最终进入政策议程得以解决。因此, 必须积极发挥各级人民代表大会的监督、检查作用, 确保农民利益的充分表达, 公共资源的合理使用;建立农村公共产品供给的听证制度, 发挥广大人民群众的监督作用。再次, 充分发挥大众传播媒介的作用, 畅通农民利益表达的大众传播链。
3.实现村民自治, 完善决策机制。完善农村公共产品的供给决策机制, 充分体现农民的意愿是村民自治引入的最初诱因, 而目前由于乡镇政府职能向村级组织的渗透, 村民委员会部分地失去了应有的自治色彩, 变成了农村公共产品自上而下供给决策的执行机构, 扭曲了农民的意愿。按照《中华人民共和国村民委员会法》 (1998) 第三条规定, 作为社区自治性组织的村民委员会, 其职责之一是提供社区内人们需要的公共物品和公共服务。为此, 一是明确划分各级层政府和农村社区村民自治组织供给公共产品的责任。二是必须进一步完善村民委员会制度和乡人民代表大会制度, 采用直接民主与代议民主相结合的方法, 由全体农民或农民代表对本社区公共产品的需求和供给进行投票表决, 以充分体现农民的意见, 并加强监督。三是通过真正的民主选举约束, 使农村社区领导人在农村公共产品的供给决策中真正为本地选民负责, 把增进本地选民的利益放在首位, 深入了解农民对公共产品的实际需求, 加强可行性分析, 避免脱离当地农村实际情况的公共产品供给决策。
二、建构城乡统筹发展的均衡的公共产品供给体制
长期以来政府实行的重工轻农政策形成了今天城乡分割的二元经济结构, 同时造成了城乡相对独立的公共产品供给体系。这种供给制度主要表现为:城市所需的公共产品由政府包揽供给, 所需资金主要由财政预算安排, 而农村所需的公共产品政府提供较少, 许多方面主要由农村基层负责提供, 所需资金主要通过筹措方式解决, 成本支出主要由农村居民来承担。随着市场机制的确立, 农业作为弱质产业、农民作为弱势群体在市场经济条件下处于十分不利的地位。因此应按照统筹城乡发展的要求, 在公共产品的供应上应坚持城乡平等的非歧视性原则, 向城市和农村提供大致均衡的公共产品, 以加快农村经济和社会发展, 减轻农民负担。一是坚持城乡供给的统筹为原则, 对城乡供给逐步实行统一筹划、统一政策、统一标准、统一待遇。相应削减财政对城市公共产品的资金投入, 将原来用于城市公共产品供给的部分财政资金, 用于农村公共产品的提供。二是三是要按照公共产品的类别、层次, 明确区分政府与农民各自承担供给责任的公共产品类别、范围, 合理划分二者在公共产品成本支出上的责任界限, 把应由政府承担供给责任的公共产品, 划归政府承担, 所需资金、费用纳入规范的财政预算体系。
三、创新公共产品的财政体制
我国过去的财政体制, 是一种向城市倾斜的财政体系和体制, 从而使落后地区农村公共产品供给资金更得不到有效保障。要增加农村公共产品供给, 必须进一步推进财政体制改革的深化和创新。
1.加强财政支农力度, 加大财政转移性支付。在财政有限的约束条件下, 财政资源配置的城市化和工业化倾向, 加重了农村公共产品供给不足的局面。因此, 要改善、增加对农村公共产品的供给, 就必须增强财政中支持农村基础设施建设所占的比重, 增加财政的支农力度, 以及增加政府财政中对农村、农业、农民的转移性支出。
2.改善现有资金筹集模式, 扩宽资金筹集渠道。在市场经济体制建立过程中, 筹集资金的环境发生了很大改变, 可供选择的渠道、途径和手段也是多样的, 并具有很大的弹性。筹集的主要渠道有:财政渠道, 包括预算内渠道和预算外渠道;市场渠道;其他渠道, 包括非政府组织筹资渠道和因筹资手段多样化而形成的渠道, 如征税、有偿筹资, 使用者付费购买, 减税, 让利等手段。
3.完善公共财政评估体系, 监督财政落实情况。农村公共产品供给过程中除决策制度存在缺陷外, 目前农村公共产品供给制度还存在一个缺陷, 即农村公共产品供给的监督机制不健全。在支持农村公共产品供给过程中, 公共财政存在被挪用、截留的现象, 因此。需要组建专门小组对财政的具体落实做切实的监督, 防止财政的乱用。
摘要：农村公共产品供给状况直接关系到农业发展、农民增收和农村经济社会的稳定发展;保障农村公共产品的有效供给, 不仅是我国当前财政工作的重点, 也是统筹城乡发展和全面建设和谐社会的重要任务和基本要求。但是当前农村公共产品供给效率低下仍然是我国三农问题中的一个长期症结, 对此, 本文主要从制度层面来分析我国农村公共产品供给的困境, 并提出保障农村公共产品有效供给的几点建议。
关键词：农村,公共产品,现状,对策
参考文献
[1]王国华李克强:农村公共产品供给与农民收入问题研究[J].财政研究, 2003, (1) :18-20
[2]杨定全余海秋:农民在农村公共产品供给中作用的反思[F2].农业经济导刊, 2005, (6) :19-22
[3]张静:基层政权——乡村制度诸问题[M].杭州:浙江人民出版社, 2000.45
农村公共产品供给分析 篇9
在以新旧体制共存和二元结构转换为特征的经济转型期,社会矛盾增多、城乡差距拉大、农村公共产品缺失等问题的凸显,通常被认为是不可避免的事情。 法国社会学家涂尔干认为,社会矛盾问题的存在是社会发展过程中即从机械社会向有序社会转换过程中必然会发生的事情。[1]
农村公共产品是提供给农村地区农民生产、生活所需的具有一定非排他性、非竞争性和外部性的产品和服务,是农村公共生活领域中政府、特定个人和组织与作为泛利益相关群体的农民,通过关系治理或契约治理等形式进行交往或交易过程中,获得公共产品,建立农村公共产品供给的意愿、行为和绩效。 在市场经济条件下如何保障农村公共产品有效供给,无论在理论上还是在实践中,迄今为止均没有得到有效的解决。 在农村公共产品供给中,市场配置并不是最有效的资源配置方式,个人利益最大化的理性行为选择必然带来消费者对农村公共产品不付费的消费动机, 倾向于成为免费搭乘者,这样私人企业就不会提供其产品,从而导致农村公共产品供给严重不足,其市场配置失灵。 同时,由于农村公共产品的个人消费数量是不确定的,价格机制也无法发挥作用。 因此,在农村公共产品资源配置上,完全依靠市场配置这一“无形之手”具有明显缺陷,这就需要政府配置等其他配置方式发挥其作用。
当代西方经济学理论谈到,由于市场配置在农村公共产品供给中失灵,因而需要政府干预,并把“市场失灵—政府干预” 作为公共产品理论研究的逻辑起点, 农村公共产品的政府供给是不可缺失的。 从我国的实际情况来看,计划经济时期农村公共产品几乎完全是由政府提供的,采取集体供给制度,一定程度上缓解了农村的贫困,改善了农村生产和生活条件,保障了农民的公共服务。 随着市场经济的到来,农村公共产品的政府供给已随集体经济的基本退出而出现缺位,农村公共产品供给严重不足,制约了农村社会、经济的发展和农民生活水平的提高,由此,需要加大政府供给。 显然政府供给农村公共产品的过程中,由于其政策偏好、行为的非规范性以及信息的不完全性,政府在某些方面也会出现失灵, 而政府偏好和信息不对称约束性较弱,因此,合理的政府行为对于农村公共产品供给意义重大。
本文旨在探讨合理的政府行为如何保障农村公共产品的供给问题。 从农村公共产品供给的政府行为利益博弈模型出发,厘清农村公共产品供给的相关利益关系,构建合理的政府行为模式及配套系统,并提出相应的对策建议。
二、 政府行为对农村公共产品供给的作用:基于文献的简要评论
农村公共产品严重缺失已经严重影响到统筹城乡发展战略的实施上,其有效供给问题成为各方关注的焦点。 市场供给在一定程度上为农村公共产品供给维系提供支持,早在20 世纪70 年代国外学者就有相关论述。 Coase从英国历史上“灯塔”供给案例发现公共产品私人供给也是有效的。[2]Demsetz的研究也表明,如果能剔除不付费者行为,私人企业也是能够有效供给公共产品的。[3]Savas提出没有任何逻辑证明公共产品必须由政府提供,认为政府供给正是公共品供给低效的原因, 他建议实行PPP模式。[4]就我国学者研究成果来看,也有不少学者支持农村公共产品市场供给。 张应良从农村公共产品的供求关系出发, 分析了不同区域间需求不同,应有不同的供给与之相呼应。[5]王国敏认为农村公共产品供给应引入私人供给来提高其供给的可行性和高效率,并将其引入市场机制。[6]
但是,农村公共产品供给问题的解决更需要政府的干预。 国外学者的研究表明,政府治理对于农村公共产品有效供给具有重要影响。 Deller认为农村当地政府可以以帕累托最优效率提供农村公共产品。[7]Besley着重分析了政府治理如何影响农村公共产品供给效率的。[8]就国内研究来看,也有不少学者从政府治理角度谈及农村公共产品有效供给。 秦庆武曾提出中国农村公共产品供给严重不足是由于政府缺位和政府失灵造成的,实现农村公共产品的有效供给需要政府行为转变。[9]岳军认为农村公共产品的有效供给关键在于财政分权制度下地方政府行为选择,财政转移支付制度安排并不是其实质所在。[10]辛波等认为农村公共产品供给上存在政府供给的必要性,以公平与效率兼得的“无嫉妒主义”为最理性状态。[11]李武认为政府在农村公共产品供给中不仅要承担主要供给者的责任,还要支持和鼓励其他供给主体的供给。[12]
综上所述,国内外学者都认识到农村公共产品供给问题的解决除了市场要发挥作用外,更需要政府的干预,但都不曾从政府行为的改善从而充分发挥市场和政府双向作用这一深层次原因上探讨如何解决农村公共产品供给难题。 鉴于此,笔者将从政府行为改善的角度来探讨如何治理农村公共产品缺失、保障其有效供给的问题,试图从深层原因上考察政府行为保障农村公共产品供给的动因、过程和结果,以期探寻其作用机理。
三、农村公共产品供给的政府行为博弈分析
农村公共产品供给其实质是利益相关主体的博弈过程。 在涉及的政府、其他供给主体、农民三个利益相关者中,由于其地位的不平等,获取的信息是不对称的, 由此构成了一复杂的博弈路径关系链。 在这一博弈关系链中笔者认为,政府与农民是博弈过程中最为重要的一对委托—代理博弈主体,政府和其他供给主体是博弈过程中最为重要的一对共谋博弈主体,政府组织之间的关系是博弈过程中重要的一对矛盾博弈主体。
(一)政府组织间的博弈关系
从理论分析来看, 在农村公共产品供给上,公共部门所追求的最终目标是一致的,农村公共产品由政府部门合作提供时应该是有效的。 然而,由于政府部门间政府偏好不一致性,容易陷入“斗鸡困境”,导致效率低下。 下面以两个公共部门为例,运用“斗鸡困境”博弈模型进行探讨,说明在农村公共产品供给中传统政府供给模式的低效率。
假设甲乙两部门获得的总收益为R,提供农村公共品所需的成本为c, 满足自身偏好所增加的效用为U。
如果甲乙双方合作, 此时甲乙部门都会获得(R-c)/2 的支付。 当甲方提供农村公共产品,而乙方不提供时,此时甲方所获得的支付应包括R/2,还包括满足自身偏好所获得的效用U1, 其支付为R/2+U1-c,乙方获得R/2 的支付。 如果甲方不提供而乙方提供,则乙方的支付为R/2+U2-c,甲方的支付为R/2。 如果双方都不提供则支付为0。
设 α 为甲部门提供农村公共产品的概率,β 为乙部门提供农村公共产品的概率。
给定 β,甲选择提供(α=1)和不提供(α=0)的期望收益分别为:
当(1)=(2)时,β*=(U2+R/2-c)/(U2+R/2-c/2),即如果政府部门乙提供农村公共产品的概率小于β*,则部门甲会选择不提供,如果政府部门乙提供农村公共产品的概率大于 β*,则部门甲的最优选择为提供,当部门乙提供农村公共产品的概率等于 β*时,则部门甲会随机地选择提供或不提供。
给定 α,甲选择提供(β=1)和不提供(β=0)的期望收益分别为:
当(3)=(4)时,α*=(U1+R/2-c)/(U1+R/2-c/2),即如果政府部门甲提供农村公共产品的概率小于α*,则部门乙会选择不提供,如果政府部门甲提供农村公共产品的概率大于 α*,则部门乙的最优选择为提供,当部门乙提供农村公共产品的概率等于 α*时,则部门乙会随机地选择提供或不提供。
混合策略的纳什均衡是 α*=(U1+R/2-c)/(U1+R/2-c/2);β*=(U2+R/2-c)/(U2+R/2-c/2)。 显然,部门甲、部门乙是否选择供给农村公共产品关键在于收益R的大小、成本C的大小以及U的大小,其收益越大,政府部门提供农村公共产品的可能性越大或是成本越小,政府部门提供农村公共产品的可能性越大或是满足自我偏好的增量越大,政府部门提供农村公共产品的供给越大。 由于农村公共产品的收益和成本是定量,所以满足自我偏好成为其主要变量,因此,在政府行为改善中应考虑到满足政府偏好的问题。
(二)政府与其他供给主体间的博弈关系
农村公共产品供给主体不仅有政府,还有其他供给主体,如非政府组织、个人等。 由于农村公共品的非排他性和非竞争性,农村公共品供给中搭便车行为普遍存在, 政府往往在其供给中承担主要任务,其他供给主体成为主要搭便车者,两者之间的博弈关系类似于“智猪困境”博弈模型。 下面笔者以“智猪困境”博弈模型为例,以某一政府组织和某一其他供给主体之间的博弈关系展开分析。
假设政府部门A提供农村公共产品获得的收益为R,私人部门获得的收益为r,提供农村公共产品需要的成本为c。
当政府部门A与其他供给主体B合作提供农村公共产品,且按出资承担成本,此时政府部门获得的支付为R-Rc/(R+r),其他供给主体获得的支付为r-rc/(R+c)。如果农村公共产品完全由政府部门A提供,则政府部门A承担完全成本,政府部门A的支付为R-c,又因为Rc/(R+r)<c,所以其转移支付小于合作状态下的支付, 私人部门可以搭便车获得r的支付。 如果农村公共产品只由其他供给主体B提供,其他供给主体承担全部成本c,其他供给主体B获得的支付为r-c,公共部门由于不需要支付成本,其支付为R。 如果政府部门和其他供给主体都不供给农村公共产品,则支付均为0。 此时,对于其他供给主体而言,不提供时所获得的支付大于提供时所获得的支付,因此不提供是其他供给主体的一个占优策略,如果其他供给不提供农村公共产品,政府部门则只能提供,并构成占优均衡。 这种均衡使得政府部门在农村公共产品供给中承担着过多的成本,在有限的财政收入下,完全依靠政府供给农村公共产品则会影响农村公共产品供给的效率和供给质量,并挤出了一部分对其他产业的投资,从而对整个社会的资源配置产生影响。 因此,政府应多引导和加大措施鼓励其他供给主体供给农村公共产品。
(三)政府与农民间的博弈关系
在农村公共产品供给中,农民是委托人,政府是代理人, 政府与农民间存在着委托—代理关系,由于农民没有直接方式对政府进行实质性的约束,因此这种委托代理关系是一种弱委托代理关系。 在信息的不对称性以及政府的理性经济人行为影响下,政府在提供农村公共产品的过程中是以满足其自身政治晋升为目的的,而不是满足农村、农民的需要,导致其供给不足。 下面笔者将以委托—代理理论进行分析,说明农民与政府的博弈关系,揭示农村公共产品供给不足的原因。
假设a是一个一维的连续的努力变量,s(π)是激励合同,u为代理人期望效用函数,v为委托人期望效用函数,ū 表示为代理人“不接受合同时能得到的最大效用”,则代理人选择的期望效用函数为:
委托人选择的期望效用函数为:
其最优解为:
令 γ 和 δ 为IR和IC的拉格朗日乘数,则上述最优化问题的一阶条件是:
条件(7)意味着,当委托人不能观测到代理人的努力水平a时, 帕累托最优风险分担是不可能的。 由于政府不仅是博弈制度的制定者和维护者,也是利益的博弈者,博弈中处于占优地位,委托人农民弱约束,因此委托人不能观察到代理人政府的努力水平,所以此种情况下,达不到农村公共品最优供给。 因此,在农村公共产品供给中,政府应鼓励农民参与进来,并建立完善的农民监督机制和政务公开机制, 使委托人农民能观测到政府的供给行为,增加农村公共产品供给效率。
四、有效的政府行为保障农村公共产品有效供给的配套系统
鉴于政府行为博弈在农村公共产品供给中有占优策略,因此农村公共产品的有效供给需要对政府行为进行改善,必须建立健全有效的政府行为的配套系统,使之对农村公共产品有效供给形成强有力支撑。
(一)健全的制度安排
制度是交易约束条件的外部环境(科斯,1994),良好的制度安排能对社会、政治以及经济方面产生较强激励,而较差的制度安排将对社会交易活动产生负外部性。 农村公共产品由于其非排他性和非竞争性的特性,更需要健全的制度安排,以尽量减少“搭便车”行为的发生以及 “公地的悲剧”现象的出现。 制度安排包含两方面的内容。 一方面,健全的政策法规等正式的制度安排有利于农村公共产品的有效供给。 在一个完善的法治社会中,农村公共产品供给者在考虑其利益最大化的同时,也会尽可能考虑不供给带来的社会法律的各种约束的风险。 因此,法律、法规等正式制度约束会提高农村公共产品的供给水平。 另一方面,灵活的、完善的非正式制度安排能弥补正式制度安排中存在的缺陷,进一步促进农村公共产品的有效供给。 例如由村民自发形成的村民自治组织是以村民的利益为目标的民间组织,并由村民共同制定规则并承诺遵守,由村民自治组织执行监督或仲裁的非正式组织能有效提供村民监督和参与农村公共产品供给的积极性,从而保障农村公共产品的有效供给。
(二)完善的供给体系
完善的供给体系是农村公共产品得以有效供给的基本保障。 其一,完善的供给体系是包含政府、非政府组织、个人、企业等多个供给主体的体系范畴,从供给数量上解决农村公共产品供给不足的问题。 其二,完善的供给体系能够解决政府唯一供给的不足,如农村公共产品政府供给质量问题、公平性问题等。 其三,完善的供给体系能够改善政府财政支出结构,有利于整个社会的资源配置。 在一定的政府财政支出预算下,当政府在公共部门的支出较多时,自然会挤出其对其他部门的投资,有碍于整个社会资源的合理配置,而完善的供给主体正好可以解决农村公共产品的供给结构,将释放部分财政资金进入其他领域的投资,从而有助于整个社会资源配置结构的改善。 其四,完善的供给体系还包括供给结构的合理化,目前我国农村公共产品供给结构仍主要依靠政府供给, 供给结构比较单一、陈旧,且供给结构效率低下,因此需要对其进行创新,引入招标式、合同式等形式,不断完善政府供给与其他供给主体供给比例。
(三)有效的监管体系
有效的监管体系是农村公共产品有效供给的重要保证。 其一,目前由于我国农村公共产品主要靠政府提供,政府是其最为重要的代理人,然而政府既是游戏规则的制定者又是游戏的执行者,因此仅靠政府部门的自我监管是不够的,需要完善其监管体系;其二,农民是农村公共产品的主要使用者,是农村公共产品供给的委托者,农民对农村公共产品的监管应是最有效率的,让农民参与其监管能准确查出目前我国农村公共产品供给存在的主要问题。 因此,监管体系中应加入农民监管;其三,有效的监管体系不仅包括委托人对代理人的监管,还应包括第三方组织对代理人的监管。
五、结论与对策建议
本文从中国经济转型过程中农村公共产品供给不足这一现象出发,解释了农村公共产品市场供给失效情形下政府行为对保障农村公共产品有效供给所发挥的功能和作用。 通过利益博弈模型分析表明,当农村公共产品供给只是政府间的各部门提供时,其供给效率是低下的;当农村公共产品供给由政府和其他某一供给主体合作供给时,由于不供给是其他供给主体的占优策略,因此在没有外界的干预下,其他供给主体会采取不供给行为,从而加大政府供给压力, 挤出政府在其他领域的投资,影响整个社会的资源配置效率;当农民和政府在农村公共产品供给中的弱委托—代理关系,委托人农民观察不到代理人政府的努力水平,其政府的供给效率在没有委托人的约束性变得低下。 因此,需要改善政府行为来加大农村公共产品的供给程度,并从健全的制度安排、完善的供给体系、有效的监管体系等方面配合农村公共产品供给的政府行为,使之达到有效供给。
农村公共产品供给分析 篇10
关键词：政府意愿,农户需求,供给效率,圈层结构
一、问题的提出及文献综述
公共产品一直是经济学家所关注的话题。对公共产品的研究可以追溯到古典经济学家大卫·休谟 (David.Hume) 和亚当·斯密 (Adam.smith) , 休谟 (1749) 认为, 一些对每个人都有益的行动, 只能由集体来完成, 并使每个人都能分享;斯密 (1775) 认为对整个社会都有益的公共设施, 就其性质而言, 若是由个人或者少数人办理, 那么就很难筹集到足够的资金进行建设, 因此应由政府出面予以提供;[1]但对公共产品做出较为典型概念的是萨缪尔森 (1956) , 其指出公共产品是每个人对这种产品的消费, 并不会导致其他人对该产品消费的减少, [2]即Xn+j=Xin+j, 其后马斯格雷夫 (1969) 进一步强调了公共产品的特性, 即相对于私人产品的特征来说, 具有消费的非排他性、取得方式的非竞争性及效用的不可分割性等特征;[3]国内学者则多是根据西方经典的公共品概念中界定了农村公共产品的内涵, 如张军等 (1996) 指出农村公共品是相对于由农民或家庭自己消费的所谓“私人产品”而言可以由当地的农村社区集体参与共享的“产品”;[4]王国华 (2003) 的论点与此相仿, 认为公共品是由农户参与共享的产品, 只能满足其特定社会的公共消费欲望的产品或劳务。[5]熊巍 (2002) 指出农村公共品是指在农村地域范畴内私人不愿提供的、具有非排他性、非竞争性的社会产品, 这些社会产品会使农村受益, 但其中有些社会产品的受益范围又不仅仅局限于农村地区;[6]马晓河 (2005) 的观点与此类似, 刘义强 (2006) 则将农村公共产品定义为由不同层级和性质的主体提供的为农村社区公共享用的产品和服务;[7]出于不同的视角, 国内学者对于农村公共产品的概念界分虽然不尽相同, 但大致内涵是类似的, 我们认为, 农村公共品是指能够满足农村生产生活需要, 能够为农户所共享的实物和服务, 这些实物和服务是由包括政府、农村社区、村民组织等在内的不同主体提供的, 其主要包括农村基础设施建设, 农村医疗卫生事业, 农村技术改造与推广, 农村文化教育事业, 农村救灾等。刘义强 (2006) 强调了建立以农户需求为导向的农村公共品供给制度的重要性, 吴孔凡 (2007) 也表达了类似的观点, 孔祥智等 (2007) 分析了农户对公共品需求的优先序, 赵宇 (2007) 以农民为视角探讨了山东省若干地区农村公共品供给状况, 朱玉春等 (2010) 以陕西省为个案, 分析了农户对公共品供给的满意度等, 本文比较倾向于这种视角, 毕竟农户是农村公共品最主要的使用者, 公共品供给是否符合农民需求, 农民对其是否满意, 是衡量农村公共品供给有效性的重要标志。[8]另外, 本文在此基础上, 加入了政府这一变量, 也就是说, 农村公共品供给效率是农户评价与政府意愿的函数, 即F=f (x, y) , 其中x代表农户需求、y代表政府意愿。这是由于农村公共产品供给的非竞争性和非排他性以及消费的不可分割性, 以及公共品供给的投资机制, 使得政府在其供给中占据着主要位置。在公共选择学派以及新制度经济学派看来, 政府除了提供公共服务外, 其也可以看做是一个理性经济人, 也有自己的目标函数, 其最终目标也是为了实现自身利益最大化, 杨瑞龙 (1998) 也认为, 政府在向市场经济的渐进过渡中常扮演着主动谋取潜在制度净收益的“第一行动集团”的角色。[9]政府就是在这种“悖论”中来履行自己的社会管理职能。而对于政府来说, 农户也并不是一个现状的被动接受者, 它也有自己的利益诉求, 能够通过自身的行动追求诉求。蒂布特 (Charles .Tiebout) (1956) 的研究表明, 一个地区的居民在未能满意的得到当地政府提供的公共服务时, 可以选择迁徙到别处这种用脚投票的方式来倒逼政府提供良好的公共服务。[10]按照农户对公共品的需求程度将农村公共品分为三个圈层, 不同的圈层对应着不同的效率, 供给效率与农户的需求程度成正比。农村公共品供求的实现是一个均衡区间, 最优供给则是政府供给意愿与农户需求程度达成一致时的均衡点, 政府在追求利益最大化的同时, 农户也有自己的表达机制来维护自身的权益, 农村公共品供给只有从二者的利益协调中才能实现有效供给。
上述分析也很自然的得出了两点启示:
第一, 既然政府作为农村公共品的主要供给者, 只有切实转变政府职能, 构建公共服务型政府, 将满足公民需求作为最高目标, 才能有效的提高公共品供给效率, 这就不仅要求强化其社会管理和公共服务职能, 淡化其“理性经济人”的角色, 更需要通过一系列的体制机制创新来促进公共服务的有效供给。[11]
第二, 既然农户是农村公共品的主要使用者, 那么必须要考虑到农户的需求偏好, 当前农户需求表达机制正处于缺失的状态, 建立“自下而上”的需求表达机制和“上下结合”的供给决策机制是当务之急。
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论农村公共产品供需平衡供给路径 篇11
摘 要 随着我国经济和社会的发展，政府对农村地区公共产品的投入大大加强，农村地区的生产水和生活水平有了显著提高和改善。但也应该看到，我国广大农村地区对公共产品的需求还不能得到完全的满足，生产生活水平依然不高。鉴于这种现实状况，本文从公共产品供需平衡规律出发，分析了当前我国农村公共产品供给的突出问题，提出了一些切实可行的对策和建议。
关键词 农村 公共产品 供给 平衡
伴随着2004年国家对农业各种税费的相继取消和对农民、农业、农村种粮直补和各种补贴政策的实施，农村的各种基础设施、公共卫生医疗条件、社会生活保障制度等都有了很大的改善。但是，我國农村公共产品供给总量严重不足、供给效率不高、特别是供给结构严重失衡使本来已是有限的农村公共产品供给的物质基础雪上加霜。本文试从公共产品供需平衡规律的理论基础出发，分析农村公共产品供给结构失衡的原因，提出了促进农村公共产品供给平衡的对策和建议。
一、农村公共产品的内涵
萨缪尔森（Samuelso）对公共产品的定义是：“每个人对该产品的消费不减少任何其他人的消费①”。这个定义包含了两方面：一是任何人都可以消费这一产品，即有人对这一产品的消费不能排除其他人对这一产品的消费，这是公共产品的非排他性；二是任何人对这一产品消费的同时都不影响其他人对这一产品的消费，这是公共产品的非竞争性。这两方面是公共产品的两个基本特征。萨缪尔森给出的关于公共产品的定义是指最典型的公共产品，也即我们所说的纯公共产品，具有完全的非排他性和非竞争性。在农村地区这样的公共产品主要有：农村义务教育、农村环境保护、跨区域的大型水利工程等。实际上，完全不具有排他性和竞争性的农村公共产品是很少存在的。所以，我们将农村地区及其居民所需的，为农村及其居民的生产、生活服务的、具有一定程度上非排他性和非竞争性的产品称为广义上的农村公共产品。其中，不完全具有非排他性和非竞争性的农村公共产品叫做准公共产品。具有一定排他性但具有非竞争性的农村公共产品称为农村俱乐部产品。这类公共产品主要有：小流域治理、农村医疗、农田改造、农村社会保障等。此外，农村地区还有一些天然形成的资源，比如天然的河流、湖泊、森林、草原。这些资源具有一定的竞争性，但不具有非排他性，我们称之为公共资源。
二、公共产品供需平衡关系
宏观经济学关于个人对私人产品的消费描述具有这样一个规律，即：该产品的价格越高，此人对该产品的消费相对越少。也就是说，此人对该产品的消费会随着该产品价格的升高而有一个递减的趋势。同理，如果我们把赋税作为购买公共产品的价格，那么，随着公共产品价格的提高，每个人也都不愿意承担过多的赋税，即所消费的公共产品呈减少的趋势。如果以O为原点，以Q（公共产品的数量）为纵轴，以P（公共产品的价格或者说赋税）为横轴，可得出个人A对于公共产品消费的需求曲线。即：随着公共产品价格（赋税）的提高，此人对公共产品消费的数量呈递减趋势。事实上，每个人愿为公共产品所承担的心理价格（赋税高低）是不同的。而社会公共产品的总需求量为所有成员需求量的总和。整个社会对于公共产品的需求同样随着公共产品价格（赋税）的提高而呈递减趋势。
宏观经济学认为，公共产品供给的供给量是由当时的社会经济发展水平决定的。公共产品供给者对于公共产品的供给量由公共产品本身的社会价格决定。单位公共产品的价格越低，供给者所能承担的供给数量也就越多，反之，单位公共产品的价格越高，供给者所能承担的供给量也就越少。所以，公共产品的供给量会随着公共产品价格的提高而有一个减少的趋势。同理，我们可以得到整个社会的公共产品供给曲线。社会公共产品的总供给量等于其所有供给者在一定公共产品价格基础上的供给量之和。所以，我们可以得到另一个结论：社会公共产品供给量随着公共产品价格的提高而有一个递减的趋势。
前面我们通过分析得到了公共产品需求和供给的规律曲线，如果把这两条曲线划于一个平面图形上，会发现，这两条曲线交于一点，如图1中的Z点，这一点便是社会公共产品供需平衡点。那么，为什么说Z点是公共产品供需平衡点呢？我们先在供给曲线S上取位于Z点下方的任意一点Z1，如图1，此时相对应的社会供给量为QN，供给价格为PM，而在PM价格上的社会公共产品需求量为QN。由图上可以明显看出，QM 图1 图2 三、供需平衡关系的农村公共产品供给路径分析 社会公共产品供需平衡理论仍然对我国公共产品供给尤其是农村公共产品供给具有中要的指导意义。那么，为什么说尤其对于我国农村公共产品供给具有重要的指导意义呢？首先是由于我国农村地区的发展阶段所决定的。农村公共产品供给结构要与社会经济发展阶段、社会经济发展程度以及政府关于农村、农业、农民的政策相吻合。如果一个国家经济发展落后，生产力发展水平较低，推动经济快速发展就是政府政策的主要目标。政府就会增加生产性基础设施建设方面的投资，发展生产性基础设施建设。如果一个国家经济发达，生产力发展水平较高，保持经济稳定增长，提高全体社会成员的生活质量就是政府政策的主要目标。并且，我国的农村公共产品主要为政府、农村社区集体和农民个人提供，供给主体比较单一和固定。所以，我国农村公共产品供给曲线能够较为准确的获得。其次是由我国农村地区的相关特点决定的。我国农村地区的居民，除外出打工者，人口流动较城市而言小；农村地区产业比较单一，主要为第一产业；虽然我国农村各地区文化比较多样，但是同一地区的文化趋同，风俗相近；再加上我国农村地区现阶段的发展状况，农村居民对公共产品的需求主要集中在生产性的基础设施和基本的生活保障制度方面。这些特点决定了获得农村地区公共产品的需求信息较城市容易。 公共产品供需平衡中很重要的基础是公共产品的供给方能够提供足量的公共产品。但在现行财政体制下，国家财政资金向城市投资多而对农村投资少，农村公共产品还主要由基层政府或组织来提供和生产。由于绝大多数农村基层政府和组织的财力非常有限，导致农村公共产品供给严重不足。这主要变现在供给总量不足和供给结构失衡，农村居民需要的公共产品供给不足，不需要的公共产品供给过剩。对此，有两个途径改善现在存在的这一状况。首先要加大农村地区公共产品的供给量。我国在2004年取消农业税后，农村乡镇政府丧失了主要的财政来源，农村基层财政成了“吃饭财政”和“教育财政②”。所以，基层政府无力提供足量的公共产品。对此，我国政府应该加快财政体制改革，完善财政转移支付制度，加强基层政府的财力，建立相关农村公共产品专项基金，使我国改革开放和经济发展的成果更多的惠及到广大的农村地区。其次要改善农村公共产品供给结构。当前我国农村地区公共产品供给的另一个突出问题是供给结构失衡。一些农村居民并不真正急需但是有利于基层政府提高形象和政绩的公共产品却供给过剩，这进一步加重了公共产品供给不足的程度，同时，造成了严重的公共资金的浪费。对此，本文有如下建议：第一，重视农村地区急需的公共产品供给，如道路、饮水设施、电力和通讯设施等。第二，重视大型水利建设的同时兼顾一般农业基础设施建设。对于农村生产和生活有重要意义的小坝、小库、人畜饮水工程的投入力度进一步加大。第三，重视生产性基础设施建设的同时重视教育医疗卫生事业的发展。长期以来，我国政府始终把发展农业生产作为农村工作的重中之重，加大对农业生产的各项支出，其远远高于对农村教育医疗卫生的投入。针对这种情况，我国政府需要在加快新型农村合作医疗的基础上继续完善农村的各项医疗卫生制度。通过增加农村地区公共产品的供给量和改善农村地区公共产品供给的不平衡，真正使我国几十年来经济、社会发展的成果惠及到占我国人口大多数的农村居民。这也是本文的出发点和主要目的。 注释： ①睢党臣.农村公共产品供给研究.中国社会科学出版社.2009(1). ②石洪斌.农村公共物品供给研究.科学出版社.2009(1). 参考文献： [1]睢党臣.农村公共产品供给研究.中国社会科学出版社.2009(1):44-50. 一、农村社区公共产品供给机制“一事一议”由来以及博弈主体特征 建国以来,我国农村公共产品供给制度经历了数次变迁。在人民公社制度时期,作为既是行政组织又是经济政治的人民公社具有提供公共产品的组织优势。但改革开放后,家庭联产承包责任制取代了人民公社制度,乡镇政府成为政权实体,而不再是经济组织,乡村财政可支配的经济资源与改革前相比已十分有限。由于现实的需要,农村社区形成了向农民分摊公共产品的货币成本(乡统筹、村提留)、以及活劳动方式的人力成本(义务工和积累工,即“两工”)并存的农村公共产品供给体制。然而,由于农村行政体制改革等不配套等原因,这种公共产品供给制度逐渐蜕变为乡、村两级政府为了自身利益向农民伸手、损害农民利益的工具。为了减轻农民负担,中央2000年开始在安徽推行税费改革试点,在《安徽省农村税费改革试点方案》中,明确规定到2003年取消“两工”,取消“两工”后村内兴办集体和公益事业,要通过村民大会或者村民代表大会集体讨论、研究,采取“一事一议”的办法筹集部分资金,地方政府应对村内实行“一事一议”的生产公益事业的投劳数额实行上限控制。 “一事一议”制度作为我国农村社区公共产品供给机制,实际上体现了中央、地方和农民利益安排的一种博弈均衡。根据李琴等分析:农村税费改革后,中央政府作为强博弈主体,其利益并没有受到损伤,而是通过其强大的政治权力把维护公共产品建设职能推给了乡镇政府和农民,从而形成了基层政府财权和事权不对称的“中央请客、地方买单”的格局[1]。另外,基层政府实际上包括乡镇政府和村级组织,因为村民委员会名义上是自治组织,但事实上成为乡镇政府的派出机构,成为政府职能行使的组织保障,其运行原则与乡镇政府基本相同。“一事一议”制度虽然作为我国农村社区内的公共产品供给机制,但实际上体现基层政府与农民的关系。因此在分析农村社区公共产品博弈过程中,博弈过程发生在基层政府与农民、农民与农民之间;中央政府作为博弈“局外人”,但在政策建议中,中央政府可调整政策以便解决问题。 (一)基层政府特征 1. 按照经济学“理性经济人”的基本假设,任何政府行为主体在其行动过程中都会追求自身效用最大化,而基层政府由于层级低,制度约束弱,监督成本高,自利性明显。 2. 在基层政府与农民长期博弈过程中,乡镇政府依靠其权力控制和信息不对称一直取得博弈优势,长期处于劣势的农民对乡镇政府最终会选择消极态度。而中央政府出于对弱势农民的保护,禁止基层政府对在公共产品供给中不合作农户实施惩罚,导致基层政府博弈优势丧失。 (二)农民特征 中国农民除了是“理性小农”,趋利避害外,同时,还具有以下表现。 1. 农民日趋“原子化”,组织和监督成本过高当前农村社区社会关联程度低、组织性差,组织和监督成本过高。一个行政村人数众多又缺乏有效监督机制时,村民们完全可以在不付任何代价的情况下,享受通过其他人的捐献的公共产品的效益。行政村成员越多,人们“搭便车”心理就越强,造成缺乏“有选择性激励”动力机制。 2. 特殊公正观。贺雪峰认为,在行动中,农民往往不是根据自己实际能够得到的好处来计算得失,而是根据与周围人的收益比较,来权衡自己的行动,不在乎自身得到多少及失去多少,而在于其他人不能白白的从自己的行动中得到额外的好处,农民的这种心理构成了他们特殊的公正观念[2]。吴理财认为:农民的这种特殊观念看起来是不符合“经济人”的理性思维逻辑的。实际上,它更多的是农民一种正常的理性反映。在很大程度上,农民就是以承担这种极具反差的“损失”来惩罚其他村民的搭便车行为,以此来维护村庄共同体的公正[3]。 二、“政府失灵”与“市场失灵”———农村社区公共产品提供的两个非合作博弈过程分析 取消农业税后,农村公共产品的短缺之所以成为当今农村的一个突出问题,是因为存在着农村公共产品供给的“政府失灵”与“市场失灵”。农村公共产品提供在短期和静态层面上主要取决于乡村基层政府与农户之间的博弈过程以及各个农户之间的博弈过程。 (一)“政府失灵”———基层政府与农户之间的博弈 笔者所指的“政府失灵”,不是指由于政府行为的干预失效,而是指取消农业税后基层政府的不作为现象。罗兴佐教授认为:“政府失灵不是由于政府干预过多或干预不当,而是由于政府长期以来执行一种“放”与“甩”的策略,导致农业基础设施建设投资严重不足”[4]。周飞舟指出:税费改革后基层政府已从“汲取型”政权演变成“悬浮型”政权[5]。这里也可以用表1来说明他们的博弈均衡。 如表1中所示,“汲取型政权”基层政府的支出秩序为:支付日常办公费用、工资福利发放、农村公共产品、偿还债务。因为在“汲取型政权”时期:(1)日常办公费用、工资、福利发放的多少与农民的税费交纳是联系在一起的,而只有提供农村公共产品才能要求农民交纳税费。一般领导者会首先满足自己的日常办公费用,政府工作人员的工资、福利发放要与催缴农民税费挂钩。(2)基层政府依靠其权力控制和信息不对称优势,会选择对其有利的博弈路径,利益自我膨胀。农民税费交纳后,将出现过度的日常办公费用和工资福利,又导致只能部分农村公共产品建设(“放”与“甩”的策略)。(3)支付日常办公费用、工资福利发放、部分农村公共产品建设又导致新的债务,只能期望下一次的农民税费交纳偿还债务或者借新债偿还部分旧债。 而在基层政府为“悬浮型”政权时,支出秩序为:工资支付、日常办公费用、福利发放、偿还债务、农村公共产品建设。因为税费改革后:(1)政府工资发放、日常办公费用来自于财政转移支付(基层政府称“吃饭钱、死钱”,意思是不够、不能随便支用),福利、日常办公费用的富裕程度主要取决于当地的工商税收,因此基层政府的精力会集中于招商引资。(2)当前大部分中西部农村地区基层政府有很大一笔债务(有专家认为全国基层政府大约有3000-5000亿,周飞舟更是指出:为了满足日常办公费用,基层政府债务有扩大的苗头)[5],这已经是令人很头痛的事了,更无财力进行公共产品建设。(3)“一事一议”提供公共产品有着负激励:即使农民愿意提供“一事一议”费用,一般也需要基层政府自筹部分资金。根据安徽省现行政策,农村的六小工程、村村通工程、自来水工程等公共产品的提供,基层政府申报得到审批,可以从省或市或县争取到工程建设预算金额一半的数额,另一半则需要自筹。由于“一事一议”制度规定了筹资上限是15元/农民,一般大一点的公共产品建设基层政府都必须自筹资金。同时,只要有提供公共产品的过程,基层政府就必须参与管理所要付出的管理成本和组织村民起来举行“一事一议”之类的公共决策必须付出的协调费用;因此,政府也会报着“多一事不如少一事”。同时,长期处于劣势的农民对乡镇政府行为往往会选择消极的非合作态度,而一旦农民拒绝交纳“一事一议”费用,基层政府只会选择不提供。 (二)“市场失灵”———农户与农户之间的博弈 这里的农村公共产品供给“市场失灵”,是指政府执行“放”与“甩”的策略,把部分农村公共产品供给(基本上是“一事一议”制度规定的农村公共产品内容,美国公共选择学派创始人布坎南称之为俱乐部产品)推向社会,并美其名曰:市场资源最优配制。解决社区这些俱乐部产品供给特别需要社区人们之间的合作,然而,当前农村社区的农民“原子化”,农户与农户之间的合作已陷入了“困境囚徒”,导致“市场失灵”。这里用博弈论中的“市民责任博弈框架”[6]来分析农户与农户之间的博弈。 图1展示了农户与农户之间的博弈过程,博弈的基本要素有:(1)局中人:农户A和农户B;(2)策略组合:选择提供和选择不提供。这里假设农户从农村公共产品的使用中可得到收益为10,但他俩若选择提供公共产品,只要各支付成本3(根据现行政策,农村的六小工程、村村通工程、自来水工程等公共产品的提供,基层政府申报得到审批,可以从省或市或县争取到工程建设预算金额一半的数额,另一半则需要自筹。付出成本3是在村民举行“一事一议”讨论提供公共产品,向村民收取多少建设成本的合理假设)。该博弈有两个纯策略均衡和一个对称的混合策略均衡。在解博弈为混合策略均衡时,设两个局中人变为N个。在这个博弈的N个局中人的情况下,若都无人提供公共产品,则农户A的支付为0,若他选择提供公共产品则其支付为7,若他选择不提供公共产品而公共产品又被提供出来,则其支付为10。根据农民责任博弈框架,如果所有局中人都以同样的概率q来选择不提供公共产品,那么除农户B之外的N-1个局中人都选择不提供的概率为qN-1,因此,他们之中有人选择提供公共产品的概率为1-qN-1。使用计算均衡的支付均等化方法将农户B的纯策略的支付设为相等,有: 由以上方程解得: 方程(a),因此 若N=2,则农户B选择不提供的概率为0.3,但随着N的增加,农户B的期望支付始终是7,因为他的期望支付总是等于他由纯策略提供所得的支付。然而,他选择不提供得概率会随着N的增加而增加。当一个行政村的村民更多时,每个局中人都会越来越指望别人去提供公共产品,而自己尽量选择不提供。这样,无人选择提供的概率就为q*N。方程(a)表明,q*N-1=0.3,这显然是随着N的增大而增大的。其实当N=38位时,无人选择提供的概率为0.29,因为q*大约是0.97。即当一个公共产品提供博弈的局中人,即一个行政村的村民越来越多时,农户选择提供公共产品的概率就越小。 作为理性经济人,即使是愿意提供资金的农民,在特殊公正观作用下,也会促使他们选择“搭便车”。因此,在“一事一议”自愿捐资的制度安排下,基层政府没办法对农户“搭便车”实施强有力惩罚的情况下,农村公共产品的供给量就会严重不足,远远低于其应有的最佳水平。 综上所述,取消农业税后,在“一事一议”筹资机制下,农户选择了不提供,基层政府也选择了不提供,即“选择不提供,选择不提供”成为唯一的纳什均衡。这就是说,在这两个非合作博弈中,如果没有中央和上级政府的扩大转移支付和行政命令,我国大部分贫困乡村的农村公共产品提供将会严重不足,如今我国大部分贫困地区的农业和生活基础设施至今还比较落后就是一个很好的例证。 三、从非合作博弈到合作博弈 以上两个非合作博弈,锁定了全面取消农业税后,农村公共产品的供给困境。农村公共产品需求者是广大农民,这样的困境,隐含的政策是把提供公共产品的责任推向单个农户。当然,解决困境绝不是退回原来的“计划经济时代”,公共产品的属性也不可能“完全市场化”。奥斯特罗姆认为:摆脱这种困境需要“多中心治理”:明确国家、市场和公民社会责任,公共部门、私人经济部门和第三部门之间正在形成一种相对独立、分工合作的新型治理结构。“这种制度安排中,对公共资源的治理是由一群相互依赖的委托人自己把自己组织起来进行自主治理的,这样才能在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为的诱因下,取得持久的共同收益。”[7]因此,我国中央和基层政府需要调整政策,使基层政府与农民、农民与农民之间从非合作博弈到合作博弈。 (一)积极引导农民组织化,使农民与农民之间从非合作博弈到合作博弈 要克服农民的“搭便车”心理,一是发挥激励机制,即激发他们的责任感和荣誉感。基于乡村社会现在基本上还是熟人或半熟人社会,讲求面子和人情世故,可以创新多种激励形式。如可以在生产农村公共产品,鼓励经济条件比较好的村民带头提供资金;宣传“捐资办学,造福桑梓”、“铺桥造路,功德无量”、采用刻碑、评优等等方式,筹措尽量多的资金。二是农民组织化。根据西方经济学理论,由于搭便车问题,自愿捐资和成本分摊的合作融资方式不能保证公共产品的有效供给。在一次次的发动捐资中,总有一些“不食人间烟火”的村民不捐,如果一次次得逞就会破坏激励机制。因此,根据奥斯特罗姆的“多中心治理”理论中社区组织在社会服务功能方面积极作用的启示,我国的各级政府必须正视农民的“原子化”趋势,积极引导农民组织化,大力发展各种合作经济组织,让农民在组织中获得利益,为今后由各种农民合作组织来提供农村社区公共产品打下基础,也为政府避免同众多农民交易而减少交易成本创造条件。 (二)培育多元的供给主体,使基层政府与农民之间从非合作博弈到合作博弈 公共产品供给机制的核心是筹资机制。针对取消农业税后乡村财政困难而无力保障农村公共产品有效供给的问题。政府的政策应该从培植财源和节省其他开支入手,尽量满足农村公共产品有效提供的资金需要。在当前财政收入一定的情况下,进行机构改革和节省其他方面开支以确保农村公共产品投入资金的空间已经很小,发展村集体经济和乡镇工商业经济以增强乡镇财政和农村社区财力又有着20世纪八、九十年代的历史隐痛。因此,在我国民间资本已成规模之时,政府政策的着力点是培育多元的供给主体,积极引导民间资本进入农村公共产品领域,增加农村公共产品供给筹资渠道。当然,如何委托、规范民间资本的投机性将是基层政府、农民共同与民间资本之间的长期博弈。 (三)中央政府应确立公共财政理念,理顺各级政府的公共产品供给责任 从公共财政理论上讲,全国性公共产品应由中央政府提供,地区性公共产品应由地方政府提供,而社区公共产品应由社区提供。因此,国家应根据农村公共产品的不同性质,按照财权与事权相统一的原则,建立起由中央、省、县、乡、社区四位一体的农村公共产品供给体制。当前要做好两方面工作:一是用法规形式规定公共产品供给支出占各级财政支出的比重,确保农村公共产品供给有稳定的资金来源;二是让“公共财政的阳光”普照乡村。当前的农村公共产品供给短缺,从根源上讲,是长期的城乡二元结构,农村公共产品“体制外供给”造成的。城乡统筹、“工业反哺农业”要求“公共财政的阳光”普照乡村,目前在县乡财政比较困难的情况下,应采取以中央、省两级政府财政为主导,地方财政适当配套的方式,着重解决好与当前农业经济发展和农民生活紧密相关的公共产品供给问题。在此基础上,根据城乡统筹进程,实时开征新的税种,确保财政筹资能力不断提高,并将新征税收大部分留给基层财政,以保证其有足够资金提供农村公共产品。 参考文献 [1]李琴.利益主体博弈与农村公共品供给的困境[J].农业经济问题,2005(4):34. 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