公共产品供给协同机制论文

公共产品供给协同机制论文（共5篇）

公共产品供给协同机制论文 篇1

重塑公共经济理念, 激励政府行为从发展经济向提供公共产品转变既显得紧迫, 也非常有必要。政府的工作目标应从增长优先转向服务优先, 提供覆盖全民的基本公共产品。而激励政府提供公共产品的核心是重新厘清政府与市场的关系以及不同层级政府之间的关系, 建立与社会主义市场经济体制相适应的公共产品提供机制。一个合理的政府公共产品提供机制应实现各级政府的事权责任和财力相统一, 并在法律法规的框架下依法提供公共产品。

当前, 如何化解公共需求的快速增长与公共产品供给总量不足、结构失衡、效率低下之间的矛盾, 是各级政府面临的一项重大课题。公共产品的非竞争性和非排他性特征决定了政府应承担提供公共产品的主要责任。因此, 重构政府提供公共产品的激励机制, 探索公共产品供给新模式应成为今后一个时期的重要任务。

转变激励方向, 从关注经济增长到重视提供公共产品

我国改革开放取得成功的一条重要经验是“把政府的激励搞对”。在以“阶级斗争为纲”向以“经济发展为中心”的转型过程中, 政府发展经济的积极性被充分激发, 各地纷纷为增长而竞争。从某种意义上说, 激励机制的转变是近三十年来我国发生翻天覆地变化的奥秘之一。那么, 政府为什么热衷于发展经济而忽视提供公共产品呢?其背后的原因在于“没有将政府提供公共产品的激励搞对”。在以GDP增长为目标的影响下, 各级政府逐步演变成为经济建设型政府, 不同程度地表现出重经济增长、轻公共服务, 政府官员更像一个大型企业的领导而非公共产品的提供者。进一步分析, 在从计划经济向市场经济转型的过程中, 政府让渡了提供公共产品的角色, 没有担负起提供公共产品的责任。人民群众对公共产品的需求与政府提供公共产品的能力之间存在较大差距已成为影响我国经济社会全面转型的梗阻。因此, 重塑公共经济理念, 激励政府行为从发展经济向提供公共产品转变既显得紧迫, 也非常有必要。政府的工作目标应从增长优先转向服务优先, 提供覆盖全民的基本公共产品。

厘清供给主体, 合理界定政府间责任

厘清各级政府对公共产品的提供责任是确保民众获取公共产品的前提。分税制改革后, 中央与地方政府职能基本上按照现代市场经济的要求进行了调整, 但在提供公共产品的责任划分方面一直没有太大进展。各级政府在公共产品提供中经常发生职责交叉、分工不清、推诿扯皮等情况。一些本应由高层级政府提供的公共产品, 较低层级政府承担了相当多的责任, 如义务教育、基本医疗卫生等公共产品, 中央政府支出比重明显偏低;一些地方性公共产品, 中央政府也经常给予各种补助, 部分地方政府建设的纯粹为本区域公众服务的公共产品设施也千方百计谋取中央资金支持。

政府间公共产品责任分担不合理和模糊多变造成我国无法建立合理的公共产品提供体制, 由此也带来投入不均、效率低下等一系列问题。激励政府提供公共产品的核心是重新厘清政府与市场的关系以及不同层级政府之间的关系, 建立与社会主义市场经济体制相适应的公共产品提供机制。理论上讲, 受益范围遍及全国的公共产品, 由中央政府提供;受益范围局限于某一地方的公共产品, 由相应层次的地方政府负责提供;具有外溢性的地方公共产品由中央政府和地方政府共同承担, 地方可承担管理职能, 中央给予更多的资金支持。一个合理的政府公共产品提供机制应实现各级政府的事权责任和财力相统一, 并在法律法规的框架下依法提供公共产品。

强化财力投入, 构筑公共产品供给的财政基础

政府提供公共产品必须有一定的财力作支撑, 但我国现行的财政体制设计对于各级政府提供公共产品而言是“逆向激励”。分税制改革后, 增值税、所得税等税源较大的税种由中央和地方共享, 中央占大头, 而营业税、财产税等一些税种划归地方税。地方税源的薄弱致使地方政府财力紧张, 地方政府尤其是基层政府缺乏提供公共产品必要的财力支撑。因此, 激励政府提供公共产品应推动收入体制、转移支付体制改革, 使之适合政府提供公共产品的需要。

在收入方面, 合理界定地方各级收支范围, 理顺各级政府间的财政分配关系, 使每一级政府所拥有的财力与事权相对称、支出与责任相统一。在不影响宏观经济运行和中央财政收入的前提下, 允许地方根据当地实际需要, 开征对全国经济影响不大、流动性弱、具有信息优势并能和自身职能形成良性循环的税种, 以保证地方有稳定的税源, 增强提供公共产品的能力和水平。

在转移支付方面, 应以基本公共服务均等化为导向完善转移支付体系。首先, 调整转移支付结构, 提高具有均等化作用的一般性转移支付比重, 充实地方财力, 中央和省级政府应逐步加大对财政困难县乡的支持力度, 逐步缩小各地区基本公共服务能力差距。同时引入因素法, 将义务教育、医疗卫生等基本公共服务经费作为基本因素纳入到转移支付体系中, 以非人格化制度应对主观因素可能带来的负面影响。其次, 适当压缩专项转移支付规模, 仍需实施的专项转移支付也应减少地方的配套资金要求, 减轻地方政府财政压力。再次, 组建独立于政府各部门的中央财政拨款专家委员会, 专门负责财政转移支付公式的确定和调整。委员会应由专职人员组成, 其决策过程应置于公众的监督之下。逐步实现转移支付制度的科学化、规范化、法制化与数量化, 对转移支付从最初的测算到最后的拨付都规定严格的程序和责任, 同时辅之以严密的考评、审计制度, 防止“跑冒滴漏”。

引入竞争机制, 探索公共产品供给方式的多样化

公共产品的提供与生产在理论上是有所区别的。公共产品的提供是一系列集体选择行为的总称, 包括提供哪些公共产品, 其数量和质量如何, 资金如何筹集等。公共产品的生产则是将一系列的输入资源转化为产品和服务的技术过程, 可以由私人来承担, 也可以由公共部门承担。长期以来, 由于政府既是公共产品的提供者又是生产者, 再加上政府自身作为“理性经济人”, 追求政府效益最大化, 导致提供的公共产品激励不足, 质量不佳, 并不能满足民众的公共需求。

因此, 需要创新政府提供公共产品的方式, 在公共产品提供领域引入市场竞争机制, 打破政府单一提供的模式, 变政府的直接生产为间接提供, 借助外力刺激政府改善服务质量。只有利用市场竞争激励机制优化公共产品服务, 才能有效满足社会公众的公共需求。具体做法包括:第一, 合同外包, 即政府通过投标者的竞争和履约行为, 将原先垄断的公共产品的生产权向私营企业、非赢利组织等机构转让, 其目的在于降低对政府单独提供公共产品的依赖, 降低行政成本, 刺激企业不断创新, 满足公众的动态化公共需求。

第二, 授予特许经营权, 集中体现在城市供水、供电、供气等外部效应显著的网络型公共产品领域, 可采取PPP、BOT等方式, 这有助于吸引民间资金, 解决政府提供公共产品资金不足等难题。前不久开通的北京地铁四号线就采用了“PPP”运作模式。

第三, 经济资助, 对那些预期收益率低、风险高、私营企业不愿意提供的公共产品, 政府可通过财政补贴、优惠贷款、减免税等方式予以支持, 提高公共产品供给者的收益率。对于私人资本投资的教育、医疗服务等公益事业, 政府也应给予相应的资助。

第四, 鼓励各种市场主体参与公共产品的提供与生产。随着社会的进步, NGO等民间公共部门也在蓬勃发展之中, 它们也在提供部分公共产品, 这从外部给政府带来一定程度的压力, 激励政府改进服务, 更好地提供质量更佳的公共产品。

提高激励绩效, 以评估问责力促政府转型

提高公共产品供给的绩效, 需要在委托代理框架下实现激励相容, 合理设计符合国情和政府部门工作性质的绩效评估体系。一个科学合理、运转协调的公共产品绩效评估体系, 有助于政府树立正确的政绩观, 加快公共服务型政府建设, 也有助于公众参与, 进而实现政府提供公共产品的制度化、法制化。当务之急是建立起以结果为导向、激励政府提供公共产品的绩效评估体系, 引导政府提供的公共产品要以民生为本, 以满足最大多数人民的公共利益为本。

提高激励绩效还应改变对地方政府官员的单一评价模式, 强化行政问责, 对提供公共服务的结果进行评价和监控, 关注政府提供公共产品的质量与成本。促进政府决策程序规范化和民主化, 推进公共服务型政府建设。加强信息公开和健全监督, 加强社会各界包括群众和舆论的监督作用, 让行政问责真正落到实处, 建立自下而上、由公民到政府的真正有效的问责制度, 并将其贯穿到政府的日常工作中去, 力促政府转型, 建立行为规范、运转协调、公正透明和廉洁高效的公共产品提供机制。

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公共产品供给协同机制论文 篇2

关键词:地方政府;农村公共产品供给;决策机制

中图分类号:D63文献标识码:A 文章编号:1003-949X(2007)-12-0029-03

从行政学发展历史来看,行政决策机制的选择有两种基本取向,一是以威尔逊为代表的传统公共行政的规则取向,二是以新公共管理为代表的现代公共管理的绩效取向｡当前地方政府农村公共产品供给决策机制有明显的规则取向特征,它在现实运行中存在诸多问题｡本文尝试以现代公共管理理论为基础,探讨地方政府农村公共产品供给决策机制创新,以期抛砖引玉,受教于同仁｡

1.现行地方政府农村公共产品供给决策机制存在的主要问题

现行地方政府农村公共产品供给决策机制是一种自上而下的行政命令式决策机制,有浓厚的规则取向,其主要理论

渊源是以韦伯官僚制组织理论和威尔逊行政理论为核心内容的传统公共行政理论｡这种决策机制强调决策规则与程序的核心地位,强调决策规则与程序和决策效率之间的密切联系,要求行政决策的制定和执行都必须遵循严格的规则与程序｡正如韦伯和威尔逊理论从诞生之日起就存在争议一样,建立在以韦伯和威尔逊理论为核心内容的传统公共行政理论基础之上的现行地方政府农村公共产品供给决策机制也是饱受非议,它在运行中至少存在下面几个主要问题:

1.1官僚制决策的效率悖论

效率是地方政府农村公共产品供给决策的内在价值追求｡现行地方政府农村公共产品供给决策机制,强调决策规则与程序和决策效率之间的关系,把决策者对决策规则和程序的服从作为实现决策效率最主要的手段,这本质上是对官僚制决策效率的推崇｡官僚制决策是否必然是有效率的?这种决策效率是否是我们所追求的?有关研究对此表示了质疑｡威廉姆·尼斯坎南认为,官僚总是“力图使其自由决定的预算最大化”[1],而且这种预算最大化追求与公共利益无关,“对于任何一位官僚来说,因为他的信息的有限性和其他人的利益冲突,无论他个人动机如何,都不可能按照公共利益来行动”[2]｡韦伯在认可官僚制在精确性､稳定性､可靠性和纪律严明方面的优势的同时,也对官僚制扩张对自由价值的威胁表示出担忧,他写道,“面对势不可挡的官僚制化趋势,究竟如何才能保存个人行动自由呢?”[3]戴维·毕瑟姆更是认为,“官僚制固有的信息和组织能力通过保密和自我封闭,变成为一种反民主力量的过程,以及促使官僚制沿着这一方向发展的特定压力｡”[4]众多研究都表明,以官僚制决策为核心的行政决策机制并非必然是有效率的,而是面临一种效率悖论:一方面官僚制决策具有速度､统一和严格的服从等效率优势;另一方面官僚制的自我扩张又很容易损害决策效率,并且强大的官僚制权力会对自由和民主等价值构成了威胁｡现行地方政府农村公共产品供给决策机制也同样面临这样的效率悖论,一方面地方政府以行政命令式的决策方式供给农村公共产品具有速度快,执行容易的特点,另一方面却存在农民参与不足和所供非所需等问题｡

1.2公共精神的沦丧

地方政府农村公共产品供给决策是地方政府公共行政的重要组成部分,而公共行政有别于私人行政的关键特征是它的公共性｡公共性要求公共行政权力来源于公共授权,其运行要处于公共监督之下,并且行使公共行政权力的行政人员要具有为公众服务的公共精神｡以传统公共行政理论为基础的现行地方政府农村公共产品供给决策机制特别强调决策者对决策规则和程序的服从,它在相当程度上使决策者成为了决策规则与程序的附庸,忽视了决策者的公共精神对于地方政府农村公共产品供给决策的积极价值｡它把对决策规则与程序的遵循作为评价决策的标准,而没有把决策者是否在决策过程中秉承公共精神纳入评价标准,把遵守规则置于价值选择的首位,而忽视追求公共利益的公共精神｡

1.3公众价值的边缘化

农村公共产品供给的服务对象和受益对象是农村公众｡公众性是农村公共产品公共性的具体体现,它要求地方政府农村公共产品供给决策强调公众参与性,强调公众价值,而现行地方政府农村公共产品供给决策机制却很容易导致公众价值边缘化｡现行地方政府农村公共产品供给决策机制只重视来自政治方面的输入,如中央政策等,而忽视公众的反馈,忽视管理过程中的公众参与｡事实上,“许多公共服务的用户本身就是实际上的协作生产者”,[5]公共产品供给离不开公众的参与,以农村教育产品供给为例,没有家长和学生的配合,教师根本就无法有效教学｡因此,在这个意义上,现行地方政府农村公共产品供给决策机制忽视了管理过程中的公众参与,使公众价值被边缘化｡

2.地方政府农村公共产品供给决策机制创新的基本原则

与以威尔逊为代表的传统公共行政不同,以新公共管理为代表的现代公共管理更倾向于建立绩效导向的地方政府农村公共产品供给决策机制,要求决策者以结果为导向,向决策绩效负责,而不仅仅是向决策规则和程序负责｡鉴于现行地方政府农村公共产品供给决策机制所存在的各种问题,我们认为建立绩效导向的决策机制是地方政府农村公共产品供给决策机制创新的目标选择,它必须遵循以下几个新公共管理的基本原则｡

2.1绩效标准

现代公共管理理论对传统公共行政理论的行政效率标准提出了质疑,尤其是威尔逊的行政效率标准｡在威尔逊看来,“良好行政的规则”就是行政效率的体现,文森特·奥斯特罗姆把威尔逊的行政效率观概括为“等级制组织的完善会使效率最大化,在此效率尺度为花费最少的钱和做最少的努力”｡[6]现代公共管理理论则认为,等级制组织的完善并不必然意味着行政效率的提高,“花费最少的钱和做最少的努力”也并不意味着正确的行政效率｡效率只是一个简单的投入产出比,它并不能体现政府公共事业管理的所有价值追求｡现代公共管理理论用“绩效”这一概念取代了“效率”,地方政府农村公共产品供给决策的绩效标准不仅要求“花费最少的钱和做少的努力”得到最大的产出,还要求这些产出是有效的,也就是说不仅要有效率,还要有效果｡因此,地方政府农村公共产品供给决策机制创新要遵循绩效标准｡

2.2自由与责任对等

传统公共行政强调规则与程序对于行政效率的重要性,在一定程度上导致了决策者成为了决策规则与程序的附庸｡现代公共管理更注重决策者主动性的发挥,要求把决策者从“繁文缛节”中解脱出来,使他们成为具有“企业家精神”的管理者｡它有两条核心原则:一是通过放宽对工作资源使用的管制来“让管理者可以管理”;二是通过明确说明对管理者的期望,并对照这些期望来衡量他们的成绩,从而“使管理者愿意管理”｡如果管理者没有管理上的自由,要求他们对绩效负责是不合理的;而如果管理者的表现无足轻重,那么给予他们工作上的自主权就会显得不够谨慎｡[7]正如法学强调权利与义务的对等一样,现代公共管理理论强调自由与责任的对等,它一方面主张决策放权,给予决策者以决策自由,以发挥决策者的主观能动性,另一方面,又强调决策者的责任,也即决策者必须对的决策的结果(绩效)负责｡因此,地方政府农村公共产品决策机制创新要遵循自由与责任对等的原则｡

2.3公众参与的民主价值

在传统公共行政中,公众参与主要是在政治领域,也就是通过选举来表明公众的政策偏好和彰显公众参与的民主价值｡现代公共管理理论,把政府管理过程视为一种公共服务的提供过程,认为地方政府应该充当更积极的角色,因为“地方政府离客户更近,能针对当地的需求和利益对服务进行调整”,[8]并且有利于公众参与到公共服务过程中来｡在现代公共管理中公民参与的民主价值得到了更充分的重视,他们不仅仅被看成是公共服务的消费者､协作生产者,而且被认为是管理过程的重要参与者｡现代公共管理认为公众参与政府管理,不仅仅是一种改善绩效的手段,它本身就是一种绩效的体现,因为民主是政府管理绩效的内在价值诉求,而公众参与政府管理过程本身就是民主价值的具体体现｡因此,地方政府农村公共产品决策机制创新要对农民参与给予更多的关注｡

3.地方政府农村公共产品供给决策机制创新的主要途径

通过对现行地方政府农村公共产品供给决策机制运行中存在问题及其创新所应遵循的基本原则的分析,我们认为当前应着重从以下几个方面着手构建绩效导向的地方政府农村公共产品供给决策机制｡

3.1建立健全地方政府农村公共产品供给决策绩效评估机制｡

绩效导向的地方政府农村公共产品供给决策机制的一个重要的特征,就是把绩效作为衡量地方政府农村公共产品供给决策的核心标准,把绩效作为激励和约束决策者的重要手段,因此建立健全地方政府农村公共产品供给决策绩效评估机制就成为首要的任务｡

地方政府农村公共产品供给决策绩效评估机制是评估指标体系､评估主体､评估程序和评估申诉等要素之间相互关系的总和｡建立健全地方政府农村公共产品供给决策绩效评估机制也就是要优化各要素以及各要素的组合,具体可以从以下几个方面着手:一是要构建科学的评估指标体系｡要根据具体农村公共产品供给的客观属性构建科学可行的地方政府农村公共产品供给决策绩效评估指标体系,把定性指标和定量指标有机地结合起来｡二是要构建多元主体评估机制｡把上级评估和下级评估､内部评估和外部评估､综合评估和专业评估有机地结合起来｡三是要对评估程序进行合理的制度安排｡程序是否规范直接影响着绩效评估的质量,[9]因此,必须在对地方政府农村公共产品供给决策程序进行科学设计的基础上,对评估程序进行科学的制度安排,以制度的形式把评估程序规范下来｡四是要建立评估结果申诉机制｡由于评估过程的复杂性,评估并非总是准确的,而评估的结果又往往与评估对象的利益密切相关,因此必须建立评估结果申诉机制,允许评估对象在对评估结果的不认可的情况下向上级部门提请申诉,以维护评估对象的正当权利,保证评估的公正性｡

3.2建立健全地方政府农村公共产品供给决策绩效问责机制｡

根据自由与责任对等的原则,绩效导向的地方政府农村公共产品供给决策机制要求决策者承担相应的决策责任,这就需要建立健全地方政府农村公共产品供给决策绩效问责机制｡

地方政府农村公共产品供给决策绩效问责机制涉及到“由谁来问责”､“就什么问责”､“如何问责”和“问责的效果如何”四个方面｡“由谁来问责”是问责主体的问题,在问责主体的选择上要坚持主体的权威性和多元性,权威性是问责力度的保障,而多元性是问责合法性的保障,因此,要把人大问责､上级问责､社会问责和市场问责结合起来｡“就什么问责”指的是问责的事项,绩效导向的地方政府农村公共产品供给决策责任机制所涉及的问责事项主要是决策的绩效｡“如何问责”指的是问责的程序问题,没有一套科学可行的问责程序,问责就无法有序地进行,因此,要建立健全地方政府农村公共产品供给决策绩效问责机制就必须制定一套科学可行的问责程序｡“问责的效果如何”指的是问责的结果问题,如果仅仅是“问责”,而不就责任的履行情况进行奖励与惩罚,问责就失去了其应有的激励与约束作用,因此,建立健全地方政府农村公共产品供给决策绩效问责机制就必须建立一套科学的奖罚机制｡

3.3建立健全地方政府农村公共产品供给决策公众参与机制｡

在现代公共管理理论框架中,公众参与是手段和目的的有机统一｡一方面,农村公众作为农村公共产品供给的协作生产者,把农村公众吸收到农村公共产品供给决策过程中来,有利于提高决策的科学性和管理的有效性;另一方面,农村公众直接参与公共产品供给决策过程也是民主的一种重要形式,是一种超越传统选举民主的新型参与民主,具有重要的民主价值｡托克维尔曾说过,“个人是本身利益的最好的和唯一的裁判者”,[10]农村公众作为农村公共产品的最终消费者,对于农村公共产品供给决策绩效拥有最权威的发言权,因此,建立健全地方政府农村公共产品供给决策公众参与机制,让农村公众以各种形式参与到地方政府农村公共产品供给决策的各个环节中来,把公众满意度作为最重要的绩效指标是构建绩效导向的地方政府农村公共产品供给决策责任机制的必然要求｡具体而言,一方面要做好决策信息公开,保障农民的知情权,另一方面则要建立各种灵活的机制使农村能有效地参与农村公共产品供给决策｡

参考资料:

[1] [2] [美]威廉姆·尼斯坎南.官僚制与公共经济学[M].王浦劬等译.北京:中国青年出版社,2004:275,038.

[3] Weber, M.(1978)Economy and Society, 2 vols. Berkeley, CA： University of California Press. Especially pp.1403

[4] [英]戴维·毕瑟姆.官僚制.韩志明,张毅译.吉林：吉林人民出版,2005:116.

[5] Whitaker, Gordon P.(1980).”Coproduction： Citizen Participation in Service Delivery.“Public Administration Review 40(May-June)： 240-246.

[6] 文森特·奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机[M].毛寿龙 译.上海:三联书店,1999,P36.

[7] 经济合作与发展组织.分散化的公共治理[M].北京：中信出版社,2004:40.

[9] 彭国甫.地方政府公共事业管理绩效评价研究[M].湖南：湖南人民出版社,2004:30-31.

[8] 彭国甫.地方政府绩效评估程序的制度安排[J].求索,2004,(10).

[11] 经济合作与发展组织.分散化的公共治理[M].北京：中信出版社,2004:47

[10] [法]托克维尔.论美国的民主(上)[M].北京:商务印书馆,1991:72.

公共产品供给协同机制论文 篇3

在我国农村小生产条件下, 生产性公共产品在农业经济发展中有着不可替代的作用。农业经济越发展, 农民对生产性公共产品的依赖性就越明显, 甚至成为农民的基本需求, 如农村水利工程、农村道路等生产性公共产品是农业生产的前提和基础。有研究表明, 自上世纪90年代以来, 农村生产力增长缓慢, 农民增收幅度下降, 很大程度上是由于农村生产性公共产品供给不足, 农业投资效益降低造成的。农村生产性公共产品投资不足、效率低下已成为中国农业和农村经济发展、人民生活水平提高的瓶颈。研究新时期农村生产性公共产品供给的长效机制问题, 可有效地增加和改善农村生产性公共产品供给状况。

一、农村生产性公共产品供给的现状分析

(一) 财政对生产性公共产品的供给状况

生产性公共产品主要是指一些硬件设施, 即农村基础建设。我国虽是一个农业大国, 但国家的农村基础建设供给水平却较低, 如果以农业基本建设支出近似地代表农村生产性公共产品投资情况, 那么可以看到:国家财政用于农业基本建设的投资占国家总投资的比例很小, 以1998-2003年为例, 除1998年达33%外, 其他年间农业基本建设支出占总基建支出的比重变化很小, 到2003年, 国家的农业基建投资额为527亿元, 仅占国民经济各行业基建投资的15%。

近几年, 虽然国家财政用于农业支出的绝对数额在不断增加, 2006年、2007年分别投入3397亿元和4200多亿元之多, 但是在农业基础设施建设过程中, 一直存在着结构失衡问题。国家重大中型水利设施建设, 轻一般农村生产性公共产品建设, 对大江大河大湖的整治倍加重视, 大部分水利设施资金投入到重大水利工程和生态建设上, 约占国家农业基建投入总量的80%-90%, 而真正用于农村农田水利、节水灌溉、农村道路等农村生产性公共产品方面的投入少, 只有10%左右。

在农村生产性公共产品建设中, 县乡两级政府承担供给的主要支出责任。分税制改革后, 中央财政收入占全国财政收入的比重为50%以上, 而县乡两级基层政府财政收入比重仅有20%左右。在此情况下, 相当部分县乡政府由于缺乏可支配资金, 根据当地需要提供生产性公共产品的能力十分有限, 导致近几年地方财政支农支出占总支出的比重呈下降趋势, 加之预算执行过程中的偏差, 出现截留、挤占、挪用支农资金, 这就从总量上削减了地方财政支农的规模, 致使真正投入到生产性公共产品供给的资金严重不足。

(二) 农户对生产性公共产品的供给状况

家庭联产承包责任制实行以后, 实现了劳动者与生产资料的有机结合, 从而极大地调动了广大农民的劳动积极性, 农户投资在农村全部固定资产中的比重在80年代也出现了大幅增加, 然而到了90年代初, 随着土地制度改革能量的释放完毕, 农民收入增长速度变得非常缓慢, 农户固定资产投资的增长速度也大降低, 并且中间个别年份还出现了负增长。农村税费改革后, 一方面, 随着非农产业经济的快速发展, 农民就业范围在逐步扩大, 出现农户对农村生产性公共产品投劳投工的大幅度减少, 尤其是“两工 (农村劳动积累工和义务工) ”, 的取消, 使农户劳工投入出现了明显下降;另一方面, 原来由乡统筹和村提留开支的“农田水利基本建设”等公益事业项目所需资金, 不再固定向农民收取, 采取“一事一议”的筹集办法, 由于“一事一议”政策规定的15元限额太少, 实际发挥的作用非常有限, 很难在农村生产性公共产品供给方面发挥有效的作用。

近年来, 随着国家一系列惠农政策的逐步落实, 农村居民收入稳步增长, 农户投资意愿进一步增强。据国家统计局2009年对湖南省3700户农户的抽样调查结果显示, 湖南农户固定资产投资明显加快:全年农户固定资产投资完成额达298.15亿元, 比上年增加66.13亿元, 增长28.5%, 从全国范围来看, 情况大致如此。在农户固定资产投资明显加快之时, 以下问题的出现需引起足够的重视。

第一, 从资金来源看, 农户固定资产投资额中, 基本上均为自筹资金, 依靠“自我积累, 滚动发展”模式, 投资能力不足;来自国家资金、国家银行贷款少, 融资渠道狭窄成为农户投资的瓶颈。

第二, 从投资方向看, 以农户家庭经营为基础的农村经济, 具有高度分散、生产技术水平和组织化程度低的特征, 资金投向分散, 有些投资带有盲目性, 缺乏合理引导。

第三, 从投资项目看, 农户投资项目过于集中在住宅投资, 生产性公共产品投资偏少, 投资结构不合理。这样的投资结构严重阻碍了农村经济的发展, 同时也不利于农民收入的持续增长。

(三) 市场对生产性公共产品的供给状况

生产性公共产品私人投资的动力, 来自营利组织和个人的“经济人”动机。市场机制的本质是不同的市场主体以自愿交易的方式实现各自利益的最大化。市场机制供给的生产性公共产品一般是或具有一定排他性或具有一定竞争性的准公共产品, 比如农村的水利灌溉系统、地下水资源等。这些一定程度或者具有排他性、或者具有竞争性的混合产品或准公共产品, 实际上在一定程度上具有私人产品的性质。对于具有私人产品性质的生产性公共产品, “经济人”驱动下的市场机制供给便具有了其行为基础, 私人资本投入其中成为可能。实践中在许多地方, 在道路交通、灌溉工程等领域, 已经通过公共设施股权转让、收费权转让引入社会资本;在农村生产性公共产品供给的方式上, 已创新出将公共期权有限让渡、公共资源有限转让 (置换) 、实物投入等方式解决农村生产性公共产品供给。实践证明, 这些由私人和企业生产和经营的生产性公共产品, 可以大大提高供给效率。可现实问题是, 生产性公共产品私人投资还受制于制度瓶颈, 如产品产权不明晰、优惠政策难以落实等, 这些都阻碍了社会资本的进入。

二、农村生产性公共产品供给不足的原因分析

(一) 农业的弱质性

农业的弱质性一方面体现在其近乎完全竞争型的市场结构特征。大宗农产品差异性较小, 进入壁垒很低;生产者众多且比较分散, 为此供给弹性较大, 而其作为一种生活必需品需求弹性却较小。供给弹性大、需求弹性小的市场特点, 使得在买方市场条件下很容易形成过度竞争的不利局面, 造成丰产不丰收的现象;其弱质性的另一方面体现在农业再生产是自然再生产与经济再生产同时进行的, 其生产者除面临较大的市场风险之外, 还面临着较为严重的自然风险, 由此导致农业投入效益不高, 与城市公共产品供给相比, 供给农村生产性公共产品的边际收益明显低于城市。从这个角度上说, 农村生产性公共产品投入不足问题的产生有其先天原因。

(二) 生产性公共产品的正外溢性

相对于城市公共产品而言, 农村生产性公共产品具有较强的正的外溢性。提供诸如农村道路、农村电网等公共产品, 既优化了乡村的投资环境, 同时它所产生的收入效应、消费效应、就业效应, 对启动农村消费, 扩大内需和拉动经济增长具有明显的带动作用;又如水利工程的建设等农村生产性公共产品的受益对象也不是封闭的, 不仅能促进本地的水利设施建设, 使本流域免受洪灾旱灾之苦, 同时对全国的生态环境改善也大有益处。生产性公共产品的投资稀缺与其具有的正外溢性有极大的关系, 由于非排他性和非竞争性的存在, 生产性公共产品很容易出现“搭便车”现象, 生产者投资以后产生的效益不易分割, 且投资的成本与其效益之间的关系也不十分明显, 导致对投资主体的激励不足, 其投资积极性偏低。因此, 生产性公共产品的正外溢性是造成其投入性不足的原因之一。

(三) 供给主体的弱替代性

我国农村生产性公共产品提供机制单一, 供给方式比较粗放, 供给制度创新能力低, 忽视培养农村公共组织和提高农民自身供给生产性公共产品的能力, 缺乏市场化供给的激励机制, 过度依赖政府供给, 一旦出现生产性公共产品供给不足或缺失, 很难有其他主体替代供给此类公共产品, 除非由农民“自给自足”供给。

(四) 土地承包制

我国现行的家庭联产承包经营制度是从十一届三中全会以后开始的, 农户通过承包的方式取得了集体土地的经营使用权及一定的收益权。这种土地制度的改革, 满足了长期以来农民对土地的要求, 真正实现了劳动者与生产资料的有机结合, 从而极大地调动了广大农民的劳动积极性, 基本解决了人民的温饱, 然而它仍然是一种不彻底的改革, 与之相伴的土地产权不明析、承包权的不稳定、土地分割过细等问题, 削弱了农户对投资大、回报周期较长的生产性公共产品投资的积极性, 加之土地流转制度不健全, 农业的规模化和集约化经营难以实现, 也削弱了资本进入的动力, 最终导致外部投资稀缺和内部资金外流的现状。

三、农村生产性公共产品供给长效机制的建立

(一) 建立中央财政支农资金稳定增长机制

要使有限的公共资源在中央和地方之间实现优化配置, 关键是立法保障中央财政支农支资金的“两个比重”, 即支农资金占中央财政总支出的比重、当年新增支农资金占当年中央财政新增支出的比重, 保障中央财政用于支农的资金占财政总支出的比重逐年有所提高, 从而建立起中央支农资金的稳定增长机制。

(二) 规范和加大中央对地方一般性转移支付

首先, 中央对地方一般性转移支付额度要以立法的形式确定下来。其次, 一般性转移支付的分配应标准化。国家应从优化支出结构、减少和杜绝腐败、着力加快水利建设, 切实解决农民的实际问题, 削减部门支配的财政专项资金, 整体打包, 分配到县乡政府。国家支农转移支付资金“整体打包”给地方政府以后, 各部门由主要的财政资金的支配者转变成规划者、监督者这就可能促使中央、省、市各级、各部门可以更好地指导和监督, 促进政务公开, 从源头上防止腐败。地方政府可以统筹使用财力, 在各级各部门的强力监督下, 发挥财政资金的最大效用。

(三) 农村生产性公共产品市场化供给的配套措施和制度保障

为了能够真正实现农村生产性公共产品的市场化供给, 充分发挥私人、非正式组织、私人团体参与的积极性, 必须还要有相应的配套措施, 从制度层面加以规范。

第一, 完善相关制度。市场经济有效作用的实现, 以及这种体制下生产性公共产品有效供给的实现, 均受制于一个基本前提——生产性公共产品的产权必须明晰。市场经济所需要的制度基础, 除了产权的制度基础之外, 还需要有法律基础, 以规避市场扩张风险, 使经济人能够建立确切的交易预期, 降低交易成本。

第二, 政府可以围绕公共产品的市场供给制定激励措施。具体可以从以下三个方面考虑:其一, 政府对从事生产性公共产品投资的企业给予财政补贴, 提高生产性公共产品供给收益;其二, 对建设项目给予财政贴息, “撬动”民间资本的介入;其三, 对农村社区公益性经营给予直接的低税率优惠, 提高其经营收益, 减少其投资风险。

第三, 建立清晰稳定的农地产权制度。赋予农民完整的土地使用权, 必须在法律上确认土地承包经营权的物权性质, 使农民享有对农地的占有、使用、收益和处分等四权统一的承包权, 同时有权将土地使用权有偿转让给第三者, 让土地作为一种特殊的商品, 进入市场, 在土地经营者之间合理流动, 维护各保障农民合法权益。

参考文献

[1]、王志, 武献华.新农村建设资金投入保障机制研究[j].财政问题研究, 2008, (3) .

公共产品供给协同机制论文 篇4

在国家新农村建设战略的实施进程中, 随着相关涉农制度创新的加快和各级财政倾斜力度的加大, 我国农村公共产品供给数量不断增加。但同时在一些地方也出现了为追求自身政治和经济利益, 在公共产品供给决策中不尊重农民意愿、偏离农民需求的倾向, 集中体现为一些短期能凸现基层政府“政绩”的农村公共产品供给过剩, 而需要大量政府投资又不能短期见效但符合农民长远需求的公共产品供给不足的问题非常突出, 这是新农村建设中出现的新情况, 是必须关注的重要理论和实践问题。农村公共产品供给决策涉及国家、地方及基层政府各个层面, 就基层而言, 要解决这一问题, 必须改革原来主要由基层政府决定农村公共品供给的决策机制, 建立起科学合理地符合农民真正需求的公共产品供给决策机制。

一、当前农村公共产品供给决策机制存在的主要问题

(一) 现行的农村公共产品供给决策体制容易使供给偏离农民的价值偏好和真实需求

在我国现行的农村公共产品供给体制下, 提供什么样的农村公共产品, 提供多少农村公共产品, 资金来源是什么, 通过哪些渠道来提供, 大多是由上级政府部门依照自己的价值观, 设定农民的想法和需要并由此作出决断。农民是农村公共产品消费的主体, 农民自身需要的东西, 自己少有表决权, 基本上由供给者来决策满足自己的需要。这种决策体制实质上体现了供给学派的“供给决定需求”经济观, 其最大弊端就是忽视了农民的真实需要和价值偏好, 因而无法真正满足农民的需要。在这种决策体制下, 农民有效参与不足, 容易造成供给偏离农民的价值偏好和真实需求, 使农村公共产品供求失衡、供给效率下降。

(二) 基层政府决策者对政绩和利益的不当追求是导致农村公共产品供求失衡的重要原因

公共选择理论认为, 政治领域的人也是“经济人”, 任何政府都是由人组成的, 政府职能也是由人去完成的, 他们不可避免地带有经济人的性质, 以追求自身利益最大化为目标。农村基层政府及其部门也不例外, 在政绩考核和经济利益的驱动下, 它们在农村公共产品供给方面的行为和目标有可能与农民追求的目标发生偏离。当前最突出的表现是:一方面, 需要大量政府投资又不能短期见效但符合农民长远需求的公共产品供给不足, 如大型水利灌溉设施、大型农用固定资产、农业科技、良种培育、市场信息、农村环保等农民急需的公共产品供给严重不足, 而这些公共产品具有直接服务农业生产的属性, 由于投资巨大, 技术要求高, 又具有外部效应, 单个农户根本无力和不愿生产这些产品。生产性农村公共产品供给不足, 使得农民单位农业生产成本增加, 严重影响农民农业生产收益, 对我国的农业稳定和粮食安全埋下了极大的隐患。另一方面, 短期能凸现政府“政绩”的农村公共产品供给过剩。在提高农民的生产生活条件的正当理由下, 一些楼堂馆所、农贸市场、中心广场、歌舞剧院、“美化”景点等农民较小需要的非生产性公共品出现供给过剩, 这些公共设施的利用率较低, 浪费了大量钱财, 甚至有的公共产品供给还损害了农民利益。

(三) 农民利益表达机制和整合机制的缺位降低了公共产品供给决策的科学性

当前部分地区出现农村公共产品供求失衡的原因之一, 就是在实践中贯彻科学发展观的“以人为本”理念不够, 没有真正从农民的需求出发, 而只单纯的、强制的、被动的把农民作为农村公共品的接受者。农村公共品供求失衡, 使农民存在不同意见和看法, 在一定程度上可以归结为农民正常利益表达机制受阻、农民间缺乏整合机制、个体力量太微弱而又没有找到解决问题的途径所致。不加强农民的利益表达机制和整合机制的建设, 就无法改变农民成为社会最大的“弱势群体”地位, 其在农村公共产品供给决策中的被动地位就无法得到根本改善。农民作为农村公共产品的最大消费者, 应该建立起利益表达机制和不同农民群体之间的利益整合机制, 增强自己的谈判力量, 防止农民的整体利益在内耗中损失。

(四) 农民组织化程度低影响了其有效参与农村公共产品供给决策

农民是建设新农村的主体, 而作为主体的农民应当是组织起来的农民, 分散的农民是难以成为农村公共品供给决策主体的。把农民组织起来, 可以节省费用, 降低成本, 可以使其在农村公共品供给决策中处于更有利的谈判地位。当前, 许多农村的农民组织化程度很低, 农民协会尽管已经发展多年, 但由于服务内容的单一性和组织管理的松散性, 还没有形成一个强有力的农民利益共同体, 还不能承担有效参与农村公共产品供给决策的重任。农民的组织化程度低, 使农民被拒之于公共产品的供给决策之外, 无法按照自己的需要和偏好来选择农村公共产品, 只能由政府说了算, 而政府由于其自身的利益需求, 更愿重视增加非生产性公共产品的供给, 而不愿增加生产性公共产品的供给, 结果使农村公共产品供给结构走向失衡。

二、新农村建设中的公共产品供给决策机制创新路径

当前的农村公共品供给决策机制可以集中表述为“政府决策—农民被动接受”的“自上而下”的政府主导型供给决策程序, 它具有明显的低效缺陷。建立“农民表达需求———政府根据需求集中决策”的“自下而上”的农民需求主导型决策程序是当前农村公共品供给决策机制创新的现实选择。

(一) 构建以农民需求为导向的农村公共产品供给决策

机制, 降低交易成本

公共产品的供给不是一个市场决策过程, 而是一个政治决策过程。在现行的农村公共产品供给体制下, 公共物品的生产不是由消费者说了算, 而是由生产者说了算。这种“自上而下”的农村公共产品供给决策机制只表达了政府单方面的利益诉求, 忽略了农村居民对公共产品的实际需求, 导致农村公共产品供给过剩和不足并存的现象。要解决这一问题, 必须修正这种由村区域外部变量决定村区域内部公共产品供给的决策机制, 建立充分体现农民需求的“下→上→下”式的农村公共品供给决策机制。具体做法是:开辟多种途径倾听农民的心声, 调查研究农民对公共产品的需求, 按照需求的迫切程度排列出公共产品供给顺序;完善村民代表大会制度、制定公共产品供给决策意见征求办法、建立和完善村民推选民意代表参与决策的制度;在各级政府之间、政府与村委会之间建立通畅的公共产品供给与需求的信息沟通渠道, 使下情能够迅速上达, 上情能够及时下达;明确划分各级政府和村委会各自在公共品供给中承担的责任与范围, 对于村区域内部的公共产品供给必须经村民大会或村民代表大会投票表决并依法进行监督。对于全国、省、县乡 (镇) 区域内的大型涉农公共产品供给也应在广泛听取农民意见的基础上, 举行专家论证会进行论证, 再由同级人民代表大会投票表决并接受同级人民代表大会的监督检查;政府和村委会要向农民公开供给公共产品的职责范围、供给内容、供给标准、供给程序, 公开供给公共产品的工作计划、人员管理和经费筹集使用等情况, 以此增强公共产品供给决策过程的透明度, 降低因不必要的误解和摩擦所带来的经济和社会成本。

(二) 在农村公共产品供给决策中引入听证制度, 提高决策的科学性

农村公共产品供给决策制度改革成功的关键之一, 是建立有效完善的需求表达机制和整合机制。农村公共产品供给离不开基层政府的主导规划, 但并不意味基层政府拥有完全的决策权。基层政府在制定公共产品供给规划时, 应该是组织规划和服务的角色, 是民意的提炼者和升华者, 而不应该是越俎代庖的拍板者和不顾民意的决策者。听证制作为一种制度性利益表达机制和法定的申述渠道, 它不仅能够为农民提供表达利益需求、参与公共产品决策的正式制度安排, 而且有助于基层政府检验公共品供给决策执行的效果, 并集思广益、根据信息反馈对原决策方案做必要补充或修正。在涉及较大范围区域的大中型农村公共产品供给决策中引入听证制度, 将农民的需求、专家的专业知识与政府的长远规划进行有效的整合, 有利于促进农村公共品供给由“暗箱”决策向“透明决策”的转变, 能够有效提高农村公共品供给决策的科学性。在听证中可增加农民的听证代表名额, 只要农民经法定程序提出申请听证, 经审查合格均可参加听证会。提供农民需求表达缺乏的救济途径, 若是被拒绝参加听证或听证结果不满意, 农民可向行政机关或法院提起行政诉讼。同时, 应增强听证结果的法律效力, 确保其对决策活动具有一定的约束力。

(三) 提升农民的组织化程度, 充分发挥农民组织在农村公共产品供给决策中的作用

提升农民的组织化程度是从深层次上解决农村公共产品供给决策问题的前提和基础, 它不仅是显示农民需求偏好的需要, 而且是在农村公共品供给决策中确保农民利益的核心问题之一。农村公共产品供给决策的改革实质上涉及城乡利益的重新分配问题, 把分散的、缺乏有机联系的农民组织起来, 拉入政治、经济和社会大体系中, 可以改变现有社会力量的对比关系, 从而有效改变政府在公共产品决策中的目标函数和约束条件。提升农民的组织化程度必须要在党的领导下依法有序进行。当前在一些农村出现了“支部+协会”的组织模式就是一项很有发展前景的制度创新。在该模式下, 农村基层党组织通过各种农民专业经济合作组织把农民和农户重新组织起来, 不仅体现了产权明晰和市场机制的优势, 而且为党的基层组织转变领导方式、发挥政治优势和组织优势开辟了有效途径, 还找到了市场经济条件下党继续与广大农民群众保持密切联系的新渠道。这一制度创新模式内含着反映农民意愿的信息机制, 能够有效提升农民的组织化程度, 扩大农民在公共产品供给决策中的参与决策权, 值得借鉴和大力推广。

(四) 推进农村基层民主政治建设, 为农村公共产品供给的科学决策提供制度保障

由农民对公共产品的需求表达能否体现在决策中, 农村公共产品供给的听证制度能否得到有效执行, 决策后能否贯彻执行, 关键在于农村基层民主政治建设的进展状况。当前存在的主要问题是:乡镇人民代表大会的法定功能实现得并不充分, 尚不能够有效保障农民的公共产品需求得以有效表达, 它在公共产品供给决策中对乡镇行政的制约力并不强;乡镇领导人更换较快, 造成在公共品供给中的思路变化也很频繁, 许多决策得不到持之以恒的有效贯彻执行。为此, 一是要努力把乡镇人大与村党支部、村委会衔接起来, 使经选举产生的村党支部成员、村委会成员成为乡镇人大代表, 为村民对公共产品需求愿望在乡镇人大中得以表达建立通畅的渠道;同时, 树立起乡镇人民代表大会的权威, 实现其法定功能, 使其成为农村公共品供给中的决策机构, 并强化对乡镇政府的监督。二是要改革乡镇领导人的产生办法, 积极稳妥地推进乡镇领导干部由村民直选的制度, 使乡镇与村委会领导干部的产生保持一致, 把领导人的产生与农民对其的评价相挂钩, 通过选举约束, 使乡镇政府领导人有为农民谋利益的内在动力和制度基础, 从而能够使其在农村公共产品供给决策中更加充分地考虑农民的需求。同时, 应严格执行任期制, 在任期内, 乡镇党政领导干部未经党代会、人代会罢免或本人辞职不得调走, 从而加强乡镇干部的任期责任意识, 使公共品供给决策能够得到贯彻执行, 不因领导人的变化而中途夭折。

参考文献

〔1〕李彬.乡镇公共产品制度外供给分析〔M〕.北京:中国社会科学出版社, 2004.

公共产品供给协同机制论文 篇5

当农村缺少公共产品供给时, 将会增加农产品的生产成本, 加剧私人产品的竞争, 降低农村社会的收益水平, 从而恶化农村的发展环境。从我国农村总体来看, 农村的经济发展远远落后于城市, 基础公共设施、基础教育水平、基础卫生医疗保障制度、基础社会养老保障制度及社会科技服务体系等与农民生产和生活息息相关的基础制度体系虽已建立, 但与城市相比, 与农村实际需要相比, 还有相当大的差距。究其原因, 主要是农村公共产品供给机制存在着诸多问题, 所以, 必须要做到农村公共产品的需求是合理表达控制, 确保农村公共产品能够有效的供给。

1 农村公共产品的基本内容

1.1 农村公共产品的概念

对于农村公共产品的概念, 由于没有明确的规定, 不同的研究者对其理解也不同。有的研究者认为, 农村公共产品是指满足农村公共需要, 市场不能提供或不能完全由市场提供, 具有非竞争性和非排他性的社会产品, 包括有形的实物产品和无形的服务。有的研究者认为, 农村公共产品是指满足农村公共需求, 市场不能提供或不能完全由市场提供, 具有非排他性和非竞争性的社会服务或产品。还有的研究者认为, 农村公共产品是指农业、农村或农民生产、生活共同需要的具有一定的非排他性和非竞争性的产品或服务。一般来说, 农村公共财政是农村公共产品的供给主体。有的研究者指出, 农村公共产品指分布在农村地区、能同时被多人共同消费和使用的公共产品。地方公共产品是农村公共产品的重要组成部门, “农村”具有一定的地域范围, 因此, 农村公共产品的供给责任往往归于地方政府、农村社区、农民集体等。

农村公共产品是相对于农民或家庭消费的所谓的“私人产品”, 由当地农村社区居民共同享有的产品, 它具有非竞争性、非排他性和不可分割性等一般公共产品的基本特征。

1.2 农村公共产品的划分情况

从农村公共产品的性质上来说, 农村公共产品, 可分为纯公共产品与准公共产品。纯公共产品是指在消费过程中完全非竞争性、非排他性的产品, 例如:农业自然环境保护、农业基础科学研究、国家综合规划、农业发展和水土保持信息系统的安全及农业气象预报等。而大多数农村公共产品的准公共产品, 即纯公共产品和私人公共产品间, 只有不完全的非竞争性和非排他性, 例如:农村基础公共设施、农村基础教育、农村基础卫生医疗保障、农村养老社会保障及农业病虫害管理等。

从农村公共产品用途上来说, 农村公共产品, 可分为生产性和生活性。生产性农村公共产品是指与农业生产息息相关的一类公共产品, 包括农田水利设施、乡村道路建设等, 而生活性农村公共产品则主要指饮用水安全、教育、医疗及社保等方面。

根据公共产品服务范围的大小, 公共产品通常又可分为全国性的 (跨省、跨流域、跨行业的) 公共产品、地区性的 (省级、市级、县级及乡级) 公共产品和社区性的 (村级) 公共产品。

2 我国农村公共产品供求状况

自20世纪50年代以来, “双轨”制的农村公共产品供给制度一直在我国实行, 即:城市中的各种各样的公共产品供给基本上都是由政府提供的, 如:水、电、道路、通信、医院、学校及图书馆等, 而农村大多数公共产品则是由农户自筹资金进行建设, 政府只是提供一定金额的补贴。近年来, 我国农村公共产品供给总量虽然有所增加, 但与城市相比, 与农村实际需要相比, 还有相当差距。

2.1 农村公共产品严重不足

从成本角度来看农村公共产品的分配制度, 政府对农村公共产品支出非常有限, 相反, 农民承担了更多的本应由政府对农村公共产品供给。作为基层政权的乡镇政府, 在理论上应直接为大多数农村社区提供公共产品的特殊功能职责, 领导在自己的经济、文化和社会建设、民政、司法、健康教育及计划生育等工作。但乡镇政权执行这些功能的费用并非都是由乡镇财政负担, 整个城镇政策允许计划生育、材料、民兵训练和运输成本等公共事业所需要的资金可在全乡范围内统筹和使用, 但却不包括在政府预算收支范围内。除此之外, 农民承担相应村级农村社区公共产品, 现行政策规定村级组织可以收取农民公积金、公益金和管理费用3项“提留”。从资本的角度使用来看, 这3项“提留”应属于村级组织提供公共产品的成本分配。在城市中这些公共产品供给完全由政府提供, 城市居民也享受政府大量的的补贴, 例如:电、水、气及公共交通补贴等。城乡公共产品供给失衡的制度分配, 基层政府的现实经济困难将不可避免地导致农村公共产品供给的严重不足。

在我国广大农村地区, 还有许多地方的居民无法得到符合国家卫生标准的饮用水, 农村有一半的人没有自来水喝;缺乏必要的卫生医疗保障设施和服务;九年义务教育制度的目标未能充分实现;运输网络、能源网络、信息网络等基础设施严重滞后。农村公共产品的短缺, 导致了农民通信难、就医难、行路难、饮水难及供电难。农村公共产品供给不足也成为农民收入增长缓慢、城乡差距不断扩大、二元结构日益突出的重要原因。

2.2 农村公共产品供给结构不合理

从农村公共产品决策系统的角度来看, 目前, 我国农村公共产品供给在很大程度上取决于“上级”的偏好, 是采取“自上而下”的决策过程, 由“上级”决定公共产品的品种和数量。但这种决策制度将农民排除在公共决策、项目操作和监督之外, 难以真正反映农村社区内的需求, 从而导致了农村公共产品供给偏离需求, 结构失衡。

现阶段, 农村公共产品的供给主要是基于地方政府决策者的“政绩”和“利益”的需要。例如地方政府决策者热衷于提供看得见、摸得着的有形公共产品, 像农村的通讯、交通、电网、农业基本的农田水利设施等, 而不愿意提供农业信息、农业技术服务、农业技能培训等无形公共产品;热衷于一些见效速度快、容易于出政绩的短期的公共项目, 而不愿意提供一些见效速度慢、实施时间长, 但有真正战略性的纯公共产品。

3 我国农村公共产品供给机制改革的思路

3.1 农村公共产品供给的改进对策

3.1.1 中央与地方各级政府在农村公共产品供给中的职责要划分明确

我国实行从中央到省、市、县和乡镇政府系统多级供应的农村公共产品供给制度, 在这之中, 乡镇政府作为直接为农村地区的居民提供各类公共产品的国家财政系统的基础。农村公共产品构成上的层次性, 决定了作为供应主体的各级政府之间的项目责任:中央政府承担属于全国性的农村公共产品, 地方政府承担属于当地的农村公共产品, 一其中些跨地区公共工程和项目可以由地方政府承担为主, 中央政府在某种程度上, 参与和协调。根据这一原则, 如社会福利、计划生育、抢险救灾、安置优抚、环境保护及大型农业基础设施建设费用由中央和省级政府承担, 县级政府负责乡镇政府承担具体事务的管理。农村基础教育、基本卫生医疗保障支出应由中央和地方政府共同承担。乡镇政府作为基层力量, 主要负责管辖范围内的行政管理、社会保障和基础设施建设。

3.1.2 对各类农村公共产品加大供给和投入

我国农村公共产品需求不断增长, 供给严重不足, 因此, 在为农村社区提供必要的行政和社会保障和其他服务的同时, 增加各类农村公共产品增加有效供给, 如农村基础公共服务设施建设、农村基础教育、农村基础卫生医疗保障、农村社会养老保障制度和农业科技成果推广、农业发展的综合规划、农业信息供给农业信息及农业技能培训等无形农村公共产品的供给等。

3.1.3 对农村公共产品供给的决策程序进行改革

传统的“自上而下”的农村公共产品供给决策程序是导致农村公共产品的供求结构失衡的重要原因, 因此, 在农村公共财政体制建设的同时, 促进农村基层民主建设, 构建农村公共产品的表达需求机制, 把原有“自上而下”农村公共产品供给决策机制转变为“自上而下”和“自下而上”的双向结合的科学化、民主化的供给决策机制。它还需要以下2点, 第一, 改革农村社区领导人的选举办法。村、乡两级领导人应由社区选举产生, 而不是由组织部安排的。通过选举, 才能对当地选民真正负责, 优先维护和保障当地选民的利益。第二, 建立农村社区公共资源使用和监度。通过乡、村务信息公开化, 提高公共资源使用的透明度。

3.1.4 对农村公共产品供给制度进行创新

按照公共财政理论, 很多农村准公共物品的提供可使用政府和市场 (个人) 混合的方法。在政府财力有限的条件下, 可提供有效的制度安排, 动员社会资源对农村公共产品进行供给, 建立起以财政为主体的, 动员社会力量共同参与的农村公共产品供给制度。如联合通过政府之间的谈判和公共产品的私人供给, 按照“谁投资、谁收益”的原则, 赋予私人部分收益权, 充分调动私人投资农村公共产品的积极性。

3.2 与农村公共财政体制相关的配套改革措施

中国的社会主义现代化建设成功与否取决于农业、农村、农民问题的解决与否, 解决“三农”问题是中国现代化建设的重要工作任务。只有真正解决好“三农”问题, 促进农村地区经济发展的情况下, 才能真正建立起农村公共财政体制。

3.2.1 以权利平等、放开准入、公平分享为重点, 深化土地制度改革

现行土地制度存在权利二元、市场进入不平等、价格扭曲和增值收益分配不公等弊端。土地是农民安身立命之本, 应对农村的土地实行严格的保护。我们要按照党中央的指示, 坚持农村土地集体所有权, 依法维护农民土地承包经营权, 发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长期不变, 在坚持和完善最严格的耕地保护制度的同时, 赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能, 允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转, 发展多种形式规模经营。保障农户宅基地用益物权, 改革完善农村宅基地制度, 选择若干试点, 慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让, 探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场, 推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

3.2.2 调整乡镇区划, 精简县、乡 (镇) 两级机构

目前, 各地乡镇规模偏小, 财政供养人口众多, 运行成本过高, 造成基层财政困难。应根据各地经济发展水平, 适度扩大乡镇区划规模, 精简乡镇机构, 切实转变政府职能, 大力提高农村公共服务的效率。对县、乡 (镇) 两级政府机构及人员进行合理编制, 做到定编定岗, 把事业单位与政府职能部门区分开来并实行人员分流, 大力清退各类不必要的临时工, 切实降低农村基层政府的运作成本, 减轻基层财政负担和农民负担。

3.2.3 实现农村剩余劳动力的平稳转移

大量转移农村剩余劳动力, 是提高农业生产率、增加农民收入的重要措施。要实现大量农村剩余劳动力的平稳转移, 一方面, 需要加速城镇化的步伐, 降低提供公共产品的成本, 提高公共产品的供给效率。应把一些科技含量高、经济效益高、环境污染少及资源消耗低的产业引进在县城和条件好的中心镇, 以此带动周边地区农村剩余劳动力的就业。另一方面, 要建立城乡统一的劳动力市场, 完善和规范政府对劳动力市场的监管, 建立一套租金农村剩余劳动力跨地区就业的市场中介组织, 建立健全保障劳动者的法律法规, 并逐步打破城乡二元结构的户籍制度。

4 结语