农村公共产品供给研究

农村公共产品供给研究（精选12篇）

农村公共产品供给研究 篇1

农村公共产品具有地域性的概念, 是指当地农村社区居民参与共享的产品或服务。此外, 农村公共产品包括农村纯公共产品和农村准公共产品。

1 农村公共产品的现状分析

当前我国农村公共产品供给状况具体表现如下:

(1) 农村公共品供给总量不足。按公共财政理论, 公共物品的提供主体主要应该是政府。但我国政府在农村公共产品提供方面严重缺位, 加之家庭联产承包责任制在农村公共产品提供方面的明显制度缺陷, 导致了公共产品总体呈现供给总量不足的状况。2003年我国的税费改革, 虽然从制度上遏制了制度外筹资渠道, 但却没有消解农村公共产品供给压力, 尤其取消农业税后, “财权上交, 事权下放”使得原来的供给主体 (县、乡政府、村集体) 受制度制约及财政萎缩的影响, 没足够财力履行其公共产品供给职责。

(2) 农村公共品供给结构失衡。我国官僚科层制的行政组织结构容易形成信息传递过程中的梗塞, 即上下级之间信息传递过程的失真或上下级之间信息的不对称。在农村公共产品供给方面来看尤为突出。我国农村长期以来“自上而下”的供给体制使农村公共产品供给脱离了农民的实际偏好, 造成农村公共产品供给结构的失衡, 降低了农村公共产品的整体效用, 表现为供给过剩和供给不足并存。其供给过剩表现在兴修道路、水利设施等容易突出“政绩”方面;供给不足表现在对农村可持续发展公共品方面严重不足, 表现在生态保护、污染防治等方面。

(3) 农村公共品供需机制不合理。当前, 我国农村公共物品实行自上而下的决策模式以及农民对农村公共产品需求的表达机制不健全等因素致使对公共产品起主要作用的不是农村社区内部需求, 而是来自于社区外部“自上而下”的行政命令, 导致公共产品供需脱节, 表现为农民急需的公共产品供给不足, 农民不需要的公共产品供给过剩;重大型水利设施建设, 轻一般农业基础设施建设;重生产性基础设施建设, 轻教育医疗卫生事业发展。此外, 我国农村公共物品供给项目缺乏科学论证, 项目预算和审计流于形式;部门之间缺乏配合, 相互扯皮和推诿责任时有发生;公共物品供给的具体内容和制度建设严重滞后, 农村公共产品的实效性较差。

2 农村公共产品问题成因解析

(1) 农业的天然弱质性是造成农村公共产品供给不足的根本原因。农业相对于其他产业相比处于天然不利地位。长期来看, 由于受土地、种植物生长周期、气候、地域等因素的制约, 即使加大科技投入也难以使产量呈现类似工业及第三产业的几何级数增长, 加之自然灾害对农业造成的直接影响, 农业虽作为第一产业, 却也是最弱势的产业。随着科技与市场经济的发展, 工业与第三产业在GDP中的比重不断增大, 农业与其他产业在产品交换过程中处于不利地位, 工业与第三产业的发展不断挤压了农业发展的空间。农业的不利地位导致了落后的农村经济, 这是造成我国农村公共产品供给不足的根本原因。

(2) 我国农村公共品供给不足的历史原因。我国建国后, 百废待兴, 国家形成以优先发展工业、重工轻农, 以农哺工的二元经济的政策定势, 长期以来工农业的“剪刀差”和国家政策倾向城市, 对农村经济造成严重剥夺, 导致了农村与城镇人口收入及生活水平的巨大差距, 扩大了城乡差距。落后的农村经济难以为农村公共产品的供给提供有力的经济支持, 是造成农村公共产品供给长期停滞的主要原因。

(3) 政府有效性边界模糊、权责不明确是造成农村公共产品不足和结构失衡的重要原因。城乡发展长期以来呈现的二元结构, 导致城乡有别的资源配置制度。城市实行政府为主导的公共产品供给制度。我国农村公共品长期以来主要由农民以上缴税费的形式负担, 政府供给功能严重缺位。此外, 农村公共产品多元化供给机制不健全, 对于纯公共物品还是准公共物品, 都是要么是村民“自给自足”要么是政府垄断性提供, 或两者结合, 筹资方式单一, 市场或NGO等难以渗透。缺乏多元化的供给机制。

另外, 现行的农村行政管理体制中对有关部门在农村公共物品供给中的职责与权力划分都很笼统。权责的模糊不清使得一些乡镇部门形成了“多一事不如少一事”的观念, 这样, 有些公共物品供给就没有人扮演提供者的角色。此外, 农村公共产品供给中还存在多头领导问题, 造成管理部门推诿责任和争夺权力行为, 导致行政管理支出虽多, 但公共产品供给却很少。

3 解决我国公共物品供需矛盾的对策研究

(1) 加大财政支农力度, 建立城乡一体化的公共物品供给体系。长期以来, “二元经济”体系导致了城乡经济的巨大差距, 也造成了相对独立的城乡公共产品供给体系。农村公共产品的“自给自足”和城市公共产品的政府主导供给, 不仅造成了公共产品供给不公, 而且由于农民承担了本应该由政府提供的公共产品成本, 严重制约了农村经济的发展。在我国坚持科学发展观, 以工业反哺农业, 统筹城乡的政策下, 应加大财政支农的力度, 调整公共产品支出结构, 在公共品供给上坚持城乡平等非歧视的原则, 逐步建立城乡一体化的公共产品供给体系, 以减轻农民负担, 加快农村经济和社会发展。

(2) 重构公共产品供需机制, 优化公共产品供给结构。当前, 农村公共物品的供给主要体现的是基层政府及职能部门的需求偏好, 而不是有效地反映农村对公共产品需求。其公共产品的决策目标偏离农民需求, 而是向政绩转移。重构农村公共产品供需机制必须在明确各级政府在农村公共物品供给中主体责任的同时加强农村基层民主制度建设, 改变以往“自上而下”供给的传统模式, 转变为“自上而下”和“自下而上”相结合的合理模式, 建立农村公共产品需求表达机制, 逐步重视农民急需的和可持续发展的公共产品供给。农村公共产品供给必须按照公平民主、讲求效益、注重协调、统筹兼顾的原则, 合理安排公共产品的优先顺序, 优化公共产品的供给结构。

(3) 完善农村公共产品筹资机制, 拓宽农村公共产品的投资渠道。农村公共产品供给投入严重不足, 已经成为制约农村经济发展的“瓶颈”。我国目前农村公共产品投资来源主要有包括各级财政的扶持资金, 村级“一事一议”政策筹集, 部门的资金补助三个方面。这种模式筹资渠道单一, 资金投入较少, 而且投资分散, 容易投入重复, 不仅难以形成合力而且管理成本较高。重塑城乡一体化的公共产品供给机制必须形成以财政为主体, 多渠道的农村公共物品供给融资机制, 调整公共财政支农结构的同时加强市场化建设, 充分发挥政府和市场这两种资源配置方式的效力, 引导社会力量参与, 在明确产权下, 按照“谁引进, 谁收费”, “谁投资, 谁受益”的原则, 积极动员企业及其他社会组织为新农村建设提供资金和技术服务, 并为其提供税收优惠政策。在融资形式上还可运用BOT、ABS、ADR等融资方式提升筹资力度。

(4) 加强我国农村公共产品供给的法制保障。农民在国家的资源分配系统中, 是一个庞大的弱势群体, 自我保护的能力很弱, 因而, 保护农民合法权益客观上需要法律的介入。只有通过法律的规定, 使农村公共物品供给相关制度法律化、规范化, 才能切实保障我国农民的切身利益。首先国家应规范公用地征用程序, 保障农民在土地使用权流转中的权利, 规范土地转让价格的形成机制, 合理地大幅度提高土地征用的补偿费用遏制滥征、乱占农地的势头。其次, 尽快制定农民权益保护法和提供农村公共产品的相关法律。农村的基本公共物品也要逐步立法, 使之制度化、法律化:一方面要认真贯彻国家已有的相关法律;另一方面要修改不适应新形势的法律法规, 细化和完善相关的法律法规;还要制定并出台新的相关法律法规。最后要尽快制定和完善农村公共卫生条例、农村义务教育实施条例、农村土地承包法实施细则、农村最低生活保障制度等相关法律。

参考文献

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农村公共产品供给研究 篇2

摘要：农村税费改革是在现行的分税制框架下进行的，在减轻农民负担的同时，出现了县乡财政的普遍困难，无论是现行农业税制还是“一事一议”的农村公共产品供给制度都明显存在着设计上的不够合理和难以操作的问题，如不妥善解决，势必影响农村公共产品的供给。

关键词:税费改革 县乡财政 公共产品

我国农村税费改革从开始在安徽省试点算起，己历时3年，试点范围已从局部向全国铺开。农村税费改革的根本目的是为了减轻农民负担、增加农民收入、缓和农村矛盾、稳定农村、推进乡镇机构改革。从安徽的试点看，农村税费改革的总体思路是：第一，通过取消三提五统、各种杂费，逐步取消劳动积累工、义务工，提高税率，建立农业税和农业税附加为主体的农村税制。第二，农村税费改革造成的县乡财政资金不足，通过中央和省级地方政府的财政转移支付填补地方财政缺口。第三，村内兴办各种集体生产和公益事业所需要的资金，采取“一事一议”的办法，由村民大会讨论决定。很明显，农村税费改革的目的，主要是通过调整税率，取消村提留、乡统筹来规范政府行为，理顺农村公益事业的决策机制，堵住基层政府向农民乱集资、乱摊派、乱收费的“口子”。

由于农村税费改革制度总体上的合理性、务实性、易懂性以及操作上的简便性，已达到了减轻农民负担，实现了增加农民收入的政策目标。大部份试点地区农民负担的绝对额较改革前下降了30%～50%，有的地方高达60%.但是，由于与农村税费改革相联系的一系列配套改革措施，如基层政府的职能定位、基层政府机构改革、地方政府与省级以上政府的事权和财权划分等政策改革与调整未能及时跟进，国家通过转移支付给地方政府的财政支持难以弥补县乡财政因农村税费改革后出现的财政资金缺口，造成农村税费改革后乡镇财政的进一步运转困难。一般地说，在没有更多的资金来源的情况下，基层政府要么少提供公共产品，要么将提供公共产品的责任转嫁给农民承担。结果是农村税费改革虽然堵住了基层政府向农民增加负担的渠道，但地方政府在别无他法的情况下也只有暂时牺牲农民的利益，即减少农村公共产品和服务的供给。

一、农村税费改革后，县乡财政相对困难，加之地方政府行政体制改革滞后，明显制约着农村公共产品的供给

我国农村税费改革政策是在1994年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制框架内进行的。其深层次目标是希望通过控制资金来源，推动基层政府改革，达到精简机构、减少财政供养人员、规范政府行为的目的。由此可见，农村税费改革内含着双重目标，既要减轻农民的负担，又要改革基层政府机构，而这两者之间互为因果关系。目前，我国财政划分模式向上级政府集中的制度逻辑的现实反映是各省财政向中央集中，各地财政向省政府集中，而事权划分脱离于财权划分，基层政府承担了与其财力极不相称的事权，财权划分模式与事权划分模式的不对称成为基层政府财政困难的体制性诱因。农村税费改革后，地方政府通过提高农业税的税率而增加的财政收入难以弥补改革前制度外的地方政府财政收入，且资金缺口较大，上级政府的财政转移支付也不能从根本上解决地方政府财政困难的问题。

在市场经济条件下，就农村地方政府而言，其基本职能是提供更多、更好的地方公共产品，包括维持农村社会治安，制定城镇发展规划，进行农村基本设施建设和农村社会保障体系建设，为农民和乡镇企业的生产提供咨询、培训等服务。市场经济条件下的基层政府的职能定位要求农村地方政府转变职能以适应市场经济体制。然而，乡镇行政体制改革明显滞后于经济的发展，滞后于省级以上政府机构改革，具体表现为：一方面，行政职能转变缓慢，经济管理色彩依旧较浓，习惯于直接介入微观经济活动;另一方面，农村地方政府组织结构依旧维持计划经济体制下的“大政府”模式，除党、政、人大和政协四套班子外，还有“七所八站”和一些常设的办公机构行使经济管理职能，且干部人事制度不规范，各部门片面地强调上下对口，盲目增加机构与人员，乡镇机构膨胀，“吃饭财政”挤占了大量的公共经济资源。因此，如果县乡行政体制不改，机构、人员不精简，希望通过控制资金来源，推动基层政府改革，达到减少财政供养人员的农村税费改革的深层次目标就难以实现。同时，农村税费改革的这一深层次目标的实现涉及到个人利益的调整，其难度也是可想而知的。在一定的财政收入规模约束条件下，“吃饭财政”现状不解决，势必导致县乡政府“越位”现象难以得到有效的抑制，而财政“缺位”现象也会更加严重，其农村公共产品和服务应有的财政支出规模也必然让位于吃饭财政，解决农村公共产品供给匮乏状况很有可能成为一句空话。

二、农业税制本身难以满足农村经济发展对农村公共产品和服务的巨大需求

建国后，我国农业税一直采取轻税政策，农业税的征税对象是农业收入，但计税依据是常年产量，这使农业税收入与农业收入增长严重脱节，无法同步增长。农村税费改革在取消各种收费的同时，提高了农业税率，却忽视了农民负担累退性，一方面，造成以农业收入为主要收入的农民家庭的负担加重，而这一部分农民往往又是农村的低收入群体，税收负担能力较弱，而以工资性收入为主的高收入群体虽然具有较强的税收承受能力，但新税制对其影响却很小;另一方面，新的农业税率忽视了根据纳税能力征税的.原则，没有考虑到不同地区不同的经济基础，特别是以农业经济为主体经济的地区的税收将会大幅度地降低，使财政缺口加大。新税制实施的结果是县乡财政特别是广大的西部地区县乡财政的进一步困难，而这些地区的农村公共产品需求量又是最大的，供给任务相当繁重。 至1978年实行家庭联产承包责任制以来，我国农村经济和农民生活都有了较大的提高。在新的历史条件下，城乡差距过大、农民负担过重问题已成为制约我国经济持续稳定发展和全面实现小康社会的因素，这一制约因素的消除涉及到缩小差距和加快发展两个方面。缩小差距要求国家提供均等化的公共产品，而加快发展要求国家必须加大对农业的投入，增加农村公共产品的供给。上述目标的实现必然是以一定的资金投入为前提条件的，是以稳定增长的财政收入为基础保证的。农村税费改革所形成的新的税制直接影响到县乡财政收入。在没有富裕财政收入的条件下，加大农村公共产品的投入是不现实的，缺乏经济基础支撑。虽然农村税费改革后，国家相应地增加了财政转移支付的力度，但将几百亿的转移支付分摊到广大的农村地区是难以缓解基层政府财政拮据的局面，难以改变农村公共产品的供给现状。

三、“一事一议”的农村公共产品供给制度存在着不够合理和操作上的困难

从公共分配理论看，无论是城市居民还是农村居民只要向政府缴纳税收后，政府就有义务向纳税人提供公共产品，而无需再缴费。只有在政府为某些特殊群体提供特定服务时，才能额外收费。税费改革前，乡统筹和村提留是农民向政府缴纳农业税后，再向集体经济组织缴纳的费用，理应得到特殊的额外服务，然而客观事实是随着农村家庭联产承包责任制的推行，与土地相对应的农村集体经济组织在绝大部分地区已经不存在了，村民委员会名义上为自治组织，实际上也成了乡镇政府的派出机构，乡统筹与村提留本是属于政府的社会公共费用，应由国家财政支出负担。税费改革后，乡统筹与村提留改为农业税附加，

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这本身就存在不合理的因素。同时，农村公共产品采取“一事一议”的制度设计也是值得商议的。乡村道路、农田水利设施、农村电网改造、有线电视网络等属于地方性公共产品范畴，其受益主体是区域内农民，按公平原则提供公共产品的成本应由受益主体承担。从理论上讲，在农民向国家上缴了农业税和农业附加税后，地方性公共产品的供给应由政府通过财政手段加以解决，而不能再向农民伸手，供给量的多少是由地方的财政收入决定的。“一事一议”制度的本质维持了历史形成的城市与农村不同的公共产品供给体制，即农村公共产品仍然由农民自己承担。

农村实行家庭联产承包责任制后，原来的集体经济组织被家庭经济组织所替代。这一变化意味着同一公共产品对同一地域的农民家庭单位却因不同的土地承包数量、人口等因素而具有不同的收益，这决定了在农村公共产品供给决策过程中，公众意愿整合的难度和复杂性。农民家庭对公共产品的需求如何表达，谁来整合不同家庭的意愿都是“一事一议”在实际操作过程中必须面对的现实问题。如果由农民自己决策显然是不现实的。在现行行政体制下，如果继续由基层政府替农民决策，那么“一事一议”将有可能演变成基层政府向农民集资摊派的政策依据，在基层政府财政越位的内在冲动没有彻底得到有效抑制的情况下，将会助长各级政府设立新的各种政绩工程，从而重新加重农民负担，出现事与愿违的现象。

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农村公共产品供给研究 篇3

[关键词] 农民 农村 公共产品 供给

什么叫新农村建设？笔者认为，新农村建设应当是让广大农民充分享受到经济发展的成果，使农村社会经济面貌能够体现出社会的进步。但长期以来，农村和城市是两片天地，城市有宽敞平坦的柏油路，农村只有“凹凸泥泞的羊肠路”；城市有集中的供水、供气、供暖等方便舒适的生活设施，农村只有“担水劈柴，自然空调，冷热不均”的艰辛生活；城市可以享受养老保险，农村只能靠儿养老；城市可以“看病公疗”，农村只能是“大病靠天命”……城市在享受着经济改革发展的硕果，而农民只能是“望梅止渴”。所有这些，才真正意义上反应了城乡的差别。而这些差别，集中表现在城市和乡村享受财政免费提供公共产品的不对称上。公共产品是农村经济社会发展的前提和基础，一系列农村政策的实施，都依赖于农村公共产品的有效供给。所以，推进新农村建设中，实现农民享受应有的公共产品是各级政府应该考虑的重要内容。

一、我国长期以来农村公共产品供给状况

农村公共产品，是相对于农村私人产品而言具有非竞争性和非排他性的用于满足农村公共需要的产品。根据公共產品特性，公共产品的供给应该主要由中央及各级地方政府承担，从强制性的税收收入中进行预算安排。但长期以来，我国在公共产品供给上实行两套政策，城市公共产品是由国家提供，而在农村，各级政府提供的公共产品则相对较少，农村公共产品主要是农民自我供给。尤其是在经济落后地区受财力限制，许多应由国家提供的农村公共产品，有相当大的比重则由农民自筹资金或投工、投劳解决。以下资料可以一定程度上反映农村公共产品供给状况。

我国的教育投资主要是向城市和大中专倾斜，农村义务教育的投资在整个教育投资中的比重很低，使得农民子女连享受义务教育这种依法保障的公共产品消费也大打折扣。资料显示，2005年农村义务教育经费的78％由乡镇负担，9％由县财政负担，省财政负担11％，中央财政负担不足2％。

我国的公共卫生特别是农村公共卫生和医疗方面的投资严重不足，其费用支出占财政总支出的份额，由1980年的2.4％下降到2000年的1.71％，属于世界最低的一档，非洲最穷的国家都比我国的人均卫生支出高出一倍。整个20世纪90年代，农民人均卫生费用仅为城市居民的25％，而其中的90％还是由农民自己负担。1993年，农村卫生费用占全国卫生总费用的34.9％，1998年为24.9％，五年下降了10个百分点。尽管近两年农村卫生费有所增加，但与城市比，仍然是微不足道的。

我国现行的农村社会保障制度建设很不完善，国家在社会保障支出方面，城乡反差极大。1990年全国社会保障支出1103亿元，其中城市支出977亿元，占总数的88.6％，农村仅支出126亿元，占总数的11.4％。城市人均413元，农村人均14元，相差近30倍。占人口20％的城镇居民享受到近89％的社会保障经费，而占人口80％的农民的社会保障经费仅占11％。社会保险覆盖率城镇已达90％以上，而农村不足2.4％。由此可见，我国的社会保障支出不仅存在总量不足的问题，也存在分配不公的问题。

当前在农业科技发展中也存在一些突出问题，对农业科技的公益性特征认识不足，近年来我国农业科研投入不够，农业科研人员短缺。从投入强度看，全国农业科研投入占国家财政收入的比重，由1985年的0.51％下降到2003年的0.39％。目前我国农业科研投入占农业GDP的比重为0.49％，是30个低收入国家平均水平的三分之二，不到发达国家平均水平的五分之一；农技推广投入占农业GDP的比重为0.42％，是20世纪90年代末57个亚太发展中国家平均水平的四分之三。从投入结构看，国家科技专项经费和科技基金用于农业科技的比重仅占9％左右。从人均经费看，2002年全国农业科研人员人均科研经费才2.3万元，而美国和韩国在1999年就达82万元和48万元。

二、农村公共产品的缺失给农村经济社会带来的严重后果

2005年，我国有2000多万人口和2000多万头大牲畜发生临时性饮水困难。目前，有约2%的村还不通电，无电人口达到2000多万（国家电力部）；5%的村不通邮；6%的村不通电话；6%的村、100多个乡镇不通公路，30多万建制村没有硬化路面；1%的乡镇没有卫生所，现有乡镇卫生所中1/3是危房；全国中小学危房率6%，其中80%在农村；一半以上的乡镇缺乏文化设施……。

农民受教育水平低，农村劳动力中文盲、半文盲人数占劳动力总数的13.47%，小学程度人数占劳动力总数的36.62%。目前有79.1%的农村人口没有任何医疗保障，基本上靠自费看病。一些地区农村因病致贫、因病返贫的居民占贫困人口的三分之二。部分农民生活艰辛几近崩溃边缘，河南省某县因卖血而造成艾滋病大范围传染震惊世界。2005年，每户农村家庭年均医疗医药费用为1516.8元，医疗费用占农村家庭收入的比重16.8%大大高于城市9.1%和小城镇9.7%家庭。医疗费用导致农村家庭“因病至贫”也绝非少数，24.7%认为自家生活贫穷的农村居民提到“家里有病人”是致贫的原因之一。我国的医疗卫生资源80%集中在城市和大医院，9亿农民仅有80多万乡村医生，他们中一部分还是当年的赤脚医生。农村医疗卫生资源严重不足，条件差、设备少、水平低，农村缺医少药的局面还没有根本扭转。

概括起来，农村公共产品的缺失给农村和农民带来的后果主要表现为：(1)农村基础设施如村庄道路、供水排水管道、照明等极度薄弱；(2)农村医疗卫生资源严重不足，身心健康受到威胁；(3)农民受教育水平低，民间文化缺乏，新型农民难以培养，农村风气恶化；(4)农民社会保障程度极其低下，靠儿养老，拖累下一代，医疗保障缺失，大病靠天命；(5)农产品成本增高，信息不通畅，市场化水平低，生产风险增高；(6)农民经济负担过重，收入增长乏力，抵御偶然事情能力下降，返贫现象增加；(7)城乡差距拉大，务农积极性降低；(8)农村环境难以改善，新农村建设举步维艰。

三、扩大农民对公共产品的享用是客观规律的要求和新农村建设的需要

城乡统筹发展，构建和谐社会，必然要求全民共享公共产品供给。推进农民广泛平等的享用公共产品是我国新农村建设的必由之路。

1.增加农村的公共产品供给是解决三农难题的必然举措。农业、农村、农民的“三农”问题，一直是党中央、国务院高度关注的问题，也是制约我国全面建设小康社会和实现现代化的主要“瓶颈”。改革和完善农村公共产品的供给制度，逐步使国民收入分配结构向“三农”倾斜，有利于激活农村市场，拉动农村经济，以及整个经济的增长。

2.为农村提供公共产品是政府的天职，享用公共产品是农民的权利。首先，公共产品的整体性、非排他性和非竞争性的特点，决定了政府向整个社会（理应包括农村）提供公共产品是符合公共产品的客观规律的，同时也消除了对农村和农民的“歧视性”原则。其次，对长期的工业化和城市化进程中做出了巨大牺牲的农民，政府有责任让农民休养生息，为农民提供大量的公共产品。

3.农民享用公共产品会大幅度减轻农民负担。长期以来，农村公共产品主要靠农民自身解决。如果中央政府和省级政府履行其提供农村公共产品的服务职能，把农民从自我供给的状态中解放出来，就会大幅度减轻农民负担，使农民将更多资源用于高收入的投资，由此产生收入效应、消费效应和就业效应，会进一步扩大内需，促进整个社会经济的更快发展。

4.农村公共产品的有效供给，交通的方便，信息的畅通，支农服务一体化等有利于降低包括生产、运输、销售、风险和决策成本在内的农村私人活动的总成本，从而提高其效率。有利于降低农业的自然风险和经济风险。有利于促进农业生产的产业化、规模化、商品化和市场化，实现农业和农村的可持续发展。

5.农业是弱质产业，农村财力薄，单靠农民自身的积累来完善农村的基础设施，改善农村生产生活环境，促进新农村建设，那是道坎路遥。只有政府提供大量的公共产品，广大农民齐心协力，新农村建设才能曙光在见。

6.培养新型农民，離不开农村教育；丰富农民业余文化生活，离不开乡村文化；农民老有所靠，离不开农村养老保险；农民病有所医，离不开农村医疗保障。只有政府大力推进农村九年义务教育，进一步完善农村社会保障，才能使农民和市民公平相处，才能促使农村和城市的和谐发展。

四、实现农民享用公共产品公益化的对策建议

1.建立城乡一体化均衡的农村公共产品供给制度，彻底改变“重城轻乡”、“重城轻农”的国家公共产品制度安排，扭转城乡公共产品供给的二元格局，突出“三农”的优先位置，加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，确保财政支农支出的增长速度超过财政其它支出的增长速度，确保财政农业投入优先增长、稳定增长的政策落实到位。

2.必须根据公共产品供给的特点，明确各级政府提供农村公共产品的责任，合理界定中央政府与地方政府的责任和范围，中央和省两级政府要成为保障农村公共产品供给的主体。受益范围遍及全国的公共产品，由中央政府提供。中央政府按照公平性原则对地方性公共产品给予资助，建立和完善针对农村公共产品供给的转移支付制度，做到财权与事权相对等。受益范围主要是地方的公共产品，由相应层次的地方政府提供。具有外溢性的地方性公共产品由中央政府和地方政府或各受益的地方政府共同提供。

3.政府提供相应政策，充分调动其他供给主体的积极性和优势，根据产权明晰化的原则，尽快建立农村公共产品供给主体多元化的有效机制。我国是一个发展中的农业大国，对农村公共产品的需求规模较大，仅仅依靠有限的财政投资，往往力不从心。对于部分准公共产品可以采用政府与市场混合的方式来提供。在明确产权的前提下，采取股份合作制或合作制形式筹，积极引进民间资金和外资，按照“谁引进、谁收费”，“谁投资、谁收益”的原则，大力兴办农村公共产品。

4.“要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。”在为农村提供公共产品时，切忌贪大求全，搞华而不实的形象工程，一定要根据本地的实际情况，做到量力而行，倾心而为，从关乎农民群众切身利益的最迫切最难办的事情入手，让他们尽快地得到实惠。

5.加快农村社会保障法制建设。社会保险作为整个农村社会保障制度的主体和核心，是以强制性为基本特征的。而社会保险的这一强制性又必须通过国家立法才能得到保证。目前，社会保险在农村举步维艰，其中很重要的一个原因就是社会保险立法滞后。比如，许多私营企业和三资企业，常常以政府有关社会保险的文件不是法律为由，拒绝给广大农民工购买社会保险。由此可见，要建立我国农村社会保障制度，加快农村社会保障法制建设非常必要。

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[7]陶勇:农村公共产品供给与农民负担关系的探索.《财贸经济》,(2001,11)

农村公共产品供给研究 篇4

何谓公共产品?不同的学者从各自的角度给出了不同的定义, 韩丽华和潘明星从其供给机制角度认为:公共产品是相对于私人产品而言的, 指需要通过财政机制向社会提供, 满足作为群体的社会成员的公共需要的产品。王彩波和王庆华则从其享受主体的角度出发, 认为:公共产品是所有成员集体享用的消费产品, 社会全体成员同时享用, 而每个成员的享用都不会导致其他成员的享用减少。萨缪尔森从其特征角度分析, 给出了最为经典的解释:每个人的使用不会导致其他人的消费减少的物品。虽然对公共产品定义的描述不同, 但是它具有非竞争性和非排他性的特点, 确是为大多数学者所认同, 部分学者甚至将这两个特性作为公共物品的充要条件, 不过也有学者认为还需要加上不可分割性才算完整。笔者在本文中采用“两属性说”, 所谓非竞争性, 是指一个消费者消费公共产品并不影响其他消费者消费的数量和质量。所谓非排他性, 是指任何消费者都可以不付任何代价消费该产品, 要阻止他人消费的代价非常大。国防、外交、公共服务、社会治安等都属于公共物品的范畴。而农村公共产品, 则一般认为包括公共管理和服务、基础设施建设、义务教育、农业科技服务、基本医疗服务等。

公共产品由谁来供给?如何来供给?瑞典经济学家林达尔做了深入地研究, 他认为:如果每一个社会成员都按照其所获得的公共物品或服务的边际效益的大小, 来捐献自己应当分担的公共物品或服务的资金费用, 则公共物品或服务的供给量可以达到具有效力的最佳水平。这就是“林达尔均衡”, 这个均衡的实现需要两个前提, 一是每个社会成员都能主动透露自己在消费公共产品中所获取的边际收益, 二是所有社会成员都清楚地了解其他成员在公共产品消费中得到的边际收益。显而易见, 这两个前提在现实中是很难实现的, 因为根据公共产品的固有属性可以发现, 即使某个消费者不负担成本也依然可以获得与支付成本后获得的同样收益, 如此一来, 作为一个成熟的“理性人”, 必然希望别人支付成本自己不劳而获, 我们可以将这种行为通俗地理解为“三个和尚没水喝”。曼瑟尔·奥尔森在其著作《集体行动的逻辑》中对这种“搭便车”的行为有过深入分析, 可以帮助我们更好地理解为什么会存在这样的行为, 他提出:集体行动的成果具有公共性, 所有集体的成员都能从中受益, 包括那些没有分担集体行动成本的成员, 同时, 一个集团规模越大, 集团成员为集团利益付出的成本就越多, 获得的收益却越小, 因而在一个大的集团中, 理性的个体不会为了集团利益而努力。综上所述, 我们可以得出这样的结论, 公共产品的供给只能由公共经济部门来提供。

二、我国农村公共产品供给现状

现实中, 农村公共产品的供给主体一般是政府, 通常政府会对供给哪些公共产品, 以及它们的供给量是多少, 进行公平合理的决策, 以实现社会利益的帕累托最优, 但是在具体现实情境中, 农村公共产品的供给并不顺利, 产生了“政府失灵” (1) 的现象, 笔者看来, 主要存在以下两方面问题。

1. 农村公共产品的总量供给城乡失衡与不足

改革开放以来, 随着城乡二元经济社会结构的形成, 我国的公共产品供给体制也形成了城乡政策有别的二元供给格局。长期以来, 政府的公共财政政策向城市倾斜, 而对农村提供的以公共财政为支撑的公共产品却极为有限。以国家财政用于农业的支出为例, 从2007年到2011年, 国家用于农业支出占国家财政支出的比重分别为8.7%, 9.5%, 9.5%, 9.5%, 9.6%, 再以固定资产投资为例, 从2007年到2011年, 农村固定资产投资占全社会固定资产投资总额的比重为14.45%、13.94%、13.66%、3.13%、2.92%, 显然, 政府投资呈现出巨大的城乡不平衡, 而且随着时间的推移, 这种不平衡在一定程度上不断扩大。国家公共财政投入失衡一大直接后果便是农村公共产品供给总量的严重不足, 主要可以体现在农村基础建设和教育、卫生等社会发展事业依然滞后。以水利灌溉为例, 至2011年底, 我国耕地有效灌溉面积为61681.6千公顷, 占该年耕地总面积的50.7%, 也就是说, 基本有一半的耕地人需要依靠自然降水实现灌溉需求。而且在农村水、电、路、气等基础实施建设滞后, 农村中小学教育质量低、农民缺医少药等问题仍比较突出。2011年, 在全国4.05亿农村劳动力中, 高中以上文化水平仅占15.1%, 尚有5.5%的劳动力不识字或很少认字。另外, 我国平均每千人有病床2.34张, 但主要集中在城市区域, 实际农村只有0.7张, 城市每张病床平均拥有8.8万元的医疗设备, 农村仅有1.1万元。 (2)

2. 农村公共产品供给主体的下移与权责不明

根据公共产品理论与公共财政理论, 纯公共产品如社会整体秩序、经济交易环境由中央政府提供, 准公共产品如地方基础设施建设则由地方政府负责。然而在具体实施过程中, 却出现了供给主体层层下移的情况, 在“财权”未能下放的情况下将“事权”下放给下级政府, 最终往往转移到了乡镇基层政府。根据当前宪法, 乡镇政府拥有广泛的事权, 其职能涵盖本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、民政等行政工作, 相比之下, 其财权却极为有限, 在2006年取消农业税改革之后, 基层政府特别是极其依靠土地农业税收来源的乡镇, 财政收入状况更加恶化, 更加难以支撑辖区内的公共产品供给。久而久之, 广大农村地区的公共产品严重短缺, 在城乡二元经济体制之下, 在一些纯公共产品的享受上, 农民也比城市居民少得多。

三、公共选择理论分析农村公共产品供给政府失灵的原因

造成上述情况的原因有很多, 本文仅从公共选择的理论视野来进行分析, 公共选择理论是一门仅有几十年历史的新兴经济学分支, 它研究的是传统经济学不予关心的非市场决策行为。丹尼斯·缪勒认为:“公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究, 或者简单地定义为把经济学应用于政治科学”。这个理论将“经济人”假定作为基本前提, 认为民众 (选民) 、利益集团、政府官员都是自利理性的, 从此出发, 分析包括公共产品供给在内的众多政治经济问题。依托于此理论, 笔者认为主要是三个原因导致了农村公共物品供给中的“政府失灵”:

1. 理性的供给主体

公共选择的官僚理论认为, 作为公共产品的一大提供者——官僚机构, 也符合经济学中的“经济人”假设, 即每一个官僚都是理性的、自利的, 那么他在行为过程中首先考虑的便不是公共利益而是追求个人利益的最大化, 包括薪金、地位、权限、晋升等等。反映在我国当前现实中, 作为公共产品的供给主体——基层乡镇政府, 在其组成个人并不需要直接对农村群众负责的情况下, 很有可能会做出忽视长远利益的决策拒绝将有限的资源投入到往往不能带来直接明显效益的农村公共产品上。

2. 弱势的需求主体

公共选择的利益集团理论认为个体之间存在着在特定背景之下的共同利益, 而追求这种共同利益最大化的人们会形成一个个利益集团, 这些利益集团通过各种政治参与手段以进行利益表达甚至试图干涉政策制定过程。因而, 公共决策可以看作是不同政治利益集团之间相互博弈的结果。地方政府对外而言发挥着代表公共利益的作用, 但是其内部亦存在着不同的利益集团, 而且其各自的偏好与实际的公共利益之间存在着一定的偏差, 这就意味着最终产生的公共政策往往会被经济指标所引导而导致公共产品分配的不均衡。相较而言, 广大的农民群众则由于其数量庞大、组织松散、素质参差而难以组成有凝聚力的利益集团, 在与政府的博弈当中处于弱势地位, 因而对公共决策的影响力较小, 在关乎自身的公共产品的供给问题上没有足够话语权。

3. 低竞争的供给环境

布坎南认为官僚机构的一大特点就是缺乏竞争, 即在向社会提供公共产品的规模、种类、、和水平上纯粹由官僚机构单方面决定, 而造成这种供给环境的主要原因便是政府机构拥有对大量社会资源的垄断性地位。从结果上来看, 这种低竞争状态对社会产品供给是不利的:首先, 它会因不需考虑实现目标成本而造成资源利用的低效;其次, 缺乏外界的市场压力使地方政府不会对民众的需求作出迅速反应;再者, 垄断会使得供给主体希望一边获得较高的价格而一边降低产品质量, 最终从各方面影响到公共利益的实现。

以上这些基于公共选择理论的缘由再加之以中国独特的城乡二元体制等影响使得“政府失灵”的情况频繁发生, 而这些原因又往往很难在短期之内找到合适的解决手段, 那么或许我们应该换一种思路, 若在农村公共物品供给主体上采取一些变化, 又是否可行呢?

四、“能人治村”模式对农村公共产品供给的影响

笔者在东北某县的一次调研中发现, 该地区部分村庄通过大力发展集体经济, 可以有效地弥补基层财政尤其是村级财政的不足, 从而可以自给自足地提供所需的公共产品。以其中一个村庄为例, 该村以前是个十里八乡有名的“空壳村”, 几年前在外创办企业的林某回到村庄担任支书后, 带领全村发展多个专业合作社, 后来又成立了公司进行集团化运营, 在短短几年内发展成了拥有数千万资金的富裕村, 在有了发达的集体经济后, 该村开始自我提供公共产品:投资556万元, 建设完成了15公里水泥路、15公里砂石路;投资20万元, 完成村卫生所、农民夜校建设;投入2400万元, 进行居民小区建设, 逐步让全体村民搬进楼房;把村小合并到镇中心小学, 使学生能够受到更高层次的教育;投入数百万建造现代农业培训基地, 通过聘请农业、农机、畜牧等各方面的专家学者和建立视频网络平台等多种学习方式, 对村民进行培训, 以提高农民素质;建设农资超市, 方便村民购买优质农资;建设了一座幸福广场来为村民提供娱乐休闲的场所;还将镇里的自来水、天然气、有线电视、电信网等引入村内;经过这一系列的建设, 该村公共产品的供给水平远远超出了周边村庄。总而言之, 这种供给方法实质上是在政府财政供给不足的情况下, 由村级财政来部分地承担公共物品供给主体的角色, 当然, 当前农村村级的集体经济普遍比较衰弱, 不是每个村子都能像笔者调研的那些村庄一样有着雄厚的资金, 但是一段时间以来, 多份中央文件提出要“发展壮大集体经济”, 在各地的实践中又有诸如“能人治村” (3) 等成功发展集体经济的范例, 基于此, 笔者认为这种模式是具备可行性的。

2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出要“健全城乡发展一体化体制机制”、“推进城乡基本公共服务均等化”, 公共产品供给的重要性不言而喻。公共产品的固有属性决定了其不可能由私人来提供, 只能依靠公共经济部门, 笔者所调研的东北部分村庄的巨大绩效显示, 在“政府失灵”的情况下, 由农村集体经济来承担部分公共产品的供给是可以实现的。希望会有更多的学者关注这个问题, 为解决农村公共产品的供给问题提供更多思路。

参考文献

[1][美]曼瑟尔·奥尔森.陈郁等译.集体行动的逻辑[M].上海:上海人民出版社, 2003.

[2][美]丹尼斯·缪勒.王诚译.公共选择[M].上海:上海三联书店, 1992.

农村公共物品供给研究综述 篇5

内容提要 从农村公共物品供给制度的内在关系角度考察传统农业社会的公共物品供给制度、人民公社时期的公共物品供给制度和家庭联产承包责任制下的农村公共物品供给制度，可以发现现行的农村公共物品制度仍然是传统经济体制下供给制度的延续。这些特征表明，农村公共物品供给制度与当前乡村治理模式不能实现有效统一，从而导致了农民负担加重、乡村政府债务危机和城乡差距进一步扩大以及农村公共物品供需失衡等问题。因此，必须积极探讨对乡村治理模式与农村公共物品供给制度进行创新的对策建议。

关键词 乡村治理公共物品供给制度

基于乡村治理视角的农村公共物品供给制度历史演进分析从乡村治理与农村公共物品供给制度的内在关系上考察，农村公共物品供给制度的历史演进可划分为三个时期：传统农业社会的公共物品供给制度、人民公社时期的公共物品供给制度和家庭联产承包责任制下的农村公共物品供给制度。

(一)传统农业社会的公共物品供给制度

从历史上看，在漫长的封建社会国家行政权虽然能够延伸到社会最基层，但是实际上国家行政机构止于县级，这一点已成为学术界公认的历史事实，即中国几千年的封建社会一直都是“皇权”不下乡。国家政权对乡村社会的控制或治理更多与乡村社会自治权威结合在一起。这些自治权威往往是由乡村社会的族长、乡绅和地方名流组成，他们实际上承担了对传统农业社会进行日常生活管理的责任。因此，很多学者(如杜赞奇、梁漱溟、俞可平等)称传统农业社会是一种以乡绅为主导的治理模式。这一治理模式的特征有：

(1)长期运行的科举制为乡村治理主体提供了精神支持。“家国同构”的社会意识形态显示了国家意识形态与社会文化习俗的高度融合，而实现这一融合的依托在于把经典意识形态作为考核标准的科举制度。科举制度不仅满足了乡绅精英实现读书做官、光宗耀祖的愿望，而且也使乡绅从这种文化和意识形态中获得乡村治理的精神支持。

(2)“家族”土地所有制为乡村治理主体提供了经济支持。历史研究发现，在中国南方的某些省份，家族规定把共有“族田”、“庙田”等的收益的一个固定部分用于家族范围的公共事务，这种制度安排为乡村治理主体提供了经济支持。

(3)乡村治理主体的合法性来源于国家政权与社会权威的有效结合。从传统社会的乡绅治理模式来看，乡村治理主体与被治理的客体——乡村社会存在内在利益的一致性，从而也决定了传统农业社会公共物品供给的制度安排。

(二)人民公社时期的农村公共物品供给制度

新中国在原有农村合作化运动基础上，迅速完成了人民公社化改造，在全国范围内建立了以“人民公社”为组织载体的国家主导型集权治理模式。这一治理模式的特征有：

(1)乡村社会的治理主体——人民公社，既是一个组织管理社会生活和政治生活的农村基层政权，又是一个组织管理经济生活的集体经济组织，实现了国家行政权力体制和乡村社会经济组织体制合二为一，即“政社合一”。

(2)人民公社推行“三级管理制度”。

(3)人民公社是乡村社会唯一的合法性治理主体。在人民公社时期，乡村公共物品供给主要来自人民公社自身的制度外供给，它与当时的乡村治理模式是紧密结合、内在统一的。

(三)家庭联产承包责任制下的公共物品供给制度

家庭承包责任制在很大程度上改变了我国农业生产的激励结构，使农户实现了由生产者到生产经营者的根本性转变，极大地调动了农民生产的积极性，有力地促进了农村经济和社会生产力的发展。为适应农村经济体制改革，国家对传统乡村治理模式进行了相应的转变：一是取消人民公社体制建立乡镇政府；二是在农村取消生产队体制，实行“村民自治”。这样，“乡人民政府—村民委员会—村民小组”这一新的治理体制取代了原有的“人民公社—生产大队—生产小队”三级集权式治理体制，乡村治理模式发生了根本性转变。这一治理模式的特征有：

(1)乡村治理主体逐步多元化。乡村治理主体不再仅限于国家基层政府，而村民自治组织日益在乡村治理中发挥重要作用。此外，还存在农民自发形成的民间组织，如农村经济合作组织、“农民协会”以及农民个体等也在乡村治理中发挥重要作用。

(2)乡村治理主体——农村基层政府逐渐从农村集体经济中退出，蜕变为一种完全的行政组织。

(3)乡村治理主体之间存在“双重”的委托代理关系。对乡镇政府来说，其合法权威来自于国家或者上级政府的授权，从而与上级政府之间构成第一层次的委托代理关系；同时，乡镇政府也是农民的代理人，农民与乡镇政府之间构成第二层次的委托代理关系，这种双重代理角色往往导致乡镇政府容易在履行公共事务角色时发生冲突。

农村公共物品供给的危机

家庭承包责任制下的乡村治理与公共物品供给制度特征说明，尽管家庭承包责任制下乡村治理主体、治理客体和治理模式与人民公社时期相比已发生了显著的变化，但是乡村公共物品供给制度并没有发生根本性转变，只是旧制度的延续，其结果必然导致公共物品供给制度无法适应农村治理模式变革的需要，其突出矛盾表现在：一方面，农村公共物品制度直接带来农村公共物品供需的严重失衡；另一方面，农村公共物品制度外供给又成为农民负担加重、乡村政府债务危机和城乡差距进一步扩大的重要原因。

(一)农村公共物品制度外供给加重了农民负担，使“三农”问题进一步恶化

农村公共物品供给制度仍然是计划经济条件下形成的城乡“二元”供给制度的延续，农村公共物品供给存在着制度内供给的缺失问题。从需求来看，伴随着农村经济发展，农民对公共物品的需求越来越强烈，这一需求在“城乡二元”供给体制下只能依靠本辖区乡镇政府制度外供给得以满足。这样，乡镇政府实际面临两方面压力：一是上级政府对其所辖社区治理绩效考核的压力；二是源于本社区内居民对公共物品实际需求的压力。这两方面因素将促使乡镇政府增加制度外公共物品的供给。从前面的分析我们知道，乡镇政府要想获得制度外供给的资金以及政府机构运转的经费唯一办法是向农民“摊派”和“集资”，“三提五统”、“一事一议”等收费项目都是这一背景下的产物，其必然结果将导致农民负担加重和“三农”问题进一步恶化。

(二)农村公共物品供需的严重失衡

首先，农村公共物品供给严重不足，主要表现在：(1)农业基础设施供给不足。许多地方的水利设施因维修经费短缺，致使渠道淤积堵塞，丧失了抗灾抗旱的基本职能；大型农用固定资产短缺，农业机械化水平低；交通和通讯设施落后等。(2)农业科技供给匮乏。从财政对农业的支出结构看，农业生产和农村水利气象等部门的事业费和基本建设支出占财政农业支出的94 %左右，而农业科技三项费用所占比重不到1 %。农业科技投入的不足，导致农业科技成果推广力度较弱，对农业发展的示范效应和扩散效应不强。(3)农村义务教育供给不足。农村义务教育投入与其所担负的任务不相称，使广大农村地区(尤其贫困地区)义务教育供给不足问题十分突出。

其次，农村公共物品供给相对过剩，主要表现在：(1)与政府“政绩”、“利益”挂钩的非生产性公共物品供给过剩。(2)臃肿的政府机构本身就是一种过剩的公共物品。按照我国乡镇编制原则，平均每个乡镇为30～50 人，但实际上平均每个乡镇在300 人左右。(3)农村公共物品供给不能反映农民的需求偏好。钱克明以2000 年为例，按效率排列财政支农优先次序应为农业

科技支出> 农村教育支出> 农村基础设施支出。但是，事实上自1980 年以来，我国农村公共物品供给的实际次序为农村基础设施支出> 农村教育支出> 农业科技支出。

(三)乡镇政府的债务危机

从公共物品的制度外供给分析看，乡镇政府向农民的集资和摊派，诱发了农民负担不断加重和“三农”问题持续恶化，农村税费改革正是这一背景的产物。农村税费改革以“减轻、规范、稳定”为目标，试图在减轻农民负担的同时，将农民多年来以体制外方式承担的公共品成本有选择地用税收的形式固定下来，合理的加以规范，不合理的加以取消，从而遏制乡村政府打着各种幌子随意向农民乱收费。农村税费改革是解决农民沉重负担的重大举措。但是，由于国家没有将乡村公共物品供给纳入国家财政资金的预算轨道，税费改革使乡镇政府制度外财政收入锐减，而相应的转移支付制度没有建立，使乡镇政府历史遗留债务无法化解，陷入了繁重的债务危机。

(四)城乡差距进一步扩大

现行乡村公共物品供给制度不仅是农民收入增长的制约因素，而且也是农民负担不断加重的重要原因，也成为城乡关系失衡和城乡发展差距进一步扩大的重要因素。2002 年，我国城镇居民人均可支配收入为7703 元，农民人均纯收入仅为2475.6 元，城乡收入差距进一步扩大为3.11 倍。如果把城市养老、就业、医疗等福利性保障考虑在内，那么城乡收入的实际差距为6 倍左右。在消费方面，我国城镇居民人均消费额是农村居民人均消费额的2.69 倍；在储蓄方面，我国城镇居民的储蓄是农户的4.65倍；在社会保障方面，农村社会基本保障难以真正落实，城乡社会保障存在较大差距。城乡差距的扩大和失衡不仅使农业为弱质产业、农民为弱势群体、农村为落后地区的格局得以强化，而且以牺牲公平为代价，影响整个社会的稳定，对整个国民经济的协调发展产生重大负面影响。

农村公共物品供给制度的创新

从当前的现实矛盾和问题出发，统筹城乡发展，建设社会主义“新农村”，首要的问题是为农民、农村提供基本而有保障的公共物品。因而，必须改变目前城乡分治的政策框架和制度安排，对农村公共物品供给制度进行创新。

(一)建立城乡统筹的公共物品供给制度

陈锡文认为，城乡统筹的内容十分广泛，不仅指财政方面，而且指整个国家的发展，包括经济和社会发展两个大的方面，物质文明、精神文明和政治文明三个方面都要实现统筹。我们认为，政府需要在“城乡统筹发展战略”理念指导下，按照公共物品特性、国家经济发展水平以及区域经济发展水平，将统筹城乡公共物品供给区分为三个层次：一是对影响整个国家的发展战略以及整体国民福利的公共物品，中央政府有责任实现全国性公共物品的城乡统筹供给；二是从区域经济发展水平和发展战略的视角，区域政府(省级)有责任实现区域内部公共物品的城乡统筹供给；三是从地方经济发展水平和发展战略视角，地方政府有责任实现地方性公共物品的城乡统筹供给。从构建和谐社会的视角出发，政府对城乡公共物品统筹的内容和范围应逐步由小到大，直至实现城乡公共物品供给水平的均等化。

(二)进一步深化乡村基层治理体制改革

乡村治理体制与农村公共物品供给制度的有效性具有内在联系，有效的乡村治理体制是化解农村公共物品供给匮乏和不合理的重要途径。目前乡镇政府与县级政府许多职能和机构设置完全类同，乡镇政府实际在代替县级政府履行职能，而村级组织代替乡镇政府履行职能。

因而，应把县级政府作为基层政权，而乡镇一级只作为县级政府的派出机构。这样，一方面，可以减少地方行政机构的重复设置，降低行政管理成本；另一方面，作为派出机构的乡镇“公务人员”，较多来自乡村社会的民主选举，可以化解和消除当前乡镇政府为了追求政绩而侵犯村民自治权利的行为，保证农村公共物品供给的有效性。

(三)建立农村公共物品供需的民主谈判制度

现行农村公共物品制度外供给与需求脱节的根本原因在于沿袭了传统“自上而下”的公共物品供给决策体制，使农村基层政府和村委会垄断了农村公共物品供给，而广大农民无法表达自己的需求意愿，解决公共物品最优供给必须建立公共物品供给与需求的民主谈判制度。农民对公共物品的需求意愿可以：一是通过定期村民代表大会对公共物品供给的“一事一议”程序直接表达；二是通过村集体代表、农民协会或者自发团体参与乡镇一级代表大会进行间接表达。

(四)进一步完善对农村的财政转移支付制度

当前，农村公共物品制度内供给缺位的集中表现就是公共财政缺位，也就是没有建立规范的中央政府对农村社会的财政转移支付制度，致使相当一部分县、乡财政入不敷出，财政缺口越来

越大，基层政府没有能力向农村社会提供基本的公共物品。因而，从中央层面上，应改进和规范财政转移支付制度，尽快制定转移支付法，促进国家转移支付的法制化、规范化。

(五)倡导政府与市场相结合的农村公共物品供给模式

现有的研究表明，农村部分公共物品，如小型水利设施、农业机械服务等，由私人提供更有效；部分农村良种、专用品种栽培技术、市场信息等，可由“龙头”企业提供。也就是说，那些外部性不强，且排他性消费成本不高，可通过向消费者收取费用弥补供给成本的准公共物品，可以制定优惠政策鼓励民间私人资本参与提供。倡导政府与市场相结合的公共物品供给模式不仅可以打破政府垄断供给导致资源配置低效率的局面，而且可以优化公共物品供给的结构和质量，减少重复供给的发生。

参考文献：

［1］郑曦．农村公共财政问题研究[M]．经济科学出版社，2007．

［2］ 朱钢，贾康．中国农村财政理论与实践[M]．山西经济出版社，2006． ［3］ 何菊芳．公共财政与农民增收[M]．上海三联书店，2005．

［4］熊巍 我国农村公共产品供给分析与模式选择〔J〕 中国农村经济，2002

［5］林万龙 乡村社区公共产品制度外筹资：历史现状及改革〔J〕 中国农村经济，2002

农村公共产品供给研究 篇6

[关键词]新型城镇化；农村社区；公共文化产品；网络治理

[中图分类号]F323.89；C916 [文献标志码]A [DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2014.06.017

新型农村社区建设是新型城镇化建设的重要组成部分，文化建设既能够提升农村社区建设的整体水平，也是加强农村社区软实力的重要路径，新型城镇化建设要有繁荣的农村社区文化与之相伴。随着新型城镇化建设步伐的加快，农村社区公共文化产品供给问题成为国内学术界关注的热点。与此相关的研究成果较多，主要集中在以下几点：一是关于农村公共文化产品概念的界定。张天学[1]认为，农村公共文化产品是指在农村社区用以满足广大农村居民的文化生活需求、市场不能或不能完全提供、具有正外部性的文化产品或服务；周晓丽等[2]认为，公共文化产品具有非竞争性和非排他性的特征。二是关于农村社区公共文化产品供给现状的研究。贾康等[3]指出，虽然我国民营资本有较大发展，但是缺乏进入农村社区公共文化产品供给的渠道，造成单纯依靠政府提供的现状。在供给客体方面，作为社区居民的客体，在接受公共文化产品服务时，是被动的接受，缺乏参与表达机制。三是关于农村社区公共文化产品供给模式研究。李少惠等[4]在对西部农村公共文化产品供给进行研究的基础上，提出了外部路径、内部路径和双向路径三种文化产品供给模式；吴理财[5]在对各地农村文化服务研究的基础上，总结出了部门供给模式、以钱养事模式、以县为主模式三种类型。应该说，国内学术界对农村社区公共文化产品供给问题做了大量的研究，所取得的成果涉及农村社区公共文化产品供给的许多层面，对我国农村社区公共文化产品供给具有很大的指导意义。但是现有研究成果大多拘泥于已有的实际情况和个案，缺乏根据农村社区经济社会发展的实际进行前瞻性的探讨，研究成果有一定的滞后性；且研究成果主要针对中西部地区或者是东部地区较为发达的城乡结合部，缺乏普遍性的指导意义。本文拟在对目前农村社区公共文化产品供给中存在问题进行分析的基础上，结合网络治理理论，分析新型城镇化建设背景下农村社区公共文化产品供给实施网络治理模式的必要性，提出农村社区公共文化产品的网络供给模式，以期对提高农村社区公共文化产品的有效供给起到启发和推动作用。

一、农村社区公共文化产品供给的现状及存在的问题

近年来，尽管农村社区公共文化产品供给有了较大的改观，但是由于受传统的城乡二元体制的影响，公共财政仍是较多地投向城市社区公共文化设施建设，对农村社区

的投入虽也有所增加，但相对农村社区居民对文化产品的需求还有较大的差距。同时，由于部分地方政府在推进新型城镇化进程中，重经济发展而轻文化建设，造成了在农村社区公共文化产品的供给方面还存在许多问题。

1.供给认识片面

虽然各级政府都比较重视农村社区的文化建设工作，农村社区公共文化产品的供给水平也不断提高，但是仍然不能排除由于传统的行政管理体制的影响，在某些地方还不同程度地存在片面的认识：一是重经济发展轻文化建设，重物质生活水平的提高轻精神生活的丰富；二是在供给的内容上重上级政策和生产技术等方面轻意识观念；三是在供给的方式上认为主要是上级政府部门的事情。正是由于存在这些片面的认识，不仅在工作精力投入上偏经济建设轻文化建设，而且在资金的投入上也偏沉，更有甚者，把一些过期的书籍、报刊和城市淘汰下来的落后的体育文化设施充作公共文化产品提供给农村社区。

2.供给机制不科学

农村社区公共文化产品供给机制不科学，主要表现在以下两个方面。一是供给主体的单一性。长期以来，我国农村社区公共文化产品的供给完全由政府包办，这既有政府职能转变不到位的原因，也与我国其他社会主体很少关注农村公共文化产品供给有关，这种供给主体的单一性满足不了农村社区居民对公共文化产品多样化的需求。二是农村公共文化产品供给决策机制的单向性。农村社区居民公共文化产品供给的种类和数量，应该以满足农村社区居民的有效需求为导向，只有这样才能实现农村社区居民公共文化产品供给的效率和质量，满足他们对公共文化产品的需求。也就是说，在农村社区公共文化产品供给决策过程中，应该吸纳农村社区居民参与，充分尊重他们的意愿，供给什么公共文化产品，应依据农村社区居民的实际需求而不是依据上级政府的偏好或主观愿望。

3.供给质量不高

与城市居民丰富的公共文化产品供给相比，农村社区公共文化产品的供给在“质”上表现为结构不合理，在“量”上表现为总量不足。“质”上的结构不合理体现在不同地区的农村社区之间因经济发展水平不同导致农村社区公共文化产品供给的不平衡，主要表现为经济发达的东南部地区供给比较丰富，而经济欠发达的西北部地区则比较贫乏单调。“量”上的总量不足是指，与城市相比，占我国人口70%的广大农村社区，相关的文化活动基础设施较为低端，文化服务供给不足，各种文化活动也较单一，不能满足广大农村社区居民日益增长的文化需求。

二、农村社区公共文化产品实现网络供给模式的必要性

网络治理是一种全新的公共治理模式，这种模式主要是通过公共部门与私人部门合作、非营利组织与营利组织广泛参与来提供公共服务。该模式最早是由美国学者威廉·D·埃格斯提出的。我国公共管理学者陈振明[6]是较早关注网络治理的学者之一，他认为网络治理是指政府部门与非政府部门包括私营部门、第三部门或公民个人等众多公共行动主体，为了实现与增进公共利益，在相互依存的环境中彼此合作、分享公共权力、共同管理公共事务、提供公共服务的过程。多元治理主体合理分权、共同参与是该治理模式的核心理念，它符合因治理环境复杂化和公民主体需求日益多元化对公共管理提出新挑战的实际，具有很强的针对性和可操作性。笔者认为，将其引入我国农村社区公共文化产品供给中十分必要且具有可行性。

1.网络供给模式充分体现了以人为本的社区治理理念

该模式倡导通过政府组织、私营部门、第三部门和公民个人等多元主体广泛参与、协同解决的方式来提供公共产品和公共服务，以打破传统的自上而下的单向公共文化产品供给模式，更好地调动供给主体的责任和社区公众的积极性，实现公共治理主体与社区公众共同负责的公共责任机制。同时，网络供给模式坚持以顾客为导向，依据社区居民的需求提供公共文化产品，并且以社区居民是否满意作为评价标准，可以充分尊重社区居民的主体地位，体现民主的治理理念，实现治理主体与社区居民的良性互动。

2.网络供给模式能够充分发挥农村社区公共文化建设的功能

现行的农村社区公共文化产品供给，大多由相关政府职能部门主导，在供给的内容和方式等方面社区居民很少参与。其结果是，一方面为农村社区提供的公共文化产品缺乏针对性，另一方面由于管理层级较多从而形成供给效率低下和供给成本较高的弊端。而网络供给模式强调引入市场机制，可以极大地提高供给效率，降低供给成本；同时网络供给模式主张以网络化的组织方式引入多方主体参与，更多地关注农村社区居民对公共文化产品的需求，这既可以提高农村社区公共文化产品的供给效率，也可以激发社区居民对所供给公共文化产品的兴趣，从而更好地发挥农村社区公共文化建设的功能。

3.网络供给模式体现了统筹兼顾的方法论

网络供给模式主张多元主体平等参与，这既可以体现供给主体的利益诉求，也可以满足社区居民对公共文化产品的需求。在公共文化产品供给过程中，兼顾并协调各方利益关系，是统筹兼顾方法论的直接体现。网络供给模式坚持多元化主体平等协商的原则，可以使各主体相互依赖，平等协商，从而在实现共同目标的过程中兼顾各方面的利益[7]。

三、提高农村社区公共文化产品供给水平的对策

随着城乡一体化进程的加快，农村社区公共文化基础设施如文化大院、农家书屋等逐步完善，各种社区文化活动也日益丰富。然而，与中共十八大提出的加强文化建设的要求和广大农村社区居民的文化需求相比，目前农村社区公共文化产品供给水平还较低。要提高农村社区公共文化产品供给水平，建议从以下几方面着手。

1.树立以人为本、合作共赢的农村社区公共文化产品供给理念

随着农村社区经济社会发展水平的提高，农村社区居民对社区治理的参与意识也逐渐增强，对社区文化产品的需求也趋于多元化。同时，伴随着我国户籍制度改革的实施，各级政府要真正树立城乡居民平等的观念，彻底改变城乡二元思维模式，让农村居民享受与城市居民同等的机会和权利，树立以人为本的理念，承担起农村公共文化产品和服务供给的主体责任。要适应农村社区经济社会发展的需要，针对农村社区居民对公共文化产品需求的多样化、多元化新形势，改变传统的单纯依靠政府作为农村社区公共文化产品提供的唯一主体的做法，更新管理理念，吸引市场力量、社会组织和个人参与其中，走合作共赢之路[8]。

2.创新农村社区公共文化产品供给体制，构建农村社区公共文化产品网络供给的组织架构

应依据农村社区公共文化产品的具体分类和不同属性，构建多元化的农村社区公共文化产品网络供给的组织架构。对于农村公共文化产品的分类，有学者根据其存在方式将其划分为静态的农村文化产品和动态的农村文化产品，并在此基础上对两种文化产品做了进一步划分，将静态的农村文化产品分为文化资源、文化设施、文化日用消费品和静态展现的文化艺术，将动态的农村文化产品分为文化服务活动和动态展现的文化艺术两类[9]。这种划分虽对农村社区公共文化产品的管理有指导意义，但对每种公共文化产品的属性缺乏清晰的界定。公共文化产品作为公共物品的一种，我们应回归到公共物品的概念与分类上来，依据公共物品属性的分类，把公共文化产品分为纯公共文化产品和准公共文化产品。前者是指基于社会效益、不以营利为目的、为社会提供非竞争性、非排他性的公共文化产品，以满足全体社会成员的基本文化需求为目的，着眼于提高全体民众的文化素质和文化生活质量；后者是指不具有严格意义上的非竞争性、非排他性的公共文化产品，其目的是满足部分民众的文化需求。与此相适应，公共文化产品的供给主体也应该是多元化的，应包括政府、市场、社会组织和个人，这几个主体之间既有纵向上的领导或指导关系，也存在着横向上的合作关系，从而构成了农村社区公共文化产品网络供给的组织架构。

3.改革传统的农村公共文化产品供给方式，建立农村社区公共文化产品网络供给机制

应依据网络治理的运作机制，使构成农村社区公共文化产品供给组织的各主体在地位上是平等的，都有自己的目标，不存在终极性的垄断者；使各主体彼此之间是相互依存的，各自掌握一定的资源，成为相对独立的决策分中心；要依赖其他主体的资源与配合，实现自己的目标，共同追求社区公共文化产品效用最大化。各供给主体应依据及时、高效的原则，综合协调各种资源，实现农村社区公共文化产品的有效供给。首先，要确立高效的决策机制。在农村社区公共文化产品供给过程中，应改变原来自上而下的政府独自决策的方式；充分尊重社区居民和其他供给主体的参与权和决策权，形成群策群力的合作局面。其次，要构建合作供给机制。应建立以信任为基础的沟通协调供给机制，使各供给主体依据各自的优势，各尽所能，共建美好和谐的文化社区。再次，要健全考核评价机制。应成立由各供给主体代表、第三方和社区居民代表组成的多元化评价组织，对农村社区公共文化产品供给的效果进行全方位的评价，确保合作供给网络的高效运行。最后，要设立规范约束机制。应依据相关的法律、规章及社区自治章程，设立网络供给的约束机制，实现农村社区公共文化产品供给的规范化。

4.探索农村社区公共文化产品新的供给模式，满足社区居民日益增长的文化需求

应依据农村社区公共文化产品的属性和地域特征，实行多元化的农村社区公共文化产品供给模式[10]。对纯公共文化产品，应由公共财政出资、中央和地方政府分类供给，供给的方式可以是政府直接供给，也可以采用市场化手段供给；对农村社区的准公共文化产品，可采用市场或者社会志愿等手段供给。周晓丽等[2]认为，政府公共部门在公共文化服务供给方面可以采取三种模式，即权威型供给、商业型供给和志愿型供给。权威型供给是指政府在政策和资金方面须处于核心主体；商业型供给是指政府与市场应以公共利益为核心建立合作伙伴关系；志愿型供给是指非营利组织或第三部门在公共文化服务供给中发挥力量。

[参 考 文 献]

[1] 张天学.农村公共文化产品的供给现状分析及对策建议[J].农村经济，2010（6）：84.

[2] 周晓丽，毛寿龙.论我国公共文化服务及其模式选择[J].江苏社会科学，2008（1）：90.

[3] 贾康，孙洁.农村公共产品与服务提供机制的研究[J].管理世界，2006（12）：60.

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[5] 吴理财.非均等化的农村文化服务及其改进对策[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2008（3）：10.

[6] 陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2003：150.

[7] 姚引良.网络治理：地方政府践行科学发展观的可行选择[J].西安交通大学学报：社会科学版，2010（1）：46.

[8] 刘悦.基于多中心治理理论的农村公共物品供给问题研究[J].决策咨询通讯，2010（2）：89.

[9] 汪超.西部农村公共文化产品供给模式研究[D].西安：陕西师范大学，2009.

农村公共产品供给研究 篇7

一、农村公共产品的内涵及特征

农村公共产品是指农村地域范围内用于满足农业生产和农民生活公共需要的社会产品, 涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等各个领域。它具有以下特征:一是效用的不可分割性, 即农村公共产品是向整个农村共同提供的, 具有共同受益或联合消费的特点;二是具有消费的非竞争性, 即增加一个消费者不会减少任何一个农民对农村公共产品的消费量, 增加一个消费量的边际成本为零;三是消费上的非排他性。只要有人提供了公共产品, 不管该提供者是否愿意让其他人消费该产品, 在该公共产品的效应覆盖范围和区域内, 任何人都能够消费该产品农村公共产品, 具有非排他性的社会产品。即在技术上没有办法将未付费个人排除在农村公共产品或服务的受益范围之外。农村公共产品按排他性、竞争性程度分为纯农村公共产品和准农村公共产品。纯农村公共产品是指在消费过程中具有充分的非竞争性与非排他性的农村公共产品包括农村基层政府行政服务、农村计划生育、农业基础科研、农村环境保护、农村义务教育、农村公共卫生、社会救济等, 应当由政府免费提供。准农村公共产品是指非竞争性或非排他性不完全具备, 但具有较大的外部收益的农村公共产品, 包括各种农村灌溉工程、农村道路建设、农村电网建设、农村高中教育、农村自来水供应等[2]。对于农村准公共产品的提供, 市场机制可以发挥一定的作用, 但由于农村公共产品的基础性、效益的外溢性特征, 政府仍应发挥着主导的作用[3]。

二、农村公共产品供给体制演变

我国农村公共产品供给体制变迁主要经历了三个阶段:

一是解放后到家庭联产承包责任制前。我国公共产品的供给一直实行“双轨”制:城市中的各类公共产品, 如水、电、路、通讯、学校、医院等等, 基本上都由政府提供;而在广大的农村, 大部分公共产品则由农户自筹资金建设, 政府仅是给予一定限度的补贴。农村公共产品的供给一直都是依靠以劳动力替代资本的办法, 基本上是由政府动员, 靠劳动投入, 组织承担灌溉、防洪、水土改良项目。另外, 公社为满足本区域范围内对公共产品的需求, 所筹集的经费也不列入政府预算收支系统, 因此, 具有明显的制度外供给的特征[4]。

二是家庭联产承包责任制后到农村税费改革前。1978年家庭联产承包责任制取代了政社合一的集体经济, 这种自下而上的制度变迁极大地激活了农民的生产积极性, 促进了农村经济的发展, 但这种制度安排却没有为农村公共产品供给起到有效推动作用。农村公共产品的提供还依旧是自上而下的供给决策机制, 成本分摊实行“五项统筹”, 包括乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、乡村道路修建等经费。在这五项统筹费中, 除乡村道路修建属于地方性的公共产品之外, 其他都是典型的纯公共产品, 应由政府提供, 但在实践中则全由农民负担。

三是农村税费改革直至取消农业税后。农村税费改革2000年首先在安徽省试点, 然后在全国大范围内推开。随着村提留以及农业税附加的取消农村社区内兴办社区公益事业所需资金和劳务, 实行“一事一议”办法, 即是否兴办某项集体公益事业以及兴办该项集体公益事业所需多少资金和劳务以及如何筹集等, 由村民大会民主讨论决定。从理论上讲, 现行的“一事一议”符合公共产品供给的公共选择机制的基本要求, 但是, 实践中如何具体操作, 尤其是如何规范操作, 是一个有待进一步探索和完善的问题。2006年在全国范围内免征农业税, 废止了农业税条例, 取消农业税这一税种, 此次农业税减免力度大、推进速度快、政策性强, 给原本薄弱的县乡财政带来了直接的政策性冲击, 从而使原本存在不足的农村公共产品供给面临着更为严峻的挑战。

三、新农村建设中的农村公共产品供给体制完善措施

建立完善的农村公共产品供给体制, 必须以新农村建设为契机, 实现城乡均衡发展, 推进和谐社会建设。需采取以下措施:

(一) 建立农村公共产品供给的融资机制

农村公共产品的供给从理论上讲应该由政府通过财政予以解决。但是从现实看, 我国还是一个从农业社会向工业社会转型的发展中国家。农村公共产品供给的短缺本质上还是由我国经济发展水平不高, 社会财富不充裕决定的。因此, 必须根据我国经济发展实际水平, 建立有效的农村公共产品供给的融资机制。采取各种融资渠道:一是主要由政府财政完全解决, 这是最重要的公共产品资金供给渠道;二是由政府和民间联合提供公共产品资金, 这种产品可以通过界定产权赋予出资人部分收益权;三是鼓励民间资本进入农村公共产品供给, 政府进行适当补贴;四是完全由民间资本提供。只有建立起一个以政府财政为主体的、动员社会各方而力量共同参与的农村公共产品供给的融资体制, 才能增加农村公共产品的供给。这也是在“十一五”和今后一个长时期内解决我国农村公共产品供给短缺的现实选择[5]。

(二) 建立农村公共产品供给多元化的投资主体

在传统的理论和实践中, 通常认为由于农村公共产品供给中存在外部性和“搭便车”行为, 政府作为公共利益的代表, 理所当然成为农村公共产品的提供者。但是, 我国农村地域广阔, 对农村公共产品的需求规模较大, 而且历史欠账很多, 仅仅依靠政府现有的有限财力, 往往力不从心。因此, 需根据农村公共产品的层次和性质, 明确各级政府的供给责任, 构建与融资体制相配套的多元化的农村公共产品供给体系。将农村公共产品的供给主体分为政府供给主体、农村社区供给主体、农村私人供给主体和非盈利性民间组织四类。对于农村有较强的外溢性的纯公共产品应该由县级以上政府负责。对于那些使用范围限于本社区或本辖区的农村公共产品, 要在明晰产权的前提下, 积极鼓励民间投资, 按照“谁投资, 谁受益”的原则, 大力兴办农村公益事业, 提供更多的农村公共产品[6]。

(三) 建立农村公共产品的需求表达机制和科学的决策机制

农村公共产品的需求主体是农民。但长期以来农民由于组织化程度太低, 对公共产品的需求缺少表达的方式和渠道, 缺少一种有效制度安排。长期以来的“自上而下”的决策程序容易导致农村公共产品供给结构失衡, 造成有限公共资源的浪费, 因此必须建立一种公共产品需求的“自上而下”的民主表达机制, 以充分反映农民对公共产品的偏好, 提高农村公共产品供给效率。积极推进农村基层民主制度建设, 在村民委员会和人民代表大会制度基础上通过农民和代表们对本地区的公共事业进行投票表决, 使农民的意愿得到充分体现;同时要建立起有效的农村公共资源使用监督机制, 增加公共资源使用的透明度。要改变农村公共产品供给的盲目决策, 必须在建立“自下而上”的需求表达机制的基础上, 根据不同地区、不同时期农村和农民对公共产品的需求, 根据供给主体的供给能力, 分轻重缓急进行供给的科学决策, 建立起一套科学严密的决策体制。政府要深人了解农民对公共产品的实际需求, 加强可行性分析, 制定符合当地农村实际情况的供给决策。同时要行使农民在公共产品供给过程中的参与决策权。

(四) 推进基层政府机构改革为农村公共产品供给奠定制度基础

农村公共产品供给需要加强中央政府对基层政府的转移支付的力度和方式, 以此来平衡和分摊农村公共产品成本。加大专项转移支付或专项补助的比例, 使资金与服务一一配套, 如教育专项资金、公共卫生专项资金等, 建立以财政资金为主的多种资金供给体系。但更重要的是精简乡镇机构, 减少行政管理费支出。配合农业税改革, 我国已经开始并仍在进行乡镇撤并工作, 我国基层政府机构人员的严重超编, 行政管理费用日益攀升, 侵蚀了大量的公共资金, 基层政府机构如果不精简, 国家转移支付的支农资金仍然难以真正用到实处。因此, 要解决农村公共产品供给问题, 必须积极推动基层政府改革, 降低基层政府的运营成本, 优化财政支出结构, 在节约公共资金的基础上, 不断提高公共产品供给与公共服务的能力, 改善农村公共产品的供给结构[7]。

参考文献

[1]马晓国.以产业为依托推进新农村建设[N].光明日报 (理论版) , 2006-11-12 (7) .

[2]张淑芳.完善新农村公共产品供给机制的对策研究[J].法制与社会, 2006 (7) :145-146.

[3]蔡娟娟.论农村公共产品供给体制的改革与创新[J].地方财政研究, 2005 (9) :40-41.

[4]孙开.农村公共产品供给与相关体制安排[J].财贸经济, 2005 (6) :40-44.

[5]秦庆武.加快我国农村公共产品供给[J].体制的改革与创新, 东岳论丛, 2005 (4) :171-177.

[6]吕清禄, 刘潇.改善农村公共产品的供给, 建设社会主义新农村[J].北方经济, 2006 (5) :53-55.

农村公共产品供给研究 篇8

关键词：新农村,公共产品,供给

一、农村公共产品供给的重要性

(一) 增加农民收入

1. 从农村基础设施建设看, 农业基础设施建设, 不仅关系到促进农村产业结构调整, 扩大农业生产规模, 推动相关产业发展, 加快农村经济繁荣, 而且也是带动农村社会发展, 缩小城乡差距, 实现城乡互动的重要基础和前提。中国农村基础设施建设滞后这是一个不容忽视的事实——由于实施了农业支持工业、城市带动农村的政策, 这虽然促进了城市基础设施的改善, 为中国城市工业化的发展提供了强有力的保障, 但是正是由于财政对城市的倾斜, 导致农村缺乏资金投入, 基础设施建设严重滞后。完善的公共基础设施是提高农民的劳动生产效率, 促进农业生产专业化、规模化、产业化的前提, 也是农民增收的重要保障。

2. 从农村公共服务体系看, 推进农村公共服务体系建设是广大农民群众的迫切要求, 是全面树立和落实科学发展观、统筹城乡发展的必然要求。由于对农村和农业公共支出的不足, 中国农村的公共服务体系极不完善, 农村教育和医疗卫生条件落后——这些都是新农村建设所亟待解决的问题。而农民是否可以根据市场和政策来发展自己的产业、农村教育质量是否可以得到有效的提高、农村的基本医疗卫生的供给是否有保障, 都是关系到民生根本的问题。可见, 在推进新农村建设的过程中, 完善的农村医疗保障制度能保证农民的身体健康和劳动体能, 农村文化教育以及信息服务的投入则有利于农民素质以及农民增产增收能力的提高。

(二) 改善农村社会经济环境

1. 有利于改善社会环境, 社会环境是与自然环境相对的, 是由经济、政治、文化等要素构成。高效的农村公共产品供给有利于提高农民的政治参与程度, 增进农民归属感, 有利于信息的流通, 以及促进农村资源的优化配置, 改善农村社会环境。同时, 农村教育、农村医疗保障以及农村生态环境保护等公共产品的提供与农民生活质量的提高以及农村社会可持续发展极为密切。

2. 有利于改善农村市场环境, 当农村公共产品供给充足时, 农民会将更多的收入用于改善生活、增加农业投入等私人产品的消费和农村经济再生产, 从而活跃农村消费市场, 推动农村经济的发展。同时, 基础设施的建设能够间接创造市场需求, 降低生产成本, 改善社会生产条件, 达到稳定市场, 促进经济发展的目标。如交通、水电、医院等公共设施的完备程度影响一个地区的旅游、工贸、房地产等多项产业。

(三) 加快农业现代化进程

1. 农村公共产品的有效供给, 有利于农业基础设备的完备。农村公共产品供给中很重要的一项内容就是提供农村基础设施, 农业基础设施是农业现代化的基础, 是农业现代化不可缺少的条件之一。提供农村公共产品, 很重要的一项内容即提供对农村生产和农村经济发展起支撑作用的产品[2], 如农村水利设施、乡村交通设施等。

2. 农村公共产品的有效供给, 有利于劳动力素质的提高以及农业技术的发展。科技是第一生产力, 农业科技投入不足, 或是由于农民素质低而无法驾驭现代技术, 都会影响农业现代化的进程。农村公共产品在教育、技术、政策等方面的支持, 为劳动力素质的提高以及农业技术的发展提供了强有力的保障。

3. 农村公共产品的有效供给, 有利于推进农业产业化建设。农业产业化是农业现代化的重要内容之一。完善的农村公共产品供给机制可以降低包括生产成本、交通成本、风险成本和决策成本等在内的农业经营成本, 从而提高农业生产效率, 将农村的风险转移给全社会, 提高农业的抗风险能力, 促进农业产业化[3]。同时, 市场信息有效快速的传播也是促进农业产业化的重要条件。

二、中国农村公共产品的供给瓶颈透视

1.农村公共产品供给总量不足。由于农村公共问题受关注的时间不长, 虽然近年来中国农村公共产品的供给有了大幅的提升, 但是在总量上还是存在严重的不足。相对城市齐全的公共设施而言, 农村的状况是截然不同的——由于农村公共问题受到关注的时间不长, 在非农生产性基础设施、文化精神设施、社会卫生设施、社会各项服务体系等方面供给还是普遍缺失[4]。这些问题的存在, 严重制约了农村社会的进步、农业现代化的进展以及农民生活质量的提高。

2.农村公共产品供给结构失衡。由于基层政府一味追求政绩, 偏执地倾向于“硬”公共产品的提供, 中国农村公共产品供给出现了供给不足与供给过剩并存的尴尬局面。即农村急需的公共产品供给严重不足, 如公共服务、市场信息等的“软”公共产品, 而那些农民不太需要的, 为各自政绩而提供的公共产品却出现了畸形的过剩。农业科技投入不足、教育文化投入缺失以及医疗卫生缺乏保障等都给农村社会的长足发展造成了损害, 而无视农民需求的“政绩型”公共产品却消耗了本就有限的公共资源。

3.农村公共产品供给效率低下。政府的公共投资水平很大程度上取决于农村经济发展水平, 而农民分布的分散性和低组织化程度, 使得农村公共投资对经济增长的贡献率低于平均水平, 带来供给效率的低下。此外, 农村公共产品供给制度中, 资金的筹措和使用监督成本高, 公共资源被大量挤占挪用、挥霍浪费, 同时, 由于中国农村公共产品供给的自上而下的供给机制、乡镇财力匮乏、农民自身存在的文化特质等原因, 导致了现行农村公共产品供给效率低下。

三、构建科学完善的农村公共产品供给机制

(一) 优化财政转移支付制度, 提高资金利用效率

按照中央提出的“多予、少取、放活”的方针, 各级政府加大农村公共财政投入的力度, 扩大公共财政覆盖农村的范围, 强化政府对农村的公共服务, 建立以工促农、以城带乡的长效机制。中国城乡之间的差距究其根本原因在于城乡之间公共产品供给能力上的差异, 而其关键就在于各级政府财政配置上的不合理。因此, 提高农村公共产品供给水平与供给能力的主要途径之一就是按照“财权与事权相对称”的原则, 对政府间的支付转移制度作相应的变革, 提高各级政府在新农村建设中的公共产品供应能力。

(二) 科学定位供给主体, 构建多元供给体系

1. 确立各级政府的主导地位, 发挥主体作用。

公共产品在现代市场经济的条件下, 其非竞争性、非排他性和不可分割性的特征仍将长期存在, 同时中国新农村建设的现实基础——公共产品供给严重不足, “错位”、“越位”和“缺位”等突出现象, 决定了各级政府必须成为农村公共产品的供给主体, 发挥主导作用。长期以来, 以城市为中心的工业化战略的实施, 在公共产品的供给方面形成了城乡分离的二元化供给局面, 政府有义务承担起农村公共产品供给的主要责任, 这是工业反哺农业的必然, 也是新农村建设的需要。

2. 发挥非政府组织的导向作用。

政府在目前有限的财力下, 不可能在短期内提供充足的公共产品来满足农村发展的需要。因此, 必须在明晰产权关系的条件下, 积极引进民间投资, 通过投资主体多元化, 动员社会资源来提供农村公共产品。

3. 促进农村公共产品供给的市场化。

政府作为公共产品供给的主体, 存在着“政府失灵”问题, 市场化供给是解决政府失灵的最优途径。农村公共产品供给市场化是指以政府为主导, 以市场和社会参与的多元化供给体系——打破政府垄断, 引进竞争机制。政府不能推卸农村公共产品供给的责任, 但是政府也并不是农村公共产品唯一的供给主体, 引入市场机制与私人投资, 通过市场竞争打破政府的垄断, 形成各方有序竞争与合作的格局, 构建公私合作伙伴关系模式。

(三) 构建科学的决策和管理机制, 提高供给效率

1. 构建“由下而上”的需求表达机制, 改革农村公共产品的决策制度。

供给的公共产品是为农民服务的, 只有农民的需求被满足, 才能发挥其价值, 因此, 增加农村公共产品的供给, 提高农村公共产品的供给效率, 必须构建科学合理的农村公共产品供给的决策机制和需求表达机制。新农村建设需要推进农村基层民主建设, 提升农民公共决策的参与程度, 充分实行村民自治, 构建自下而上的需求表达机制, 推动农村公共产品供给的科学化, 使农村公共产品的供给真正反映农民的需求与爱好。

2. 合理分配公共资源, 实行重点公共需求供给优先化。

由于资源约束, 我们无法同时或在短时间内完成所有农村公共产品的供给, 只能有选择性的提供, 这就涉及到当前农村公共产品供给的优先性问题。农村公共产品的供给主体应该根据社会主义新农村建设的各方面需要结合实际, 对不同类型的公共产品做出甄别:根据公共产品的需求的不同, 按优先顺序分阶段供给, 以弥补不足。此外, 地区差异导致各地对农村公共产品的需求也不尽相同, 因此, 优先化还需考虑“因地制宜”。

3. 优化制衡环境, 建立农村公共产品供给的监督机制。

任何政策的有效执行都离不开监督的作用, 完善公共产品供给的监督机制, 是实现农村公共产品有效供给的制度保证。目前, 政府单方面决定着公共财政的收支和公共产品的供给决策而对其缺乏有效的监管约束, 这是导致相关决策存在片面性和随意性的重要原因之一。因此, 构建长期有效的监督约束机制, 完善社会公众对政府公共产品供给决策的社会约束和监督机制, 形成制约环境, 以增加公共产品供给和使用的透明度, 规范政府行为, 是具有现实意义的。

新农村建设需要完善农村公共产品的供给体系和决策管理机制, 即着眼于社会主义新农村建设, 以和谐的社会经济环境为依托, 以实现可持续发展为目标的农村公共产品供给机制和管理机制。

参考文献

[1]郭素玲.完善公共产品供给加快新农村建设[J].农村经济, 2007, (3) :3-5.

[2]什么是农业现代化的特征[EB/OL] (.2009-03-20) [2009-3-24]http://www.dfagri.gov.cn/n233c38.aspx.

[3]聂火云, 黄大希.新农村建设中农村公共产品供给问题探讨[J].江西社会科学, 2008, (5) :239-243.

农村公共产品供给研究 篇9

农村公共产品是指用于满足农村公共需要, 具有消费的非竞争性和非排他性的社会产品。分为农村经济性基础设施和农村社会性基础设施。经济性基础设施包括农村道路、通讯、能源、农田水利设施等, 社会性基础设施包括教育文化、医疗卫生、社会福利事业设施等。

根据第二次全国农业普查的调查结果表明, 目前我国在农村公共产品的供给已经有比较大的改善, 但仍存在部分农村基础设施老化, 新建和更新改造投资不足, 农业科研机构、技术推广体系经费短缺;农村交通设施、文化服务机构不完善等, 究其原因主要是长期以来受国家政策的影响, 农村公共物品供给的资金来源受到极大制约。农村内部公共物品的短缺是由农村自己解决, 使本应由国家负担的农村社会保障的超额负担转嫁给农民。另外地方基层政府官员所实施的政策很可能偏离公众的意愿, 使得一方面农民负担不断提高, 而另—方面有限的资金却并未用在刀刃上, 致使我国农村公共品在供给总量不足的基本状况下, 还同时存在供求之间的结构性矛盾, 多数公共品的供给不足与少数公共品的供给过剩并存。

二、农村公共产品供给对农民收入的影响

公共产品的供给对农民增收的作用原理体现在如下两方面:第一, 农村公共基础设施的改善能够降低农业生产成本, 提高农业生产效率, 直接增加农民的农业收入;第二, 农村公共产品的供给能促进非农产业的发展, 为农民提供更多获得其他商品和服务的机会以及非农就业的机会, 从而增加农民的非农业收入。

三、农村公共产品供给与农民收入关系的实证分析

本文依据公共基础设施存量数据, 实证检验农村道路、通讯和教育三类代表性基础设施与我国农民收入之间的内在关系, 测算各类基础设施对农民收入的作用效果, 从而为中西部地区新农村建设方面的基础设施政策提供一定的参考意见。

1. 模型和数据

本文选用双对数Cobb-Douglas生产函数模型对公共基础设施和农民收入的内在关系进行实证分析。模型如下:

模型中的被解释变量Y代表农民收入这个变量;解释变量X1、X2和X3是对应于不同发展变量而进行分析的公共基础设施;μ是随机误差项;β0, β1, β2和β3是有待估计的回归系数, 其中β1, β2和β3作为弹性系数, 分别反映各类基础设施对农民收入增长的不同影响程度。

2. 公共产品供给与农民收入关系的估计结果

运用SPSS统计软件对上述计量模型进行统计分析, 结果如下

回归式测算了基础设施对农民收入的作用机制。其中被解释变量NI代表各省区农村居民家庭人均纯收入, 数据来自《中国统计年鉴2006》;解释变量选用基础设施平均值, 分别以AROAD、ATEL、EDU代表省区公路密度、万人电话拥有量和平均受教育年限, 数据来自中经网数据库。估计结果显示, 方程总体显著性较好, 拟合度较高, 调整R2达到0.863, 说明模型具有较好的解释能力。道路和通讯的回归系数在1%以上水平高度显著, EDU的回归系数在5%以上水平显著, 表明农村道路、通讯和教育基础设施在农民人均收入提高上具有统计上的显著影响。教育基础设施的弹性系数位居首位。三类基础设施的回归系数之和小于1, 说明存在本模型无法解释的因素影响农民人均收入的增长, 如农民进城务工等因素也可能对农民收入提高有促进作用。

四、结论与政策建议

1. 本文运用计量经济模型对基础设施与农民收入增长的内在关系进行实证检验, 估计结果表明:

农村道路、通讯和教育基础设施建设水平对于我国农民人均收入均具有显著影响。这为“十一五”时期进行社会主义新农村建设提供了充分的理论依据, 肯定了中西部地区加大农村基础设施建设在实现经济协调发展中的积极作用。

2. 加大政府对农村公共物品的供给力度, 尤其是教育文化方面的公共产品的供给。

在所分析的三类基础设施中, 教育基础设施的作用最为显著, 这为中西部地区合理选择农村基础设施资金投向指明了方向。本文的实证结果揭示了教育基础设施在农村经济发展中的突出作用, 因此中西部地区应重点加强对教育基础设施的投资, 提高农村劳动力素质和能力, 促使其他农村基础设施得到最大限度的利用, 充分发挥其促进农村经济发展的杠杆作用。提高农村竞争力, 增加农民收入。

3. 吸引民间资金进入农村公共基础设施建设领域。

这不仅可以增加公共产品的供给, 还能拓宽融资渠道, 减轻政府的基础设施投入压力, 对于吸引要素的流入和提高竞争力具有重要作用。

摘要：本文分析了农村公共产品供给的现状与其产生的原因, 然后简单介绍了农村公共产品供给影响农民收入的作用原理, 并对农村公共产品的供给与农民收入的关系做了实证分析, 实证分析结果显示, 农村道路、通讯和教育三类公共基础设施对我国农民收入具有显著贡献, 继教育基础设施的显著贡献之后, 道路对农民收入的增长也发挥了很大的作用。这为新农村建设时期中西部农村地区继续加大公共基础设施投资力度、合理选择资金投向提供了科学合理的政策依据。最后本文就如何更好的促进农民增收提出了自己的一些看法。

关键词：农村公共产品供给,农民收入,实证

参考文献

[1]鞠晴江:基础设施与农村经济发展关系的实证分析[J].安徽大学学报, 2006, (3) :113～116

农村公共产品供给研究 篇10

一、内蒙古农村、牧区基础公共产品的供给现状分析

第一，农村、牧区基础设施供给状况。自2000年以来，内蒙古实施了以游牧民定居、扶贫搬迁、生态搬迁和农房危房改造为重点的农牧民安居工程以及水、电、路等为主要项目的基础设施建设，农村、牧区面貌发生了极大变化。截至2009年底，内蒙古农牧民人均住房面积达22.2平方米。农村、牧区自来水受益村5574个、通汽车村10764个、通电话村10799个，分别占农村、牧区总数的45.48%、87.84%、88.12%。农牧区实施电网改造工程，但电力价格比城镇要高出50%-150%。全区6万多公里农牧区公路中，等级路仅占总里程的43%多，且以四级路为主，没有稳定的养护队伍和养护资金。

第二，农村、牧区基础教育供给状况。内蒙古2009年预算内教育经费占财政支出比例12.64%，比2008年低1.55%，而且低于全国平均水平。教育经费中对农牧区的基础教育投入更少。农牧区办学条件和质量与城镇相比存在较大差距，另外还存在着校舍危房面积大、教育水平低、公共经费不足、师资队伍薄弱等问题。

第三，农村、牧区基础社会保障供给状况。社会保障是一个包含社会救济、社会保险、社会福利三个层次的制度体系。2009年底，内蒙古农村、牧区享受最低生活保障、五保户救济、传统救济、临时救济的人数为144.14万，社会养老保险参保人数为100万，新型农村牧区合作医疗参合人数为1202万，老年福利机构590个。参加社会养老保险人数占农牧区总人口的比例不足10%，新型合作医疗参合率为97.36%，但是支出额仅为13.39亿元，仅占全区医疗卫生总支出的13%。保障能力弱、水平低、覆盖面小是农牧区社会保障的基本特征。

第四，农村、牧区基础医疗保障供给状况。内蒙古农牧区基础医疗保障的供给远远落后于城镇居民，2009年底，政府约有60%的医疗卫生支出流向了城市地区，仅有40%用于占全区人口总数59%的农牧区。2004年，内蒙古实行新型农村牧区合作医疗制度，可人均筹资低于全国平均水平，补偿水平也较低。大多数农牧区卫生院普遍基础设施条件落后，农牧民看病难、确诊难、治愈难、买药难的现象还比较突出。

二、内蒙古农村、牧区基础公共产品有效供给的解决途径探析

第一，拓展筹资渠道，建立和完善“三位一体”的农村、牧区基础公共产品供给体制。积极采取各种措施，建立农村、牧区基础公共产品多元化供给体制。需要中央政府、自治区政府、民间组织的共同努力，政府可引入激励机制、竞争机制，使民间组织等各类社会资本有机结合，共同参与到基础公共产品供给之中，从而逐步建立主体多元化的资金筹集制度。应明确中央和自治区政府供给主体的供给职责，按比例合理负担农牧区基础公共产品供给成本，而且要明确引入民间组织过程中的政府职能，既可减少基层政府的财政负担，同时还能保证供给效率和质量。

第二，调整财政支出结构，加大政府财政对农村、牧区基础公共产品的供给力度。政府财政对农牧区公共产品的供给首先要保障生存、稳定，要加大对基础公共产品，特别是农牧民急需的基础公共产品的供给力度。一是将《农业法》中“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于财政经常性收入的增长幅度”落到实处，将新增基础设施、教育、卫生支出主要用于农牧区，建立健全财政支农资金的稳定增长机制，通过增量调整和加大转移支付力度，保证基础公共产品资金需要。二是整合各种支农、支教、支医和扶贫开发资金，转变财政支农的方式和结构，调整财政支农资金的使用方向，将有限的财政资金更多地投入到农牧民急需的基础公共产品的供应上。

第三，加强民主建设，建立双向的农村、牧区基础公共产品的需求表达和供给机制。积极推进基层民主建设，建立基础公共产品需求表达机制，进一步拓宽农牧民参与基础公共产品的需求渠道。首先，全区各级政府在制定农牧区基础公共产品供给决策时要从注重农牧民自身需求出发，建立完善需求表达机制，提供农牧民真正需要的基础公共产品。其次，要增加公共资源使用的透明度，定期将收支情况公之于众，赋予农牧民对决策者和实施效果的监督权力;同时通过宣传教育提高农牧民的主人翁意识，要求农牧民要承担对于已建好的基础公共产品维护的义务。最后，我们必须认识到，农牧民在全区是庞大的弱势群体，只有建立健全农村、牧区基础公共产品供给的相关政策法规，从根本上保障农牧民合法权利，才能切实保障农村、牧区基础公共产品的有序供给。

摘要：长期以来, 农村、牧区基础公共产品供给滞后严重地制约着内蒙古自治区经济的持续、健康、全面发展。文章在理论研究的基础上, 通过具体分析全区农村、牧区基础公共产品供给不足的现状、原因及存在问题, 并根据内蒙古地区实际情况, 提出相应的解决对策和建议。

关键词：内蒙古农村牧区,基础公共产品,供给

参考文献

[1].黄恒学.公共经济学[M].北京大学出版社, 2002.

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[4].杨焕玲, 孙志亮.山东省农村公共产品供给中存在的问题与对策研究[J].科技和产业, 2009 (11) .

[5].哈斯.内蒙古农村牧区公共管理探析[J].北方经济, 2010 (6) .

[6].内蒙古统计年鉴2010年版[Z].

我国农村公共产品供给现状分析 篇11

农村公共产品包括农村民生性公共产品和生产性公共产品。前者是指如义务教育、医疗和社会保障、供电供水、公共交通、通信网络等关乎农民生存状态、属于“社会公正”或“社会公平”范畴的公共产品；后者是与农业发展密切相关的公共产品如农村基础设施建设、农田水利主干网络、农业基础科学研究等等。

1．政府提供农村民生性公共产品是实现 “社会公正”或“社会公平”的需要。罗尔斯社会正义理论认为，社会福利水平取决于社会中效用最低的那部分人的福利水平。福利经济学大师森认为，人类自由包括“工具性自由”和“实质性自由”。工具性自由主要有政治自由、经济条件、社会机会、透明性保证和防护性保障5种形式；实质性自由以“可行能力”为基础，它是实现各种工具性自由的保证，没有可行能力下的实质性自由，就无法实现工具性自由。因此，森主张，政府的公共行为应该更多关注人的可行能力或实质自由的提高。

让社会成员享有社会保障、基本医疗和免费接受初等教育的基本权利，是提高公民可行能力的基本条件。首先，它是公民生存权利的保证。在西方，这些权利被称为“社会权利”，被视为对基本公民权的拓展，体现了对公民生存权利的尊重和保证，属于底线公正或底线伦理的范畴。其次，维持公民机会均等。一般认为，教育和健康是重要的机会均等工具，它们直接影响一个人的生存能力、经济参与能力、收入和财富创造能力；社会保障体系则通过帮助人们管理风险，为他们提供安全网，来增强人们的机会和扩大他们的能力。因此，教育、医疗和社会保障，有利于实现机会均等或起点意义上的公平。第三，避免绝对贫困。在现实世界中，绝对的机会均等往往难以实现，即使存在真正的机会均等，但由于天赋、努力和运气的差异，结果也会有所不同，并可能出现绝对贫困。在这种情况下，就需要通过公共干预，保护社会的极端贫困人口。而且，和高收入群体相比，低收入阶层和弱势群体的平均受教育年限往往更低，享用的健康服务更少，从风险管理中获得的保护也最不完善。这就意味着结果不公平又导致了机会不公平，并因此产生新的结果不公平，由此落入 “贫困循环”。摆脱这种恶性循环，也需要政府实施收入再分配，维持一定程度上的结果公平。

正是基于对社会公正的诉求，才凸显了政府的责任。由于市场无法自动解决公平问题，因此政府干预或调节不可缺少。我国农村义务教育、基本医疗和社会保障的极度短缺，和相对于城市的极低水平，已经对社会公正产生了极大影响。在建立和谐社会的今天，保证公民生存权利和发展权利，塑造起点公平，消除绝对贫困，政府责任重大。

2．由政府主要提供农村生产性公共产品是农业产业的特殊性决定的。农业是第一产业，其在国民经济中处于基础性地位，是一切生产和人类生存的起点和先决条件，无论科技如何进步，非农产业如何发展，都离不开农业为其提供必需的农产品满足其基本消费。离开了农业源源不断的物质供给，社会一切生产与发展都将是无本之木，无源之水。但同时农业又是弱质产业，最易受到自然灾害、市场价格波动和经济全球化浪潮的冲击。因此，对其实行特殊的财政、金融政策，支持其发展是各国的普遍做法。农村生产性公共产品是农业生产要素之一，它有利于降低农业自然风险和社会风险，降低农业生产成本，提高农业生产率。由于我国的特殊国情，农业在国民经济中的地位更加重要，政府应在提供农村生产性公共产品中发挥主导作用。

二、农村公共产品供给制度变迁

1．计划经济时期的公共产品供给体制。计划经济时期，国家预算安排制度内提供仅限于公社本级一部分公共产品，公社级的大部分公共产品和生产队、生产大队的全部公共产品主要依靠制度外自我提供，即依靠农民本身自己“投工”、“投劳”提供公共产品。表面上看，计划经济体制下，农村公共产品由人民公社提供，而实际上，制度外提供公共产品的物质成本和人力成本，都由农民自己负担。物质成本来源于农村所创造的公积金和公益金，人力成本以“工分”支付，但在劳动产出总量不变的情况下，增加工分意味着单位工分价值的下降，其实质是农民自己提供公共产品。工分制和劳动对资本无与伦比的替代，是人民公社时期制度外公共产品供给的主要特征。

2．改革开放后至农村税费改革前（2003年）农村公共产品供给机制。这一期间，我国农民负担主要由5部分组成，一是国家税收，如农业税、农业特产税、耕地占用税等，主要用于提供制度内公共产品，包括维持县乡两级政府的正常运转。二是乡统筹部分。按宪法的规定，乡级政权的职能是“领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”，但乡级政权履行这些职能时所发生的费用不能由乡级财政全部承担，全乡范围的办学、计划生育、优抚、民兵训练和交通等五项公共事业所需费用可在全乡“统筹”。 三是村“提留”。政策赋予村级组织可对农民收取三项“提留”，即公积金、公益金和管理费。公积金用于农田水利基本建设，购置生产性固定资产，兴办集体企业等；公益金用于“五保户”供养、对特别困难户的补助以及其他集体福利事业支出；管理费用于干部报酬和管理开支。四是义务工和劳动积累工。每个农村劳动力每年承担5~10个义务工，10~20个劳动积累工。义务工主要用于植树造林、防汛抢险、公路建筑、修缮学校等。劳动积累工主要用于农田水利基本建设。五是各种行政事业性收费、教育集资、乡村范围内的生产和公益事业集资以及各种摊派、罚款和收费。从上述情况可以看出，与人民公社时期一样，乡范围内大部分公共事业和村范围内全部公共事业，仍然游离于国家预算之外，由农民自己提供。

3．现阶段农村公共产品供给机制。农村税费改革后，农民负担大大降低。取消了农业税、屠宰税以及各种统筹、提留和劳动积累工、义务工，通过上级政府的转移支付来填补基层财政缺口；村内兴办各种其他集体生产和公益事业所需要的资金，采取“一事一议”的办法，由村民大会讨论决定。农村义务教育首先在西部地区进行了经费保障机制改革，实行“两免一补”；新型合作医疗制度也在全国部分地区进行了试点，而且中央和地方财政的支持力度不断加大；农村社会保障也正处于制度建设和试点阶段。可以说，部分民生性农村公共产品提供正在发生积极变化，逐步由农民自己负担转向由国家和农民共同负担，农民的“国民待遇”身份正在恢复。然而，农业税和各种统筹的取消，在减轻农民负担的同时，也切断了农村生产性公共产品的资金来源，使得农村生产性公共产品提供比税费改革前面临更大的资金来源困窘。

三、农村公共产品提供不足的原因分析

1．长期“城乡分治”的二元经济结构

二元经济结构的基础是户籍制度。在这种制度下，通过设置流动性障碍，将大部分人口禁锢在农村，并通过人民公社制度和商品统购统销制度，将农业部门创造的价值源源不断流向城市，形成了城乡分割的二元经济结构，造成了城乡有别的公共产品供给体系。这种“重工轻农、重城轻乡”的政策是农村公共产品无论是从数量上还是质量上都劣于城市公共产品的根本原因。

改革开放以来，在传统价格“剪刀差”没有彻底消除的情况下，又出现了新的城市剥夺农村的手段。首先，随着工业化和城市化进程的加快，形成了地价“剪刀差”。地价“剪刀差”表现为政府以低价从农民手中征得土地，经过适当前期投入，再以较高价格进行出让。据陈锡文估计，从上世纪 年代后期中国城市化明显加快以来，通过地价“剪刀差”形式，农村为城市建设积累了至少2万亿元的资金。其次，农村资金通过银行体系、农村高质量人力资本通过高考和外出务工向城市转移，削弱了农业发展后劲。第三，我国税制结构以流转税为主，流转税收入占全部税收收入70%左右，而流转税是间接税，可以转嫁，纳税人和负税人往往脱离。按现行财政管理体制，流转税纳税人为工商企业，其缴纳的税收归当地政府，而工商企业绝大部分座落于城市。因此，农民承担的流转税税收通过间接税源源不断地流向城市，为城市居民提供公共产品。上述问题的日积月累直接导致了农村资金的干涸和农村财政的困境，致使农村公共产品极度匮乏。

2．县乡财政困难

我国财政体制自1980年起沿着财政分权思路不断推进，并于1994年在中央和省之间建立了分税制，初步划分了各级政府的财权财力和事权范围。在分税制的具体运行过程中，财力逐级集中，事权层层下放。1994年以来，中央财力不断集中，其平均自给系数高达1.5左右，而地方仅为0.6；省级政府财政集中程度也在不断提高，年均提高2%。虽然上级政府通过纵向转移支付制度弥补地方财力，但实证研究表明，我国财政转移支付具有逆向均等化效应，其目标是填补“吃饭财政”缺口。与此同时，县乡政府却不仅要承担本级政府原先确定的事权，还要承担一些没有事先界定清楚的事权（如社会保障），这些事权，大都刚性强，所须支出基数大、增长快。在这种情况下，基层政府要么少提供农村公共产品，要么把提供公共产品的责任推给农民。

农村税费改革后，采取“一事一议”办法来提供农村生产性公共产品，从理论上来说，存在操作上的不可行。在现行家庭联产承包责任制下，同一公共产品对同一地域的农民家庭单位因不同的土地承包数量、人口等因素而具有不同的收益，这就决定了在农村公共产品供给决策过程中，公众意愿整合的难度和复杂性，“一事一议”中的“事”极难确定；2/3以上村民或村民代表讨论同意、收费的标准及数额不得超过村民认可的限度或上限控制的规定，可能导致常常议而不决，使得“议”的成本过高；而且，农民收入水平较低，在其基本需要尚未得到满足的情况下，要其承担村内公共事务的出资责任，难度较大。从目前实践来看，不少地区甚至将乡村行政费用和民生性公共产品列入论事范围，或者干脆不议，直接摊派。可见，“一事一议”不仅难以有效提供农村生产性公共产品，甚至可能成为摊派死灰复燃的导火线。

3．财政资源使用效率低下

目前，我国制度内提供农村公共产品的资金主要来源是财政支农资金。一方面，虽然近几年国家加大了财政对农业的支持力度，财政支农支出占农业生产总值比重大约为5%，但相对于极其落后的农村生产性公共产品，仍然是杯水车薪，和其他国家相比，差距极大，美、英等发达国家农业的财政投入相当于农业生产总值的25%，日本、以色列更是高达45％~95%，即使印度也达到了10%。另一方面，支农资金使用效率极其低下，大部分经费被用于“吃饭”。我国现有2０００多个县，4万多个乡镇，且大多配备“五大班子”，机构臃肿庞杂，必然导致人满为患，大量财政资金用于人员经费开支。专项经费被挪用和浪费现象非常严重，从国家审计署历年的审计结果来看，财政支农支出从来都是资金挪用浪费的重灾区。

4．农村公共产品供给体制缺乏科学性

农村公共产品提供的决策权在县乡政府，农民缺乏表述其对公共产品需求、偏好的机制，缺乏监督手段和评价程序，不具有参与公共事务决策的实际权利，因此常常出现形象工程、政绩工程。在现行的行政体制下，乡镇政府只服从上级政府而不是以辖区内农民意志为主，这使乡镇政府常常偏离其职能，忽视农民利益，以完成上级政府的指示为最高任务。

四、完善农村公共产品供给机制的思考

1．建立中央、省、县乡、农民四位一体的农村公共产品供给体制

国家应根据农村公共产品的不同性质，合理界定各级政府在提供农村公共产品中的责任，建立起由中央、省、县乡和农民四位一体的农村公共产品供给体制，并采取以中央、省两级政府为主导，县乡财政适当配套的方式，改变农村公共产品严重短缺的状况。民生性公共产品应由中央政府提供，目前至少应通过中央加大对中西部地区的转移支付，再由省级政府为主提供，特别是农村的基础教育和合作医疗尤应如此。在目前县乡财政比较困难的情况下，生产性农村公共产品如乡村道路建设、农田水利设施建设、农村电网改造、有线电视网络等，也应通过省级政府对县级政府的转移支付来解决，即主要由省级政府出钱，县级政府办事的方式来解决。同时，也要鼓励农民自己提供自己所需要的公共产品。

2．完善公共产品供给决策机制

公共产品最优供给的前提是把个人真实偏好通过政治程序转化为集体行动。因此，只有建立起通畅的农民偏好表述机制，才能使公共产品供给决策更加科学和富有效率，真正体现农民的意愿和要求。然而目前我国农村公共产品供给中，农民偏好表述机制缺失，公共决策自上而下，公共产品供给数量、供给结构和供给程序都是政府以政策或文件形式下达，农民只能被动接受。建立农村公共产品的需求表达机制，首先要完善村民自治制度，并将之推广到乡级政府，通过选举约束，使他们真正对本地选民负责；其次，要增加公共资源的透明度，定期将收支情况公之于众，做到政务公开、村务公开。

3．建立多元化的农村公共产品资金来源体系

政府在提供农村公共产品中处于主体地位，但在政府财力尚不十分雄厚的情况下，单方面地依靠政府提供是不现实的。因此，必须开拓新的资金来源，引入非政府力量并进行制度创新。首先，对于农村近似私人产品的准公共产品，如电信、个性化农业信息服务等等，政府可以利用政府担保、财政贴息、财政补贴、税收减免等财政政策和金融政策，吸引民间资本参与，或者采取政府和民间共同提供。其次，大力发展第三部门，如农村老年协会、农村专业经济协会、农民工协会、基金会、慈善会、志愿团体等非政府组织，以弥补政府在农村公共产品提供上的“缺位”。

4.加快进行各种配套改革

化解农村公共产品供给困境，在治本层次上离不开与“三农”问题密切相关的一些重大配套改革事项。（1）农村土地使用权流转制度。土地使用权流动和土地集中是市场化的内在要求，并关联着农业的“产业化”转型。现在农村某些公共产品就可能因为土地集中转变为私人产品，如农村小型水利设施、乡村道路建设等等。（2）改革户籍制度，允许农民流动。一方面，减少农村人口可以提高农业边际产量，提高农民收入，增强农民提供公共产品的能力；另一方面，农民自由流动有利于农民通过“以脚投票”方式来抑制基层政府的过度管辖，减少政府官员腐败，促进基层政府之间竞争，从而激励他们有效提供农村公产产品。（3）完善财政分权制度。推进财政行政分权各项改革，如改革官员任命方式，用法律约束中央和地方以及地方各级政府之间的财政关系，保证预算的民主性、法制性和透明性等等。

（作者单位：西南财经大学）

农村公共产品供给研究 篇12

一、新疆玛纳斯县农村公共产品供给的特点

(一) 县域经济快速发展, 是政府履行公共产品供给职能的保证。

自2000年以来玛纳斯县的综合经济实力得到快速提升, 2007年县域生产总值达到61.5亿元, 比2002年翻了近一番, 年均增长14.6%;地方财政收入达到2.03亿元, 较2002年增长了1.4倍。在新疆进入西部百强县 (市) 中排名第9位。农业在玛纳斯县的经济总量中始终处于比较重要的地位, 正是由于农业长期发展的积累, 为工业化发展奠定了基础, 二、三产业的迅速发崛起, 为县域经济奠定了充足的税源。

在县域经济快速发展的过程中, 农民的收入也在逐年增加, 农民的生活条件得到了改善。2007年该县农民人均纯收入为8277元, 连续18年保持在全疆第一的水平, 远远高于全疆平均水平, 平均超出率为185%。

具备了一定的经济实力, 县政府就能积极争取各种项目, 积极筹备配套资金, 涉及需要集体、农民出资时, 在合理范围内农民能够自发自愿出资, 为基层政府履行农村公共产品的供给职能奠定了良好的基础, 举办各种农村社会事业也相对顺利了。

(二) 通过“中心村”建设, 提高农村公共产品供给的效率。

随着农业产业化的发展, 玛纳斯县引进了大批产业化龙头企业, 如经营棉花、番茄、葡萄等特色农产品的一系列企业, 在“企业+农民”的订单式运作模式中, 形成了特色产业基地, 农业产业化经营, 使乡村合并成为可能。

当地农民在“非农化”致富进程中, 被当地企业吸收、或被劳务输出到疆外或国外 (如哈萨克斯坦) , 这部分农民将土地转包出去, 土地经过流转集中到了种田能手那里进行集约化经营, 提高了土地的利用效率, 同时农民对土地的依赖程度不断降低, 村镇的合并使得乡村服务业等第三产业开始繁荣, 进一步促使农民向非农产业转移。政府将地理位置相对较近的几个村合并成1个村, 在不改变原有公共产品供给数量的情况下, 既减少了村官的人数, 节约了行政成本, 又使有限的农村公共产品能够集中, 发挥聚集效应, 提高了农村公共产品的供给效率。

(三) 创新管理制度, 为政府履行公共产品供给职能提供支撑

1.按照“用工业化思维谋划农业、产业化方式经营农业、市场化手段运作农业、高新技术装备农业、非农化富裕农民、城镇化繁荣农村”的思路, 稳步推进新农村建设。积极推动农业现代化发展, 营造致富增收的氛围, 积极创造有利于加速非农化进程的环境, 形成以工促农、以城带乡的长效机制。

推动“土地流转工程”, 在依法自愿有偿的基础上, 以土地“出租流转”、“置换流转”和“入股流转”的方式, 引导和鼓励农业产业化龙头企业、农民专业合作经济组织和广大农牧民参与土地流转, 逐步实现土地使用权和土地经营权相分离, 经营者和劳动者相分离。

2.创新激励机制。以前在招商引资过程中, 不论是谁引入的, 落户企业的税利全部归县财政, 引入方没有什么好处, 现在实行谁招商谁受益, 乡镇企业新增税收50%返还乡镇, 村也有机会获得由乡镇政府返还的引入企业新增利税50%的收入, 返还资金全部用于新农村建设, 保证了乡镇政府提供农村公共产品的能力, 同时也激发了乡镇和村招商引资的积极性。

(四) 转变政府职能, 引入非政府力量增加农村公共产品的供给。

玛纳斯县在发展农村公共事业的过程中, 不再像以前那样大包大揽, 所有的事都由政府负责, 涉及诸如小型农田水利建设、农产品种植、养殖等这样具有偏私人或俱乐部型公共产品时, 政府在其中更多的是开始扮演引导、协调、疏通的角色, 开始更加集中力量关注于那些纯公共产品的提供。

引导龙头企业出资用于农村公益事业。该县已经有一些企业, 在快速发展并获得丰厚利润后, 开始考虑回报社会, 于是政府抓住机会, 引导大企业进行捐资, 共同举办社会事业。企业在这个过程中也树立起了良好的社会公益形象, 得到社会公众的认可, 实现了互惠互利的双赢局面。同时鼓励农牧民专业合作组织的建立, 解决俱乐部型公共产品的供给。该县已发展农民专业合作经济组织73个, 参与农户达到5000户;农民通过参加合作经济组织得到农业生产各方面产前、产中、产后各环节的服务, 同时还可以通过股金分红, 获得二次收益。

二、新疆玛纳斯县农村公共产品供给中存在的问题

(一) 农村基础型与发展型公共产品供给仍然存在缺口。

虽然玛纳斯县在经济发展方面具有一定优势, 在农村公共产品供给上取得了一些成绩, 但是在农民需求不断提升、不断多元化发展的情况下, 一些基础型的公共产品如教育、养老和发展型的公共产品供给中仍然存在缺口。

1.农村教育的“软件”配备不足。农民对教育问题越来越重视, 都希望孩子能接受良好教育, 虽然现在孩子都能上得起学了, 但是村民反映孩子上学远, 不方便, 教师教学水平低。因此, 可以看出虽然通过一系列政策减轻了农民的教育负担, 但是农民的教育需求开始向质量需求转化。而目前在诸如提供农村教师深造的条件, 提高农村教学质量等软公共产品供给中还是非常欠缺的。

2.农民养老问题仍未得到解决, 这是不得不面对的另一个关系到农民基本生存保障的严峻问题。主要表现在农村社会养老保险覆盖面窄, 参加农村社会养老保险的农村人口极少, 失地农民社会保障问题急需解决, 针对农民工的社会保险还基本处于空白。

3.在调查中发现该县的农民对农技培训、农资市场信息、就业信息等涉及发展的公共产品有非常高的渴求, 这一现象非常符合马斯洛的需求层次理论, 当地农民在收入节节攀升的前提下, 衣食住行解决后, 开始关心自身的发展, 希望自己有更多的机会了解市场, 有更强的能力适应社会。政府在这些方面提供的公共产品明显不足, 不能满足农民的需求。

(二) 农村公共产品供需脱节现象仍然存在。

在走访过程中了解到, 某乡辖内20几个村, 富裕程度比较高, 但有一个村自来水还没有解决, 至今该村村民喝水问题仍是他们的头等大事。尽管这只是一个个案, 但它也映射出像玛纳斯县这样经济发展相对较好的地区, 在农村公共产品供给中仍然存在“供给与需求脱节”的通病。该县正在争取一个专门的饮水改造项目, 等项目资金到位了就能解决问题, 可是村民却在等待中仍然为喝水发愁。究其原因, 还是农村公共产品供给资金条块分割管理模式的影响。在各部门条条的资金投入中, 往往只能对带有普遍性的公共需求提供一定程度的满足, 比如在新疆有扶贫、教育、水利等各种项目资金, 但新疆各地情况千差万别, 在这种情况下就会出现, 某种由上级提供的公共服务所解决的问题并不一定是某地农民最急需的, 而最急需解决的问题却可能会由于没有对口的项目资金来源而被搁置。

(三) 农村公共产品供给资金仍然欠缺, 农村金融服务弱化。

就玛纳斯县而言, 政府仍然是农村公共产品的供给主体, 而农村要办的事还很多, 仅靠政府的力量, 还远远不够。县政府感觉到金融力量未能有效利用, 非常希望金融机构能够在农村公共产品供给中发挥更大的作用。近年来, 国有商业银行出于防范风险和提高经营效益的考虑, 已经大规模撤离农村, 留在县和县级以下的分支机构主要以吸收存款为主, 从农村吸收的资金更多地投向回报高的产业和地区。如今农村金融机构部分职能弱化, 而新的农村金融服务组织尚未建立, 以农村信用社为主体的支农金融体系已不能满足多层次农村经济对金融服务的需求。

三、改善新疆农村公共产品供给状况的建议

(一) 大力发展新疆农村经济, 增强政府对农村公共产品的供给能力。

社会主义新农村建设的提出对农业和农村发展提出了更高的要求。随着农业综合生产能力和农民收入水平的提高, 广大农民开始追求生活质量的提高, 生态环境的改善和自身的全面发展。农业和农村发展的内涵发生了重大变化, 必然对农村公共物品供给的数量和质量提出新的要求。政府应增加财政对农村基础设施的投资, 以降低农业生产成本, 提高农业竞争力和增加农民收入, 改善农村生活条件。只有不断发展新疆的农村经济, 优化发展天山北坡经济带, 加快南疆三地州的发展, 实现整个经济社会又好又快发展, 不断提升农民收入水平, 才能满足新疆农民日益丰富的需求, 才能使政府有效履行公共服务职能。

(二) 打破城乡二元结构, 实现城乡统筹的公共产品供给。

政府在提供公共产品时, 应该做到城乡统一规划, 按照各个区域的特点, 各有侧重点, 但应当实现底线均衡, 实现村民向居民的转变, 享受到与城市居民同等的待遇。借鉴玛纳斯县的经验, 在中心村的建设过程中, 可以组建农村社区, 对农村社区可以参考城市社区的运作、管理模式, 设置相应的职能部门, 整合资源, 提高供给效率, 强化供给服务职能。

(三) 完善农村公共产品供给的决策与监督机制。

结合“自上而下”的农村公共产品供给决策机制, 建立与之配套、提供参考意见的“自下而上”的农民需求表达机制, 让农村居民参与到供给决策中。因此, 要建立健全农村基层民主制度, 充分实行村民自治, 让广大农民参与农村社区事务, 完善农村公共产品需求信息的有效表达机制。同时要强化监管, 实施农村公共产品项目监督和受益人监督, 改变以往监管中“重形式、轻实质”、“重收入、轻支出”的情况, 增加公共资源使用的透明度, 完善农村公共产品投资效益评价制度, 并将评价结果作为考核地方政府和有关部门政绩的重要依据。

(四) 对农村公共产品资金进行适当整合, 提高使用效率。

改革条块分割的管理体制, 调整资金投入方式, 整合各专项资金, 努力挖掘农村的薄弱环节, 以重点项目为载体, 将各渠道资金捆绑使用, 发挥投入系统的整体功能, 减少交易成本, 使其综合效应高于各要素独立运作产生的效益。同时, 以县为单位成立整合政府支农投资领导小组, 从组织上保障整合工作的顺利开展。县政府对乡上报的需求, 也可以按照项目的方式来进行管理, 县政府在权衡整体利益后, 进行资金安排, 提高资金使用效率, 也可以提高供给的有效性。

(五) 引入市场机制, 丰富农村公共产品的供给主体。

政府是提供农村公共产品的主体, 但并不意味着只有政府才能提供, 可以采用公共生产公共提供, 公共生产混合提供, 私人生产公共提供, 私人生产市场提供等方式, 改变当前农村公共产品供给渠道单一, 供给严重不足的状况。新疆在信息化建设中采用“政府引导支持、社会广泛参与、企业化经营、市场化运作的方式”, 这一整体思路恰好体现了市场化的原则。引入市场机制参与农村公共产品的供给, 对那些可以做到明确界定受益主体的公共产品, 可以采用有偿的方式提供。这时“谁使用、谁收益和谁付费”的原则可以得到实现。政府只需制定和执行市场规则, 同时可以减轻政府的公共产品投入压力。

参考文献

[1]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[M].北京:人民出版社, 2007.

[2]关于上报2006年新疆维吾尔自治区农村义务教育经费保障机制改革实施情况总结的报告[EB/OL].http://www.xjedu.gov.cn/Index.html, 2008-2-22.