农村公共品

农村公共品（精选12篇）

农村公共品 篇1

随着市场经济的推进，在私人品需求被逐步满足之后，农民对公共品的需求便不断地增大。不仅是绝对值增加，而且相对比重也逐步提高。由于公共品具有大于1的收入弹性，收入水平的提高也就意味着公共品需求增长率高于传统公共收入(税收或其它)增长率，由此便凸显出公共收入比重缩小与公共品需求扩大的矛盾。目前我国农村公共品供给缺位严重，直接制约了农村经济的发展。税费改革加重了基层政府的财政困难，进一步恶化了农村公共品的供给状况。

农村公共品供给的现状

1. 农村公共品供给严重不足

据一项“贵州省贫困地区农村公共品供给机制研究”调查问卷显示，29%的被调查农民表示未得到任何农业科技服务，未实行合作医疗的农村占35%，村级没有敬老院的占87%，45%的被调查农民认为政府对农村的资金扶持重点应放在基础设施建设方面。与农业生产和农民生活息息相关的农村公共品供给不足，主要表现为：农田水利设施年久失修;大型农用固定资产缺失，农业机械化水平低;农村道路交通、邮电通讯不便;广播电视使用程度低等。据统计，目前全国13%的农村未通公路，交通条件极差;53%以上的农村未通电话;农村的电压不稳定，电价平均为城镇电费的两倍以上。关系到农村可持续发展的公共品供给不足，主要表现为：农村义务教育问题突出;社会保障制度几乎为空白，农民无法享受最基本的生活保障;农村医疗卫生缺失，占全国人口70%的农民只享受到全国20%的医疗资源。

2.农村居民不需要或较少需要的公共品供给过剩

在增加政府社会福利的一些公共品供给上，呈现出一种较高的供给热情，特别是对于一些能为政府增加福利的准公共品，即便是在农民没有需求，或是这些公共品超出了农民实际承受能力的情况下，当地政府也在积极供给。比如在一些发展较落后的地区大建公共设施、楼堂馆所、农贸市场、歌舞剧院、大型广场、“美化”景点等，名义上是建设新农村，提高农民的生产、生活条件，实质上则是为了显示“政绩”。这些公共设施利用率极低，不仅浪费了大量资源，增加了农民的负担，而且影响了政府形象。

政府机构作为公共品的一种，它的供给也应遵循效率原则。一些地方政府机构臃肿、冗员过多，不仅占用了大量的公共经费，而且办事效率极低。对农民来说，这种公共品供给显然过剩。

3.农民组织化程度低导致农村公共品供给结构失衡

作为建设新农村的主体的农民应当是组织起来的农民，分散的农民是难以成为农村公共品供给决策主体的。把农民组织起来，可节省费用、降低成本，可使其在农村公共品供给决策中处于更有利的谈判地位。当前，许多农村的农民组织化程度很低，如农民协会尽管已经发展多年，但由于服务内容的单一性和组织管理的松散性，还未形成一个强有力的农民利益共同体，还不能承担有效参与农村公共品供给决策的重任。农民的组织化程度低，使农民被置之于公共品的供给决策之外，无法按照自己的需要来选择农村公共品，只能由政府说了算，而政府由于其自身的利益需求，更重视增加非生产性公共品的供给，而不愿增加生产性公共品的供给，结果使农村公共品的供给结构失衡。

农村公共品供给的障碍

1. 体制层面的障碍。

长期以来，农村公共品主要通过乡、村两级组织自我积累、自我投资来解决，这种投资主体单一化、增长速度缓慢化的状况，难以适应农业经济市场化的发展，难以满足农民日益增长的需要，既不利于提高农业经济的竞争力，也不利于整个社会的协调发展。尤其是农村税费改革后，因乡、村两级组织收入减少，更导致了农村公共品供给缺乏保障。“城市偏向”不仅造成城乡隔离，而且影响农村公共品供给制度的改革。虽然20世纪80年代我国重新把农业放到了一个新的高度来发展，但是由于初始选择的优先发展工业和城市这一制度本身提供了自我强化的刺激和惯性，使农村公共品供给制度的变革一直缓慢，目前财政支农资金占财政支出的比例是一个很好的证明。

2. 机制层面的障碍

(1)公共品供给的制度外筹资机制。我国农村公共品供给的筹资方式是单一的，主要通过制度外筹资。由于这种制度外筹资未纳入正规的财政体制范围，因此随着农村税费改革的不断深化和国家紧缩银根，县乡集资、摊派和负债筹资的公共品供给方式受到极大的限制。这样一来，以前可行的农村公共品建设筹资渠道越来越窄，在缺少其它新的、有效的补充融资渠道的情况下，相当于减少了资金的来源。

(2)缺乏科学的需求表达机制、供给决策机制和规范的监督监管机制。在农村，由于缺乏对公共品需求的有效表达机制和规范的选择机制，农民被排斥在公共项目的决策和运作之外，公共品的供给通常实行“自上而下”的决策和强制性供给，受益主体、决策主体和负担主体完全割裂。

(3)市场准入壁垒制约民间资本拓展。我国目前实行的审批制度带有明显的计划经济色彩，审批范围广、项目多、环节多，审批受法律的制约小，自由裁量权力过大。由于审批制度和投融资体制改革滞后，相关政策的执行力度不够，在农村公共品的许多领域，审批制仍起着重要作用。尽管国家出台了一系列支持政策，鼓励并放开民间投资，但是在实际操作中对民间资本的市场准入仍存在一些限制，一些项目只能由政府部门或国有企业垄断经营，如农村电力、邮电通讯设施等。因为存在部门、行业垄断，基本上是由政府包揽投资，由行业垄断经营，致使民间资本难以进入。

完善农村公共品供给机制

1.加大转移支付力度，建立并完善公共财政体制，提高农村公共品的供给水平

(1)建立公共财政体制，重要的是财政要从竞争性领域退出，以确保财政资金用于公共品的建设和供给。

(2)开征新的税种，并将新开征的税收全部或大部分留给基层财政，增强基层财政实力，保障有足够的资金用于公共品建设。

(3)完善转移支付力度，增加对中西部地区农村公共品的转移支付。

2. 完善供给决策机制

农民对公共品的需要，是根据当地的资源状况，以对自身从事的生产、生活有利为条件的。然而，在我国现行的这种“自上而下”的农村公共品决策程序，必然会引起农村公共品供给与需求脱节，造成公共资源的使用效益低下，加大筹集公共资源的压力。因此，应完善农村公共品供给机制，建立农民需求表达机制，实现决策程序“自上而下”向“自下而上”的转变。

3. 加强立法工作，健全农村公共品供给体制

国家各项政策、法规、制度等，本身就是最具代表性的公共品，而一些历史遗留下来的政策、规章制度已极大地阻碍了城乡经济的协调发展。因此，要构建城乡一体化的公共品供给体制，协调城乡发展，创造公平的发展条件;要按事权与财权统一的原则，改革财政体制;要把政府的绩效考核引入公平发展的指标;要逐步改革户籍制度，消除因户籍制度而带来的就业、教育、公共服务等方面存在的歧视;要完善关于金融机构的立法和监管，在农村信用合作社之外积极引入和培育中小型集体或民营金融机构，促进竞争，优化服务，降低民间市场借贷利率水平，满足农村经济社会发展对资金的需求。

4. 采取农村公共品的多元化融资模式

免征农业税后，农村公共品的融资渠道有：上级政府转移支付资金;乡镇政府财政收入;农民“一事一议”自筹资金。这种融资模式的缺陷是资金来源渠道单一。在市场经济条件下，多元化融资模式是方向。尤其是农村地域广阔、公共品需求量大，必须以政府为主体，充分发挥市场、社会的力量，采取多元化的融资模式。具体包括：

(1)以土地收入融资。全国土地出让金收入2008年突破了9500亿元，这些资金被用于城市建设，成为“以乡养城”的重要形式。可考虑将土地出让金不再用于城市建设而专门向提供农村公共品倾斜。

(2)以银行贷款融资。当务之急是调整国家开发银行的职能，使其投资于农村公共品。国家开发银行还可争取世界银行及其它国际金融组织和国家政府加大对我国农村地区的援助及提供无息、低息贷款。

(3)引导私人资本投入。一是某些种粮大户可能会主动承担公共品供给职责。以小型农田水利工程为例，种粮大户从中得到的好处，远大于只占有几亩地的小农户。如果不建设农田水利工程，种粮大户会蒙受更大损失，而独自承担修建成本，尽管存在小农户“搭便车”问题，但所得收益足以弥补损失。二是对于外部性不强、进入成本低的公共品，可由个人、企业作为供给主体。

(4)引导第三部门投入。第三部门是指除政府机构和营利机构以外的社会组织，如农民协会等，可提供属于俱乐部产品的公共品。小范围内受益的公共品的外溢小，受益群体相对固定，通过农民协会将外部效应内在化，可大大提高供给的效率。

农村公共品 篇2

——特点、区别与适用范围

概念界定：公共组织的类型，政府，非政府组织，事业单位，政府的性质，职责（有所为有所不为）。

非政府组织的性质，意义。

结合农村：农村乡镇政府，农村村民自治组织

特点：二八法则，无

举例：新农村建设，用水协会

区别：针对环境问题，两者的不同作用。

经济利益，高成本治理零收益。

作用（大力发展农村民间组织，让这些组织替代相当一部分政府功能，通过这个办法减少政府的开支。加强社会参与管理，减少行政干预。）

一、政府与非政府组织的定义

二、农村政府与农村非政府组织的定义

三、农村政府与非政府组织的作用

四、农村政府与非政府组织的的特点并举例说明

五、结合环境问题分析农村政府与非政府组织的的区别

六、关于农村政府与非政府组织的改进意见

公共组织就是以管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，维护和实现社会公共利益为目的，拥有法定的或授予的公共权力的所有组织实体。公共组织的类型包括政府，非政府组织和事业单位。其中，政府是国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括国家的立法、司法与行政机关负责执。狭义的政府仅仅是指国家的行政机关。非政府部门根据强调对象不同也可称为非营利组织、第三域、慈善部门、独立部门、志愿部门、免税部门、公民社会组织、民间组织等等。其行为特征包括组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性。

农村公共品 篇3

关键词：农村公共品 满意度 需求

公共品是一个内涵丰富、外延不断动态变化的范畴，农村公共品在现实中表现为一系列具有公益性质的产品和服务，范围比较广泛。本文从需求的视角关注农村公共品的有效供给，在2012年底对杭州所辖七县市的农村地区进行了农户满意度与需求的问卷调查。

1 农村公共品的满意度分析

1.1 公共品分类间的满意度比较 农户对乡镇政府评价、农户参与满意度及其参与方式是影响不同收入层次农户评价农村公共品供给效果的关键因素[1]。本次调查的满意度评价采用10分制，让受调查者对居住地的十个公共品分类给出满意度评分。调查结果显示，总体满意度均值为6.58分，只有义务教育分类的满意度均值超过7分，其他分类的满意度均值大都介于6-7分之间。值得注意的是，满意度均值最低的是文化娱乐分类，在6分以下。文化设施的稀缺、文化活动的个体化和封闭性状况，不利于乡风文明的新农村建设目标的实现[2]。

通过箱线图1可更为直观地比较公共品各分类的满意度分布状况。平均满意度最高的义务教育分类打分相对集中，显示受调查者有较为一致的看法。下四分位数与中位数重合，都为7分，说明打7分的人占了受调查总人数的四分之一左右。但有几个离群点，说明有个别极低的打分。平均满意度最低的文化娱乐分类，其箱线图也呈现类似特点：打分相对集中，出现下四分位数与中位数重合，都为5分，存在个别极低打分。通过图中的箱、线长短可比较各分类满意分的离散程度。看到评价意见集中度较高的分类是义务教育与农用机械，而对治安消防、电网通信的评价呈现较大的意见分歧。

1.2 聚类分析 公共品的分类有很多种，最基本的分类方法是按照在消费过程中受益范围不同分为纯公共品与准公共品[3]。根据初始划定的公共品十个分类，利用聚类分析进行类别合并，可以看出更清晰的公共品结构特性。聚类方法采用组间联接方式，距离计算选择Pearson相关性法。观察聚类合并后的树状图2，聚合结果分两大类：义务教育、基本医疗、治安消防、道路桥梁归入一类；而文化娱乐、电网通信、农田水利、农用机械、安全饮水、运输工具则归入另一类。容易解释，前者属于纯度较高的公共品类别，而后者属于纯度较低的公共品类别，即是纯公共品与准公共品的区别。观察对于准公共品类，又较为明显分出两个分支，一个分支包含文化娱乐、电网通信，另一个分支包含农田水利、农用机械、安全饮水、运输工具。前者是倾向于精神层面的准公共品，后者是倾向于物质层面的准公共品。

根据聚类分析的结果，将公共品分类进行合并，比较农户对不同特性的公共品满意度评分有何差异，发现受调查者对纯公共品的满意度评价高于准公共品，二者的满意度评分均值相差0.4分。在准公共品类别中，受调查者对物质层面的满意度评价高于精神层面，二者的满意度评分均值相差0.5分。显示出人们相对更满意纯公共品领域的供给状况，相对更满意物质层面的公共品供给状况，但对准公共品领域，尤其是对精神层面公共品供给的满意度较低。

1.3 区域间的满意度比较 对杭州所辖七县市的农村公共品满意度评分进行比较，看到总体满意度评价均值大多在6分到7分，最高分与最低分相差1.025分。桐庐、富阳的满意度评价超过7分，排名第一和第二。淳安、建德的满意度评价不到6.2分，排名倒数第一和第二。方差分析的检验结果显示，区域不同的农户对公共品供给的平均满意程度是显著不同的。用箱线图3观察七个区域满意度评分的分布状况，看到评分最集中的区域是临安，显示当地受调查者对公共品满意度评价比较一致。而建德的受调查者给出的满意度评分最为分散，显示出较大的意见分歧。区域内部公共品供给的不均衡性是造成满意度评价呈现差异的可能原因。

2 农村公共品的需求分析

2.1 公共品分类的急需排序 本次调查让受调查者在公共品十项分类中选出所在居住地最急需的前五种，发现排在最急需前三位的是基本医疗、义务教育和文化娱乐。为方便研究需求度与满意度的关联性，将急需排序可转化为急需分值，急需度越高则赋分越高。选择指数函数Y=e5-X进行转换，其中X为急需排序位数，Y为转换后的急需分值，转换后排在最急需前三位的依然是基本医疗、义务教育和文化娱乐。

2.2 区域间的需求比较 调查发现大部分区域急需的公共品都集中在基本医疗与义务教育两个分类上。但余杭和萧山相比其他区域，对基本医疗与义务教育的急需程度有所降低，但对文化娱乐的急需程度有所上升。而建德农村的安全饮水与道路桥梁的急需排序很靠前。安全饮水关系到人的基本生存与健康，需要引起重视。

3 需求度与满意度的关联性

基本医疗分类在调查中排在农户急需公共品的第一位，以其为代表分析急需分值与满意度评分之间的关系。根据常识推测，如果农户对某类公共品供给的满意程度较低，未来对此类公共品的需求程度会较高，二者可能负相关。根据样本数据做相关分析，得出Pearson相关系数为-0.136，结果为负说明反向变化的关系存在，相关系数的绝对值虽不高但通过了0.05显著性水平下的t检验，说明基本医疗的需求度与满意度之间的关联性是统计显著的。进一步做回归分析，以基本医疗的满意度分值为自变量，急需分值为因变量。分析得到回归系数为-1.695，可解释为当基本医疗的满意度评分提高1分，急需分值平均减少1.695分。对回归系数的检验P值为0.026，显示满意度分值对急需分值在0.05显著性水平下存在显著影响。

但这种线性关系在其他公共品分类上并不明显。将公共品各类别的满意度评价均值与急需分值均值进行对比，发现各有不同情况。排在急需第一位的基本医疗，对应的满意度相对较低。受调查者可能不太满意已有的农村基本医疗改革，对未来存在紧迫需求。排在急需第二位的是义务教育，但此分类的满意度评价却相对最高，统计分析结果也显示需求度与满意度的相关性不显著。可能的解释是，农户肯定了以往在义务教育上的公共品供给成效，但需求缺口依然很大，需要继续加大供给力度。排在急需第三位的是文化娱乐，此分类的满意度评价最低，显示供给明显不足，存在较大的供需缺口，需要引起重视。

现阶段一方面应加强农村公共品的供给力度，加大财政预算支出向农村倾斜，另一方面应提高公共品的供给效率。要更加注重农村公共品供给与需求的对接，平衡农村区域性的供给差异。

参考文献：

[1]朱玉春，唐娟莉，罗丹.农村公共品供给效果评估：来自农户收入差距的响应[J].管理世界，2011（9）：74-80.

[2]张素罗，张广荣.新农村建设中农民对公共品的供给意愿研究——基于河北省644个农户的调查[J].乡镇经济，2008（1）：27-30.

[3]孙翠，王征兵.乡镇政府对农村公共产品的供给研究——基于对阎良区关山镇的调查[J].技术经济与管理研究，2010（2）：133-136.

农村公共品供给问题研究 篇4

一、我国农村公共品供给中存在的问题

(一) 农村公共品供给总量不足

改革开放初期, 我国走的是工业化道路, 通过农业税, 剪刀差等形式将大量的农业积累转化为工业积累, 尽管取得了很大的发展, 但同时也让农业这个基础产业作出了巨大的牺牲。在这个过程中, 中央财政努力发展城市工业和城市公共建设, 但对农村公共产品的供给却严重不足。

(二) 农村公共品供给结构不合理

农民急需的公共品供给不足, 如:道路桥梁, 农田水利设施, 大型农机械, 农业科技, 市场供求信息等。涉及到农村可持续发展的公共品供给严重短缺, 如:农村的教育, 医疗卫生, 环境保护, 社会保障等。显摆政绩的公共品供给过剩, 一些地方政府为追求短期效益, 追求有显政绩的公共品, 如对上级有考核要求的防洪防涝设施建设, 交通道路建设, 农村电网改造等公共品供给积极性高, 而对一些具有长期效益和隐性政绩的公共品供给却热情不高。

二、农村公共品供给存在问题的原因分析

(一) 农村公共资金短缺

乡镇财政困难, 农村资金短缺一直以来就是农村社会的突出问题, 年年都是入不敷出, 特别是取消了农业税以后, 这一问题变得更加严重。

(二) 农村公共品提供主体不明确

公共品的性质, 决定了政府一定是公共品的提供主体。但在实际中, 中央与地方在农村公共品的供给上安排不合理, 造成了农村公共品在供给主体上的缺位与错位。从中央到地方各级政府之间有着许多相同的供给责任, 如教育, 科学, 文化, 卫生等, 但却没有一个法律明确规定了各级政府在这些责任上的划分, 因此会出现踢皮球现象。在实际中, 因为责任划分的不明确, 本来应该由中央提供的公共品却通过政府权威转由地方政府来提供, 本应由地方政府提供的公共品, 受到财力的限制, 又推给了村集体组织。

(三) 国家对农村公共品供给的财政投入不够

国家对农村的财政投入与农村的发展脱节。政府对农村、城市的基础投入极不对等, 正如北大教授萧灼基所说, 城镇的公共设施由政府出资建设, 而农村修桥、修路、供水、排污等公共建设大都由农村自己负担, 增加了农村的压力。

(四) 农村公共品供给的模式不合理

我国的农村公共品供给实行的是“自上而下”模式。因为组织化程度过低, 农民在同非农部门及政府进行交易、谈判中处于弱势地位, 难以参与国家公共决策, 没有办法充分表达自身的利益诉求, 而基层政府与部门又不可能准确地了解和掌握农民对农村公共品的需求现状, 农村公共品的供给对需求的动态反应性不强。对农村的纯公共品而言, 由于存在“搭便车”的心理使农民隐藏自己的偏好从而逃避税负的可能性, 期望借助公民投票选举的政治过程来建立公共产品的需求表达机制是不可能的, 对该类公共品而言, “自上而下”的公共产品供给决策模式是必要的。对于农村准公共品而言, 由于具有不完全的非竞争性和非排他性, 受益人数有限且边界相对清晰, 外溢效果较小, 农民一般不会隐藏对此类物品的偏好。但由于我国实行的是“自上而下”决策模式, 造成了农村公共品的供给与农民的实际需要脱离, 从而使得农村公共品的供给失调以及农村公共资源配置的低效。

三、解决农村公共品供给问题应采取的措施

(一) 明确农村公共品的提供主体

按照农村公共品的层次、类别, 来确定各类公共品的供给主体, 科学合理地划分各级政府提供公共品的职能边界和义务范围, 明确哪些农村公共品因由中央政府承担, 哪些农村公共品由地方政府承担。明确界定政府与农民各自承担供给责任的公共品类别、范围, 合理划分二者在公共品支出的责任界限, 把应该由政府承担供给责任的农村公共产品, 划归政府承担, 所需的资金和费用纳入到规范的财政预算体系。

(二) 选择科学的农村公共品供给模式

要改革现行的农村公共品供给决策机制, 引入农民的需求表达机制。

自上而下的决策机制, 很容易造成需求与供给的不均衡。在农村公共品供给过程中, 应更多的倾听来自农民的声音, 广泛征求农村地域内居民的的意见和建议, 由政府相关工作人员汇编整理, 最后在公开, 透明的县级代表大会上讨论修订, 制订出县政府在财政许可限度内应供给的农村公共品种类和数量。并在实施过程中由选举出的农村居民代表定期监督, 并在全县范围内公布监督报告, 从而保证农村公共品的供给效率。

(三) 加大财政转移支付力度, 并规范这种制度

农村公共品的供给中最缺少的就是资金, 我国过去的财政, 一直是向城市倾斜的, 在财政预算支出中, 用在城市建设、发展和公共品供给的资金比例偏高, 而用在农村的却偏轻, 还常常出现“挤农补城、保城”的现象。并且, 由于财政转移支付制度不完善、不规范, 使落后地区的农村公共品供给资金更是得不到保障。要增加农村公共品的供给, 必须进一步推进财政体制改革, 不断深化和创新。要彻底改革传统的财政体制和政策, 加快新型现代公共财政体系及其框架下公共品供给新体制和新制度的构建与完善, 实现由“重城轻乡”的传统型公共品财政供给体制和制度。

(四) 进一步推进现行乡镇政府体制的改革

农村基层政府机构不仅作为农村公共品供给的决策者和供给者存在, 同时其本身也属于公共品的范畴, 农村基层政府直接决定了农村公共品供给的有效性。因此有必要进一步推进乡镇政府体制改革。

首先, 就是要科学的设计乡镇财政体制模式, 在乡镇财权与事权之间进行合理界定, 划分好收支的范围。

其次, 要按照精兵简政、减负增效的原则, 不断推进农村的各项改革, 为乡镇财政体制的健康运行创造条件。

摘要：保障农村公共产品的供给是解决"三农"问题的一个关键环节。本文简要介绍了农村公共产品的涵义, 指出了我国农村公共产品供给中存在的问题, 分析了产生这些问题的原因, 提出了解决这些问题的措施。

关键词：公共品,问题,对策

参考文献

[1]叶子荣, 刘鸿渊.农村公共产品供给:历史, 现状与重构, 天府新论, 2011

农村信息公共服务 篇5

成员名单

一、组长：石兆琳

二、副组长：连佳胜

三、成员：各班班主任

四、信息员：马玉梅

五、信息传递：全校师生

翠屏小学信息服务点信息员工作职责

1、热爱本岗位工作，热心服务农民，熟悉农技知识，关心三农，工作责任心强。

2、能熟练掌握计算机操作技术，懂网络下载，信息收集等方面的知识，具有初步的复印机维护、保养知识。

3、及时下载打印《农业信息导报》（每月2号和17号），准确的分发到学生手中，督促学生送到各农户，并做好发送的登记造册工作。

4、认真做好信息的反馈、采集、上传工作。

5、保持信息工作室的卫生工作，保持必要的干净、整洁，以利于计算机、复印机的维护、保养。

6、积极参加上级部门组织的有关培训，不断提高业务能力。

7、年终进行综合考评，工作认真负责、信息传接及时、农户满意，在年终考核中加五分，并在职称评聘、评优选先中优先考虑，完成任务不好受到上级部门批评者，给予必要的扣分处罚。

2010年4月

翠屏小学农村信息服务点工作规程

第一条

第二条

第三条

第四条

第五条 为了加快全县农村信息化建设，促进本辖区现代农业和社会主义新农村建设，特制定本规程。信息点要以信息技术为基础，以农村信息网络和本校远程教育工程为依托，建立农村信息服务体系，为三农服务，使本辖区农民获得市场和信息技术，加快农业现代化进程，扎实推进社会主义新农村建设。学校成立以校长为组长、副校长为副组长，以各班班主任为组员的农村信息服务点领导小组，明确责任，密切协作，互相配合，并与村社积极联系，促进本项工作的顺利开展。确定工作责任心强、服务意识好、懂计算机的马玉梅、张焕霞为本点的信息员。建立信息员工作职责，加强培训，建立奖罚。建立完整的服务制度，健全工作规程、信息员

职责、设备管理制度，以及信息收集、发布、反馈等制度。建立全校师生为对象的信息转发、收送队伍。至少每三周的周一升旗仪式中对收送情况做一总结。

第六条

第七条

第八条

第九条

论农村公共投入及对策 篇6

关键词：农村发展；公共投入；研究

1 农村公共投入不同方位考量

1.1 农村公共投入是落实科学发展观的体现

科学发展观既是改造客观世界又是改造主观世界的强大思想武器，树立和落实全面、协调和可持续的发展观，是深化规律认识的新成果，是我们党执政理念的新飞跃。农村公共投入可以从根本上保证占人口大多数的农民参与发展进程、共享发展成果，实现城乡全面、协调、健康发展。

1.2 农村公共投入是构建和谐社会的客观要求

我们当前处在“矛盾凸显期”与“黄金发展期”，构建和谐社会的难点、重点在农村。因此，需要为农村提供系统性、制度性、公平性、可持续性的公共投入，从而为构建和谐社会创造更有利的条件。逐步从“以制度外投入为主”转向“以制度内投入带动制度外投入”；从“以农养农”制度外公共产品投入逐步转变为“以城带乡、以工促农”的制度内公共产品投入“多元”公共投入模式。

1.3 农村公共投入是建设社会主义新农村的保证

新农村建设是一项系统工程，生产发展是物质条件，生活宽裕是具体落实，乡风文明是灵魂，村容整洁是形象，管理民主是保障。要搞好科学规划，按照以人为本和“主城体现繁荣、辅城体现实力、明星乡镇体现活力”的要求，政府要唱好主角，做好做实“五改三建”工作，在农村公共产品建设上下功夫，使真劲。

2 农村公共投入的对策

2.1 确立政府在农村公共投入中的主导作用

政府承载着治理国家、整合社会、服务民众的职能。由于过去对马克思主义和社会主义在认识上、实践上的偏差和失误，实行了高度集权的政治和经济体制，形成了政府包揽和控制社会、“权力”遏制和侵吞“权利”的非均衡、不正常状态。20世纪80年代后，政府转型成为趋势、成为潮流。政府应该做什么？政府就是履行的公共管理职能，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”

2.1.1 政府应该把制订农村公共投入制度放在首位

新制度经济学理论告诉我们，制度是为决定人们相互关系而设定的涉及社会、政治及经济行为的游戏规则。一旦某种行为规则为人们普遍认可并内化到自身价值观体系时，就会持久激励经济当事人的自发行为，促使现有制度发生替代、转换，形成制度创新。因此，要按照公平原则、需要原则、效率原则、满意原则和发展原则，加强适应社会主义市场经济要求，城乡统一、均衡发展的公共投入制度建设；加强农民的表达机制和整合机制的制度建设；强化农业综合保护支持力度，建立农业基础设施、科学技术、生态环境、社会化服务、农业生产要素投入、农业保障和保险、补贴、贴息、税收优惠制度。

2.1.2 政府要把农村公共投入监管当作一种职责

要引进科学的分配方式，制定符合实际的支出标准，实行公开透明的管理机制。要在农业项目管理改革方面下功夫，引进推广招投标、项目预算、集中支付、政府采购、专家和中介机构评估等科学管理措施，切实有效的提高公共投入效益。

2.1.3 政府要把付费当作一种义务

政府要按照农业丰则基础强,农民富则国家富,农村稳则社会安的工作思维目标，通过“付费”保证基本公共投入和实现均等化。全面建设小康社会预计农村需要4万亿的公共品投入。平均每年要投入2700亿。因此，对于不具有“拥挤效应”的纯公共产品投入，如农村社会治安与司法等公共事务治理、环境与生态保护、义务教育、农村基本医疗、村寨的道路、路灯、大江大河治理等，政府是关键，也是国际上的普遍做法。

2.2 引导民间组织参与农村公共投入

政府作为主体，不排斥多元化投入。国际经验表明，多元化的参与主体与方式，有助于提高公共投入的总量与效率。民间组织在农村社区公益性、社会性公共服务中有着独特的作用，可填补政府在公共投入中的“空白”，影响政府的公共投入政策，使政府的公共政策更贴近现实、贴近农民。因此，建立以政府无偿供给、民间资本有偿参与的多元供给机制，鼓励民间资本的进入是有必要、也是可行的。对于准公共产品，可视范围大小、外溢性范围、拥挤程度，鼓励社会力量、私人投资介入，或共同参与。可根据收益特征进行业务拆分，对竞争性环节引入竞争机制，对非竞争环节，加强监管，规范其行为。

2.3 加快建立多元化的治理结构

农民投资农村公共品意愿调查 篇7

一、数据来源与样本基本特征

(一)调查数据来源。本文所用数据资料来源于对河南省驻马店市平舆县庙湾镇黑田村所做的社会调查,此次调查采用问卷调查的方式,共回收问卷245份,有效问卷244份,有效回收率99%。问卷内容涵盖以下两个方面:一是农民个人基本情况、家庭基本情况等背景资料;二是农民对农村基础设施建设投资的意愿情况,包括农民在农业生产上面临的问题、农民对建设农村基础设施的意愿等内容。(表1)

(二)样本基本特征。河南省平舆县庙湾镇黑田村位于县城北部17公里处,交通方便。该村共1个自然村,9个村民小组,共有430户,1,856人,现有耕地2,960亩。农业生产为主,有少量养殖业。(表2)

本次调查男性居多,占65.6%,女性占34.4%;高中及以上被调查者占23.7%,高中以下占76.3%。有58.8%的人从事农业生产,30.2%的人是半工半农,另外11.0%的人从事以非农业为主的工作。并且从受访者的年龄层次上来看,比例占的最多的年龄段分别是31~40岁和41~50岁,比例分别是22.4%和39.6%,其他受访者的年龄层次分别是30岁以下、51~60岁、61~70岁、71岁以上,他们所占的比例分别是9%、19.6%、5.7%和3.7%。被访者家庭结构以4口之家和5口之家为主;家庭收入的均值为5~7万元,其中从收入来源看务农收入占45.5%,半工半农收入为32.1%,22.4%为非农业收入;被调查者的家庭耕地数量一般在5~10亩之间。

注:上述性别、年龄、文化程度均对调查户主而言

二、多元线性回归分析及调查结果分析

(一)多元线性回归分析。通过农村每户的个人因素和经营特征分析农户对投资农村公共品意愿的影响分析,我们可以看出:性别、文化程度、主要工作、耕地亩数、年务工收入、务农收入和面临最大的困难这些变量的相关性比较弱,最大的系数为0.58,小于1,也直接说明这些变量的相关性弱,变量间不存在共线性,所以可以做回归系数检验。(表3)

这里采用解释变量的筛选策略为向后筛选,让SPSS自动完成解释变量的选择,观测每一步检验的变化情况,利用向后筛选策略建立回归方程,从方程的建立过程看,随着解释变量的不断减少,方程的拟合优度下降了,这一方面说明了判定系数的自身特性,同时也说明建立回归方程并不是以一味追求高的拟合优度为唯一目标,还要重点考察解释变量是否对被解释变量有贡献。依次剔除出方程的变量是家庭总收入、性别、务工收入、文化程度、务农收入、主要工作、耕地亩数、农业面临的困难。如果显著性水平ɑ为0.05,可以看到这些被剔除变量的偏F检验的概率P-值均大于显著性水平,因此拒绝原假设,这些变量的偏回归系数与零无显著差异,它们对被解释变量的线性解释没有显著贡献,不应保留在方程中,最终保留在方程中的变量是最大困难和耕地亩数。所以,从这也可以看出耕地亩数是衡量农户投资意愿的重要指标,耕地亩数又可以反映农户的收入问题及务农收入的问题,以及也可以知道农户的阶层分化、耕地的多少,反映的农户中,可以是村里走出去的城里人、全家外出打工的农民、半工半农的人、耕种大户、耕种小户和贫弱农民,也因此可以反映出农户的工作性质,而最大困难和耕地亩数之间又是成正比的,所以说最大困难和耕地亩数对农户投资农村公共品的意愿是显著的,并且他们与其他几个变量又具有相互关系。

(二)调查结果分析

1、农户的个人特征结果分析。性别作为农户特征变量对农民投资农业生产设施的意愿的预期影响方向不明确。原因在于,虽然男性更有尝试新鲜事物的勇气,但在农村撑起半边天的农村女性同样会对投资农业生产设施有着强烈需求,所以性别在农民投资农业生产条件意愿的影响是不显著的。另外,农户现阶段所从事的主要工作对农户投资农业生产设施的意愿的影响是正方向的,以农业为主的农民对投资农业生产设施的意愿比较强列,但是从事其他工作的农民的意愿比较一般,所以从理论上说,以农业为主的农民应该较从事其他工作的农民更愿意去投资。文化程度对投资农业生产设施的意愿会有一定的影响,因为一般来说,文化程度越高,越容易产生新的思想、接受新的事物、想出新的办法。他们会意识到,公共品的投资可以很大程度地改变他们的生活和生产方式,这正是他们当前迫切需要的。因此,文化程度高的农户投资农业生产设施意愿的积极性略高于文化程度低的农户。

关于农民的收入问题,主要有年家庭总收入,是由务工收入和务农收入两部分组成,农户在农业生产时所获得的收入高时,那么对投资农业生产设施的意愿的影响就是正方向的。所以当农户的务农收入越高,那么他对改善农业生产条件的意愿越强烈,也就表明农户是以农业生产作为其主要工作,反之亦然,即农户的务农收入低,那么说明该农户的收入有其他来源,比如务工收入,这在当地农村占据很大一部分,当地的年轻人绝大部分长年外出务工,务农收入只是他们的辅助收入来源。那么这类人群对改善农业生产条件的意愿就不是那么强烈,因为他有务工收入作为其主要收入来源。然而在家庭总收入这个因素中,我们很难预测到家庭收入高的农户投资农业生产条件的积极性就大于家庭收入低的农户,并且农户的家庭总收入不是只有务农收入,还有务工收入。

2、农户经营状况结果分析。农户在农业生产中所面临的困难也是农户选择投资农村公共品的一个衡量指标,同时这也是农户迫切需要改善的,所以认为农户在农业生产中所面临的困难对农户投资公共品的影响是显著的。一般来说,农户在农业生产中所面临困难的解决主体是政府,政府是社会服务的提供者,但是现实生活中,政府往往更愿意把公共资源投入到城市,尤其是地方政府,因为他们的财力有限,和农村相比,城市投资公共品的效果和产出比例会更明显,所以导致现在城乡公共资源的投资差距呈现扩大化趋势。因此,解决农业生产难题的主体在慢慢发生变化,需要农户依靠自身的力量来解决,但是在改善这些难题的过程中,面对农户的阶层分化,结果显示耕种大户对投资农村农业基础条件的意愿是最强烈的。

注:Collinearity Diagnosticsa;a.Dependent Variable:投资意愿

经营规模作为农户经营状况变量对农户投资公共品意愿的影响也是显著的。当农民的家庭耕地亩数比较多时,农民自身对投资农业生产设施的意愿就比较强烈,但是相反当耕地亩数较少时,那么他的投资农业生产设施的意愿就比较低。这是因为农业生产设施的好坏对经营规模大的农户产生的影响更大,而对于经营规模较小的农户很可能会选择外出务工,所以投资农业生产设施的意愿会相对较弱。

总体来说,以上不管是农户的个人特征的结果还是经营状况的结果都表明,各个变量对农户在投资农村公共品的意愿的影响都有一定的关系,因为农户在选择投资农村公共品时,都是以自身利益作为第一考量标准。同时,以上的变量农户的耕地亩数、文化程度、主要工作、务农收入、务工收入、家庭总收入、在农业生产中面临的困难和出资主体是有一定的联系的,最终都可以指向农户的阶层分化,也就是说,农户的阶层分化对农民投资农村公共品意愿的影响是显著的。

参考文献

[1]樊胜根,张林秀.WTO和中国农村公共投资[M].中国农业出版社,2003.

农村公共品有效供给研究文献综述 篇8

关键词：农村公共产品,统筹城乡发展,有效供给

十八大报告明确指出“统筹城乡发展, 推进社会主义新农村建设”, 而农村公共品的有效供给是农村经济发展、农民生活质量提高, 实现统筹城乡发展, 推进社会主义新农村建设的重要基础。

一、农村公共品的概念、特征与分类

(一) 农村公共品的概念。

关于农村公共产品的概念, 我国学者一般是在萨缪尔森定义的基础上, 结合农村地域等特点界定的。张军、何寒熙 (1996) 和雷原 (1999) 认为, 农村公共产品是由消费的非排他性和供给的连带性定义的;林万龙 (2002) 认为农村公共产品是指在农业、农村或农民生产生活共同需要的, 在农村地域范畴内具有非排他性、非竞争性的社会产品或服务;王国华 (2003) 、冯海波、郑婷婷 (2005) 和杨卫军 (2005) 认为农村公共产品是相对于由农民或其家庭自己消费的私人物品而言的, 用于满足农村公共需要, 具有不可分割性、非竞争性、非排他性的产品;只有袁义才 (2003) 认为公共产品不是由公共品的三个典型特征先天决定的, 而是后天的制度安排决定的。

(二) 农村公共品的特征。

在西方公共产品经典理论提出的效用的不可分性、消费的非竞争性和受益的非排他性三大公共产品特征基础上, 我国学术界提出中国农村公共品还具有以下三个特性:一是地域性, 与城市公共产品的重要区别在于包含了大量的为农业生产服务的生产性公共品;二是差异性, 它是由我国农村人口多, 各地自然、经济和文化条件差异较大决定的;三是多层次性, 如乡镇范围内的公共品既体现了乡镇社区内部的共同需要, 又体现了本乡镇与其他地区的共同需要。

(三) 农村公共品的分类。

关于农村公共产品的分类, 国内学者从不同角度进行了研究。徐小青 (2002) 分别从农村公共产品的性质、内容、来源、用途或服务对象以及效益覆盖的范围等方面对农村公共产品进行了较为详细的分类;龚放波 (2004) 按农村公共产品效益覆盖的大小, 将政府提供的公共产品分为全国性公共产品和地方性公共产品;陈朝宗 (2004) 按农村公共产品的功能分为公共安全产品、公共生活服务产品、公共生产服务产品、管理服务产品和社会发展产品五大类;于奎 (2005) 认为根据农村公共产品的公共性质, 将其分为三类:一是接近于纯公共产品的农村准公共产品, 如农村社会保障、义务教育、公共卫生等;二是中间性准公共产品, 如农村医疗、信息服务、职业教育等;三是接近于市场产品的准公共产品, 如实用型农业科技、文化娱乐、自来水工程等。

二、农村公共品的需求现状和需求表达机制

关于农村公共品的有效供给, 许多经济学家认为供给者必须以消费者的需求为出发点提供公共产品, 无视消费者的需求和支付能力, 就无法达到公共产品供求均衡, 无法实现公共产品最优供给。

(一) 我国农村公共品的需求现状。

对我国农村公共品需求的现状, 许多学者进行了基于实地调研提出了自己的见解。例如, 李义波 (2004) 通过对湖北省荆州市J镇的抽样调查结果做的分析认为, 农村居民对于基本性公共产品的需求偏好程度更高, 同时居民也认识到非基本性公共产品对于农村发展的重要性;郭泽保 (2004) 认为实施家庭联产承包责任制后, 由于农村经济的发展、农民收入的提高、农村经济结构调整、加入WTO以及全面建设小康社会的目标等因素, 使农户对农村公共产品的需求有了新发展。

(二) 我国农村公共品的需求表达机制。

学术界一致认为, 我国目前的农村公共产品需求的表达机制很不健全。一些学者突出强调了健全这种机制的必要性, 如叶兴庆 (1997) 认为要建立公共产品的需求表达机制, 使乡或村范围内多数人的需求意愿得以体现;郭平、洪源 (2004) 认为建立一套能够使村民个人对公共产品的私人需求转化为公共的或集体的需求的公共产品需求偏好表达机制, 对于从根本上解决当前我国村级公共品的问题具有重大现实意义。

关于如何建立这种机制, 郭泽保 (2004) 认为要建立和完善需求选择表达机制, 政府要转变观念, 坚持以农民为中心的供给目标;农民要提高素质, 树立现代公民意识;提高农民组织化程度, 维护其合法权益;洪源 (2004) 建议使用维克塞尔—林达尔均衡模型和蒂布特模型来建立需求表达机制;汪前元 (2004) 主张建立民主需求表达机制, 实现自下而上的供给决策程序, 可行的方法有:抽样调查、投票选举、“一事一议”等;刘义强 (2006) 提出建构农民导向的农村公共产品需求制度需在三个方面建立适当的结构性安排:第一, 按照农民需求位序结构安排不同性质和不同层次的资源, 提供公共产品;第二, 建立农民参与的不同层级公共产品供给的决策制度;第三, 建立有效的农民需求表达机制, 克服集体非理性的公共选择困境;贾晓俊 (2006) 认为, 应不断提高农民的民主意识和对公共事务参与的热情, 当各方面条件成熟时真正“自下而上”的农村公共产品决策程序才会建立。

三、农村公共品供给现状及其原因分析

这一部分是目前本课题研究中涉及面最广、研究最为深入的方面。学者们主要围绕当前农村公共产品的现状、造成农村公共产品供给不足的原因, 以及如何进行体制改革以改善这种状况做了比较深入的探讨。

(一) 农村公共品供给现状。

目前, 对于农村公共产品现状的研究已经很多, 对于我国的农村公共产品供给现状, 学术界已达到共识:农村公共产品供给不足、结构失衡、效率低下。

1、农村公共产品供给量严重不足。

《公共财政覆盖农村问题研究》课题组 (2004) 认为我国公共财政已涉及了所有农村公共产品和服务领域, 但问题是投入不足、总体覆盖力度不够、城乡差距较大;李燕凌 (2004) 利用对数模型, 得出收入对交通运输及通信、文化教育娱乐、医疗卫生保健三项公共品的消费的收入弹性系数却远大于1, 反映出当前农村公共产品供给严重不足的现实;马晓河、方松海 (2005) 通过对福建省云霄县东厦镇某村的实证研究, 得出涉及农村乃至整个国家可持续发展的公共品的供给情况不容乐观;陈永新 (2005) 认为农民急需的生产性公共产品供给严重不足和涉及农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。

2、农村公共品供给结构失衡。

陈永新 (2005) 认为农村公共产品供需结构失调, 表现为严重的“重硬轻软”和“重准轻纯”。主要表现为: (1) 《公共财政覆盖农村问题研究》课题组 (2004) 认为地区间供给结构不合理。区域差距明显, 东部农村公共基础设施建设和公共服务状况有所改善, 中西部地区相对落后, 公共财政覆盖范围狭窄, 问题比较集中, 矛盾比较尖锐; (2) 李华 (2005) 认为公共产品结构不合理。生产性公共产品供给不足, 农业生产的持续稳定发展受到影响;非生产性公共品供给膨胀, 超过了农民的负担能力; (3) 陶勇 (2005) 认为城乡之间的供给不公平。城市公共产品一直由国家负担, 居民可免费或半免费地享受政府提供的高度密集、覆盖范围广的公共产品。而在农村, 在农民收入远低于城市居民的情况下, 农民仍要为覆盖有限的、比较落后的公共产品付费, 承受着与其享受的公共产品不对等的沉重负担。

3、农村公共品供给效率低下。

由于制度和体制因素, 农村公共品供给效率低下, 主要表现为农村公共资金使用效率低下, 存在公共资金浪费和挪用现象;公共品项目立项缺乏科学论证, 项目预算和审计流于形式;部门间缺乏配合, 相互扯皮和推诿责任时有发生等等。具体来说, 杨卫军、王永莲 (2005) 认为“一事一议”制度有很多的缺点。靠其供给农村公共产品效率不高, 存在一定困难。李华 (2005) 以教育、社会保障、科技等公共产品质量问题的实例说明由于改革的滞后和管理因素, 农村公共产品供给效率低下。

(二) 农村公共品供给现状原因分析

1、供给主体和供给责任不清。

部分学者认为造成目前农村公共产品供应不足的主要原因是由于供给主体错位、责任不清。按照西方经济学公共产品理论, 公共产品的供给应该主要由中央及各级地方政府承担, 从强制性的税收收入中进行预算安排, 提供公共产品。但熊巍 (2002) 认为现实状况是我国各级政府对农村供给的公共产品则相对较少, 尤其是在经济落后地区, 受财力限制, 许多应由国家提供的公共产品都供给不足, 部分公共产品的供给责任落在了村民自治组织 (村委会) 的头上, 形成政府与私人的混合供给。冷淑莲 (2004) 也认为中央政府与地方政府在农村公共产品供给的责任上划分不尽合理, 本来应该由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本, 却完全由农民承担;本来应该由上级政府提供的公共产品却通过政府权威转移事权交由下级政府提供, 最终落到乡政府和农民头上。陶勇 (2005) 通过实证分析得出:在主要农村公共产品供给的职责分工上, 基层政府应承担的主要责任转嫁给了农民, 农民是这些公共产品成本的主要承担者。农村公共产品供给体制不合理, 不仅使农村公共产品供给乏力, 而且是加重农民负担的体制性根源。

2、农村公共品供给投入不足。

林万龙 (2003) 认为优先发展重工业的非均衡发展模式、城乡分割的二元经济结构和其派生的制度安排, 使我国的财政投入主要向城市倾斜, 从而使农村公共品投入相对不足。张军、何寒熙 (1996) 则认为家庭承包联产责任制后, 原有的公共财政制度崩溃, 地方财政收入的萎缩, 农户投入激励不足而造成的地方公共产品供给水平下降的困境。农村税费改革, 尤其是取消农业税以后, 基层政府财力窘迫, 而相应的转移支付制度不完善, 造成现今财政对农村公共品供给投入不足。

3、农村公共产品供给制度缺失。

一些学者认为, 由于农村公共品决策和使用过程的管理监督等制度事实上的缺失, 是造成农村公共品有效供给问题的原因。其中, 叶兴庆 (1997) 认为公共产品供给决策程序不尽合理, 无法反映乡村基层内部真实的需求, 是导致农村公共产品供给总量不足、结构失调的主要原因。林万龙 (2003) 、叶文辉 (2004) 等分析了家庭联产承包制度前后公共产品供给的制度变迁, 指出在家庭承包制改革以后, 原有的公共产品和服务的供给机制基本失效。家庭承包制并没有为农村公共产品的供给提供足够的激励机制, 甚至是弱化或者瓦解原来的制度功能。官永彬 (2005) 认为农村基层政府受内部性的影响, 其公共产品的供给函数把农民的需求偏好作为外生变量不予考虑, 导致农村公共产品政府供给的低效率。张海阳等 (2008) 认为农村税费改革虽然解决了农民负担问题, 却并未从制度上解决农村公共产品与服务缺失的问题。

四、农村公共品供给改革路径选择

(一) 改革政府对农村公共品供给体制

1、重新界定中央政府、省级政府与县、乡基层政府在公共品提供方面的责任, 合理划分各级政府的财政职能。

吴士健 (2002) 认为要根据财权与事权相统一的原则, 合理、明确划分各级政府在公共品提供方面的责任, 农村纯公共产品应由政府提供;农村准公共产品由政府和农民混合提供;小范围受益的低级公共产品, 可以考虑将农民组织起来, 通过俱乐部的方式提供。何菊芳 (2005) 认为财权划分要充分考虑基层政府提供公共产品的财力需求, 按事权定财权。划分事权要按照受益范围和支付能力原则, 而且事权和责任的划分要有利于公共产品的配置。

2、引入市场机制, 构建多主体、多层次的农村公共产品供给体系。

政府负有公共品供给的完全或部分责任, 但政府的责任并不等于政府的直接供给。对于大部分公共品, 政府可以通过委托、购买、代理等方式, 把公共服务的供给转移给企业、民间团体来运作, 政府的责任在于通过合适的方式提供资金并对运作部门进行监管。通过招投标机制的设计, 政府可以把辖区内的城市和农村社区结合起来, 借助市场之力弥合城乡在公共产品问题上的差距。马晓河、方松海 (2005) 认为可以在应由政府付费的公共服务中, 选择向服务提供者付费, 也可以选择向服务的消费者提供补贴。对机构的支持取决于其所提供的服务类型。如果这种服务容易监控, 则可以选择向机构补贴、购买其服务和合同外包等方式。否则, 对服务的消费者进行补贴更为合适。并且, 据公共财政理论, 依据农村公共产品中的准公共产品的性质, 可采用政府与市场 (私人) 混合的方式来提供。本着“谁投资、谁受益”和“量力而行”的原则, 采用“公办民助”、“民办公助”的方式, 充分调动各类主体投资农村公共产品的积极性, 即实行农村公共产品市场化发展。刘银喜 (2005) 具体认为: (1) 按照谁投资、谁受益的原则由私人提供。农村的公共产品由私人组织来供给, 弥补了农村公共服务的不足; (2) 通过非正式组织提供。通过农村社区的非正式组织提供公共产品, 如现实中存在的多层次的农业发展基金和多渠道的农民合作基金会, 为公共产品供给提供资金来源; (3) 政府、组织、个人联合提供。

(二) 建构多渠道的农村公共产品筹资模式。

公共产品供给的一个重要难题是资金的筹措。学者们认为我国农村公共品资金来源除了财政渠道, 还可以采用发行公债等市场方式融资, 拓宽向国内外机构和个人募集捐款等的其他渠道。赵丙奇 (2002) 认为在明确产权的前提下, 积极引进民间资金和外资, 按照“谁引进、谁收费”, “谁投资、谁收益”的原则, 大力兴办农村公共产品。积极引进民间投资, 通过投资主体多元化, 动员社会资源来提供农村公共产品, 拓宽公共产品筹资渠道, 形成公共产品供给主体多元化的格局。王俊 (2006) 也认为农村公共品供给的筹资渠道应多元化:一是政府的财政资金。财政筹资渠道主要包括财政预算内渠道和财政预算外筹资渠道, 政府应明确税种和税率, 并保持稳定, 通过征税保证政府对公共产品投入的资金来源;二是农村社区的集体资金。对于那些使用范围限于本社区或本辖区的农村公共产品, 在多数情况下还是由本社区集体来提供;三是市场渠道。在市场经济条件下, 对于那些可以通过收费进行排他的公共产品或公共服务都可以由私人或企业出资来提供, 通过银行等金融机构来融资, 获得初始资本, 然后再通过收费、税收、分摊等原则来偿还贷款;四是非正式的组织渠道 (如“希望工程”等) 和境外资金 (如国际组织的非商业性资金、扶贫资金) 。

(三) 相关配套改革措施。

要实现我国农村公共品的有效供给还需要相关配套措施。其一, 构建规范的政府间转移支付制度。马晓河、方松海 (2005) 建议财政拨款转向“专项转移支付”制度, 把“一般性的财政转移支付”变为“专项转移支付”, 最大限度地减少公共资金的挪用;其二, 统一城乡税制。何菊芳 (2005) 认为取消农业税后, 应当在城乡统一税制的原则下, 设计适宜的新税制方案, 防止在新旧政策和制度转换过程中, 形成政府管理上的真空。贾晓俊 (2006) 认为我国应在合理划分各级政府收入的基础上, 进一步完善地方税体系建设。另外, 应赋予地方政府对地方税种的立法权和征收权, 以保证地方政府提供地方性公共产品的收入来源。

参考文献

[1]Paul A.Samuelson.“The Pure Theory ofPublic Expenditure, ”The Review of Eco-nomics and Statistics, Vol.36, No.4. (November, 1954) .

[2]张军, 何寒熙.中国农村的公共产品供给:改革后的变迁[J].改革, 1996.5.

[3]雷原.农民负担与我国农村公共产品供给体制的重建[J].财经问题研究, 1999.6.

[4]林万龙.乡村社区公共产品的制度外筹资:历史、现状及改革[J].中国农村经济, 2002.7.

[5]冯海波, 郑婷婷.不同财政约束条件下的农村公共物品供给[J].当代经济研究, 2005.4.

[6]袁义才.公共产品的产权经济学分析[J].江汉论坛, 2003.6.

农村公共品 篇9

一、家庭联产承包责任制前的农村公共品供给制度

从新中国成立到六十年代初,中国农村地区经过社会主义改造完成以后,先是形成了互助组、初级合作社和高级合作社,随后建立了“一大二公”、“政社合一”的人民公社制度。而到了1962 年正式确立了“三级所有、队为基础”的人民公社体制(张军、蒋琳琦,1997)[3]。因此,从纵向发展看,改革开放前中国农村公共品供给制度经历了以下两个演化阶段。

(一)互助组、初级合作社以及高级合作社时期农村公共品供给制度

互助组是中国农民在个体经济基础上组成的带有社会主义性质的集体劳动组织,这种组织在土改以后得到广泛发展。自愿互利、互换人工或畜力,共同劳动,有农忙临时互助和常年互助之分。在农业生产合作化运动中,从1955 年开始,发展成为初级农业生产合作社,1956 年则进入高级合作化时期。在互助组和初级农业生产合作时期,农村制度安排是采用诱致性和强制性相结合的制度变迁方式,而到了高级合作社时期,制度安排则变成单一的强制性制度变迁模式(徐小青,2002)[4]。在整个合作社时期,虽然土地改革在一定程度上解放了中国农村的生产力,但是占农村统治地位的经济成分仍然是分散的小农经济,从而导致中国农村生产力水平仍然十分低下。这一时期农村公共品的供给主体是农民,他们依靠自我积累、自我供给的方式来满足农村公共品的需求,而政府在农村公共品供给过程中处于引导、监督的地位。

(二)人民公社时期农村公共品供给制度

1.人民公社时期农村公共品的制度层级。在人民公社时期,中国基层政治经济组织都是以人民公社为基本单位,在当时调动农村绝大部分人财物的权利都下放到人民公社。在农村公共品供给制度安排方面,人民公社具体负责农村所有公共品的筹集和调度(韩鹏云,2013)[5]。而作为人民公社下层分支机构的生产大队和生产小组,有权利安排各自范围内的基础设施和公共服务。这种人民公社式的农村公共品供给制度一直持续到1983 年正式取消政社合一、建立乡级政权为止。

2.人民公社时期农村公共品供给运行机制。从人民公社诞生到它被乡级政权所替代的二十多年时间里,它始终扮演着双重角色,相应承担着双重任务。从组织形态来看,它不但是农村的基层政权组织,而且还是农村基层经济组织;它既肩负着开展农村政治生活的任务,又承担着农村基层经济建设的重任。人民公社时期,中国社会主义事业处于探索阶段,在经济建设方面长期效仿苏联模式。为了在较短的时期内积累城市工业建设资金,政府选取了“优先发展重工业”的路径,采用低价收购农村粮食和强制性的工农产品剪刀差模式来为城市工业建设提供资金积累,所带来的直接后果是,农村本身有限的积累资金被强制性地剥夺给城市,加之国家用于城市建设的财政资金投入远远大于农村,其中,包括公共品投资所需的财政支出。这种国家发展战略导致中国农业产业的相对优势不复存在,最终变成了绝对弱势产业,从而形成农业辅助工业、农村辅助城市的发展格局。在城乡公共品供给方面,中央政府实行差别对待政策:城市公共品供给的绝大部分财政支出均由中央政府承担,而农村公共品的支出则全部由人民公社统一集中农村的人、财、物等资源自行解决(林涛,2007)[6],这种公共品供给体制被一些国内学者称之为制度外供给,其运行动力主要来自于建国初期因土地改革的成功大大调动了分到土地的农民建设家园的热情,以及革命时期延续下来的资源动员机制和计划经济行政命令的强制作用。在这一阶段,农村公共品供给的项目决策权由人民公社掌握,属于一种典型的自上而下的决策机制,自上而下的公共品决策机制在当时条件下对农村经济的发展、社会稳定等发生过一定促进作用,因为当时中国农村生产力水平十分低下,满足农村正常生产的基本公共品十分缺乏,比如农田水利灌溉的基础工程、农村初级交通设施的改善以及农民生产生活所需的电力,等等。对这些公共品供给的决策在农民和人民公社之间分歧较小,二者之间的共同决策容易形成。在所提供的公共品成本分摊方面,人民公社实行“公分制”的成本分摊机制,也即在兴建农村基础设施(如水利水电设施、农村机耕道、加工作坊以及其他公共项目)时,由人民公社统一安排所辖大队集中出力,对参与劳动的人力不直接发放货币报酬,而是以记工分的形式在劳动者之间相互进行转换,最后以基本工分为起点,少于基本工分的劳动者向劳动工分多余的户主进行货币补偿。在公共品资金的筹集方面,如修建各种加工作坊等,其资金来源于两个方面,一是由集体拿出一部分资金,而剩余不足的部分按人头分摊给大队的每一位公民。所以,人民公社时期农村公共品供给的决策权由人民公社行使,统筹安排向农村提供公共品的规模并进行成本核算,将公共品成本分摊到户,农民通过提供劳动力来补偿,提供部分资金给集体。这种农村公共品成本分摊机制产生的最终效应,主要表现在两个方面:一是公共品的直接受益者会承担一定成本,而与公共品受益没有直接联系的农民同样要分摊成本,例如,在农村局部地区修建公路,直接受益的农民要出力出钱为公路的修建付出成本,而那些与公路距离十分偏远的农民也要付出同样的成本。这种不公平的现象无疑会损害农民参与公共品提供的积极性;二是这种公共品成本分摊制度加重了农民负担,使农村陷入贫困的恶性循环,最终制约了中国农村的生产力发展。

3.人民公社时期农村公共品供给制度特征。总体上讲,人民公社时期的农村公共品供给制度是在政社合一、高度集权的计划经济体制下强制进行的制度安排。在这种制度安排下,通过集中农民力量,依靠农村自我积累、自我供给的方式满足农村部分公共品的需求,缓解了政府的财政压力。这种由政府主导的“自上而下”的制度外筹资型公共品供给模式在短时期内符合当时中国社会、经济发展的实际,但是从长期来看这种模式不具有可持续性。因为农村公共品供给制度要体现参与者的利益机制,这种利益机制表现在,政府提供公共品,其利益在于履行其公共职能,实现政治利益的最大化,而对于农民来讲,参与公共品的提供,在分摊成本的同时需要实现相应的权益最大化,即公共品带来的最大收益,只有这种收益实现机制符合乡村社会经济发展的客观规律。此外,如果长期利用政府的强制性主导来做制度安排,加之一项既定制度要受到机会成本和维护成本的双重约束,将导致政府预期利益难以实现,制度效力的可持续性会被中断。因此,人民公社被另外一种体制取代就成为历史的必然选择。

二、家庭联产承包责任制下的农村公共品供给制度

1.家庭联产承包责任制时期政治组织模式变迁。1978 年12 月,党的十一届三中全会召开标志着中国改革开放拉开序幕。这时,在农村实行的家庭联产承包经营责任制,开创了中国农村经济体制改革的先河。到1983 年为止,全国范围内撤销了人民公社体制,以建立乡级人民政府和村民委员会来取代旧有体制,从而实现政社分离。同时设立了乡人民政府和乡级财政体制,不过,这时乡级财政收入支出渠道、范围较为有限。政府通过建立乡级基层政权来替代人民公社,这种基层政权不同于人民公社的地方在于,乡级组织主要承担基层政治任务,而与直接参与经济建设的职能相脱离。但是在乡级范围内的部分公共事业和村级范围内的全部基础实施,它们的性质与人民公社时期别无两样,均属于制度外公共品供给模式。

2.家庭联产承包责任制时期农民负担与公共品供给。在家庭联产承包责任制时期,中国农民的负担主要包括四个方面:一是国家税收部分;二是集体所收取的提留金和土地承包费用,具体项目有集体公积金、公益金、各种管理费用、农村教育附加费用以及农村基础设施建设费,等等;三是各种行政事业费用;四是按照国家法规,农村劳动力每年应当承担的义务工和积累工等。从农民所承受的负担来看,农村家庭联产承包经营责任制期间,农村的公共品供给模式同人民公社时期并无较大差异,这时期农村公共品的供给主体仍然是农民,只不过在实施家庭联产承包经营责任制后,农民的承担公共品供给模式从“隐性”转变为“显性”而已,其本质没有变化。当时,政府对农村制度外公共品供给还制定了一系列法律法规,比如,按照中国宪法规定,乡政府的基本职能就是“领导本乡的经济、文化和各项社会建设,做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”(叶兴庆,1997)[7]。政府在履行这些职能的过程中,要发生大量的行政费用,并且这些费用的承担不能全部由乡级财政分摊,在政府开支费用中,很多费用都可以在整个乡镇的范围内进行分摊。而对于村级组织,国家没有明确规定提供公共品的种类。按照当时政策,村级组织向农民收取的费用主要包括公积金、公益金和其他管理费用。公积金主要用于农村的基础设施建设开支;而公益金主要用于农村福利开支项目;最后,各项管理费用主要用于农村干部的津贴和其他支出。从这些费用的开支去向看,应该归于农村经济组织向农民提供的公共品。

以上说明,在中国农村乡村,农民在公共品供给过程中分摊了部分公共品的货币成本。基于中国是一个农业大国,处于并将长期处于社会主义初级阶段的现实国情,国家建设资金不足,对农村公共品的提供能力十分有限。所以,除了国家的成本部分分摊以外,农民不但要承担部分公共品的货币分摊,还要对公共品承担人力成本的分摊,比如义务工和积累工。对于这种人力成本的分摊核算,国家有明文规定,以便规范农民合理的负担承受:每个适龄的农村劳动力,每年的义务工承担标准是5~10 个,而积累工的标准为10~20 个。并且,对于两类人力成本都规定了具体的分摊范围。义务工主要用于农村公路建设、农村基础教育设施建设、抗灾抢险劳动支出、退耕还林工程中的植树造林工程,等等;而积累工主要分摊范围是农村水利设施建设人力成本支出(葛云伦、王学钊,2005)[8]。

3.家庭联产承包责任制时期农村公共品供给制度特征。在家庭联产承包责任制时期,中国农村公共品供给制度发生了一定变化,这些变化表现在公共品供给的种类和数量的决定权一部分下放到村民委员会,由乡政府和村民委员会共同参与农村公共品的供给决策。在成本分摊方面,乡政府承担所辖范围内相应份额的公共品成本,由其财政部门(即乡级财政所)支付费用;而村民委员会分摊剩余公共品成本费用,由村提留进行支付。这种公共品供给制度同人民公社时期相比较,除了村级组织获得了部分公共品决策权以外,还转嫁了一小部分公共品成本分摊,在一定程度上减少了农民的负担。但是,中国农民的收入水平一直处于较低水平,由农民承担公共品供给主要责任的公共品供给制度还不足以满足农村对公共品的需求。因此,出现一种新的农村公共品供给制度来替代现有的制度就成为历史的必然,这种制度就是农村税费改革条件下的农村公共品供给制度。

三、税费改革后农村公共品的供给制度

1.农村税费改革与公共品供给关系。虽然税费改革前农村公共品供给制度在筹资对象和筹资方式上发生了变化,但仍然是“自上而下”的“制度外筹资”,这种制度不但不能使农民真正表达对农村公共品需求的偏好,而且筹资机制在缺乏有效监督的情况下具有很大的随意性,通常演变为乱收费用行为,从而加重农民负担(江娅、刘银国,2008)[9]。为了堵住基层政府向农民乱集资、乱摊派、乱收费的“口子”,理顺农村公共品供给决策机制,从2000 年起,中国农村公共财政体制改革开始进入全面深入时期,主要表现在全面推行农村税费改革、财政支出改革以及构建新型农村公共财政框架。其中,在农村税费改革方面的力度最大,取消了乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金;取消了统一规定的劳动积累工和义务工,改革村提留的征收使用办法。这次农村税费改对中国农村公共品供给制度设计产生了较大影响,主要表现在农村公共品供给制度的重点转向资金筹集方面:通过“自上而下”的国家财政转移支付来解决超出村庄社区的农村公共品供给所需的资金缺口;对于村庄社区内与农民利益相关的农村公共品供给,则通过“一事一议”的办法在村庄社区内筹集资金(屈鑫涛,2008)[10]。通过中国农村新型公共财政体制构建,一定程度上完善了农村财政政策,加大了财政部门对解决三农问题的财政支出力度,这些财政支出资金主要用于安排农业基础设施、生态建设和农村税费改革转移支付等公共品投入方面。同时,在农业科技进步、农村抗灾救灾、农村扶贫开发等方面的支出力度有所加大。通过农村税费改革的进一步实施,中国农村公共品供给制度表现出许多新的特征,主要体现在公共品供给主体、管理体制、财政制度等方面。在农村税费改革过程中,一直贯彻对农村实施“多予、少取、放活”的方针,这些方针在支农财政政策方面得到诸多体现。例如,中央政府提出,从2002 年起利用三至五年时间对中国农村全面取消农业税,而至2006年1 月1 日起中国农村正式废除了农业税征收制度。农业税的全面取消,从制度上体现了“少取”的方针,规范了农村税费制度,赢得了中国农村居民的广泛赞誉。同时,农村公共品供给管理体制发生了根本转变,由以前公共品多主体供给向单一主体演变,即由政府与农民双主体供给且以农民为主向以政府为单一主体的供给模式转变(李圣军,2012)[11]。税费改革后,为满足农村对教育、医疗、文化以及社会保障等公共品需求,政府出台一揽子政策集中加以解决,比如加大中央财政转移支付力度,对农村实施免费义务教育,建立新农合医疗保障制度,减轻农民医疗费用负担,等等。实施这一系列措施,对于加快基层政府职能转变,强化服务型政府,强化社会管理职能等具有十分重要的意义。

2.农村税费改革后公共品供给变化。在税费改革后,中国农村公共品财政资金支出方面,来自乡镇自筹、统筹资金的支出快速减少,农业GDP、农民人均收入提速上扬,乡城收入比(农民人均收入与城镇居民家庭人均可支配收入之比)下降速度明显减弱,具体情况(见下页表)。

从下页表中可以看出,2000 年农村实行税费改革之后,国家财政对农业投入的力度进一步加大,2000—2012 年期间,财政支农资金年均保持在25.7%左右,支农资金支出占财政总支出比例加速增长,从2000 年的4.8%增加到2012年的9.5%,在所有行业财政支出中,农业支出的增长比例最快。这对解决农村公共品不足、减农民负担提供了财政支持。当然,以目前阶段农业财政资金支持力度来讲,短期内完全解决农村公共品供给短缺问题并不现实,因为引起农村公共品短缺的因素较多,既有历史因素,也有现实因素。一是长期以来因农村积累规模较小,经济基础薄弱,公共品自给能力较弱,短期内彻底改变这种现状并不实际;二是农业人口基数庞大,人均公共品需求资金即便不高,但加总起来的资金总规模仍然庞大,这在一定程度上给财政资金带来巨大压力;三是虽然税费改革对政府向农民收费行为严加规范,基本杜绝了不合理的费用摊派项目,但是这些规定尚未理清农村公共品的财权与事权的关系,解决农村公共品供给的制度并未真正建立。因此,要彻底解决中国农村公共品供给不足问题,仍然面临十分艰巨的任务,既需要经济支持,更需要制度支持。

数据来源:相应年份《中国统计年鉴》。

四、结语

农村公共品 篇10

关键词：安徽农村,公共治理,公共危机

安徽是个农业大省, 农村人口占大多数, 农村社会存在爆发公共危机的隐患:社会因素诱发和自然因素诱发, 特别是安徽农村社会矛盾与社会冲突等方面引发的农村公共危机不能够有效地消弭和化解, 则安徽社会经济的可持续发展和社会的长治久安就不能实现。安徽处于我国中部地区, 这一问题的解决更是具有战略性的指导意义。

农村社会公共危机是在特定的时空环境下发生的特殊紧急状态和危险局势, 一旦出现和爆发, 就会严重影响农村社会的正常运作, 对涉及者的生命、财产和生存环境等造成威胁、损害, 超出了政府、涉及者和社会管理的常态能力, 这就需要政府、涉及者和社会能够调动特定时空区域内及其周围的一切力量, 共同应对, 尽可能的消弭和化解。农村公共危机一般会对全体公民和社会生活构成严重威胁, 呈现出突发性、公共性、多样性、对抗性、关联性、复杂性、隐蔽性、危害性、不确定性和多变性等特征, 需要我们科学合理的调动公共资源去应对。同时由于政府功能和责任的有限性, 决定了政府不应该、也不能够承担危机的全部责任, 必须积极寻求社会的参与和合作。

事实上, 基于公共治理理念系统视角下来观察安徽农村公共危机问题, 其产生的根源就在我们的社会运行结构当中。无论是导致农村公共危机的自然因素, 还是社会因素, 都直接和间接地我们自己的行为及公共政策有关。以自然灾害为例, 可以追溯到政府长期以经济发展、轻视环境保护的治理理念和公共政策有关。社会群体性事件引发的危机, 是与一些地区的社会结构和权力失范有关。因此, 在安徽农村公共危机治理实践中存在如下问题。

一、公共危机事前治理问题——预警机制不健全

(一) 危机意识淡薄

安徽地处南北过渡带, 属于自然灾害比较多发的地区。安徽年际间气候变化大, 加上长江、淮河流域地势低洼、生态恶化, 造成自然灾害发生频度高、地域广、危害大。“近五年, 安徽省农作物受灾面积平均为2200千公顷, 占常用耕地面积的52.6%, 比全国高17.9个百分点;2007年安徽省水灾受灾面积, 成灾面积均位居全国首位。由此暴露出安徽省农田水利设施水平不高、农业抗御自然灾害弱的矛盾, 这是造成安徽省主要农作物单产水平较低, 农民种植效益不高的重要原因。2007年安徽省粮食亩产为298.6公斤, 比全国低18.4公斤, 其中稻谷亩产410公斤, 低19公斤。”

“2006年末, 全省农村劳动力资源总量为2448.48万人。其中, 男劳动力1211.06万人, 占49.5%;女劳动力1237.42万人, 占50.5%。农村劳动力资源中, 20岁及以下337.51万人, 占13.8%;21岁-30岁357.43万人, 占14.6%;31岁-40岁599.97万人, 占24.5%;41岁-50岁452.89万人, 占18.5%;51岁以上700.68万人, 占28.6%。农村劳动力资源中, 文盲321.96万人, 占13.1%;小学文化程度799.67万人, 占32.7%;初中文化程度1098.86万人, 占44.9%;高中文化程度200.67万人, 占8.2%;大专及以上文化程度27.32万人, 占1.1%。”其中“2006年, 农村外出从业劳动力1119.07万人。其中, 男劳动力698.74万人, 占62.4%;女劳动力420.33万人, 占37.6%。外出从业劳动力中, 20岁及以下占15.5%;21-30岁占34.2%;31岁-40岁占32.8%;41-50岁占12.3%;51岁以上占5.2%。外出从业劳动力中, 文盲占2.6%;小学文化程度占20.5%;初中文化程度占71.3%;高中文化程度占4.8%;大专及以上文化程度占0.8%。”

由此可见, 留在农村的大部分居民基本上是老小和文化程度不高者, 加之安徽农村基层政府工作人员的素质不高, 进而导致整个农村社会缺少必要的公共危机治理意识, 应对公共危机治理的知识更为贫乏, 面对可能到来的公共危机的心理承受能力较差, 处置公共危机事件的能力比较差。如以阜阳假奶粉事引发的公共危机为例, 在假奶粉事件爆发之前, 多家医院都接诊过来自于农村的“大头患儿”, 但由于相关人员的素质问题, 特别是在阜阳农村, 年轻人多外出打工。很多年轻夫妇在小孩出生不久就外出, “留在家里的婴儿全靠老人用奶粉喂养。加之农村老人一般文化水平不高, 他们自己一辈子都未尝过奶粉是什么滋味, 因而无从鉴别奶粉的优劣。而一些劣质奶粉质量虽差但包装并不逊色, 有的甚至打着‘国家免检产品’、‘保险公司质量承保’等标志, 更让他们真假难辨, ”加之“农民自身的封闭性和维权意识淡薄, 也给不法经销商和厂商提供了生存空间。在阜阳市区调查时笔者发现, 市民多少知道劣质奶粉害人的事。可在农村, 相当多的农民表示根本不了解已经屡屡发生的惨祸。而在已经发生的上百例‘奶粉杀手’事件中, 真正去工商部门投诉的家长也少之又少。”特别是相当多的农民表示根本不了解已经屡屡发生的惨祸, 错过了公共危机防范的最佳时机, 进而导致这个问题的不断积累而爆发, 形成危机的叠加效应, 震惊全国。特别是一些基层政府, 在追求GDP等过程中, 对政府本该履行的职能进行了异化, 在一片歌舞升平的繁荣中忘记了为人民服务的主旨, 进而导致农村的基层政府及其工作人员普遍缺乏忧患意识和公共危机意识, 相关知识和能力匮乏, 更不知道为人民服务的农村基层政府必须责无旁贷地履行农村公共危机治理职能, 对潜在的和己经发生的危机缺乏警觉性和应变力, 甚至当发生重大危机造成重大伤亡后采取“内松外紧”的措施, 以防止出现社会恐慌为由试图慌报和回避进而引发更大的灾难。因此, 有必要在农村中, 提高危机意识强调危机观念, 加快农村中预警机制的建设。

(二) 危机预警信息滞后

尽管在“工业反哺农业, 城市支持农村, 多予少取放活”的方针指导下, 加大财政支农扶农的力度, 为安徽农村社会发展提供物资、技术和科技装备。但比较而言, 安徽农村地区应对公共危机的物资、技术和科技装备相对缺乏。农村信息沟通不畅, 潜在的公共危机险情难以及时动态的把握。尽管各级政府为此做了大量的工作, 但从安徽农村的实际情况来看, 应对公共危机的物资、技术和科技装备相对缺乏, 使得即使发现的公共危机隐患也难以及时的做到下情上达, 使得决策部门把那个适时了解、掌握, 进而导致决策部门和基层组织的信息沟通不畅, 延误战机。特别是农村很多地方还没有建立整体联动机制, 特号报警系统多而杂乱, 110、119、120、122、185等多号并存, 增加了信息互动的难度。事实上, 在农村还有许多地方甚至没有制定公共危机预警系统, 危机前的预防、预警和预控没有专门机构管理, 危机预防、预警和预控机制的缺失大大增加了危机应急管理和紧急救援的难度, 一旦危机临近, 这些地方往往来不及采取任何措施, 只能被动地应付危机, 效果差强人意。

同时, 由于农民的相关知识的贫乏, 难以对危机的先兆作出识别, 对周围现实和潜在的危机知之不多。加之现行的农村政府工作机制:农村地区的工作长期靠上级政府指导, 各乡村条块分割, 不易形成互动。许多村委会干部都习惯于计划体制下行政命令式的工作方式, 造成各村缺乏自主性和自治性, 在出现危机苗头时, 先上报上级政府, 再由上级政府通知其他各村, 延误了预防的最佳时机。农村社会团体较少, 缺乏农民利益的代言人和比较畅通的信息通道, 使得即使发现公共危机苗头, 也难以及时地做到下情上达, 延误战机。

(三) 忽视公共危机治理的教育和训练

尽管按照国家有关法规, 应建立健全农村应急管理体制, 提高危机和突发事件处置能力。县级政府、乡级政府乃至政府职能部门多制定了自己的突发性事件处置应急预案, 但大多数都是纸上谈兵。县级政府、乡级政府乃至政府职能部门的工作人员比较缺乏公共危机防范意识和相关能力。同时, 在相关培训过程中, 公共危机治理的教育和训练比较缺乏, 进而导致对出现的公共危机苗头难以识别, 面对已爆发的公共危机往往又不知所措, 不能有效地组织民众和整合相关的社会资源进行积极有效的应对。如2005年安徽省泗县“甲肝疫苗”事件引起的群体性心因反应突发公共卫生事件。这次甲肝疫苗事件本来只是一次极其普通的个别儿童的心因反应, 但由于应对不当, 产生倍数放大效应, 进而演变为大规模的群体性心因反应, 造成了巨大的经济损失和不良的社会影响。

二、公共危机事中治理问题——公共危机应对能力差

我国每年因社会突发事件造成的损失约相当于GDP的6%。2008年来的冰雪灾难、阜阳疫情粉等, 都展现了一个基本的事实:我们应对公共危机的能力比较差。

(一) 应急预案体系还不完善:预案的设计缺乏与实践的相接轨

各级政府出于保护人民群众生命财产安全、保障社会稳定的需要, 按照相关法规建立了应急预案, 在我国已初步建成了“国家总体应急预案-国家专项应急预案-国务院部门应急预案-地方应急预案”的全国应急预案体系。但由于应急预案体系建设时间不长, 基础较为薄弱, 没有形成合力。安徽农村虽然部分乡镇已有或正在着手制定应急预案, 但预案的设计缺乏与实践的相接轨, 可操作性不强, 许多应急预案的制定是形势所迫, 是为了应付上级主管部门的检查, 而并非从适合治理农村公共危机的情况出发, 甚至是照搬照抄上级部门的应急预案, 最终成了面子工程。这种形式重于实质的应急预案体系降低了农村基层政府预防和处置危机事件的实效性, 甚至使得公众对农村基层政府的能力产生质疑。如2008年发生在安徽阜阳的公共卫生事件, 安徽阜阳市肠道病毒EV71感染儿童升至1199名20人经抢救无效死亡, 导致基层社会动荡失序状态。

(二) 农村公共危机信息披露的质量和渠道亟待提升

在安徽大多数相对落后的农村地区来说, 由于通信技术和传媒和媒体方面的原因, 农村公共危机信息披露的质量和渠道还很脆弱。事实上, 只要投入到位, 农村公共危机的信息, 完全可能借助现代通信技术和传媒进行快速传播, 形成社会舆论, 影响公众的态度。如2008年的5.12特大地震报道。在地震发生后18分钟, 即5月12日14时46分, 新华网便发布消息:四川汶川发生7.8级强烈地震。政府部门迅速启动信息发布机制, 通过新闻发布会、在权威媒体上发布等方式及时传达信息, 保障民众知情权。及时的信息公开和透明、通畅的信息传播, 使得政府、社会各界、相关组织和媒体在这次危机事件中迅速、高效地承担起了自己应负的社会责任, 有效地整合了不同力量, 共同应对。

但由于传统历史原因和官僚作风的影响, 安徽部分农村基层政府在信息公开方面存在很大的缺陷, 对具有预兆性的事件麻木不仁, 对收到的危机信息也只在本地、本部门进行处理, 信息难以共享。一旦农村公共危机事件发生后, 一些基层政府人员以防止引起社会动荡为由封锁消息, 为了自身政绩拖延信息发布或隐瞒信息真相, 为迎合上级领导意愿选择性上报信息。如此等等行径, 不仅乱了方寸、不知所措, 而且延误了农村公共危机处置的最佳时机, 使事件本身变得更为复杂, 进而酿成更大的灾难, 引发基层社会的动荡。

(三) 应急机构应急效率低下

按照2006年1月国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》在“组织体系”中的规定, “特别重大突发共同事件应急处置工作结束, 或者相关危险因素消除后, 现场应急机会机构予以撤销”, “地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的性质领导机构, 负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。”不同机构之间存在纵向过度整合的现象:上级部门控制过于严格, 下级部门没有自主权, 层层上报的结果往往导致处置最佳时机的丧失, 金字塔型的权力结构进而导致应对农村公共危机的工作处于低效率状态。横向上又存在欠整合的现象:不同职能部门各自处理分管领域的应急事务, 管理体系通畅是的, 危机发生时, 各种应急管理资源很难短时间内有效地调度和协调, 职能不清, 政出多门, 甚至相互等待、推诿甚至冲突, 使公共危机执行难以达到协调、高效的目标。如安徽农村居民长期饮用高氟水、高砷水、苦咸水、污染水等, 严重威胁农民的身心健康, 已成为提高农民生活质量的严重制约因素。安徽水污染背后则是公共管理体制的失衡、羸弱和分裂, 目前, 政府部门中涉水、管水的主要职能有水利、环保、渔业、林业、航运、城建、地矿等。政府集中了如此众多部门力量, 表明了政府的高度负责的态度, 但事实上并不能达到“团结治水”的目的, 相反在客观上强化了职能部门的局部利益和单一目标, 进而弱化了水资源的宏观管理功能, 使得安徽农村居民长期不合格的水, 巢湖淮河水污染情况依然严重。据淮河水利委员会最新数据, 淮河干流水质全线劣五类, 淮河流域有10多个癌症高发村。据《人民网》2001年报道淮北市杜集区石台镇刘庄著名的“癌症村”, 在近年有66人死于癌症, 当地的水“黄得像牛尿”, 被称为“致命水”。

(四) 基层公务员和农民危机应对能力差

公共危机治理知识是西方发达国家公务员培训的必修课程, 危机防范意识和处理技巧也是公民必备的知识。但在安徽农村, 基层公务员缺乏必要的公共危机治理知识的培训, 一旦出现公共危机事件, 无法迅速做出正确决策, 趋利避害, 不可能在危机发生第一时间做出快速的反应, 不可能能够有效组织协调可支配的资源等, 采取相应的应对行动。由于基层公务员法律意识的淡薄, 依法应对能力较差, 往往盲目的扩大行政自由裁量权, 如在“非典”期间对“疑似”人员的强制隔离等问题反映出执法范围和权限的是否适当。在处理群体性事件上, 乱用警力和强制措施当, 源头化解不落实, 解决问题方法简单, 决策轻率造成等现象。同时, 由于农民与其他阶层的群众相比, 文化水平普遍较低, 思想有些保守, 危机意识更加薄弱, 应对危机的能力更差, 参与危机管理的主动性很低, 面对不可抗拒的灾难, 更易求助于迷信, 选择了宗教等。因此, 宗教和迷信在部分地区盛行。一旦发生危机, 农村社会就容易陷入恐慌和盲动之中。

(五) 忽视公民和媒体的社会监督和引导

在农村公共危机的实际管理过程中, 往往出现公民和媒体的社会监督和引导的缺位。特别是在农村公共危机结束后, 经常出现“老子查儿子”、“婆婆查媳妇”等现象。如果出现调查程序、调查时间、调查组根本没接触患方当事人、调查结论避实就虚、语焉不详等现象, 其可信度自然遭到社会公众的怀疑。同时, 地方媒体一般都对当地的公共危机事件采取回避报道的办法, 有时报道还采取失真。如上述淮河水污染问题产生的癌症高发村, 就是地方政府以环境换发展, 就等于是以老百姓的健康换发展!地方政府追求GDP, 地方媒体报道的是地方社会经济发展的欣欣向荣, 政府执法机关-企业-公众三方执法监督的工作机制的缺位, 难以形成全社会参与监督的氛围, 癌症高发村居民的公民权益得不到保证。如在“非典”初期, 媒体只充当了公共权力的传声筒, 而没有以公民为本位, 产生了原本完全可以避免的尴尬局面。

三、安徽农村公共危机事后治理问题——绩效评估缺失

(一) 农村公共危机善后重视不够

就目前的实际情况而言, 安徽农村公共危机善后工作重视不够。众所周知, 农村公共危机的爆发是一个有生命周期的过程, 危机处置阶段的结束, 并不意味着公共危机治理工作的结束, 而是进入了一个新的阶段——危机恢复阶段。如果危机恢复期处理不当, 可能引发新的危机发生。因此, 需要政府部门、社会组织、危机涉及者等方面的通力合作, 继续提供必要的资源, 力才能够消除和缓解危机后的不稳定, 尽快恢复和建立稳定的社会秩序, 及时总结经验教训, 不断提升政府和社会组织及其公众的危机管理能力。但在安徽农村公共危机事后管理工作中一个常见的失误, 就是对善后恢复重视不够。只要把公共危机的爆发势头扼制及其消除, 就算危机管理工作的结束, 进而使得处置阶段的努力大打折扣。特别是需要长期恢复的行动, 其时间长度可能持续数月或数年不等。如淮河巢湖水污染导致的安徽农村公共危机, 往往只是在危机爆发的高峰政府才组织力量进行干预, 一旦爆发的高危阶段过去, 危机的善后恢复往往就没有可持续的行动了。因此, 淮河干流水质全线劣五类, 淮河流域多个癌症高发村的局面依然没有改变。

(二) 责任机制不健全

尽快完善农村公共卫生体系 篇11

农村三级卫生服务网被削弱

在计划经济体制下，农村公共卫生通过县、乡、村三级卫生服务网来实现。以“赤脚医生”为卫生员的卫生制度使农村居民能够便捷地获取初级卫生服务，保障了低收入水平的农村人口的身体健康，同时有效地防范了农村公共卫生风险。改革开放以来，农村医疗卫生领域也逐步走向市场化——大部分村级卫生所私有化，部分乡镇卫生院被个人承包、出售或出租，农村卫生机构成了盈利组织；乡镇卫生院所获财政补助相对减少，农村医疗人员也不再吃“皇粮”，收入依赖于自己的医疗收费。由此，农村三级医疗预防保健网受到了极大削弱，农村疾病预防控制工作也失去了依赖。

农村的公共卫生体系面临着较城市更为严峻的形势。相比之下，虽然城市人口也面临着社会公共卫生风险，但是中央和地方各级政府的卫生投入一直集中在城市，社会医疗和救助制度建设的重点也在城市，城市人口享受着卫生服务的优先权。而在20世纪90年代末占全国总人口70％以上的农民，却只享受了政府对卫生事业总投入的20％。当前，农村公共卫生体系面临的问题一是缺乏可动员的资源，主要反映在农村公共卫生投入严重不足、农村基层公共卫生设施落后以及农村基层公共卫生队伍素质低下等方面二是农村面临着急性传染性和慢性非传染性疾病的双重威胁，同时还面临着地方病、寄生虫病等疾病的威胁；三是农村流动人口的增加加大了传染性疾病控制的难庞四是农村三级医疗预防保健网的破损。

建设农村公共卫生体系的探索

近年来，各级政府都非常重视农村公共卫生事业的发展，不少地方进行了积极的探索。其中江苏赣榆县破解农村合作医疗推广难问题的“赣榆模式”，因吸引了78万农民参合，参合率为95％，行政村覆盖率达100％而备受瞩目。目前，该县成功经验已被全国20个省区150多个县市推广。

赣榆县卫生局通过调研发现，受益是农民继续参合的直接动力，只有通过大病大受益、小病小受益、无病也受益的模式，才能增加农民的信任度。

于是，一种名叫“滚动筹资”的合作医疗新型收费模式诞生了。滚动筹资的概念是：农民在报销医药费用时，本着知情自愿的原则，用报销所得的费用向所在镇合管办预先缴纳该户次年参合资金的制度。也就是“先受益，后续保”。

赣榆县第一轮用8个月的时间滚筹农民参合资金830.59万元，占次年参合资金的80.9％。第二轮筹集2006年参合资金743万元，占次年农民应缴资金的80.1％。第三轮筹资截至2006年8月已筹集2007年参合资金891万元，占次年农民应缴资金的76％。合作医疗实行零起点报销，既保大病又保小病，不仅患大病的农民可以得到补偿，患小病的农民也能受益。为体现合作医疗无病也受益的优点，赣榆县又创造性地提出：只要参加了合作医疗，即使在一年中没有得病的农民，也可享受一次免费体检。2005年度，免费体检人次达到8.28万。

此外，赣榆县还对注射二类疫苗，甲、乙类传染病，参加妇幼保健的产妇正常住院分娩等进行补偿，有效地提高了人群免疫和健康水平，降低了有关免疫针对疾病和寄生虫病、地方病的发病率，提高了妇幼保健保偿参保率，降低了孕产妇婴幼儿死亡率和新生儿畸残率。

“赣榆模式”的成功，被归功于镇村卫生组织一体化管理。即镇村融为一体，卫生院院长成为村卫生室的实际法人，实行行政、人员、财务、药品统一管理。这样，把镇卫生院和村卫生室这一对潜在对手变成合作伙伴，有力地促进了各项基层卫生工作的深入开展。

重建农村公共卫生体系的四项工作

综合各地的实践和经验，有专家认为重建农村公共卫生体系应从以下几个方面着手。

农村公共卫生体制改革必须与农村经济和行政体制改革协调。这是因为行政管理体制和政府投入的改变，必然会带来乡镇卫生院的功能和布局重新调整。而在此过程中必须考虑如何确保公共卫生服务提供的问题。

农村公共卫生体制改革应到顿管理体制。目前，许多地区的乡镇卫生院正在进行产权制度改革与管理体制改革。在此背景下，要确保农村公共卫生服务的提供，就必须加强农村公共卫生管理体制的改革。

农村公共卫生体制改革必须建立农村公共卫生核算体系。这样可以减少政府投入的不确定性，避免政府投入不足或产生高投入、低效益的问题。

农村公共品 篇12

一、农村社区公共品供给的困境分析

税费改革后, 原用于农村公共品供给的公益金、公积金被取消, 作为劳动力资源的“两工”不再强制使用, “一事一议”作为替代性制度供给被提出。但“一事一议”在实践运行中出现了“事难议、议难决、决难行”的“三难”困境, [2]其并没有收到预期效果, 作为乡村公共品供给的制度内主导筹资渠道, 农村公共财政制度体系亦没有真正建立起来, 由此, 公共品供给出现严重缺位。与此相对, 农业经济结构的调整及农民生活水平的提升, 使与农民生产生活紧密相连的公共品供给内容及结构呈现多样化, 农民需求偏好的要求日益提高, 对自上而下的公共品决策、管理机制不断提出质疑。供给的缺位与需求标准的提升凸显了后税费时代公共品供给的困境。

1.结构不合理:供给不足与供给过剩的悖论

建国后, 城市公共品的供给由政府包办, 农村公共品则一直依靠集体及农民自行筹资筹劳解决, 城乡公共品供给双轨制一直延续到税费改革。虽然农业税费取消后国家逐年加大了对转移支付力度, 但从支农资金占财政支出比重看, 国家用于农业的支出占财政总支出的比重呈下降状态, 据统计资料, “八五”时期为9.75%;“九五”时期为9.29%、2001年~2004年仅为8%左右;政府财政对农业的支持总量仍是低水平的, 农村公共品尤其基础设施投资在国家公共品财政支出中的比重更是日益下滑, “十五”期间曾一度降低到基本建设总投资的4.8%。由于投入不足和维护管理机制缺失, 一些密切关乎生产生活的的水利工程、村级道路等基础设施老化毁损严重, 关乎农民生产生活的公益事业如义务教育、医疗保障、科技服务及培训等项目更加匮乏。与供给严重短缺并存的却是部分公共品严重过剩。部分公共品供给的单位或部门不了解农民的实际需求, 忽视与农村生产生活密切相关的基础教育、医疗救助、小型基础设施建设等公共品项目, 从自身利益和逻辑出发, 上马一些短、平、快、新的“形象工程”、“政绩工程”, 热衷于“上硬件”、“出数字”, 即使对紧缺公共品的供给也存在不顾各村庄实际条件而“铺摊子”、“一刀切”的现象, 不仅造成了公共资源的严重浪费, 并且引起农民对政府服务能力的质疑。

2.效率及质量不高:多头管理与服务乏力的悖论

从“条条”上来说, 由于目前我国政府行政层级多、体制交叉等原因, 直接参与到农村社区公共品供给、分配、管理的有农业、林业、国土、水利、科技、扶贫等多个部门, 再加上义务教育、卫生医疗、路网建设、民政救助等专项投资部门, 有近20个单位或部门各行其事, 分别负责不同领域的公共品供给及管理, 政府转移支付公共资金呈现多头分配、多头管理、多头使用、多头监管的态势。这种公共品供给及管理格局导致各部门之间缺乏有机的配合及衔接, 各投资部门皆从本部门的任务落实而非整体使用效益上进行考虑, 从而造成支农财政资金使用效率大打折扣, 在管理及监督上各自为政。由于各投资部门面对广大的农村地域及数量众多的项目, 管理和监督成本巨大, 不可能面面俱到, 从而造成公共品供给项目建造埋下质量隐患, 并为腐败滋生留下制度盲点。而从 “块块”上来看, 一些涉及农村公共品供给的服务体系受到严重削弱, 尤其是基层水利管养、科技信息、农业服务等服务内容的水管所、农技站、畜牧站等负责规划设计、技术指导、公共服务的部门或单位面临生存和发展困境, 从而严重影响到农村公共品供给, 使公共品供给的质量和效率大打折扣。

3.主体权责失衡:供给错位与供给缺位的悖论

在实践运行中, 农村公共品供给中的财政转移支付实际投入往往低于规划总量, 中央政府的资金下拨后地方所承诺的配套资金往往因财政困难而无法全部兑现, 造成项目成为“半拉子”工程, 而其原因在于各级政府供给主体的权责严重不平衡。财政“分税制”改革使财政权及收入上移, 中央政府的财政收入已占全部财政收入的一半以上, 但地方政府特别是基层乡镇政府税源收入匮乏, 只能通过“费”的形式汲取农民利益。税费改革后, “费”被取消, 乡镇政府财政陷入困境, 甚至很多严重负债。但与财权严重不匹配, 事权在压力型体制下却是层层下压, 一些应该由中央政府供给如义务教育、基本医疗保障、民兵训练、大型农用基础设施等涉及到全局的公共品却由地方政府特别是县乡政府来承担, 而本该由县乡政府承担的地方性及村社范围内农村公共品却由村集体来承担。各级政府对公共品供给的错位导致供给缺位, 而由于村庄资源“空壳化”, 农民自行筹资筹劳面临集体行动困境, 导致村社范围内公共品供给出现盲点, 县乡政府则从自身行为逻辑出发, 将资金投向应对上级考核的“硬指标”, 如防洪设施的“保命工程”、道路建设的“政绩工程”等, 一些见效慢、周期长的“软指标”往往被忽视, 进一步加剧了农村社区公共品供给的不平衡。

二、农村社区公共品供给困境的根源探究

后税费时代, 国家虽然逐年加大了农村社区公共品供给的财政转移支付力度, 但在实践运行中却依然陷入了悖论困境。深入分析可以发现, 导致困境的根源在于国家对“自上而下”决策、管理机制严重路径依赖所带来的制度设计的错位及税费改革后乡村两级组织治理能力的弱化所代来的村庄社会基础变异, 两方面原因导致了国家和村庄在农村社区公共品供给未能实现有效的衔接, 从而造成严重困境。在此基础上进一步探究可以发现, 制度设计的意图在于推进国家在乡村社会的基础性权力建设, 但广大乡村所特有的社会性质及特征形式却无法完全用国家基础性权力完全涵盖, 必须有强有力的乡村治权予以支撑才能实现治理的良好效果。由此, 国家与村庄割裂的深层根源在于国家基础性权力建设与乡村治权未能实现有效衔接。

1.国家制度设计错位及基层政府服务性缺失是造成公共品供给困境的外部原因

税费改革后, 由于财政转移支付资金远少于税费取消的政策减收, 在无法获得制度外筹资的情况下只能减少村社范围内公共品的供给, 由此出现供给总量严重不足, 供给效率不高、结构不合理等诸多问题。对这些问题进行分析, 可以发现国家关于公共品供给的制度设计错位及基层政府服务性的缺失是重要的外部原因。首先是公共品供给“自上而下”的决策、管理、执行机制。由于各级政府将大量财政资金配置给各级“条条”设置的职能部门, 由其作为“业主”自上而下作出需求规划、资金分配等供给决策, 但由于广大村社范围内公共品需求的多样性, 供给部门无法进行全面甄别, 只能根据自己的行为偏好及逻辑完成公共品的供给而没有顾及到农民的实际需求, 造成供给与需求的断裂, 亦潜在地造成一系列“跑项目”现象的滋生, 项目资金出现大量非生产性消耗, 村庄公共产品出现两极分化的马太效应, 政府部门创租与社会资本寻租的腐败现象时有发生。[3]其次, 基层政府服务性的缺失。由于国家不再需要基层政府完成税费汲取任务, 从而以乡镇综合配套体制的改革及国家直接面对农村个体的一系列措施消弱乡镇基层政府的权威性资源, 同时通过乡财县管等手段限制基层政府的物质性资源, 使其治理能力弱化, 但亦使基层政府丧失了组织完成公共品供给的能力, 呈现出“软指标硬指标化”[4]的逻辑行为特征, 乡村基层政权的服务职能没有得到落实。

2.村庄自组织力衰弱及集体资源匮乏是造成公共品供给困境的内部变量

公共品供给的困境并非只是国家制度设计及基层政府服务性单方面的原因, 其还与乡村社会基础的异变具有重要关联, 可以说村庄自组织力弱化及集体资源严重匮乏是造成困境的内部变量。首先是村庄组织力及合作力的严重衰退。随着现代化大潮不断向乡村社会的渗透, 血缘性“差序格局”不断向“工具性差序格局”蜕变, 人们建立关系时考虑的主要是实利可图, 从格局的中心向外, 格局中成员的工具性价值逐级递减。[5]这种蜕变趋势亦可表述为农民的原子化特征, 即对村庄共同体认同感的丧失, 农民个体在进行集体行动时面临严重合作困境。同时, 随着国家撤乡并镇, 合并村组, 削减村民小组长数量甚至完全取消小组长, 乡村基层组织尤其是村级组织已不具备强制力, 其权威性也大打折扣, 公共品供给的组织主体出现缺位。其次是集体资源的严重匮乏。统分结合的双层经营体制在现实运行中往往强调了“分”的一面, 而忽视了“统”的一面, 集体资源随着时代变迁已严重透支甚至消耗殆尽, 部分村庄甚至深陷债务危机。而随着家庭联产承包责任制的推行, 土地承包制度从“30年不变”到“长期不变”, 村社没有权力调整土地配置, 从而造成村社内部利益结构严重固化, 村庄集体亦不能从土地调整中获取公用资源以弥补公共品供给的资金缺口。在集体资源匮乏的状态下, 如果兴办公益性公共品只能通过“一事一议”向农民进行成本分摊, 但组织及合作力的衰退, 人人都想搭便车享受收益而不愿付出成本, 从而导致公共品供给集体行动的困境无法破解。

3.国家基础性权力与乡村治权的割裂是公共品供给困境的深层根源

国家向农村进行公共品供给的意图在于推进国家基础性权力建设, 将乡村纳入到现代化发展的整体框架之中。所谓国家基础性权力源自于迈克尔·曼对专断权力和基础性权力的类型划分, 主要指国家对社会的渗透及全面监控的能力, 制度建设、代理人监控及基础设施的建设、发展与完善等都属于其主要内容。近年来, 随着国家基础性权力向乡村的渗入, 基础设施越来越完善, 水利、畜牧、农技、民政、社保、交通等公共品供给部门都已经有效建设起来, 完善了职能并发挥了相应作用。作为区别于国家基础性权力的另外一种与乡村性质相匹配的权力类型, 乡村治权是指乡村两级组织凝聚、配置治理资源从而进行乡村治理的权力及合法性, 这里的治理资源既包括物质性资源, 也包括权威性资源。[6]乡村治权是乡村实现善治的内部力量, 只有有效发挥乡村治权的作用, 才能在国家行政能力无法支付村庄内部细小琐碎的公共品成本时, 由这一内部力量予以补充完善。公共品供给的诸多问题根源在于国家基础性权力和乡村治权的割裂, 国家没有充分重视起乡村治权, 甚至在某些制度设计上弱化了乡村两级组织的权威及资源支配能力, 从而导致乡村内部组织力及合作力的严重衰退。而在国家制度设计中政府职能部门对公共品供给资金分配、使用, 集项目管理、执行、监督等多种职能于一体, 造成在农民集体土地上建设的公共品, 农民却不是“业主”。由此可以看出, 单纯依靠国家基础性权力或乡村治权都不能很好地完成乡村现代化的建设任务, 只有将二者有机衔接起来, 才能发挥内外部的共同力量, 有效完成村社公共品的供给, 推动新农村建设目标的落实。

三、三重衔接:农村社区公共品供给机制的制度创新

农村社区公共品供给直接决定了农业生产效率的高低及农村社会经济的发展, 从而影响到新农村建设目标及统筹城乡发展战略的实现, 由此, 针对困境现状, 重塑国家制度设计并创新公共品供给模式成为亟待解决的重要课题。通过对困境根源的分析, 可以认定其创新方向必须要实现公共品供给中国家和乡村社会的有效链接, 同时还需理念落实及制度建设加以保障, 以此而实现公共品有效、足量供给。

1.理念链接:国家新农村建设制度设计应以村庄为本位和基础

实现公共品的有效供给, 首先应实现理念上的链接, 即国家在新农村建设制度设计上应以村庄为着眼点和基础单位。在新农村建设本位设计中, 不同学者提出了多种思路, 有的着眼于农民个体本位, 认为新农村建设应维护农村个体的权利意识及个体利益;有的则着眼于村庄外部力量对新农村建设的推动, 认为应通过消灭村庄来实现完全的农村现代化。但我国国情具有特殊性, 人口多、底子薄, 农村、农业、农民长期处于弱势地位, 长期沿用的“城乡双轨”公共品供给模式造成农村供给基础差, 历史欠账多。即使在国家逐年加大财政转移支付的情况下, 与同期城乡公共品供给投资差距依然在增大。由此, 城乡二元差距不会很快彻底改观, 农村实现现代化、城镇化、工业化的周期依然很长, 由此必然要以村庄为本位来推动乡村发展, 强调村庄依然是农民生活及获取价值感的共同体, 将增强村庄集体行动及面向村庄未来生存福利的获取作为新农村建设的主要指标, 由此应将以乡村治权为基础的村庄集体重新武装起来, 增强其权威性和号召能力, 发挥其在村社范围公共品供给中的组织主体作用。

2.资金链接:农村社区公共品的国家财政资源输入村庄集体

进入新世纪以来, 我国经济社会得到迅猛发展, 2010年我国人均GDP达到29748元人民币, 城镇化水平近50%, 国家已经具备了改变公共品供给城乡双轨的实力和条件。而与之相对, 农村公共品供给资金缺口依然很大, 虽然2010年在全国范围内开展了“一事一议”财政奖补制度, 但依然需要农民进行部分筹资筹劳。因此, 为使全民共享改革发展成果, 逐步实现统筹城乡发展的战略部署, 应将公共供给的财政资金转移至村庄集体, 剥离“一事一议”农村筹资筹劳的负担, 让各级政府承担起村社公共品的供给职责。一方面应进一步理顺城市反哺农村、工业反哺农业的公共品供给财政转移支付体制, 明确各级政府的财政投资为农村社区范围内公共品供给的主渠道, 加大资金支持力度, 确保公共品的足量、高效供给;另一方面通过资金的输入有效破解村庄集体资源的匮乏状况, 使农民集体行动具有公用资源, 可在现行“一事一议”制度框架内, 通过少数服从多数的民主决策, 承担起公共品村社需求的表达, 同时积极参与与自身密切相关公共品项目的管理、监督, 使其成为自己集体土地上公共品项目的“业主”, 为乡村社会的发展奠定长远的村庄基础。

3.制度链接:增强乡村基层组织对乡村社会的治理能力及服务性

理念链接需要制度链接予以支撑。实现农村公共品供给的有效供给, 乡村两级组织的治理能力及服务水平需要有效提升。首先应提升加强乡村治权建设。应根据比较优势及公共品类别、范围等因素定位各层级政府的供给职责, 改变乡村两级政府供给压力过重的现状;应着眼于塑造村庄精英, 发挥其在公共品供给中组织者的作用, 鼓励支持其创造性发挥领导作用;加强村民自治建设, 发挥其分配民主的作用, 将国家转移支付的财政资金用于与农民生产生活关系最紧密、最迫切需要的公共品项目, 这样既可以破解供给困境, 又可以通过公共品供给的议事程序, 塑造农民的权利意识和民主观念, 推进农村基层民主建设。其次应有效推进行政体制改革, 改变压力型体制, 促进乡村基层政权行为逻辑的转变;加大对公共品供给基层服务体系的扶持, 通过提高其收入待遇, 定位其服务职责, 发挥其在基层一线的服务积极性;同时还应建立起公共品供给的绩效评估及监督机制, 通过评价及监督项目状况, 提升公共品供给的效率及质量。

参考文献

(1) 农业部课题组.建设社会主义新农村问题研究[M].北京:中国农业出版社, 2005.

(2) 赵晓峰.论“一事一议”政策的合理性及推进策略——基于政策实践悖论的反思[J].中共宁波市委党校学报, 2009, (06) .

(3) 刘建平, 刘文高.农村公共产品的项目式供给——基于社会资本的视角[J].中国行政管理, 2007, (01) .

(4) 申端锋.软指标的硬指标化[J].甘肃社会科学, 2007, (02) .

(5) 李沛良.论中国式社会学研究的关联概念与命题[A].北京大学社会学人类学研究所编.东亚社会研究[C].北京:北京大学出版社, 1993.