公共管理农村公共危机

公共管理农村公共危机（共8篇）

公共管理农村公共危机 篇1

浅析新时代背景农村公共危机治理对策

摘要：从目前发展状况来看，我国已经正式进入全新社会发展阶段，客观因素导致社会主要矛盾发生巨大变化，矛盾特征体现也相对更为明显。作为农业大国，“三农”问题的稳定和发展是国家的关切，农村公共危机治理也成为社会发展的根本要求。结合我国农村面临的公共危机治理难题，本文从马克思主义认识论出发，从理论建构和实践两个方面对农村公共危机治理提出了可循之策。

关键词：新时代；三农；公共危机治理；对策

一、问题的提出

当前中国处于全球性的高风险与国内结构性转型叠加的时代，农村也被裹挟进全球化和现代化的大潮流中。SARS、禽流感、公共设施建设等方面存在的实际问题已经证明我国必须妥善处理农村公共危机事件，只有这样才能够有助于可持续发展目标最终实现。如果从地域方面来看，农村公共危机事件频现于广大农村范围内，自身带有的地域性特征体现十分明显。由于自身体系内包含农村以及公共危机两方面内容，所以，相关治理工作效果势必与农民切身利益相关。综上所述，想要摆脱农村公共危机压力，必须妥善治理。而在对“农村公共危机”的地域性理解上，学者杨冠琼以出现危机事件的公共区域作为研究对象，合理进行危机等级划分操作，具体包括区域、国家以及全世界危机事件［1］。截至目前，国内研究领域针对农村公共危机定义的理解比较认同李燕凌提出的理论。而该论题研究阶段内，参照上述观念，将农村公共危机定义理解为：在社会矛盾与社会问题共同影响下，最终存在矛盾被激化的可能性，农村公共危机即是具体表达方式。在内部以及外部矛盾的共同作用下，产生多个不同社会关注焦点，如果外部因素的强烈刺激导致临界力强度持续提升，势必最终形成了严重的公共危机事件［2］。

二、我国农村公共危机治理面临的困境

从近期发展状况来看，公共危机治理已经取得了显著成效，但我们国家现阶段处于发展关键节点以及从量到质的转型期，从各个领域方面来看，我国都处在高风险时期，这对处于转型期的农村公共危机管理能力提出了严峻的考验。城市与农村二元结构的桎梏，上层实体化和下层碎片化的社会格局的存在，加之全球风险背景下，新的风险源不断出现，农民在灾害面前的承受能力是最弱的，对应的农业也成了不受重视的产业，农村则是弱势集体。在自然灾害以及人为灾害的威胁下，农村管理现状不容乐观，管理难度巨大，公共危机治理的难题非常明显。

（一）公共危机意识薄弱

基层政府受中央集权历史传统影响，在公共危机事件中存在依赖上级政府的意识，不能将危机治理工作前移至预防阶段，只是被动应对甚至受行政道德薄弱，官本位思想影响，遇事不敢报、瞒报，贻误了危机治理的时机。我国市场升级转变的速度很快，社会治理意识存在问题。治理危机所出现的问题在没有影响到自身的情况下，大多数农民是不会过多地关注此事件，认为与自己无关，缺少危机治理常识。因为农民本身不具备危机治理的相关知识，所以很难成为危机治理的根基，现阶段，我国农民对危机治理的定义了解不够，导致基础意识的缺位，无法组成基础的危机治理组织。［3］我国农民自身掌握的危机治理知识不系统，同时，不具备基础学习能力，这也导致了恶性循环，使得我国农民在危机治理方面知识的匮乏。另外，对于农民来说，他们关心的是自己的农业生产，出于经济发展的需要，他们一方面在激进式发展，围湖造田、开山造田等现象破坏生态环境导致水土流失印发山洪暴发等灾害发生。为了提高农作物产量，采用大量施肥等拔苗式助产方式助产导致水土污染，引发用水危机；另一方面，他们通过式发展提高经济效益，比如在没有进行风险评估及专业培训的前提下，将全部土地及资金用来重视新经济作物或是发展畜牧业，把“鸡蛋放在一个篮子里”。2004年禽流感引发的公共危机使成千上万家庭血本无归。

（二）公共危机治理主体间性行动逻辑张力大

“主体间性”是上个世纪初期的西方哲学，定义是两者之间的交互性关系，主要包括他人与自我以及社会与个人，为了能够促进主体与客体以及主体自身之间的关系。主体间性并没有特殊化将自己看作是原子，而是看成与其他存在的主体在一个地位上。如果将其看作哲学模式的调整，我们可以将主体间性理解为对主体性能的传承与发展，“主体-客体”关系也是在此过程中逐步形成的，而且自身带有明显的多样性发展特征。此外，主体和谐、互助、互动、共享关系建设也起着十分关键的影响作用。从根本角度来看，任何主体都要依附其他要素存在，实际交往阶段内，主体性表现也相对较为显著。［4］农村公共危机治理主体即是指在公共危机治理工作开展阶段内，能够承担相应责任的组织机构以及个人等。通过研究能够发现，该部分主体带有多元化特征；而且分布并不集中，主体体系满足系统化、网络化发展要求。［5］通过研究能够发现，对应公共危机治理的政府组织主要是县级和乡镇政府。县级政府公共危机执政理念偏颇，以经济发展为根本目的，忽视社会的安全、稳定与可持续发展，失去对公共利益的考虑和承载的道义责任。乡镇政府公共危机执政理念不足，处于“悬浮”角色，“有组织的不负责任”。在贝克的风险社会理论机制内，有组织的不负责任定义拥有较高关注度，其能够将现论机制存在的社会风险问题完整表现出来，包括产生了一部分“非正常”现象。从另一个角度来看，我们可以将其理解为，人们在面临不同风险责任状态下，通常将关注重点集中在了解风险产生原因方面，却忽略了即是对其造成的不良影响进行有效弥补，从而出现推卸责任等行为，不愿意承担相应风险损失。妥善处理农村突发的公共事件，由于其自身带有明显的公共性特征，因此必须强调各个组织单位自觉履行相应责任与义务，并为发展目标实现做出巨大贡献。但是，从实际发展状况来看，无论是基层政府还是其他非政府组织机构，包括民众在内，都会存在责任意识缺失等问题，其并不积极履行自身应当承担的责任与义务，这也是“有组织的不负责任”现象产生的主要原因。［6］村社组织在农村公共危机治理中消极无为思想严重，造成危机预警信息网络断裂，严重影响危机治理效果。农民在公共危机治理工作开展阶段内发挥十分关键的主体作用，简单理解即是，如果公共危机治理工作目标能够最终实现，农村将成为最大受益对象。然而，从农村治理的实际情况来看，原子化的农民，因主体意识缺失，社会关系网络趋于贫乏，治理危机的主体动力不足。费孝通提出，在传统社会，我国农村存在很明显的“熟人社会”问题，通过开展农业活动，其可以将群众有效聚集在一起，并成为生活与生产活动的共同体［7］。以规则、治理政策等要素为核心，邻里关系属于重要的社会资源管理范畴，此外积极开展投资活动，避免邻里互动、交流等受到极大不良影响。农民想要将自身所占据的主体地位特征整体表现出来，则必须采取有效措施，避免基层组织发展秩序受到极大不良影响。只是在整个市场化发展阶段内，稳定的人际以及利益关系无法继续保持，不同基层组织也会通过非传统的参与渠道，打破限制机制，同时使社会发展稳定性以及乡村治理工作开展承担巨大风险压力。［8］基层政权组织、村社治理主体、农民主体危机治理理念偏颇，动力不足，没有承担起相应的责任，各主体之间协调机制不畅，导致公共危机治理不力。

（三）农村公共危机治理体制和机制不完善

现阶段，我国所打造的基层政府体系暂不包含可以处理农村突发事件的组织单位，一旦出现突发问题，只能由中央以及地方政府进行管理，临时性成立工作团队，不仅工作主动性较差，而且沟通程度相对较低，一旦工作处理不当，或者衔接方面出现问题，则很难得到预期风险处理效果。此外，上级打造的沟通机制并不顺畅，政府与其他治理单位也不能协调发展。农村突发公共事件管理单位存在明显的内部分裂问题，各个机构独立开展政务工作，统筹机制效用无法全面体现出来，而且农村突发公共事件管理组织系统建设也无法满足集成化、立体化发展要求。童星（公共管理危机理论研究人员）表示，进入风险社会发展阶段内，公共危机也带有明显的制度性特征，我们可以简单理解为，之所以存在公共危机事件，主要原因即是制度要素发挥关键性影响作用，集中表现为制度机制并不完善。李飞星等研究人员表示，公共危机形成的根本原因即是利益分配不平均，从而产生了严重的矛盾现象。只有摆脱制度困境，才能够实现农村突发公共治理工作目标。未能打造完善的应急管理机制，对应配套设施建设也并不完善，在多方面要素共同影响下而陷入低效甚至是失灵的状态。在这种状态下，农村公共危机治理主体难以形成有效的集体行动，造成集体行动的困境。

三、农村公共危机治理的应对

（一）分主体进行危机意识的培养

在《集体行动的逻辑》一书中，作者奥尔森强调，群体规模是左右集体行为的核心要素。如果群体规模相对十分有限，则个人贡献会直接决定行动效果，因此，主体单位会在集体行动领域内不断加大投入力度，对应行为也会逐步成为重点关注对象；而群体人员数量有限，这样所有人都可以对他人行为进行有效观察，同时不需要承担巨大成本压力。在群体规模持续增大情况下，个人付出状态的改变，并不会对发展效果产生明显影响；此外，组织成员数量越多，监督压力也会明显提升，这些都是导致集体行动目标无法最终实现的根本原因。在奥尔森看来，合理进行受益者划分，充分发挥政策激励效用，尽量避免搭便车等现象产生。一方面，对传统发展理念进行全面调整，将危机管理工作开展所发挥的关键性影响作用整体表现出来，只有主体充分意识到问题严重性，才能够更为认真履行自身责任与义务。在发展阶段内，政府组织定期开展绩效评估操作，而基层政府也颁布多项政策，使评估结果满足准确性、客观性要求。全面落实治理工作责任，科学进行绩效考核范围划分。另一方面，加大集体意识培养力度，在多方主体共同努力下，拥有完善的网络治理工作系统。将弱自治模式、“熟人”“不得罪”治理逻辑转化为主动性、自治行为的秩序化轨道。同时，加大农民危机意识培养强度，采取有效措施，对农民产生有效激励，其也会在公共危机事件治理阶段内作为内生动力进行全面应用。重视学校教育，将极易引发的农村公共危机教育归入到课程大纲内，同时为不同年龄段学生打造公共安全读本，适时更新公共安全和应急防护知识内容。同时利用电视、电台、网络、宣传画等覆盖面较广的优势，将危机教育以老百姓容易接收的方式进行普及。以案例分析方式，使教育工作能够更为贴近生活，农村地区的教育更多的要使用农闲时间。所有参与教育活动的农民都会得到对应奖励，这也是进行集体意识培养的有效方式，避免其出现扰乱正常公共秩序的行为。

（二）健全农村公共危机治理组织体系

成立一个专门应对农村公共危机的常设机构，有效的组织保障使各治理主体权责明确，在危机事件发生前、中、后信息畅通，有了专业机构的授权，则其可以对预警信息投以较高关注度，并妥善处理相关事宜，最终关键的即是将组织保障效用整体表现出来。对于政府而言，其作为主体机构，必须重视预警有效性，并保证足够的物质准备。其属于政府核心定位管理范畴，自身也会从建设型政府逐步过渡到服务型政府范围内。而公共危机治理的另一个主体单位即是村社组织，其主要开展宣传工作，而且在危机事件形成后，积极进行有价值信息搜集，并对农村群众提供心理安慰服务。充分发挥村社组织、村干部、民间组织等协作伙伴的作用。积极培育农村社会组织，使其能够将社会组织在治理工作开展阶段内具备的连接作用整体表现出来。从根本角度来看，农村公共危机治理流程相对较为复杂，实践结果证明，政府单独开展治理工作，一般无法达到理想工作状态，因此，必须对农村社会组织效用发挥投以较高关注度。而公共危机治理系统中，农村社会组织必须积极参与，确保政府与农民可以进行有效交流，避免相互合作无法顺利进行。综上所述，充分体现政府主体地位，加大农村社会组织培育强度，同时将多种力量汇集在一起，为持续扩大治理范围做好充分准备。

（三）构建农村公共危机治理制度体系

诺思表示：我们可以将制度看作是社会管理规则，人们会参照内部关系进行限制条件的制定。［9］农村公共危机治理存在困境的重要原因是缺乏公共危机治理的制度系统。想要妥善处理危机事件，则必须拥有健全组织体系，同时为实现工作目标做好充分准备。综上所述，优化公共危机治理系统，结合实际发展状态，避免公共危机治理制度建设受到极大不良影响。同时，由于应对危机需要政府采取与常态管理不同的紧急措施和程序，也应尽快制定或完善各种农村公共危机处置方案。在制定制度和处置方案时，要结合农村实际特点注重伦理维度的融入。费孝通先生指出：受传统理念影响，我国大部分农村地区都非常注重伦理，而且对伦理道德水平要求较高，而过分使用强制性法律手段，可能直接产生极大不良影响，不仅巩固秩序受到严重破坏，甚至无法满足法治社会发展要求［10］。所以，农村地区在强调遵守传统伦理道德条件下，更多的学习法律知识，改善农村公共危机治理体系的运作效率，同时避免公共危机治理工作目标无法最终实现。此外，改变传统的二元结构，进行制度创新。打破阻碍发展的各种制度障碍，要充分实现城乡一体化改革对农村公共危机治理的推动，更加系统准确地融入城乡一体化改革的各领域中去。

（四）顺应环境变化，转变农村公共危机治理思维

当前，在我国新农村建设不断推进，城乡一体化趋势日益明显的背景下，农村地区公共危机事件也不断增加，对公共危机的防控与治理必须打造科学链条，从目前发展状况来看，公共危机治理已经对新技术、新想法应用产生强大依赖，在充分发挥大数据技术作用条件下，使不同信息可以全面融合在一起。打造标准化发展整体，改善公共危机的治理工作效率。我们也可以这样理解，正是有了大数据技术，我们实现了时代转型发展目标，相关因素也有助于公共危机防范以及风险管理工作开展。大数据环境内，农村公共危机防控模式在决策主体、决策客体和决策过程方面与过去防控行为的区别在于决策特点存在着差异性。农村公共危机治理要真正发挥有效作用，必须改变决策模式，使相关行为得到有效控制。对于现代决策机制而言，传统旧方法已经不适应现展趋势，所以新辅助模式制定也成为最为关键的工作目标。

（五）充分发挥农村公共危机治理扶持政策作用

一方面，扩大经费保障范围，提供充分的经济支撑。如果经费投入力度不足，势必无法将制度措施效用整体表现出来。加大公共危机治理资金的专项投入对农村经济发展效果影响作用很大。例如，农业活动开展阶段内，其自身受不可控因素影响很大，但收益空间却十分受限，如果投资主体对收益要求较高，则不愿意参与到农业生产活动开展阶段内。此种状态下，政府应当对农业进行有效保护，通过财政介入等方式，满足市场资源优化分配要求，在市场失灵现象得到有效处理后，在不断加大投入力度，避免利益关系受到不良影响。弥补先天性缺陷后，农业投资收益目标也将最终实现。［11］通过分析农村公共危机的特点，制定出一个危机治理专项资金预算、评估和保障体系，确保危机发生后能有建立起一个指挥有序、程序规范、保障有力、快速高效的应急保障机制。同时，划分好中央政府与地方政府之间的公共危机财政支出责任。激发地方基层政府、村社组织和农民的积极性。在此基础上向上级政府积极主动的申请经费并合理分配，激发危机治理各主体间的积极性。另一方面，从根本角度入手，改善农村公共危机治理建设强度，由于其主要解决人为要素，所以，参照不同主体特征，建设一批灵活的治理队伍。以多元化发展原则为基础，确保农业生产能够与危机治理工作全面融合在一起，这样才能够在满足公共危机治理规律发展要求基础上，更为全面的掌握群众思维特点，并与群众保持良好沟通关系，确保形成危机事件后，可以通过集体行动方式，对不良影响范围进行有效控制。

参考文献

［1］杨冠琼．危机事件的特征、类别与政府危机管埋［J］.新视野，2003：44-46.［2］李燕凌，周先进，周长青.对农村社会公共危机主要表现形式的研究［J］.农业经济，2005：6-7.［3］谢时研.探析当前我国农民公共危机意识存在的问题及培育路径［J］.内蒙古农业大学学报（社会科学版），2012：369-371.［4］王雪梅.共生管理理念及其应用价值研究［D］.哈尔滨：黑龙江大学博士学位论文，2020：107.［5］夏支平.农村公共危机治理研究［D］.咸阳：西北农林科技大学博士学位论文，2011：67.［6］武红阵.农村突发公共事件多元治理主体间的协调机制研究［D］.苏州：苏州大学硕士学位论文，2011：39.［7］费孝通.乡土中国生育制度［M］.北京：北京大学出版社，1998：70．

［8］徐玉兰，阮睿颖．新时代乡村振兴背景下的农村道德建设［J］.海南热带海洋学院学报，2019：52．

［9］诺思.制度、制度变迁与经济绩效［M］.刘守英译.北京：三联书店．1994：3.［10］费孝通.乡土中国［M］.北京：北京出版社，2009：48-54.［11］彭艺.加大财政投入确保新农村建设可持续发展［J］.农业经济，2010：42-44.

公共管理农村公共危机 篇2

关键词：安徽农村,公共治理,公共危机

安徽是个农业大省, 农村人口占大多数, 农村社会存在爆发公共危机的隐患:社会因素诱发和自然因素诱发, 特别是安徽农村社会矛盾与社会冲突等方面引发的农村公共危机不能够有效地消弭和化解, 则安徽社会经济的可持续发展和社会的长治久安就不能实现。安徽处于我国中部地区, 这一问题的解决更是具有战略性的指导意义。

农村社会公共危机是在特定的时空环境下发生的特殊紧急状态和危险局势, 一旦出现和爆发, 就会严重影响农村社会的正常运作, 对涉及者的生命、财产和生存环境等造成威胁、损害, 超出了政府、涉及者和社会管理的常态能力, 这就需要政府、涉及者和社会能够调动特定时空区域内及其周围的一切力量, 共同应对, 尽可能的消弭和化解。农村公共危机一般会对全体公民和社会生活构成严重威胁, 呈现出突发性、公共性、多样性、对抗性、关联性、复杂性、隐蔽性、危害性、不确定性和多变性等特征, 需要我们科学合理的调动公共资源去应对。同时由于政府功能和责任的有限性, 决定了政府不应该、也不能够承担危机的全部责任, 必须积极寻求社会的参与和合作。

事实上, 基于公共治理理念系统视角下来观察安徽农村公共危机问题, 其产生的根源就在我们的社会运行结构当中。无论是导致农村公共危机的自然因素, 还是社会因素, 都直接和间接地我们自己的行为及公共政策有关。以自然灾害为例, 可以追溯到政府长期以经济发展、轻视环境保护的治理理念和公共政策有关。社会群体性事件引发的危机, 是与一些地区的社会结构和权力失范有关。因此, 在安徽农村公共危机治理实践中存在如下问题。

一、公共危机事前治理问题——预警机制不健全

(一) 危机意识淡薄

安徽地处南北过渡带, 属于自然灾害比较多发的地区。安徽年际间气候变化大, 加上长江、淮河流域地势低洼、生态恶化, 造成自然灾害发生频度高、地域广、危害大。“近五年, 安徽省农作物受灾面积平均为2200千公顷, 占常用耕地面积的52.6%, 比全国高17.9个百分点;2007年安徽省水灾受灾面积, 成灾面积均位居全国首位。由此暴露出安徽省农田水利设施水平不高、农业抗御自然灾害弱的矛盾, 这是造成安徽省主要农作物单产水平较低, 农民种植效益不高的重要原因。2007年安徽省粮食亩产为298.6公斤, 比全国低18.4公斤, 其中稻谷亩产410公斤, 低19公斤。”

“2006年末, 全省农村劳动力资源总量为2448.48万人。其中, 男劳动力1211.06万人, 占49.5%;女劳动力1237.42万人, 占50.5%。农村劳动力资源中, 20岁及以下337.51万人, 占13.8%;21岁-30岁357.43万人, 占14.6%;31岁-40岁599.97万人, 占24.5%;41岁-50岁452.89万人, 占18.5%;51岁以上700.68万人, 占28.6%。农村劳动力资源中, 文盲321.96万人, 占13.1%;小学文化程度799.67万人, 占32.7%;初中文化程度1098.86万人, 占44.9%;高中文化程度200.67万人, 占8.2%;大专及以上文化程度27.32万人, 占1.1%。”其中“2006年, 农村外出从业劳动力1119.07万人。其中, 男劳动力698.74万人, 占62.4%;女劳动力420.33万人, 占37.6%。外出从业劳动力中, 20岁及以下占15.5%;21-30岁占34.2%;31岁-40岁占32.8%;41-50岁占12.3%;51岁以上占5.2%。外出从业劳动力中, 文盲占2.6%;小学文化程度占20.5%;初中文化程度占71.3%;高中文化程度占4.8%;大专及以上文化程度占0.8%。”

由此可见, 留在农村的大部分居民基本上是老小和文化程度不高者, 加之安徽农村基层政府工作人员的素质不高, 进而导致整个农村社会缺少必要的公共危机治理意识, 应对公共危机治理的知识更为贫乏, 面对可能到来的公共危机的心理承受能力较差, 处置公共危机事件的能力比较差。如以阜阳假奶粉事引发的公共危机为例, 在假奶粉事件爆发之前, 多家医院都接诊过来自于农村的“大头患儿”, 但由于相关人员的素质问题, 特别是在阜阳农村, 年轻人多外出打工。很多年轻夫妇在小孩出生不久就外出, “留在家里的婴儿全靠老人用奶粉喂养。加之农村老人一般文化水平不高, 他们自己一辈子都未尝过奶粉是什么滋味, 因而无从鉴别奶粉的优劣。而一些劣质奶粉质量虽差但包装并不逊色, 有的甚至打着‘国家免检产品’、‘保险公司质量承保’等标志, 更让他们真假难辨, ”加之“农民自身的封闭性和维权意识淡薄, 也给不法经销商和厂商提供了生存空间。在阜阳市区调查时笔者发现, 市民多少知道劣质奶粉害人的事。可在农村, 相当多的农民表示根本不了解已经屡屡发生的惨祸。而在已经发生的上百例‘奶粉杀手’事件中, 真正去工商部门投诉的家长也少之又少。”特别是相当多的农民表示根本不了解已经屡屡发生的惨祸, 错过了公共危机防范的最佳时机, 进而导致这个问题的不断积累而爆发, 形成危机的叠加效应, 震惊全国。特别是一些基层政府, 在追求GDP等过程中, 对政府本该履行的职能进行了异化, 在一片歌舞升平的繁荣中忘记了为人民服务的主旨, 进而导致农村的基层政府及其工作人员普遍缺乏忧患意识和公共危机意识, 相关知识和能力匮乏, 更不知道为人民服务的农村基层政府必须责无旁贷地履行农村公共危机治理职能, 对潜在的和己经发生的危机缺乏警觉性和应变力, 甚至当发生重大危机造成重大伤亡后采取“内松外紧”的措施, 以防止出现社会恐慌为由试图慌报和回避进而引发更大的灾难。因此, 有必要在农村中, 提高危机意识强调危机观念, 加快农村中预警机制的建设。

(二) 危机预警信息滞后

尽管在“工业反哺农业, 城市支持农村, 多予少取放活”的方针指导下, 加大财政支农扶农的力度, 为安徽农村社会发展提供物资、技术和科技装备。但比较而言, 安徽农村地区应对公共危机的物资、技术和科技装备相对缺乏。农村信息沟通不畅, 潜在的公共危机险情难以及时动态的把握。尽管各级政府为此做了大量的工作, 但从安徽农村的实际情况来看, 应对公共危机的物资、技术和科技装备相对缺乏, 使得即使发现的公共危机隐患也难以及时的做到下情上达, 使得决策部门把那个适时了解、掌握, 进而导致决策部门和基层组织的信息沟通不畅, 延误战机。特别是农村很多地方还没有建立整体联动机制, 特号报警系统多而杂乱, 110、119、120、122、185等多号并存, 增加了信息互动的难度。事实上, 在农村还有许多地方甚至没有制定公共危机预警系统, 危机前的预防、预警和预控没有专门机构管理, 危机预防、预警和预控机制的缺失大大增加了危机应急管理和紧急救援的难度, 一旦危机临近, 这些地方往往来不及采取任何措施, 只能被动地应付危机, 效果差强人意。

同时, 由于农民的相关知识的贫乏, 难以对危机的先兆作出识别, 对周围现实和潜在的危机知之不多。加之现行的农村政府工作机制:农村地区的工作长期靠上级政府指导, 各乡村条块分割, 不易形成互动。许多村委会干部都习惯于计划体制下行政命令式的工作方式, 造成各村缺乏自主性和自治性, 在出现危机苗头时, 先上报上级政府, 再由上级政府通知其他各村, 延误了预防的最佳时机。农村社会团体较少, 缺乏农民利益的代言人和比较畅通的信息通道, 使得即使发现公共危机苗头, 也难以及时地做到下情上达, 延误战机。

(三) 忽视公共危机治理的教育和训练

尽管按照国家有关法规, 应建立健全农村应急管理体制, 提高危机和突发事件处置能力。县级政府、乡级政府乃至政府职能部门多制定了自己的突发性事件处置应急预案, 但大多数都是纸上谈兵。县级政府、乡级政府乃至政府职能部门的工作人员比较缺乏公共危机防范意识和相关能力。同时, 在相关培训过程中, 公共危机治理的教育和训练比较缺乏, 进而导致对出现的公共危机苗头难以识别, 面对已爆发的公共危机往往又不知所措, 不能有效地组织民众和整合相关的社会资源进行积极有效的应对。如2005年安徽省泗县“甲肝疫苗”事件引起的群体性心因反应突发公共卫生事件。这次甲肝疫苗事件本来只是一次极其普通的个别儿童的心因反应, 但由于应对不当, 产生倍数放大效应, 进而演变为大规模的群体性心因反应, 造成了巨大的经济损失和不良的社会影响。

二、公共危机事中治理问题——公共危机应对能力差

我国每年因社会突发事件造成的损失约相当于GDP的6%。2008年来的冰雪灾难、阜阳疫情粉等, 都展现了一个基本的事实:我们应对公共危机的能力比较差。

(一) 应急预案体系还不完善:预案的设计缺乏与实践的相接轨

各级政府出于保护人民群众生命财产安全、保障社会稳定的需要, 按照相关法规建立了应急预案, 在我国已初步建成了“国家总体应急预案-国家专项应急预案-国务院部门应急预案-地方应急预案”的全国应急预案体系。但由于应急预案体系建设时间不长, 基础较为薄弱, 没有形成合力。安徽农村虽然部分乡镇已有或正在着手制定应急预案, 但预案的设计缺乏与实践的相接轨, 可操作性不强, 许多应急预案的制定是形势所迫, 是为了应付上级主管部门的检查, 而并非从适合治理农村公共危机的情况出发, 甚至是照搬照抄上级部门的应急预案, 最终成了面子工程。这种形式重于实质的应急预案体系降低了农村基层政府预防和处置危机事件的实效性, 甚至使得公众对农村基层政府的能力产生质疑。如2008年发生在安徽阜阳的公共卫生事件, 安徽阜阳市肠道病毒EV71感染儿童升至1199名20人经抢救无效死亡, 导致基层社会动荡失序状态。

(二) 农村公共危机信息披露的质量和渠道亟待提升

在安徽大多数相对落后的农村地区来说, 由于通信技术和传媒和媒体方面的原因, 农村公共危机信息披露的质量和渠道还很脆弱。事实上, 只要投入到位, 农村公共危机的信息, 完全可能借助现代通信技术和传媒进行快速传播, 形成社会舆论, 影响公众的态度。如2008年的5.12特大地震报道。在地震发生后18分钟, 即5月12日14时46分, 新华网便发布消息:四川汶川发生7.8级强烈地震。政府部门迅速启动信息发布机制, 通过新闻发布会、在权威媒体上发布等方式及时传达信息, 保障民众知情权。及时的信息公开和透明、通畅的信息传播, 使得政府、社会各界、相关组织和媒体在这次危机事件中迅速、高效地承担起了自己应负的社会责任, 有效地整合了不同力量, 共同应对。

但由于传统历史原因和官僚作风的影响, 安徽部分农村基层政府在信息公开方面存在很大的缺陷, 对具有预兆性的事件麻木不仁, 对收到的危机信息也只在本地、本部门进行处理, 信息难以共享。一旦农村公共危机事件发生后, 一些基层政府人员以防止引起社会动荡为由封锁消息, 为了自身政绩拖延信息发布或隐瞒信息真相, 为迎合上级领导意愿选择性上报信息。如此等等行径, 不仅乱了方寸、不知所措, 而且延误了农村公共危机处置的最佳时机, 使事件本身变得更为复杂, 进而酿成更大的灾难, 引发基层社会的动荡。

(三) 应急机构应急效率低下

按照2006年1月国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》在“组织体系”中的规定, “特别重大突发共同事件应急处置工作结束, 或者相关危险因素消除后, 现场应急机会机构予以撤销”, “地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的性质领导机构, 负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。”不同机构之间存在纵向过度整合的现象:上级部门控制过于严格, 下级部门没有自主权, 层层上报的结果往往导致处置最佳时机的丧失, 金字塔型的权力结构进而导致应对农村公共危机的工作处于低效率状态。横向上又存在欠整合的现象:不同职能部门各自处理分管领域的应急事务, 管理体系通畅是的, 危机发生时, 各种应急管理资源很难短时间内有效地调度和协调, 职能不清, 政出多门, 甚至相互等待、推诿甚至冲突, 使公共危机执行难以达到协调、高效的目标。如安徽农村居民长期饮用高氟水、高砷水、苦咸水、污染水等, 严重威胁农民的身心健康, 已成为提高农民生活质量的严重制约因素。安徽水污染背后则是公共管理体制的失衡、羸弱和分裂, 目前, 政府部门中涉水、管水的主要职能有水利、环保、渔业、林业、航运、城建、地矿等。政府集中了如此众多部门力量, 表明了政府的高度负责的态度, 但事实上并不能达到“团结治水”的目的, 相反在客观上强化了职能部门的局部利益和单一目标, 进而弱化了水资源的宏观管理功能, 使得安徽农村居民长期不合格的水, 巢湖淮河水污染情况依然严重。据淮河水利委员会最新数据, 淮河干流水质全线劣五类, 淮河流域有10多个癌症高发村。据《人民网》2001年报道淮北市杜集区石台镇刘庄著名的“癌症村”, 在近年有66人死于癌症, 当地的水“黄得像牛尿”, 被称为“致命水”。

(四) 基层公务员和农民危机应对能力差

公共危机治理知识是西方发达国家公务员培训的必修课程, 危机防范意识和处理技巧也是公民必备的知识。但在安徽农村, 基层公务员缺乏必要的公共危机治理知识的培训, 一旦出现公共危机事件, 无法迅速做出正确决策, 趋利避害, 不可能在危机发生第一时间做出快速的反应, 不可能能够有效组织协调可支配的资源等, 采取相应的应对行动。由于基层公务员法律意识的淡薄, 依法应对能力较差, 往往盲目的扩大行政自由裁量权, 如在“非典”期间对“疑似”人员的强制隔离等问题反映出执法范围和权限的是否适当。在处理群体性事件上, 乱用警力和强制措施当, 源头化解不落实, 解决问题方法简单, 决策轻率造成等现象。同时, 由于农民与其他阶层的群众相比, 文化水平普遍较低, 思想有些保守, 危机意识更加薄弱, 应对危机的能力更差, 参与危机管理的主动性很低, 面对不可抗拒的灾难, 更易求助于迷信, 选择了宗教等。因此, 宗教和迷信在部分地区盛行。一旦发生危机, 农村社会就容易陷入恐慌和盲动之中。

(五) 忽视公民和媒体的社会监督和引导

在农村公共危机的实际管理过程中, 往往出现公民和媒体的社会监督和引导的缺位。特别是在农村公共危机结束后, 经常出现“老子查儿子”、“婆婆查媳妇”等现象。如果出现调查程序、调查时间、调查组根本没接触患方当事人、调查结论避实就虚、语焉不详等现象, 其可信度自然遭到社会公众的怀疑。同时, 地方媒体一般都对当地的公共危机事件采取回避报道的办法, 有时报道还采取失真。如上述淮河水污染问题产生的癌症高发村, 就是地方政府以环境换发展, 就等于是以老百姓的健康换发展!地方政府追求GDP, 地方媒体报道的是地方社会经济发展的欣欣向荣, 政府执法机关-企业-公众三方执法监督的工作机制的缺位, 难以形成全社会参与监督的氛围, 癌症高发村居民的公民权益得不到保证。如在“非典”初期, 媒体只充当了公共权力的传声筒, 而没有以公民为本位, 产生了原本完全可以避免的尴尬局面。

三、安徽农村公共危机事后治理问题——绩效评估缺失

(一) 农村公共危机善后重视不够

就目前的实际情况而言, 安徽农村公共危机善后工作重视不够。众所周知, 农村公共危机的爆发是一个有生命周期的过程, 危机处置阶段的结束, 并不意味着公共危机治理工作的结束, 而是进入了一个新的阶段——危机恢复阶段。如果危机恢复期处理不当, 可能引发新的危机发生。因此, 需要政府部门、社会组织、危机涉及者等方面的通力合作, 继续提供必要的资源, 力才能够消除和缓解危机后的不稳定, 尽快恢复和建立稳定的社会秩序, 及时总结经验教训, 不断提升政府和社会组织及其公众的危机管理能力。但在安徽农村公共危机事后管理工作中一个常见的失误, 就是对善后恢复重视不够。只要把公共危机的爆发势头扼制及其消除, 就算危机管理工作的结束, 进而使得处置阶段的努力大打折扣。特别是需要长期恢复的行动, 其时间长度可能持续数月或数年不等。如淮河巢湖水污染导致的安徽农村公共危机, 往往只是在危机爆发的高峰政府才组织力量进行干预, 一旦爆发的高危阶段过去, 危机的善后恢复往往就没有可持续的行动了。因此, 淮河干流水质全线劣五类, 淮河流域多个癌症高发村的局面依然没有改变。

(二) 责任机制不健全

公共管理农村公共危机 篇3

关键词:安徽农村;公共治理;公共危机

安徽是个农业大省,农村人口占大多数,农村社会存在爆发公共危机的隐患:社会因素诱发和自然因素诱发,特别是安徽农村社会矛盾与社会冲突等方面引发的农村公共危机不能够有效地消弭和化解,则安徽社会经济的可持续发展和社会的长治久安就不能实现。安徽处于我国中部地区,这一问题的解决更是具有战略性的指导意义。

农村社会公共危机是在特定的时空环境下发生的特殊紧急状态和危险局势,一旦出现和爆发,就会严重影响农村社会的正常运作,对涉及者的生命、财产和生存环境等造成威胁、损害,超出了政府、涉及者和社会管理的常态能力,这就需要政府、涉及者和社会能够调动特定时空区域内及其周围的一切力量,共同应对,尽可能的消弭和化解。农村公共危机一般会对全体公民和社会生活构成严重威胁,呈现出突发性、公共性、多样性、对抗性、关联性、复杂性、隐蔽性、危害性、不确定性和多变性等特征,需要我们科学合理的调动公共资源去应对。同时由于政府功能和责任的有限性,决定了政府不应该、也不能够承担危机的全部责任,必须积极寻求社会的参与和合作。

事实上,基于公共治理理念系统视角下来观察安徽农村公共危机问题,其产生的根源就在我们的社会运行结构当中。无论是导致农村公共危機的自然因素,还是社会因素,都直接和间接地我们自己的行为及公共政策有关。以自然灾害为例,可以追溯到政府长期以经济发展、轻视环境保护的治理理念和公共政策有关。社会群体性事件引发的危机,是与一些地区的社会结构和权力失范有关。因此,在安徽农村公共危机治理实践中存在如下问题。

一、公共危机事前治理问题——预警机制不健全

(一)危机意识淡薄

安徽地处南北过渡带,属于自然灾害比较多发的地区。安徽年际间气候变化大,加上长江、淮河流域地势低洼、生态恶化,造成自然灾害发生频度高、地域广、危害大。“近五年,安徽省农作物受灾面积平均为2200千公顷,占常用耕地面积的52.6%,比全国高17.9个百分点;2007年安徽省水灾受灾面积,成灾面积均位居全国首位。由此暴露出安徽省农田水利设施水平不高、农业抗御自然灾害弱的矛盾,这是造成安徽省主要农作物单产水平较低,农民种植效益不高的重要原因。2007年安徽省粮食亩产为298.6公斤,比全国低18.4公斤,其中稻谷亩产410公斤,低19公斤。”

“2006年末,全省农村劳动力资源总量为2448.48万人。其中,男劳动力1211.06万人,占49.5%;女劳动力1237.42万人,占50.5%。农村劳动力资源中,20岁及以下337.51万人,占13.8%;21岁-30岁357.43万人,占14.6 %;31岁-40岁599.97万人,占24.5%;41岁-50岁452.89万人,占18.5%;51岁以上700.68万人,占28.6%。农村劳动力资源中,文盲321.96万人,占13.1%;小学文化程度799.67万人,占32.7%;初中文化程度1098.86万人,占44.9%;高中文化程度200.67万人,占8.2%;大专及以上文化程度27.32万人,占1.1%。”其中“2006年,农村外出从业劳动力1119.07万人。其中,男劳动力698.74万人,占62.4%;女劳动力420.33万人,占37.6%。外出从业劳动力中,20岁及以下占15.5%;21-30岁占34.2%;31岁-40岁占32.8%;41-50岁占12.3%;51岁以上占5.2%。外出从业劳动力中,文盲占2.6%;小学文化程度占20.5%;初中文化程度占71.3%;高中文化程度占4.8%;大专及以上文化程度占0.8%。”

由此可见,留在农村的大部分居民基本上是老小和文化程度不高者,加之安徽农村基层政府工作人员的素质不高,进而导致整个农村社会缺少必要的公共危机治理意识,应对公共危机治理的知识更为贫乏,面对可能到来的公共危机的心理承受能力较差,处置公共危机事件的能力比较差。如以阜阳假奶粉事引发的公共危机为例,在假奶粉事件爆发之前,多家医院都接诊过来自于农村的“大头患儿”,但由于相关人员的素质问题,特别是在阜阳农村,年轻人多外出打工。很多年轻夫妇在小孩出生不久就外出,“留在家里的婴儿全靠老人用奶粉喂养。加之农村老人一般文化水平不高,他们自己一辈子都未尝过奶粉是什么滋味,因而无从鉴别奶粉的优劣。而一些劣质奶粉质量虽差但包装并不逊色,有的甚至打着‘国家免检产品’、‘保险公司质量承保’等标志,更让他们真假难辨,”加之“农民自身的封闭性和维权意识淡薄,也给不法经销商和厂商提供了生存空间。在阜阳市区调查时笔者发现,市民多少知道劣质奶粉害人的事。可在农村,相当多的农民表示根本不了解已经屡屡发生的惨祸。而在已经发生的上百例‘奶粉杀手’事件中,真正去工商部门投诉的家长也少之又少。”特别是相当多的农民表示根本不了解已经屡屡发生的惨祸,错过了公共危机防范的最佳时机,进而导致这个问题的不断积累而爆发,形成危机的叠加效应,震惊全国。特别是一些基层政府,在追求GDP等过程中,对政府本该履行的职能进行了异化,在一片歌舞升平的繁荣中忘记了为人民服务的主旨,进而导致农村的基层政府及其工作人员普遍缺乏忧患意识和公共危机意识,相关知识和能力匮乏,更不知道为人民服务的农村基层政府必须责无旁贷地履行农村公共危机治理职能,对潜在的和己经发生的危机缺乏警觉性和应变力,甚至当发生重大危机造成重大伤亡后采取“内松外紧”的措施,以防止出现社会恐慌为由试图慌报和回避进而引发更大的灾难。因此,有必要在农村中,提高危机意识强调危机观念,加快农村中预警机制的建设。

(二)危机预警信息滞后

尽管在“工业反哺农业,城市支持农村,多予少取放活”的方针指导下,加大财政支农扶农的力度,为安徽农村社会发展提供物资、技术和科技装备。但比较而言,安徽农村地区应对公共危机的物资、技术和科技装备相对缺乏。农村信息沟通不畅,潜在的公共危机险情难以及时动态的把握。尽管各级政府为此做了大量的工作,但从安徽农村的实际情况来看,应对公共危机的物资、技术和科技装备相对缺乏,使得即使发现的公共危机隐患也难以及时的做到下情上达,使得决策部门把那个适时了解、掌握,进而导致决策部门和基层组织的信息沟通不畅,延误战机。特别是农村很多地方还没有建立整体联动机制,特号报警系统多而杂乱,110、119、120、122、185等多号并存,增加了信息互动的难度。事实上,在农村还有许多地方甚至没有制定公共危机预警系统,危机前的预防、预警和预控没有专门机构管理,危机预防、预警和预控机制的缺失大大增加了危机应急管理和紧急救援的难度,一旦危机临近,这些地方往往来不及采取任何措施,只能被动地应付危机,效果差强人意。

同时,由于农民的相关知识的贫乏,难以对危机的先兆作出识别,对周围现实和潜在的危机知之不多。加之现行的农村政府工作机制:农村地区的工作长期靠上级政府指导,各乡村条块分割,不易形成互动。许多村委会干部都习惯于计划体制下行政命令式的工作方式,造成各村缺乏自主性和自治性,在出现危机苗头时,先上报上级政府,再由上级政府通知其他各村,延误了预防的最佳时机。农村社会团体较少,缺乏农民利益的代言人和比较畅通的信息通道,使得即使发现公共危机苗头,也难以及时地做到下情上达,延误战机。

(三)忽视公共危机治理的教育和训练

尽管按照国家有关法规,应建立健全农村应急管理体制,提高危机和突发事件处置能力。县级政府、乡级政府乃至政府职能部门多制定了自己的突发性事件处置应急预案,但大多数都是纸上谈兵。县级政府、乡级政府乃至政府职能部门的工作人员比较缺乏公共危机防范意识和相关能力。同时,在相关培训过程中,公共危机治理的教育和训练比较缺乏,进而导致对出现的公共危机苗头难以识别,面对已爆发的公共危机往往又不知所措,不能有效地组织民众和整合相关的社会资源进行积极有效的应对。如2005年安徽省泗县“甲肝疫苗”事件引起的群体性心因反应突发公共卫生事件。这次甲肝疫苗事件本来只是一次极其普通的个别儿童的心因反应,但由于应对不当,产生倍数放大效应,进而演变为大规模的群体性心因反应,造成了巨大的经济损失和不良的社会影响。

二、公共危机事中治理问题——公共危机应对能力差

我国每年因社会突发事件造成的损失约相当于GDP的6%。2008年来的冰雪灾难、阜阳疫情粉等,都展现了一个基本的事实:我们应对公共危机的能力比较差。

(一)应急预案体系还不完善:预案的设计缺乏与实践的相接轨

各级政府出于保护人民群众生命财产安全、保障社会稳定的需要,按照相关法规建立了应急预案,在我国已初步建成了“国家总体应急预案-国家专项应急预案-国务院部门应急预案-地方应急预案”的全國应急预案体系。但由于应急预案体系建设时间不长,基础较为薄弱,没有形成合力。安徽农村虽然部分乡镇已有或正在着手制定应急预案,但预案的设计缺乏与实践的相接轨,可操作性不强,许多应急预案的制定是形势所迫,是为了应付上级主管部门的检查,而并非从适合治理农村公共危机的情况出发,甚至是照搬照抄上级部门的应急预案,最终成了面子工程。这种形式重于实质的应急预案体系降低了农村基层政府预防和处置危机事件的实效性,甚至使得公众对农村基层政府的能力产生质疑。如2008年发生在安徽阜阳的公共卫生事件,安徽阜阳市肠道病毒EV71感染儿童升至1199名 20人经抢救无效死亡,导致基层社会动荡失序状态。

(二)农村公共危机信息披露的质量和渠道亟待提升

在安徽大多数相对落后的农村地区来说,由于通信技术和传媒和媒体方面的原因,农村公共危机信息披露的质量和渠道还很脆弱。事实上,只要投入到位,农村公共危机的信息,完全可能借助现代通信技术和传媒进行快速传播,形成社会舆论,影响公众的态度。如2008年的5.12特大地震报道。在地震发生后18分钟,即5月12日14时46分,新华网便发布消息:四川汶川发生7.8级强烈地震。政府部门迅速启动信息发布机制,通过新闻发布会、在权威媒体上发布等方式及时传达信息,保障民众知情权。及时的信息公开和透明、通畅的信息传播,使得政府、社会各界、相关组织和媒体在这次危机事件中迅速、高效地承担起了自己应负的社会责任,有效地整合了不同力量,共同应对。

但由于传统历史原因和官僚作风的影响,安徽部分农村基层政府在信息公开方面存在很大的缺陷,对具有预兆性的事件麻木不仁,对收到的危机信息也只在本地、本部门进行处理,信息难以共享。一旦农村公共危机事件发生后,一些基层政府人员以防止引起社会动荡为由封锁消息,为了自身政绩拖延信息发布或隐瞒信息真相,为迎合上级领导意愿选择性上报信息。如此等等行径,不仅乱了方寸、不知所措,而且延误了农村公共危机处置的最佳时机,使事件本身变得更为复杂,进而酿成更大的灾难,引发基层社会的动荡。

(三)应急机构应急效率低下

按照2006年1月国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》在“组织体系”中的规定,“特别重大突发共同事件应急处置工作结束,或者相关危险因素消除后,现场应急机会机构予以撤销”,“地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的性质领导机构,负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。”不同机构之间存在纵向过度整合的现象:上级部门控制过于严格,下级部门没有自主权,层层上报的结果往往导致处置最佳时机的丧失,金字塔型的权力结构进而导致应对农村公共危机的工作处于低效率状态。横向上又存在欠整合的现象:不同职能部门各自处理分管领域的应急事务,管理体系通畅是的,危机发生时,各种应急管理资源很难短时间内有效地调度和协调,职能不清,政出多门,甚至相互等待、推诿甚至冲突,使公共危机执行难以达到协调、高效的目标。如安徽农村居民长期饮用高氟水、高砷水、苦咸水、污染水等,严重威胁农民的身心健康,已成为提高农民生活质量的严重制约因素。安徽水污染背后则是公共管理体制的失衡、羸弱和分裂,目前,政府部门中涉水、管水的主要职能有水利、环保、渔业、林业、航运、城建、地矿等。政府集中了如此众多部门力量,表明了政府的高度负责的态度,但事实上并不能达到“团结治水”的目的,相反在客观上强化了职能部门的局部利益和单一目标,进而弱化了水资源的宏观管理功能,使得安徽农村居民长期不合格的水,巢湖淮河水污染情况依然严重。据淮河水利委员会最新数据,淮河干流水质全线劣五类,淮河流域有10多个癌症高发村。据《人民网》2001年报道淮北市杜集区石台镇刘庄著名的“癌症村”,在近年有66人死于癌症,当地的水“黄得像牛尿”,被称为“致命水”。

(四)基层公务员和农民危机应对能力差

公共危机治理知识是西方发达国家公务员培训的必修课程,危机防范意识和处理技巧也是公民必备的知识。但在安徽农村,基层公务员缺乏必要的公共危机治理知识的培训,一旦出现公共危机事件,无法迅速做出正确决策,趋利避害,不可能在危机发生第一时间做出快速的反应,不可能能够有效组织协调可支配的资源等,采取相应的应对行动。由于基层公务员法律意识的淡薄,依法应对能力较差,往往盲目的扩大行政自由裁量权,如在“非典”期间对“疑似”人员的强制隔离等问题反映出执法范围和权限的是否适当。在处理群体性事件上,乱用警力和强制措施当,源头化解不落实,解决问题方法简单,决策轻率造成等现象。同时,由于农民与其他阶层的群众相比,文化水平普遍较低,思想有些保守,危机意识更加薄弱,应对危机的能力更差,参与危机管理的主动性很低,面对不可抗拒的灾难,更易求助于迷信,选择了宗教等。因此,宗教和迷信在部分地区盛行。一旦发生危机,农村社会就容易陷入恐慌和盲动之中。

(五)忽视公民和媒体的社会监督和引导

在农村公共危机的实际管理过程中,往往出现公民和媒体的社会监督和引导的缺位。特别是在农村公共危机结束后,经常出现 “老子查儿子”、“婆婆查媳妇”等现象。如果出现调查程序、调查时间、调查组根本没接触患方当事人、调查结论避实就虚、语焉不详等现象,其可信度自然遭到社会公众的怀疑。同时,地方媒体一般都对当地的公共危机事件采取回避报道的办法,有时报道还采取失真。如上述淮河水污染问题产生的癌症高发村,就是地方政府以环境换发展,就等于是以老百姓的健康换发展!地方政府追求GDP,地方媒体报道的是地方社会经济发展的欣欣向荣,政府执法机关-企业-公众三方执法监督的工作机制的缺位,难以形成全社会参与监督的氛围,癌症高发村居民的公民权益得不到保证。如在“非典”初期,媒体只充当了公共权力的传声筒,而没有以公民为本位,产生了原本完全可以避免的尴尬局面。

三、安徽农村公共危机事后治理问题——绩效评估缺失

(一)农村公共危机善后重视不够

就目前的实际情况而言,安徽農村公共危机善后工作重视不够。众所周知,农村公共危机的爆发是一个有生命周期的过程,危机处置阶段的结束,并不意味着公共危机治理工作的结束,而是进入了一个新的阶段——危机恢复阶段。如果危机恢复期处理不当,可能引发新的危机发生。因此,需要政府部门、社会组织、危机涉及者等方面的通力合作,继续提供必要的资源,力才能够消除和缓解危机后的不稳定,尽快恢复和建立稳定的社会秩序,及时总结经验教训,不断提升政府和社会组织及其公众的危机管理能力。但在安徽农村公共危机事后管理工作中一个常见的失误,就是对善后恢复重视不够。只要把公共危机的爆发势头扼制及其消除,就算危机管理工作的结束,进而使得处置阶段的努力大打折扣。特别是需要长期恢复的行动,其时间长度可能持续数月或数年不等。如淮河巢湖水污染导致的安徽农村公共危机,往往只是在危机爆发的高峰政府才组织力量进行干预,一旦爆发的高危阶段过去,危机的善后恢复往往就没有可持续的行动了。因此,淮河干流水质全线劣五类,淮河流域多个癌症高发村的局面依然没有改变。

(二)责任机制不健全

由于农村基层政府还存在很多的缺陷,使得乡村基层组织社会控制力呈明显的弱化趋势,威信相对减弱,对农民的号召力、凝聚力和说服教育作用大大减弱。农村基层政府的主要目标责任是保工资、保运转、保稳定,为农村社会提供公共服务在基层政府的职责中难以落到实处。加之基层公务员危机意识的淡薄和几乎没有专门的公共危机治理机构,安徽农村公共危机治理组织十分缺乏。尽管依据有关法规问责任在我国政府对农村公共危机的管理中已经初步建构起来,但政府等方面的责任较为模糊,责任检查有失公允,责任追究易于流于形式。更加常态的绩效评估体系还没有真正地建构,致使一些政府部门和政府人员在农村公共危机治理中可能存在不作为等情况,往往也是难以追究的。因此,急需深化乡镇机构的改革,增加社会管理的内容,建立重大疫情、灾情等公共突发事件预防和应急机制,提高应对公共危机能力。

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*本文系安徽省哲学社会科学规划项目(AHSKF07-08D06)和安徽省教育厅重点人文社科基地项目(2007sk132zd)阶段性研究成果。

政府公共危机管理 篇4

一．背景概况

全媒体时代，网络成为了危机事件产生、传播、扩散的主要媒介。大量公共事件通过网络引发或者被不断扩大化，成为舆论热点，引起全社会关注。全媒体时代人人都是自媒体，每个人可以通过手机、电脑把自己的所见所得发到网络上，又可以转发评论别人的信息进行互动。全媒体的信息监控和审核难度较大，加上网络本身的匿名性和虚拟化，使人自我约束及辨别力降低，信息失真、情绪宣泄和网络暴力得以释放，引发群体性事件。网络成为了公共危机的“催化剂”，给政府造成巨大压力，需要政府快速反应进行处理，如果事件得不到妥善处置，不仅会影响社会稳定和政府公信力，而且还会导致危机加剧，事态更加无法控制。

二．面临的问题

全媒体时代公共危机管理按照事前、事中、事后三阶段进行划分，事前阶段的任务是 危机预防，重点在于监测预警，事中阶段任务是快速有效处理危机，重点在于信息公开、舆论引导、公众参与，事后阶段任务是恢复、善后，重点在于总结危机经验教训。不过在以上环节里，我国公共危机管理都存在着一些问题。

1、事前——危机检测预警微弱，应急预案不完善

就像老师课上说的政府现在的公共危机应急预案不仅不够完善，而且应急预案常常会显得很鸡肋。目前，政府对公共危机信息具有选择性，往往对于那些费时费力的危机信息源不愿长期跟踪，而选择那些比较容易采集分析的数据。此外各级政府出于维稳和政绩考核的需要，即使发现网络不良苗头，不希望公开和扩大化，丧失了及时预警的最佳时机。我自己也深有体会，很多危机事件只有在网上微博上闹大时，政府才不得不出面介入，所以很多人也笑称现在是“微博治国”。在应急预案上，政府往往关注的是危机发生时的应急处理工作，并未做好日常的预防和统筹规划，一旦发生网络危机事件，由于没有平时的应急预案，有的预案在处理步骤方法、问责机制也不明确，鸡肋的很，非常不利于危机的处理和解决。而且新环境下也缺少相关法律法规的约束，在全媒体时代，相关的法律法规仍然存在着较大的空白，以致于很多危机事件得不到有效遏制和妥善解决。

2、事中——公共危机的处理滞后

随着信息技术的发展，图文并茂的谣言、色情、暴力等不良信息充斥网络，足以以假乱真，蛊惑公众。大家都在一个信息爆炸的时代，真真假假的新闻太多了，每次面对各种负面信息，我都告诉自己不要太早下结论，要有自己的判断力。但是在当下的社会环境下，我们太容易太舆论引导了，这也加速了危机的产生和传播，而且一旦在网民中形成定式思维，政府的权威性和公信力大打折扣，造成政府的权威真实信息无法让公众信服。所以政府公开信息，把真实可靠有效的公共信息发布给社会大众。但是现在政府老是打着＂维稳＂等名义不作为、乱作为，对于公共危机的有效解决非常不利。因此政府要快速行动，以积极务实的姿态让公众内心温暖，看到希望，这样才能赢得群众信任，获得支持和拥护。

3、事后——公共危机的总结不足

公共危机事件过去消退时，政府要认真总结经验教训，评估危机造成的损失，查找危机预防和处理过程中存在的不足和漏洞，加以整改，并做好民众的安抚恢复工作。目前政府主要关注事件本身总结而忽视了对公众的网络危机教育，忽视了全民危机意识的培养。网络世界里把自己的人性阴暗面展露无遗，我们也知道网上有很多“键盘侠，乱开炮，站着说话不腰疼，成为了加剧危机的帮凶。而且新环境下也缺少相关法律法规的约束，在全媒体时代，相关的法律法规仍然存在着较大的空白，以致于很多危机事件得不到有效遏制和妥善解决。

二．解决对策

公共危机管理研究综述 篇5

摘要：近年来,随着国内外公共危机事件的频繁发生,公共危机管理研究在国内迅速成为一个新的研究热点。本文概述了我国公共危机管理的现状、危机与公共危机、危机管理的概念界定、危机的类型与特性、公共危机的诱因、以及公共危机管理体系(机制)的构建等进行缕析，并对学术界在这一领域研究的前沿问题及其研究进展进行了梳理和探讨，通过对这些问题的梳理与归纳,有助于我们看出其中的不足乃至所存在的一些亟待解决的问题

关键词：公共危机、危机管理、研究综述

一．我国公共危机管理研究现状概述

20世纪60年代,西方对危机管理的研究悄然兴起,且研究范围己经从政治领域向经济、社会领域,从自然灾害领域向公共危机管理领域扩展。从 “非典”事件到汶川大地震再到H7N9等各种危机出现，,公共危机管理逐渐成为我国学术界研究的热点。近年来,我国公共危机管理研究取得了较多的成果,主要表现在以下几个方面:(一)界定了公共危机管理学科的研究对象,学科体系逐步完善

早在1996年,学者王贵秀就提出创建危机管理学的倡议。王贵秀在《创建危机学刍议》一文中认为,危机管理学应以社会危机为专门的、独立的研究对象,凭借丰富的内涵、广阔的外延其定能成为一门博大精深的边缘科学[1]。薛澜教授等主持了“社会变革中突发事件应急管理”课题,课题成果著作《危机管理:转型期中国面临的挑战》系统反映了美国“9·11”事件后全球危机形态的变迁,探讨了转型期我国危机形态的根源及特征,勾勒出现代危机管理体系的基本框架,给出了非常规决策治理的整体战略设计和制度安排[2]。通过学者们的不断地努力,危机管理的学科概念、学科研究对象等逐步明确,为今后学科体系的完善打下了坚实的基础。

(二)出现了大量的专门研究机构,有关研究课题相继进行

近年来,在一些高校和研究所成立了相关的危机管理研究机构,如清华大学由海内外专家学者组成危机管理学术委员会,创办了“清华大学危机管理论坛”;中国人民大学公共管理学院北京理工大学、华东师范大学等成立了危机管理研究中心,旨在通过危机管理的理论和实际研究,提供咨询,提升政府、公共组织、企业的危机管理水平;中国现代国际关系研究院创建的危机管理与对策研究中心希望借鉴国内外危机管理经验,对正在发生或可能发生的国内外重大危机进行对策性与理论性研究。同时,“危机状态下的政府管理”、“群体性突发事件研究专辑”、“社会变革中突发事件应急管理”、“国家公共安全管理系统研究”等课题相继进行,取得了可贵的阶近年来我国出版了大量优秀的学术专著,如《危机状态下的政府管理》[3]、《国家与政府的危机管理》[4]、《政府危机管理》[5]、《企业危机管理》[6], 《危机传播管理》[7]《危机管理战略》 [8].《对我国政府公共危机应急管理体系的系统分析》[9]等。同时,根据笔者对中国期刊全文数据库的搜索,我国在1994年至2001年有关危机管理的研究论文总共才123篇,而2001年以后以“危机管理”为标题的论文数量达到

篇(截止2013年)由此可见,近年来我国学术界有关危机管理的论文成果急剧增加,取得了可喜的成绩。

二．相关概念的界定

(一)危机、公共危机和危机管理等概念的界定（1）有关“危机”的定义。

对于什么是危机,我国学界讨论的并不多,大多是借用国外学者对“危机”的定义,其中普遍倾向于采用美国著名学者罗森塔尔(Rosenthal)的观点:即危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁,并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”。近年来,国内一些学者也提出了自己的界定。如高世屹指出,突发事件是人们对出乎意料事件的总称[10];张澜等认为,“危机”通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分,事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的汇聚[11];马建珍指出,“危机”是指社会遭遇严重天灾、疫情,或出现大规模混乱、暴动、武装冲突、战争等,社会秩序遭受严重破坏,人民生命财产和国家安全遭受直接威胁的非正常状态[12]李泽洲认为,“突发性公共事件”就是在某种状况下,由于缺乏正确预测或者有效预防而发生的意外事件[13]。

（2）关于“公共危机”的定义

对于公共危机,虽然有不少文章以此为关键词或作为文章标题,却只有少数研究者做了界定。如李燕凌等认为,公共危机是指对社会公众具有巨大现实或潜在危险(危害或风险)的事件[14];张小明在对“公共危机”、“一般危机”、“政府危机”进行比较分析的基础上,认为三个术语是有区别的:“公共危机”是与“一般危机”相对应的专业术语,强调的是其影响范围广大,或者对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构产生严重威胁,需要以政府部门为主体的公共部门在时间压力和不确定性极高的情况下做出关键性决策,同时认为,“政府危机”这一专业术语,从简化的意义上来说,可以看作是与“企业危机”相对应的,是以危机发生领域为依据所做出的简要划分,正因为如此,他指出应该对这些术语进行规范。[15](3)有关“危机管理”,的定义

关于危机管理概念，大致可以分为以下三种:第一种概念偏重于危机管理的过程性，强调的是危机管理贯穿于危机性事件发生、发展的全过程，即危机性事件的整个生命周期。张成福指出:“所谓的危机管理是一种有组织，有计划，持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防，处理和消弥危机”。[16]上述界定在学术界得到比较普遍的认同。第二种概念偏重于危机管理组织及其采取的措施，强调危机管理不仅是政府管理的重要组成部分，还是政府组织相关社会力量共同对付危机性事件的过程。杨建顺指出，所谓危机管理，是指有关组织、国家乃至国际机构为避免或者减轻危机或者紧急事态所带来的严重威胁、重大冲击和损害，而有计划、有组织地学习、制定和实施一系列管理措施和应对策略。[17杨冠琼认为危机管理就是政府组织相关力量在监测、预警、干预或控制以及消解危机性事件的生成、演进与影响的过程中所采取的一系列方法和措施。[18]第三种概念则将“危机管理”看作“突发事件管理”，杨建顺强调的是危机的多样性和复杂性乃至各种形态的危机和紧急事态的共性。如有学者认为，“危机管理”也称为“突发事件管理”、“紧急状态管理”，特指公共危机的潜伏、爆发、控制、化解、修复、常态化等全过程中的应对机制和制度安排。[19] 三．公共危机类型的划分

《国家突发公共事件总体应急预案》将公共危机分为四类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。学者陈玮将公共危机分为六类：重大突发性自然灾害、重大突发性公共卫生事件、重大突发性公共安全事故、重大社会治安事件、重大刑事案件、公共关系危机(舆情突发、网络炒作)。[20]在胡宁生主编的《中国政府形象战略》一书中,作者在综合前人所做划分的基础上,对危机分类做了以下归纳: 1 按动因性质划分：自然危机(自然现象、灾难事故)；人为危机(恐怖活动、犯罪行为、破坏性事件等)。2按影响时空范围划分：国际危机、国内危机、组织危机。3按主要成因及涉及范围划分：政治危机、经济危机、社会危机价值危机。4按采取手段划分：和平方式的冲突方式(如静坐、示威、游行等)；暴力性的流血冲突方式(恐怖活动、骚乱、**国内战争等)。5按特殊状态划分：核危机、非核危机。胡宁生等还进一步提出了综合划分标准,选取危机状态下的复杂程度、性质及控制的可能性等指标,将危机划分为两种基本类型:一是结构良好的危机;二是结构不良的危机。[21] 在《危机管理》一书中,薛澜对危机类型做了以下归纳:自然灾害型、利益失衡型、权力异化型、意识冲突型、国际关系型。[22] 黄训美认为,从产生的原因看,危机的类型主要有三种:一是自然力产生的天灾,如洪水、地震等;二是人为造成的人祸,包括全局性的或局部性的社会冲突;三是以自然灾害表现出来的人为危机,如火车相撞、飞机失事、核泄露等事故,以及大规模的突发性疫病流行所引起的公共卫生危机、三废排放造成的大规模生态灾害等。[23] 以上这些分类方式,反映了我国学者从不同角度、以不同的标准对各种危机进行了归类,在相当程度上代表了目前我国学界对危机的分类,尽管在名称等形式上有所差别,但主要只是分类角度的不同,其实质内容并无太大分歧。

四．公共危机的特性

在对各类危机进行分析的基础上,我国学者对危机的特性做了归纳。总结这些研究,目前我国各类危机主要表现为突发性、紧迫性、威胁性、公共性、政治性、复杂性、危害性、两面性及社会性等特点。马建珍认为,危机具有突发性、政治性、复杂性、危害性与紧急性五个方面的特征[24];张成福指出,危机具有威胁性、不确定性、时间的有限性与危机的双重效果性,认为危机会带来各种损失,但危机也是机会和转机,危机可以促进制度的革新和环境的变革[25],有学者也将这一特性称为两面性;李泽洲认为突发性公共事件具有公共性、突发性、危害性等特征[22];而薛澜等对转型期我国危机形态的特点做了具体分析,将它们归纳为五个方面:危机事件涉及的领域多元化;危机事件呈高频次、大规模;危机事件的组织性、暴力性和危害性加强;危机波动方式多元、震动频度增大;危机事件的国际化程度加大。[26] 笔者认为,我国学者对危机的划分类型多而丰富，使我们对危机有了更好的认识和辨别，但是行行色色的划分会降低类型的统一性和标准性，所以，我们有必要对学者划分的类型进行分类和归纳，并对各种危机进行差异或者相似的分析，从而寻求哪些类型的危机破坏性更大，做好预防工作，降低损害。

五．公共危机产生的诱因

不同的学者对公共危机爆发的诱因提出了不同的观点。学者薛澜等从社会因素（包括政治、经济和文化）、组织因素（包括组织机构与文化、策略与战术管理、策略危机管理和决策手段）和个体因素三个方面探讨公共危机的诱因。[27]学者吴忠民将当前中国重要的社会危机变量归为两类：一类是诱因变量，包括经济波动、物价上涨、失业率居高不下、金融危机以及生态环境破坏等5项；另一类是本因变量，包括贫富差距过大、社会保障滞后、三农问题、劳资纠纷和冲突、中等收入人群发展的相对缓慢、腐败问题以及中央政府效率和权威削弱问题等7项。[28]运用系统方法可以将引发公共危机的因素分为：（1）自然因素。包括气象灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害。（2）社会因素。包括政治因素，经济因素，文化因素，卫生因素，信息、技术因素，刑事犯罪因素，国防因素等。（3）环境因素。包括大气污染、陆地水污染、海洋污染、噪音污染、固体废物污染、放射性污染、有毒化学品污染等。

六．关于公共危机管理体制的构建

公共危机管理机制的构建是公共危机管理的核心问题，国内不少学者提出了构建政府或公共危机管理体系与机制的构想。从不同视角提出的这些构想,反映了我国学者关于危机应对与管理的策略和见解,可谓仁者见仁,但综合目前国内学者的这些讨论,可以大致归纳为以 下四种观点。

（一）“制度论”

这也是目前占主导地位的一种观点,认为近年来我国发生的一系列危机及政府处理的不得力,主要原因在于我国相关机制不健全、制度存在缺陷而影响了政府的危机管理能力。建立与完善危机管理体系或机制,应该借助政治学、制度经济学、组织管理学等学科理论。如林毅夫明确提出,完善危机管理体系关键是建立体制化机制。[29]而在具体的危机管理中,又有两种不同的角度。其一,从机制建设的角度。王乐夫等以“非典”为例,阐述了有效的危机管理机制应该包括以下几个方面的内容:(1)建立有效的预警机制;(2)建立有效的内部协调机制;(3)建立有效的政府间合作机制和国家间合作机制等。[30]吴兴军通过对我国政府在公共危机管理上的缺陷的分析,提出按照公共危机管理规律,构建科学的危机管理机制,包括三个方面:建立公共危机管理监测预警机制;建立快速高效的应急处置机制;建立善后修复和转化机制。[31]而曹现强等颇具创意地指出,构建危机管理机制的关键在于构建危机状态下以政府为中心的危机管理责权机制,危机管理的核心问题是各参与主体的权力—责任机制的构建与调适。为了有效地进行危机救治,必须对各参与主体进行合理的权力与责任划分。[32]其二,从法律的角度反思危机的管理。肖金明认为,SARS危机对政府能力、法律制度和公众道德直接提出了挑战.为了成功应对危机,他提出了三大主张:第一,政府能力再造;第二,紧急状态的法制安排;第三,公众道德的重建。[33]在制度论者中,不少方面达成了共识,如在危机管理机构设置方面,他们主张建立常设性政府危机管理机构,在法律建设方面,几乎一致认为我国急需加强该方面的法制建设,尤其应该快速设立《紧急状态法》。(二)“经验论”

该论者从感性主义出发,重视经验尤其是国外成功经验的作用。一方面,他们通过对美国、日本等发达国家在危机管理上的成功经验及有关危机管理方面富有成效的制度建设的介绍,为我国危机管理和相关制度建设提供借鉴。唐钧介绍了公共危机管理的国际动态后,提出了包括:建立全国的危机管理体制、加强事前的预防准备工作、筹建危机预警系统和危机评价系统、提升公共危机管理的绩效和水平、高新科技全方位保障社会安全、做好资源共享和全民动员工作、培养和培训公民的危机管理意识及有效利用国际资源等十项建设经验[34];薛澜等在《危机管理的国际借鉴:以美国突发公共卫生事件应对体系为例》一文中,以美国公共卫生突发事件应对体系为例,分析了其危机管理体系建设的各个方面,并从各具体领域的危机管理体制分析来归纳总结国外危机管理体系的一些共同特征,以期为我们建设中国危机管理体系提供借鉴。[35] 该论与“制度论”有不少相通之处,那就是一方面注重经验的作用,同时,认为加强制度建设也是不可或缺的。不仅如此,因为经验论者在介绍国际上成功的危机管理经验时,也很注重在我国推行国外有效的危机管理机制,所以,二者在不少方面达成了共识,如建立预警系统、加强有关危机管理的法制建设、加强信息系统建设、建立统一指挥的危机管理机构及借鉴国际资源等。

(三)“系统论”

此种观点运用现代系统思维研究与设计中国政府危机管理系统。这种观点批评了一切问题 泛政治化的思维模式和政府部门条块分割的体制局限，并从系统整合原理出发，构建彼此协调、合作的公共危机管理系统。有学者认为，危机管理同任何其他的组织管理一样，都是企图通过对相关人力、物力、财力和信息资源的有效整合，优效果、高效率、高效益地实现组 织目标。因此，其理论基础都是简化描述为“1+1护2”的系统整合原理。要想建立高效运作、能够实现“1+1>2”的危机管理系统，必须合理设置其子系统，科学设定各个子系统的职能，并构造出密切协调、合作的子系统之间的关系。(四)“公共关系论”。

公共关系学与危机管理关系密切。在西方国家,公关手段一直备受危机管理专家的青睐,它的一些原则、方式、方法、策略在危机管理中得到了广泛应用,而且卓有成效。随着近年来 我国各种危机事件的频繁发生,人们在与危机的交锋中也逐步意识到了公关手段在危机应对与管理中的独特作用。该论者认为在公共危机管理中,应当注重科学地运用公共关系学的原理、方法应对危机。首先是满足民众的知情权,从而获得民众支持;其次是政府策略地运用公 共关系艺术,协调好政府危机管理的外部环境,形成基于目标中心的合力,达到减少政府“交易成本”的目的。其中高世屹认为,危机管理,也要采取旨在减少危机损坏程度的沟通信息、树立形象的公关策略[36]徐刚等认为危机管理的公关策略是提升政府和社会危机管理能力的重要方面,在政府危机管理中,应以公关手段调节社会传闻,塑造政府形象.[37] 相对于制度论者重视制度而言,公共关系论者主张在危机管理中,更加倾向于非制度化的管理艺术,认为过分强调制度、机制的作用会忽视实践的艺术性,从而影响危机管理的成效。

七．我国公共危机管理存在的问题

国内公共危机管理研究主要集中在基本理论和立法研究两个方面。不足之处主要有：

（1）研究不够系统，表现为没有将公共危机管理的基本理论、立法研究、组织设计和工作流程结合起来，形成公共危机管理体系或机制。在方法上，没有将系统方法和情景分析方法贯穿到研究之中，使得研究不够系统、具体，缺乏对公共危机管理的组织设计研究。

（2）在公共危机管理立法研究方面，对现有法律缺陷缺乏系统的研究。例如，我国没有统一的国家紧急状态法。尽管现在国家有防洪法、防震减灾法、传染病防治法、国防法等法 律，但是每一个法律都只适用于一种紧急状态，国家在宪法中没有统一的这种法律制度，所以一旦突发事件发生，很难有一个统一的指挥机制。

（3）笼统的危机管理研究居多，对影响当前我国社会安全稳定和国家长治久安的社会危机缺乏科学的分析，更缺少形成这些危机的深层次原因的分析和预防措施。（4）研究领域与范围褊狭。目前我国对危机与危机管理的研究,主要以政府危机管理为核心,城市危机为主要研究对象,对农村尤其是广大民族地区危机管理的研究还很不够。有关我国农村地区危机管理的研究,除了李燕凌等人的研究外,更深的研究很少见。而广大民族地区危机管理的研究几近于空白。

八．针对公共危机管理提出的建议

看了众多文献之后，笔者对危机的认识、预防和处理有以下看法：

（1）要严格制定责任追究机制，对于造成公共危机的人一经调查存在问题严格进行处理，并且要公开信息，同时要提高追究责任的速度。

（2）政府应当同非政府组织建立合作机制，非政府组织会在政府与民众之间起到非常好的桥梁作用，能够解决很多难题。并且政府应当尽快支持和鼓励非政府组织的合法性，让其尽快成为公共危机管理的主体之一。

（3）完善公共危机预警机制，很多专家学者都取得了一定的研究成果，希望政府进一步予以重视，采纳良好意见，加以实施。

（4）政府应当关注公众、媒体与政府之间的关系，在这三者之间的关系问题上，我们可以看出公众、媒体与政府之间的关系处理上有很多问题，民心极易被媒体误导而产生新生负面危机，希望政府能够妥善处理三者之间的问题，稳定民心，提高公信度。（5）还建立危机教育培训基地，地球越来越不平衡，今后的公共危机不会比以往少，自救与他救能力非常重要，我们不仅要在理论书本上下功夫，更要让社会公众更多的参与实地训练，有些危机无法避免，那么就让社会公众多一些逃生本领，以减少损失与伤痛。

参考文献：

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[15]张小明:《从SARS事件看公共部门危机管理机制设计》,《北京科技大学学报》(社会科学版)2003年第3期。

[16]张成福:《公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择》，《中国行政管理》，2003年7期。

[17]杨建顺:《论危机管理中的权力配置与责任机制》，《法学家》，2003年第4期。[18]杨冠琼:‘危机性事件的特征、类别与政府危机管理》，《新视野》，2003年第6期。[19]杨建顺:《论危机管理中的权力配置与责任机制》，《法学家》，2003年第4期。[20]陈玮.公共危机管理机制建设的现实思考[J].公安学刊，2007.10.[21]胡宁生主编:《中国政府形象战略》,中共中央党校出版社1999版,第1173~1177页 [23]黄训美:《简析政府的危机管理》,《光明日报》2004年8月6日

[28]吴忠民.中国中期社会危机的可能趋势分析 [J].东岳论丛，2008，(5).[29]林毅夫:《完善危机管理体系关键是建立体制化机制》,《领导决策信息》2003年第20期

[30]王乐夫、马峻、郭正林:《公共部门危机管理体制:以非典型肺炎事件为例》,《中国行政管理》2003年第7期。

[31]吴兴军:《公共危机管理的基本特征与机制构建》,《华东经济管理》2004年第3期 [32]曹现强、赵宁:《危机管理中多元参与主体的权责机制分析》,《中国行政管理》2004年第7期。

[33]肖金明:《反思SARS危机:政府再造、法制建设与道德重建》,《中国行政管理》2003年第7期。

[34]唐钧:《公共危机管理:国际动态与建设经验》,《新视野》2003年第6期。

[35]薛澜、朱琴:《危机管理的国际借鉴:以美国突发公共卫生事件应对体系为例》,《中国行政管理》2003年第8期。

公共危机管理案例分析 篇6

——5·2庆安火车站枪击事件

姓名：徐飞飞

学号：3120591023

班级：公共121

5•2庆安火车站枪击事件

——基于政府公信力的视角

摘要

政府公信力是指政府在履行职责时，其言行受到公众普遍认可的一种能力。它是公权力合法性的基础，是社会稳定发展的保障。公共危机管理对于政府公信力而言既是挑战又是机遇。如果政府在危机管理中处置得当，不但能缓解危机的负面影响，还能增强政府危机管理的能力，进而提升政府公信力的水平。反之，则会进一步加速危机事态的严重性，政府的公信力也会受到很大冲击，甚至政府可能由此失去民心。近年来，国内有关政府机关行政合法性的危机事件时有发生，政府在处理此类事件中或多或少都存在着一些问题，导致政府公信力在不同程度上受到损伤。因此，本文旨在从公共危机管理中提升政府公信力的研究思路出发，通过对具体的政府机关具体行政行为合法性进行分析，找出危机管理中政府公信力下降的表现和原因，并提出相应的对策，不仅有利于减少该类危机事件的发生，更有利于提升政府的危机管理水平和公信力水平。

首先，本文分别对政府公信力和公共危机管理的概念和相关理论做了阐述，为事件分析提供了理论依据。其次，对政府公信力和公共危机管理的关系进行论述，分析出公共危机管理中政府公信力的影响因素。以此为基础，对近期的5·2庆安火车站枪击事件进行具体分析，找出政府机关行政危机事件中的政府危机管理的问题及原因。最后，本文综合概念分析、案例分析的基础上，提出加强政府公共危机管理的法制建设、加强政府公共危机管理的组织建设、提升政府危机管理公职人员的素质水平、提升公共危机的社会参与水平以及加强政府公共危机管理的机制建设等一些建议。

关键词：政府公信力

5·2庆安火车站枪击事件 政府机关行政合法性 公共危机 目录

1.引言...............................................................................................................................................4

1.1 研究背景............................................................................................................................4 1.2 现实意义............................................................................................................................4 2.5.2黑龙江庆安枪击事件对政府公信力的影响.......................................................................5

2.1 事件概况...........................................................................................................................5 2.2 事件经过...........................................................................................................................5 2.3 5.2本案对政府公信力冲击的原因分析........................................................................6

2.3.1 事发后各主体第一时间行为...............................................................................6 2.3.2 公众舆论压力下的相关主体行为.......................................................................6 2.3.3 对公信力原因冲击的分析...................................................................................7 2.4事件结果及总结.................................................................................................................7 4.政府提高公信力的措施.......................................................................................................9 4.1 加强政府公共危机管理的法制建设...............................................................................9 4.2加强政府公共危机管理的组织建设................................................................................9 4.3提升政府危机管理公职人员的素质水平........................................................................9 4.4提升公共危机管理中的社会参与水平............................................................................9 4.5完善政府公共危机管理的机制建设..............................................................................10 5.总结............................................................................................................................................10

1.引言

1.1 研究背景

进入21世纪，随着社会转型速度的加快和市场化、城市化、全球化进程的深化，我国各类突发事件不断发生，各种社会矛盾及问题不断积聚，社会运行中的不确定因素明显增加，特别是近些年，我国持续处于突发公共事件的高度频发期。从2008年以来，南方雨雪冰冻灾害前所未有，汶川特大地震百年一遇，重大群体性事件时有发生，甲型H1N1流感肆虐，到近期的“东方之星沉船”事件、“5.2庆安枪击事件”、“河北沧州重大枪击案”等，公共危机事件发生越发频繁。

在现代社会中，处理危机事件，实行公共危机管理，是任何国家政府都不可避免要面对的。但就公共危机本身而言，它的出现具有发现公共问题、推动公共问题进入政府的议程促使政府制定有效的公共政策来解决公共问题的作用。因此，公共危机管理成为现代政府的一项重要的职能。如果政府能够妥善的处理好公共危机事件，提高危机发生前的预见能力，发生中的处置能力，发生后的恢复能力，不但能够保障经济继续稳步发展，社会安定有序，同时也能够提升自身的公信力。作为社会发展的综合力量之一，提升政府公信力水平一直是各国政府追寻的目标。政府公信力对应对危机事件中的非常规管理发挥着重要的作用。由于二者相互依赖，紧密联系，因此，公共危机管理对政府既是挑战又是机遇，加强对危机管理的研究已是世界范围内各国政府和人民的理性选择，也是提升政府公信力的重要手段之一。

1.2 现实意义

近年来，有关质疑我国政府行政合法性事件时有发生。2015年，政府行政合法性问题依旧是公众最为关注的问题之一。频发的质疑政府行政合法性的事件，导致了社会公众的不信任心理，引发了严重的信任危机。5月份，由于5.2黑龙江庆安枪击事件舆论的不透明导致舆情恶化；6月份，由于东方之星沉船事件中的事故原因的预计分析颇具争议，使舆论进一步发酵；而这两天的河北沧州 枪击案件有进一步加剧了政府的信任危机。依法行政是政府行政过程中应遵循的原则中之一，依法行政一方面关乎政府的公信力，两一方面又关乎社会的公平正义，直接关乎社会的繁荣稳定。针对政府行政合法性的突发公共事件进行研究，一方面有助于减少该类危机事件的发生和带来的负面影响，另一方面更有利于增强政府整体公共危机管理的能力，进而提升政府自身的权威和公信。

2.5.2黑龙江庆安枪击事件对政府公信力的影响

2.1 事件概况

2015年5月2日，黑龙江省庆安县一男子在该县火车站候车室内与庆安站派出所民警发生冲突后，该男子被民警开枪击倒身亡，引发民警用枪是否合理等争议。

5月21日，哈尔滨铁路运输检察院公布调查结果，民警李乐斌使用枪支依规合法。

2.2 事件经过

5月2日下午，黑龙江省庆安县一男子在该县火车站候车室内与庆安站派出所民警发生冲突后，该男子被民警开枪击倒身亡。哈尔滨铁路警方称，该男子不听劝阻抓住一名5岁儿童向执勤民警抛摔，抢走民警携带的警具并抢夺枪支。

2日19时许，记者在庆安站派出所内看到死者的母亲。据其介绍，当日下午自己和儿子及孙子孙女准备到庆安县火车站乘车，在候车室检票时，不知什么原因儿子和一名民警发生了冲突，随后民警掏出手枪并击中儿子。

哈尔滨市铁路局铁路公安处宣传处介绍，当日12时许，在哈尔滨铁路局管内庆安站候车室安检口处拦截旅客进站乘车时，一名中年男子不听劝阻并抓住一名5岁儿童向执勤民警抛摔，抢走民警携带的警具并抢夺枪支。随后该男子被民警开枪击倒在地，后经120急救人员确认，该男子失去生命体征。

[3] 事件发生后，公安部和铁路总公司责成铁路公安机关展开调查，铁路公安局迅速组成工作组赴庆安指导处置，哈尔滨铁路公安局则根据公安部《公安机关人民警察佩带使用枪支规范》成立了调查组，最终形成民警使用枪支依规合法的调查结论。5月21日，哈尔滨铁路运输检察院公布调查结果，民警李乐斌使用枪支依规合法。

徐纯合为何突然情绪失控，进站前发生了什么？他是不是上访者，村干部是否曾联合铁路警方截访？事后家属拿到的20万元救助款是怎么回事？

2.3 5.2本案对政府公信力冲击的原因分析

庆安事件后舆情一片哗然，绝大多数民众对官方给出的关于警察开枪的合法性、原因等持怀疑态度，加之网上传出的有关“枪杀访民”、“截访的消息、安徽省宣城市宁国市公安局民警徐宁发布涉及庆安事件，而不久之后当地官方微博发布声明：徐宁由于精神偏执已停职很长时间，因此其言论不可信。因而大批民众要求追问徐纯合堵住门的原因，质疑警察不该把人打死，甚至怀疑视频是不是作假了。由此，对黑龙江庆安政府公信力产生了很严重的冲击。

2.3.1 事发后各主体第一时间行为

（1）开枪民警：由于在火车站，在多次口头警告无效且徐纯合的行为不断升级、最后演化为抢夺自己配枪的强狂下，考虑到旅客安全，最后选择开枪维护公众场合的安全与稳定。

（2）徐纯合家属：警方开枪行为过当，誓死捍卫自己儿子的权利，其母表示要当事民警为儿偿命。

（3）庆安政府：发布声明，警察执法合理，但并未给出进一步解释和表明现场情况的证据。在这种情况下，副县长在真相未明情况下慰问民警。

（4）公众舆论：普遍以事实对待上述网络所传说法，对当地政府事件处理情况持怀疑态度，有大量激进网民对当地政府恶言相向。

（5）媒体舆论：要求当地政府尽快公布现场直观证据，揭示事件的真实情况。

2.3.2 公众舆论压力下的相关主体行为

（1）开枪民警：依旧坚持自己合理执法，强调由于自己的合理执法而带来的网民的恶言相向对自己正常的家庭生活产生了严重的影响。

（2）徐纯合家属：经协商，徐纯合亲属接受当地政府给予的一系列生活补偿。其中包括生活补助20万人民币，将徐母送进养老院，将其两个孩子送进福利 院。

（3）庆安政府：给予徐纯合亲属一系列补助。然后由公安部和铁路总公司责成铁路公安机关展开调查，铁路公安局迅速组成工作组赴庆安指导处置此事件。

（4）公众舆论：对当地对事件的处置行为依旧持怀疑态度

（5）媒体舆论：通过舆论对当地政府进一步施压，迫使其尽快拿出直接表明事件真实性的证据。

2.3.3 对公信力原因冲击的分析

首先，值得我们每个人注意的就是公民个人素质的低下，缺乏对事件的独立思考、缺乏秩序感，容易被个人感情及网络舆论左右思考能力。在整个事件中，人们付出了太多的争论，倾注了太多的义愤，支付了太多的感情，但是恰恰忘记了，“对于事实问题的健全的判断是一切德行的真正基础”。也就是说，我们应该抛弃对道德大棒的依赖，抛开先入为主的价值判断，进行专业性、技术性的事实还原。在公共讨论中，首先要弄清楚事实是什么，如果事实没有弄清，就已经有了倾向性的价值判断，那只能是一种偏执。从这个意义上，一个社会舆论成熟的标志，就是情绪越来越少，而关注事实越来越多。

如果当地政府在应对舆论时能够处理得当，也许就会避免公众对政府的怀疑的加深。诚然，调查的过程需要分析所有的视频资料，需要走访已经四散天涯的车站旅客，需要进行非常专业的司法判断，这些都需要一个过程。但这不是一开始遮遮掩掩的借口，也无法解释副县长在真相未明情况下就慰问民警的行为。

而正是这一系列的失当行为导致了不明情况下的公共事件的恶化，导致政府公信力的严重缺失。

2.4事件结果及总结

5月21日，哈尔滨铁路公安局调查组公布庆安枪案调查结果，调查认为，民警李乐斌开枪是正当履行职务行为，符合人民警察使用警械和武器条例及公安部相关规定。与此同时，现场视频也向全社会公开。至此，一场引发举国关注的舆论热潮终于尘埃落定。而调查结果公布后，舆论的“U”型反转，更耐人寻味。无论是从现场视频来看，还是从调查结果分析，事件的“复杂性”都非常突出。长期上访的问题，精神疾病的因素，警察持枪的边界，弱者权利的保护……种种 敏感因素相互叠加，再加上发生在现场的暴力袭击，都构成了事件的“复杂性”。遗憾的是，事实的错综复杂，恰好反衬出真相公布之前的一些认知和判断，是多么简单化，甚至情绪化。

当然，媒体和公众的积极呼吁，对于促进调查进展、推动视频公布，发挥了不可替代的重要作用。但也正因为此，我们更应反思，如何让舆论更加成熟、健康，更好地承担推动社会进步的使命。

充满反讽的是，这本是一次正当履行职务行为，却演变成一波三折的舆论事件，如果当地政府在应对舆论时能够处理得当，或许就能避免无谓的“次生灾害”。这说明，政府部门应对突发事件，应该有新觉醒、新思路，做任何事都要在全网络的假想下来判断，用符合明规则的思维去思考，在第一时间及时公布权威信息。

3.此事件对政府处理公共危机的启示

（1）首先，要建立政府危机管理的预警、预防、预控机制，增强对公共危机的可预见性和处理相关事件的从容性。在这两年，我国的公共场合频繁发生类似公共危机事件的情况下，各级机构应该制定一整套合理的方案来应对此类事件的发生。

（2）建立快速反应机制，强化危机发生后政府处理危机的能力。

（3）建立处置危机的权威机构和相关体制，提高公共危机管理的科学性。例如在本次事件中，倘若政府在事件早期就合理的对其进行处置，就不会衍生出后来那么多的负面影响。

（4）加强信息流通，建立有效的信息传播系统，做好危机发生时的沟通，这是妥善处理危机的重要工作。而不是一味的处于危机的应对的环节之中。在本次事件中，若能够在事件发展的各个阶段加强与公众的信息沟通，最后就不会导致公众对政府的严重怀疑。

（5）第六，加强法制建设，使公共危机管理法制化。本次事件中，应该对网上造谣、传谣的人予以法律上的惩罚。

公共危机管理对于政府公信力而言既是挑战又是机遇。如果政府在危机管理中处置得当，不但能缓解危机的负面影响，还能增强政府危机管理的能力，进而提升政府公信力的水平。反之，则会进一步加速危机事态的严重性，政府的公信力也会受到很大冲击，甚至政府可能由此失去民心。因此，本文旨在从公共危机 管理中提升政府公信力的研究思路出发，通过对具体的政府机关具体行政行为合法性进行分析，找出危机管理中政府公信力下降的表现和原因，并提出相应的对策，不仅有利于减少该类危机事件的发生，更有利于提升政府的危机管理水平和公信力水平

4.政府提高公信力的措施

4.1 加强政府公共危机管理的法制建设

公共危机管理离不开法制的保障。现代危机管理与传统的危机管理最大的区别就

在于传统的危机管理是建立在人治的基础上，而现代危机管理是建立在法制的基础上。就第三章的影响因素理论分析框架得知，法律法规作为一种运行规则，是公共危机管理中影响政府公信力水平的一个重要因素。

4.2加强政府公共危机管理的组织建设

明确各部门及其负责人在应急管理中的工作职责和作用是应急预案编制工作的

主要内容，也是做好危机管理工作的重要基础，更是提升政府公信力的一个重要途径。危机管理的组织设计原则基本上可以做到在现有管理体制保持不变的情况下，较充分发挥政府的信息沟通和综合协调作用。就组织机构层级分为四类，即领导机构、办事机构、工作机构、地方机构和专家组。本文认为，危机管理组织体系的构建和一般组织机构构建的原则相似，要注意直线关系和职能关系的协调，即条块相结合

4.3提升政府危机管理公职人员的素质水平

增强危机管理公职人员的身体素质

强化危机管理公职人员的思想素质 提升危机管理公职人员的专业素质

4.4提升公共危机管理中的社会参与水平

提高公民的参与危机处理的意识。公民参与的组织化建设。4.5完善政府公共危机管理的机制建设

要建立政府危机管理的监管、沟通、问责、评估机制，增强对公共危机的可预见性、处理相关事件的从容性以及对此类事件的预防。

5.总结

公信力作为社会发展的综合力量之一，一直受到各国政府的高度重视。作为公信

力的评判标准之一，无论何时出现公共危机，政府都应当履行好职责，做好危机应对和处理工作。现阶段，中国社会正处于转型时期，随着不稳定因素的增多，公共危机事件也频频出现，是否处置得当将关系到政府的执政能力和民众对政府的信赖和支持，以及关系到未来国家的发展水平。因此，将政府公信力置于公共危机管理中进行研究在理论和实践上都具有重要的意义。

本文的研究对于在公共危机管理中分析政府公信力的影响因素、增强公共危机管

理能力，进而提升政府公信力水平都有一定的理论和实践意义，同时也有助于政府解决现阶段公共危机事件，减少负面影响，对和谐社会的构建也具有重要作用。但由于本人学识有限，对理论研究并不深入，特别是分析公共危机管理中政府公信力的影响因素的合理性有待研究，这里更多的是提供一种思考问题的新视角。

希望通过今后的努力学习和探索，可以逐渐弥补个人知识的匮乏，进一步提升学

公共危机管理体系探析 篇7

公共危机是政治运行和社会经济运行过程中因人为或非人为的因素导致的各种危机。我国的危机防御系统是SARS事件激活的, 经过这几年的发展已经取得了一定的成效, 然而与国外先进国家相比, 仍然存在缺陷。

1、民众危机意识薄弱

与美国人在面对“9.11”时的从容以及日本人的强烈危机意识和在危机中很强的自救能力相比, 我国民众的危机意识十分的缺乏。由于人们长时间的生活在相对安定的环境中, 致使社会公众普遍缺乏危机意识。加之国家忽视对民众的危机教育, 民众缺乏发现危机和防范危机的知识。

2、危机管理体制不健全

危机管理控制中心是危机预防管理的核心部分, 与国际社会相比, 我国没有一个独立和常设的危机管理中心, 灾害发生后, 一般都是临时成立工作组应付危机, 这种工作组不能保证危机管理工作的及时性和连续性, 缺乏对危机处理的经验教训进行有效总结、分析、保留和借鉴。

3、危机管理法律保障不完善

完善的法律体系是危机管理措施得以迅速和有效实施的保障, 我国先后制定了一些处理危机事件的法律法规, 如《防震减灾法》、《安全生产法》、《传染病防治法》等。这些法律本身具有很强的独立性, 缺乏政府与社会各部门之间的协调, 对各种危机事件的问题缺少事先详细的预警分析。

4、危机信息发布不通畅

当危机发生时, 及时、公开、透明公布危机信息, 可以安民心, 便于降低危机损失。目前我国的信息资源都掌握在政府手中, 传递信息的层次多、渠道单一, 信息的及时性和准确性受到严重影响, 造成信息失真。

5、没有充分发挥社会力量

随着社会的发展, 现代政府的社会职能不断的弱化, 只有有效的组织社会力量, 调动社会各界民众参与救灾行为, 而不是被动的过分依赖政府, 才能更快更好的战胜危机。目前我国没有健全的社会救助机制, 政府只能以行政命令的方式, 通过各个单位、各个系统一层一层的去组织和动员, 费时费力。

二、完善我国公共危机管理体系

如今, 应对社会公共危机的能力已成为衡量政府管理水平的一项重要指标, 对比完西方发达国家危机应急机制, 应从以下几方面着手。

1、培养危机意识

要做到“居安思危, 未雨绸缪”, 需要培养公民的危机意识, 做到警钟长鸣, 把危机意识教育纳入到国民教育体系之中, 普及有关应对危机的知识;通过媒体, 宣传公共安全知识;开展应对各种危机的模拟演练, 让公民掌握应对危机的措施与方法。

2、建立政府危机管理控制体系

要提高政府应对危机的效率, 必须建立系统的危机管理机制, 建立以中央政府主导, 地方政府扶助的危机管理控制中心。目前, 我国有些地方已经开始设置专门的危机管理机构, 将危机管理作为政府的重要工作。但这些工作只是部分经济发达的中大城市在做, 对于我国中央政府及广大中小城市和西部地区来说仍没有建立起常设性的、具有决策功能的应急管理综合协调部门。

3、完善危机立法

目前, 我国在应对危机管理方面相继出台了一些相关的法律法规但还不尽完善。应当尽快制订一套完备的配套法规, 使得危机管理有法可依, 有法可循。在危机发生时政府能够协调、组织、调配、社会的人力、物力、财力, 在最短时间内达到社会资源的最大整合。

4、建立公开、顺畅、权威的信息渠道

在危机管理中, 坚持信息公开, 及时、准确地发布信息, 保障公民的知情权。明确信息管理机构中中央与地方信息公布内容的关系, 规定上报及公布时限, 明确工作人员的职责。在信息公布中要发挥媒体的作用, 通过媒体来树立政府负责任的形象。

5、加强社会参与

动员全社会参与危机治理, 可以缓解危机在公众中的影响, 使公众了解真相, 起到稳定社会、恢复秩序的作用。有效的组织社会力量, 让公众积极参与到政府的救灾行为中, 而不是过分依赖政府, 才能更好的战胜危机。加强危机治理的社会参与需要政府积极培育和发展公民社会组织, 形成政府和社会共同管理危机的治理结构。

6、建设和谐的社会环境

危机是对一个民族精神和心理承受力的考验, 首先, 要建立诚信、友爱、信任、关怀的人文环境, 在危机来临时人们能互相关怀帮助。其次, 培养健康的社会心理, 提高公民抵抗危机的心理承受能力。危机带来的不仅是经济和身体上的伤害, 更有心理的考验, 培养公民健康的心态, 提高公民的心理承受力。

摘要：进入21世纪以来, 世界上各种公共危机事件频发, 对全球各国政府的应对能力提出了考验, 我国现在正处于经济和社会的转型期, 面对各种危机, 最重要的是建立一套比较完善的危机管理体制, 并不断增强政府及整个社会的危机管理能力。

关键词：公共危机,危机管理,政府政策

参考文献

[1]张维平:《关于政府公共危机管理》, 《中共伊犁州委党校学报》, 2006年。

[2]房桂枝、董礼刚:《论政府公共危机》, 《理论学刊》, 2004年第7期。

日本政府的公共危机管理 篇8

2011年3月11日。日本东北部海域发生里氏9.0级大地震并引发海啸，造成重大的人员伤亡和财产损失。面对一“天灾”加“人祸”，日本国民所表现出来的综合素质、应对危机的基本能力、团结协作的整体精神和有条不紊的社会秩·序，以及日本政府基本有效及时但仍有所欠妥的危机应对行为、政策及其体现出的深层次狭隘、自私的意识等行为，都应当引起其他国家及其人民的深思、重视与研究。

日本地处环太平洋火山地震带，自然灾害频发。在过去的几十年里，日本政府注重对公共危机应对与处置的系统安排，已逐步建立健全了较为完整、有效的防灾减灾体系：包括法律法规体系、防灾救灾指挥体系、信息通讯保障体系、技术支撑体系、社会动员体系及全民防灾救灾教育体系等，形成了多方联动、多层推进、协同配合、全民行动的立体式、常态化的公共危机管理体制及运行机制。回顾日本政府在“三一一”日本大地震的应对处理，我们不难发现，“政府”这一公共危机管理体制及运行机制在应对灾害发生方面具有不可或缺的独特的重要性与灵活性。笔者认为，对日本的公共危机管理，可以从以下几个方面加以认识：

一、立法先行，实现公共危机管理法制化

日本政府在应对公共危机管理上，注重立法先行。在对灾害认识程度不断提高及对历次救灾防灾经验、教训进行总结与反思的基础上，日本已经建立起以《灾害救助法》、《灾害对策基本法》、《紧急事态法》等为主体的抗震救灾法律体系，对规范与调整相关社会主体在防灾救灾权利与义务中起到了重要指导、引导作用，确保了危机管理的正当性和时效性；并将过去零散的抗震经验和举措加以有机整合，使之社会化、系统化、高效化。同时，也可以在地震期间为国民的安抚与整个社会的有序运行及稳定提供强有力的法律支撑。“三一一”大地震中日本国民表现出来的不慌张及社会秩序的相对稳定，正是日本防震抗震相关的法律规范深入民众、深入社会、真正影响社会生活的结果，也是日本政府公共危机管理法制化的成功之处与重要标志。

二、建立机构，完善危机管理组织体制

日本政府高度重视防灾组织体制建立与有效控制，从中央到地方建立了一套职能明确、运转高效、协同运作、功能强大的防灾机构体系——最高机构为中央防灾会议，由内阁首长担任最高指挥官。一旦灾害发生、危机出现，政府立即可以联系、指挥各级各方面，在短时间内成立专门的应急小组，调动自卫队，有针对性地处理危机事件。在特殊情况下，首相还可以绕过一些程序直接下令调动自卫队。这一稳定而又灵活的组织体制，确保了应急机制的高速运转，确保了防灾体系下政府运作的流畅和平稳，让政府得以在震后的黄金时间内妥当安排时间、合理调度资源。各级政府各职能部门的相互配合，协同作战，在最短的时间将防灾体系发挥出了最大的效益，体现了日本公共危机管理制度的先进之处。

三、技术支撑，建立有效的地震预警系统

日本地处欧亚板块、菲律宾海板块、太平洋板块的交接处，是一个地震频发的国家，历史上造成重大伤亡的地震不计其数。日本政府认为，震前、震时、震后三个时间段都能做好相应的工作是有效进行抗震减灾的重要抓手；而高水平的地震监测技术和一个全国性的地震预警系统则是有效减少地震灾害损失的重要前提。为此，日本在全国建立了1000个地震台，形成了一个覆盖全国的地震预警网络。通过地震台，不仅可以及时地监测到全国各地的情况，收集相关的信息，对监测、收集来的信息数据加以全面的分析，以此作为评估分析地震主要情况的重要参考，并在第一时间向可能出现地震的地区发出预警；而且，相关职能部门还可以随时关注此系统，以便在危机发生后迅速做出反应……完善的监测系统有效地保证了政府在地震发生后的极短时间内能够迅速定位，较为准确地判断震中、震级、烈度等基本信息，及时展开救援，减少损失。

四、整合资源，形成应对危机的物质基础

危机发生时，充分调动和有效整合社会各方面资源，形成官民协同、应对公共危机的物质基础，是日本能够较快化解危机、提高危机处置能力的重要保证。如根据日本的《灾害救助法》第37条规定：东京都每年必须按其本年度前三年地方普通税收额平均值的干分之五提取灾害救助基金，储备食品、矿泉水、基本医用品、应急灯、收音机等基本生活物资。除了都政府之外，各区市町村也应进行储备。根据地区防灾规划，地震灾害发生时，每人每天的饮用水供水标准是3公升……在中央的高度重视和强大的财政资金支持下，充足的储备使政府能在危机事件发生后及时将物资调拨给受灾地区，保障受灾地区人民最基本的生存生活需要，从而维护社会的总体稳定。

五、畅通渠道，确保危机信息及时传递

信息与沟通渠道是否通畅，直接影响甚至决定了危机处理的速度和效果。为保障灾区与外界能够及时进行沟通和联系，第一时间将重要信息报告给各级防灾决策机构，让决策机构能够及时做出相应的方案应对各种情况。日本特别注重信息联络系统建设，构建了应对灾害的全面的无线通讯系统。而在处置危机的过程中，日本政府还比较注意与媒体保持较为良好的关系。他们认为，媒体是政府与大众沟通、交流的媒介，是新闻、信息发布的重要机构。在危机期间，及时发布信息、处理好与媒体的关系并保持及时、良好的沟通，让民众了解危机的进展，有利于确立政府的正面形象，提高政府的公信力，帮助整个社会渡过难关。

六、强化教育，营造全民应对危机的社会基础

日本政府特别注重国民的危机意识教育，将国民应对危机的基本知识、基本技能与基本能力纳入国民日常教育的内容，形成全民应对危机的良好社会氛围与坚实的社会基础。

第一，日本坚持对国民进行长期的防灾训练，对国民的防灾知识进行全面的教育和普及。每年的9月1日是日本固定的“防灾日”，8月30日到9月5日是“防灾周”。每年的这个时候，日本各级政府、居民区、学校和企业都会举行各种防灾演练，并针对地震进行综合性的防震训练，而频繁的地震也为公民逃生演练提供了大大小小的实战机会。因此，当大地震来l临时，日本公民能够迅速做出反应，运用所知的减灾专业知识，冷静而又有序地逃生、科学地自救互救……这些都减轻了救灾工作的负担，也降低了地震造成的人员伤亡度。

第二，日本具有较为完备的抗震基础设施。在日本各地，随处可见将学校、公园、绿地等公共场所作为避难处的指示牌。这样不仅强化了公民的危机预防意识，还能在地震发生后，清晰迅速地引导人们在最短时间内到达安全地带避难。

第三，多发的自然灾害促使日本公民养成了一种近乎天然的危机意识和忧患意识，并成为自觉的行为习惯。如普通日本人的家中都常备装着避难食品、口罩、绷带、手电筒等的应急包；日本人在外出住宿时，一般都会留心宾馆房间内的应急逃生路线并亲自走一趟；日本人在离家时，一定会仔细检查家中是否还存在一些安全隐患。