公共产品供给制度

公共产品供给制度（精选12篇）

公共产品供给制度 篇1

一、农村公共产品供给存在的问题分析

(一) 农村公共产品供给主体的错位下移

长期以来, 从我国农村的公共产品的供给主体上看, 全国性的农村公共产品由中央政府提供, 而地方的农村公共产品由地方政府提供。但在具体实施过程中, 却出现了本应由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本, 却完全由农民来承担, 本应由上级政府提供的公共产品却通过政府权威转移事权, 交由下级政府提供, 最终落到乡政府和农民头上。特别是农村税费改革后, 国家和地方政府实行财政包干, 除大型水电建设外, 国家把地方建设的任务交给县、乡政府, 不再通过拨款加以支持。作为农村公共产品供给主体的县、乡政府, 由于财政紧张, 对农村公共品的投入锐减。如基础教育、计划生育是全国性的公共产品, 但这些事权目前主要由乡政府以及村承担。这样做的必然后果是乡镇政府事权大于财权。另外, 全国的乡镇多数财政困难, 无力承担和提供农民所需的公共产品。与城市居民相比, 农民在公共产品方面的权益受到严重损害。

(二) 农村公共产品的总量供给不足

随着经济的发展, 我国农村公共产品需求总体在不断增长, 但不论是生产性的基础设施还是生活性的基本保障, 供给都相当薄弱。我国许多地方的农田水利设施年久失修, 陈旧老化, 勉强维持运转。供给的不足主要是由于财政投入的不足, 长期以来我国实行的优先发展重工业的非均衡发展模式, 决定了在资金总额一定的情况下, 财政有明显的非农偏好, 资金更多地投向了城市建设上。

(三) 农村公共产品供给的城乡二元结构

在长期历史发展过程中, 我国社会经济形成了非常典型的“城乡二元结构”模式, 在农村公共产品的供给上这种城乡二元结构的体现更是非常明显, 公共产品的供给政策长期向城市倾斜。如城市基础建设全部由国家承担, 农村基本上是由农民自筹解决, 即便是农村生产与生活急缺的中小型基础设施投资, 实际上也主要依靠农民自己集资举办, 有关数据显示, 历年用于农业支出占全国支出的比重还呈现递减的趋势。此外, 城市居民和职工一般享受公费医疗与养老保障等待遇, 而农村居民医疗则基本上属于自理和传统的家庭养老制度。

(四) 农村公共产品供给效率低下

许多地方政府出于对政绩的偏好, 在提供农村公共产品时, 往往愿意提供一些短期内见效快, 容易出政绩的产品, 而对于需要大量长期投入具有战略性, 关系到农村可持续发展的公共产品却不愿提供。相关资料统计表明, 我国财政支农投入中用于农业科技的部分比重一直偏低, 在7%到8%之间徘徊。目前大部分农村急需良好的大型水利浇灌设施、大型农用固定资产以及良种的培育, 但这些公共产品的供给相当匮乏。这主要是由于农村公共产品供给主体的单一和强势, 提供公共产品的各个公共服务部门不存在竞争导致的。

二、农村公共产品供给制度创新的价值分析

(一) 有利于缩小城乡差距

城乡差距是二元经济社会最典型的表现形式, 这种差距表现在生活的方方面面, 其中最明显的是城乡收入差距。2004年年初, 中国社会科学院经济研究所经过数年跟踪所做出的一份全国性调查报告显示, 近年来, 中国城乡收入差距在不断拉大, 如果把医疗、教育、失业保障等非货币因素考虑进去, 中国的城乡收入差距世界最高。由此可见, 城市居民与农村居民依然存在一条鸿沟, 在国民收入分配上依然是重城市居民而轻农村居民。工农业产品的剪刀差继续扩大, 使农民在农业上的收入还是低微。对农村公共产品供给进行制度性变革可以有效地解决这一问题。

(二) 扩大内需, 拉动农村市场消费

作为占总人口绝对数量的农村市场应是未来消费市场的主力。但近些年来, 由于公共产品财政投入不足且主要由农民来承担, 农民负担比较沉重, 导致农民收入增长比较缓慢, 这直接抑制了农民的消费能力, 使农村的相当一部分潜在消费需求无法转为现实消费需求。从而影响了国家扩大内需的宏观经济政策的实现。增加农村公共产品的供给总量, 增大对公共产品的投入, 可以直接或间接地改善农民的收入, 提高生活水平, 给农民形成一种良好的心理预期, 可以有效扩大内需。

(三) 有利于减轻农民负担, 增加农民收入

虽然近年来农民收入呈现恢复性增长, 但增速缓慢, 城乡居民收入差距越来越大。由于农业和农村经济发展在很大程度上受到基础设施等公共产品落后的制约, 相应地农民收入增长也就受到一定制约。而各项农业基础设施的完善可以为农业增长提供有利条件, 促进农民收入的增加。良好的教育服务、完善的农业科技推广体系、畅通的农业信息渠道将帮助农民提高素质, 获取市场经营与管理经验, 提高在市场中的竞争能力。

三、农村公共产品供给制度创新的构想

(一) 强化和优化政府作为村公共产品制度创新的主体

农村公共产品供给制度创新是一件复杂工程, 涉及面广, 牵涉的部门众多, 制度的创新会涉及到利益的重新分配, 会受到已有的利益集团的阻碍, 政府所具体的权威性将大大减少制度创新成本。因此, 政府作为创新主体, 将有利于新的制度安排向现实的转化, 从而大大节约制度创新的实施成本。

(二) 实行农村公共产品供给主体的多元化

应根据农村公共产品的层次和性质, 构建多元化的农村公共产品供给体系。对于农村基础教育、卫生防疫、计划生育、社会保障、环境保护、大型骨干水利工程、农业基础科学研究、全国性的农业病虫害防治等, 由于其受益范围局限于农村区域, 外部性大, 属于纯粹公共产品, 适合于中央政府公共提供。乡村道路、农村电力、通讯、农业科技教育与推广、市场开发及提供市场信息等农村公共产品的供给, 鉴于我国的国情, 可以考虑由地方政府为主, 农村社区、私人和非盈利性民间组织供给为辅的形式。

(三) 引导农民形成新型合作组织

作为一个农业大国, 我国农民应该是规模最庞大的一个利益集团, 但由于人数众多, 组织松散, 难以形成有力的“特殊利益集团”, 从而对公共决策的影响力较小, 其利益常受到侵害, 各种负担沉重。这就需要政府引导农村成立合作组织。有效地解决农村公共产品供给总量不足和低效率的问题。目前我国的一些农村地区已经形成了功能类似于农协的这种合作组织, 但一般规模小, 力量薄弱, 这就需要政府部门的大力扶持与帮助。

(四) 保障农村基础教育, 加强职业技术教育

我国财政在继续增加对教育投入总量的同时, 对现行的农村义务教育的管理体制和投入体制应进行力度较大的调整和改革。此外, 许多发展中国家对农村职业技术教育的重视也是值得我国借鉴的。许多发展中国家重视农村职业技术教育, 大量培养各类农村职业技术人才, 新建、扩建或改建农村职业技术学校, 为职校提供现代化的教学设备、教学仪器和实习基地, 推广新的技术手段和运用新的教学方法。鉴于此, 我国应统筹兼顾农村职业教育和技能培训, 提升农民的就业能力和创业能力, 使农民不会因贫困而在竞争中处于劣势。

(五) 完善农村公共产品供给的法律保障

西方发达国家在农村公共产品供给方面高度的制度化、规范化、法制化的做法无疑是最值得借鉴的。一方面通常以立法形式明确供给的责任主体, 明晰财权与事权。如德国的联邦基本法、各州以及其他相关法律明确规定了联邦、州和地方政府在公共产品供给过程中的责任和权力。因此各级政府之间的职责非常明确, 政府间的权力关系清晰、责任关系。另一方面是专门针对农村公共产品供给的立法。如日本, 在上个世纪的五六十年代间就出台了《农业振兴法》《农业协同组合法》等三十多个涉农的法律法规, 形成了完善的法律体系, 为农村公共产品的有效供给和高效治理提供了强有力的法律保障。

参考文献

[1]张蕾.日本农协及其对我国农民专业合作组织的启示[J].农学通报, 2007 (3) .

[2]孙南萌.从需求角度看农村公共产品供给体制的走向, [J].农村经济, 2009) (11) .

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[4]马鑫, 冯毅.基于交易成本理论的农村公共产品供给问题探讨, [J]哈尔滨商业大学学报:社会科学版, 2010 (2) .

公共产品供给制度 篇2

论和谐社会建设与公共产品供给

在社会转型期,城市公共产品的供需矛盾会因城市在经济与社会发展中的带动功能和辐射作用而放大,对城乡关系、城市生活和区域发展形成影响.在构建和谐社会的进程中,政府理应更多地通过提供公共产品,缩小城乡差距和贫富差距,促进城市内部和谐,推动区域间协调发展.

作 者：何安妮 作者单位：上海财经大学公共经济与管理学院,上海,200433刊 名：总裁英文刊名：PRESIDENT年，卷(期)：“”(4)分类号：关键词：和谐社会 公共产品 西部城市

公共产品供给制度 篇3

[关键词] 新农村；物质基础；公共产品；非均衡性；长效机制

[中图分类号]F303 [文献标识码]A [文章编号]1000—4769(2006)05—0058—06

社会主义新农村建设是我国全面实现小康社会和推进现代化建设的重大战略举措。就目前而言，我国农村经济仍然是整个国民经济发展的薄弱环节，农村教育、卫生、文化等公共事业发展滞后，是我国全面建设小康社会面临的一个突出矛盾。因此，在党的十六届五中全会《建议》中特别强调加快行政体制改革，大力发展农村公共事业是“十一五”期间的一项重要任务。同时，也是社会主义新农村建设的内在要求。

一、农村公共产品供给制度非均衡发展的矛盾分析

长期以来，在城乡二元经济社会结构和“一国两策”的管理体制下，我国农村公共产品严重短缺，影响了农业、农村经济社会的健康发展和可持续发展，使城乡二元社会结构更加固化，导致了一系列经济社会矛盾，成为农村经济社会发展的障碍。

从目前我国社会存在的问题来看主要有两个明显的特点：一是城乡发展不平衡，差距拉大。我国的人口大头在农村，小头在城市；而经济总量大头在城市，小头在农村，众多的农村人口分配少量的国民收入，必然导致农村居民的人均收人大大低于城市居民。2000年我国乡村居民人均年纯收入与城镇居民可支配收入相比为1：2．8，2004年扩大到1：3．23，如果将城镇居民享受的住房、医疗、教育、交通以及公共服务计算在内，二者的真实差距大约在5倍以上。二是农民的国民待遇严重缺失，农民利益得不到保障。我们制定了很多要农民为国家和社会做贡献的政策，却没有形成让农民共享福利的机制，这在很大程度上伤害了农民的感情，影响了农民积极性和创造性的发挥，阻止了农业现代化、农村工业化、城市化发展的进程。因此，在社会经济发展过程中产生了五大主要矛盾：

矛盾之一，农村基础设施仍然落后，与城市相比差距较大。目前全国有一半的行政村没有通自来水；60％以上的农户还没有用上卫生的厕所；有近7000万户农民的住房需要改善；1．5亿农户需要解决燃料问题；6％的行政村没有通公路；2％的村没有通电；6％的村没有电话；60％以上的县没有标准的污水处理场等。

矛盾之二，农村教育资源分配严重短缺，农民享受不到城市同等的教育资源。城乡基础教育差距十分明显，以生均预算内公用教育经费为例，2001年我国小学生均预算内公用经费城镇为95元，农村为28元，城镇是农村的3．39倍；初中生均预算内公用经费，城镇为146元，农村为45元，城镇是农村的3．24倍。城乡成人教育差距也较大，我国农村15岁及以上人口平均受教育年限不足7年，与城市平均水平相差3年；在15—64岁农村劳动力人口中受过大专以上教育的不足1％，比城市低13个百分点。目前，我国占60％以上的农村人口只获得全部教育经费投入的23％左右。

矛盾之三，城乡医疗资源分配极不合理，农民缺乏基本的健康保证，看病难、看病贵的矛盾十分突出。我国人口占世界的22％，但医疗卫生资源仅占世界的2％，而这仅有的2％的医疗资源80％集中在城市，又有80％的资源集中在大医院，全国仍有1％的乡镇没有卫生院。据卫生部估计，全国农村人口中有40％～60％看不起病或因病致贫。一些贫困地区，尤其是西部贫困地区农村，有60％-80％的患病农民死在家中。

矛盾之四，农村的社会保障制度尚未健全，农民获得社会保障的面极其狭窄。2003年全国农村社会保障覆盖率只有3．3％，养老保险覆盖率为12．2％，失业保险覆盖面和医疗保险覆盖面为零，城镇社会保障覆盖面是乡村的近27倍；城镇职工养老保险覆盖面是农村的3.7倍。截止2005年9月，社保在农村的普及率只有13％，且多数集中在经济发达地区和大城市郊区农村，还有72．5％的农村人口没有参加任何形式的社会保障。

矛盾之五，农村生态环境日益恶化，自然灾害频繁发生。从20世纪50年代开始我国土地沙化问题逐渐严重，每年沙化土地面积已由560平方公里扩大到2004年的263．62万平方公里，占国土总面积的27．46％。我国18个省、2471个县、近4亿人口的耕地和家园正受到不同程度的荒漠化威胁。人均耕地由1952年的2．82亩减少到2003年的1．43亩，不到世界平均水平的40％。有666个县突破了联合国粮农组织确定的人均耕地面积0．8亩的警戒线，其中463个县人均耕地不足0．5亩，淡水、森林、草地资源人均占有量分别相当于世界平均水平的1／4、1／6和1／2。由此而导致的自然灾害频繁发生，造成了巨大的经济损失。据统计，仅1998年长江和东北地区遭受特大洪涝灾害造成的经济损失便超过2600亿元以上。2004年全国各种自然灾害造成的直接经济损失也达1602．3亿元。建设社会主义新农村和推进现代化建设进程中，公共产品的供给无疑具有基础和先导的作用。

二、农村公共产品供给失衡的原因分析

1．历史性因素：城市偏向的工业化发展战略

我国从建国初期就实行了优先发展重工业的非均衡发展模式，在城乡二元经济社会结构和“重城轻乡”、“重工轻农”的“一国两策”管理体制下，政府通过大量索取农业剩余支持工业化发展和城市经济建设，政府对农业、农村的“多取”和“少于”，以及向城市倾斜的国民收入和社会利益分配格局和制度，形成了城市公共产品一直由国家负担，而农村公共产品却由农民自己解决的城乡有别的差异性公共产品供给体制和基本制度。据统计，从新中国诞生到20世纪90年代末，我国农民为国家工业化和城市化发展提供资金积累达2万多亿元，大约相当于同期社会资本存量的2／3。当农民的“明税和暗税”被国家用来进行工业化建设时，国家再无力为农民提供本应与“税”相对应的公共产品。在此情况下，通过农村集体经济组织在制度外提供农村公共产品的体制逐渐产生，虽然在一定程度上缓解了国家供给农村公共产品的压力，但却直接造成农民负担过重。

改革开放后虽然进行了一些调整，但重城抑乡的指导思想并没有从根本上扭转，各级政府对农村和农民的利益保障仍缺乏足够的重视，仅低

价征用、高价出售土地一项就使农民最少蒙受了20000亿元的经济损失。政府通过制度安排和政策支持，把大量的公共产品提供给城市，使大部分城市发生了翻天覆地的变化，广大农村在以农民为主的“自给自足”型公共产品供给制度下发展缓慢，大部分地区面貌依旧。第一，财政对农村和农业投入明显不足。20世纪90年代以来，政府对农业投入总量虽然不断增加，但1992—1996年间，财政支农支出年均增长16．8％，同期财政经常性收入年均增长23％，前者比后者低6．2个百分点；财政支农支出占财政总支出的份额也呈下降趋势，由1978年的13．42％下降到1999年的8．23％；财政支农支出占农业总产值的比重也由1978年的10．78％下降到2000年的4．36％。第二，财政支出结构的变化。2000年以后，国家财政支农的总规模以及占财政总支出的比重有所增长，但支出结构有所变化，主要用于补充农林水利气象等部门不断提高的事业费，这主要是由于工资上涨而导致的。第三，不平等的城乡公共产品供给二元结构。我国城镇居民基本上免费享受财政投资或补贴的各种公共设施和社会保障，如发达的交通、便利的通讯、完善的医疗卫生、体育文化教育体系等，而农民则主要靠自己解决农村公共产品的供应，自己承担养老、教育、医疗等费用。政府转移支付中的很大部分用于维持城镇下岗人员的生活水平及补贴相关企业的亏损，农民应享受的部分被挤占。这直接造成了城乡公共产品的二元供给结构，这种公共产品的二元供给体制反过来又强化了城乡二元经济社会结构，从而导致农村公共产品供给的严重短缺，使农村公共生产费用上升，农民生产经营成本加大，农村经济缺乏发展后劲，农民增收缓慢，“三农”问题更加凸显。

2．直接性因素：农作制度改革的负效果

改革开放前，我国对“农田基本建设”等农村公共产品的投入规模是惊人的，当时主要采取“以劳动力替代资本”的人海战术，由政府动员并组织劳动力承担灌溉、防洪、水土改良等密集型投资项目，致使农村劳动力某些时期甚至出现不足的现象。这种筹集公共产品供给资源的方式是与人民公社的分配制度密切相关的。当时的分配制度是工分制，集体组织在扣除了各项费用之后将剩余部分以工分为权数分配给组织成员。在工分制下，大量使用劳动力，用人力成本替代物质成本，工分总量的增加几乎不受约束，通过增加工分总量，将公共产品投入的成本隐性地转移给农民。这种农村公共产品的供给方式从客观来讲对农民很不公平，但它保证了在资本短缺和各方面比较落后的条件下农村发展所需的公共产品。这种公共产品供给方式的存在，由当时人民公社制度和意识形态的刚性作保障。

1978年改革开放以后，我国农村以家庭承包责任制取代了原来的集体农作制度，改变了农民生产“私人产品”的激励结构，农民成了剩余产品的共享者，劳动积极性大大提高，农业一度获得高速增长。但是，在这一制度结构中，制度安排的实施是相互联系和依存的，由于农作制度向非集体化的变迁和集体化农业组织的瓦解，中国农村原有的公共产品供给机制失去了存在的基础。由于城市偏向的工业化发展战略，各级政府在财力有限的情况下，重点把财力、社会资源用于城市公共产品的供给，农村公共产品的供给则通过制度外财政解决。这种非制度化的、随机性的筹资手段实际上否定了农民的“国民性”，剥夺了其应该享有的国民待遇，加重了农民负担。同时，这种供给采用的是体制外收费获取资金的方式，具有较大的随意性，资金的收取和使用缺乏严格控制和监督，容易出现腐败和无效，从而进一步加重了农民负担，减少了农村公共产品的供给。旧的制度已经瓦解，而新的制度又未有效形成，直接导致农村公共产品供给条件的不断恶化。近几年来，我国农业的高速增长是以牺牲农村公共产品供给为代价的。但是，由于农作制度变革带来的农民实际收入的增长又提高了农民对公共产品的需求水平。这就要求农村公共产品的供给与农业、农村发展的要求相适应。由于农作制度的单项突破，而其他配套制度改革滞后，使供给与需求严重失衡，在供给与需求的双重压力下，这一制度改革的直接效果就是农村公共产品供给不足。

3．现实性因素：供给主体和需求主体双重缺失

根据公共产品的收益和消费范围可以确定公共产品供给的责任主体。但我国各级政府在农村公共产品供给的责任划分上缺乏科学性和合理性。一是从中央到地方各级政府都有许多相同的供给责任，如教育、科学、文化、国防、卫生等，但各级政府在供给责任的具体划分上没有一个明确规定；二是各级政府和村民自治组织的供给责任非常相似，缺乏明确划分。按照分级财政管理原则，全国性公共产品的供给属于中央政府的职责范围，支出应由中央政府来承担并纳入中央的财政预算。但在我国农村公共产品的供给过程中，一些本来应该由中央政府提供的公共产品却通过政府的行政权威转移事权交由下级政府，造成基层政府事权大于财权，负担最终落到乡镇政府和农民头上。与此类似，一些应由地方各级政府供给的公共产品最后也转嫁到农民头上，由农民自我供给，形成农民的隐性负担。我们认为，农村公共产品的供给不足和农民自我负担也是农民负担，而且相对于税费等显性负担而言，消除农民隐性负担的改革更加举步维艰。

由于公共产品供给责任不清，“错位”现象比较严重，加之财权与事权不对称，在强制性的农村税费制度改革过程中，基层政府财政收入严重不足，中央财政和上级财政转移支付制度不健全，转移支付资金规模小，到位率低，基层政府即使有供给公共产品的动机和愿望，也会因为财力匮乏，缺乏供给能力，导致农村公共产品供给主体“缺位”，使农民丧失发展的外部平等性。在存在“错位”“缺位”问题的同时，政府的“越位”现象也十分严重，提供多少农村公共产品?提供什么样的农村公共产品?通过什么渠道获得公共产品，都由上级政府及其部门“为民作主”，农民被排斥在决策体制外，由“局外人”来决定自己的事。同时，一些基层政府在政绩最大化为目标的激励下，为了达到并超额完成上级政府下达的经济增长目标，往往介入竞争性生产领域。上项目、办企业，提供“越位”公共产品，大搞“面子工程”“形象工程”“政绩工程”，强调高速度、超水平，争夺好名次。这样，不仅进一步加大了基层政府的财政支出压力，另一方面所提供的公共产品也可能并非农民所需的。“当不能很精确地测量(非市场)活动的产出和供给时，非市场活动的总供给或特定的非市场活动的供给就会趋向于较高”，这是不合理供给所带来的成本增大的必然结果。“政府掏钱办企业，老百姓掏钱办教育”是政府角色“越位”“错位”“缺位”的鲜明写照。

公共产品有效供给的条件之一是通过民主机制汇总公民对公共产品的偏好和需求。我国农村公共产品的供给模式一直沿袭“自上而下”垂直

供给决策机制，不是根据农村社区内部的需求来决定，而是采取自上而下的决策程序，根据地方政府部门决策者的“政绩”和“利益”需要而作出。基于公共产品自身的特点，它不是通过市场价格即横向信息流来反映消费者的需求信息，从而对供给者形成激励和约束。虽然农民是其自身利益和偏好的最佳判断者，但在目前村民自治程度相对较低的情况下，农民尚缺乏能够正确表达自身意愿的机制和渠道。需求和供给的表达是一个谈判的过程，根据奥尔森(Olson，1965)的利益集团理论，农村基层政府虽然在了解农民对公共产品的需求偏好上具有优势，但“交易费用”的大量存在和“经济人”假设决定了他们不可能耗费大量成本用于收集相关信息。作为“经济人”的基层政府追求的是经济利益和政治利益的双重目标，在财政资金的约束下他们倾向于提供能够为自己带来仕途升迁资本的公共项目或能够提供更大权力支配的公共项目。与农民相比，基层政府在职能、组织、信息和制度方面具有明显的优势，而农民在权利资源的配置中始终处于不利地位，无法争得应有的权益，对农村公共产品的强制性供给无法进行“硬”性约束。

此外，由于种种条件制约，作为需求者的农民自身偏好也存在一些问题。在传统观念制约下，一些农民对国家的计划生育政策存在抵触情绪，即便在国家的高处罚措施下，仍出现了众多的“超生游击队”；由于经济水平和收入的制约，一些农民对教育等机会成本较高的公共产品可能还会存有排斥心理，从而阻止孩子特别是女孩继续升学；由于认识上的短视性，农民通常只对关系到眼前利益的公共产品具有较强的需求，而较少考虑有长远收益的公共产品。

4．根本性因素：城乡利益集团力量对比悬殊

农村公共产品供给中呈现出的错综复杂的矛盾，其根本原因和落脚点在于利益问题，核心是经济利益。围绕着经济利益这个中心，具有不同的劳动特点、谋生手段、经济地位、利益取向和消费层次的人群便自然而然地联合在一起，形成不同的利益群体。集体行动要想有效，需要有一个良好的组织能代表该集团成员的利益进行活动。当前农村公共产品面临供给困境的根本原因就在于城乡利益集团力量对比悬殊，在于城乡居民作为社会系统两类不同的利益群体，在资源控制、结构位置、行动能力和可能性上存在着明显的不平等和能力反差，这些差异又通过社会相互作用的过程对权力资源的积聚和政策安排的损益产生巨大影响。在社会博弈中，农民尽管人数众多，但他们始终是弱势集团，缺乏一个能代表其利益、表达其意愿的组织。农民在进行集体行动时，由于组织程度低，相互沟通与协调比较困难，很难达成一致；其成员又具有强烈的搭便车倾向，致使农民的谈判能力低下，无法有效地维护自身的正当权利，缺乏利益表达的渠道和强度，在“利益表达—利益综合一政策制定一政策实施”的整个过程中，都不能形成积极的参与和有效的影响，不能通过组织化的博弈来争取自己的利益。其结果是使得有关政策安排不能保证他们作为“最少受惠者的最大利益”，反而是不断地损害和剥夺他们的利益，使得城乡二元结构日趋强化，呈现出路径依赖上的积重难返和持续强化之势。由此可见，利益导向下的城乡集团在政治、经济等各个方面的不平等是导致农村公共产品供给困境的根本性原因。

三、构建农村公共产品供给的长效机制

在解决农村公共产品供给问题上，我们必须以科学发展观为指导，按照统筹城乡经济社会发展的要求，构建新型的农村公共产品供给支持体系，以促进农村经济社会可持续发展和和谐发展，推动社会主义新农村建设。

1．农村公共产品供给改革的总体思路设计

我国农村公共产品供给陷入困境的原因错综复杂，所以在进行公共产品供给体制改革时，不能就农村谈农村，就农民谈农民，要结合城乡一体化和农村经济社会发展的大背景进行综合配套改革。我国农村公共产品供给改革的整体目标是建立实现城乡统筹、工农业协调发展的农村公共产品供给制度，促进城乡“二元”经济社会结构向“一元”结构的转换。

(1)我们必须承认城乡差别的客观实际，实事求是，量力而行，切忌避免好大喜功的短期行为，按照社会主义新农村建设的要求，分步骤、分阶段逐步解决农村公共产品供给问题。

(2)各级政府应根据自身财力及地区间经济发展水平的差异，统筹兼顾生产、生活和发展等各个方面的需要，处理好当前利益和长远利益的矛盾，区分轻重缓急，集中力量，重点解决农村群众最急需解决的主要矛盾和重大问题。

(3)注意政策设计的系统性、连续性和多变性，我们既要考虑到公共产品的内在规定性和发展规律所提出的要求，又要将其置于农村改革、新农村建设和整个国民经济体系的整体框架中考察；由于制度之间的联系和依存，我们不仅要考虑制度变革的可行性，也要考虑制度变革的系统性和连续性；为确保农村公共产品供给的合理结构和效率，我们不仅要考虑供给，还要考虑需求结构的多变性。

2.科学划分各级政府的责任界限，建立多元农村公共产品投入体系

公共产品的内在规定性和发展规律，决定了政府的制度安排在其供给上起着主导性作用。制度的改革、完善与创新是有效供给和结构优化的关键。

(1)转变发展观念，进一步调整现有国民收入和利益分配格局。在城乡利益关系上必须坚持统筹城乡供给原则，从根本上破除城乡分割的“二元”公共产品供给制度和模式，逐步建立适应社会主义市场经济要求，符合国际惯例，公平公正的新型现代公共产品供给体制。

(2)科学划分各级政府的财权事权关系，明确责任范围。按照公共产品的类别和层次，科学合理地划分各级政府提供公共产品的职能边界，明确界定各级政府应提供哪些农村公共产品，并将所需资金纳入规范的财政预算体系，理顺各级政府的财政分配关系，科学合理地划分确定其事权和财权，使两者对称统一。涉及整体性、全局性、长期性的农村公共产品主要由中央政府提供；区域性的农村公共产品主要由省级政府提供，地方性的农村公共产品主要由地方政府提供，社区性的农村公共产品由农村自治组织和农民共同提供。

(3)强化政府投资主体地位，确保财政投入逐年增长。各级政府财政对农业的支出规模必须按照《中华人民共和国农业法》的要求，保障国家财政每年农业总投入的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度，并制定具体的、更具操作性的实施办法，规范政府投资行为，保障投入方向以及投入重点，政府财政投入资金一定要专款专用，必须用于农村公共产品的投入上。

(4)引入市场机制，开拓筹资渠道。政府应动员社会资源为农村提供公共产品，并创造有利条件，在政策、税收上给予优惠，积极鼓励民间资金投向农村公共事业，引导民间资金向民间资本转变，以拓宽农村公共产品筹资渠道，形成公

共产品供给主体多元化格局。

3．改革相关的配套制度，保证农村公共产品供给改革顺利进行

增加农村公共产品的有效供给还必须进行相关配套制度的改革，从根本上改变农村经济社会发展的大环境，理顺农村公共产品供给的渠道。

(1)改革政府的管理体制。依法规范中央和地方政府的职能和权限，各级政府要加强社会管理和公共服务职能，尤其是乡镇政府要增强社会服务功能，弱化行政职能，有条件的要逐步推进乡镇自治，从体制上保证基层政府不会挤占挪用公共产品的供给资金。

(2)健全农村公共产品供给的管理、监督机制。在农村公共产品的供给体制上要实行决策权与执行权、监督权相分离，进一步提高农村公共产品供给的制度效率和农村公共资源的利用率。

(3)加快农村土地制度改革。土地制度决定了农村、农民的一切生产方式，决定了农民的政治权利和经济地位，缺少保障农民合法权益的土地制度，农民对公共产品的投资建设就会缺乏积极性。此外，作为配套措施，粮食流通体制改革、农村社会保障体制改革、户籍制度改革、政府机构改革等也必须得到相应的推进，这样才能从根本上改变农村社会和经济发展的大环境，理顺农村公共产品供给渠道，防止单方突进的制度改革因“路径依赖”和“体制锁定”再度陷入历史的怪圈。

4．建立农村基础民主决策机制，提升农民的组织化程度

推进农村民主化进程，提升农民的组织化程度，这是从深层次上解决农村公共产品供给问题的前提和基础。

(1)进一步推进农村基层民主制度建设，强化村民自治。通过村民委员会制度和乡人民代表大会制度，由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设项目进行投票表决，使农民通过直接或间接的渠道充分表达自己对公共产品的意见，实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”的转变。这种制度性参与对于农民不仅意味着公共产品真实偏好的表达，也是他们实现对于公共支出进行有效监督的需要。

(2)改革基层政府干部的产生办法，真正体现民意。村、乡级干部应真正由本社区居民民主选举产生，而不是由上级组织部门安排，这样才能由农民自己选举出能真正代表农民利益、对农民负责的干部。此外，还要解决乡镇政府和乡村干部的激励问题。在各种惠农政策给农民带来实惠的同时，相应增加乡村干部的利益，使乡村干部和本地区农民形成“利益实体”，真正成为农民利益的“代言人”。

我国公共产品供给制度分析及改革 篇4

1 公共产品要求多样化的供给方式

长期以来, 公共产品的供给制度存在着误解:公共产品应当完全由政府供给。由于公共产品“免费搭车”的理性行为的普遍存在, 按私人供给的边际成本等于边际收益的原则确定产量, 将不能弥补生产的成本, 使得由市场机制决定的公共产品供给量往往低于有效水平, 甚至供给量为零。这就需要政府建立一种合理供给制度来满足公众需求。

而纯粹由政府供给或纯粹由市场供给的理论 , 都是建立在各自严格的假定条件基础上, 是相对于各自效率满足条件而言的。事实上, 在公共产品的供给中, 政府与市场、公共部门与私人部门, 既存在着与其效率满足程度相适应的职能, 又存在着与其效率不能满足下的失败。政府与其公共部门垄断公共产品的供给, 或是市场与其私人部门垄断公共产品的供给, 都不会有效率最大化的结果。理性的制度安排 , 应当根据各公共产品的具体情况 , 在政府与私人的供给方式之间, 趋利避害, 扬长避短, 建立政府与市场混合, 公共部门与私人部门职能互补的制度框架。

在论述公共产品的具体供给方式之前, 本文首先提出的观点是:“生产”和“提供”是有区别的。“生产”指的是公共产品由谁来建造, 制成;“提供”指的是由哪个主体付费购买公共产品, 从而把它提供给消费者。

生产者必须是能够做出决策的主体, 这样的主体只有三个:政府、企业和个人。企业和个人的性质是一样的, 统称私人。也就是说, 对于产品的生产来讲, 主题只有两个:政府和私人。而对于商品的提供, 主体有三个:政府、私人和集团。集团就是消费某一公共产品的所有消费者的集合。“集团”这一概念是指联合提供的问题, 只有在关于产品的提供时才有意义。在关于商品的生产时是没有意义的, 因为他不是独立的决策单位。

这样, 公共产品生产与提供的方式搭配有以下六种:

(1) 人在利他主义的情况下会供给公共产品。即私人生产, 私人提供。

(2) 私人生产, 集团提供。公共产品可以由集团来付费, 委托私人生产。如社区内的各种私人办的公园, 健身场所等。

(3) 私人生产 , 政府提供 。当公共产品必须由政府统一提供时 , 如果此产品的生产是可分割的, 那么就存在政府委托私人部分地生产此产品的可能。比如国防设施。这种方式包括政府向私营企业采购和与私人企业签订合同出租或合同承包的情形。

(4) 政府生产, 私人提供的情况, 如一件公共产品由私人捐赠给国家, 由国家的公共部门生产的情况。

(5) 政府生产, 集团提供。指政府为某个特定人群建造一定的设施或提供一定的服务, 然后向设施的使用者或服务的对象收取费用的形式。比如政府建造高级公路, 然后向过往车辆收费。

(6) 政府生产, 政府提供则是最容易理解的传统供给方式。

以上概述了公共产品的几种供给方式, 其指导思想是政府与市场各尽其职, 相互配合。

2 我国公共产品供给制度的实践与发展

我国的经济体制经历了从计划经济到市场经济的过渡, 公共产品的供给制度也因此发生着变革。

在计划向市场过渡阶段, 计划与市场并重的指导思想下, 公共产品的供给仍是单一的公共生产和提供, 但开始考虑成本的补偿。如1989至1992年的铁路运输提价, 虽尚未达到市场化的要求, 已反映了人们在观念上的改变。

随着社会主义市场经济向纵深发展, 市场经济目标的确立和私人利益的凸现, 以及国家财力的相对紧缺, 人们开始考虑市场与政府的关系问题, 并开始重新界定市场经济条件下的政府职能。国家财政开始向“公共财政”的方向努力, 力求改变长期以来“全能政府”的观念, 打破事无巨细, 包揽一切的财政支出格局, 向“公共政府”迈进。财政以“满足社会公共需要”为任, “以市场失灵”为界行使其职能, 在公共产品的供给制度上则表现为政府与私人供给的结合。对于公共产品, 特别是具有混合性质的准公共产品, 因其具有私人提供的可能性, 当允许和鼓励私人投资的成分, 这在另一方面也解放了国家的财力, 政府可以集中财力加强重要、关键产品的宏观调控。

3 现阶段我国公共产品供给制度存在的问题

3.1 供给总量不足, 结构不合理, 效率低下, 质量低劣

近年来我国公共产品的供给总量仍是不足的, 低于世界平均水平, 甚至低于一些发展国家, 与我国的经济发展水平是不相称的。

此外, 我国公共产品供给制度的安排, 主要存在政府及其公共部门过度垄断的问题。并且由此造成规模过大, 公共资源配置和使用效率低下, 产品与服务质量低劣。在公共产品的供给上, 我国国有经济占绝对的主导地位, 在国有经济高度垄断的基础上存在行政垄断, 行业的经营者和管理者是融为一体的, 造成企业缺乏竞争活力, 运行效率低下。

在我国, 电信、电力、邮政、医疗卫生等服务价格不菲但服务质量不高。如高校中机构冗杂, 人员众多, 效率低下;而美国日本等国家的邮政虽为盈利性行业, 服务质量远高出我国。我国铁路基本上由国家垄断, 铁路服务质量低劣、供给与需求不协调。

3.2 国有国营供给制度的主导形式阻碍公共产品提供的优化

我国长期以来实行的单一的国家所有、国家经营的供给制度, 使私人资本几乎无法进入公共品生产领域。具体来说, 铁路基本为国家垄断, 而仅有广深铁路为股份有限公司, 是混合型企业, 其产品供给和服务质量远高于一般的铁路运输;教育行业尽管允许私人投资, 但由于公私教育政策上的不合理, 私人投资的积极性不高;公路及电力的BOT项目仅允许特定的外资进入;医疗卫生行业尽管要求私人付费, 但行业外的资金很难进入。公共产品供给的国家垄断, 造成投资主体的单一, 加之国家财力不足, 使供需缺口长期存在国有经济高度垄断基础上的行政垄断, 政府既是管制政策的制定者和监督者 , 又是具体的经营者 。这使得公共部门企业不仅可以利用经济性反竞争手段阻止进入者, 而且可以无限制地利用超经济手段建立壁垒, 维护垄断地位。双重垄断造成无竞争状态下人浮于事, 效率低下。

4 改进我国公共产品供给制度的建议

4.1 管理与经营权分离, 打破行政垄断

我国公共产品的供给长期以来“政企合一” 的模式使其缺乏活力, 效率低下。要改革, 首先要打破这种行政垄断, 给各种经济成分公平竞争的条件, 才能从根本上促使公共产品经营效率的提高。

4.2 投资主体多元化, 鼓励私人投资

政府应允许各种经济成分投资于公共产品行业, 对于可市场化竞争行业实行开放竞争。比如为提高城市基础设施建设的水平, 可充分发挥市场机制在资源配置方面的基础性作用, 采取政府产权管理, 间接调控和市场运作相结合的方式, 以经济效率为目标, 改变以往城市建设完全有政府投资的方式, 广纳资金, 将部分城市资源适度商业化, 创造可持续融资机制, 实现城市基础设施建设资金的良性循环。在公共产品各个行业领域允许和鼓励私人资本的进入, 可以弥补国家财力的不足, 提高相应产品的供给数量和质量, 有利于解决我国长期以来公共产品供给总量偏低的问题。

4.3 生产与提供模式多样化

我们前面已经从理论上介绍了公共产品及其供给方式, 明确了纯粹的公共产品在现实中其实少之又少, 大多数公共产品是准公共产品, 具有混合性质, 而供给方式也应该因此而灵活多样, 打破以往单一的政府垄断的传统模式。我们应该根据不同准公共产品的特点实施适合的供给方式。

许多准公共产品可以一定程度地市场化, 如前所述, 在生产与提供之间实现政府与私人的合作。地区性、社区性的准公共产品显然有更多灵活的选择, 就全国性大型准公共产品的供给来讲, 电信业可以进入市场作为竞争性业务, 我国电信目前的南北分拆的状况, 是引进竞争的表现, 今后可以允许外资和私人资本进入, 将竞争范围扩大;铁路运输业, 由于铁路基础设施的生产具有自然垄断的特征, 为保持铁路网的完整和统一性, 应建立全国统一的铁路网络公司, 而客货运输业务则可以开展适度的竞争, 按地区设立若干铁路运输公司;教育, 特别是高等教育也可私人和政府混合供给, 鼓励竞争, 等等。这些都是灵活组织公共产品供给的方式。

事实上, 除少数涉及国家安全、经济与社会稳定的公共品, 由政府直接

生产提供外, 原则上政府应当放开公共品生产市场, 允许私人部门和外国资本进入, 政府的主要职责是:运用招标、投标等方式, 签订公共产品生产合同, 指定相关质量技术等标准并做好监督工作, 促进和维护公共品分配和消费的社会公平等。

当然, 在逐步改变公共产品供给机制的同时, 政府一方面要做好宏观上的管制, 另一方面要加强相关的法律建设, 使改革有法可依, 从法律上保护各种成分对公共产品投资经营的合法性。

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公共产品供给制度 篇5

摘要：农村税费改革是在现行的分税制框架下进行的，在减轻农民负担的同时，出现了县乡财政的普遍困难，无论是现行农业税制还是“一事一议”的农村公共产品供给制度都明显存在着设计上的不够合理和难以操作的问题，如不妥善解决，势必影响农村公共产品的供给。

关键词:税费改革 县乡财政 公共产品

我国农村税费改革从开始在安徽省试点算起，己历时3年，试点范围已从局部向全国铺开。农村税费改革的根本目的是为了减轻农民负担、增加农民收入、缓和农村矛盾、稳定农村、推进乡镇机构改革。从安徽的试点看，农村税费改革的总体思路是：第一，通过取消三提五统、各种杂费，逐步取消劳动积累工、义务工，提高税率，建立农业税和农业税附加为主体的农村税制。第二，农村税费改革造成的县乡财政资金不足，通过中央和省级地方政府的财政转移支付填补地方财政缺口。第三，村内兴办各种集体生产和公益事业所需要的资金，采取“一事一议”的办法，由村民大会讨论决定。很明显，农村税费改革的目的，主要是通过调整税率，取消村提留、乡统筹来规范政府行为，理顺农村公益事业的决策机制，堵住基层政府向农民乱集资、乱摊派、乱收费的“口子”。

由于农村税费改革制度总体上的合理性、务实性、易懂性以及操作上的简便性，已达到了减轻农民负担，实现了增加农民收入的政策目标。大部份试点地区农民负担的绝对额较改革前下降了30%～50%，有的地方高达60%.但是，由于与农村税费改革相联系的一系列配套改革措施，如基层政府的职能定位、基层政府机构改革、地方政府与省级以上政府的事权和财权划分等政策改革与调整未能及时跟进，国家通过转移支付给地方政府的财政支持难以弥补县乡财政因农村税费改革后出现的财政资金缺口，造成农村税费改革后乡镇财政的进一步运转困难。一般地说，在没有更多的资金来源的情况下，基层政府要么少提供公共产品，要么将提供公共产品的责任转嫁给农民承担。结果是农村税费改革虽然堵住了基层政府向农民增加负担的渠道，但地方政府在别无他法的情况下也只有暂时牺牲农民的利益，即减少农村公共产品和服务的供给。

一、农村税费改革后，县乡财政相对困难，加之地方政府行政体制改革滞后，明显制约着农村公共产品的供给

我国农村税费改革政策是在1994年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制框架内进行的。其深层次目标是希望通过控制资金来源，推动基层政府改革，达到精简机构、减少财政供养人员、规范政府行为的目的。由此可见，农村税费改革内含着双重目标，既要减轻农民的负担，又要改革基层政府机构，而这两者之间互为因果关系。目前，我国财政划分模式向上级政府集中的制度逻辑的现实反映是各省财政向中央集中，各地财政向省政府集中，而事权划分脱离于财权划分，基层政府承担了与其财力极不相称的事权，财权划分模式与事权划分模式的不对称成为基层政府财政困难的体制性诱因。农村税费改革后，地方政府通过提高农业税的税率而增加的财政收入难以弥补改革前制度外的地方政府财政收入，且资金缺口较大，上级政府的财政转移支付也不能从根本上解决地方政府财政困难的问题。

在市场经济条件下，就农村地方政府而言，其基本职能是提供更多、更好的地方公共产品，包括维持农村社会治安，制定城镇发展规划，进行农村基本设施建设和农村社会保障体系建设，为农民和乡镇企业的生产提供咨询、培训等服务。市场经济条件下的基层政府的职能定位要求农村地方政府转变职能以适应市场经济体制。然而，乡镇行政体制改革明显滞后于经济的发展，滞后于省级以上政府机构改革，具体表现为：一方面，行政职能转变缓慢，经济管理色彩依旧较浓，习惯于直接介入微观经济活动;另一方面，农村地方政府组织结构依旧维持计划经济体制下的“大政府”模式，除党、政、人大和政协四套班子外，还有“七所八站”和一些常设的办公机构行使经济管理职能，且干部人事制度不规范，各部门片面地强调上下对口，盲目增加机构与人员，乡镇机构膨胀，“吃饭财政”挤占了大量的公共经济资源。因此，如果县乡行政体制不改，机构、人员不精简，希望通过控制资金来源，推动基层政府改革，达到减少财政供养人员的农村税费改革的深层次目标就难以实现。同时，农村税费改革的这一深层次目标的实现涉及到个人利益的调整，其难度也是可想而知的。在一定的财政收入规模约束条件下，“吃饭财政”现状不解决，势必导致县乡政府“越位”现象难以得到有效的抑制，而财政“缺位”现象也会更加严重，其农村公共产品和服务应有的财政支出规模也必然让位于吃饭财政，解决农村公共产品供给匮乏状况很有可能成为一句空话。

二、农业税制本身难以满足农村经济发展对农村公共产品和服务的巨大需求

建国后，我国农业税一直采取轻税政策，农业税的征税对象是农业收入，但计税依据是常年产量，这使农业税收入与农业收入增长严重脱节，无法同步增长。农村税费改革在取消各种收费的同时，提高了农业税率，却忽视了农民负担累退性，一方面，造成以农业收入为主要收入的农民家庭的负担加重，而这一部分农民往往又是农村的低收入群体，税收负担能力较弱，而以工资性收入为主的高收入群体虽然具有较强的税收承受能力，但新税制对其影响却很小;另一方面，新的农业税率忽视了根据纳税能力征税的.原则，没有考虑到不同地区不同的经济基础，特别是以农业经济为主体经济的地区的税收将会大幅度地降低，使财政缺口加大。新税制实施的结果是县乡财政特别是广大的西部地区县乡财政的进一步困难，而这些地区的农村公共产品需求量又是最大的，供给任务相当繁重。 至1978年实行家庭联产承包责任制以来，我国农村经济和农民生活都有了较大的提高。在新的历史条件下，城乡差距过大、农民负担过重问题已成为制约我国经济持续稳定发展和全面实现小康社会的因素，这一制约因素的消除涉及到缩小差距和加快发展两个方面。缩小差距要求国家提供均等化的公共产品，而加快发展要求国家必须加大对农业的投入，增加农村公共产品的供给。上述目标的实现必然是以一定的资金投入为前提条件的，是以稳定增长的财政收入为基础保证的。农村税费改革所形成的新的税制直接影响到县乡财政收入。在没有富裕财政收入的条件下，加大农村公共产品的投入是不现实的，缺乏经济基础支撑。虽然农村税费改革后，国家相应地增加了财政转移支付的力度，但将几百亿的转移支付分摊到广大的农村地区是难以缓解基层政府财政拮据的局面，难以改变农村公共产品的供给现状。

三、“一事一议”的农村公共产品供给制度存在着不够合理和操作上的困难

从公共分配理论看，无论是城市居民还是农村居民只要向政府缴纳税收后，政府就有义务向纳税人提供公共产品，而无需再缴费。只有在政府为某些特殊群体提供特定服务时，才能额外收费。税费改革前，乡统筹和村提留是农民向政府缴纳农业税后，再向集体经济组织缴纳的费用，理应得到特殊的额外服务，然而客观事实是随着农村家庭联产承包责任制的推行，与土地相对应的农村集体经济组织在绝大部分地区已经不存在了，村民委员会名义上为自治组织，实际上也成了乡镇政府的派出机构，乡统筹与村提留本是属于政府的社会公共费用，应由国家财政支出负担。税费改革后，乡统筹与村提留改为农业税附加，

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这本身就存在不合理的因素。同时，农村公共产品采取“一事一议”的制度设计也是值得商议的。乡村道路、农田水利设施、农村电网改造、有线电视网络等属于地方性公共产品范畴，其受益主体是区域内农民，按公平原则提供公共产品的成本应由受益主体承担。从理论上讲，在农民向国家上缴了农业税和农业附加税后，地方性公共产品的供给应由政府通过财政手段加以解决，而不能再向农民伸手，供给量的多少是由地方的财政收入决定的。“一事一议”制度的本质维持了历史形成的城市与农村不同的公共产品供给体制，即农村公共产品仍然由农民自己承担。

农村实行家庭联产承包责任制后，原来的集体经济组织被家庭经济组织所替代。这一变化意味着同一公共产品对同一地域的农民家庭单位却因不同的土地承包数量、人口等因素而具有不同的收益，这决定了在农村公共产品供给决策过程中，公众意愿整合的难度和复杂性。农民家庭对公共产品的需求如何表达，谁来整合不同家庭的意愿都是“一事一议”在实际操作过程中必须面对的现实问题。如果由农民自己决策显然是不现实的。在现行行政体制下，如果继续由基层政府替农民决策，那么“一事一议”将有可能演变成基层政府向农民集资摊派的政策依据，在基层政府财政越位的内在冲动没有彻底得到有效抑制的情况下，将会助长各级政府设立新的各种政绩工程，从而重新加重农民负担，出现事与愿违的现象。

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我国农村公共产品供给现状分析 篇6

农村公共产品包括农村民生性公共产品和生产性公共产品。前者是指如义务教育、医疗和社会保障、供电供水、公共交通、通信网络等关乎农民生存状态、属于“社会公正”或“社会公平”范畴的公共产品；后者是与农业发展密切相关的公共产品如农村基础设施建设、农田水利主干网络、农业基础科学研究等等。

1．政府提供农村民生性公共产品是实现 “社会公正”或“社会公平”的需要。罗尔斯社会正义理论认为，社会福利水平取决于社会中效用最低的那部分人的福利水平。福利经济学大师森认为，人类自由包括“工具性自由”和“实质性自由”。工具性自由主要有政治自由、经济条件、社会机会、透明性保证和防护性保障5种形式；实质性自由以“可行能力”为基础，它是实现各种工具性自由的保证，没有可行能力下的实质性自由，就无法实现工具性自由。因此，森主张，政府的公共行为应该更多关注人的可行能力或实质自由的提高。

让社会成员享有社会保障、基本医疗和免费接受初等教育的基本权利，是提高公民可行能力的基本条件。首先，它是公民生存权利的保证。在西方，这些权利被称为“社会权利”，被视为对基本公民权的拓展，体现了对公民生存权利的尊重和保证，属于底线公正或底线伦理的范畴。其次，维持公民机会均等。一般认为，教育和健康是重要的机会均等工具，它们直接影响一个人的生存能力、经济参与能力、收入和财富创造能力；社会保障体系则通过帮助人们管理风险，为他们提供安全网，来增强人们的机会和扩大他们的能力。因此，教育、医疗和社会保障，有利于实现机会均等或起点意义上的公平。第三，避免绝对贫困。在现实世界中，绝对的机会均等往往难以实现，即使存在真正的机会均等，但由于天赋、努力和运气的差异，结果也会有所不同，并可能出现绝对贫困。在这种情况下，就需要通过公共干预，保护社会的极端贫困人口。而且，和高收入群体相比，低收入阶层和弱势群体的平均受教育年限往往更低，享用的健康服务更少，从风险管理中获得的保护也最不完善。这就意味着结果不公平又导致了机会不公平，并因此产生新的结果不公平，由此落入 “贫困循环”。摆脱这种恶性循环，也需要政府实施收入再分配，维持一定程度上的结果公平。

正是基于对社会公正的诉求，才凸显了政府的责任。由于市场无法自动解决公平问题，因此政府干预或调节不可缺少。我国农村义务教育、基本医疗和社会保障的极度短缺，和相对于城市的极低水平，已经对社会公正产生了极大影响。在建立和谐社会的今天，保证公民生存权利和发展权利，塑造起点公平，消除绝对贫困，政府责任重大。

2．由政府主要提供农村生产性公共产品是农业产业的特殊性决定的。农业是第一产业，其在国民经济中处于基础性地位，是一切生产和人类生存的起点和先决条件，无论科技如何进步，非农产业如何发展，都离不开农业为其提供必需的农产品满足其基本消费。离开了农业源源不断的物质供给，社会一切生产与发展都将是无本之木，无源之水。但同时农业又是弱质产业，最易受到自然灾害、市场价格波动和经济全球化浪潮的冲击。因此，对其实行特殊的财政、金融政策，支持其发展是各国的普遍做法。农村生产性公共产品是农业生产要素之一，它有利于降低农业自然风险和社会风险，降低农业生产成本，提高农业生产率。由于我国的特殊国情，农业在国民经济中的地位更加重要，政府应在提供农村生产性公共产品中发挥主导作用。

二、农村公共产品供给制度变迁

1．计划经济时期的公共产品供给体制。计划经济时期，国家预算安排制度内提供仅限于公社本级一部分公共产品，公社级的大部分公共产品和生产队、生产大队的全部公共产品主要依靠制度外自我提供，即依靠农民本身自己“投工”、“投劳”提供公共产品。表面上看，计划经济体制下，农村公共产品由人民公社提供，而实际上，制度外提供公共产品的物质成本和人力成本，都由农民自己负担。物质成本来源于农村所创造的公积金和公益金，人力成本以“工分”支付，但在劳动产出总量不变的情况下，增加工分意味着单位工分价值的下降，其实质是农民自己提供公共产品。工分制和劳动对资本无与伦比的替代，是人民公社时期制度外公共产品供给的主要特征。

2．改革开放后至农村税费改革前（2003年）农村公共产品供给机制。这一期间，我国农民负担主要由5部分组成，一是国家税收，如农业税、农业特产税、耕地占用税等，主要用于提供制度内公共产品，包括维持县乡两级政府的正常运转。二是乡统筹部分。按宪法的规定，乡级政权的职能是“领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”，但乡级政权履行这些职能时所发生的费用不能由乡级财政全部承担，全乡范围的办学、计划生育、优抚、民兵训练和交通等五项公共事业所需费用可在全乡“统筹”。 三是村“提留”。政策赋予村级组织可对农民收取三项“提留”，即公积金、公益金和管理费。公积金用于农田水利基本建设，购置生产性固定资产，兴办集体企业等；公益金用于“五保户”供养、对特别困难户的补助以及其他集体福利事业支出；管理费用于干部报酬和管理开支。四是义务工和劳动积累工。每个农村劳动力每年承担5~10个义务工，10~20个劳动积累工。义务工主要用于植树造林、防汛抢险、公路建筑、修缮学校等。劳动积累工主要用于农田水利基本建设。五是各种行政事业性收费、教育集资、乡村范围内的生产和公益事业集资以及各种摊派、罚款和收费。从上述情况可以看出，与人民公社时期一样，乡范围内大部分公共事业和村范围内全部公共事业，仍然游离于国家预算之外，由农民自己提供。

3．现阶段农村公共产品供给机制。农村税费改革后，农民负担大大降低。取消了农业税、屠宰税以及各种统筹、提留和劳动积累工、义务工，通过上级政府的转移支付来填补基层财政缺口；村内兴办各种其他集体生产和公益事业所需要的资金，采取“一事一议”的办法，由村民大会讨论决定。农村义务教育首先在西部地区进行了经费保障机制改革，实行“两免一补”；新型合作医疗制度也在全国部分地区进行了试点，而且中央和地方财政的支持力度不断加大；农村社会保障也正处于制度建设和试点阶段。可以说，部分民生性农村公共产品提供正在发生积极变化，逐步由农民自己负担转向由国家和农民共同负担，农民的“国民待遇”身份正在恢复。然而，农业税和各种统筹的取消，在减轻农民负担的同时，也切断了农村生产性公共产品的资金来源，使得农村生产性公共产品提供比税费改革前面临更大的资金来源困窘。

三、农村公共产品提供不足的原因分析

1．长期“城乡分治”的二元经济结构

二元经济结构的基础是户籍制度。在这种制度下，通过设置流动性障碍，将大部分人口禁锢在农村，并通过人民公社制度和商品统购统销制度，将农业部门创造的价值源源不断流向城市，形成了城乡分割的二元经济结构，造成了城乡有别的公共产品供给体系。这种“重工轻农、重城轻乡”的政策是农村公共产品无论是从数量上还是质量上都劣于城市公共产品的根本原因。

改革开放以来，在传统价格“剪刀差”没有彻底消除的情况下，又出现了新的城市剥夺农村的手段。首先，随着工业化和城市化进程的加快，形成了地价“剪刀差”。地价“剪刀差”表现为政府以低价从农民手中征得土地，经过适当前期投入，再以较高价格进行出让。据陈锡文估计，从上世纪 年代后期中国城市化明显加快以来，通过地价“剪刀差”形式，农村为城市建设积累了至少2万亿元的资金。其次，农村资金通过银行体系、农村高质量人力资本通过高考和外出务工向城市转移，削弱了农业发展后劲。第三，我国税制结构以流转税为主，流转税收入占全部税收收入70%左右，而流转税是间接税，可以转嫁，纳税人和负税人往往脱离。按现行财政管理体制，流转税纳税人为工商企业，其缴纳的税收归当地政府，而工商企业绝大部分座落于城市。因此，农民承担的流转税税收通过间接税源源不断地流向城市，为城市居民提供公共产品。上述问题的日积月累直接导致了农村资金的干涸和农村财政的困境，致使农村公共产品极度匮乏。

2．县乡财政困难

我国财政体制自1980年起沿着财政分权思路不断推进，并于1994年在中央和省之间建立了分税制，初步划分了各级政府的财权财力和事权范围。在分税制的具体运行过程中，财力逐级集中，事权层层下放。1994年以来，中央财力不断集中，其平均自给系数高达1.5左右，而地方仅为0.6；省级政府财政集中程度也在不断提高，年均提高2%。虽然上级政府通过纵向转移支付制度弥补地方财力，但实证研究表明，我国财政转移支付具有逆向均等化效应，其目标是填补“吃饭财政”缺口。与此同时，县乡政府却不仅要承担本级政府原先确定的事权，还要承担一些没有事先界定清楚的事权（如社会保障），这些事权，大都刚性强，所须支出基数大、增长快。在这种情况下，基层政府要么少提供农村公共产品，要么把提供公共产品的责任推给农民。

农村税费改革后，采取“一事一议”办法来提供农村生产性公共产品，从理论上来说，存在操作上的不可行。在现行家庭联产承包责任制下，同一公共产品对同一地域的农民家庭单位因不同的土地承包数量、人口等因素而具有不同的收益，这就决定了在农村公共产品供给决策过程中，公众意愿整合的难度和复杂性，“一事一议”中的“事”极难确定；2/3以上村民或村民代表讨论同意、收费的标准及数额不得超过村民认可的限度或上限控制的规定，可能导致常常议而不决，使得“议”的成本过高；而且，农民收入水平较低，在其基本需要尚未得到满足的情况下，要其承担村内公共事务的出资责任，难度较大。从目前实践来看，不少地区甚至将乡村行政费用和民生性公共产品列入论事范围，或者干脆不议，直接摊派。可见，“一事一议”不仅难以有效提供农村生产性公共产品，甚至可能成为摊派死灰复燃的导火线。

3．财政资源使用效率低下

目前，我国制度内提供农村公共产品的资金主要来源是财政支农资金。一方面，虽然近几年国家加大了财政对农业的支持力度，财政支农支出占农业生产总值比重大约为5%，但相对于极其落后的农村生产性公共产品，仍然是杯水车薪，和其他国家相比，差距极大，美、英等发达国家农业的财政投入相当于农业生产总值的25%，日本、以色列更是高达45％~95%，即使印度也达到了10%。另一方面，支农资金使用效率极其低下，大部分经费被用于“吃饭”。我国现有2０００多个县，4万多个乡镇，且大多配备“五大班子”，机构臃肿庞杂，必然导致人满为患，大量财政资金用于人员经费开支。专项经费被挪用和浪费现象非常严重，从国家审计署历年的审计结果来看，财政支农支出从来都是资金挪用浪费的重灾区。

4．农村公共产品供给体制缺乏科学性

农村公共产品提供的决策权在县乡政府，农民缺乏表述其对公共产品需求、偏好的机制，缺乏监督手段和评价程序，不具有参与公共事务决策的实际权利，因此常常出现形象工程、政绩工程。在现行的行政体制下，乡镇政府只服从上级政府而不是以辖区内农民意志为主，这使乡镇政府常常偏离其职能，忽视农民利益，以完成上级政府的指示为最高任务。

四、完善农村公共产品供给机制的思考

1．建立中央、省、县乡、农民四位一体的农村公共产品供给体制

国家应根据农村公共产品的不同性质，合理界定各级政府在提供农村公共产品中的责任，建立起由中央、省、县乡和农民四位一体的农村公共产品供给体制，并采取以中央、省两级政府为主导，县乡财政适当配套的方式，改变农村公共产品严重短缺的状况。民生性公共产品应由中央政府提供，目前至少应通过中央加大对中西部地区的转移支付，再由省级政府为主提供，特别是农村的基础教育和合作医疗尤应如此。在目前县乡财政比较困难的情况下，生产性农村公共产品如乡村道路建设、农田水利设施建设、农村电网改造、有线电视网络等，也应通过省级政府对县级政府的转移支付来解决，即主要由省级政府出钱，县级政府办事的方式来解决。同时，也要鼓励农民自己提供自己所需要的公共产品。

2．完善公共产品供给决策机制

公共产品最优供给的前提是把个人真实偏好通过政治程序转化为集体行动。因此，只有建立起通畅的农民偏好表述机制，才能使公共产品供给决策更加科学和富有效率，真正体现农民的意愿和要求。然而目前我国农村公共产品供给中，农民偏好表述机制缺失，公共决策自上而下，公共产品供给数量、供给结构和供给程序都是政府以政策或文件形式下达，农民只能被动接受。建立农村公共产品的需求表达机制，首先要完善村民自治制度，并将之推广到乡级政府，通过选举约束，使他们真正对本地选民负责；其次，要增加公共资源的透明度，定期将收支情况公之于众，做到政务公开、村务公开。

3．建立多元化的农村公共产品资金来源体系

政府在提供农村公共产品中处于主体地位，但在政府财力尚不十分雄厚的情况下，单方面地依靠政府提供是不现实的。因此，必须开拓新的资金来源，引入非政府力量并进行制度创新。首先，对于农村近似私人产品的准公共产品，如电信、个性化农业信息服务等等，政府可以利用政府担保、财政贴息、财政补贴、税收减免等财政政策和金融政策，吸引民间资本参与，或者采取政府和民间共同提供。其次，大力发展第三部门，如农村老年协会、农村专业经济协会、农民工协会、基金会、慈善会、志愿团体等非政府组织，以弥补政府在农村公共产品提供上的“缺位”。

4.加快进行各种配套改革

化解农村公共产品供给困境，在治本层次上离不开与“三农”问题密切相关的一些重大配套改革事项。（1）农村土地使用权流转制度。土地使用权流动和土地集中是市场化的内在要求，并关联着农业的“产业化”转型。现在农村某些公共产品就可能因为土地集中转变为私人产品，如农村小型水利设施、乡村道路建设等等。（2）改革户籍制度，允许农民流动。一方面，减少农村人口可以提高农业边际产量，提高农民收入，增强农民提供公共产品的能力；另一方面，农民自由流动有利于农民通过“以脚投票”方式来抑制基层政府的过度管辖，减少政府官员腐败，促进基层政府之间竞争，从而激励他们有效提供农村公产产品。（3）完善财政分权制度。推进财政行政分权各项改革，如改革官员任命方式，用法律约束中央和地方以及地方各级政府之间的财政关系，保证预算的民主性、法制性和透明性等等。

（作者单位：西南财经大学）

公共产品供给制度 篇7

(一) 农村义务教育面临的问题

为了解决农村义务教育经费匮乏问题, 国务院发布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》, 随着这项改革政策的实施, 农村教育经费短缺的矛盾大大缓解, 但问题远没有达到解决的程度。根据巴彦淖尔市临河区新华镇的数据显示, 教育预算内支出经费基本上用于养人, 相比取消农业税以前个人支出部分有减无增, 公用支出总量上大幅减少, 而乡镇政府由于受取消农业税的影响, 财政收入减少, 经济基础薄弱, 只能依靠税费改革专项转移支付补助资金来弥补农村义务教育支出的缺口, 所以乡镇财政很难承担中小学建房、维修所负责的30%的资金, 虽然乡领导非常重视农村义务教育, 但由于受到财力的影响, 每年乡财政从过去30万～40万元的教育支持减至只能安排1000～2000元用于桌椅维修等简单项目, 使镇中学、村小学校舍不能够得到及时修缮, 办学设备不能够得到及时的补充, 与城市教育差距进一步拉大。

(二) 农村基础设施面临的问题

近年来, 尽管巴彦淖尔市农村牧区基础设施条件不断改善, 但仍然比较滞后, 已有的基础设施无论在数量、规模、质量等方面, 远远不能适应农村牧区经济快速发展和农民生活水平大幅提高的需要, 成为制约农村牧区经济发展的一个“瓶颈”。主要表现在:

1. 农村牧区道路交通条件差

巴彦淖尔市地域广阔, 农牧民居住比较分散, 且农牧区路况和交通条件比较差, 这大大增加了农村修建公路的成本。全市通公路的行政村比重较全国平均水平95.3%低22.3个百分点, 乡镇通公路率仅为83%, 其中, 近60%的公路已超过使用年限, 公路密度仅相当于全国平均密度的三分之一, 因此严重阻碍了这些地区的对外联系、资源流动和经济文化发展。

2. 农业基础设施薄弱

以临河区新华镇为例, 其土地面积23万亩, 其中耕地面积8万亩, 荒山荒漠化土地面积为2万多亩, 2007～2010年该乡镇政府共为农村打配机电大井65眼, 小管井2070眼, 发展节水灌溉田6000多亩, 但是仍有相当一部分的耕地因缺乏充足的灌溉水源, 只能靠“引”靠“挑”。究其原因, 主要是因为取消农业税以后, 乡财政收入的减少, 对农业基础设施方面的投入从过去每亩平均2元钱的投入到现在的无项目无投入, 只有挂靠中低产田改造项目、给水灌溉项目、土地整理项目才能有少量资金支持, 严重迟滞了农业的发展。

(三) 农村牧区的社会保障投入仍需进一步加大

近些年, 巴彦淖尔市社会保障工作取得了很大的成绩, 各级政府逐步加大在农村牧区的社会保障方面的投入。但是, 整体上来说, 全市社会保障水平还是很低的。据统计, 全市农村牧区仍然有近万低收入贫困人口, 贫困发生率分别为8.9%和7.8%, 比全国平均水平分别高出5.8和2.5个百分点。

(四) 农牧区医疗保障体系有待进一步完善

内蒙古自治区在7个旗县 (呼伦贝尔市鄂温克族自治旗、通辽市奈曼旗、锡盟多伦县、乌兰察布市化德县、巴彦淖尔市临河区、鄂尔多斯市准格尔旗、阿拉善盟阿左旗) 实行新农牧区合作医疗试点, 其资金来源将实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。三级财政按10∶5∶5的比例预算落实。巴彦淖尔市临河区作为内蒙古自治区首批新农村合作医疗的试点旗县, 通过个人筹资、医疗补助、自治区匹配的国债、民政补助等筹资方式保障了新农牧区合作医疗工作的资金来源, 但是取消农业税以后, 临河区政府对农村卫生事业各项财政拨款所占财收入比例普遍出现下降趋势, 表现在政府财政对卫生拨款所占财政收入比重的下降, 使得县、乡两级经办机构宣传、培训、筹资、日常办公、代办报销、检查指导核实、人员旅差、信息化管理网络服务费等方面所需经费未能得到很好的保障, 乡镇财政对农村卫生事业的支持已经连续几年零支持。最直接的后果就是影响了外出住院、治疗的参合农民得到补偿的时效性, 而农村乡镇卫生院和村卫生室的总体防病、保健功能弱化, 诊疗设备严重不足, 技术设备老化, 人员经费不能得到保证。

二、巴彦淖尔市农村公共产品供给制度创新之路

(一) 农村公共产品供给的主体制度创新

1. 明确政府是农村公共产品最主要的供给主体

公共产品的规定性、内在要求和发展规律, 决定了政府应该是农村公共产品最主要的供给主体, 同时, 还要成为农村公共产品供给制度改革的强有力推动者。长期以来, 政府的重工轻农政策形成了今天城乡分割的二元经济结构体制, 同时也造成了城乡相对独立的公共产品供给体系。城市实行的是以政府为主导的公共产品供给制度, 无论是从数量上还是从质量上都优于农村公共产品。相对于城市而言, 农村在很大程度上实行的是以农民为主的“自给自足”型的公共产品供给制度。在建设社会主义新农村的今天, 各级政府必须充当起农村公共产品最主要供给主体的角色, 推进各项制度改革与创新, 逐步建立起城乡一体化的公共产品供给体系。

2. 积极发展其他供给主体, 实现供给主体多元化

供给农村公共产品是各级政府义不容辞的责任, 政府是最主要的供给主体, 但不是惟一的供给主体。在目前有限的财力下, 政府不可能在短期内提供充足的公共产品来满足农村发展的需要。一是要在明晰产权关系的前提下, 实行农村公共产品减税、让利政策。通过对部分企业, 主要是投资或出资支持地方公共产品生产和建设的企业, 实行地方所得税减免;或对隶属于政府管理的这些企业, 实行上缴利润的部分减让, 鼓励其积极参与公共产品建设。另外, 要积极引导农村各种非盈利性的合作组织和社会服务机构投身民族地区农村公共产品供给或服务, 如各种农村专业协会、农村经济合作社等, 使其在一些领域为农民提供技术服务、信息服务等, 以充分发挥它们连接农户、企业和市场的纽带的作用。二是加强舆论引导, 动员全社会力量推进社会主义新农村建设, 促进社会部分公共产品的供给。要鼓励扶贫、环保、慈善等民间团体投身于社会主义新农村建设, 提高服务新农村建设的本领。

3. 科学划分各级政府在农村公共产品供给中的职责

农村社区在我国行政区划中处于基础地位, 这就决定了乡镇以上各级政府提供的全国性或地方性公共产品都有覆盖到农村的可能, 并具有多层次性。各级政府都应遵循“谁出政策谁拿钱”的原则, 在科学界定各级政府的责任后, 应按照事权与财权相一致的原则适当调整税收管理权限, 以保证具有相应的财政收入而具备足够的供给农村公共产品的能力。

(二) 农村公共产品供给决策机制的创新

1. 建立和完善需求表达机制, 杜绝行政“错位”。

“错位”是指农民的需求与政府的供给之间出现偏差, 主要是农民急需的生产性和涉及到农村可持续发展的公共产品严重短缺, 而符合官员偏好的公共产品供给过剩。因此, 必须开辟多种途径了解农民需求, 广开渠道倾听民声, 到底农民最需要哪些公共产品, 如何提供、提供多少、以及方案的拟订都要有农民参与, 这样完成一个自下而上的过程, 然后出台政策与措施, 再反馈给农民, 即自上而下, 也就是要形成一个充分尊重农民意愿, 又结合本地实际, 尤其是财力的实际, 实施有效互动的决策机制。

2. 提高农民的基本素质, 切实维护农民权益

农民作为一个社会弱势群体, 他们权益保障机制中的一个最重要方面就是逐步实现组织化。提高农民的组织化程度, 有利于增强农民在表达对公共物品供需方面的谈判和维权能力。提高农村居民组织化程度的重要途径是积极采取措施, 为各种专业协会以及合作社等农民组织的发展创造条件。要尊重农民的意愿, 允许农民在法律的许可之内建立自己的组织。专业协会以及合作社等农民组织是整合农民的最佳选择, 在促进农民的经济发展和保护、增进农民利益方面具有其他组织形式所难以替代的作用。同时, 农民组织的发展, 还需要政府的扶持、引导和监督。此外, 还要不断提高农民素质, 逐步增加农民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的能力。在此基础上, 切实落实村委会组织法, 尽快出台村民自治法, 充分实现村民自治。所以, 提高农村居民的组织化程度也是完善公共产品供给制度的基础。

3. 完善官员政绩考核评价机制

建设社会主义新农村, 供给农村公共产品, 对于各级政府而言, 必须警惕形象工程的蔓延与泛滥。不能把社会主义新农村建设简单地理解为就是村庄建设。村庄建设必须建立在经济社会发展的基础上, 要防止搞不切实际的大拆大建, 搞劳民伤财的形象工程, 也要防止随意违背群众意愿的情况发生。要从根本上解决官员热衷于搞政绩工程的问题, 必须落实正确的政绩观, 完善官员政绩考核评价机制。

4. 加大户籍制度改革的力度

新农村建设并不是反对城市化, 抵制现代化, 抗拒市场化, 试图将农民留在农村, 将农民重新捆绑在土地上, 而是将农村区域置于与城市区域同样的政策框架之下, 将农民作为与城市居民一样享受同等待遇的国民对待。更进一步地, 通过工业和城市的发展, 支持和引导农村的发展, 由城乡分离走向城乡一体。其核心是通过国家整合, 将资源尽可能地向乡村配置并激活农村内在的动力。户籍制度改革, 不是形式上的一种创新, 不在于建立城乡统一的户口登记制度。只有当转移出来的农村人口享有与城镇居民同等的就业、教育、住房、社会保障等待遇, 才能谈得上真正打破城乡二元结构体制的格局。

(三) 农村公共产品供给筹资机制的创新

1. 健全和拓展财政筹资渠道

一是加大财政投入力度。建设好新农村, 推进城乡统筹发展, 就必须加大农村财政投入的力度, 将农村公共产品的供给纳入公共财政体系, 使农民享有同城市市民一样的公共产品。公共财政应该成为农村公共产品最主要的资金来源。随着财政收入的增加, 政府应当加大对农村公共产品供给的力度、尽快缩小城乡差距, 恢复农民的国民待遇。二是增加财政收入来源, 确保财政支农能力。要提高耕地占用税税率, 确保新增税收应主要用于“三农”。在农村推行税费改革的同时, 还应该按照中央与地方实施分税制财政管理体制的要求, 建立地方相对独立的税收体系。适当下放税收管理权限, 使地方政府能够在中央的调控下, 依据本地实际确定某些地方税种的设置、税目的增减和税率的调整, 以利于地方社会、经济的发展。

2. 积极开发财政外其他渠道

在以财政投入为主的前提下, 我们还要积极开发财政外的其他渠道, 引导社会资金进入农村公共产品供给, 逐步构建起多渠道的筹资机制。

(1) 企业直接投资。政府要充分利用减免税收和给予信贷优惠等政策, 调动企业增加对农村公共产品生产的投入。

(2) 村民集资与村集体资产的使用。村民集资指的是“一事一议”款。动员广大村民成为新农村建设的主力军, 自己组织起来筹资供给部分农村公共产品还是可取的。

(3) 社会渠道筹资。非政府组织通过各种活动筹集资金用于农村公共产品的供给, 是社会筹资渠道中最重要的形式。政府应该积极鼓励并引导非政府组织的发展, 尤其要加强舆论引导, 使更多的社会资金通过非政府组织进入农村公共产品的供给。

(4) 境外渠道筹资。境外筹资主要有两种形式, 一种是国际组织的商业性资金, 另一种是针对农村、尤其是贫困农村地区引入的境外非政府组织小规模援助资金。这些资金在改善贫困农村外部发展环境, 增加公共产品供给方面起着越来越大的作用。

(5) 改革农发行的业务范围, 充分发挥政策性银行对农村基础设施的支持作用。农发行应改变多年来业务范围过于单一的做法, 扩充可以体现国家支持农业和农村经济发展意图的政策性业务, 像交通、小型水利、信息化建设等带有明显社会效益, 却因缺乏资金保障而长期得不到有效供给的基础设施建设贷款应当成为改革后农发行首要的业务选择。

(6) 进行金融创新, 以农村小型基础设施项目收益权或收费权为质押争取贷款。银行等金融机构可进行业务创新, 对经济效益好的农村基础设施可开展项目收益权或收费权的质押贷款业务, 如农村电网、灌溉和水利设施、交通运输设施、供水等收费权的质押贷款业务。

(四) 农村公共产品的供给监督管理机制的创新

1. 加强对农村公共财政资金的管理和监督

农村公共产品供给的财政资金中很大一部分将来自于中央及地方各级财政的转移支付。加强对农村公共财政资金的管理和监督, 关键是要建立绩效业绩考核制度和政府问责制, 对财政资金的使用进行切实的绩效考核。对于达不到绩效考核标准, 或者出现工作差错, 工作失职者, 应通过建立政府问责制, 追究责任, 给予应有的处罚。

2. 完善农民对地方政府公共产品供给的监督机制

由于农村公共产品供给的有限性和需求的无限性并存, 决定了政府在公共物品的供给上结合实际, 量力而行, 注重综合考虑成本、效益、资金、地域等因素, 从中选择一些效益较大的项目优先投资, 坚决反对超越财政承受能力搞“政绩工程”、“形象工程”。对于经济落后的旗县公共物品的供给, 不仅要有充足的资金作为保障, 更需要建立有效的监督机制来规范基层政府的决策行为, 以保证农村公共产品供给的科学合理, 使乡镇政府决策行为更加科学化、民主化和透明化, 切实维护广大农民的公共利益。所以提高农民的参政和监督意识, 积极发挥人民群众的监督检查作用, 强化农民“集体行动”的能力, 从根本上改变与政府博弈过程中的弱势地位, 有效遏制政府行为的随意性, 确保公共产品供给资金的合理使用。

3. 规范乡镇财政收支管理, 优化财政支出结构

乡镇财政支出管理改革的重点应该是规范预算编制, 执行、监督和优化乡镇财政支出结构, 强化乡镇财政在公共服务方面的保障作用, 以提高资金的使用率。所以建议从以下几方面入手:

(1) 实行综合预算, 规范地方财政预算内外收支行为, 实行预算编制、执行和监督机制相分离的运行机制, 充分发挥乡镇政府人大的监督机制, 逐步建立起财政以集中支付制度为主要手段的预算管理模式。

(2) 资金管理应该细化, 专项管理应该加强。

4. 完善各级人代会与各级政府间相互制衡和约束机制

各级人大批准重大的农村公共产品供给, 并监督提供情况。村级公共产品的提供, 由村民大会负责监督。同时, 强化审计监督作用, 及时查处各项违规、违纪行为, 将公共产品供给资金的使用置于严格的社会监督之下。

新农村建设不是一时之势, 是新时代对于中国发展趋势的新要求, 是农村经济建设、政治建设、文化建设和社会建设联动的系统工程, 必须突出农民的主体地位, 强调农民的参与, 必须建构需求主导型的公共产品供给体制, 必须在观念, 融资方式, 制度上进行多方面创新, 才能保证巴彦淖尔市农村公共产品供给的集约、高效, 为巴彦淖尔市新农村建设的顺利进行打好基础。

摘要：文章就农村公共产品供给制度的一些问题, 联系巴彦淖尔市的实际情况, 从农村义务教育、农村基础设施情况、农村医疗卫生和社会保障等方面, 阐述了政府向农村牧区提供公共产品时, 面临哪些具体困难, 存在的问题, 提出相关建议。

关键词：新农村建设,农村公共产品,供给制度创新

参考文献

[1]林万龙.《中国农村社区公共产品供给制度变迁研究》.2009.

[2]《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》.2006.2.

[3]毕红霞.《农村公共产品供给制度的国际经验借鉴》.2007

[4]董前程.《农村公共产品供给中的主体博弈及制度选择》.2008.6.

[5]范方志等.《反思农村公共产品供给制度演变:一个建设性分析框架》.2008.

公共产品供给制度 篇8

长期以来, 我国基本医疗卫生制度都存在供给短缺现象, 而且累积出“养供”而非“补供”的严重偏差。拨经费“养供方”模式维护着公立医疗服务机构的垄断性, 导致供给市场“劣币驱逐良币”。再者, 我国基本医疗卫生制度中“无差别”供给政策进一步导致供给结构不合理。主要体现在基层单位供给“绝对不足”;相对于硬件建设的软件供给“相对不足”;由于性别、受教育程度、贫富状况等因素引起结构不合理, 如对女性特别是贫困地区女性的医疗服务或救助供给严重不足。除此之外, 缺乏对供给方的第三方监管也使医疗机构的透明度和社会公信力严重受损。

针对上述问题, 我国新医改在理念创新方面取得重大突破。2009年4月6日, 《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》正式发布, 要求以“人人享有基本医疗卫生服务”为根本出发点和落脚点, 从改革方案设计、卫生制度建立到服务体系建设都要遵循公益性的原则, “把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供”。

二、基本医疗卫生制度公共产品及供给特性

基本医疗卫生制度视为公共产品, 其核心是“人人享有”, 本质含义是“公平享用”, 属于非竞争性的集体产品 (Collective Goods) , 就其供给特性而言, 私人提供是低效率的, 将带来消费者利益和社会福利的净损失。特别是由于医疗市场信息严重不对称, 市场化运作使得供给曲线和需求曲线的重回, 医生或医疗机构作为供给方, 同时又决定着患者对医疗产品和服务的需求, 供需双方不能相互制约, 市场均衡点可由供方随意决定, 如此必然导致效率低下、福利损失。

考察我国医改30年的历史, 基本医疗卫生制度供给的过度市场化, 已经造成了医疗机构大处方频现、药品价格虚高、诊疗服务泛滥、重复建设严重等现象, 这正是我国基本医疗卫生制度的过度市场化供给所造成的低效率甚至无效率的现实表现。因此, 我国基本医疗卫生制度作为公共产品的有效供给研究已成为新医改的核心问题。

三、我国基本医疗卫生制度多元供给机制构建

有关公共产品的供给模式的研究, 主要包括双主体参与供给论、三元主体合作供给论和多元主体互动供给论三个部分, 其中多元供给模式越来越成为国际潮流。针对我国特殊国情和基本医疗卫生需求层次不同, 采用政府、市场和志愿组织等多元供给机制, 最大限度地发挥各供给主体的供给效率。

1、增加各级政府的投入, 提高核心主体供给效率

基本医疗卫生制度的公共产品特性, 必然使中央和地方各级政府成为供给的核心主体。根据《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案 (2009—2011年) 的通知》, 三年内各级政府将投入8500亿重点支持五项改革, 称之为“五个基本”, 一是建立基本医疗保障体系, 二是建立基本药物制度, 三是健全基本的医疗卫生服务体系, 四是健全均等化的基本公共卫生服务体系, 五是推进公立医院改革试点。在宏观层次上, 进一步协调8500亿投入比例, 中央和地方的比例由27:73上升到4:6;补供和补需的比例为1:2;投入重点向中西部倾斜。同时, 相应增加支持其他医疗卫生事业发展的资金投入, 面向优抚对象的医疗补助经费、公费医疗经费和各级卫生行政部门的运行经费等等;推行有利于医疗卫生事业发展的优惠政策, 包括对志愿去中西部地区乡镇卫生院工作的高校毕业生, 由国家代偿学费和助学贷款或一系列税收优惠政策。

针对政府供给的“劣币驱逐良币”、“马太效应”等问题, 中央和地方各级政府必须明确其投入责任、改革投入机制、加强绩效考核和问责制、强化第三方监督检查、提升信息化管理水平和优化管理手段, 甚至通过建立和健全我国医疗卫生法律制度来规范和完善投资主体的责任, 逐步提升公信力、提高供给效率。

2、引导民间资本的投入, 完善市场参与模式

随着我国市场经济体制改革和公共事务复杂程度的深化, 政府不可能对所有公共事务进行具体管理, 不可能提供所有的公共产品, “政府失灵”造成了政府在许多公共产品供给中的力不从心, 而民间资本具有市场灵敏度高、参与性强的优势。特别对于基本医疗卫生服务而言, 具有可观的预期收益性和可市场化的特性, 因此对于大量处于“游资”状态的我国民间资本来说就有相当的吸引力。因此, 引入市场参与模式、引导民间资本投入基本医疗卫生服务、发展多种所有制形式的医疗机构成为必然趋势。

但在私人参与基本医疗服务公共产品提供中, 政府必须负有三项基本责任:第一, 政府要为公共产品的私人供给者提供制度的保障和激励。第二, 在公共产品的私人提供过程中, 政府必须对可能出现的某些负外部性问题进行规范制约。第三, 政府必须对公共产品的消费者给予必要的保护。具体内容包括私人投资的财政补贴、税收优惠、第三方考核、信用评级、奖励或惩罚制度、末位淘汰机制、维护消费者权益立法、社会舆论监督等。这样, 既能发挥民间资本灵活机动的优势, 又能约束其私人利益最大化、社会效益低下的弊端, 使其成为我国基本医疗卫生服务资金投入和医疗卫生服务水平综合水平提升的有利补充。发展多种所有制形式的医疗机构, 满足消费者多层次、多样化的需求, 在规范有序的基础上, 开展公平竞争, 最终提升我国医疗卫生服务整体水平和供给效率。

3、鼓励非营利组织的投入, 推行志愿事业机制

公共产品所具有极强的排他性易引发“搭便车问题”, 往往使得私人部门不愿意提供公共产品, 一般由政府或者政府指定的部门来提供。此外, 民间资本最大的特性是追逐利益最大化, 但公共产品往往具有极强的公益性。因此, 在基本医疗卫生制度的供给方面, 非营利组织 (NPO) 相比政府部门和市场组织, 表现出人性化、回应性及成本效益的巨大优势, 可以起到拾遗补缺的作用。特别是针对基础设施和服务条件极其落后的我国中西部地区和老弱病残妇女儿童等社会弱势群体。

一般而言, 志愿事业机制的运作包括以下两种方式。一是直接资助, 即募集善款设立专项基金, 直接向贫困患者提供资金资助。如救助白血病患儿的小天使基金、救助脑瘫儿童的天使之爱基金、救助先心病患儿的天使阳光基金、救助唇腭裂儿童的嫣然天使基金、救助失聪儿童的天使回声基金、救助下肢残疾儿童的奔跑天使基金等。二是转移资助, 即募集医疗设备和药品, 转赠定点医院和农村医疗机构, 由定点医院和农村医疗机构为贫困患者提供免费救治。如“温暖中国———贫困肿瘤患者救治行动”, 在全国设立了60家定点医院, 并为每家定点医院捐赠了一台高强度聚焦超声肿瘤治疗系统, 作为前提条件, 定点医院承诺每年免费救治30至50名贫困家庭的肿瘤患者。可见, 志愿供给的方式可以弥补政府和市场的不足, 满足公众对公共产品的多样化需求, 但也面临效果有限、商业化等问题。为充分发挥NPO在公共产品供给中的作用, 还必须强调政府的赋权, 推进非营利组织的“去行政化”工作, 建立有利于公平竞争的制度环境。

4、协调城乡统筹发展, 坚持均等化策略

在我国“城乡分割”二元体制下, 上述三种供给模式的公共产品供给还是非均衡的。这种状况违背了效率原则。在“城乡统筹发展”目标模式下, 作为公共产品的基本医疗卫生制度供给应坚持对城乡居民实行均等化的策略, 此策略注重供需双方, 缺一不可。

坚持均等化策略, 从基本医疗卫生服务的供给方来看, 均等化就是财政能力的均等化, 其中公共财政必须发挥重要作用, 例如中央政府通过转移性支付、调整公共支出比例、优化各级政府职能结构等方式方法来实现地方政府财政能力均等化 (特别是对于经济落后的老少边穷地区的特别基本医疗服务补贴或者转移支付) 。从基本医疗卫生服务的需求方来看, 均等化就是全体社会成员满意度和生活质量的均等化, 制定切实可行的标准将有利于满足均等化的需求, 例如人均基本卫生服务经费标准 (到2011年不低于20元) 、全国妇幼卫生保健标准 (免费为3岁以下婴幼儿做生长发育检查) 、疾控和公共卫生预防标准 (免费给15岁以下人群补种乙肝疫苗) 、基本医疗保险服务设施范围和支付标准 (完善患者在门诊和住院期间所需药品和诊疗服务、与诊疗和护理密切相关的生活设施如床位、电视、空调等) 。需要说明的是, 基本医疗服务的均等化绝不是平均化, 更强调过程导向, 是具有明确方向的连续性过程, 而非纯粹的数量平均。特别需要在完善增量调整下的渐进性均等化服务, 为贫困人口、低收入人群提供基本保障, 缩小社会成员基本医疗卫生消费领域的差距, 真正实现以人为本, 促进社会和谐。

四、结束语

综上所述, 作为公共产品的基本医疗卫生服务制度的供给有政府、市场和志愿组织等三种模式, 但每一种都有一定的缺陷, 应选择一种复合的制度安排, 通过政府改革, 构建由这三种模式合力实行公共产品供给的制度安排, 坚持均等化策略, 处理好公平与效率、政府主导和发挥市场化机制作用等关系, 使不同公共物品供给模式有一个和谐共生、共同发展的制度环境, 从根本上提高中国转型时期公共产品多元供给机制的有效性。

摘要：2009年以来, 我国医疗体制改革取得重大创新, 确定了基本医疗卫生制度作为公共产品这一命题。本文在公共产品视角下, 依据公共产品供给特性, 并针对我国当前基本卫生制度供给方面的主要问题, 提出建立复合的多元供给机制, 充分发挥政府、市场和志愿组织等各供给方的积极性和提升基本医疗卫生制度有效供给的综合效率。

关键词：公共产品,基本医疗卫生制度,多元供给,社会福利,均等化策略

参考文献

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[3]非营利组织在农村医疗卫生事业中的积极作用[EB/OL].http://www.chinanpo.gov.cn/web/showBulltetin.do?type=pre&id=28911&dictionid=1940.

[4]蒋洪、朱萍:公共经济学[M].上海财经大学出版社, 2006.

[5]胡其峰:覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度是一项重大创新——访北京大学国家发展研究院教授李玲[J].理论参考, 2009 (6) .

公共产品供给制度 篇9

我国的农村公共产品, 不同于一般的公共产品, 具有两个重要的特点:一是受益的直接性;二是受益的范围性。相对于城市的公共产品而言, 农村公共产品更具有地方公共产品的特征。[1]

1.农村公共产品供给的现状

目前, 我国农村公共产品供给存在的问题, 在一定程度上制约了农村经济的发展和农民生活水平的提高, 包括农村公共产品的供给不足、供需结构失调等。各级政府对农村公共产品供给的责任划分不清、供给效率低下, 也间接地加重了农民的负担。[2]农村公共产品供给的结构性失衡使本来有限的公共产品投入得不到合理的利用, 这就使得农村公共产品的供给不能真正实现帮助农民发展生产、改善农民生活质量的目的。而农村公共产品自上而下的供给机制以及乡镇财政不足等原因, 也使得现行的农村公共产品供给效率明显低下。

2.农村医疗保障制度的公共产品属性

相对于农民家庭消费的私人产品而言, 农村公共产品是由农村社区集体共享的产品, 与一般公共产品一样也具有非竞争性和非排他性的基本特征。[3]随着农村市场经济的不断深入, 农村经济的发展对农村公共产品的依赖程度不断增强, 农民对农村公共产品的需求亦日益增加, 因此, 加快提高农村公共产品的供给水平与效率成为了新农村建设中的政策选择, 而农村医疗保障制度的供给更是和谐社会建设中必不可少的构成部分。

在由计划经济向市场经济转轨的情况下, 我国在城市已基本实施了城镇职工基本医疗保障制度, 但农村的医疗保障制度还处于试点阶段, 尚未普遍性地推开。因此, 为占人口总数65%以上的农民建立行之有效的医疗保障制度, 不但关系到能否切实保障农民拥有基本医疗服务的权利, 消除因病致贫的情况, 而且还关系到农村经济稳定增长和社会可持续发展以及建设和谐社会的目标。

二、作为公共产品的农村医疗保障制度的供给

1.农村医疗保障制度供给的意义

医疗服务的可及性和可负担性直接影响到一个国家人民的健康水平, 即使在的美国, 农村人口对农村社会保障的依赖程度也高于城市人口。[4]近年来, 我国城镇化进程中面临着许多问题, 主要问题就是农民问题。目前, 农民的健康水平相对城市居民还处于较低的水平, 形成这种不对等健康状况的原因很多, 如农村的低收入、低教育水平等, 但农村医疗保障制度的缺失应该是最主要的原因之一。

2.农村医疗保障制度供给的主体

作为农村公共产品的农村医疗保障制度, 是为了满足人们医疗方面的公共需求, 最终实现公共利益。农村医疗保障制度的农村公共产品属性, 决定了政府对农村医疗保障制度的强制性公益。因此, 政府应该通过加大对农村卫生的投入, 充分发挥政府财政对农村医疗保险体系的支持。当然, 农村医疗保障制度的供给主体, 政府并不是唯一的供给方。由于不同层次的农民对农村医疗保障制度的要求不同, 因而对于部分高于基本农村医疗保障的超额需求, 应通过市场机制来实现农村医疗保障的有效供给, 以满足这部分农民的需求, 并实现社会资源的优化配置。除了政府和市场这两大农村医疗保障制度的供给主体外, 农村医疗保障制度为了弥补供给方面的制度缺陷, 还应有相应的自愿公益的非营利组织之类的事业机制来补充, 这样才能更好地满足农村中弱势群体的最基本的农村医疗需求, 进一步实现社会公平和协调发展。

3.农村医疗保障制度的政府供给

政府是农村医疗保障制度的优势供给主体, [5]尤其是对于大多数农民的基本农村医疗保障, 政府是其主要供给主体。这是由农村医疗保障的农村公共产品属性所决定的。而受到良好医疗保障的农民则有利于提高全民的身体素质, 使整个社会受益, 并提高公共产品的效率, 因此, 政府应该作为农村医疗保障制度的供给主体直接进行投资。

确定了政府作为农村医疗保障制度的供给主体地位后, 还须确定政府财政投入在农村医疗保障制度建设中的比重。因此, 对于农村医疗保障制度建设过程中政府支付比重的大小, 应根据当地的经济发展水平和当地政府的财政实力来确定。在经济较为发达的地区, 政府的财力较强, 财政资金较为充裕, 可以多提供一些福利, 包括增大政府在农村医疗保障中的支付比重。对于这部分支出, 政府需要考虑的是直接补贴农民, 还是补贴给相应的非营利机构。由于政府在农村医疗保障中承担着财政责任, 因而需要遵循公共财政原则、权利与义务相结合原则、财权与事权相一致原则、卫生资源合理配置的原则。[6]

三、浙江省宁波市的农村医疗保障体系

1.宁波市新型农村合作医疗制度的概况

新型农村合作医疗制度是一种农民自愿参加, 个人、集体和政府多方筹资, 以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。即是说, 农民以家庭为单位自愿参加, 乡 (镇) 、村集体给予资金扶持, 中央和地方各级财政每年安排一定专项资金予以支持。目前, 宁波市新型农村合作医疗初步建立了“住院统筹、大病救助、农村社区卫生服务”三位一体的制度框架, 形成了“起付线、分段补偿比例、最高封顶线”三线合一的住院统筹方案, 并初见成效, 广大农民普遍得益。此外, 该制度对农村五保、低保等困难对象也实施医疗救助。各地还将新型农村合作医疗与农村社区卫生服务有机结合, 建立了多种小病受惠机制, 农民普遍享受到门诊优惠、健康体检、家庭保健、慢性病随访管理等服务, 扩大了制度的受益面, 增强了制度的普惠性, 得到了农民的普遍欢迎。同时, 还加强了农村卫生组织的“网底”建设, 提高了基层医疗资源利用效率, 在一定程度上促进了农村卫生事业的发展。

2.宁波市新型农村合作医疗制度存在的问题

一是医疗补偿流向不尽合理。补偿比例设置随着医药费用的增加而提高, 这就导致经济条件相对较好的群体医药费用相对较高, 基金实际补偿过多地流向了经济相对较好的群体, 使可能因病致贫的农民受益的份额相对减少, 因而在一定程度上影响了制度的公平性。二是保障能力较弱。目前, 新型农村合作医疗基金主要限于住院补偿, 平均补偿水平仅在25%左右, 平均住院统筹受益率仅为3%~4%, 尚无法有效解决农民的基本医疗保障问题。三是农民互助共济意识不够。表现出疾病风险意识欠缺, 高回报期望与现有的制度保障能力形成了矛盾, 医疗消费观念存在偏差, 不管小病大病都往大医院跑。四是监督管理制度有待规范。由于管理力量薄弱, 管理运行机制和模式不一, 定点医疗机构在参保病人的费用控制、结报资料提供等方面尚存在缺陷, 在基金审核、补偿和监管上也存在一些薄弱环节, 这就严重影响了制度的正常运行和规范发展。

3.宁波市农村医疗保障制度的完善措施

一是结合农村社区卫生服务, 在全市范围建立小病受惠机制。并在适当增加政府资助和个人缴费的基础上, 建立个人缴费的家庭门诊账户, 政府负责资助大病统筹。家庭门诊账户实行“自筹自用、家庭统筹、社区就医、结余滚存”;同时, 对60岁以上老人及疾病高发人群建立门诊个人账户, 实行“自筹自用、政府补助、社区就医、结余滚存”, 这些做法既坚持了个人缴费原则, 又大大降低了筹资难度;既可以扩大农民的受益面, 提高其参保积极性, 又能促进基础医疗资源的有效利用, 遏制医疗资源的浪费。二是合理调整实施方案。在保持政策的稳定性和延续性的同时, 合理调整住院统筹三线设置, 降低基层医疗机构的起付线, 拉开基层医疗机构与大中型医疗机构的分段补偿比例, 使政策向基层医疗机构、基本医疗服务项目倾斜;改进医疗补偿比例, 积极引导资金向一般收入家庭倾斜;严格控制医药费用的不合理增长, 加强定点医疗机构的管理, 实行医疗费用和非有效医疗费用的总量控制。三是逐步规范管理运行机制。逐步实现现有多种管理模式的相对统一, 包括合理归并等, 以有利于社会基本医疗保障制度的整体发展。

四、政策建议

农村医疗保障制度体系的建立和完善是当前社会保障制度深化改革的最迫切任务之一, 也是难度最大的一项工作。为了尽快实现医疗保障体系建立和完善的目标, 笔者提出如下建议:

1.加大政府对医疗服务领域的资金投入, 为医疗保障制度的有效运行奠定基础

“十一五”期间, 财政用于就业和社会保障方面的支出还应大幅度增加。只有财政投入的持续增加, 才能为实施积极的就业政策和完善社会保障制度提供有力的资金保障。同时, 各级财政部门也应不断完善财务管理制度, 积极推进绩效考评, 从而促使劳动保障资金的使用效益不断提高。应该说, 加强社会保障体系, 有助于改善居民的心理预期, 扩大消费需求, 拉动经济增长, 强化公共财政建设的经济基础。因此, 各级财政应继续调整和优化财政支出结构, 一如既往地加大对就业再就业和社会保障的支持力度, 并从更好地促进就业再就业、提高劳动者素质和加强社会保障的现实需要出发, 考虑资金的安排使用。劳动保障部门也应在用好资金、建立机制上下功夫, 逐步建立起更加科学、高效的社会保障制度体系, 提高财政资金的使用效益。[7]

2.医保、医疗、医药“三改联动”, 营造医疗保障制度实施的良好环境

医疗、医保和医药是社会医疗保障体系中三个组成部分, 只有三个方面都协调运作, 才能保障整个医疗系统正常地提供基本医疗服务, 维护人民群众的健康。医疗、医保和医药在医疗系统中的定位和相互之间的密切关系, 也决定了三项改革必须联动, 齐头并进。首先, 政府应对公立医院或其他非盈利医疗机构进行正确定位, 通过适当的补偿机制转变医院“以药养医”的经营模式。其次, 政府要下决心彻底解决医药生产和流通环节中的问题, 扭转药品虚高定价的局面。第三, 调整好医疗保险中的供、需、保各方利益。只有这样, 才能实现“用比较低廉的费用, 提供比较优质的医疗服务, 努力满足广大人民群众基本医疗服务的需要”的医疗制度改革目标。

3.发展社区卫生事业, 理顺医疗卫生服务体系

社区卫生医疗服务具有“预防、保健、医疗、康复、健康教育、计划生育”六位一体的功能, 因此, 在完善医疗保障制度的建设中, 加快社区卫生服务体系的建设至关重要。事实上, 社区医院的医疗成本相对比较低, 患者一般都能得到比较及时和实惠的服务。当然, 合理的医疗卫生服务体系应该是双层或三层机制:即小病、常见病在以全科医生为主体的社区医院就诊, 大病、重病在较大的医院就医。

4.加快社会医疗保障的立法步伐, 为医疗保障制度的推行提供法律保证

医疗保险实行三方付费制度, 因而规范需方、供方、保方三者的责任和行为, 特别是加强医疗行为监管, 严格控制不合理医疗费用的发生就十分重要。鉴于此, 应尽快对医疗保障进行立法。对于医疗服务的供方, 应严格医保定点医院、定点零售药店的准入资格, 医保经办机构可通过与定点医院、药店签订合同来对其进行规范化管理。对于需方, 也要用法律来约束其就医行为, 包括通过分类给付, 增加个人费用意识等。对出借、冒用医疗保险卡者应给予一定的经济赔偿或停用的处罚。对企业和单位, 应通过法律手段强化基金的征缴力度。基金上缴要按时、足额到位, 保证医疗保险基金有长期、稳定的来源。对于社会医疗保险管理机构, 也应有相应的行为规范, 要求其严格依法行使职权;同时, 有义务向社会公示其管理的业绩, 并接受公众的查询和社会监督。

5.支持商业医疗保险的发展, 真正形成多层次的医疗保险体系

为了进一步推动商业医疗保险的发展, 至少可以从两方面考虑:一是划分社会医疗保险和商业医疗保险的范围, 将补充医疗保险划归商业医疗保险经营。因此, 应用法律的形式界定社会保险的经营范围就很有必要。对于社会保险管辖范围的, 商业保险不应插手;而属于基本医疗保险范围以外的领域, 社会保险管理机构也不应干预。二是进一步完善和落实扶持商业医疗保险发展的政策。

参考文献

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[5]王兰芳, 陈万明.新型农村合作医疗引致的医疗需求与供给变化结果的分析[J].中国农村经济, 2006, (05) .

[6]李莉.农村医疗保障与政府财政责任原则[J].财经科学, 2007, (02) .

公共产品供给制度 篇10

一、农村社区公共产品供给机制“一事一议”由来以及博弈主体特征

建国以来,我国农村公共产品供给制度经历了数次变迁。在人民公社制度时期,作为既是行政组织又是经济政治的人民公社具有提供公共产品的组织优势。但改革开放后,家庭联产承包责任制取代了人民公社制度,乡镇政府成为政权实体,而不再是经济组织,乡村财政可支配的经济资源与改革前相比已十分有限。由于现实的需要,农村社区形成了向农民分摊公共产品的货币成本(乡统筹、村提留)、以及活劳动方式的人力成本(义务工和积累工,即“两工”)并存的农村公共产品供给体制。然而,由于农村行政体制改革等不配套等原因,这种公共产品供给制度逐渐蜕变为乡、村两级政府为了自身利益向农民伸手、损害农民利益的工具。为了减轻农民负担,中央2000年开始在安徽推行税费改革试点,在《安徽省农村税费改革试点方案》中,明确规定到2003年取消“两工”,取消“两工”后村内兴办集体和公益事业,要通过村民大会或者村民代表大会集体讨论、研究,采取“一事一议”的办法筹集部分资金,地方政府应对村内实行“一事一议”的生产公益事业的投劳数额实行上限控制。

“一事一议”制度作为我国农村社区公共产品供给机制,实际上体现了中央、地方和农民利益安排的一种博弈均衡。根据李琴等分析:农村税费改革后,中央政府作为强博弈主体,其利益并没有受到损伤,而是通过其强大的政治权力把维护公共产品建设职能推给了乡镇政府和农民,从而形成了基层政府财权和事权不对称的“中央请客、地方买单”的格局[1]。另外,基层政府实际上包括乡镇政府和村级组织,因为村民委员会名义上是自治组织,但事实上成为乡镇政府的派出机构,成为政府职能行使的组织保障,其运行原则与乡镇政府基本相同。“一事一议”制度虽然作为我国农村社区内的公共产品供给机制,但实际上体现基层政府与农民的关系。因此在分析农村社区公共产品博弈过程中,博弈过程发生在基层政府与农民、农民与农民之间;中央政府作为博弈“局外人”,但在政策建议中,中央政府可调整政策以便解决问题。

(一)基层政府特征

1. 按照经济学“理性经济人”的基本假设,任何政府行为主体在其行动过程中都会追求自身效用最大化,而基层政府由于层级低,制度约束弱,监督成本高,自利性明显。

2. 在基层政府与农民长期博弈过程中,乡镇政府依靠其权力控制和信息不对称一直取得博弈优势,长期处于劣势的农民对乡镇政府最终会选择消极态度。而中央政府出于对弱势农民的保护,禁止基层政府对在公共产品供给中不合作农户实施惩罚,导致基层政府博弈优势丧失。

(二)农民特征

中国农民除了是“理性小农”,趋利避害外,同时,还具有以下表现。

1. 农民日趋“原子化”,组织和监督成本过高当前农村社区社会关联程度低、组织性差,组织和监督成本过高。一个行政村人数众多又缺乏有效监督机制时,村民们完全可以在不付任何代价的情况下,享受通过其他人的捐献的公共产品的效益。行政村成员越多,人们“搭便车”心理就越强,造成缺乏“有选择性激励”动力机制。

2. 特殊公正观。贺雪峰认为,在行动中,农民往往不是根据自己实际能够得到的好处来计算得失,而是根据与周围人的收益比较,来权衡自己的行动,不在乎自身得到多少及失去多少,而在于其他人不能白白的从自己的行动中得到额外的好处,农民的这种心理构成了他们特殊的公正观念[2]。吴理财认为:农民的这种特殊观念看起来是不符合“经济人”的理性思维逻辑的。实际上,它更多的是农民一种正常的理性反映。在很大程度上,农民就是以承担这种极具反差的“损失”来惩罚其他村民的搭便车行为,以此来维护村庄共同体的公正[3]。

二、“政府失灵”与“市场失灵”———农村社区公共产品提供的两个非合作博弈过程分析

取消农业税后,农村公共产品的短缺之所以成为当今农村的一个突出问题,是因为存在着农村公共产品供给的“政府失灵”与“市场失灵”。农村公共产品提供在短期和静态层面上主要取决于乡村基层政府与农户之间的博弈过程以及各个农户之间的博弈过程。

(一)“政府失灵”———基层政府与农户之间的博弈

笔者所指的“政府失灵”,不是指由于政府行为的干预失效,而是指取消农业税后基层政府的不作为现象。罗兴佐教授认为:“政府失灵不是由于政府干预过多或干预不当,而是由于政府长期以来执行一种“放”与“甩”的策略,导致农业基础设施建设投资严重不足”[4]。周飞舟指出:税费改革后基层政府已从“汲取型”政权演变成“悬浮型”政权[5]。这里也可以用表1来说明他们的博弈均衡。

如表1中所示,“汲取型政权”基层政府的支出秩序为:支付日常办公费用、工资福利发放、农村公共产品、偿还债务。因为在“汲取型政权”时期:(1)日常办公费用、工资、福利发放的多少与农民的税费交纳是联系在一起的,而只有提供农村公共产品才能要求农民交纳税费。一般领导者会首先满足自己的日常办公费用,政府工作人员的工资、福利发放要与催缴农民税费挂钩。(2)基层政府依靠其权力控制和信息不对称优势,会选择对其有利的博弈路径,利益自我膨胀。农民税费交纳后,将出现过度的日常办公费用和工资福利,又导致只能部分农村公共产品建设(“放”与“甩”的策略)。(3)支付日常办公费用、工资福利发放、部分农村公共产品建设又导致新的债务,只能期望下一次的农民税费交纳偿还债务或者借新债偿还部分旧债。

而在基层政府为“悬浮型”政权时,支出秩序为:工资支付、日常办公费用、福利发放、偿还债务、农村公共产品建设。因为税费改革后:(1)政府工资发放、日常办公费用来自于财政转移支付(基层政府称“吃饭钱、死钱”,意思是不够、不能随便支用),福利、日常办公费用的富裕程度主要取决于当地的工商税收,因此基层政府的精力会集中于招商引资。(2)当前大部分中西部农村地区基层政府有很大一笔债务(有专家认为全国基层政府大约有3000-5000亿,周飞舟更是指出:为了满足日常办公费用,基层政府债务有扩大的苗头)[5],这已经是令人很头痛的事了,更无财力进行公共产品建设。(3)“一事一议”提供公共产品有着负激励:即使农民愿意提供“一事一议”费用,一般也需要基层政府自筹部分资金。根据安徽省现行政策,农村的六小工程、村村通工程、自来水工程等公共产品的提供,基层政府申报得到审批,可以从省或市或县争取到工程建设预算金额一半的数额,另一半则需要自筹。由于“一事一议”制度规定了筹资上限是15元/农民,一般大一点的公共产品建设基层政府都必须自筹资金。同时,只要有提供公共产品的过程,基层政府就必须参与管理所要付出的管理成本和组织村民起来举行“一事一议”之类的公共决策必须付出的协调费用;因此,政府也会报着“多一事不如少一事”。同时,长期处于劣势的农民对乡镇政府行为往往会选择消极的非合作态度,而一旦农民拒绝交纳“一事一议”费用,基层政府只会选择不提供。

(二)“市场失灵”———农户与农户之间的博弈

这里的农村公共产品供给“市场失灵”,是指政府执行“放”与“甩”的策略,把部分农村公共产品供给(基本上是“一事一议”制度规定的农村公共产品内容,美国公共选择学派创始人布坎南称之为俱乐部产品)推向社会,并美其名曰:市场资源最优配制。解决社区这些俱乐部产品供给特别需要社区人们之间的合作,然而,当前农村社区的农民“原子化”,农户与农户之间的合作已陷入了“困境囚徒”,导致“市场失灵”。这里用博弈论中的“市民责任博弈框架”[6]来分析农户与农户之间的博弈。

图1展示了农户与农户之间的博弈过程,博弈的基本要素有:(1)局中人:农户A和农户B;(2)策略组合:选择提供和选择不提供。这里假设农户从农村公共产品的使用中可得到收益为10,但他俩若选择提供公共产品,只要各支付成本3(根据现行政策,农村的六小工程、村村通工程、自来水工程等公共产品的提供,基层政府申报得到审批,可以从省或市或县争取到工程建设预算金额一半的数额,另一半则需要自筹。付出成本3是在村民举行“一事一议”讨论提供公共产品,向村民收取多少建设成本的合理假设)。该博弈有两个纯策略均衡和一个对称的混合策略均衡。在解博弈为混合策略均衡时,设两个局中人变为N个。在这个博弈的N个局中人的情况下,若都无人提供公共产品,则农户A的支付为0,若他选择提供公共产品则其支付为7,若他选择不提供公共产品而公共产品又被提供出来,则其支付为10。根据农民责任博弈框架,如果所有局中人都以同样的概率q来选择不提供公共产品,那么除农户B之外的N-1个局中人都选择不提供的概率为qN-1,因此,他们之中有人选择提供公共产品的概率为1-qN-1。使用计算均衡的支付均等化方法将农户B的纯策略的支付设为相等,有:

由以上方程解得:

方程(a),因此

若N=2,则农户B选择不提供的概率为0.3,但随着N的增加,农户B的期望支付始终是7,因为他的期望支付总是等于他由纯策略提供所得的支付。然而,他选择不提供得概率会随着N的增加而增加。当一个行政村的村民更多时,每个局中人都会越来越指望别人去提供公共产品,而自己尽量选择不提供。这样,无人选择提供的概率就为q*N。方程(a)表明,q*N-1=0.3,这显然是随着N的增大而增大的。其实当N=38位时,无人选择提供的概率为0.29,因为q*大约是0.97。即当一个公共产品提供博弈的局中人,即一个行政村的村民越来越多时,农户选择提供公共产品的概率就越小。

作为理性经济人,即使是愿意提供资金的农民,在特殊公正观作用下,也会促使他们选择“搭便车”。因此,在“一事一议”自愿捐资的制度安排下,基层政府没办法对农户“搭便车”实施强有力惩罚的情况下,农村公共产品的供给量就会严重不足,远远低于其应有的最佳水平。

综上所述,取消农业税后,在“一事一议”筹资机制下,农户选择了不提供,基层政府也选择了不提供,即“选择不提供,选择不提供”成为唯一的纳什均衡。这就是说,在这两个非合作博弈中,如果没有中央和上级政府的扩大转移支付和行政命令,我国大部分贫困乡村的农村公共产品提供将会严重不足,如今我国大部分贫困地区的农业和生活基础设施至今还比较落后就是一个很好的例证。

三、从非合作博弈到合作博弈

以上两个非合作博弈,锁定了全面取消农业税后,农村公共产品的供给困境。农村公共产品需求者是广大农民,这样的困境,隐含的政策是把提供公共产品的责任推向单个农户。当然,解决困境绝不是退回原来的“计划经济时代”,公共产品的属性也不可能“完全市场化”。奥斯特罗姆认为:摆脱这种困境需要“多中心治理”:明确国家、市场和公民社会责任,公共部门、私人经济部门和第三部门之间正在形成一种相对独立、分工合作的新型治理结构。“这种制度安排中,对公共资源的治理是由一群相互依赖的委托人自己把自己组织起来进行自主治理的,这样才能在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为的诱因下,取得持久的共同收益。”[7]因此,我国中央和基层政府需要调整政策,使基层政府与农民、农民与农民之间从非合作博弈到合作博弈。

(一)积极引导农民组织化,使农民与农民之间从非合作博弈到合作博弈

要克服农民的“搭便车”心理,一是发挥激励机制,即激发他们的责任感和荣誉感。基于乡村社会现在基本上还是熟人或半熟人社会,讲求面子和人情世故,可以创新多种激励形式。如可以在生产农村公共产品,鼓励经济条件比较好的村民带头提供资金;宣传“捐资办学,造福桑梓”、“铺桥造路,功德无量”、采用刻碑、评优等等方式,筹措尽量多的资金。二是农民组织化。根据西方经济学理论,由于搭便车问题,自愿捐资和成本分摊的合作融资方式不能保证公共产品的有效供给。在一次次的发动捐资中,总有一些“不食人间烟火”的村民不捐,如果一次次得逞就会破坏激励机制。因此,根据奥斯特罗姆的“多中心治理”理论中社区组织在社会服务功能方面积极作用的启示,我国的各级政府必须正视农民的“原子化”趋势,积极引导农民组织化,大力发展各种合作经济组织,让农民在组织中获得利益,为今后由各种农民合作组织来提供农村社区公共产品打下基础,也为政府避免同众多农民交易而减少交易成本创造条件。

(二)培育多元的供给主体,使基层政府与农民之间从非合作博弈到合作博弈

公共产品供给机制的核心是筹资机制。针对取消农业税后乡村财政困难而无力保障农村公共产品有效供给的问题。政府的政策应该从培植财源和节省其他开支入手,尽量满足农村公共产品有效提供的资金需要。在当前财政收入一定的情况下,进行机构改革和节省其他方面开支以确保农村公共产品投入资金的空间已经很小,发展村集体经济和乡镇工商业经济以增强乡镇财政和农村社区财力又有着20世纪八、九十年代的历史隐痛。因此,在我国民间资本已成规模之时,政府政策的着力点是培育多元的供给主体,积极引导民间资本进入农村公共产品领域,增加农村公共产品供给筹资渠道。当然,如何委托、规范民间资本的投机性将是基层政府、农民共同与民间资本之间的长期博弈。

(三)中央政府应确立公共财政理念,理顺各级政府的公共产品供给责任

从公共财政理论上讲,全国性公共产品应由中央政府提供,地区性公共产品应由地方政府提供,而社区公共产品应由社区提供。因此,国家应根据农村公共产品的不同性质,按照财权与事权相统一的原则,建立起由中央、省、县、乡、社区四位一体的农村公共产品供给体制。当前要做好两方面工作:一是用法规形式规定公共产品供给支出占各级财政支出的比重,确保农村公共产品供给有稳定的资金来源;二是让“公共财政的阳光”普照乡村。当前的农村公共产品供给短缺,从根源上讲,是长期的城乡二元结构,农村公共产品“体制外供给”造成的。城乡统筹、“工业反哺农业”要求“公共财政的阳光”普照乡村,目前在县乡财政比较困难的情况下,应采取以中央、省两级政府财政为主导,地方财政适当配套的方式,着重解决好与当前农业经济发展和农民生活紧密相关的公共产品供给问题。在此基础上,根据城乡统筹进程,实时开征新的税种,确保财政筹资能力不断提高,并将新征税收大部分留给基层财政,以保证其有足够资金提供农村公共产品。

参考文献

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[6]谢识予.经济博弈论[M].上海:复旦大学出版社,2002:119.

浅析西部农村公共产品的供给 篇11

西部大开发，是党提出的重大历史任务，是一项惠及亿万人民的民心工程。西部农村公共产品的供给问题是我国统筹东西部发展、城乡发展、全面建设小康社会过程中面临的重大问题。在建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会的时代要求下，探索西部农村公共产品供给的体制创新与模式改革迫在眉睫。

一、西部农村公共产品供给存在的主要问题

1.农民急需的公共产品难以产出。国家对农村公共产品的从总体投入看，如果剔除水利气象等事业费支出，农村投入只占财政支出的3%左右，比重是相当低的。从财政投入的结构看，财政对农村的支出主要提供支援农业生产和农村水利气象等部门的事业费和基本建设支出，这两项一般占到94%左右，农业科技三项费用所占比重不到一个百分点。即便如此，有限的财政支出资金还不能完全到位。农村公共产品的历史性欠账和县乡财政资金的短缺直接影响了农村公共产品的有效供给，制约了农村公共事业的进步和农村经济的发展。

2.两重两轻。一是重“硬”轻“软”。一些地方政府热衷于看得见、摸得着的“硬”公共产品的生产和供给，对上级要求考核的公共设施项目，千方百计组织资金加以实施，面对农业科技的推广和应用、农业发展的综合规划和信息系统的建设等“软”公共产品的生产，却没有太高的积极性。

二是重“准”轻“纯”。一些地方政府对农村准公共产品的生产比较重视，如对需要达标的乡村公路、农田灌溉设施等，即使没钱也要从农民中摊派收取进行建设。而对涉及到战略性的纯公共产品的生产，却存在着“等、靠、要”的思想，若上级政府不予支持也就一筹莫展。

3.事权与财权不合理。1994年，国家实行分税制改革，中央财政收入明显增加，但低端财政尤其是县乡两级财政收入减少，困难重重。在分税制形成“财政上收”的同时，事权则不断下放。这种财权和事权不对称体制，造成了县乡领导干部的两难选择：若勉力完成上级布置的任务或维持本地区公共产品的供给，就必须举债和增加农民负担，影响社会发展和稳定；若减轻农民负担，又会导致公共产品供给的危机。

二、解决西部农村公共产品供给问题的建议

1.建立城乡一体化的供给体系。调整财政支出结构，增加财政支农资金的投入力度，确保财政支农资金增长速度不低于财政支出增长速度。要彻底改变“重城轻乡”“重城轻农”的国家公共产品制度安排，尽快建立起城乡一体化的均衡的公共产品供给体系，向城市和农村提供均衡的公共产品，向西部农民无偿提供全国性的公共产品。

2.实现市场供给和非市场供给相结合。农村纯公共产品可以由政府来提供，政府可以通过合同的形式引进私人投资或直接交给私人生产。准公共产品则可以通过政府补贴的方式，由政府和私人混合供给。通常既有社会收益，又有生产者个人受益的特点，可以在政府补贴的基础上，按照“谁收益、谁负担”和“量力而行”的原则，由农民按照受益程度的大小进行集体生产。在农村公共产品的供给上，要改变政府作为公共产品唯一提供主体的尴尬局面。同时还应降低公共物品市场的准入标准，在必要时还应积极鼓励私人向农村提供公共产品，在理论和实践中都是可行的。

3.争取中央财政的扶持。相对于西部，东部农村的公共产品供给已有保障，因此中央政府应把更多的资金投向西部农村，实行专款专用。各级政府及相关部门根据自己职责监督其良好运行，并且将一切以法规政策的形势予以明确、具体化，努力使西部农村公共产品的供给与财政资金的使用效益达到最优。

4.建立资金运作的优先序。首先，改革现行的“自上而下”的公共品供给决策程序，建立“自上而下”、“自下而上”相结合的农村公共品需求的民主制度，拓宽农民对公共品的需求表达渠道，逐步建立起以需求为主导型的农村公共产品供给制度。

其次，通过使农民能够通过投票来参与到农村公共品决策的制定与执行过程中，形成政府与农民共同决策的模式，使之拥有与政府谈判的实力和自我保护能力，能够真正代表农民与政府进行信息沟通与政策互动。

5.强化规范监督，杜绝资源滥用。合理有效的监督机制是公共产品供给制度的保障，需构建“统筹规范+全方位监督+绩效考核”型的监督机制。一是通过人们监督意识的提高，合理整合公共品投入资金，发挥有限资金的最大化优势。二要明确资金配置，规范资金运行过程，避免任何环节上的漏洞所造成的资金流失。三要加强基层政府对公共资源使用的监督，同时加强政府部门内部的审计监督作用。

三、结束语

农村问题不仅是农村自身发展的问题，而是一个全局性战略问题，因此，保持西部农村社会稳定与发展的公共产品应由中央政府与地方政府、政府与市场及农民共同来提供。我国政府应加大财政扶持力度，努力改善西部农村公共产品供给现状，加强西部农村基础设施建设，构建社会主义和谐新农村。

[1]米小林.西部农村公共产品供给存在的问题及对策[J].求是,2006.

我国农村公共产品供给研究 篇12

1 农村公共产品的现状分析

当前我国农村公共产品供给状况具体表现如下:

(1) 农村公共品供给总量不足。按公共财政理论, 公共物品的提供主体主要应该是政府。但我国政府在农村公共产品提供方面严重缺位, 加之家庭联产承包责任制在农村公共产品提供方面的明显制度缺陷, 导致了公共产品总体呈现供给总量不足的状况。2003年我国的税费改革, 虽然从制度上遏制了制度外筹资渠道, 但却没有消解农村公共产品供给压力, 尤其取消农业税后, “财权上交, 事权下放”使得原来的供给主体 (县、乡政府、村集体) 受制度制约及财政萎缩的影响, 没足够财力履行其公共产品供给职责。

(2) 农村公共品供给结构失衡。我国官僚科层制的行政组织结构容易形成信息传递过程中的梗塞, 即上下级之间信息传递过程的失真或上下级之间信息的不对称。在农村公共产品供给方面来看尤为突出。我国农村长期以来“自上而下”的供给体制使农村公共产品供给脱离了农民的实际偏好, 造成农村公共产品供给结构的失衡, 降低了农村公共产品的整体效用, 表现为供给过剩和供给不足并存。其供给过剩表现在兴修道路、水利设施等容易突出“政绩”方面;供给不足表现在对农村可持续发展公共品方面严重不足, 表现在生态保护、污染防治等方面。

(3) 农村公共品供需机制不合理。当前, 我国农村公共物品实行自上而下的决策模式以及农民对农村公共产品需求的表达机制不健全等因素致使对公共产品起主要作用的不是农村社区内部需求, 而是来自于社区外部“自上而下”的行政命令, 导致公共产品供需脱节, 表现为农民急需的公共产品供给不足, 农民不需要的公共产品供给过剩;重大型水利设施建设, 轻一般农业基础设施建设;重生产性基础设施建设, 轻教育医疗卫生事业发展。此外, 我国农村公共物品供给项目缺乏科学论证, 项目预算和审计流于形式;部门之间缺乏配合, 相互扯皮和推诿责任时有发生;公共物品供给的具体内容和制度建设严重滞后, 农村公共产品的实效性较差。

2 农村公共产品问题成因解析

(1) 农业的天然弱质性是造成农村公共产品供给不足的根本原因。农业相对于其他产业相比处于天然不利地位。长期来看, 由于受土地、种植物生长周期、气候、地域等因素的制约, 即使加大科技投入也难以使产量呈现类似工业及第三产业的几何级数增长, 加之自然灾害对农业造成的直接影响, 农业虽作为第一产业, 却也是最弱势的产业。随着科技与市场经济的发展, 工业与第三产业在GDP中的比重不断增大, 农业与其他产业在产品交换过程中处于不利地位, 工业与第三产业的发展不断挤压了农业发展的空间。农业的不利地位导致了落后的农村经济, 这是造成我国农村公共产品供给不足的根本原因。

(2) 我国农村公共品供给不足的历史原因。我国建国后, 百废待兴, 国家形成以优先发展工业、重工轻农, 以农哺工的二元经济的政策定势, 长期以来工农业的“剪刀差”和国家政策倾向城市, 对农村经济造成严重剥夺, 导致了农村与城镇人口收入及生活水平的巨大差距, 扩大了城乡差距。落后的农村经济难以为农村公共产品的供给提供有力的经济支持, 是造成农村公共产品供给长期停滞的主要原因。

(3) 政府有效性边界模糊、权责不明确是造成农村公共产品不足和结构失衡的重要原因。城乡发展长期以来呈现的二元结构, 导致城乡有别的资源配置制度。城市实行政府为主导的公共产品供给制度。我国农村公共品长期以来主要由农民以上缴税费的形式负担, 政府供给功能严重缺位。此外, 农村公共产品多元化供给机制不健全, 对于纯公共物品还是准公共物品, 都是要么是村民“自给自足”要么是政府垄断性提供, 或两者结合, 筹资方式单一, 市场或NGO等难以渗透。缺乏多元化的供给机制。

另外, 现行的农村行政管理体制中对有关部门在农村公共物品供给中的职责与权力划分都很笼统。权责的模糊不清使得一些乡镇部门形成了“多一事不如少一事”的观念, 这样, 有些公共物品供给就没有人扮演提供者的角色。此外, 农村公共产品供给中还存在多头领导问题, 造成管理部门推诿责任和争夺权力行为, 导致行政管理支出虽多, 但公共产品供给却很少。

3 解决我国公共物品供需矛盾的对策研究

(1) 加大财政支农力度, 建立城乡一体化的公共物品供给体系。长期以来, “二元经济”体系导致了城乡经济的巨大差距, 也造成了相对独立的城乡公共产品供给体系。农村公共产品的“自给自足”和城市公共产品的政府主导供给, 不仅造成了公共产品供给不公, 而且由于农民承担了本应该由政府提供的公共产品成本, 严重制约了农村经济的发展。在我国坚持科学发展观, 以工业反哺农业, 统筹城乡的政策下, 应加大财政支农的力度, 调整公共产品支出结构, 在公共品供给上坚持城乡平等非歧视的原则, 逐步建立城乡一体化的公共产品供给体系, 以减轻农民负担, 加快农村经济和社会发展。

(2) 重构公共产品供需机制, 优化公共产品供给结构。当前, 农村公共物品的供给主要体现的是基层政府及职能部门的需求偏好, 而不是有效地反映农村对公共产品需求。其公共产品的决策目标偏离农民需求, 而是向政绩转移。重构农村公共产品供需机制必须在明确各级政府在农村公共物品供给中主体责任的同时加强农村基层民主制度建设, 改变以往“自上而下”供给的传统模式, 转变为“自上而下”和“自下而上”相结合的合理模式, 建立农村公共产品需求表达机制, 逐步重视农民急需的和可持续发展的公共产品供给。农村公共产品供给必须按照公平民主、讲求效益、注重协调、统筹兼顾的原则, 合理安排公共产品的优先顺序, 优化公共产品的供给结构。

(3) 完善农村公共产品筹资机制, 拓宽农村公共产品的投资渠道。农村公共产品供给投入严重不足, 已经成为制约农村经济发展的“瓶颈”。我国目前农村公共产品投资来源主要有包括各级财政的扶持资金, 村级“一事一议”政策筹集, 部门的资金补助三个方面。这种模式筹资渠道单一, 资金投入较少, 而且投资分散, 容易投入重复, 不仅难以形成合力而且管理成本较高。重塑城乡一体化的公共产品供给机制必须形成以财政为主体, 多渠道的农村公共物品供给融资机制, 调整公共财政支农结构的同时加强市场化建设, 充分发挥政府和市场这两种资源配置方式的效力, 引导社会力量参与, 在明确产权下, 按照“谁引进, 谁收费”, “谁投资, 谁受益”的原则, 积极动员企业及其他社会组织为新农村建设提供资金和技术服务, 并为其提供税收优惠政策。在融资形式上还可运用BOT、ABS、ADR等融资方式提升筹资力度。

(4) 加强我国农村公共产品供给的法制保障。农民在国家的资源分配系统中, 是一个庞大的弱势群体, 自我保护的能力很弱, 因而, 保护农民合法权益客观上需要法律的介入。只有通过法律的规定, 使农村公共物品供给相关制度法律化、规范化, 才能切实保障我国农民的切身利益。首先国家应规范公用地征用程序, 保障农民在土地使用权流转中的权利, 规范土地转让价格的形成机制, 合理地大幅度提高土地征用的补偿费用遏制滥征、乱占农地的势头。其次, 尽快制定农民权益保护法和提供农村公共产品的相关法律。农村的基本公共物品也要逐步立法, 使之制度化、法律化:一方面要认真贯彻国家已有的相关法律;另一方面要修改不适应新形势的法律法规, 细化和完善相关的法律法规;还要制定并出台新的相关法律法规。最后要尽快制定和完善农村公共卫生条例、农村义务教育实施条例、农村土地承包法实施细则、农村最低生活保障制度等相关法律。

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