西方各国公共行政

西方各国公共行政（精选3篇）

西方各国公共行政 篇1

一、中西公共行政伦理现状

所谓公共行政伦理, 指的是“在公共行政活动过程中, 以实现公共行政价值为目的而用来调节公共行政主体与公共行政客体之间特定公共行政关系的应然性要求和伦理性规范”[1], 其实质是处理“官”与“民”之间关系的伦理规范。当前, 世界各国日益重视公共行政伦理建设, 因为公共行政的伦理德性、行政人员的道德水平直接影响到政府主导下的经济、政治以及文化建设, 并进一步制约和影响社会建设和发展的方方面面。

西方的公共行政已有三十多年的历史, “从最早期的法国政治家罗伯斯庇尔提出‘美德是政府的最高管束者’后来华盛顿倡导‘行或道德是民主政府之源’再到凯恩斯学说确立起‘德人政府’统观, 在调和阶级冲突的原则下始终没有滑离过伦理道德轨道”[2]。而在权力问题上, 西方从不“侈谈对人的信任”, 而是倚重宪法的锁链来约束行政官员的行为。建立在制度和法治之上, 西方官民之间形成的是一种契约关系, “官”对“民”负责, 以民为本。

而在中国, 由于长期奉行重道德自律、轻制度外约的行政伦理教化模式, 极大地制约了基本制度伦理优势的发挥, 与此同时, 对官员人性弱点正视不够、制约不力而引发的伦理问题不断加剧, 官民矛盾进一步恶化。而近三十年的“社会转型期所带来的规范‘真空’和追求财富正当性的释放, 使中国公共行政官员更加陷于前所未有的行政伦理冲突或困惑之中”[3]。这几年出现的暴力拆迁、官二代现象等现实问题直接拷问政府的公共行政伦理问题。

这些不得不引起我们的反思, 那么中西公共行政伦理现状差异背后的原因何在, 本文试图以中西传统核心观念的分析为突破口, 对由这些核心观念而引发的中西方公共行政伦理建设的特点进行比较, 在中西传统社会中探寻中国公共伦理缺失的深层原因并对转型期中国如何加强公共行政伦理建设提出理性的建议。

二、中西传统公共行政伦理追溯

中国传统公共行政伦理是植根于中国古代以农耕为“本务”, 以家庭为“单位”的小农经济的特殊的自然经济土壤之中的, 农业经济长期占主导地位, 商品经济很不发达, 人们的生活圈相对集中, 活动范围较为固定, 交往空间相对局限, 人们形成以“血缘关系”为轴心的人际关系网络, “血缘制下的氏族成员以一定的宗法上的身份出现, 持有特定的称谓和名分, 在人之上有血亲关系和‘礼’, 人的行为是由‘礼’规范的”[4], 相应也形成了与这种农业性社会相适应的以血缘人伦关系为基础的宗法制度和伦理政治。血缘以及由此推展开去的私人关系和“面子”便成为中国行政伦理的重要组成部分, 它是一种人情主义, 而人情主义排斥公正、自由、平等的法治精神, 其实质就是以亲缘等级为内容的人治。

再者, “从西汉武帝的‘罢黜百家, 独尊儒术’, 力倡性善论, 中经魏晋南北朝时期的儒、佛、道三教的融合, 至宋代理学产生, 性善论成为中国人的普遍信仰”[5]。性善论强调人的本质是善的, “只要不断地进行道德教育, 不断地进行伦理规劝, 就可使人性始终保持在‘至善’境界”[6]。此外, 它也为“德治”的实施设计了一条“以德行仁”、“为仁由己, 由己而人”的王道路径, 形成了“内圣外王”的治国理念。这些观念对人性表现出过于乐观的自信, 它们把社会调控的机制主要看做是人的仁心自觉与意志自律, 认为社会没有必要设立防人之恶的各种规范, 与其立法设刑, 不如强化道德, 从而忽视了制度建设的必要性, 进一步导致贤人政治, 形成皇权与官吏崇拜, 从而造就中国历史上长期存在的人治传统。

无论是血缘人伦关系基础上的伦理政治还是对性本善的人性假设, 事实上, 中国的传统公共伦理强调的都是一种仁政和礼治, 是一种德治主义———以情理为基础, 强调“关系本位”的人情网络而非法律上的公正平等性;以内倾文化的挖掘为重点, 过于强调贤人政治, 导致中国人长期以来对权力的崇拜, 忽视了对最高权力进行制度化、法制化的约束, 权力信仰代替法律信仰;以亲缘等级为内容的人治抑制了契约意识的萌芽, “官本位”色彩浓厚, 民众缺乏个体的自我意识和独立意识, 尊卑有序的臣民意识阻碍了现代民主观念的发展。

正是受中国这样一种传统公共伦理观念的影响, 现代的行政明显缺乏法律规范和民主意识, “民本位”思想色彩黯淡, 催生了很多社会问题。

与中国传统行政伦理大相异趣, 四通八达的海上便利交通条件, 造就了西方较早商业贸易和发达的商品经济, 受自由贸易、平等交换、互惠互利、尊重规则和惯例等市场精神的重要影响, 人们崇尚个人的自由平等, 崇尚民主和法治。与此同时, 对于经济利益关系的计算及经济活动的安全性、可预测性关注, 使人们更加感到法律是一种不可或缺的制度安排和技术设计, 法律便成为人们的一种信仰, 自然便产生了对自由、平等、权利及契约的法律保障意识, 因此西方的传统公共行政伦理是建立在法律的规范和契约关系之上的, 公民与政府之间形成的是一种政治法律关系, 而不是靠血缘的纽带来维系的伦理关系。民主政治以个人为本位, 以法律维护个人的权利和义务, 而不为血缘、亲缘情感所支配、诱导。

此外, 西方文化传统中对人性的认识与中国传统文化明显不同, 西方文化对人性的认识基本上是性恶论的, 他们认为公权力的行使者在行使公权力的过程中必然也会暴露出其自身的“恶”性, 正是对人性具有恶的一面有一种挥之不去的警觉, 促使人们去想方设法地完善各项法制, 从外在约束人们的行为, 让人们受到他律。

总之, 由商品经济建构的契约意识和民主观念以及基于性本恶人性假设上的法治观念建构了西方传统行政伦理的基石, 并由此衍生出法律制约权力, 法律面前人人平等以及民本位思想等西方现代公共伦理的重要原则, 是一种民主政治。

三、启示与建议

通过对中西传统公共伦理思想进行对比我们可以发现, 西方的民主政治及为政以法的思想对中国现代公共伦理建设具有很大的启迪意义, 然而西方的公共行政伦理缺乏中国传统伦理“德治”文化所包含的人文情怀。基于这种考虑, 我们要做的是取其精华、去其糟粕, 一方面要继承中国传统关于注重道德自律的合理成分;另一方面更要借鉴国外的法治精神, 强化公共伦理制度的他律性。具体而言, 主要可以从以下几个方面加强中国的公共伦理建设。

首先, 要加强在公共行政管理领域的伦理规范建设, 建立专业的行政伦理管理机构。一方面, 我们要加强伦理立法, 通过制定具体的公共行政伦理法规, 加强伦理规范建设, 使其规范化、法制化。另一方面, 要建立专业的行政伦理管理机构。中国至今没有专业的行政伦理组织机构, 也没有整合相关的力量, 应该借鉴西方各国经验, 建立专业的管理机构。如“日本在人事院设立国家公务员伦理审查会专门负责行政伦理事务”[7];“英国则在内阁办公室建立了正当性和伦理小组专门负责行政伦理事务, 将伦理机构设在内阁办公室。”[8]

其次, 要重视行政官员的行政职业伦理教育和行政职业伦理意识的培养, 实行公开、平等、竞争、择优的考试录用制度, 开展常规的培训工作, 建设完整的绩效评估体系, 建立合理的晋升机制和薪酬制度, 打造一支高素质的公务员队伍。尤其要重视对公务员的行政伦理培训, 可通过伦理讲座、专题讨论、楷模示范、发放行政伦理手册等多种方式, 让伦理道德内化为公务员的个人操守。

最后, 设立官方与民间的行政伦理监督机构, 加强监督, 推动权力沿着透明化的轨道运行。除了自律和外律, 权力的监督和制约也是必不可少的。比如“加拿大就建立了监察办公室, 任命具有独立调查权的监察官员, 加之, 信息披露和隐私方面的立法, 强化对政府的有效监督, 对廉政建设和行政伦理建设都起到了良好的作用”[9]。当然, 监督过程中最重要的还在于强化行政伦理监督的独立性。解决监督的独立性问题, 是中国行政伦理建设和廉政建设至为关键的环节, 尤其是对一把手的监督。

四、总结与思考

通过中西传统核心观念的对比, 总结而言, 加强中国公共行政伦理建设应该“内外兼修”。从“内”的话, 应该注重中国传统公共伦理思想的传承, 为政以仁, 为政以德, 同时借鉴西方的契约意识和民本位的思想, 加强行政人员职业道德的教育, 使这样一种教育和培训常规化、日常化, 而不是靠运动式的“德性培养”。

但是, 行政伦理规范的制定也应当重视把握“道德分寸”, 不是要求越高越好, 而是越切合实际越好。对公职人员道德要求应实事求是, 分层次提出不同的要求, 维护政府官员和公务员的正当权益, 允许契合于群体利益的个体利益的存在, 要兼顾个人、集体、国家三方面利益, 既不能人为拔高, 又不能混同于一般民众, 唯有这样, 中国的公共行政伦理建设才更具可行性。

参考文献

[1]冯务中.构建和谐社会与公共行政伦理的模式选择[J].理论导刊, 2008, (3) :48.

[2]罗自刚.公共行政伦理及其补救——来自政治委托代理理论的启示[J].南京工业大学学报:社会科学版, 2004, (4) :23.

[3]刘伟.社会转型期领导干部行政伦理失范的原因与整治[J].理论探讨, 2005, (5) :115.

[4]汪瑞.城邦与血缘氏族制──略论中国古代社会与希腊社会的差异[J].东北师大学报:哲学社会科学版, 1994, (2) :5.

[5]赫铁川“.性善论”对中国法治的若干消极影响[J].法学评论, 2001, (2) :20.

[6]孔凡宏.中西方行政伦理建设差异比较[J].中共福建省委党校学报, 2002, (8) :54.

[7]张成福, 杨兴坤.行政伦理建设:来自日本的经验[J].公共管理, 2009, (3) :10.

[8]张成福, 杨兴坤.英国行政伦理建设及其对中国的启示[J].公共行政论坛, 2009, (10) :27.

[9]张成福, 杨兴坤.加拿大行政伦理建设及其对中国的经验与启示[J].大连干部学刊, 2009, (6) :45.

西方各国公共行政 篇2

【背景资料一】

辽宁铁岭市竟然有9个副市长、20个副秘书长

因为看了网上一篇《辽宁铁岭市委澄清西丰原县委书记履新传言》帖子，无意中顺便浏览了一下辽宁铁岭市政府的网站，不看不知道，一看吓一跳，这个城市竟然有9个副市长、20个副秘书长！具体分工如下：

市 长：张竞强

副市长：袁卫亮 王恩卿 周轶赢 张启发 胡俊波 孙德兰 谷凤杰 郭治鑫 于中城 市长助理：恒利 王绍斌 陈绍宏

秘书长：丁晓晨

副秘书长：任久生 刘国臣 刘义杰 张维范 李阳坡 刘长纯 刘立臣 李长涛 孟符 刘力坚 赵明引 王志勇 李军 周德辉 辛颖 张治家 曾科 那永平张铁成 苗永新

（来源：2008年11月各大网站）

【背景资料二】

河南新乡设11位副市长 副职扎堆超铁岭

荆楚网2008年12月2日报道 12月2日，网民“朝北”在荆楚网东湖社区爆料，称河南省新乡市副市长编制比铁岭还多了2个，有11个副市长，16个副秘书长、6个调研员。“朝北”感叹道：“不看不知道，一看吓一跳，新乡的副市长、副秘书长多得扎堆，打麻将可以凑几桌。” 爆料者描述，他在网上看到《辽宁铁岭市政府被曝设了20个副秘书长》帖子后，出于好奇，浏览了河南新乡市政府的网站，发现该市的副市长编制比铁岭还多了2个，有11个副市长，秘书长下面有16个副秘书长、6个调研员协助副市长工作，用他的话说：“不看不知道，一看吓一跳”。

记者随后登陆新乡市人民政府门户网站，在市政府文件一栏，发现了该市2008年10月通过的《新乡市人民政府关于市长副市长市长助理等分工的通知》和《新乡市人民政府办公室关于市政府秘书长副秘书长等分工的通知》两个文件，文件表明，河南省新乡市设有11名副市长；1名秘书长，16名副秘书长；此外还有6名调研员协助副市长工作。

（作者：余宽宏来源：荆楚网2008-12-02）

【背景资料三】

贫困县有15个县长助理领导班子快成“千手观音”

2007年11月，记者在山东省沾化县采访发现，这个不足40万人口的贫困县，除了一名县长、六名副县长（其中一名挂职）之外，竟然另有15个县长助理。在沾化县委、县政府官方网站“领导专页”里，这15个县长助理也赫然在列。

有当地干部和群众对记者说，县政府从一把手、二把手、三把手直到“第二十二把手”，沾化县政府领导班子快成了“千手观音”。

沾化县位于山东省北部，该县辖六镇、四乡和一个办事处，总人口38万，是山东省最后一个基本解决温饱问题的贫困县，目前仍然是山东省扶贫开发工作重点县。去年，该县地方财政收入近2.8亿元，属于“吃饭财政”。（来源：新华网2008-11-28）1

【讨论题】

一、上述现象可否用帕金森定律进行分析？如何分析？

二、假如可以用帕金森定律分析外，你认为有无其他原因？为什么？

【背景资料四】

政府行政管理经费：20年增长23倍

“从1986年到2005年，我国人均负担的行政管理费用增长23倍，而同期GDP增长了14.6倍。”全国政协委员冯培恩，用数据表明了快速增长的政府行政管理费用确实令人担忧，“而这种超常规增长与政府浪费现象有关。”

全国人大代表蒋福弟认为，企业讲成本，政府也必须讲成本。

冯培恩委员为我们列举出的是一个个令人触目惊心的数据和事例：

——公务用车浪费：我国目前有公车数百万辆，每年消耗超过2000多亿元，其中真正用于公务的约占三分之一，且党政机关部门公车每万公里运输成本成倍高出社会轿车的运输成本。——公款吃喝浪费：近20年来中央下发了数十个旨在遏制公款吃喝的文件，但收效并不显著，粗略统计每年公款吃喝的费用达上千亿元。

——公费出国旅游：近年来官员出国考察和培训热在各地持续升温，不必要的出国甚至变相的公费旅游屡禁不止，公费出国一年耗资数以千亿计。

——“政绩工程”和办公楼建设浪费：一些政府举巨债打造超豪华大广场、大剧院、大体育馆、高尔夫球场及大学城等标志性工程。有关部门披露，我国五分之一的城镇建设存在“政绩工程”。我国各级政府的办公楼也愈来愈气派，甚至一些欠发达地区政府也盖起一座座豪华建筑，例如，我国中部一个国家扶贫开发重点县年财政预算不足1亿元，有的部门却建起了耗资1000多万元的办公楼；我国南部一个只有7名村干部的村委会耗资400多万元兴建办公楼。

（来源：新华社北京2007年3月6日电）

【背景资料五】

“三公消费”过高一直备受百姓诟病，虽然没有官方的统计数据，但其数量巨大是一个不争的事实，而2010年全国人大常委会办公厅研究室特约研究员王锡锌在《新闻1+1》节目中透露的9000亿元，更是引爆了百姓对“三公消费”的不满。

值得庆幸的是，中央已经开始着手解决“三公消费”过高的问题。今年的政府工作报告提出，压缩一般性支出，出国（境）经费、车辆购置及运行费、公务接待费等支出，原则上零增长，切实降低行政成本。2011年3月23日的国务院常务会议决定，2011年继续压缩中央部门“三公”经费预算，今年6月向全国人大常委会报告中央财政决算时，将中央本级“三公”经费支出情况纳入报告内容，并向社会公开，接受社会监督。两天之后，国务院召开第四次廉政工作会议，国务院总理温家宝在会上强调，坚决遏制奢侈浪费和形式主义，继续严格控制和压缩行政经费，开展公务用车专项治理，抓紧研究推进中央国家机关公车管理使用改革，今年拿出改革方案，在一些部门试行。公务出差、公务接待要严格控制经费，严格执行标准，严禁赠送礼品，一律吃工作餐。（来源：上海金融报2011年3月29日）

【讨论题】

一、假如可以用帕金森定律分析外，结合中国国情和行政管理相关知识，你认为还有其他原因吗？为什么？

二、有媒体称：大部制改革须先破“帕金森定律”。你的看法如何？为什么？

第19章彼得的彼得原理

【讨论题】

一、试用彼得原理解释中国俗语：“人往高处走，水往低处流。”

二、试用彼得原理解释拿破仑名言：“不想当元帅的士兵不是好士兵。”

三、联系日常生活，请问如何超越“彼得原理”？

【预习题】

一、自学《第17章 里格斯的行政生态学理论》，并思考以下问题：

1、里格斯为何要主张行政生态学的研究？

2、你认为三大行政模式分类科学吗？为什么？

3、运用里格斯的五种行政生态要素来分析公共行政足够吗？你认为还可以运用哪些要素进行分析？

4、如何运用里格斯的行政生态学理论分析转型中国的公共行政？在分析过程中你有哪些启发？

西方各国公共行政 篇3

关键词：公共部门,人力资源管理,价值取向,传统公共行政,新公共管理

一、公共部门人力资源管理

1. 边界解读

公共部门人力资源即存在于以政府为主体的公共部门的人力资源, 是指在公共部门中履行管理社会公共事务职能和提供公共服务的所有工作人员的总和。他们为公共组织的发展提供劳动, 为公众提供公共管理与服务, 同时, 他们本身也是公共组织发展的目的, 即组织的存在与发展除了政治上服务于公众利益之外, 还必须为其内部的人力资源提供各种发展、完善的机会, 使他们的工作成为自我完善与发展的基础。公共部门的人力资源的概念实质上是来源于私人部门的人力资源但又与之不同, 与私人部门的根本差别也在于其所处的环境是公共部门, 因而就决定了两部门间人力资源管理方式、环节、内容的差异。在这之中, 根本差异在于两部门间价值取向的不同, 因为公共部门面向社会公众, 与之相比, 私人部门仅仅面向非常少的一部分人群;公共部门的工作目标是复杂多样的, 而私人部门的工作目标是单一的, 两者之间价值取向无法一致, 也就决定了两部门之间人力资源管理的诸多不同。

2. 与私人部门人力资源管理的比较

⑴价值取向不同。公共部门的工作人员所处理的均是公共事务, 并且很多时候是没有规定并且也无法工作程序的, 因而在处理过程中具有一定的自由裁量权。与私人部门以利益衡量工作绩效的人力资源管理方式不同, 公共部门的工作人员对公共事务的处理结果也并非完全可衡量的, 因而人力资源管理无法以经济效益来衡量, 否则可能会造成比经济损失更为严重的后果。因此, 与私人部门仅仅追求最大化的利益不同, 公共部门的工作人员要认同公共伦理价值观, 树立天下为公、执政为民的伦理责任理念, 在处理社会利益、本部门利益与个人利益等利益冲突时, 以社会公共利益为先。公共部门与私人部门的人力资源管理在价值取向上存在根本性的不同, 前者以公共利益为先, 后者以私人利益为重。

⑵人力资源管理环节的不同。价值取向的不同, 也决定了两者在人力资源管理方式以及各个环节上存在明显的差异, 例如招聘、录用、培训、考核、薪酬激励等具体环节上存在明显的不同。在招聘方面, 从《中华人民共和国新公务员法》出台之后, 公务人员的招聘更为公平公正, 但是在私人部门的招聘, 各种类型的歧视依旧以各种或隐蔽的或歪曲的形式存在着。在考核方面, 不会按照私人部门完全的绩效来考核其行为, 因为一项政策或者是其它公共部门的各种活动的成效并不是短期内可以显现的。并且考核的指标也与私人部门不同, 不能完全按经济效益指标来进行考核, 因为一项政策带来的经济效益可以是非常明显的, 但是社会效益可能是负面的, 例如减少汽车购置税或不限排。也有可能一项政策带来的经济效益是负面的, 但是社会效益是正面的, 例如环保政策等。在薪酬激励方面, 私人部门的激励较为直接且物质性激励较多, 但是公共部门更多的则为荣誉性的激励。因为薪酬激励方面的差别, 也必然决定了两者在权益保障方面的区别。相对私人部门而言, 公共部门在权力义务, 工资待遇, 养老医疗等保障以及离退休管理等方面有更为详细的规定。

各个环节上的不同也决定了人力资源管理方式的不同。在私人部门, 人力资源管理者需要激励以及培训员工合法地追求本部门利益最大化, 以此来换取最大化的私人利益。在公共部门, 因为需要维护公共利益, 对于公务人员的伦理建设是非常重要的。正如库伯所言, 在后现代社会中, 行政人员有非常大的自由裁量权, 这时必须注重伦理关怀与伦理建设。与之相比较而言, 私人部门很少有伦理以及道德方面的培养。

⑶两者共同点。两部门的人力资源管理虽然在价值取向、目标、环节以及方式上均存在差别, 但是也存在共同点, 但是它们对工作绩效同样关注, 尽管绩效的衡量标准不一样。此外, 两者都需要吸引人才以及留住人才, 因而对本部门内人力资源的发展提供关注, 为本部门内人员提供发展以及培训的机会。最后, 两者所处的环境都是变化的, 都要在这种变化的环境中持续关注人力资源的适用以及他们的绩效等。

二、西方相关理论中的人力资源管理价值取向

1. 传统公共行政理论的视角

⑴传统公共行政理论的基本观点。传统的公共行政理论建立在政治与行政二分、官僚制理论、科学管理等理论之上。古德诺认为, 政治即国家意志的表达, 行政即这种意志的执行;官僚制理论强调严格的分层, 职位有严格的等级;科学管理是为工作制定最节约时间、最能提高效率的标准程序, 要求工作人员严格按这些程序来进行工作。

⑵价值取向——效率。基于这些理论, 可以看到公共的人力资源管理也是基于效率这样一个价值取向, 要求按标准、按程序、最快最好地执行。政治与行政二分, 即政治与行政是分离的, 公务员与政务官也是分离的, 要求行政人员不受政治的影响, 在西方而言, 即不受党派的影响。这就决定了行政人员自由裁量权的非常有限性。官僚制理论提供了一种人力资源管理的制度, 马克思韦伯在层级制度、公务人员的职位安排、薪酬、奖惩、晋升等方面均有详细的表述。但总体而言, 在组织内部, 实行严格的官僚科层制, 对内部人员强调控制, 一切以任务为中心, 以求得命令的上行下达和高效率。

⑶一些批判。虽然这一时期韦伯的官僚制在一定程度上关注了人力资源管理, 但是在这种官僚制以及政治行政二分制度下, 行政人员仅仅理性地执行很多时候是重复的工作, 大大的压制了组织内部人员的工作积极性和主动性, 不利于人才的培养以及人才质量的提高。官僚制度的设计是服务于效率的, 但是这种标准化的程序并没有带来绝对的高效, 反而产生了一些副作用, 官僚部门中层级繁多, 易造成信息传输不及时, 从而行政处于低效率的状态。总的来说, 传统公共行政注重执行以及效率, 不主张对人力资源价值的探究, 也不注重人力资本的开发。

2. 新公共管理的视角

正是基于上述对传统公共行政的批判, 西方国家的公共部门管理已发生了转变。基于政府机构的传统公共行政管理逐渐走向灵活并且基于市场的 (新) 公共管理。这种变化是政府行为的重大变化。新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现。

⑴新公共管理的基本观点。对于新公共管理, 并没有一个统一的定义, 各个学者对新公共管理的主张选取也不尽相同, 在含义、特征、原则等方面存在一定的共识, 但在局部方面也存在一定的分歧。但大部分学者都认为新公共管理倡导的是企业即私人部门的管理风格, 都主张职业化的管理以及实行与私人部门相似的绩效标准和绩效评估方式。此外, 在公共服务的提供方面, 强调顾客导向, 对消费者而非公民的需要保持敏感, 强调公共服务的针对性而非普遍性。新公共管理认同对公共官僚机构的改变, 主张将公共官僚机构分解各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构;准市场的使用和合同承包以培育竞争。经合组织 (OECD) 1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》中也给出了类似的定义。休斯从人力资源管理的目标、考核标准、政府机构的转变、公共服务提供的依据等方面也提供了理解新公共管理的基本要旨。总而言之, 新公共管理是政府为实现经济 (economy) 、效率 (efficiency) 和效能 (effectiveness) 的“3E”做出的决定性努力。

总结以上学者的观点, 首先, 新公共管理注重市场的运用, 它是以市场为导向的, 主张将私人部门的管理理念、方式、方法运用到公共部门, 非常推崇私人部门的行为方式。其次, 在政府与社会的关系上, 因为以市场为导向, 因而将政府看做负责任的“企业经理和管理人员”, 社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”, 政府服务应以顾客为导向, 应增强对社会公众需要的响应力。最后, 与传统公共行政非常僵化的工作程序相区别的是, 新公共管理强调授权, 即授予执行者一定的自由裁量权。通过授权来改善公共部门的工作, 这里的授权包括三个方面:组织授权、个人授权以及社区授权。通过授权的方式, 让组织、个人以及基层社区有一定的灵活处置权、决策权来处理公共事务。

⑵价值取向——市场化与公共性。与传统公共行政理论相比, 新公共管理倡导新的价值取向。新公共管理强调公共价值取向同时也推崇市场价值取向, 即强调政府组织的公共性, 主张公共行政的民主价值和政治责任;同时也从企业管理理论和实践中吸取经验。因而, 新公共管理强调公共利益、公共服务以及民主行政。同时也强调市场化的方式。

⑶关注行政人员。其次, 新公共管理关注行政人员, 并且这种关注已经存在于组织体制之中。新公共管理在体制上的创新表现为通过绩效管理以及监督等各种方式注重组织的效率, 相应的也就要求组织人员改变之前的行为方式。例如政府要分权, 让公务人员要有一定的自由裁量权;减少官僚制政府的管理层级, 主张减少政府职能来提高效率;公务人员要灵活地适应环境, 灵活地处理公共事务。正如之前所述, 通过组织体制以及组织行为的改变, 新公共管理理论在政府与社会的关系上面发生了大的改变, 政府已经注重在与社会的互动中审视自己的行为, 改变自己的行为并让社会来评价自己的行为。而并不是之前的管理体制中的内部审视以及内部改变。

新公共管理注重公务人员的自由裁量权以及行政伦理与道德建设。新公共管理认为, 个体公务员的行政判断力比政府制定的各种规则更重要, 因为政府和公务员正处在一个环境变化很快、行政的不确定性和模糊性不断扩大的时期, 好的行政道德必须是由公务员将行政价值观与一定的情势结合而产生。

⑷公共服务。在公共服务的提供方面, 根据“新公共管理运动”的主张, 政府在公共服务的问题上应该更有针对性, 即政府应该在社会对公共服务做出评价并提出意见的基础上来改进公共服务, 而非根据其自身的主观建构来改善服务。形象的说法就是, 政府把公众当作“顾客”, 让“顾客”通过“用脚投票”的方式来对政府作出评价, 去决定政府是否需要改进以及如何改进自己的公共服务。

3. 新公共服务的视角

⑴新公共服务的核心观点。任何一个理论都不可能尽善尽美, 新公共管理也存在缺陷, 人们质疑其经济学的理论基础, 质疑过分市场化的价值追求, 同时也质疑其公共性的丧失等。在新公共管理的基础上, 新公共服务逐渐发展起来。

新公共服务的核心理念是, 在人民主权的前提下, 作为最主要公共管理主体的政府, 其基本职能是服务于公共利益, 既非亲自“划桨”又非代替公民来“掌舵”。新公共服务是登哈特首先提出来的, 登哈特的新公共服务理论主要有7条基本观点。总结其主要观点, 可以看到, 新公共服务以公共利益为先, 注重服务且服务于公民, 并且以上都是公务人员的责任, 强调公务人员应该承担多样化的责任。并且, 新公共服务注重人, 注重公民, 也注重公务人员。可见, 新公共服务的最大努力是要“颠覆”新公共管理的价值优先性。

⑵价值取向——以公共利益为目标。新公共管理中受到质疑声最多的就是对其公共性丧失的质疑, 因而在对新公共管理理论的辩证否定中诞生的新公共服务理论就强调了政府职能所追寻的目标在于公众的利益, 确保公共问题的解决方案本身及其产生的过程都符合正义、公正和公平的民主规范。同时倡导公共官员在行事的时候要以公共利益为先, 秉承着公平、正义的原则。因而应当将公务人员在处理公共事务时是否站在公众的立场, 无论是在处理过程中还是在处理结果上是否维护了公众利益作为一个考察的基本点。当然, 在市场经济体制之下, 任何个人都是“经济人”, 都会追求自身利益, 因而在公共利益得以保证的情况下, 对于公务人员可给予以一定的荣誉激励或物质激励, 以此来保证公共利益得到保护。

⑶注重民主参与。新公共服务认为, 公民不是工具, 不是被动的接受者。相反, 公民参与被视为民主政体中政策执行恰当且必要的组成部分。新公共服务非常注重公民的参与, 鼓励公民参与, 在公共部门中强调一种民主的氛围。这种氛围的创造鼓励了公民的参与, 增强了组织工作的透明度, 也会使得公民对于公共部门的工作更为理解, 支持度也会增加。此外, 这种民主的氛围也可以对组织内部的成员的参与愿望产生激励。

⑷强调公共责任。与新公共管理不同, 新公共服务强调行政人员应该承担行政责任, 它将公共利益视为行政人员的责任, 也将法律等视为行政人员的责任, 也将其它公共机构、非盈利机构等视为行政人员的责任。这是行政人员必须要做的, 行政人员承担的责任是多方面的。这也是我们现在的政府所秉持的理念, 应该说新公共服务的这一观点为现在的政府责任提供了理论基础。

⑸重视人。与新公共管理一样, 新公共服务也主张通过授权来赋予行政人员的自主权, 使之在其工作中更好地处理行政事务, 同时承担相应的责任, 充分发挥行政人员主观能动性。并且这种授权是逐级授权, 逐级赋予自由裁量权, 也约束了公务人员的行政行为。但是相对于新公共管理而言, 新公共服务更为关注人的价值, 倡导以人为本, 注重开发人力资源。

环境是不断变化的, 公共部门的人力资源管理也是不断变化的。相比较而言, 传统的公共行政理论以及新公共管理都注重效率, 但是传统的公共行政将效率作为其唯一的追求, 也就导致了其对公共部门的人力资源管理完全以效率为先, 不注重人的培养也不注重人的价值, 同时在政治与行政二分的视角下, 公共部门的公务人员所关注的也仅仅是执行, 并且还强调科学化的执行标准, 缺少自主性的发挥。而新公共管理着重于市场化的取向, 即将政府看做负责任的企业, 行政人员要关注效率, 同时也要关注作为“顾客”的公民, 依据“顾客”的要求来调整自己的行政行为, 同时也注重发挥公务人员的自主性。新公共服务在新公共管理的基础上更为公共服务, 相对而言, 新公共服务有更为强烈的为社会做贡献、为公众承担责任的愿望。要求公务人员公共利益优先, 承担公共责任, 但是这仅仅是理论上的要求。相对于新公共管理有明确的执行方式而言, 新公共服务对于人力资源管理的具体方式并不是很清晰, 新公共服务只是提出了一些要求而非具体的执行方式。当然, 这种对政府的愿景也是现在政府行政的出发点, 将政府建设成为服务型的政府。

无论是传统公共行政还是新公共管理还是新公共服务理论中的人力资源管理价值取向, 都是在特定时期特定背景下的理论与实践, 不能一味地完全借鉴。不同的价值取向对公共部门人力资源管理的效率也存在差异, 这些不同的价值取向对于思考中国公共部门人力资源管理的价值取向也存在一定的借鉴意义。

参考文献

[1]孟华.中国呼唤公共人力资源管理[J].云南行政学院学报, 2001 (5) .

[2]段华洽, 苏立宁.论公共部门人力资源管理与企业人力资源管理的区别与互动[J].中国行政管理, 2006 (6) .

[3][美]库珀, 张秀琴译.行政伦理学:实现行政责任的途径[M].北京:中国人民大学出版, 2003:143.

[4]韩锋.公共部门人力资源管理的价值向度探析[J].湖北广播电视大学学报, 2008 (5) .