西方公共行政理论

西方公共行政理论（通用8篇）

西方公共行政理论 篇1

摘要：公共部门人力资源管理与私人部门人力资源管理因所处环境的不同而存在着根本区别, 因而两者人力资源管理的价值取向、方式都存在着差别。西方公共行政理论自以政治与行政二分以及官僚制、科学管理原则为基础的传统公共行政理论之后, 经历了新公共管理以及新公共服务等不同阶段。在公共行政理论发展中, 公共部门的人力资源管理的价值取向也不断变化、发展。从传统公共行政对“人”的漠视, 一味地追求效率, 到新公共管理中视公民为“顾客”, 强调关注公共利益, 之后到新公共服务中强调公共服务, 承担工作责任。不同时期, 公共部门人力资源管理有不同的重点与价值取向, 理清这些对于公共部门的人力资源管理有一定的借鉴作用。

关键词：公共部门,人力资源管理,价值取向,传统公共行政,新公共管理

一、公共部门人力资源管理

1. 边界解读

公共部门人力资源即存在于以政府为主体的公共部门的人力资源, 是指在公共部门中履行管理社会公共事务职能和提供公共服务的所有工作人员的总和。他们为公共组织的发展提供劳动, 为公众提供公共管理与服务, 同时, 他们本身也是公共组织发展的目的, 即组织的存在与发展除了政治上服务于公众利益之外, 还必须为其内部的人力资源提供各种发展、完善的机会, 使他们的工作成为自我完善与发展的基础。公共部门的人力资源的概念实质上是来源于私人部门的人力资源但又与之不同, 与私人部门的根本差别也在于其所处的环境是公共部门, 因而就决定了两部门间人力资源管理方式、环节、内容的差异。在这之中, 根本差异在于两部门间价值取向的不同, 因为公共部门面向社会公众, 与之相比, 私人部门仅仅面向非常少的一部分人群;公共部门的工作目标是复杂多样的, 而私人部门的工作目标是单一的, 两者之间价值取向无法一致, 也就决定了两部门之间人力资源管理的诸多不同。

2. 与私人部门人力资源管理的比较

⑴价值取向不同。公共部门的工作人员所处理的均是公共事务, 并且很多时候是没有规定并且也无法工作程序的, 因而在处理过程中具有一定的自由裁量权。与私人部门以利益衡量工作绩效的人力资源管理方式不同, 公共部门的工作人员对公共事务的处理结果也并非完全可衡量的, 因而人力资源管理无法以经济效益来衡量, 否则可能会造成比经济损失更为严重的后果。因此, 与私人部门仅仅追求最大化的利益不同, 公共部门的工作人员要认同公共伦理价值观, 树立天下为公、执政为民的伦理责任理念, 在处理社会利益、本部门利益与个人利益等利益冲突时, 以社会公共利益为先。公共部门与私人部门的人力资源管理在价值取向上存在根本性的不同, 前者以公共利益为先, 后者以私人利益为重。

⑵人力资源管理环节的不同。价值取向的不同, 也决定了两者在人力资源管理方式以及各个环节上存在明显的差异, 例如招聘、录用、培训、考核、薪酬激励等具体环节上存在明显的不同。在招聘方面, 从《中华人民共和国新公务员法》出台之后, 公务人员的招聘更为公平公正, 但是在私人部门的招聘, 各种类型的歧视依旧以各种或隐蔽的或歪曲的形式存在着。在考核方面, 不会按照私人部门完全的绩效来考核其行为, 因为一项政策或者是其它公共部门的各种活动的成效并不是短期内可以显现的。并且考核的指标也与私人部门不同, 不能完全按经济效益指标来进行考核, 因为一项政策带来的经济效益可以是非常明显的, 但是社会效益可能是负面的, 例如减少汽车购置税或不限排。也有可能一项政策带来的经济效益是负面的, 但是社会效益是正面的, 例如环保政策等。在薪酬激励方面, 私人部门的激励较为直接且物质性激励较多, 但是公共部门更多的则为荣誉性的激励。因为薪酬激励方面的差别, 也必然决定了两者在权益保障方面的区别。相对私人部门而言, 公共部门在权力义务, 工资待遇, 养老医疗等保障以及离退休管理等方面有更为详细的规定。

各个环节上的不同也决定了人力资源管理方式的不同。在私人部门, 人力资源管理者需要激励以及培训员工合法地追求本部门利益最大化, 以此来换取最大化的私人利益。在公共部门, 因为需要维护公共利益, 对于公务人员的伦理建设是非常重要的。正如库伯所言, 在后现代社会中, 行政人员有非常大的自由裁量权, 这时必须注重伦理关怀与伦理建设。与之相比较而言, 私人部门很少有伦理以及道德方面的培养。

⑶两者共同点。两部门的人力资源管理虽然在价值取向、目标、环节以及方式上均存在差别, 但是也存在共同点, 但是它们对工作绩效同样关注, 尽管绩效的衡量标准不一样。此外, 两者都需要吸引人才以及留住人才, 因而对本部门内人力资源的发展提供关注, 为本部门内人员提供发展以及培训的机会。最后, 两者所处的环境都是变化的, 都要在这种变化的环境中持续关注人力资源的适用以及他们的绩效等。

二、西方相关理论中的人力资源管理价值取向

1. 传统公共行政理论的视角

⑴传统公共行政理论的基本观点。传统的公共行政理论建立在政治与行政二分、官僚制理论、科学管理等理论之上。古德诺认为, 政治即国家意志的表达, 行政即这种意志的执行;官僚制理论强调严格的分层, 职位有严格的等级;科学管理是为工作制定最节约时间、最能提高效率的标准程序, 要求工作人员严格按这些程序来进行工作。

⑵价值取向——效率。基于这些理论, 可以看到公共的人力资源管理也是基于效率这样一个价值取向, 要求按标准、按程序、最快最好地执行。政治与行政二分, 即政治与行政是分离的, 公务员与政务官也是分离的, 要求行政人员不受政治的影响, 在西方而言, 即不受党派的影响。这就决定了行政人员自由裁量权的非常有限性。官僚制理论提供了一种人力资源管理的制度, 马克思韦伯在层级制度、公务人员的职位安排、薪酬、奖惩、晋升等方面均有详细的表述。但总体而言, 在组织内部, 实行严格的官僚科层制, 对内部人员强调控制, 一切以任务为中心, 以求得命令的上行下达和高效率。

⑶一些批判。虽然这一时期韦伯的官僚制在一定程度上关注了人力资源管理, 但是在这种官僚制以及政治行政二分制度下, 行政人员仅仅理性地执行很多时候是重复的工作, 大大的压制了组织内部人员的工作积极性和主动性, 不利于人才的培养以及人才质量的提高。官僚制度的设计是服务于效率的, 但是这种标准化的程序并没有带来绝对的高效, 反而产生了一些副作用, 官僚部门中层级繁多, 易造成信息传输不及时, 从而行政处于低效率的状态。总的来说, 传统公共行政注重执行以及效率, 不主张对人力资源价值的探究, 也不注重人力资本的开发。

2. 新公共管理的视角

正是基于上述对传统公共行政的批判, 西方国家的公共部门管理已发生了转变。基于政府机构的传统公共行政管理逐渐走向灵活并且基于市场的 (新) 公共管理。这种变化是政府行为的重大变化。新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现。

⑴新公共管理的基本观点。对于新公共管理, 并没有一个统一的定义, 各个学者对新公共管理的主张选取也不尽相同, 在含义、特征、原则等方面存在一定的共识, 但在局部方面也存在一定的分歧。但大部分学者都认为新公共管理倡导的是企业即私人部门的管理风格, 都主张职业化的管理以及实行与私人部门相似的绩效标准和绩效评估方式。此外, 在公共服务的提供方面, 强调顾客导向, 对消费者而非公民的需要保持敏感, 强调公共服务的针对性而非普遍性。新公共管理认同对公共官僚机构的改变, 主张将公共官僚机构分解各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构;准市场的使用和合同承包以培育竞争。经合组织 (OECD) 1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》中也给出了类似的定义。休斯从人力资源管理的目标、考核标准、政府机构的转变、公共服务提供的依据等方面也提供了理解新公共管理的基本要旨。总而言之, 新公共管理是政府为实现经济 (economy) 、效率 (efficiency) 和效能 (effectiveness) 的“3E”做出的决定性努力。

总结以上学者的观点, 首先, 新公共管理注重市场的运用, 它是以市场为导向的, 主张将私人部门的管理理念、方式、方法运用到公共部门, 非常推崇私人部门的行为方式。其次, 在政府与社会的关系上, 因为以市场为导向, 因而将政府看做负责任的“企业经理和管理人员”, 社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”, 政府服务应以顾客为导向, 应增强对社会公众需要的响应力。最后, 与传统公共行政非常僵化的工作程序相区别的是, 新公共管理强调授权, 即授予执行者一定的自由裁量权。通过授权来改善公共部门的工作, 这里的授权包括三个方面:组织授权、个人授权以及社区授权。通过授权的方式, 让组织、个人以及基层社区有一定的灵活处置权、决策权来处理公共事务。

⑵价值取向——市场化与公共性。与传统公共行政理论相比, 新公共管理倡导新的价值取向。新公共管理强调公共价值取向同时也推崇市场价值取向, 即强调政府组织的公共性, 主张公共行政的民主价值和政治责任;同时也从企业管理理论和实践中吸取经验。因而, 新公共管理强调公共利益、公共服务以及民主行政。同时也强调市场化的方式。

⑶关注行政人员。其次, 新公共管理关注行政人员, 并且这种关注已经存在于组织体制之中。新公共管理在体制上的创新表现为通过绩效管理以及监督等各种方式注重组织的效率, 相应的也就要求组织人员改变之前的行为方式。例如政府要分权, 让公务人员要有一定的自由裁量权;减少官僚制政府的管理层级, 主张减少政府职能来提高效率;公务人员要灵活地适应环境, 灵活地处理公共事务。正如之前所述, 通过组织体制以及组织行为的改变, 新公共管理理论在政府与社会的关系上面发生了大的改变, 政府已经注重在与社会的互动中审视自己的行为, 改变自己的行为并让社会来评价自己的行为。而并不是之前的管理体制中的内部审视以及内部改变。

新公共管理注重公务人员的自由裁量权以及行政伦理与道德建设。新公共管理认为, 个体公务员的行政判断力比政府制定的各种规则更重要, 因为政府和公务员正处在一个环境变化很快、行政的不确定性和模糊性不断扩大的时期, 好的行政道德必须是由公务员将行政价值观与一定的情势结合而产生。

⑷公共服务。在公共服务的提供方面, 根据“新公共管理运动”的主张, 政府在公共服务的问题上应该更有针对性, 即政府应该在社会对公共服务做出评价并提出意见的基础上来改进公共服务, 而非根据其自身的主观建构来改善服务。形象的说法就是, 政府把公众当作“顾客”, 让“顾客”通过“用脚投票”的方式来对政府作出评价, 去决定政府是否需要改进以及如何改进自己的公共服务。

3. 新公共服务的视角

⑴新公共服务的核心观点。任何一个理论都不可能尽善尽美, 新公共管理也存在缺陷, 人们质疑其经济学的理论基础, 质疑过分市场化的价值追求, 同时也质疑其公共性的丧失等。在新公共管理的基础上, 新公共服务逐渐发展起来。

新公共服务的核心理念是, 在人民主权的前提下, 作为最主要公共管理主体的政府, 其基本职能是服务于公共利益, 既非亲自“划桨”又非代替公民来“掌舵”。新公共服务是登哈特首先提出来的, 登哈特的新公共服务理论主要有7条基本观点。总结其主要观点, 可以看到, 新公共服务以公共利益为先, 注重服务且服务于公民, 并且以上都是公务人员的责任, 强调公务人员应该承担多样化的责任。并且, 新公共服务注重人, 注重公民, 也注重公务人员。可见, 新公共服务的最大努力是要“颠覆”新公共管理的价值优先性。

⑵价值取向——以公共利益为目标。新公共管理中受到质疑声最多的就是对其公共性丧失的质疑, 因而在对新公共管理理论的辩证否定中诞生的新公共服务理论就强调了政府职能所追寻的目标在于公众的利益, 确保公共问题的解决方案本身及其产生的过程都符合正义、公正和公平的民主规范。同时倡导公共官员在行事的时候要以公共利益为先, 秉承着公平、正义的原则。因而应当将公务人员在处理公共事务时是否站在公众的立场, 无论是在处理过程中还是在处理结果上是否维护了公众利益作为一个考察的基本点。当然, 在市场经济体制之下, 任何个人都是“经济人”, 都会追求自身利益, 因而在公共利益得以保证的情况下, 对于公务人员可给予以一定的荣誉激励或物质激励, 以此来保证公共利益得到保护。

⑶注重民主参与。新公共服务认为, 公民不是工具, 不是被动的接受者。相反, 公民参与被视为民主政体中政策执行恰当且必要的组成部分。新公共服务非常注重公民的参与, 鼓励公民参与, 在公共部门中强调一种民主的氛围。这种氛围的创造鼓励了公民的参与, 增强了组织工作的透明度, 也会使得公民对于公共部门的工作更为理解, 支持度也会增加。此外, 这种民主的氛围也可以对组织内部的成员的参与愿望产生激励。

⑷强调公共责任。与新公共管理不同, 新公共服务强调行政人员应该承担行政责任, 它将公共利益视为行政人员的责任, 也将法律等视为行政人员的责任, 也将其它公共机构、非盈利机构等视为行政人员的责任。这是行政人员必须要做的, 行政人员承担的责任是多方面的。这也是我们现在的政府所秉持的理念, 应该说新公共服务的这一观点为现在的政府责任提供了理论基础。

⑸重视人。与新公共管理一样, 新公共服务也主张通过授权来赋予行政人员的自主权, 使之在其工作中更好地处理行政事务, 同时承担相应的责任, 充分发挥行政人员主观能动性。并且这种授权是逐级授权, 逐级赋予自由裁量权, 也约束了公务人员的行政行为。但是相对于新公共管理而言, 新公共服务更为关注人的价值, 倡导以人为本, 注重开发人力资源。

环境是不断变化的, 公共部门的人力资源管理也是不断变化的。相比较而言, 传统的公共行政理论以及新公共管理都注重效率, 但是传统的公共行政将效率作为其唯一的追求, 也就导致了其对公共部门的人力资源管理完全以效率为先, 不注重人的培养也不注重人的价值, 同时在政治与行政二分的视角下, 公共部门的公务人员所关注的也仅仅是执行, 并且还强调科学化的执行标准, 缺少自主性的发挥。而新公共管理着重于市场化的取向, 即将政府看做负责任的企业, 行政人员要关注效率, 同时也要关注作为“顾客”的公民, 依据“顾客”的要求来调整自己的行政行为, 同时也注重发挥公务人员的自主性。新公共服务在新公共管理的基础上更为公共服务, 相对而言, 新公共服务有更为强烈的为社会做贡献、为公众承担责任的愿望。要求公务人员公共利益优先, 承担公共责任, 但是这仅仅是理论上的要求。相对于新公共管理有明确的执行方式而言, 新公共服务对于人力资源管理的具体方式并不是很清晰, 新公共服务只是提出了一些要求而非具体的执行方式。当然, 这种对政府的愿景也是现在政府行政的出发点, 将政府建设成为服务型的政府。

无论是传统公共行政还是新公共管理还是新公共服务理论中的人力资源管理价值取向, 都是在特定时期特定背景下的理论与实践, 不能一味地完全借鉴。不同的价值取向对公共部门人力资源管理的效率也存在差异, 这些不同的价值取向对于思考中国公共部门人力资源管理的价值取向也存在一定的借鉴意义。

参考文献

[1]孟华.中国呼唤公共人力资源管理[J].云南行政学院学报, 2001 (5) .

[2]段华洽, 苏立宁.论公共部门人力资源管理与企业人力资源管理的区别与互动[J].中国行政管理, 2006 (6) .

[3][美]库珀, 张秀琴译.行政伦理学:实现行政责任的途径[M].北京:中国人民大学出版, 2003:143.

[4]韩锋.公共部门人力资源管理的价值向度探析[J].湖北广播电视大学学报, 2008 (5) .

[5]陈振明.评西方的“新公共管理”范式[J].中国社会科学, 2000 (6) .

西方公共行政理论 篇2

【关 键 词】新公共管理/公共服务/传统公共行政

【 正 文】

从本世纪７０年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。

正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewpublicManagement）在８０年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

一、新公共管理的理论基础

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。

首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三Ｅ，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。

第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。

１、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。

２、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。

3、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。

需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。

第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅２２个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官２５０万，而政务官仅４０００人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的９６８５０名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。

第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

三、对新公共管理的批评

新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。

１、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。

２、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。

３、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。

４、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。

５、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。

６、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和滥用职权。

７、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。

尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，８０年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“宪章运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。

四、几点启示

新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。

第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。

第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。

最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

【参考文献】

主要参阅书目

①Christopher Hood:《The New public Management》《public Administration》Vol 69 Spring1991(3-9).②Owen Hghes;《The New public Management》，New York St Martin’s press 1995。

西方公共行政理论 篇3

【摘要】 西方国家公共投资项目绩效评价主要关注评价指标体系、评价方法和评价管理等方面的研究。目前，在西方国家相关文献中，评价指标体系建立原则多样，方法以系统分析方法和经验实证相结合的方法为趋势，体系设计大多以“3E”为框架，评价标准中多采用平衡计分卡方法。评价方法上，以传统的简单“费—效”分析方法和综合评价方法为代表。评价管理上，提倡多元的评价主体，从定位、指标、评价到分析的整个过程以及信息化的评价手段。

【关键词】 公共投资项目绩效评价文献综述

公共投资项目绩效评价自19世纪初在美国军事项目管理中得以应用以来，先后经历了基于传统管理的简单技术分析评价模式（19世纪初—20世纪30年代）、基于社会福利的“成本—效益”分析评价模式（20世纪30年代—60年代）、基于经济社会发展的“新方法”评价模式（20世纪60年代—90年代）和基于新公共管理的绩效评价模式（20世纪90年代至今）四种主要模式。如今，公共投资项目评价的思潮、理论和方法蓬勃发展，成为世界各国所关注的一个热点问题，并逐步走向成熟，尤其以美、英等西方国家最为典型，具有较高的借鉴价值。

一、关于公共投资项目绩效评价指标体系的研究

绩效评价指标体系是绩效评价的核心，评价指标体系设计质量的好坏直接决定着评价的质量，因此国外学者对这一方面的研究格外关注，文献也相对丰富。

1、关于指标体系建立的原则

绩效评价指标体系建立的原则，在西方国家的理论研究中还没有一个权威的表述。例如，美国早期的科学管理研究工作者哈林顿·埃默森，在1913年就提出了适用于政府和企业管理的12条效率原则，包括：明确的目的；注意局部和整体的关系；虚心请教；严守规章；公平；准确、及时、永久性的记录；合理调配人、财、物；定额和工作进度；条件标准化；工作方法标准化；手续标准化；奖励效率。Bernstein认为，对绩效评价指标的质量要求应当是结果导向的、有用的、可靠的、准确、清晰而又易于理解、可比的。美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆、拉里·施罗德和苏珊·温在其合著的《制度激励与可持续发展》一书中就把经济效率、通过财政平衡实现公平、再分配公平、责任和适应性等五个要素作为绩效评价的总体标准。英国学者大卫·米斯顿在1985年提出了确立指标的8项原则：有助于阐明组织目标；对政府活动的最终结果作出评价；作为管理激励方案的一种投入；使消费者作出合理选择；为承包或私人服务提供绩效标准；显示不同服务活动在致力于方针及进一步调查研究的激发物；协助决定服务水准的最大消耗率，以获取预定目标；显示可能节约的领域。从以上研究我们可以看出，建立公共投资项目绩效评价指标体系的原则并不统一，应根据不同项目的特点，采取不同的原则。

2、关于指标体系建立的方法

西方国家目前可见的资料主要以政府绩效评价指标体系的研究为主。评价指标体系的设计，主要是通过一些经验实证的方法来实现。例如，Hatry通过概述地方政府的绩效评价实践，对于评价标准的选择、评价类型的考虑、指标搜集程序和单个评价指标的确立等内容进行了探讨。Mayston根据绩效指标的决策相关性和成本效益原则构建了应用绩效指标的理论框架。Reid则认为，由于绩效指标有时不能衡量政府产出的所有重要方面，或者对各种指标没有赋予恰当的权重，则此时绩效测评的有效性会大大降低。针对这一问题，Reid提出可以以公众感知的政府浪费作为对政府绩效进行测评的辅助指标，并通过经验研究证明了运用该指标进行绩效测评的可行性和有效性。Andrews则针对英国的审计委员会在英格兰地方当局进行第一轮综合绩效评价时提出的一套绩效指标框架，通过进行回归分析发现，对于所测试的三分之一以上的指标，指标框架之外的外部约束对地方政府当局的绩效有显著的负面影响，从而修正绩效指标。从文献梳理的情况看，西方国家建立绩效评价指标体系的方法相对多样化，且正在向系统分析方法和经验实证相结合的方法发展。

3、关于指标体系的内容与构成

国外目前对于项目绩效评价指标体系的设计大多以“3E”即经济性、效率性和有效性要素作为关键性的思考轴心。根据学者Talbot的分析，其中至少有68％的政府机关使用“有效性”指标，14％使用“经济”指标，8％使用“效率”指标。但在操作与实施中，每个部门和单位的特点不同，建立了不同的评价指标体系。例如，1983年英国卫生与社会保障部提出由140个指标组成的评价体系，应用于卫生管理部门和卫生服务系统的绩效评价。1997年，美国政府生产力研究中心出版的《地方政府绩效评估简要指南》，概括性地提出了评估的生产力、效果、质量和及时四大类指标标准。美国政府责任委员会建立的评估模式包括有投入、能量、产出、结果、效率和成本效益以及生产力等六种类型的指标。美国学者詹姆斯·Q·威尔逊也认为政府的绩效评价应包括责任、公平、回应、效率和成本等五个类指标。但无论指标体系的构成如何，始终没有脱离“3E”的原则。

4、关于绩效指标的评价标准

由于绩效管理是一种以目标为导向的管理，因此很多学者考虑在评价指标中提供绩效目标，利用平衡计分卡方法，为绩效评价的指标提供一个可供衡量的标准。比如，Niven探讨了平衡计分卡方法在政府及非营利组织的绩效评估领域中的应用，并分析了其在北卡罗莱纳州夏洛特市的成功运用。他指出，平衡计分卡对公共部门的战略适应性和当今运作环境制胜的必要因素进行实时监控，从而克服了传统以财务报表为基础的绩效评价制度的片面、静态与滞后性。萨尔瓦托雷·斯基亚沃·坎波和丹尼尔·托马西在《公共支出管理》一书中对加强公共支出管理中的“业绩”做出了详细地分析，提出了业绩标准和各种业绩指标之间的层级结构，简单说明了各种指标之间的关系。此外，他们还提出了业绩评价中“基准设定”的地位，基准设定被定义为比较各种组织之间业务活动和业绩水平的技术，其目的在于探寻提高组织活动的经济性、效率和效果的良机，并强调产出指标最适合于那些在政府机构产出与理想产出之间具有直接、密切关系的部门。

二、关于公共投资项目绩效评价方法的研究

Carroll认为，“真正的问题是是否能够开发出准确和可信的测量方法”，在公共工程和军事工程项目绩效评价中也是如此。但正如Wolfe和Aupperle所言，并不存在一个单一的用以测量绩效的最佳方法。基于现有文献考察，西方国家在公共投资项目绩效评价中大致有以下方法。

1、简单“费—效”分析方法

被称为“五角大楼圣经”的国防经济专著《核时代的国防经济学》用第八章和第九章两章阐述了与军事项目评价相关的问题。其中，在第八章中，讨论了一个项目的各种方案，以及利用费效分析和模型化方法对方案的评价过程；第九章有关标准的问题，作者认为适当的标准包括四个方面：扣除费用以后的最大收益、如果收益或费用中有一项是固定的、选择项目的标准、威慑的标准。在附录中，作者介绍了假设标准问题解决之后的最大化问题的简单数学分析方法。这项研究成为公共投资项目传统费用—效益评价模式的典型文献。

2、综合评价方法

围绕“新方法论”的讨论，国外很多经济学家从理论研究到实际应用都探讨了不同的项目评价方法，根据这些方法的本质差异和内在联系，可以分为两大体系：基于影子价格的价格体系和基于项目对国民经济影响的分析体系。在价格体系中又可以按评价目标是积累总消费或是国民收入中的积累，以及评价时采用影子价格的计算单位还是用世界货币单位，区分为OECD法和UNIDO法。这些方法虽然形式不同，但评价结果应该基本一致。

在具体的方法应用上，Poister在《公共与非营利组织绩效考评：方法与应用》一书中对公共部门绩效评价的各种方法和技术进行了深入、详尽的探讨，并针对这些方法和技术提供了大量的应用案例。例如，在对绩效数据分析方面，Poister提出了四种主要的分析方法，即跨时期分析、目标参照分析、子单元分析和外部标杆分析。此外，Ehrbar对如何用经济增加值（EVA）来评价政府绩效和战略。Cherchye提出采用数据包络分析法（DEA）来评价各国的宏观经济政策绩效。

三、关于公共投资项目绩效评价管理的研究

在公共投资项目绩效评价管理的研究中，讨论较多的主要有评价主体、评价程序、评价信息化等问题。

1、关于评价主体的研究

在美国，随着对绩效评价的关注，评价的单位不断分化出来。按照罗伯特·D.李的介绍，中央预算办公室以及其他中央单位，诸如计划部、职能部门、总监察长办公室均已形成分析能力。立法机关的分析单位也已经建立起来，国会预算办公室已经拓展到项目分析的范围，一些州立法参谋机构在项目评价领域也十分闻名，许多州的审计部门已经将经济和效率分析与传统的审计任务相结合。美国预算和管理办公室对制定绩效目标兴趣十分浓厚，在1998和1999财政年度要求至少5个机构参与绩效引导计划，而且这个办公室也将逾越传统的预算分析以便引导更多的绩效评价。珍妮特·M.凯丽等人认为，绩效评定越来越等同于行政专业主义，大部分公共的专业组织都设立这个职位。因此谁来评价绩效，答案似乎可以是“任何人”。

2、关于评价程序的研究

目前，国外关于项目绩效评价的研究，大多是作为政府绩效评价研究的一部分而存在的。在这一方面的研究中，美国各机构和学者的研究成果较多。美国联合慈善总会（United Way of America，UWA）早在1996年就提出了评价项目后果的具体过程：选择要评价的后果；设计相应的评价指标；根据指标收集相关的数据；开发使用后果评价系统；分析和报告评价后果；改进后果评价系统；评价后果的内部和外部运用。美国国家公共生产力中心则提出了设计和实施绩效评价系统的7个步骤：辨认项目；陈述目的；辨别项目的投入、产出、效率和生产力指标；设定成就目标；监控；绩效报告；分析和行动。马克·霍哲在《公共部门业绩评估与改善》一文中提出一个良好的评估和业绩改善体系应当包括下列七个步骤：第一，鉴别要评估的项目，即将每一项的活动分组就形成一个项目；第二，陈述目的并界定所期望的结果；第三，选择衡量标准或指标，一个好的评估体系应采纳几项指标以衡量结果和业绩；第四，设计业绩和结果的标准。对此步骤，应明确在什么样的条件下项目目的和目标应该达到；第五，监督结果。每一实现目标的项目应当被连续不断的进行监督；第六，业绩报告。一个良好的业绩评估制度应定期报告项目结果；第七，使用结果和业绩信息。一个有效的业绩评估体系的信息应被定期的运用于项目计划中，以便重新评价目的和目标并调整重点。此外，Hatry（2007）还从辨认项目的使命、目标、数据来源和可追踪的后果，到发现每个后果的最佳指标、指标来源及搜集指标的方式，再到绩效信息的分析、报告和使用，对绩效评价的操作过程进行了详细讨论。

3、关于评价信息化的研究

推行投资项目绩效评价信息化建设，是信息时代提高评价效率、提升绩效管理水平的必要举措。目前，国外政府部门已经开始了这一方面的实践探索。罗伯特·D.李提出，管理信息系统（MIS）最普遍地被用于涉及旨在为计划、管理、控制职能提供帮助的信息处理系统，与管理信息系统有关的另一种方式是决策支持系统。信息系统可以为项目的绩效评价提供信息。例如，在考虑基础设施建设时，信息系统可以辅助项目的评价。当前，一个典型的例子是，美国、英国、瑞典、荷兰等国家的公路管理部门均利用GIS技术，开发了公路项目环境评价的软件系统。

【参考文献】

[1] 劉笑霞：政府绩效评价理论框架之构建[D].厦门大学，2008.

[2] 埃莉诺·奥斯特罗姆、拉里·施罗德、苏珊·温：制度激励与可持续发展[M].三联书店，2000.

[3] 牛文杰：国防支出绩效评价研究[D].军事经济学院，2009.

[4] 张新玉：水利投资效益评价理论与方法[M].中国水利水电出版社，2005.

[5] 罗伯特·D.李、罗纳德·约翰逊：公共预算系统[M].清华大学出版社，2002.

西方公共行政理论 篇4

一、西方公共行政理论变迁的既有研究

陈振明认为西方政府管理研究领域在发展与演变历程中出现了三次“范式”转换, 即从传统公共行政学到新公共行政学再到新公共管理学的三次重大突破。这一观点是陈振明在1999年提出的。张国庆的《公共行政的典范革命及其启示》中认为, 从20世纪60年代后期开始, 公共行政研究领域亦相应开始了质疑传统公共行政典则的进程。他认为公共行政领域经历了三次典范革命, 依次是: (1) 60年代的新公共行政运动, 这一时期理论最主要的观点是社会公平; (2) 70年代到80年代的新公共管理运动; (3) 90年代的重塑政府运动。杨宏山提出宪政主义、管理主义与政策主义三种公共行政范式。宪政主义以民主、公民参与和分权为原则, 强调正义、自由和责任等价值目标。管理主义以管理效率为取向, 关注组织结构、科学管理和组织效率等问题。政策主义强调政策产出和质量。政策主义能否作为一个和宪政主义、管理主义相并列的阶段, 这也是值得探究的问题。

由以上不同学者划分观点可以看出, 其实每一种划分都有它的可行之处, 但同时也不能否认的是, 或多或少, 这些划分方法并不能让人完全信服。如何找到一种标准, 让所有人都能够接受, 什么样的“大事件”才能作为公共行政的节点, 将是以下内容着重探讨的部分。

二、科学研究纲领方法理论的基本内容、研究架构及其适用性

(一) 科学研究纲领方法的基本内容

拉卡托斯的哲学思想主要有1963—1964年出版的《证明与反驳》和1970年出版的《证伪与科学研究纲领方法论》, 拉卡托斯吸取波普尔和库恩学说中的合理成分, 从而提出了科学研究纲领方法。拉卡托斯将波普尔的证伪主义称为“朴素证伪主义”而提出精致证伪主义, 即:原始假说——证实与证伪——改进了假说。库恩认为范式的取舍主要是由社会的、历史的、心理的等非理性因素确定, 拉卡托斯反对库恩的科学发展的非理性。拉卡托斯认为研究纲领包括硬核、保护带和启发法三部分。拉卡托斯认为不同学科理论之间最本质的区别是硬核, 硬核是科学研究纲领的基础理论部分或者是核心部分, 是“不容反驳的”。保护带是由一系列的理论假说构成, 其任务和功能是保护“硬核”, 它是研究纲领可反驳的弹性地带。当出现一些反例, 我们首先是修正它的保护带, 改变保护带的一些假说, 从而保护硬核。保护带的调整可以将反例消化, 从而消除对内核的否证。这就是内核和保护带的关系。

(二) 科学研究纲领方法在公共行政理论变迁中应用的适应性

科学研究纲领方法论的特征与公共行政理论变迁的特征相符合。⑴科学研究纲领是一个理论群而不是单一的理论。公共行政理论作为一门年轻的学科, 是由多种不同理论构成的有机整体, 不可能从任何单一的理论主观性地认为是公共行政理论的范式。所以, 以范式为分析单位难免众口难调。以科学研究纲领研究为分析单位, 比较符合公共行政理论的实际。而且任何一门学科都存在反例, 波普尔的朴素证伪法则是单一反例就可以将理论推翻, 不符合公共行政理论渐进演进的趋势。⑵拉卡托斯的科学研究纲领方法论承认多种科学研究纲领并存。相对于库恩强调主导范式, 拉卡托斯的科学研究纲领方法承认多种研究纲领同时存在, 科学研究纲领方法符合公共行政理论的反复性的特点, 也符合社会科学的一般特征。⑶科学研究纲领方法论认为理论的发展不是不断舍弃的过程, 而是科学研究纲领之间不断竞争、不断完善的过程。科学研究纲领是通过不断修正保护带, 不断吸收新理论来支持内核的, 这与公共行政理论发展的过程性相符。

三、将科学研究纲领方法应用于西方公共行政理论的研究

(一) 西方公共行政学理论的硬核与保护带分析

1. 科学研究纲领中的硬核与保护带

硬核是一个研究纲领最重要的部分, 是一组理论的集合, 是基本假设和基本理论, 如果硬核遭到反驳或否定, 整个研究纲领就会被新的研究纲领所取代, 这也是科学发展的途径。验证西方公共行政理论的变迁, 必然要找到公共行政理论的硬核。结合公共行政理论的研究对象和研究范畴, 笔者认为公共行政理论的基本假设是对公共行政人员的人性假设。这一假设和公共行政理论的价值取向共同构成公共行政理论的内核。科学研究纲领认为如果一组理论有相同的内核, 那么它们属于同一研究纲领。否则, 内核不同, 研究纲领不同。公共行政理论的保护带则包括政府职能、政府的管理方法、管理范围、管理过程等相关的理论。

2. 确定公共行政理论的硬核

人性假设是任何一门社会学科的逻辑起点, 从而构建学科的相关理论。作为公共行政理论的前提假设和理论基础, 如果人性假设不同, 那么公共行政理论的推导和构建必然不同。因此, 作为公共行政理论的一个基本前提, 必然是公共行政理论的硬核。目前, 在公共行政理论中一共有三种较为流行的人性假设:行政人、经济人和公共人。行政人是履行国家行政职能, 对公共事务进行管理的工作人员。在我国, 最常见的行政人就是公务员。行政人是介于理性经济人和公共人之间的, 有许多学者认为成为行政人是美好的愿望, 而行政人是经济人则是现实, 希望每一个行政人都能成为公共人。经济人则是经济学中常用的一个概念, 这一思想来源于亚当·斯密的《国富论》, 是由帕累托提出的。简而言之, 经济人在市场上, 就是追求自身利益的最大化, 在面对不同的决策前, 选择对自己最有利的方案。公共人就是我们经常提到的“公仆”, 他是指运用公共权力追求社会利益最大化, 承担公共责任, 受到公众监督的一种角色。这一直是行政道德和行政伦理学所追求的“理想人”。

公共行政之所以成为一门独立的学科是因为公共行政独特的学科属性。公共行政与私人管理的本质区别在于他们的价值目标不同。同时, 公共行政也不同于政治学。管理主义认为“管理就是管理”, 排斥或者是忽视了公共行政的价值, 将公共行政简单等同于一般管理, 完全忽视了公共行政理论的公共性价值, 这样会改变公共行政的研究范畴。宪政主义认为, 由于公共行政拥有公共权力, 公共权力具有垄断性、不对称性和强制性, 公共行政人员拥有大量的自由裁量权, 权力与责任相对应, 因此, 公共行政必须承担公共责任。公共性是公共行政理论的价值基石, 而效率并不是公共行政理论最重要的价值, 只是公共行政的手段性价值, 这也是管理主义和宪政主义的核心差异。对于公共行政这门学科, 或许正是它不断变化的价值取向才是这门学科研究的存在意义。公共行政理论的价值取向是公共行政理论最核心、最本质的要点。

(二) 对四种公共行政理论范式的重新审视

1. 传统公共行政理论对公共行政人员的基本假设是行政人

这一时期公共行政理论的价值取向是效率。威尔逊认为要采用集权方式来提高效率, 泰勒科学管理的中心问题就是效率, 包括采用一流的工人和标准化的操作方法等都是为了提高效率。韦伯的机械式官僚制组织, 通过完全程序化和模式化组织以及法约尔的一般管理论, 作出明确的分工等等, 他们的价值取向或者说是目的都是效率。

2. 新公共行政理论对公共行政人员的基本假设是公共人

此处公共人的概念并不是相对于“自然人”而言的, 而是相对于“经济人”而言的。该理论认为作为一种不同于社会上其他职业的公共人, 它要求公共行政人员承担更多的社会责任。这一时期公共行政理论的价值取向是社会公平、社会责任、公共利益和社会责任等。弗雷得里克森在《新公共行政学》中倡导公共行政的社会公平不仅是表面上的一视同仁, 更是运用政治权力对那些缺乏资源支持的人在政治和经济上给予更多的帮助。从传统公共行政理论到新公共行政理论, 内核发生了变化, 传统公共行政理论的内核是效率, 而新公共行政理论的内核是公平。因此, 它们属于不同的研究纲领。也就是这一时期公共行政理论发生了实质性的变迁。

3. 新公共管理理论对公共行政人员的基本假设是理性经济人

这在布坎南的政府失败论中体现得最为明显。这一理论的前提假设就是经济人假设, 将政府和市场纳入同一假设。这一时期公共行政理论的价值取向是经济和效率。相对于传统的公共行政理论认为集权有利于提高效率, 新公共管理理论认为, 授权更能提高效率。新公共管理理论主张引入多元主体, 认为应将部分政府承担的职能转移到私人企业, 从而提高效率。“新公共管理运动”运用多种私人部门的方法, 其本质就是为了改变政府低效的现状。由此可见, 这一时期的基本假设和价值取向同传统公共行政理论基本相同。公共行政理论更多地引入了管理方法。标杆管理, 绩效管理, 目标管理, 全面质量管理等, 这些威尔逊行政集权的变化是保护带的内容。透过这些保护带的改变, 我们应该看到实质还是效率。

4. 新公共服务理论对公共行政人员的基本假设是公共人

登哈特认为公共行政应该以公民为中心, 构建一个有回应力, 以公共利益为目标的政府, 从这些观点中我们不难看出这一时期公共行政理论的价值取向是民主、公平等。这一时期不仅要求政府工作人员是公共人, 而且要求所有的公民也是利他主义者, 超越个人的利益, 去关注他人和社会的利益。它要求服务对象发生改变, 从而政府职能也发生改变, 要求政府更加关注与公民之间的对话协商, 更加关注公民的公共利益。但是, 这也是改变之后的保护带的内容。从本质而言, 新公共服务理论和新公共行政理论属于同一个研究纲领, 因为它们的基本假设和价值取向相同。

摘要：关于西方公共行政理论的变迁, 不同的学者对于西方公共行政理论的划分有不同的方法, 或者是以时间为标准, 或者是以范式为标准。一方面, 这些方法不乏合理之处, 另一方面, 这些方法依然有很多的争议。科学研究纲领由伊姆雷·拉卡托斯提出, 用科学研究纲领来分析公共行政理论的硬核和保护带, 从而验证公共行政理论最常提到的传统公共行政、新公共行政、新公共管理和新公共服务类型, 通过这一论证, 得出公共行政理论的实质只是经过两次变迁, 并且在此基础上得出公共行政理论发生的重大变迁, 透过科学研究纲领视角, 分析这些变化的实质内容。

关键词：西方公共行政理论,范式,科学研究纲领方法,价值取向

参考文献

[1]陈振明.从公共行政学、新公共行政学到公共管理学——西方政府管理研究领域的“范式”变化[J].政治学研究, 1999 (01) .

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[10]岳成浩.公共行政范式研究综述及批判[J].上海行政学院学报, 2005.

西方公共行政理论 篇5

一、新公共管理理论的主要内容和基本特征

“新公共管理”是上世纪70年代至今西方政府行政改革中的一种新的行政管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它主张运用市场机制和借鉴私人部门的管理经验来提高政府绩效，又被称为“企业化政府”。

新公共管理理论以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。

新公共管理的基本特征：第一，政府不再是高高在上的官僚机构，政府服务应以顾客为导向，以公民为顾客，强调顾客的价值，政府为服务组织，向顾客提供最佳服务，以顾客满意度作为衡量绩效的标准;第二，重视提供公共服务的效率和质量，改变过去只关心投入而不关心产出的做法，重视组织的战略目标和长期计划，强调政策、规划、项目的成本效益关系;第三，更多地注重管理的结果、激励和绩效评估，反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张实行严明的绩效目标控制;第四，强调采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，取消行政服务供给的垄断性。

二、新公共管理理论对我国税务行政管理的启示

近年来，我国积极借鉴公共管理理念，作为加快行政管理改革的有益参照，并取得初步成效，如建设“服务型政府”、“问责型政府”、“企业型政府”、“学习型机关”等都是发源于新公共管理相关理论。新公共管理理论的确立和传播对作为政府公共部门的税务机构完善行政管理职能，按照“调动人力，减少成本，优化服务”的基本方针，建立服务理念和制度、服务精神和形式高度统一的，税务机关与纳税人和谐互动的，税务人员激励约束机制趋于完善的，税务机关服务和中介机构代理有机结合的管理模式有着重要意义。

(一)增强纳税服务意识

思想是行动的先导，思想观念的更新和转变是优化纳税服务的关键，纳税服务观念要努力实现以下两个方面转变：

1.由被动服务向主动服务转变。淡化权利意识，充分认识到搞好服务是提高征管水平的重要手段，把尊重纳税人、理解纳税人、关心纳税人贯穿征管工作始终，积极、主动、及时地为纳税人提供优质高效、便捷经济的服务。

2.由“监督打击型”向“管理服务型”转变。从税收管理实践看，以往强调“刚性”管理，而忽视“柔性”服务，应站在管理者的立场，改变注重对纳税人防范、检查和惩罚的观念，相信大多数纳税人能够依法诚信的履行纳税义务，将服务基点从对纳税人的不信任转变到相信纳税人、尊重纳税人、服务纳税人，牢固树立“服务就是管理”的思想，以服务促管理，寓管理于服务之中，通过优化纳税服务来预防涉税犯罪，使管理执法和优质服务相互融合、互相促进，在一定程度上积极引导了纳税遵从，优化了税收秩序，提高了征管效率和质量。

(二)建立有利于提高纳税服务效率与效能的服务体系

税收工作应把“经济、效率、效能”作为纳税服务追求的目标，具体包括以下四个方面：

1.应用网络和信息技术，加快建立规范的`纳税信息服务体系，整合税务信息资源，提供涉稅公共信息和个性化信息服务、税收征收管理服务和实时在线服务，实现全天候的“一站服务”或“无站服务”，减少纳税服务的中间环节，降低服务费用，提高服务效率，实现足不出户就能获得纳税服务。

2.运用流程再造理论，开展结果导向的管理，深化税务行政审批改革，使程序运作现代化，解决办税程序繁琐、效率不高的现象。

3.加强过程控制，把优化服务渗透到税收征管的每项工作、每个岗位、每道环节，建立以纳税人满意度为衡量标准的纳税服务质量评价体系。

4.纳税服务更多的通过市场化方式进行，税务机关虽然是纳税服务的核心主体，但并不是唯一的主体，在纳税人需求日益多元化的市场经济条件下，构建以税务机关为主导，多种服务组织共同参与的纳税服务体系，将具体的纳税服务事项交由社会中介机构或民间非赢利组织通过市场化方式进行。

(三)综合运用定性和定量指标体系，完善绩效评估机制建设

绩效评估机制的设计要以税务机构的战略目标为基础，制定明确的绩效考核目标，并以此制定出客观可衡量的绩效指标，避免管理者盲目管理、工作人员失去工作方向。税务机关的绩效评估可分为组织绩效评估和个人绩效评估两套机制。组织绩效评估机制要设计定量指标，引入外部力量进行评估，定期根据综合效能考核指标对内部部门进行综合效能考核;个人绩效评估机制不宜采用定量指标，部门内部根据岗责指标考核到人，由直接上司和部门负责人来评估下属的绩效。一个完整的绩效评估应该有五个阶段，即制定绩效目标、指标、实施考核评估、评估对象对评估报告的反馈、公布评估报告、绩效改进反馈，目前的税务绩效考核中后三项比较缺乏。

(四)设计科学的激励机制，完善人力资源管理机制

一方面，创新人才激励机制，完善职务与能级相结合的薪酬激励机制。同时，创新人才评价机制，把品德、知识、能力和业绩等要素作为评价人才的主要指标，完善推荐、测评、评议制度，建立上级考核、同级评比、下级评议、自我评价相结合的人才评价体系，做到“能者上，庸者下”，使税务人员的行为与税务机构的战略目标统一协调起来。另一方面，实施人本管理，做到“知人善任”，激发干部工作热情，充分调动人力资源。创造良好的行政管理环境，加强税收文化建设，用先进的文化来培育人;在税务人员中形成一种共有的思想念、价值观念、道德观念、行为标准，使这种文化意识渗透到税务机关的行政管理中。

(五)借鉴新公共管理理念、完善税务行政管理的启示

我国目前正处于经济全球化的浪潮中，我国的经济更加深入地融入到全球经济中。近年来，我国也积极借鉴公共管理理念，作为加快行政管理改革的有益参照，并取得初步的成效。因此，作为政府公共部门的税务机构，很有必要借鉴新公共管理理论与实践的成果，按照“调动人力，减少成本，优化服务”的基本方针，逐步推进我国的税务行政管理改革。

1.完善组织机构，进行合理布局税收组织结构是实现税收职能的组织保证，没有科学的组织结构，就会影响税收职能的实现。传统的税务机构体系纵向结构是按行政区划设立的层级制结构，有一级政府就有一级税务机构;横向结构则是一級比照上一级，基本对称。税务部门信息化程度的迅速提高，为组织机构的扁平化奠定了良好的基础。所谓组织机构扁平化，就是通过减少行政管理层次，裁减冗余人员，从而建立起一种管理层次少、管理幅度大的组织机构。实现扁平化，就要对目前的组织机构进行改造重组，建立横向的信息交流机构，便于信息的沟通。要利用依托信息化的税收管理机制，减少中问环节，压缩管理层级，按照实际需要，收缩没有必要存在的税收机构，前移各项税收业务，简化工作程序。按照流程再造理论，摸清税收信息管理的内在规律，按照信息的流向和结转的方式归集税收业务，从而对机构进行合理布局，找到效率和制约的最佳平衡点。

2.改进工作运行机制，保证机构高效运转运行机制包括各种岗责体系、规章制度、工作流程等。良好的工作运行机制是做好工作的可靠保证，是整个工作的基础，是实现税收职能的关键。没有机制的保证，税收职能的实现就会受阻，甚至难以实现。因此，必须按照整个税收工作的各个环节设定岗位，因事设岗，以岗定责，将各项工作分解落实到具体工作部门、具体工作环节、具体工作岗位、具体工作人员，使每一项工作任务都有明确指标、完成时限和基本要求;根据工作实际的需要，及时调整岗责，确保每一项工作特别是新增工作有人负责，有人管理，构建专业化的岗责体系。

三、结语

总之，要想顺应新时代，政府公共管理就需要进行改变，新公共管理应运而生。新公共管理在理论和实践方面均进行了创新，为了更好的满足行政发展的需要。当前，是行政改革的关键时期，运用新公共管理具有促进作用，因此，应该积极的推行新公共管理理论，使税务行政管理高效的开展工作，保障政府部门更好的发展。

参考文献：

[1]娄越.新公共管理理论对政府应急管理的启示[J].中国管理信息化，10期.

[2]王遥.新公共管理理论对高校行政管理改革的启示[J].科技信息，33期.

西方公共行政理论 篇6

关键词：新公共服务；行政改革；服务型政府

美国的登哈特夫妇系统提出了新公共服务理论，该理论认为，公共行政是以服务为宗旨的，政府或政府官员的首要任务是帮助公民明确表达并实现其公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会，即“服务而非掌舵”。它强调的是一种以公民为服务对象，强调政府公共管理的多元主体，多元参与，以尊重公民权，实现公共利益为目标，社会协调运作的综合治理模式。

一、新公共服务理论的核心价值及其基本内涵

新公共服务理论的核心价值理念在于政府应该把政策制定同服务提供分开，奉行服务理念，强调在民主对话、沟通协商的基础上加强政府与社会、公众的合作互动，建立有效的公民利益表达机制。其基本内涵包括：

1.服务于公民，而不是服务于顾客

公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集，因此，公务员不是仅仅关注“顾客”的需求，而是应着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作关系。换言之，就是要求政府为公民提供他们所期望的“便利”、“保障”、“可靠性”、“个人关注”、“解决问题的途径”、“公正”、“财政责任”、“公民影响”等优质服务。

2.追求公共利益

新公共服务的核心原则之一是重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位。公共利益是目标而非副产品，公共行政官员必须建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。

3.重视公民权胜过重视企业家精神

新公共服务理论认为，致力于为社会做出有益贡献的公务员和公民要比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益，因为后一种管理者的行为似乎表明公共资金就是他们自己的财产。公共行政官员有责任通过担当公共资源的管理员，公共组织的监督者，公民权利和民主对话的促进者，社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务。

4.思考要具有战略性，行动要具有民主性

政策的执行任务不仅应由政府中的人员去做，而且要使相关各方共同参与到政策方案的执行过程中。即满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责的实施。

5.承认责任并不简单

新公共服务理论认为责任应该基于这样一种理念，即：公共行政官员即便是在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够并且应该为了公共利益而为公民服务。它要求公共行政官员不要单独制定决策，应通过对话、讨价还价、公民的授权和基于广泛的公民参与的基础上，解决存在的问题并制定政策。

6.服务，而不是掌舵

对于公务员来说，越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。公共利益的形成基于共同价值准则的对话协商，因此，如今政府的作用在于：与私营及非营利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决办法，其角色从控制转变为议程安排，使相关各方坐到一起，为促进公共问题的协商解决提供便利。

二、建设服务型政府是新时期中国行政改革的必然选择

目前，作为新世纪中国行政改革的主导方向和战略目标，建设服务型政府已成为从中央到地方各级政府改革的共识。经过近十年的改革探索和实践，服务型政府建设已经积累了一些成功的经验，从短期的效果来看，在精简机构、减少行政审批、简化办事程序、推行政务公开、转变服务态度和服务方式、提高服务效率等方面，也取得较为积极的成果。由此看来，建设服务型政府是中国行政改革的发展趋势，也是中国政府的必然选择。

1.建设服务型政府符合世界公共行政改革发展趋势

从历史的宏观视野来看，由统制行政到管理行政再向服务行政转变，乃是世界公共行政发展的大势所趋。在改革开放和全球日益一体化的历史背景下，毫无疑问地，中国政府行政改革和公共管理的理念和模式，也不可避免地、越来越多地受到来自于其他国家的公共行政态势的影响。因此，面对当今世界范围内的“服务行政”的改革浪潮，我国的行政改革不应该也不可能脱离全球公共行政改革的宏观背景和历史潮流，更不能与公共行政改革的趋势背道而驰。

2.应对“入世”挑战要求建设服务型政府

中国加入WTO，一方面，入世意味着中国要在更深程度和更广范围内参与全球化进程，另一方面，入世后，WTO所体现的成熟市场经济的诸多理念，也都须在中国政府的管理体系中得到体现和保障，要求其在WTO框架内做出并兑现其承诺，其核心是由管制走向服务。换言之，政府不应当成为市场经济运行的直接主导控制力量，而应把主要职能定位在服务上，即为市场经济运行提供良好的制度、规则和秩序，为经济社会发展创造良好的服务环境。

3.建设服务型政府是中国政府的内在价值诉求

建设服务型政府是由我们党的性质和我国人民民主专政社会主义国家本质所决定的。从毛泽东同志早就倡导的“全心全意为人民服务”，到邓小平同志的“三个有利于”和“管理就是服务”的深刻论断，再到新的历史条件下江泽民同志的“三个代表”重要思想、胡锦涛同志“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”的精辟观点，以及新时期习近平同志“建设人民满意的服务型政府”目标的提出，“为人民服务”始终是我们党和政府的政治思维中的核心观念和一贯主张。这一主张反映在政府公共行政上，就要求政府转变过去重建设、轻服务的投资建设型治理模式，将更多的公共资源投入到公共产品、公共服务的提供上来，投入到公共教育、公共卫生、科技文化、社会救助、社會保障等各项社会事业中。

三、当前政府建设服务型政府的路径探析

新公共服务理论所体现的通过民主治理模式重构的改革途径，为我们服务型政府建设指明了前进的主导方向。

1.转变政府职能，强化政府社会管理和公共服务职能

新公共服务理念下的政府是服务型的政府，政府行使职权的目的在于为市场经济和社会发展服务，扮演非“掌舵”也非“划桨”的角色，政府职能界限更多存在于弥补“市场失灵”和社会自治能力不足的地方。具体而言，第一，政府要向市场提供不宜市场来提供的公共物品，如：公共安全、公共设施、公共服务等。第二，要处理好政府与市场、政府与社会的关系。政府主要是制定公平的规则，加强管理，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用等等。第三，明确政府职能定位。只有进行政府职能定位、合理界定政府管理经济的范围，加快促进政企分开、政社分开，才能使企业成为独立的市场主体，使公民和社会组织成为独立的自治主体。

2.倡导民意主导下的合作秩序

新公共服务理论认为在社会公共领域应更加强化合作理念和合作秩序建构，主张应重新调整政府与社会、与民众关系，打破政府与社会、与市场的“零和博弈”的二元思维，强调公民本位，倡导建立平等对话、沟通协商基础上的多元合作秩序。现代社会治理是政治国家与公民社会的合作、公共机构与私人机构的合作，是参与治理的各方持续相互协作的过程。扩大公民参与社会治理，内在地要求构建多元社会治理主体之间的合作与互动机制，建立起自愿平等的合作关系，这些都必然要求政府转变职能。因此，我们的服务型政府建设，更应倡导合作理念，通过有效的合作网络的制度化建构，将各种社会资源导入国家和社会发展的行列，推动公共领域服务价值导向下的合作共治。

3.推进行政民主化进程

随着现代民主观念的广泛传播和公民民主意识日益觉醒，突破以选举为主要形式的政治民主的局限而走向更为广泛的行政民主，让公众广泛参与到与自身利益息息相关的政府治理过程中来，成为时代发展的客观趋势。通过这种行政民主化改革来启动和推动服务型政府改革进程，也是我们推进服务型政府建设的根本途径。换言之，就是要在政治民主的制度框架内，通过积极推进行政民主化建设，重塑政府与社会、与民众的合作理念，强化公民的民主参与、民主管理、民主决策和民主监督。从制度设计上，依法保障民众广泛地参与到国家和社会管理过程中来，通过民主导向的制度化合作网络建设，让民意主导的服务理念，渗透到整个国家政治和行政体系的制度架构和运作过程中。

4.提高公务人员整体素质

政府服务水平高低与公务人员素质直接相关，现代服务型政府的构建，无疑对公务员的素质提出了更高要求。要提高公务员的整体素质，首先，就是要摆脱“官本位”思想的历史包袱，放弃当官发财的思想，树立为民服务、乐于奉献的意识。其次，公务员还要有“通才”素养与能力，适应变动的社会经济和政治生活。再次，公务员除了对上级负责外，还要受到法律、政治规范、社会道德、职业伦理和标准等责任的约束，这是建立公民与政府良好合作关系的重要基础。最后，要对公务员进行美德教育，强化服务理念。唯有如此，才能从根本上提高公共服务的质量与水平。

针对当前我国一些地方政府在推动服务型政府建设过程中存在简单化倾向的思想误区，必须加以纠正。服务型政府建设作为中国政府改革发展的主导目标，不应限于策略性的应对措施，而应体现出整体性推进的内在逻辑，应该是“以人为本”理念的制度架构和制度延伸。服务型政府建设是一个复杂的系统工程，加强服务型政府的理论研究，进行系统性的改革制度设计和规划，对于服务型政府建设而言同样重要。

参考文献：

[1] [美]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·V·登哈特著；丁煌译.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2004：42，62，80，99，114，134.

[2] 刘文萃.基于新公共服务理论的我国服务型政府建设问题探析[D].山东大学，2006：35-40.

[3] 张成伟.理解与超越：新公共服务与中国行政改革[D].湖南大学，2006.

[4]王宝成.新公共服务范式——管理主义的替代性凡是[J].科教文汇（上半月），2006（02）.

[5]向波.“新公共服务”浪潮与我国政府职能的新定位[J].探索，2006（06）.

西方学者公共治理理论研究综述 篇7

一、治理与公共治理的概念

公共治理是治理理论研究的一个内容, 是治理理论在公共事务管理领域的运用。由于社会传统和文化的多样性, 西方学者从不同的角度对公共治理进行了不同的定义。全球治理委员会 (1995) 认为, 治理是各种公共的或者私人的机构管理其共同事务方式的总和。它是一个让相关利益主体对它们之间相互冲突或不同利益得以协调, 并采取联合行动的持续过程。它既包括那些正式的制度和规则, 也包括那些非正式的制度和规则。[1]R.A.W.Rhodes (1996) 认为治理有六种不同的定义:最小政府的治理、公司治理、新公共管理的治理、善治的治理、社会-控制体系的治理、自组织网络的治理。除公司治理外, 其他定义都属于公共治理的内容, 只是定义的角度不同而已。最小政府的治理是指通过引入市场和准市场的方式来提供公共服务, 它通过私有化和政府裁员等方式来缩小政府的规模。

新公共管理的治理有管理主义和新制度经济学的两种定义;管理主义者认为要将私人部门的管理方式引入到公共部门中, 它强调职业化的管理、结果导向的管理、保持与消费者的紧密联系等;新制度经济学者认为要将激励机制 (如市场竞争) 引入到公共服务的提供, 它强调官僚体系的分解、通过合同外包和引入准市场机制来增加竞争程度、尊重消费者的选择等。善治的治理指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。社会-控制体系的治理指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的相互合作管理公共事务。自组织网络的治理是指政府、私人部门和自愿组织等协同合作提供公共服务, 它的特征是形成社会协调网络, 它建立在信任与互利基础之上, 各组织之间是互相独立的, 组织之间进行资源的交换 (如资金、信息和专家) 来使产出最大化。[2]

二、公共治理主体的多元性

由于公共利益的非排他性和非竞争性, 产权的不明晰, 大多数的个体没有动力去为增加公共利益而努力, 因此, 公共利益的维护就理所当然地赋予了为追求公共利益而存在的政府。但是, 现实实践和理论分析都证明了由于官僚的自利行为、利益集团的俘获、内部竞争机制的缺乏等原因产生了政府失灵现象, 政府一直标榜所追求的公共利益往往偏离了公共利益最优点, 产生了政府缺位、错位、越位等现象。公共治理理论认为公共事务的管理是一个利益相关主体共同管理其公共事务的过程, 因此, 公共治理的主体应具有多元性, 才能保证最大限度地听取来自不同利益主体的诉求以找到公共利益的最优点, 才能收集到最完备的公共信息保证决策的正确性和无偏性, 才能调动最广泛的力量来共同解决复杂的公共问题。

Vincent Ostrom, Robert Bish和Elinor Ostrom (1984) 分析了美国众多的地方政府体系, 认为无序的地方政府表象背后隐藏着有序的制度安排。人民利益的多样性和需求, 公共产品和服务的不同类型, 逻辑上要求不能用单一的地方政府去应付所有的公共问题。大而单一的地方政府并不是那么有效率, 相反, 大量的小的地方政府单位则可以做到高效的提供公共品和对公众的需求有良好的回应。地方政府对公共事务管理应该看成是一种治理的过程, 这个过程应该存在于一个比地方政府范围更大的对话空间, 地方政府需要与其他众多的自愿性协会、利益团体、政党、媒体、公众等建立起一种开放的对话和互动的关系。[3]治理理论的主要创始人之一James N.Rosenau (1992) 认为治理是指一系列活动领域里的管理机制, 是一种由共同的目标支持的活动, 这些活动的管理主体不一定是政府, 也不需要依靠国家的强制力来实现。它强调政府与社会各种组织的合作, 各种社会的、私人机构只要得到市民的认可, 就可以在不同的层面和范围成为公共事务的权力中心它既包括那些正式的、官方的机制, 同时也包括非正式的、非官方的机制。[4]从20世纪80年代开始, 西方发达国家在公共事务管理领域经历了市场失灵和政府失灵实践后, 首先将视野从政府扩展到市场, 将赢利性的企业引入到公共领域;然后将视野再扩展到更为广泛的公民社会领域, 将非政府非赢利组织、社区、家庭等纳入到公共领域;形成了一个包括政府、市场、民间组织和社会公众多元主体参与的公共治理结构。

三、公共治理的网络状

社会公共事务具有多样性和复杂性, 需要包括政府、企业、公民社会等多元主体的积极参与。这些主体之间的关系不是等级的科层关系, 而是相互独立但又相互依存的关系;主体之间需要进行持续的互动, 进行资源交换和沟通协商;主体之间的活动受到各种正式和非正式制度的约束。因此, 公共治理的多元主体形成了一个多层次的、错落有致的网络式治理结构, 它是治理变革的一个重要特征。

R.A.W.Rhodes (1996) 认为网络式结构是与政府、市场相区别又介于两者之间的第三种治理结构形式, 它是治理变革的一个重要特征。网络是政府与民间、公共部门与私营部门之间建立在非等级的协调之上的, 通过资源依赖而形成的一种组织彼此相联的集群和联合体, 其参与主体经过对资源的相互依赖和经常性的互动, 培养出共同的价值观, 形成一套解决问题的方式。网络式治理结构的特点有:第一, 组织之间的相互依存性。第二, 各个组织之间形成了大大小小的网络, 网络成员之间进行持续的互动, 成员之间需要互相交换资源和互相协商沟通。第三, 博弈似的互动关系, 网络建立在互相信任的基础之上, 同时受博弈规则的约束, 网络参与者之间进行协商达成一致协定。第四, 保持相当程度的相对于国家的自主性。[5]Laurence J.O’Toole Jr. (1997) 指出网络是指包括多元的组织和多个组成部分互相依赖的结构, 在网络方式下, 有别于那些大的等级官僚机构的组织安排, 某一个单位并不是其他单位的正式下级单位。在制度上凝结网络的联系包括:许可契约、交换关系、基于公共利益的联盟, 所有这些都在一个多元的结构里面。

公共政策面对着大量复杂的问题需要处理, 需要网络里的除政府外的其他力量去实施, 同时, 大量新出现的复杂问题需要不断地得到反映并进入政策制定者的考虑范围之内, 网络式的公共管理方式将是今后公共管理研究的新领域。[6]Thomas Dietz, Elinor Ostrom和Paul C.Stern (2003) 指出构建网络型的治理结构对于公共资源治理的重要性。千百年来, 社区成员凭借由本地演变而来的制度安排及来自外部力量的影响下, 成功地保持了资源的可持续性。现在的资源保护问题如跨境污染、热带雨林的过度砍伐、气候变化已经成为了更大范围的问题, 导致了非局部的影响。解决这些问题的有效办法包括:构建不同利益群体、官员、科学家之间的对话体系, 构建复合的、丰富的、多层次的制度, 构建不同制度类型的混合体, 构思一个可以促进实验、学习和变迁的体系。[7]

四、公共治理工具的多样性

传统的理论运用政府和市场两种工具对公共事务进行治理, 都产生了失灵现象。公共治理理论认为公共事务具有多样性、复杂性和多变性, 应该根据不同的情况运用多样性的治理工具对公共事务进行治理。Howlett, Michael和Ramesh M. (1995) 认为, 传统的治理理论运用强制性工具进行治理, 使治理过程缺乏弹性、资源和信息, 往往不能有效地解决公共问题。而政策网络治理比传统的治理更能有效地解决公共问题, 因为它采取了具有激励性、沟通性、契约性和资源型的治理工具。政府在制定和实施政策的时候, 必须把企业、利益集团、民间组织和市民都纳入政策的制定和执行过程, 根据实际的情况, 选择比较合适的介入层次和政策工具, 从而提高决策和执行的效率。[8]

市场是西方发达国家自20世纪70年代末以来在公共治理领域的一项重要工具, 如:放松管制、特许经营、合同外包等。西方学者对市场这一治理工具进行了深入的研究, 认为在公共部门引入市场机制的竞争有明显的优点。B.Guy Peters和John Pierre (1998) 认为其优点在于:第一, 通过创建内部市场, 公共管理部门的每一个单位可以比原来的传统组织模式更加精确地评估它实际的成本;第二, 引入竞争可以提供诸如标杆指标或其他方式用于比较;第三, 在服务供应商之间的竞争可以强迫组织提高与服务对象之间的联系。[9]但是, 市场作为一种治理工具引入到公共治理领域也存在系列的缺陷。Donald F.Kettl (1993) 认为合同外包作为公共品供给市场化改革的一种形式, 它产生了一系列的挑战和约束, 共同决定着公共治理的成败。作者从“供给方缺陷”和“需求方缺陷”两个维度对合同外包方式所面临的约束进行分析, “供给方缺陷”包括:现成的竞争市场不一定存在, 卖方之间竞争水平比较低, 合同外包会产生特殊的外部性。“需求方缺陷”包括:定义产品的难度, 产品信息的匮乏, 委托代理的复杂性导致监管的失灵, 多重代理导致价值目标错位, 政府独立能力的缺乏导致主权的丧失。“供给方缺陷”和“需求方缺陷”会以不同的方式结合, 构成多样性的约束条件, 决定了合同外包的项目选择、面临的挑战和管理难题。政府要成为“精明的买主”, 政府要有能力区分不同市场所表现出来的不同问题, 还要用不同的方式管理与供应商建立起来的关系。[10]

除了市场工具外, 西方学者还从自主治理角度去挖掘公共事务的治理之道, 证明了相互依赖的一群人可以不依靠政府和市场的力量进行自主的治理。Elinor.Ostrom (1990) 提出依靠社区组织进行公共池塘资源自主治理的制度框架。认为能够使公共池塘资源自主治理并长期存续的制度设计必须满足以下八项原则:清晰界定边界;使占用和供应规则与当地条件保持一致;绝大多数受操作规则影响的个人应该能够参与对操作规则的修改;积极检查公共池塘资源状况和占用这行为的监督者, 或是对占用者负有责任的人, 或是占用者本人;违犯操作规则的占用者很可能要受到其他占用者、有关官员或他们两者的分级制裁;占用者和他们的官员能够迅速通过成本低廉的地方公共论坛来解决占用者之间或占用者和官员之间的冲突;占用者设计自己制度的权利不受外部政府权威的挑战;在一个多层次的分权制企业中, 对占用、供应、监督、强制执行、冲突解决和治理活动加以组织。[11]

五、公共治理效率的评价体系

公共治理的评价体系更注重效率、参与度、透明度、回应、公平、法治等指标。好的公共治理要求能够提供充足的高效的公共产品和服务;相关利益主体都有权利和渠道参与到公共事务的各个环节;政府向相关利益主体提供足够的渠道获得充足的信息;政府对于相关利益主体的诉求都必须有合理的迅速的反馈;所有人、所有主体都可以平等地参与公共事务, 享受公共产品和服务, 并且被无差别地执行;具有公平的完善的法律框架。

Adrian Leftwich (1993) 认为, 好的治理应该包括提供高效的公共服务, 独立的司法体系和法律框架保证合约的执行, 政府对公共财政负责任地管理, 一个负责任的立法机构, 不同层次的政府机关都尊重人权和法律, 多元的制度结构, 新闻自由。[12]Mimicopoulos (2006) 认为可以从效率、透明度和参与度这三个维度去衡量治理。效率是指政府建立可预测性制度和政策环境的能力。透明度是指向公众提供有关政府行为的清晰和足够的信息。参与度是将公民社会引入到治理中的一个重要的因素。[13]联合国经济和社会事务委员会 (2010) 认为好的治理应该包括8个主要的特征:参与、共识、责任、透明、回应、有效和高效、公平、不排斥任何团体或个人、法治。好的治理它可以确保腐败的最小化, 在制定决策的时候, 社会最少数人的意见也被考虑进去, 社会上最弱的声音也乐于倾听, 它对于现在社会和未来社会的需求都有回应。满足这八个特征的治理称之为好的治理, 这种好的治理在现实世界中是很难达到的, 但是, 要使人类的可持续发展成为现实就必须朝这个方向努力。[14]

六、结语

西方公共行政理论 篇8

从任何程度上说，自从1949年以来，在中国这样一个幅员辽阔、人口众多的国家中，行政管理的成就是引人注目的。虽然传统的官僚制体系取得了一定的成就，但是，随着经济的现代化，明显地需要使公共部门现代化。由于传统模式下的公务员难以采用新公共管理的方法，从而可能产生责任问题和某些道德问题。许多国家中，目前己经发生的理论上的重大变化，不仅对公共部门和公共服务有重要影响，而且对政府、官僚制组织和公民之间的关系也有实质性的影响。这些观念适用于包括中国在内的所有国家，中国所发生的变化需要新的方法、新的理论和新的典范。

一、加强政府的治理作用

随着我国社会主义市场经济体制的不断建立和完善，政府的管理职能正在经历这一场深刻的历史变革。政府职能就是政府在政治、经济和社会等公共领域承担的责任和发挥的功能，它回答政府在公共事务中“应该做什么，不应该做什么”的问题。按照市场经济体制的要求，政府与企业、政府与市场、政府与社会等方面存在明显的不足和缺陷应如何改进。

在经济转轨时期，各级政府普遍遇到著名制度经济学家诺思所提出的“诺思悖论”：一方面政府要放权于企业、放权于市场、放权于社会;另一方面政府还要承担起培育市场主体和社会中介组织的任务。建立和完善现代企业制度，完善公司治理结构，促进社会自主化管理，培育和发展社会中介组织，都要政府的支持和扶植。现阶段我们仍然存在比如政府直接参与市场活动、政府管理经济的方式不够规范;国有企业的直接干预仍然很多，有效的国有资产管理体制仍未形成;存在不少与市场相悖、市场配置资源的基础作用未能很好发挥的问题。有鉴于此，我国当前政府把注意力集中在了进一步调整组织结构，加强和统一宏观调控部门，改革国有资产管理体制、流通管理体制和金融监管体制，强化市场监管的力度的改革上。通过这样的措施，可以进一步重新构建政府新的职能体系，明晰政府与市场各自的责任关系。使政府得以充分发挥在建立市场经济体制中的领导和治理作用。

二、管理方式和手段不断改进，提商行政效率，降低行政成本

受传统体制的影响，我国政府管理的成本意识淡薄，庞大的财政支出不仅影响了政府的形象，妨碍了政府行政效率的提离。在我国现阶段政府行政中职能交叉重处，机构膝肿、人浮于事。部门权力化，权力利益化;公车费用执升，各级政府中人员工资、交通费用已占财政收入很大比例。本次人大代表提案中列举到:社会车辆每万公里成本8215元，而党政机关则高达数万元，出租车工作效率为公车五倍，可运输成本仅为公务车13.5%;考察招待费用骤增;改革开放以来我国财政支出占GDP的比重总不断下降的同时，其中的行政支出却不断上升。行政管理支出增长速度大大快于财政支出的增长速度;以往的机构改革，从机构数上看确实是大减，但从财政供养人的数上看并没有大的减少，从政府机关“精简掉的人员”只是转移到了事业编制的单位，仍然吃财政饭;如果从行政支出看，不仅没有压缩反而与日俱增。这些现象都导致我国行政成本居高不下。因此降低行政成本的问题，己经到了非痛下决心解决不可的时候，否则，政府职能转变和行政改革将会变得毫无意义。

三、依法理顺中央和地方规范的职能权限

依法明确规定中央与地方的职权权限，包括中央政府的专有权、地方政府的专有权、中央政府与地方政府的共有权、禁止中央政府行使的权力，使中央与地方的权限划分有法可依。依法规范中央与地方的职能和权限。属于中央职能范围的事务由中央政府统一管理，属于地方政府职能范围的事务由地方政府自主管理;处理好中央垂直管理部门和地方政府的关系。十六大提出必须按照既有利于国家政权的统一，又要充分调动中央和地方两个积极性的原则，依法明确划分中央与地方的行政管理权限，这是行政管理体制改革的一个新思路。中央与地方的权力分配及相互关系应当由宪法加以规定。由于宪法的规定较为原则，因此有必要通过制定有关的权力分配法予以明确。从国外的经验来看，向地方分权已成为世界性的潮流，而且，中央与地方的权力分配及相互关系都以法律加以规定，从而排除了中央与地方关系的随意性、无约束力等弊病。用法律来调整中央和地方的关系，明确中央和地方各自的权限并加以制衡是十分必要的。

四、大力推进以事业单位为代表的管理体制改革

全面推进事业单位改革是今年我国经济体制改革的重要内容。多年来，事业单位作为政府社会职能的重要补充，积聚了大量优秀人才和社会资源，中国7096以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在由政府出资举办的各类事业单位，其各项事业经费支出占政府财政支出的3096以上。西方国家没有像中国事业单位一类的机构，但在中国，事业单位提供了大量的就业机会，并为政府和企业分担了巨大的社会负担，为国民经济建设做出了巨大贡献。然而，随着市场经济体制的建立和完善，事业单位的改革已迫在眉睫。

政事分开的核心是减少政府部门的直接干预，下放权力，让事业单位有更大的自主权和灵活性，不再成为政府部门的附属机构。应从总体上收缩事业单位的规模。在对现有事业单位进行清理、甄别的基础上，能够撤消的，在做好相关善后工作的基础上坚决撤消，其他的应视具体情况转为政府部门、企业或市场中介机构。将承担部分行政管理职能或者行政执行职能的事业单位，改组为行政执行机构。政府对事业单位从直接管理转向宏观指导、监管职能后，必须依法规范监管行为和授权行为，减少干预的随意性。尤其要禁止把政府精简机构分流人员的负担强加给事业单位。在未来进一步的体制改革中，建立有效的激励与约束机制是一个必须认真解决的问题。“中国事业单位改革的方向，是要建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应、满足公共服务需要、科学合理、精简高效的现代事业组织体系。”中国事业单位的改革已着手展开，但这项改革是一个复杂的系统工程，风险性较大，不可能一蹴而就。在制定改革措施时要兼顾各个方面的利益要求，体现过渡性，同时推进各项配套改革，做好必要的保障工作，把改革的力度和社会的可承受度有机结合起来，平稳有序地推进中国事业单位的改革。

五、结论

本文首先介绍了新公共管理理论的基本概念，然后就我国在行政管理改革中的存在的问题，提出了加强政府治理作用、构建新职能体系，管理方式和手段不断改进，提高行政效率，降低行政成本、依法理顺中央和地方规范的职能权限、大力推进以事业单位为代表的管理体制改革等四点措施。在公共管理改革的世界性潮流中，在中国转型时期大变革的背景下，探索了有中国特色的公共行政模式。

参考文献

[1]Manning, N., Improving the public service[M].London:London Commonwealth Secretariat.1996