公共预算理论

公共预算理论（精选7篇）

公共预算理论 篇1

引 言

公共预算在公共部门管理中扮演着越来越重要的角色。预算的实质在于配置稀缺资源, 因而它意味着在潜在的支出目标间进行选择;预算也意味着平衡, 因此它需要一定的决策制定过程 (Rubin, 1990) 。所以公共预算就涉及到公共资源的配置和公共资金使用上的选择。从广义的角度来看, 公共预算的研究与整个社会的研究有关:研究公共预算的理由之一就是藉由观察政府支出的方式、过程与优先级, 来了解社会。因此, 在不同的国家和不同的时期, 公共预算过程或有不同, 但是无论在哪种社会、哪种制度之下, 公共预算都发挥着十分重要的作用。事实上, 政府在整个财政领域占据着绝对的主导地位, 政府处理公共事务的效率直接影响到人们的福利水平。而决定政府决策能力的一个重要因素就是政府对财政收入的预测 (Feenberg et al., 1989) 。

因此本文首先对财政预算领域的基本理论进行分析和评论, 然后在预算理论的指导下, 对预测财政收入的模型和方法加以介绍, 进而为我国的预算改革提供建议。

1 公共预算理论

传统的公共预算理论的研究可从3种不同的观点来进行:即经济学、政治学与管理学。这3种研究观点各有其关注的重点, 思考的方式也有所不同 (Caiden, 1990) 。

1.1 经济学

经济学主要对公共预算进行规范性和实证性的研究。最早开始采用规范的方法研究公共预算的还要追溯到Adam Smith, 他在运用价值、货币、价格、社会分工、交换、工资、利润、地租等一系列经济范畴对资本主义市场经济进行分析说明的基础上, 专门论述了君主或国家的费用、一般收入或公共收入的源泉和国债问题, 为公共预算的发展奠定了基础。此后, 随着边际分析方法 (Marginal Analysis) 的发展, 经济学的研究渐渐将福利经济学用在探讨公共预算过程中。福利经济学认为资源的有效配置实际上是对私人物品和公共物品的合理分配。对于私人物品而言, 市场定价是最优、最有效率的配置方式;而对于公共物品而言, 由于免费搭车者的存在, 市场定价机制失效。因此学者们建议可以按照公共物品的外部效应予以补贴 (Steiner, 1983) 。至于消费者对于公共物品的隐藏偏好问题, 则可以通过投票机制来取代市场机能。但是我们也应该注意到, 外部性的测量虽非不可能, 却相当困难;投票作为解决问题的一种方式, 却存在很多缺陷, 并不能完全取代市场机能的全体一致决定;同时, 由于预算收入的限制, 政府活动的选择常是零合 (zero sum) 游戏, 帕累托效率标准经常是无法适用的;总之, 在经济学范畴内, 如何有效率的提供公共物品, 仍颇具争议。

1.2 政治学

政治学者认为预算本身就是一种政治产物, 因此研究预算应从分析公共政策的决策过程, 以及预算如何被执行出发。其中最具代表性的学说就是渐进主义 (Incrementalism) 。政治学的研究观点更注重的是预算的政治本质, 因此它考虑的是政治制度和政治行为之间的因果关系。因此将预算过程视为渐进行为的政治模型确实有其存在的理由。许多预算的实例显示, 政府预算的编制, 每年度都是以上一年度的预算额度为基数, 以递增方式加计而成。

1.3 管理学

为了形成有效的公共决策以及使预算资源更为合理配置, 倡导以预算制度与管理方法相结合的方式来完善预算制度的呼声越来越高, 而这种方式的实施也由于管理意识的增强以及管理能力的提高而逐渐成为可能。应用管理学对预算进行研究, 具体而言就是将预算形式的分类采用功能、绩效、计划 (Program) 等分类进而取代传统的按支出用途分类等方式, 使之涵盖控制、管理、规划等要素。如方案计划预算制度 (Program and Performance Budgeting System) 、零基预算制度 (Zero Base budgeting system) 等。管理学的最终目的在于将预算过程从支持政府官僚行政资金的被动角色, 改为积极的决定政府施政计划和目的的工具, 因此预算实际上是理性决策的过程 (Shick, 1973) 。

总之上述3种研究观点, 各有其独到的见解和贡献, 但也都存在着一定的问题:经济学者无法订出一套实用的标准, 来决定哪些活动最适合于政治决策;管理学者老是面对的是预算改革失败问题;政治学者则永远无法正确的解释预算行为差异问题 (Caiden, 1990) 。

尽管在公共预算研究领域, 财政理论和实践一直没有得到一种清晰的解释 (Seligman, 1926) 。但实际上, 从20世纪60年代开始, 在越来越多的经济学家、政治学家和管理学家们的共同努力之下, 公共预算的理论建构有了突破性的进展。下面我们将介绍公共预算领域里的主要理论:渐进预算理论、公共选择理论和预算政治论 (马骏、叶娟丽, 2003) 。

1.4 渐进预算理论

Wildavsky (1964) 提出的渐进预算理论, 使公共预算理论的构建有了突破性的进展, 渐进主义学派风靡一时, 并很快成为公共预算中占据支配地位的主流理论。该理论的基本命题是“预算的做出是渐进的, 而不是全面的。一个简单的智慧是, 支出机构决不会在每个预算年度里根据现有项目的价值和替代项目的价值来积极地评估所有的方案。相反地, 支出机构的预算要求都是建立在上一年的预算基础之上, 并特别关注边际上的增加和减少。”

渐进主义的核心理念是政府预算是渐进的、逐渐形成并发展演变而来。而演变的整个过程与政府预算的决策过程紧密结合并最终在预算的结果中体现。理想状态下, 这个过程在反复协商并相互妥协后, 可以使所有参与决策的各方 (包括行政长官、行政人员、各方利益代表等) 均能获益并使相互间利害冲突最小化。在实际操作中政府会以前一年度预算规模作为基准并在其基础上做调整, 而行政部门所要达到的目的则是尽量获得调整的增量部分。

众多学者都对渐进理论进行了实证研究。Davis、Dempster和Wildavsky (1966) 将决策参与者的决策原则通过等式构建之后, 得到了这些原则的运用过程以及结果均符合渐进性, 他们所构建的8个等式代表了包括用来计算预算要求以及国会投票确定拨款等多项决策原则。而渐进模型内含的较强的预测能力在Wildavsky和Dempster (1986, 1997) 采用计量经济学模型对该模型进行补充后, 也得到了证实。另外, Sharkansky (1968) 和Anton (1966) 在结合各级政府及组织的实际情况后, 发现该模型可以对美国州一级政府的实际预算情况进行较好的诠释;Crecine (1967) 进一步扩大了研究的范围后, 发现如果财政收入来源对该理论存在限制, 则该理论同样适合对市级政府预算情况的分析。

尽管渐进理论对于公共预算理论的发展作出了很大的贡献, 但是仍有很多学者提出许多反驳和质疑。反对者对于渐进预算理论的描述和规范能力都持有保留态度, 他们不但怀疑“预算决策的过程和结果实际上是渐进的”说法, 也反对“预算决策应该是渐进增加的”建议。另外, 渐进预算的实证解释力高低, 与所分析的数据类别和模型形式有很大的关系。如Bailey和O'Conor (1975) 、Leloup (1978) 指出, 渐进主义预算模型没有正确解释描述性的数据。Moreland (1975) 和Gist (1974) 认为, Davis、Dempster和Wildavsky (1966) 之所以能认为预算的运用过程和结果都是渐进的, 是因为他们没有控制数据的长期趋势。而一旦控制共线性, 预算渐进主义从战略上所做的解释就无法从Davis、Dempster和Wildavsky (1966) 的相关分析中获得支持 (Wanat, 1974) 。还有学者指出, 即使渐进预算的理论很成功描述大部分预算决策行为与结果, 但它没有解释如何和何时政府预算会产生不规则的变化, 这些偏离渐进预算的决策过程与结果, 比渐进预算行为更重要、更有研究价值。

1.5 公共选择理论

公共选择理论众多模型中, 最为关键及最具备代表性的模型是关于公共产品需求的中位选民模型以及官僚预算最大化的供给模型。

1.5.1 中位选民模型

中位选民是指位于所有选民最优偏好结果中处于中间状态的选民。该理论认为中位选民的偏好在简单多数票选规则下对公共产品均衡产出水平起决定作用, 即他们的选择结果通常与在多数决策机制下得到的政治均衡一致。基于此, 预算决策就可被如何使中位选民效用最大化的问题所替代, 同时该理论也可应用于对公共产品的需求和支出以及预算行为进行预测和解释。

但是该理论也存在一些问题。 (1) 有关中位选民的界定是模糊的。虽然中位收入可以被看作是划分中位选民比较有效的指标, 但却不能单一的确定中产阶级与中位选民毫无区别 (Inman, 1978) 。进而, Atkinson和Stiglitz (1980) 认为在选民偏好相同并且其收入与预期的公共支出存在单一的函数关系的情况下, 可以确定中位选民与中产阶级等同;但如果该单一函数关系不成立, 抑或选民偏好存在较大差异, 那么两者之间就无法等同。 (2) 在一个非民主社会里, 如果不存在投票机制的话, 显然中位选民定理也就不可能存在了。另一方面, 由于简单多数的决策机制以及投票原则的不足, 有时也会导致民主社会的投票机制失效;当这种情况发生时, 选民的单峰偏好无法决定预算结果, 议程如何设定将起到决定作用。

1.5.2 官僚预算最大化模型

官僚预算最大化模型以“经纪人”假设为基础, 对政府人员行为进行了详细的分析并对政客与官员在预算交易中可能形成的关系也有了详尽的说明。Niskanen (1971) 指出行政官僚的效用函数包括薪酬、福利、名誉、权力、产出、机关管理难易程度等诸多变量, 因此行政官僚如欲追求扩大其权力、薪资福利、或声誉的话, 就必然试图扩大其预算规模, 来提供更多的升迁机会和更多的工作保障给其下属, 以及更多的资源分配给选民。

官僚预算最大化模型的基本假设是:行政官僚是理性、自私的, 他们在特定制度环境下, 追求其效用的最大化, 而这种效用最大化是通过预算最大化体现出来的;行政官僚如欲追求其权力的扩大、薪资福利的增加、或是获得其下级机关的支持与合作, 就必须试图扩大机关的预算规模, 藉由资源的增加来巩固其声望;而且通常情况下由于他们与议会等相关部门或利益体已形成联盟, 为了各自的利益, 会采用向对方提供产出来交换预算, 进而使其有能力并且有动力来实现预算的最大化。

在Niskanen (1971) 研究的基础上, Migue和Belanger (1974) 对该模型进行了修正。他们指出行政官员对预算的自由裁量的关注度最高, 与之相对比对整体预算大小的关注度则明显较低。结合他们的理论, Niskanen发展了“官僚自由裁量预算最大化模型” (Neo-Niskanen's Model) , 该模型的含义为官僚的效用是自由裁量的预算和产出的函数。然而, 过去大量的实证研究并没有能够为该模型提供有效的支持。 (Blais和Dion, 1991) 。

1.6 预算政治论

由于渐进主义预算模型和公共选择的预算存在着一些缺陷, 因此一些学者开始从政策过程的角度来解释预算的过程与结果, 提出了“预算政治论” (Rubin, 1990) 。

Rubin (1990) 从不同于渐进主义和公共选择预算理论的角度出发, 把预算形成归结于政治活动的结果。而这种政治活动说明了权利再分配、如何获得选票和最大限度的获取资源都是官僚除预算最大化的目标外极为关注的价值。另外, 由于包括行政人员、幕僚、选民及各方利益体在内的预算参与者对参与预算分配的优先顺序各不相同, 因而导致他们对预算分配结果影响力也不同, 这种公共预算的主要特征决定了政府公共预算是在诸多外部因素的影响下才能形成, 如选举、经济形式、公共舆论、突发的天然灾难或政治的动荡等, 而显得难以预料并且变化多端。

Rubin采用将宏观及微观的预算相结合的方式来进行研究, 由于其主要将政策作为重点关注的目标, 因此其模型可以看作是预算的政策过程模型。鉴于其将宏观及微观的预算因素相结合, 因此它的研究对象即包括了预算行动者, 同时也包括了预算过程及环境及对预算决策的影响。该模型中, 假设收入、过程、支出、平衡及执行成为独立的决策因子对预算产生影响, 同时决策因子相互存在前后相继的关系;同时, 还需要考量在不同的决策因子中作为个体的预算行动者的策略与预算过程及环境等因素对预算结果的作用结果。另外, 环境开放度、不同目标的多元行为、主体及纳税人与预算决策者的分离程度、预算文件定义公共责任的有效程度以及对公共预算产生的限制或约束都应作为公共预算过程比较重要的特点而重点考虑。

然而由于该模型的研究对象主要是美国各级政府预算, 其有效性自然也就局限于美国国内而尚未得到其他国家数据的支持;但从另一个角度来看, 虽然Rubin并不以创建理论为目的, 也没能完善其理论从而形成系统的、连贯的理论或者假说, 但其模型在渐进主义和公共预算理论范畴外的独立性对预算理论的完善能够起到重大的推动作用。

而目前, 很多学者则借鉴了各种不同的理论对公共预算领域的相关问题进行了探讨。比如使用交易费用理论对赋权型预算、专款专用的问题、如何选择议会制度及如何对预算执行过程中的控制选择后果进行影响等制度安排来进行研究, 并以此来研究公共预算制定等相关问题 (Bartle和Ma, 2001) 。又如Smith和Bertozzi (1998) 通过委托——代理理论研究预算与支出这两个在公共预算体系中的不同机构之间的关系, 并使用美国纽约州的预算数据进行了验证。另外, 包括新制度主义及从政治文化着手研究的理论 (Webber和Wildavsky, 1986、Koven, 1992) 也纷纷出现, 对整个公共预算领域的研究都起到了推进和促进的作用。

2 财政收入预测

理论的功能在于提供一个学科的研究方向;针对某些特定问题, 藉由一些假设及逻辑推理, 得到有关这些问题的因果关系或预测。人们之所以对财政预算的理论进行不断的研究和探索, 其最终目的也是希望藉此来指导政府的实践。

财政收入作为衡量某个地区或国家经济的核心指标, 可以对该地区或国家的经济活动总量进行综合反应进而揭示其经济发展水平;鉴于财政收入的重要作用及意义, 如果能够对其通过定量分析后作出相对准确的预测则能够为政府或企业提供重要的参考依据。

这里我们主要从经济学的角度出发, 在渐进预算理论的基础上, 来分析和研究国际上在预算实践中, 特别是在财政收入预测当中所采用的一些基本方法。

西方从19世纪30年代就开始了对财政收入预测模型的研究。这些研究主要可以分为3类: (1) 关于预测模型本身的改进和方法的研究, (2) 关于模型应用方面的研究, (3) 关于预测不确定性或者准确性问题的研究。

2.1 关于预测模型本身的改进和方法的研究

很长时间以来, 众多学者都致力于对预测模型的完善。陈燕武、吴承业 (2002) 整理了国外的宏观经济预测模型发展主要经历的3个阶段: (1) 早期的研究主要是基于经济理论来建立相对较复杂的宏观经济计量模型并使用最小二乘法或工具变量法对参数进行估计。 (2) 进入到20世纪80年代, 由于普遍反映早期的研究存在较大的误差而众多商业化经济计量公司的涌现使完善预测方法成为可能, 众多研究人员开始着手探讨如何改进早期的预测方法。 (3) 在Sims (1980) 提出能够处理宏观经济非稳定数据的向量自回归 (VAR) 模型后, 宏观经济计量模型的研究也进入到了一个全新的阶段。而财政收入模型作为宏观经济预测模型的重要组成部分, 自然也经历了上述的几个阶段。Downs和Rocke (1983) 通过多元ARMA模型对城市的年度预算变化进行预测, 研究发现虽然多元模型可使用的时间序列较短, 但是和单因素模型相比, 它能更好的将预算变量、宏观经济变量和人口变量联系在一起, 因此预测结果也更稳健;Sexton (1987) 通过建立不同的计量模型和时间序列模型对地方政府财产税进行预测, 结果发现单纯的计量模型的拟合效果要优于时间序列模型, 而将二者结合起来的组合模型的拟合度又要高于单一模型;Duncan、Gorr和Szczypula (1993) 将卡尔曼滤波法和条件独立层次法结合在一起, 形成了一种改进的贝叶斯预测方法, 用以预测地方政府的税收收入。研究发现改进的贝叶斯预测方法和卡尔曼滤波方法相比, 前者在减少了时间序列长度的同时仍能提高预测期间内的预测精确度;Auten和Carroll (1999) 考虑了不同时期的所得税税率和税基的弹性, 提出运用三阶段最小二乘法预测政府税收;孙元和吕宁 (2007) 采用岭回归和SVM预测方法, 对浙江省的一般预算收入进行预测。

2.2 关于模型应用方面的研究

关于模型应用方面的研究, 即研究各国家以及地方预测模型的使用情况、预测模型应用影响因素实证分析, 从而为政府引进科学合理的预测模型提出建议。Shkurti和Winefordner (1989) 在研究美国州政府收入预测时指出, 影响地方政府收入的因素应包括法律、经济和政治因素;Bretschneider和Gorr (1987, 1992) 认为经济、组织和政治因素都会对地方政府收入预测产生影响。其中经济因素主要指和经济周期相关的因素, 如GNP、CPI、个人收入增长率、失业率等;政治因素是指民众和政治家之间、参议员和州长之间的政治竞争。组织因素则是指政府为了进行收入预测而产生的组织架构, 包括预测部门是否会为预测专门聘请外部顾问等。

2.3 关于预测不确定性或者准确性问题的研究

关于预测不确定性或者准确性问题的研究, 主要通过对模型预测不确定性的处理来提高模型预测的可靠性。预测的不确定性或不准确性主要来自两方面, (1) 模型本身的问题, (2) 模型中所选取的变量的问题。Allen (1965) 是最早对这一问题进行研究的, 他对1951～1963年英国的财政预测的准确度进行了研究, 此后, Davis (1980) 在Allen的基础上将时间扩展到了1978年。Armstrong (1985) 指出单一方程和多种统计技术的结合能使预测的准确性大大增强;Auerbach (1996) 认为对预测误差的修正应该来自三方面的改变:即政策的改变、宏观经济预期的改变和技术的改变;Clements和Hendry (1998) 提出了5种根据模型进行预测的误差来源:经济基本结构的未来变化、对模型的错误说明、预测中基期数据的偏差、参数估计不准确以及未来的经济误差 (或冲击) 的累积。Crippen (2003) 指出预算收入预测中的不确定因素主要有经济周期的影响、经济和税收收入的快速增长和突然的政策改变 (如总统减税) 等。Ericsson (2003) 总结认为测量预测不确定性在经济学实践中可以产生多种用途, 如评估预计的预测误差的不确定性、评价预测模型的准确性、改进预测模型、区分预测中的数字准确性和统计准确性等。

3 我国财政收入预算制度的变迁

我国的预算制度自新中国建立后就经历了不断发展、不断适应从而不断完善的多个阶段。建国初期的《预算决算暂行条例》只是为了适应当时的国民经济水平, 以逐步恢复为主要目的, 尚无法建立起科学、系统的预算制度。而后到20世纪90年代初期, 虽然我国的预算制度先后经历了统收统支、总额分成、分级包干等不同阶段, 从建国初期的高度集中到70年代过渡为适度下放, 再到80年代以地方分权为主、放权让利等不同阶段采用的不同预算类型, 但都属于以基数法编制的单一预算, 预算管理相对不够细致并导致预算编制的透明度相对较低。此时的预算制度虽然有开放的因素存在, 但基本仍为封闭式的, 在低水平的条件下运转, 毫无效率可言 (徐瑞娥, 2002) 。1992年《国家预算管理条例》的实施, 标志着由经常性预算和建设性预算构成的国家预算正式进入到复式预算编制的时代。而1995年《中华人民共和国预算法》正式立法后, 将中央预算和地方预算分为公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算, 并保留了增设其他预算的可能, 当年, 地方预算也开始实行复式预算编制。同时, 部分地方省市自1993年起, 就根据各自情况开始实行零基预算改革, 其中包括湖北、安徽、河南、云南、深圳等。1998年, 中国公共预算管理改革的发起地——河北省, 在全国率先提出并进行了以部门预算改革为核心的预算改革, 实行一个部门一本预算。随后各省市纷纷开始启动地方预算制度的改革, 天津市于1999年开始实行标准周期预算管理制度;陕西省成为了首个国库集中支付制度的试点;安徽省在全省实施了综合财政预算。这些省市的大胆改革, 无疑大力的推动了我国预算制度改革的进程。之后, 中央政府于2000年开始推行编制部门预算制度, 同时部门预算、区分收支、国库集中收付制度、政府采购、规范预算编制程序等各项改革措施也由财政部开始实施。可以说, 我国的财政预算管理体制及执行情况随着上述改革措施的不断深入逐渐强化。

但是长期以来, 我国的预算管理一直存在很多的“硬伤”。首先我国的预算编制时间过短。从下达预算编制通知到上人民代表大会讨论预算草案, 只有短短的3个月时间, 这使得预算带有很大的草率性和盲目性, 并且会出现“一年预算, 预算一年”的状况。另外我国的预算明显缺乏前瞻性和科学性。现行的预算编制只是采用“基数法”, 在既定的收支之间安排资金, 虽然考虑到GDP增长率等一些因素, 但没有将财政收入与经济变量之间的复杂关系考虑在内, 预测工作没有形成科学的系统分析, 缺乏客观反映财政收入数量的能力, 而这种不足很可能会形成支出刚性, 限制了政府预算的指导作用。

同时比较国内外对财政收入预测方面的研究, 也不难看到国内的相关研究还很薄弱, 具体体现在研究的主体相对单一, 研究的主要内容也尚属于相关研究领域的初级阶段;同时国内的相关研究大部分还缺乏系统性, 相互之间的借鉴性不高, 有效的相互促进和改进体系也因此尚未形成。另外国内相关领域的研究目前大多以预测地方税收收入为主, 从而对地方财政收入进行研究, 由于各级地方政府支持力度不同, 彼此间的研究深度也大不相同。

由此可见, 虽然继续深化预算管理制度的改革并充分重视预算执行管理, 对强化预算在宏观经济调控中的作用起着至关重要的作用, 但我们同时也需要建立起更为系统和科学的预测方法, 进而建立适合我国国情的财政收入预测模型, 使其能够服务于国家和地方政府用以编制合理的预算方案, 最终更为有效的发挥财政政策的作用。

4 结 语

随着公共预算理论和财政收入预测模型的不断发展, 各种理论和方法的弊端也在不断的显现出来。然而正是由于政府预算的复杂性, 使得人们不断对之进行深入研究。从西方学者的研究看, 他们的共同认识是:预算是政府政策的集中反映, 而预算环境影响预算过程, 预算过程最终影响预算结果;预算过程及结果已经产生了变化, 研究的重点及方向已经从对预算稳定性和规律性的常规研究上转变到研究预算过程和结果的新变化上并尝试对其进行解释。国内目前的研究主要集中在对政府预算制度性质的深入研究, 以及总结现行复式预算制度的缺陷, 进而评价当前政府预算制度改革的成果和不足上;同时, 国内学者也希望通过研究最终能够建立起适合我国政府预算的理论体系, 实现最终推动我国政府预算制度改革的目的。

我国学者对政府预算理论体系和实践的研究刚刚起步, 需要学习和借鉴西方先进成熟的理论对我们的研究进行指导, 例如用来说明认为政客与执政党倡导的政策是以选举为目的的公共选择论或者Niskanen通过提出官僚预算最大化模型从而得到的追求效用最大化的官僚必然是预算最大化追求者的等结论;虽然这些结论对我国政府预算理论的研究都具有非常重大的指导性作用, 但由于政治体制、国情、执政水平的差异, 直接照搬或套用该理论会使研究得不偿失 (袁星侯, 2003) 。

摘要：公共预算在整个公共部门管理中扮演着越来越重要的角色。然而我国改革开放30年来, 在经济高速增长的同时, 公共预算管理的发展却非常缓慢。因此, 我们在分析和评论财政预算领域的基本理论的基础上, 对预测财政收入的模型和方法加以介绍, 以期为我国的预算改革提供建议。

关键词：公共预算理论,财政收入,收入预测

公共预算理论 篇2

一、理论分析:基于循环经济的绿色公共预算

循环经济属于生态经济,它主要是根据生态学的理论形成的,而不是根据机械理论形成的,因此其在指导人类社会经济活动方面具有重要意义。循环经济有利于环境的和谐发展,其发展模式为“资源 - 产品 - 再生资源”的模式,并且具有低排放、高利用、低开采的特点,图1为循环经济的模型示意图。

将循环经济理论作为基本理论并且将公共预算与节能减排相结合。具体来说,我国政府部门可以选择财政补贴措施或者税收等措施来进行宏观调控,主要是为了对我国市场现有资源进行有效配置,这样就可以实现资源保护、节约能源的目的,从而减少经济过度增长引起环境被过度破坏等问题。除此之外,应该将政府部门在进行环境保护时投入的资金项目加入到经常支出项目中,并且要使这一项目保持一定的增长。此外,还要对预算支出的结构进行相应调整,合理分配环境保护资金与其他支出的比例,将预算支出中环境保护支出的比例逐步提高。而对于某些非常重要的环境保护项目,可以向国家财政部门申请直接投资。

政府的公共预算中关于推动循环经济建设的资金主要有三个方面的用途:一是技术研发,主要是用于支付循环经济相关技术研发产生的费用;二是激励手段,这主要是为了推广相关科研成果,通过采取一定的激励手段,实现科学技术由理论转化为实际的生产力,进而促进经济的发展;三是资金扶持,主要是用于跨地区的循环经济项目,由于跨地区的技术研发项目资金需求较多,政府部门通过提供资金扶持,可以降低项目的开展难度,促进跨地区合作项目的成功。

政府部门通过公共预算对整体经济进行宏观调控,保证经济的可持续性发展,将我国经济环境转变为循环经济环境。要想实现这一转变首先要改变我国目前的经济增长方式,由外延性增长转变为以效率、质量为主的增长方式。因此,政府部门通过实施有效的公共预算,可以对市场进行宏观调控,实现经济增长方式的转变。根据我国目前的环境状况,构建绿色公共预算制度非常必要,并且具有较高的可行性,下文将对此进行具体分析。

二、环境问题现实要求:构建绿色公共预算制度的必要性与可行性

(一)必要性分析

(1)提高资源利用效率的必然选择。如果我国想要实现人类与自然环境之间的可持续性发展,就需要对目前经济发展模式进行改革,主要途径是利用公共预算的功能。而绿色公共预算这一功能对于改善人与自然之间的关系更加重要,尤其是在节能减排方面,有很大的促进作用。这主要体现在通过绿色公共预算可以实现节能减排的目标,从而实现建立环境友好型社会以及节约型社会的终极目标。

(2)节能减排的必然要求。随着全球环境污染的加剧,环境保护、能源利用等问题对于一国经济的发展有着重要的促进作用。如果无法保证能源的供需平衡,就会增加多方面的矛盾,并且目前我国在环境保护方面投入的资金较少,相对于GDP的快速增长具有很大差距。因此,绿色公共预算制度对于改善我国目前能源紧张、结构性通货膨胀具有重要意义。

(3)完善公共财政制度的主要途径。由于我国国情具有特殊性,并且我国体制较为传统,因此在这种环境下我国各级政府部门在进行公共预算时缺少一定的标准,因此容易收到公共预算制定者个人因素的影响,另外,由于没有具体的法制法规,就会造成大量资源被浪费的现象。因此,我国需要通过绿色公共预算这一手段来完善我国的公共财政制度。

(4)环境污染的紧迫性。随着生态环境破坏愈加严重,人们逐渐意识到环境保护的重要性,同时在逐渐重视环境保护的同时也意识到了法律法规的重要性,只有相关的法律法规进行监督保护,才能够从根本上解决我国的环境污染问题。目前,环境污染不仅造成了经济损失,还危害了群众健康,影响了环境安全以及社会稳定,生态环境的破坏以及环境污染的严重性体现出了我国进行公共预算制度绿色化的紧迫性。

(二)可行性分析

(1)现行税费制度为预算制度绿色化奠定了基础。税收在我国公共预算收入中占有重要地位,尤其是在节能减排中,预算税收收入的功能更加需要充分利用。不论是税收减免还是税收优惠等,这些措施都是为了对相关主体进行行为和结果上的引导、刺激从而实现环境保护以及节能减排的目的。由此可见,公共预算制度的核心是税费制度,税收收入已经成为公共预算收入的主要来源,而环境保护需要大量资金,因此,税收收入对于环境保护具有重要意义。

(2)国外绿色预算制度为我国提供宝贵经验。目前很多国外发达国家已经建立了绿色预算制度,比如日本政府为了克服环境污染对于经济发展的影响,提高以环境保护技术和节能减排为核心的产业竞争力,制订了相关的公共预算制度;英国政府针对气候变化制订了《气候变化法案》;英国、芬兰等发达国家为了降低环境污染、生态破坏等对企业以及个人征收环境税等。而绿色税收是绿色预算的基础,因此为了更好地将公共预算制度绿色化,绿色税收至关重要。国外发达国家的这些已经成熟的绿色预算制度为我国进行公共预算绿色化提供了宝贵经验。

(3)具备一定法律基础。《中华人民共和国节约能源法》在我国第八届全国人大常委第28次会议上获得通过,这就预示着我国节能方针的转变,我国逐渐进入利用法律法规调整能源环境的阶段,即能源保护逐渐步入法制轨道,这一现象对于我国进行公共预算制度绿色化有重要意义。同时,我国的法制环境日渐完善,法律制度越来越健全,这对于加强我国能源保护、提高能源使用效率具有重要的促进作用。

(4)公共财政提供了必要条件。随着我国经济的发展,我国的公共财政制度也随之不断发生变化,基于多年经验的累积,目前我国公共财政改革制度表现为四个重点,分别为政府采购、税费制度、预算编制以及综合预算。在公共财政改革的背景下,我国政府部门的财政收入也明显提高了,社会各界对于我国政府部门的管理也逐渐认可,这一环境就为我国实行公共预算绿色化提供了必要条件。

三、制度性障碍:公共预算制度非绿色化原因分析

(一)公共预算收入制度方面前文已经提到目前税收收入在我国公共预算收入中占有很高的比重,并且税收的职能之一为资源配置,因此其可以对节能减排进行有效控制。在1994年进行的税制改革中,共有23个税种被设立,其中城市维护建设税、资源税、消费税以及增值税均与环境保护、节能减排有关。因此,我国在环境污染控制、资源合理配置等取得了一定的进展,但是我国现行的公共预算制度与我国现在的经济体制存在不适应性,无法满足我国经济飞速发展下引起的环境破坏所需求的大量资金。这主要是因为:我国目前的环境税收体系课税范围较小,而且我国环境税费制度存在先天性缺陷,无法达到保护环境以及节约资源的目的。

(二)公共预算支出制度方面目前我国在节能环保方面的公共预算支出面临的主要问题有税收支出、财政补贴以及直接投资支出三个方面。首先,现有税收支出不利于环境保护,我国现有的有利于环境保护的税收支出政策主要有以下几点问题:实施手段过于简单;优惠项目过多、过泛;区域性税式支出政策分布不均等特点。这主要是因为我国的经济呈现出地区发展不均衡的特点,尤其是西部地区的经济水平远远落后于南方发达城市,另外大部分地区的政府领导为了自身利益过分追求GDP的增长,因此,很多经济发展快的城市将污染严重的企业转移到西部地区。目前的税收政策无法促进中西部地区产业结构的转变以及全国节能减排工作的施行。其次,现行公共预算补贴支出不利于节能环保,这主要是因为对于节能减排的经济效益很难通过货币来进行量化,因此也就不利于对公共预算的效率进行衡量。最后,现有的直接投资支出不利于节能环保,近几年我国在节能环保方面的投资资金数量呈现逐年上升的趋势,但是这些资金额相对于我国高额的税收收入以及国民生产总值来说,资金额是非常小的。

(三)政府采购制度方面政府采购制度方面主要存在以下缺陷:首先,政府绿色采购的法律框架不够完善。目前我国没有一项具体的法律法规要求我国政府部门在进行采购时要选取符合国家环保节能标准的产品或者服务,也没用具体的法律法规要求政府在进行采购过程中需要以促进环境保护、节能减排为目标。其次,绿色产品的认证制度不规范。我国现有的相关标准都是由国家承认并且具有法律效力的,但是由于这些法律法规属于不同的管理部门,具有不同的设定标准,因此很难实现标准的统一。在这种背景下,就会使得绿色产品认证制度不标准,从而影响绿色采购的水平,进而影响我国绿色公共预算体系的建立。最后,政府采购过程中绿色理念缺失。我国目前的《政府采购法》以节约资金与能源为主要目的,但是其缺少对政府绿色采购的全局性定位,其中节能减排方面更是只简要提到了要加强环境保护,因此这也引起了我国政府绿色采购理念缺失。

(四)公共预算过程制度方面绿色公共预算制度包括预算编制、预算执行以及决算三个主要过程,这三个过程形成了绿色公共预算制度的基础。目前我国在公共预算方面存在不利于节能环保的问题,主要表现为:关于节能环保预算原则的缺失;预算主体责任不明确;预算收支不规范和预算严重脱离现实。另外,我国目前在决算制度以及预算执行制度两方面也存在不利于节能环保的问题,主要表现为:预算执行制度以及决算制度不规范,缺少具体的法律法规;预算执行制度以及决算制度的随意性很大,缺少严肃性。

四、重构安排:公共预算制度绿色化

(一)完善公共预算税费收入制度由于税收费用在公共预算收入中占有较大比重,因此为了完善绿色公共预算收入制度,就需要对有关节能减排的税收制度进行完善。结合我国现有国情以及目前公共预算制度,本文提出以下几点建议:一是征收独立的环境税。征收独立的环境税是我国实现公共预算绿色化的重要手段,本文认为应该在相关配套改革完成以及完善现有环境政策的背景下选择合适的时间推出,环境税主要包括综合环境税、污染产品税以及环境污染税等。二是改革资源税。资源税对于环境保护具有一定的促进作用,为了更好地发挥其功能,应该将其征收对象扩大,比如将非矿产资源以及矿产资源、水资源、草场资源以及森林资源等纳入其中。具体措施可以包括调整资源税税率、扩大资源税征收范围。三是改革关税和消费税。关税方面可以借鉴发达国家的经验,与WTO的原则相适应,通过进口与出口两个方面来完善现有的规定。消费税方面可以扩大消费税的征收范围,比如将污染性较强的产品纳入消费税的征收范围;也可以实行差别税率,比如根据产品污染程度的不同按照不同的税率来进行征税。四是将排污收费制度纳入公共预算管理体系。目前在公共预算管理中加入排污收费制度是构建节能减排制度的首要任务,这需要将收入与支出这两条线严格分开。因此,在公共预算中,应该对付费主题进行全面规定将收费项目进行完善。

(二)优化公共预算支出制度为了加快环保事业的步伐以及促进节能减排的发展,应该对公共预算支出的优势功能进行充分利用,因此在进行预算编制时应该对各个项目的支出体系进行合理化,将公共预算支出制度实现最优,针对这一点本文提出以下几点建议:一是构建有利于节能减排的绿色公共预算支出体系。在各项政策资金来源中,政府投资占主要部分,同时,预算支出具有乘数作用,可以对节能减排事业起到极大的促进作业,因此,应该将节能减排资金纳入政府的公共预算体系。政府进行节能减排管理的主要资金来源为绿色公共预算,应该将节能减排支出项目纳入到经常预算项目中,并且要包含对应的节能减排支出项目,尤其是符合国家节能减排要求以及国家产业政策的项目。在进行建设性的预算时,公共预算对节能减排的投资力度加大。二是健全和完善绿色预算转移支付制度。目前,全球范围内很多国家或地区利用财政转移支付这一政策手段来缩小地区间的多项差异。本文认为,我国应该采取纵向转移支付模式,通过这一模式来提高上级预算对于地方的转移支付力度,同时利用转移支付这一优势加快节能减排事业的发展。

(三)健全绿色公共预算采购制度由于我国目前公共预算制度绿色化体系还不完善,因此应该结合我国基本情况,借鉴国外成熟经验来进行完善,具体做法有:一是完善相关法律法规。这一点主要体现在政府绿色采购方面,从长远来看,我国相关政府部门应该结合我国情况制定并出台《政府绿色采购法》,将绿色采购的采购清单、采购标准以及采购主体通过该法律予以明确规定。只有这样才能够提高权威性并体现出强制性,从而使得我国政府部门的绿色采购有序化。二是完善绿色采购标准。绿色采购的核心是采购清单,并且制定绿色采购制度相关法律标准也是依据采购清单来完成的。因此,我国相关部门应该对绿色采购制度制定一个统一的标准,比如在采购结构等方面要将节能减排效益充分考虑进来,只有这样才能提高绿色采购的效率。除了上述内容,我国还需要根据内部环境以及外部环境的变化及时对采购清单进行修订,通过修订可以增加产品种类、扩大政府采购的范围。三是加快绿色采购相关机制的推广。关于相关机制的推广主要涉及两个方面,一方面是要有一个完善的外部环境,比如说制度环境或者法律环境,政府部门可以提供价格补贴、税收优惠等,这样可以提高社会群体参与的积极性;另一方面要有一个完善的监督机制,比如需要建设一个信息发布平台,及时地将政府的采购情况通过这一平台发布出去。

(四)完善公共预算监督机制根据前文对于我国环境保护现状的分析以及公共预算体系绿色化的建设,本文认为应该从以下三个方面对我国绿色公共预算制度进行监管:一是立法监督。我国法律具有稳定性、公平性以及严肃性等特点,因此企业应该立法监督放在首位。我国政府部门形式立法监督权主要是在绿色公共预算的预算编制、预算执行、预算调整以及决算四个过程的监督上。二是行政监督。绿色公共预算行政监督主要是由财政部门来执行,并且他们职能的实现有两个主要途径,一方面为直接监督,通过行政职能部门实现,通过其专门的监督机构来实现节能减排资金的预算调整、预算执行以及预算编制等;另一方面为间接监督,间接监督主要是通过对税费征收进行监督管理,权力行使部门也是政府的行政职能部门。三是社会监督。进行社会监督主要是为了保证预算的公平性以及透明性,因此,社会监督在政府公共预算制度绿色化过程中处于重要地位。进行社会监督的部门或者个人有很多,比如注册会计师,会计师事务所等。

公共预算理论 篇3

2012年5月, 法律出版社出版由闫海所著的《公共预算的过程、机构与权力——一个法政治学研究范式》一书, 该书汇集了作者对预算法八年的研究心得, 对公共预算做了详尽的论述, 对我国公共预算的发展具有重大战略意义。

一、详尽介绍英、美、日等发达国家的公共预算立法经验

按照一国的资金来源不同, 可以分为资产收益型国家和税收国家, 英国在12世纪以前属于资产收益型国家, 国家的主要财源来自于土地和封臣的进贡, 税收只占国家收入的一小部分, 但是英国君主约翰即位后, 为收复失地, 扩大战争, 逐渐入不敷出, 不断征收战争税, 导致1215年的贵族叛乱, 并最终签署了《大宪章》, 为议会制度奠定基础, 并以法律形式将“非赞同, 毋纳税”原则确定下来, 标志着英国公共预算制度的起步。美国的公共预算制度对于美国的建国具有决定性的影响, 原本作为英国殖民地的美国, 为了反抗英国的税收压迫, 提出了“无代表、不纳税”的原则, “波士顿倾茶”事件即是对英国税收制度的反抗, 最终促使美国通过独立战争走向独立。可见, 英美的预算都与宪政有着先天的联系, 均通过预算来实现议会的决定地位, 进而保证宪政的实现。我国经济改革已取得显著成效, 政治改革却屡屡碰壁, 预算既然与宪政有如此密切之联系, 倘若借鉴英、美经验, 通过预算制度的改革来达到政治改革的目的, 未尝不是一个良策。另外, 该书介绍了日本预算对地方自治的影响, 日本地方自治通过三次革命, 最终以保障地方预算的方式, 保证了地方自主、充足的财政, 使地方自治得以真正实行。面对我国各级政府事权与财权不分, 地方政府财政紧张的现状, 借鉴日本经验, 也不失为一种较好的解决方法。此外, 作者在介绍参与式预算阶段, 还借鉴了巴西南部南里奥格德州的参与式预算模式。在介绍纳税人诉讼阶段, 借鉴了美、日纳税人诉讼的立法与实践。他山之石可以攻玉, 借鉴国外公共预算制度对我国预算制度的构建具有重要的理论与实践意义。

二、以法政治学研究范式探求公共预算与民主宪政的紧密联系

不同于以往有关公共预算的文章多关注预算的经济效益而极少关注公共预算的政治效应, 本书以政治学与法政治学为绪论统领全文, 并以法政治学为游刃剑、解牛刀来分析公共预算的制度构建。一方面法律中有政治, 表现为法律世俗化后由神定转为人定, 法律是不同政治利益集团相互妥协的产物;另一方面政治需要法律作为秩序来维护运行。我国法学研究发展分为政法法学、诠释法学和社科法学三个阶段, 社科法学对政治学与法学交叉的承认, 表明法政治学已经度过前科学时期, 进入范式的建立阶段。法政治学的研究范式在公共预算中的价值在于, 使公共预算脱离了经济效益的单一目标追求, 而兼顾其政治价值。因为公共预算作为公共产品的分配计划, 不仅要求其达到最大的经济效益, 而且要求其达到最大的政治效益和社会效益, 使其成为限制政府支出, 保障人民权利, 实现民主政治的有效制度。本书通过法政治学的研究范式, 不仅介绍了公共预算与宪政的先天紧密关系, 更通过公共预算的制度构建, 通过预算民主来保证民主, 实现分权, 遏制赤字, 并通过完备的问责机制来达到财政透明与预算公开, 使之成为保障宪政的可行方法。

三、理论与实践相结合构建公共预算的民主进路

民主是现代社会中集体选择的基本方式, 而预算是实现民主的重要手段。预算本身也需要民主化改造才能达成民主载体的功效。本书采用理论和实践相结合的方式, 理论上介绍了直接民主和间接民主两种民主形式并分析了二者的优缺点, 介绍了以间接民主为国家基本体制的公共预算制度, 公共预算是在与王权的斗争中产生和发展, 并成为支撑现代民主的重要制度之一, 但是形骸化的预算不过是一堆废纸, 预算作为民主工具的价值发挥取决于预算本身的民主化。预算民主构建的中心应是代议机关的预算审批权, 又称“钱袋子”权, 其内容包括有限的预算修正权, 既表现为授权, 也具有一定的约束力, 并同时受到一定制约。在详细介绍预算审批权的性质、内容、效力、机构以及程序之后该书又介绍了公共预算的直接民主化, 即在以代议民主为国家基本制度的框架下逐步扩大直接民主的范围。在世界范围内, 以巴西为例, 介绍了参与式预算的经验, 更重要的是对我国已有参与式经验的总结。其中包括温岭模式、哈尔滨和无锡模式以及闵行模式。三个模式集中特点在于通过公民的介入, 使预算编制能听到人民的心声, 预算的执行能得到人民的监督, 从而提高了预算的公开性和透明度, 在较小的范围内通过直接民主的方式实现预算民主。为了在制度上保障参与式预算的可持续发展, 尤其是通过法制化形成公众参与预算的有效机制, 基于国内外参与式预算的实践经验, 作者认为预算听证是最佳的公众参与渠道, 并分别论证了预算行政听证和预算人大听证的制度构建。

四、巧妙的公共预算制度设计保证宪政分权的实现

宪政分权分为横向分权和纵向分权。横向分权的理论最早起源于亚里士多德的《政治学》, 洛克在《政府论》中将国家权力分为立法权、执法权和对外权, 而孟德斯鸠则是分权理论的集大成者, 将国家权力分为立法、行政、司法三权。虽然理论上三权互相限制、互相制约, 事实上司法部分既无军权也无财权, 是三权中最弱的一种, 而三权中任何一方势力减弱都会消减三权平衡的均势, 破坏宪政分权的制度构建。然而由于司法权奉行司法被动主义, 在势力对比上具有先天的不足, 不可能通过改变自身而使三权得到平衡。本书通过对公共预算制度的完善, 对司法预算给予合理的制度设计, 以期保存宪政分权的理想模式。建议停止司法经费由同级财政负担的传统预算模式, 根据司法资源这种公共物品的性质和受益范围, 根据事权与财权相统一原则, 司法机关的预算支出应该由中央政府负责。根据这一制度设计, 全国司法机关的预算审批权应该由全国人大行驶, 从而避免行政机关的干预, 实现司法独立。然而全国人大的审批权也不是绝对的, 为了防范全国人大对审判权的干扰, 应借鉴外国经验, 在我国宪法、预算法中强调保障司法机关履行职能是全国人大审批司法预算应遵循的基本原则。为了防止法院内部行政人员干预法官独立司法, 作者建议在我国法院建立法官中心型的内部管理机制。例如改造审判委员会, 使之成为法官民主管理的组织机构, 负责司法预算的编制与执行的决策。纵向分权是国家权力在中央和地方、地方各级政府之间的分配, 也是宪政分权的题中之意。本书引入辅助原则这一宪政设计的基本准则, 认为低层政府能更好地掌握人民的意愿也更有能力处理好本地区的问题, 只有在低层政府不能解决之时, 上层政府才有干涉的合理性。辅助原则为地方预算自主提供了合理性, 预算作为公共物品的分配计划, 应该根据公共物品的属性, 由相应的政府层级提供, 从地方预算自主到地方自治, 这也是对日本预算制度的有效借鉴。

五、缜密的设计思路实现对预算监督并控制财政赤字

一般认为, 立法机关制衡行政机关的一个主要方法, 便是制定法律, 然而作者认为, 缺乏“夕阳条款”的法律条文无异于一份长期授权书, 不能有效地规范积极行政。此外, 任免权往往四五年甚至终身用一次, 决定权仅针对重大事项, 监督权则适用于事中、事后, 不足以保障民主对权力日益膨胀的行政机关予以有效地节制。有鉴于此, 对行政机关的约束不妨围绕预算加以设计, 乃至于公共预算制度成为践行民主的基本制度安排。当今社会, 市场经济发展、科学技术进步、以及社会生活的复杂化都导致财政支出的增加, 从而导致财政赤字的可能性不断提升。作者认为, 预算作为控制政府支出的有效手段, 应该坚持预算平衡这一“黄金法则”, 不是简单的收支相等, 而是对参与平衡的预算收支范围予以限定, 并设定财政赤字及公债发行的规模及特别程序。人大对于不合理的预算享有修正权, 但是为了防范代议机关的机会主义, 预算修正权应该受到限制。作者建议, 我国人大预算案修正权立法应采取弹性修正的方式, 即允许就预算案的项目增删及科目流转提起修正, 但是不得破坏预算平衡。除了代议机关对预算的修正权外, 世界上有160多个国家建立审计监督制度, 监督行政机关对财政财务收支的支配和管理, 防止公共资金的损失和浪费。我国采取行政型审计监督模式, 一直以来争议颇多, 作者建议采用双轨制与司法论, 一方面行政体制内审计与监察合二为一, 形成行政内部审计监督;另一方面审计与检察系统合二为一, 形成外部监督。此外, 作者还借鉴了美、日纳税人诉讼的立法与实践, 构建了我国的纳税人诉讼制度, 详细阐述了纳税人诉讼的前置程序、原告资格、受案范围、举证责任等制度安排。

我国公共预算超收问题分析 篇4

近年来, 随着经济的发展与公共财政改革的不断深化, 我国公共财政收入呈现持续增长的态势。《2011年预算执行情况和2012年预算报告草案》中的数据显示, 2011年我国公共财政收入103 740亿元, 同比增长24.8%, 完成预算收入的115.8%。公共财政取得巨大成就的同时, 公共预算执行中常年出现的预算超收问题也日益引起人们的广泛关注。

自1994年分税制改革以来预算超收由偶然现象发展为连续多年出现, 规模不断扩大的态势。2011年预算超收达到14 020亿元, 如此大的超收规模与超收常态化趋势, 对超收资金的使用及监督提出了一系列挑战, 反映出我国存在预算约束软化、公共预算体系尚不完善等问题。因此, 有必要对我国的公共预算超收问题的现状与产生原因进行分析, 进而提出控制预算超收及合理使用超收预算资金的措施, 以提高我国公共预算的科学性与约束力, 增强我国预算的法治性, 促进公共预算体系的不断完善。

二、我国公共预算超收问题的现状分析

公共预算是经法定程序批准的, 为实现国家职能所编制的国家年度基本财政收支计划。公共预算超收额是预算收入增长的一部分, 反映公共预算执行中决算超出预算收入的绝对规模。通常用“预决算收入偏离度”即预算超收率来衡量超收与预算收入的相对比例, 计算公式如下:

1. 公共预算超收规模不断扩大, 呈现常态化趋势。

从1994年分税制改革至今, 我国公共预算超收规模由1994年的458亿元增加到2011年的14 020亿元。公共预算超收额累计达51 485.55亿元, 尤其是2010年和2011年, 预算超收额占财政增收的比重达到62.89%、67.93%, 预算收入大幅超出预算计划, 如表1所示:

单位:亿元

注:表中数据来自历年中央与地方预算执行与预算草案报告。

从相对规模来看, 预算超收率居高不下, 基本呈现扩大化趋势:1994年分税制改革至2011年年均预算超收率高达8%, 2010年12.41%, 2011年15.63%。这种整体趋势说明我国公共预算超收已经常态化。

2. 中央与地方预算超收情况比较。

2007~2011年中央本级预算超收15 327亿元, 占全国预算超收的39%, 地方预算超收24 239亿元占全国预算超收的比重高达61%。地方预算超收规模明显高于中央。

如图1所示, 从预算超收率的变化情况看, 地方预算超收率明显高于中央, 中央年平均超收率仅为8.86%, 而地方同期预算超收率为12.38%, 高出中央近4个百分点。这反映出我国地方预算编制水平同中央存在一定差距, 地方预算超收更加严重。

3. 我国公共预算超收问题的国际比较。

公共预算作为政府的收支计划, 在编制与执行中允许预决算之间存在差别, 预算制度较完善的市场经济国家在预算执行中同样存在一定预决算收入的偏离, 但就成熟的市场经济而言, 公共预算连续多年大幅超收, 并非预算运行的常态。以美国和澳大利亚为例, 其预算超收情况如表2所示:

发达市场经济国家其预算编制水平较高, 准确性较强。2007~2011年, 美国预决算收入之间存在的差距较小, 年均预算超收率仅为0.91%, 且波动幅度较小。澳大利亚是预算管理最为发达的国家, 其预算预测较为准确, 2007~2011年预算超收率最高仅为1%, 年均仅为0.09%。通过对美国、澳大利亚的分析可以发现, 发达市场经济国家超收只是偶然现象, 且规模较小。

我国公共预算超收幅度明显高于发达国家, 超收率的变动与发达国家相比也非常不稳定。由此可见, 我国预算超收问题较为突出, 预算管理水平有待进一步提高。

三、我国公共预算超收问题的影响

在我国经济多年高速增长的背景下, 公共预算超收有其必然性与合理性, 在一定程度上可以大幅增加政府的可支配财力, 有利于增强宏观调控能力。但从长期来看, 连续多年的大规模预算超收现象会导致新的问题的产生, 公共预算超收资金使用监督机制的不完善将削弱我国公共预算的约束性。

1. 公共预算超收降低了我国预算的约束力。

公共预算作为约束政府行为, 确保财政资金合理使用的重要工具, 预算的编制执行要遵循完整性、可靠性、法律性等原则。现代预算的核心在于预算的责任问题, 其发挥作用的首要条件在于强大的约束力。

而我国连续多年、大规模存在的预算超收削弱了预算的约束功能。首先, 预算超收降低了对我国政府收入行为的控制全国中文核心期刊·财会月刊□

力, 为政府增加收入提供了自由操作空间, 破坏了预算编制的完整性原则。其次, 预算超收资金的不规范使用, 将使政府的支出行为难以控制, 削弱预算对政府支出的约束力。

2. 公共预算超收转化为预算超支, 增加我国财政运行的风险。

预算超支是与我国公共预算超收现象并存的问题, 预算超支是指决算支出超出预算支出的部分。计算公式如下:

目前, 我国公共预算超收资金除了流入中央预算稳定调节基金外主要用于补充当年财政支出, 从而转化为超支。2011年我国公共预算超收额为14 020亿元, 其中补充中央预算稳定调节基金2 638亿元仅占超收额的18.8%。

图2表明我国公共预算超收与超支之间存在同向变动关系, 较高的预算超收率往往伴随着较高的超支率。预算超收额与预算超支额之间的相关系数为0.97, 二者存在高度的正相关关系, 这证明二者之间存在“直通车”。

高速的预算收入增长支撑了预算支出的大幅增加, 经济发展提供了物质保障, 但同时这种转化也增加了我国财政运行的风险。预算超收转化的超支最终要落实到各个行政事业单位的人员与项目支出上, 而这些支出是带有一定刚性的。公共预算的超收变化是不稳定的, 带有很大弹性, 难以准确预期。若预算收入不能完成, 出现预算“短收”, 则刚性需求的无限性与组织财政收入的不确定性将可能导致预算赤字大幅增加, 带来财政风险问题。这种刚性需求会对预算超收产生“倒逼机制”, 迫使预算超收规模不得不扩大, 以满足已形成的新的刚性支出需求。

四、我国公共预算超收问题的成因分析

1. 我国经济连续多年的超预期高速增长与税收征管效率的提高。

经济决定财政, 我国预算收入的高低最终取决于国民经济的发展水平。我国公共财政收入预算编制原则是“财政收入增幅略高于GDP的增幅”, 实践中往往是在GDP增速的基础上, 增加几个百分点。2007~2011年GDP预期增长率都是8%, 但同期GDP实际增长率为分别为11.4%、9.0%、8.7%、10.3%、9.2%, 连续多年超预期增长, 这在一定程度上影响预算收入预测的准确性, 自然导致公共预算的连年超收。

此外, 税收征管效率的提高也是我国预算超收的重要推动因素。预算收入的实现主要源于税收, 随着金税工程的大规模实施, 我国纳税环节逐渐规范化, 提高了税收征管效率。有学者认为1996~2005年税收征管效率年均提高值9.6%, 税收征管效率提高每年促进税收增长约4.1%, 因此, 税收征管效率的提高也是我国公共预算常年超收的重要因素。

2. 我国公共预算管理制度的不健全。

在预算编制阶段, 中央政府及较高层级的政府在编制预算时为防止各级政府受收入压力型政绩考核评价体系影响, 在公共收入预算执行中层层加码收入指标, 往往在确定公共预算收入增长目标时, 不得不降低预算收入增长目标, 使得收入预算的执行结果经各级政府分解升级后恰好处于预测的收入增幅期望区间内。这种财政收入压力型政绩评价体系导致预算编制中产生“倒推型”的收入预算预测机制, 在预算编制阶段人为地低估了预算收入, 预留了预算超收的空间, 加剧了我国公共预算的超收问题。

在现行预算执行阶段, 一方面, 预算作为政府的收入计划, 层层分解到各级财税部门后, 就成为了各级财税部门必须完成的预算目标。另一方面, 预算法规定“预算收入征收部门, 必须依照法律、行政法规的规定, 及时、足额征收应征的预算收入, 不得违反法律、行政法规规定, 擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入”却没有规定对超收的限制, 各级财税部门在预算执行中必须依法治税, 依据现行财税体制如数征收。如此一来, 预算的计划性、法律性与现行财税体制间的差距, 为预算执行环节的超收创造了制度空间。

在公共预算监督阶段, 我国各级人大行使预算监督权存在种种制度缺陷, 难以制约公共预算超收。尤其是, 我国《预算法》并未对预算超收的使用作出明确规定, 实际预算执行中超收直接转化为超支。预算超收的使用实行通报制或报告制, 其使用安排由政府自行决定, 只需将结果报告人大, 不需要人大事前审批。政府对预算超收的自由裁量权较大, 使预算超收存在脱离预算监督的可能性。各级政府可以通过故意少安排预算收入, 再通过预算超收收入来安排一些人大可能不同意的预算支出项目。公共预算监督阶段对预算超收监督的缺失, 使我国预算超收问题难以得到治理, 甚至刺激了对预算超收的追求。

3. 地方政府对自由裁量预算最大化的追求。

我国公共预算超收问题长期大规模存在, 除了我国预算编制水平的相对落后, 预算管理体制不健全、经济的超预期增长等原因外, 更深层次的原因在于公共预算执行中形成了追求预算超收的内在动力, 即政府对自由裁量预算最大化的追求。

根据尼斯坎南官僚预算最大化理论的修正模型, 在编制收入预算的过程中, 政府可能会为薪金、津贴、公众声誉、权力的最大化而故意低估财政预算收入, 产生追求预算超收的动力。我国地方政府对预算超收拥有较大的自由裁量权, 出于政绩、声誉等考虑, 预算超收成为了地方政府主观追求的目标。如山西省大同市2009年下发《财政收入超收奖励办法的通知》, 对财税部门完成收入任务进行奖励, “各部门实现财政总收入每超1%, 再奖励20万元”。该办法还将奖励细化到个人, “超收3%至6%, 可奖励主要责任人10 000元, 超收额达到或超过6%, 奖励主要责任人25 000元”。同样的奖励措施在北京、宁波等发达地区也存在。地方政府为了地方利益, 对预算超收最大化的追逐和对自由裁量权的不当使用, 无疑使我国预算超收问题日益严重。

五、治理我国公共预算超收问题的政策建议

随着市场经济体制完善, 一次性、偶然性增收因素的减少及预算收入预测与编制水平的提高, 预算超收现象将逐步减少。因此, 治理我国公共预算超收问题根本上应从完善我国预算管理体制、增强预算的约束力着手, 约束政府的预算自由裁量权, 消除现行预算体制下对预算超收的主观追求。

1. 完善我国预算法律制度, 弥补预算超收的管理漏洞。

预算超收治理在于维护预算的约束力和执行力, 保证预算的法律性。首先规范预算编制程序, 政府部门应实事求是的向人大提交预算, 不应担心由于经济周期波动导致“短收”, 影响政绩, 而人为低估预算收入, 允许存在预算“短收”时通过预算调整进行处理。其次, 保障预算超收收入的规范使用。预算法应明确规定预算超收的使用程序, 将事后“报告制”, 改为事前审批制, 同时指明预算超收资金的使用方向, 限制政府对预算超收的自由裁量权。

2. 加强人大的监督功能, 完善公共预算超收的监督机制。

人大对预算超收的监督应主要加强对预算超收使用的合理性与有效性的监督。事前审查预算超收资金的使用方向与规模, 如规定年预算超收用于民生等方向, 事后对超收的使用情况进行绩效考核。此外, 还可以尝试建立超收资金的专门附属预算和专项审计监督体系, 对预算超收进行专项审计监督, 提高预算超收资金的使用效率。

3. 改革收入压力型的政绩评价机制。

收入压力型的政绩评价机制将预算超收与财税部门和个人的绩效相关联即收入人完成越多奖励越多, 导致政府尤其是财税部门产生了追求超收的动力。事实上, 财税部门超收破坏了预算的约束性, 但这种行为却得到奖励, 不符合公共财政的要求。因此, 应当改革目前的政绩评价机制, 弱化收入在考核中的比重, 逐步取消超收与绩效之间的联系, 消除财税部门为政绩考虑追求预算超收的动力, 使预算管理逐步规范。

摘要：本文分析了我国公共预算超收现象常态化趋势及超收规模不断扩大的现状, 并在此基础上对中央与地方政府的预算超收问题进行了比较研究。针对预算超过导致的预算约束力下降, 以及超收向超支转化的问题, 本文认为我国预算超收问题与发达国家相比具有特殊性, 长期来看还要从公共预算制度的建设上着手治理。

关键词：公共预算,预算超收率,预算自由裁量

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论我国公共财政预算的决策机制 篇5

公共财政预算是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划, 是政府对资源使用和分配的过程, 是政府的主要经济行为之一, 这种行为并不是某个单一的机构或行政人员的行为, 而是要经过多种主体在充分了解各方面信息的基础上制定的过程, 而这实际上就是决策过程。资源的稀缺性和需求的无限性使得预算过程充满了冲突域纠正, 因此, 必须设计预算制度来组织和管理预算决策活动, 从而形成一个有序的预算过程。公共财政预算决策主要由预算基本要素、预算参与者和预算决策机制构成, 下面主要探讨我国公共财政预算的决策机制。

公共预算作为一个资源配置和使用过程必然受到一些机制的约束, 这些机制通过影响预算过程中的资源配置权力的分配, 决定着预算活动应遵循的程序和规则, 最后决定着预算的效果。预算决策机制就是指规范这些预算参加者预算行为的预算结构、程序与规则。如果没有合理的预算决策机制, 预算活动就无法有效地组织起来, 预算就不能有效运行。

(一) 预算结构

预算结构就是指各个预算参与者在预算过程中的资源配置权力和责任的分配, 它对预算决策的基本框架起决定性作用。预算结构可以从两个方面分析, 就是预算权力的分配情况和预算权力分配的集中和分散程度。

1.预算权力的分配, 就是预算编制权、审查权、批准权、执行权、调整权、监督权等预算管理职权在立法机构、政府负责人、核心预算机构、预算主管部门、利益集团和公民等预算参与者之间的分配。但实际上, 立法机构和行政机构之间的分配是预算权力分配的根本性问题。我国的预算决策过程是以行政为主导的。因为我国公共财政预算是先由中央各部委、财政部、国务院等行政机构制定并修改预算后由同级党委审核和批准再由全国人大进行审批, 因此人大就掌握预算决策中的审批权, 预算编制权是由行政机构来掌握的。

2.预算权力分配的集中和分散程度, 就是指预算决策的收入、支出、执行、平衡等要素是自下而上的还是自上而下的以及各个参与者所拥有的权力的大小。我国是多元分散的, 自下而上的预算结构。预算权力的分散主要表现在以下几个方面。首先, 由于我国的行政领导体制, 我国行政预算体制有两个负责人, 即政府和党委, 这就分散了预算的监督权和审批权;其次, 我国除了财政部外, 还有一些准预算机构, 如经贸委、计划委员会等等。同时, 从根本上来看, 我国是自下而上的预算程序。这是因为各个部门在财政部作出完整的战略规划之前, 向准预算机构提交相应的项目预算估计, 财政部经过综合平衡后向国务院提交, 国务院再作出审定并制定一定的控制数, 各个部门按照这个控制数在重新编制预算。由此可以看出各个部门在预算决策过程中掌控预算的基础性问题, 因而是自下而上的预算过程。

(二) 预算程序

预算程序就是预算的收入、支出、平衡、执行等决策应遵守的程序, 简言之就是预算的法定程序。预算程序某种程度上受到预算结构的影响。我国的预算过程是从6月份开始的, 下面以时间的顺序叙述预算程序。

每年6月我国财政部向各部发布编制预算的通知, 7月各部基于前几年的信息数据和明年的发展战略对次年的支出进行估计后编制预算并在8月将编制的预算提交给财政部。财政部收到各部的预算后, 根据往年的预算情况进行审查, 制定“控制数”, 11月, 将各个部门下达这个控制数, 要求各个部门按照控制数重新编报部门预算。各个按照财政部的要求修改预算, 再次提交给财政部, 财政部审查各个部门重新编制的预算后汇总编制政府预算。12月, 财政部将编制的政府预算报国务院, 根据国务院的以及修改预算, 再次送报同级党委审查。此后, 次年1月财政部将政府预算草案报人大常委会进行初审, 将人大常委会形成的预算提交人大大会。财政部根据人大大会审议的要求再次调整各部的预算, 并编制的预算向国务院、同级党委、人大送报, 在2月人大再次进行审议后确定预算。

但是在这个预算程序中各部所编制的预算包括核心行政机构 (财政部) 之外还包括其他准预算机构, 因此财政部在指定控制数的时候还要考虑其他预算参与者的资金。

(三) 预算规则

预算规则就是预算活动各环节应遵循的一系列具体规则, 如各个部门在作出预算估计和指定预算水准以及使用资金是应遵循的各种规则。预算规则也受到预算结构和预算程序的影响。我国通过不断地改革, 制定和完善了一系列预算规则。完善基本支出定额标准体系, 将定员定额与实物费用定额相结合;项目支出采取项目库管理方式, 推动项目库滚动管理;实行收支两条线制度, 将公共预算外收入逐步纳入预算内, 实行综合预算编制;推行财政预算支出绩效评价管理, 有效规范政府的支出行为, 提高资源配置效率;制定预算编制程序, 明确确立“两上两下”的预算编制程序。

公共预算决策机制将会影响预算参与者的行为选择和动机结构以及所获得的信息, 而这种影响又可能作用于公共预算各个活动。

二、我国公共财政预算决策机制中存在的问题

经过十年改革, 逐渐规范了政府的预算行为, 我国的公共财政预算制度得到了完善, 但从整体上来讲, 中国公共财政预算改革仍然任重道远, 仍存在亟待解决的问题。

一是公共预算决策参与者的预算权未能发挥应有的作用, 预算权有待于进一步明确。尤其是人大在预算决策过程中审查和监督作用未充分发挥, 这是因为, 首先, 没有明文规定其权力法律基础;其次, 预算过程中人大与行使审查监督权的预算参与者, 即同党委和政府之间关系理顺不清。这些问题使得人大对预算决策过程中的介入缺乏合法性基础, 未能充分发挥其作用。除了立法机构之外, 行政机构在预算资源配置上的领导作用也有待完善。由于我国自下而上的预算程序, 使得我国预算资金的配置上无法贯彻行政机构高层的意志。

二是预算责任划分不清, 无法有效监督预算权力主体。这是由于我国分散化的预算结构导致各预算参与者之间权责关系的不一致, 导致回避和推卸预算责任的现象泛化。我国的行政领导制度使得我国预算体制拥有两个负责人, 这就难以追究监督和责任主体。而且在政府负责人既是个人又是集体, 这又使得责任追究更加困难。

三是非正式制度对公共预算的影响很大, 使得公共政策与公共预算相脱离。随着预算改革的深入, 正式制度已经建立但并没有发挥其权威作用, 预算决策中受到传统的、个人的、非正式制度的影响。从而出现公共政策不能引导或影响公共预算的决策过程, 同时公共预算也不能约束公共政策的现象。

四是预算过程缺乏透明度, 缺乏公民参与。我国基于利益集团影响预算决策的考虑, 不公开预算的决策过程, 甚至预算结果也不公开, 是一种封闭式的。因此这种预算过程中公民不能介入预算过程, 不能监督具体细节, 很难追究预算责任。

三、完善我国公共财政预算决策机制的建议

正如上述所述, 目前我国公共财政预算决策机制仍存在着权力不明确、规则不合理、程序不规范等问题。制定行之有效的预算, 可以从公共预算决策机制的三个方面开始。

一是在预算结构方面, 明确公共预算参与者之间的权力关系, 调整预算结构。充分发挥人大在预算决策中的审批权, 以法律的形式明确人大的审批权和审批内容, 将人大代表能够提前介入公共预算的审议, 扩大初审的主体, 并明确规定审批结果的法律效力;有效发挥政府和党委在预算决策中的作用, 进一步确立正式制度在预算过程中的权威, 理顺协调党委、政府和人大之间的关系, 党委负责制定宏观层面上的战略, 起引导性作用, 政府根据指导方针编制好公共预算, 人大充分发挥其审查权;有效发挥财政部在预算决策中的作用, 将尽可能多的资源配置由财政部去分配, 并明确规定准预算机构的预算。

二是在预算程序方面, 完善预算监督责任体系, 优化公共预算的决策程序。应延长公共预算编制和审批周期, 提高预算编制的科学性;建立预算绩效评价体系, 设立预算考核指标, 按照这一指标采用自评和他评的方式对各个部门或项目的预算效益进行评价, 建立全方位全过程的评价体系;加强公共预算决策过程中的监督, 加强资金分配过程中的权力之和和监督责任体系。

三是在预算规则方面, 提高公共预算决策的透明度。首先要实行公共预算公开, 建立新闻发布会制度、会议结果公示制度、听证制度, 使政府权力的委托者, 公众及时了解预算信息并有效约束其代理人政府。其次, 在公共预算决策过程中注入民主的观念, 使得公众通过公民调查、公民听证、公民会议、公民论坛、关键公众接触等方式真正参与并影响国家公共财政预算的决策过程, 健全公民参与机制。

公共财政预算表现政府在经济建设方面的战略计划, 影响着整个社会公众的利益和整个国家的发展, 因此其决策过程必须严格按照科学的决策机制去进行。在某种意义上, 公共预算的决策机制决定着公共预算活动及结果, 因此必须完善我国公共财政预算的决策机制。

摘要：公共财政预算表现政府在经济建设方面的战略计划, 影响着整个社会公众的利益和整个国家的发展, 因此其决策过程必须严格按照科学的决策机制去进行。在某种意义上, 公共预算的决策机制决定着公共预算活动及结果, 因此完善我国公共财政预算的决策机制有很大的研究意义。

关键词：公共财政预算,决策,机制

参考文献

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[6]郑春荣.中期财政预算探析[J].经济研究导刊, 2008 (02) .

论我国公共预算听证的完善途径 篇6

预算听证指的是在国家预算的过程中, 为了平衡国家与纳税人之间的利益关系, 由特定的国家机构组织的, 有纳税人代表参加的公开决策程序。我们的预算编制一般来说比较粗线条, 缺乏对收入和支出项目的详细说明, 人大很难对政府预算进行审查和监督。因此, 政府的公共预算需要依靠社会民众的监督, 通过财政预算社会听证, 让纳税人知道政府财政的钱是怎样花的, 准备为老百姓办哪些事情, 增强了政府财政预算的透明度和公信力, 让纳税人真正实现知情权、参与权与监督权, 从而推动政府决策科学性、民主性。

(一) 预算听证范围不明确, 信息不对称

目前预算听证的适用范围具有有限性。预算听证并非在每一次预算过程中都适用, 它由国家相关机构组织, 除有特殊情况, 程序的启动权在国家。同时, 由于预算的内容相当繁杂, 且专业性强, 如果每一次预算过程均要适用听证, 则不仅大大浪费社会成本, 而且不具备可操作性, 因此, 预算听证应由国家 (包括中央和地方预算机构) 有选择地在重大的关系纳税人直接利益的预算中主动提起。当然, 在应当组织而没有组织的情况下, 纳税人可以申请相关部门组织听证。但究竟那些预算属于听证范围, 何时应该启动预算听证, 纳税人何时可以申请参与听证, 这一系列问题都缺乏明确规定, 政府和民众之间存在着信息不对称的问题。

(二) 预算听证主体参与积极性不高

从目前各地实践看, 民众参与公共预算的积极性不高。从客观方面讲, 民众的参与水平受当地经济发展程度、政治机制及社会地位的限制, 同时还有政府的宣传力度有关。监督财政预算本来是人大监督的重要内容。如何让公共财政更好地接受公众监督、如何体现人大监督的实效、如何建设打造阳光财政。这是一个需要面对的难题。从主观方面讲, 公民的实际政治参与状况又与其政治心理及自身素质密切相关。人们没有参与的动力, 可能还是由于公民自身的利益与预算的关联依然是一种隐形的关系。同时, 参与预算听证还需要民众付出一定的时间成本, 最终民众的意见多大程度上影响预算的实际制定, 仍然受到民众质疑。这一些问题导致民众的参与热情不高。

(三) 预算听证内容专业性强, 普通民众难以看懂

“内行看不清、外行看不懂”, 这是公共财政预算长期以来给人的第一印象。由于公共财政的专业性与神秘性, 因此预算听证还没有引起社会广泛关注。目前在一些地方推行的公共预算听证制度, 政府公布的预算内容定义不清楚, 具体每项预算包括那些类别, 听证主体根本看不懂, 由于听证内容的“专业性”, 预算听证只是流于形式, 没有切实保证民众的知情权的实现。但事实上, 财政预算看不懂并不是技术上的问题, 按照正常的标准, 政府完全可以制订一份“小学文化程度”都能看懂的财政预算

(四) 预算听证程序不规范, 缺乏制度规范

程序公正才能保证实体权利公正的实现。尽管目前, 在我国很多地方, 政府都在尝试推行公共预算听证程序, 从实体角度上讲, 这在一定程度上确保了公民对政府财政的知情权、参与权、监督权的实现;但在这一程序实际运行中, 程序上还存在很多问题。如:听证组织者没有明确告知听证主体的职责和权利, 听证范围, 大多数听证主体并不清楚自己有在听证会上发表意见的权利, 向预算组织者及用税单位提出质询、辩论的权利, 对预算方案提交赞成或反对票的权利。听证过程中各方意见, 书证员是否如实记载, 听证会结束后, 听证笔录是否及时公布, 这些都是实际运行中存在的问题, 这在一定程度上, 影响了预算听证程序的真实性、可靠性。

二、预算听证的完善途径

(一) 明确界定公共预算听证范围

预算听证作为一种特殊的公众参与程序, 应遵循预算效率的要求, 选择在一定范围内适用, 以实现民主价值和效率价值的协调。一方面预算听证应在预算编制过程中适用。预算的编制过程本身就是一个决策过程。国家预算由一系列具体的环节组成, 包括预算编制、预算审批、预算执行等。

另一方面, 在复式预算制度下, 在政府公共预算和社会保障预算中适用听证制度。在复式预算制下, 政府公共预算和社会保障预算是以公共利益为目的的财政支出, 是民众较为关注并直接受其影响的程序, 在这些预算中引入听证是维护利害关系人利益的应有之义。

(二) 多方宣传, 扩大民众参与机制

从预算民主的角度看, 要真正实现公共预算民主化, 必须强化外部力量对预算的监督, 将预算过程纳入政治控制过程, 实行预算的民主化改造。

政府可以通过各种形式, 宣传预算听证的意义, 听证的内容, 扩大听证主体, 从而能够收集不同的利益群体, 各专业部门的多种意见, 增加政府决策的科学性。同时, 听证是协调多方利益的有效手段。其参加者都不可避免地代表着多元利益取向, 通过在听证过程中的论证和辩论, 能够更好地使不同利益取向的代表者达成谅解和协调。正是由于听证具有这些固有的制度价值, 我们应该在完善听证程序设置的基础上扩大听证制度的适用范围, 以充分地发挥其内在制度效用。

(三) 听证内容简明化, 便于听证主体理解

由于预算编制体系、内容专业性较强, 普通听证民众对有关专业术语、项目分类不甚了解, 因此预算听证如果真正发挥其民主参与、监督功能, 就必须在听证时, 尽量将听证内容通俗化、简明化, 制定出普通民众能够接受的财政预算, 方便普通民众了解公共预算实际运行情况, 这样才不至于将公共听证流于形式, 而丧失其积极作用。

(四) 加强预算听证制度相关立法, 规范听证程序

鉴于我国目前各地预算听证的实际情况, 全国人大常委会有必要对《预算法》进行相应修改, 将公共预算听证这项程序制度化、法制化。预算听证主要是在预算编制过程中适用, 且具备立法听证的基本特征, 但预算编制和审批又并非《立法法》所明确规定的立法程序, 所以预算听证又不是纯粹意义上的立法听证。为保证这一程序可以持续、稳定的发挥作用, 需要对相关法律进行相应修改, 规范听证程序。这样就可以从实体和形式两部分保证公民对公共预算知情权、参与权、监督权的实现。

(四) 创新民众参与预算听证模式

目前, 由于普通民众缺少对公共预算体系的了解, 因此实行公共预算听证, 民众很难从根本上了解和监督预算编制。因此, 有必要借助于专业组织, 即成立一种非政府组织NGO, 把政府相应的预算项目拿过来, 进行透明化操作, 但是这一类预算的比例是非常小的。而当前我们还要更多地考虑, 公民如何有效地形成压力团体, 既有效地推动政府进行预算改革, 同时又能够长期、有效地参与到预算中来。形成一种参与式预算, 这将给民众一次服务于自身价值和利益的机会, 实施这种预算模式, 政府执政的合法性、公民对政府决策和治理的认可度和遵从度会大大提升, 官员们在民众的参与和监督下改善其工作效益, 并因此而增强其自身的“安全性”, 而财政资源的配置和使用也因效益的提高而有益于社会和谐的形成。

结语:公共预算听证作为一种民主有效监督政府预算的程序, 尽管其在实际中还存在诸多问题, 但可以不断探索其解决途径, 从实体和形式上确保其合法性, 不断规范、完善这一程序。真正掌握体制、政策和法律大权的高层政府应该在制度、法律、政策上做相应调整, 以推动公共预算改革的顺利进行, 保证公民民主参与权、监督权的实现。

参考文献

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公共预算理论 篇7

一、预算绩效管理的现状

1. 预算管理环节虎头蛇尾

部门预算管理科学化、精细化向纵深发展, 要求实现预算编制、执行、监督、绩效评价的有机统一、联动运行。但过去预算管理中长期存在“重收入轻支出、重分配轻管理、重使用轻绩效”的惯性思维, 导致预算管理往往虎头蛇尾, 即编制预算时各方非常重视, 执行预算时按照批复预算、通过国库集中支付、政府采购而日趋规范。预算执行结束后通过财政监督、审计监督等手段能够确保预算执行日趋合规合法。但在整个预算管理的各个环节中, 缺少对预算执行结果的绩效评价环节, 缺失与绩效预算理念的有机融合方式, 缺乏预算管理环节的首尾联动作用, 因而导致预算编制时产出和效益目标不明确, 预算执行偏方向、效率低, 预算执行结果缺乏科学问效等现象常常发生, 严重制约了财政管理科学化精细化水平。

2. 争取预算上下博弈

由于公共资源的供需矛盾始终存在, 每个部门都有扩大本部门预算的强烈意愿, 即为了争取达成更多“政绩”目的, 各部门会使尽浑身解数, 想方设法争取更多的财政资金。这种意愿带来的各种争夺财政预算资金的扭曲行为, 加上缺乏科学合理的配置依据和标准, 上下博弈, 讨价还价, 往往会导致地区之间、部门之间、项目之间苦乐不均;导致预算资金的重复与低效使用、短缺与浪费并存。

3. 执行预算缺乏绩效意识

目前, 部门在财政支出中不计成本, 不讲效益, 存在权责脱节, 责任不明等弊端, 浪费比较严重。部门只关心怎样“要钱”, 钱到手了是否有效使用往往缺乏绩效监控;投资责任和支出效果无人负责, 预算编制与部门履行绩效目标联系不紧;预算执行缺乏预期科学导向, 存在一定的随意性和盲目性;项目评价体系不完整, 评价结果与预算安排脱节。

4. 申报预算绩效目标天花乱坠

为了顺利争取到有限的预算资金, 部门在申报预算绩效目标时往往夸大其词, 超限承诺, 片面含糊, 回避风险, 便于通过层层审核。还有一些部门不是在预算编制阶段制定绩效目标和绩效指标, 而是在预算执行过程中或结束后, 再由绩效评价机构对预算执行单位下达绩效评价通知书, 确定绩效目标和指标, 这样完全失去了绩效评价和绩效管理的意义, 程序的倒置, 反映了对目标的轻视。

二、推行预算绩效管理的必然性

1. 政府相关文件规定

党的十七届二中、五中全会提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”, “完善政府绩效评估制度”;国务院专门成立政府绩效管理工作部际联席会议, 指导和推动政府绩效管理工作。2011年7月, 财政部印发《关于推进预算绩效管理的指导意见》, 要求全国各地在2012年要全面启动预算绩效管理试点工作。加强预算绩效管理, 已成为当前和今后财政预算管理工作的重要内容。

2. 管理有迫切需求

针对当前预算管理存在的种种问题, 要实现预算管理科学化、精细化, 提高公共资源的使用效益, 迫切需要推行预算绩效管理。

一是可以实现公共资源的公平分配。使有限的财政资金能够得到科学配置与合理运用, 破除长期以来财政工作中的“重分配, 轻效益”的错误认识。

二是可以切实提高财政管理水平。运用科学的绩效评价体系, 配合严密的财政管理体制, 客观评价财政支出的经济以及社会效果, 并以此为依据指导下年度预算工作。这样能从根本上提升各部门对财政科学化精细化管理的认知水平, 实现“奖优罚劣”的目的, 为财政资金的有效使用提供制度保障。

三是可以建立财政支出责任约束机制。有利于抑制部门之间普遍存在的争资金、上项目的需求冲动, 抑制申报预算绩效目标的浮夸风, 建立正确的激励奖惩机制, 减少无效和低效支出, 有效缓解预算收支矛盾。

三、推行预算绩效管理的难点

1. 认识不够清晰

一些部门认为资金使用只要做到用于项目、支出合规即可, 在使用效益的高低方面一则感到确实难以把握和量化, 二来也担心绩效评价结果不好会影响部门今后的预算安排;还有一些部门认为:现在对预算执行的监督有审计部门, 有财政监督局认为没有必要开展预算绩效管理。认识的不到位极易导致抵触情绪的产生, 从而阻碍预算绩效管理的推进。

2. 缺乏强制性的制度保障

在现有的财经法规中, 还没有开展预算绩效管理的条文和规定, 没有可遵循的法律依据。从依法行政的角度来看, 这项工作还缺乏法律约束力。

3. 绩效评价指标体系不够完善

设置绩效评价指标是绩效评价工作中最难也是最关键的环节。当前很多公共目标难以量化, 导致绩效评价指标很难设定。即使绩效指标设定有很多, 但多数是体现财政管理要求的共性指标, 体现不同部门、不同行业、不同领域特点的个性指标少;定性分析的指标多, 定量分析的指标少。指标的设定无法对项目的经济性、效率性和效益性做出科学的评价。

4. 评价结果应用有难度

评价结果不应用, 绩效评价就没有任何意义, 或者评价结果的应用只是停留在反映情况和问题层面, 不与今后的预算安排挂起钩来, 评价结果应用就会流于形式。部门利益与传统财政资金分配格局紧密相连, 运用绩效评价结果来调整预算, 首先就会受到来自这些部门的阻挠。其次由于受目前绩效评价水平的限制, 评价结果的公正性、科学性、合理性均会受到影响, 从而导致绩效评价结果运用受到一定程度的影响。另外由于绩效评价一般属于事后性的, 绩效管理与预算管理对接不紧。特别是年中追加的专项资金的绩效目标, 因为没有做到事前申报, 加上部门预算编制时间紧, 财政部门没有足够的力量审查项目预算的诸多要件, 这无疑会影响绩效评价结果的应用。

四、推进预算绩效管理的建议

1. 建立一个机制

即建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”机制, 与预算编制、执行、监督实现有机结合。

2. 完善两个体系

即完善制度体系和评价体系。制度体系着力从方向和目标上加以规划和指导, 建立健全预算绩效管理相关制度及具体实施细则, 增强操作性。绩效评价体系着力规范评价主体范围, 合理运用评价方式方法, 切实完善绩效指标体系。

3. 健全三个智库

即健全专家库、中介机构库和监督指导库, 实行动态管理, 实现分建共享, 为预算绩效管理提供智力支持和制衡监督。

4. 实施四项工程