公共管理治理理论

公共管理治理理论（共12篇）

公共管理治理理论 篇1

传统上对农村社区公共产品供给及治理(1)的研究,基本上是沿着界定(私有)产权基础上市场化供给方向发展。近年来,虽然逐渐注意到了多元化供给的重要性,但是囿于西方主流经济理论局限,在把握农村社区公共产品产权属性和结合我国农村社会因素研究上仍显不足,没有能真正解决农民偏好显示的问题。另外,由于对治理问题研究的缺乏,在实践中出现了大量公共产品的浪费及闲置的现象,农村公共事业没有得到可持续发展。2009年诺贝尔经济学奖得主埃莉诺·奥斯特罗姆的公共池塘资源自主治理理论完善了准公共产品理论,结合社会资本因素的集体行动及制度供给理论给我们提供了研究农村社区公共产品供给及治理新的视角。

本文首先介绍公共池塘资源自主治理理论及其对准公共产品的完善,其次简要回顾目前国内农村社区公共产品研究的不足之处,最后借鉴公共池塘资源自主治理理论提出我国农村社区公共产品治理研究中需要进一步加强研究的内容及方向。

一、公共池塘资源自主治理理论与准公共产品理论的完善

公共产品(Public Goods)是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。公共产品可分为纯公共产品(Pure Public Goods)和准公共产品(Quasi Public Goods)。纯公共品是严格具备非竞争性和非排他性的产品,此外,纯公共产品还具有非分割性,它的消费是在保持其完整性的前提下,由众多的消费者共同享用的,如国防就是典型的纯公共产品。大多数公共产品为准公共产品,这类产品通常只具备上述两个特性的一个,而另一个则表现为不充分。一般认为,准公共产品包括“俱乐部产品(Club Goods)”和“公共资源(产品)”(2)两大类。前者如教育、卫生等,后者如公共矿山、渔场等。布坎南(1965)提出了拥挤成本的概念来区分“纯公共产品”与“非纯公共产品”(准公共产品)。他认为,不存在纯公共物品到纯私人物品的泾渭分明的界限,俱乐部产品是可以适应从纯公共物品和纯私人产品之间的连续体上的任意一点,只要排他机制的成本低于获取的收益,通过某些技术设计或制度设置就能够实现公共物品消费的排他性,从而能够以私人的、自愿的方式提供公共物品,“在纯公共产品与纯私人物品之间架起了桥梁”[1]。后来的学者对俱乐部产品的供给、定价及成员的数量等方面加以深入的研究,但在集体行动形成及公共产品治理方面没能展开研究。

哈丁(1968)提出“公地悲剧”,使得公共资源问题受到了广泛的关注。“公地悲剧”指“在一个有限的世界里,每一个人都被锁进一个强迫他无限增加其牲畜量的系统里。在一个相信公地自由使用的社会里,每个人都在追求自身利益最大化,而所有人都争先恐后地涌入追求的结果是注定毁灭。公地自由使用带来了所有人的毁灭。”[2]“公地悲剧”反映了集体行动中的“搭便车”和机会主义行为带来的危害,再加上传统的集体行动理论没能解决“集体行动困境”,因此,对解决“公地悲剧”问题,要么建立私人产权,要么交与政府管理。由于人们对政府管理公共资源似乎注定会出现严重的代理问题与近乎疯狂的寻租行为深信不疑,因此,经济学家们(尤其产权经济学家)异口同声的政策建议是“建立私人产权”。但是,后来有学者对此提出了批评。如Quiggin(1988)[3]和Swaney(1990)[4]等人认为,哈丁以后的许多人虽然把公共产权(Common Property)看作由一群所有者拥有、每个人可以自由使用,但这与开放性资源(Open-Access)含义几乎相同,而现实经济中的公共产权却并非如此。开放性资源(或自由准入)指任何人都可以不被限制地开发使用的资源;而公共产权指一群所有者或使用者共同分享资源的各项(使用)权利,它限制谁使用、何时和怎样使用,通过一定的社会控制机制赋予权利和实施义务。容易引起“公地悲剧”的仅仅是“开放性资源”。

埃莉诺·奥斯特罗姆(中译本,2000)的公共池塘资源(1)自主治理理论使得公共资源问题研究得到迅猛发展,完善了准公共产品理论。埃莉诺·奥斯特罗姆的自主治理理论的中心内容是研究“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来,进行自主治理,从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为形态的情况下,取得持久的共同收益。”[5]其内容包括:(1)集体行动理论。奥斯特罗姆认为传统的集体行动理论只是一些使用假设的特殊模型,而非一般理论。当特定环境接近于模型的原有假设时,这些模型可以成功地预测人们所采取的策略及其结果,但是,当现实环境超出了假设范围,它们就无法预测结果了。传统模型的前提假设主要有两个:一是个体之间沟通困难或者无沟通;二是个人无改变规则的能力。这适用于一些大规模的公共事物治理,因为个体在这样的环境中经常是彼此独立行动、缺乏沟通以及个体改变现有结构需要高成本,但是对于彼此十分了解、经常沟通并且建立了信任和依赖感的小规模的公共事物治理并不适用。(2)自主治理的制度供给、可信承诺、互相监督。奥斯特罗姆在多中心理论的基础之上,提出理性个人策略选择的4个内部变量:预期收益、预期成本、内部规范和贴现率。她认为,在一个自主治理的群体当中,解决制度供给、可信承诺、互相监督的问题是至关重要的,综合使用政府、市场以及社区自主治理等多种类型的制度安排,这有利于增加信息、改变激励、加强监督和规则的服从。(3)社会资本理论。她把社会资本定义为“互动模式的共享知识,理解,规范,规则和期望,个人组成的群体利用这种模式来完成经常性活动。”[6]她认为,能否解决集体行动困境,不仅在于个人和制度本身,还取决于双方联系的媒介———社会资本。在奥斯特罗姆看来,当成员面对集体行动困境时,仅有意识形态和习俗是不够的,还必须有规则体系、制度这些形式的社会资本的有效运作,否则搭便车或机会主义行为难以避免。

二、国内农村社区公共产品治理研究简述

我国学界对农村社区公共产品的概念并没有统一的界定。林万龙(2002)把农村社区公共产品定义为:“在乡或村的范围内提供为乡村社区农民(或其中一部分)所消费的带有公共产品性质(消费和收益难以完全排他)的产品或服务,包括农村小型基础设施建设、基本医疗卫生服务、技术信息服务和农村基础教育等[7]。李建(2007)认为农村社区公共产品就是指在一定的农村区域内具有非竞争性与非排他性的产品和服务[8]。王书军(2008)把农村社区公共产品界定为在乡村范围内消费和收益难以完全排他的并和农民生产和生活直接利益攸关的,并为农民集体参与分享的农村公共产品和服务[9]。尽管表述不尽相同,一般认为农村社区公共产品属准公共产品范畴,但除具有一般准公共产品的特征外,还有其自身的特殊性:我国农村地区范围广大,农民的生产生活方式以小聚居为主,因此农村社区公共产品在供给上具有分散性;不同地区的农业生产生活存在很大的差异,同时各地农村发展水平也不尽相同,因此在相应的公共产品需求偏好上呈现多样性与层次性。另外,在农村社区范围内,人数相对有限、成员相对稳定,是个”熟人社会“,同一社区的居民在公共产品的需求和受益方面一般都具有一定的同质性。

国内对农村社区公共产品的研究,一般是借鉴主流西方公共产品理论,在农村社区公共产品的在供给(包括主体、筹资方式、规模、结构、机制和效应)、需求(需求层次、偏好显示、参与意愿、影响因素以及考虑到需求的供给效率)和供给与体制关系(财政体制与供给、地方治理体制与供给)等方面都展开了较为深入的研究。其总体思路是除少量具备纯公共产品性质的农村公共产品可以完全由政府提供外,大量具有准公共产品性质的农村社区公共产品都可以通过市场化(或私有化)的方式来解决。但是仍有一些问题没有得到解决:一是农村社区公共产品的产权问题,农村社区公共产品产权模糊不清不能为多元化供给或治理提供理论基础;二是农民对社区公共产品需求偏好显示问题仍然没能有效解决;三是没能结合我国农村社会特殊性进行研究。

从供给(尤其是筹资)角度来研究农村社区公共产品固然重要,但是这种静态的视角也会对管理、维护、监督和制度供给等问题有所忽略,难以促进农村公共事业的可持续发展。因此,随着公共资源治理理论的引进,以及对西方企业治理理论的借鉴,近年来有学者逐渐从治理角度来研究农村社区公共产品问题,也注意到了农村社区公共产品多元化治理特别是由农民自主治理的重要性,对农村社区公共产品的政府(集权)治理、市场治理、公私合营(PPP)(2)和自主治理都有相应的研究,在促进农民自主治理的基础上多元化治理上基本取得一致的意见。但是也还存在一些尚未解决的问题:一是农民组成自治组织进行自主治理的”集体行动困境“问题;二是我国农村社会特殊性问题仍然没能有效地纳入理论分析的范围。

三、公共池塘资源自主治理理论与我国农村社区公共产品治理的研究

农村社区公共产品与公共池塘资源同属准公共产品范畴。为弥补当前农村社区公共产品治理研究的不足,我们需要借鉴公共池塘资源自主治理理论,探讨农村社区公共产品包括自主治理在内的多元化治理,以促进我国农村公共事业的可持续发展。我们认为,可以从以下几个方面展开研究。

1. 理性农民假设与农村社区公共产品的产权属性。

这是农村社区公共产品治理研究的理论前提。(1)关于农民是否理性仍然存在争议,但是如果从方法论意义上来看,理性农民的假设是恰当的,它是保证理论逻辑推理上的“内在一致性”的基础。如果一个理论假设过于符合现实,就难以保证理论逻辑推理上的“内在一致性”,甚至难以建立相应的理论。至于理论在经验检验上“外在在一致性”问题,可以引入更多的限制性条件(比如把量化的社会资本因素作为理论模型的变量),从而使理论具有更强的解释力和预测力。(2)关于农村社区公共产品的产权属性。绝大多数西方学者认为,公共产权难以排他而无法解决外部性及“搭便车”问题,因而需要界定公共产品的(私有)产权以实现公共产品的市场化供给(或治理)。正如前文所述,有学者对此提出批评,公共产权不见得就是那么没有效率。更为重要的是,要在明确农村社区公共产品的公共产权属性的基础上,探讨农村公共产品公共产权与其他形式产权混合并存的可行性及实现方式。这是农民自主治理研究中重要的理论基础。

2. 社会资本与农民集体行动的形成。

社会资本原本是社会学和公共政策学的理论,经阿罗(Arrow)、斯蒂格利茨(Stiglitz)、埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)等人引入到经济学中来。中国各地农村的社会情况千差万别,我们可以用社会资本作为反映各地农村实际的变量引入理论分析中来。在操作上,可以对某个农村社区按照与组织联系(与参与社团比较接近)、集体行动、参与公共事务、社会支持、社会凝聚力、归属感、信任和互惠等维度[10]设计调查问卷,选择典型地区进行调查,分析调查数据,测量评估社会资本状况。在取得社会资本数据的基础上,内化为博弈或计量模型的变量进行模型分析,使得对农民集体行动形成的模型分析与实际更加符合。

3. 农民对社区公共产品自主治理的经验研究。

大量的经验研究是农村社区公共产品治理是否具备较强解释力的关键。我们可以对国内外成功及失败的治理案例分析,归纳有效治理的若干原则、条件与方式。目前国内学者主要的案例研究是在农村小型水利设施治理方面,可以对相关案例用奥斯特罗姆的8项原则进行检验。(1)另外,可以对我国目前通过“一事一议”方式进行的村级公共产品供给制度进行分析。针对存在的问题(事难议、议难决、决难行),分析产生问题的原因(运用不同理论分析可得出不同的结论,但是本质上是强制性制度本身的问题)。根本是要变强制性的制度安排为农民的自主治理。

4. 农民组成自治组织对社区公共产品自主治理的制度研究。

农民自主治理包含农民如何组成自治组织的问题,实际上已经是一个制度变迁问题。借鉴诺思及奥斯特罗姆等人的理论,我们可以从这几方面展开研究:第一,农民自主治理的诱因:政府农村公共产品供给不足、市场方式和社会方式供给的缺失和剩余索取权的获得。第二,推动农民自主治理的主体:理性农民及乡村精英的作用;政府与社会组织的作用。第三,社会资本在农民自主治理形成中的作用:减少”搭便车“现象及对农民组成自治组织的激励作用。第四,农民自治组织的形式:探讨法人型或挂靠在具有法人性质的农民专业合作社的农民自治组织的可能性。第五,农民自主治理的预期收益与预期成本:其一,预期收益。包括:(1)影响因素:占用者人数、公共产品规模、市场条件、体制环境、所使用的现行规则、所提出的规则等;(2)收益范围:对获得剩余索取权、规模效应、风险的降低及对公共产品的管理与维护效果等方面进行量化评估。其二,预期成本。包括(1)学习、规划、设计成本及量化评估;(2)实施成本及量化评估;(3)监督成本及量化评估。

[责任编辑李可

参考文献

[1]James M.Buchanan,An Economic Theory of Clubs,Economica,New Series,Vol.32,No.125(.Feb,1965):1-14.

[2]Hardin.Garrett.The Tragedy of the Commons[J].Science 162(1968):124-148.

[3]Quiggin.John.Private and Common Property Rights in the Economics the Environment[J].Journal of Economic Issues Vol.XXII,No.4(Dec,1988):1071-1087.

[4]Swaney.James.A Common property,reciprocity,and community[J].Journal of Economic Issues Vol.24,No.2(June,1990):451-462.

[5]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道:集体行动制度的演进[M].上海:上海三联书店,2000:9-12.

[6]埃莉诺·奥斯特罗姆.制度激励与可持续发展[M].上海:上海三联书店,2000:167-173.

[7]林万龙.乡村社区公共产品的制度外筹资:历史、现状及改革[J].中国农村经济,2002,(7):27-35.

[8]李建.农村公共品三维复合属性的新考察[J].改革,2007,(6):69-72.

[9]王书军.农村社区公共产品供给及困境缓解:剖析河北一个村庄[J].改革,2008,(1):148-153.

[10]桂勇,黄荣贵.社区社会资本测量:一项基于经验数据的研究[J].社会学研究,2008,(3):56-60.

公共管理治理理论 篇2

后来，经过学者们的不断努力，这门产生于欧洲而被美国本土化的新型学科在20世纪初期得以创建。在这门学科创建之时，也正是西方国家工业革命完成之时，西方国家实现了农业社会向工业社会的成功转型。也正是在这场工业化的进程中，先觉的威尔逊借鉴欧洲大陆的行政学，促进行政学的本土化，得以使得美国行政学领先于世界。目前谈到西方行政学，也即美国行政学。20世纪后期，世界掀起了全球化、后工业化的运动，中国应把握住这次社会转型的机会，借鉴西方国家在工业社会中构建的公共行政理论，使之本土化，具有中国的观念、语言和思想。

这也是我国行政学学者们应肩负的使命，夏书章于1982年早就指出：“要搞好现代化建设事业，就需要社会主义的行政学和行政法学。”张成福在分析中国行政学发展趋势的文章中指出：“本土化是中国公共行政未来发展的方向和最大的挑战。”中国应当把握住后工业化带来的机遇，本土化西方公共行政学前沿理论，使之既具有中国特色，又具有后工业社会的背景，而西方公共治理前沿理论则是本土化的首要任务。

本文所说的本土化既指理论的中国化，也指理论的应用化。理论的中国化与应用化是以我国实际为出发点，本土化西方公共治理前沿理论，因为“只有以我国实际为研究起点，提出具有主体性、原创性的理论观点，构建具有自身特质的学科体系、学术体系、话语体系，我国哲学社会科学才能形成自己的特色和优势”。西方公共治理前沿理论本土化的必要性分析“行政学研究只有面向本土经验，了解和解释我国的公共行政实践，才可能找到合适的分析中国公共行政实践的工具。”

如果说行政学的本土化是为了借鉴先进理论指导我国政府改革并解决我国实际问题，那么作为其中的一部分，西方公共治理前沿理论的本土化也是很有必要的，是我国行政学科构建、社会转型和我国改革实践的迫切要求。学术背景：“他山之石”与中西差异。“他山之石”是指西方公共行政理论较我国发展历史悠久、理论体系健全;中西差异表现在西方行政学理论的他域与本域的区别与局限。

丁煌指出：“综观西方公共行政管理学一百多年来的发展历程，不仅涌现出了一大批公共行政管理学的经典著作，而且也形成了一系列对于西方公共行政管理学科体系的完善和公共行政管理实践的改进均具有重要价值的公共行政管理理论。”西方公共管理学科发展历史悠久，体系健全，理论积淀深厚。而我国公共管理学科起步较晚，实际上是一个“舶来品”，去指导我国公共管理改革还很“吃力”。在这种国外强、本国弱的情况下，最直接的方式就是借鉴西方先进的公共管理理论，指导我国的改革实践。

但是这种借鉴并非直接“拿来”，中西方国情与理论具有一定差异性，外域理论并非完全适用本土。西方公共治理前沿理论的本土化策略西方公共治理前沿理论的中国化。罗伯特·达尔(Robert Dahl)认为：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”

在笔者看来，理论的中国化是指吸收西方公共治理前沿理论的先进理念，与我国公共管理理论相结合，创造具有中国特色的治理理论，具体为以下五个方面。第一，创新治理理念：服务、网络、合作、大数据、公共价值。新公共服务理论、网络(化)治理理论、整体性治理理论、数字治理理论和公共价值管理理论分别为我国公共管理理论界贡献了服务、网络、合作、大数据和公共价值等理念。新公共服务理论所强调的“服务”理念渗透着民主治理、公民精神和公共利益的价值。

民主治理强调基于价值观的共同领导，公民精神体现在公民权、公民参与治理、提供优质公共服务等方面，公共利益是“公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。这个目标不是找到个人选择驱动的快速解决问题的方案，确切地说，它是要创立共同的利益和共同的责任”。因此，我国在构建服务型政府及进行公共服务改革的时候也应注重服务理念，强调公民价值、公民参与、民主治理以及优质公共服务。结语在西方公共治理前沿理论的学术研究中，本土化研究是西方公共治理前沿理论研究的未来趋势。

到目前而言，我国学者在研究西方公共管理理论时，大都经历了理论引介、反思批判、理论比较和理论本土化的研究过程。作为西方公共管理的前沿理论，本土化研究将是未来学术研究的热点。在本土化研究过程中，我们需要把握以下三点。

第一，寻找契合点。中西方在政治制度、政治体制和政治文化等方面存在较大差异，所以在西方土壤上产生的理论并不一定适合我国现有国情。因此，我们需要立足中国公共管理实践引进西方公共管理前沿理论，需要寻找契合点。比如服务型政府与新公共服务、合作治理与网络治理、区域协同与整体性治理、智慧城市与数字治理、战略管理与公共价值，根据我国公共管理改革的需要借鉴西方公共管理前沿理论，在理论与实践两个层面本土化。

第二，着眼前沿理论与未来实践。理论是总结过去经验，把握现象与本质、结果与原因的关系用以指导未来实践，所以我们要关注最前沿的公共管理理论，因为前沿理论都是在以往公共管理理论反思批判的基础上并结合现时代背景而创建的，具有一定的代表性。中国公共管理者还应具有战略眼光与未来视角，应该摒弃以前“摸着石头过河”的思维，提早发现问题，并有预见力。

第三，关注理论的中国化与理论的应用化。西方公共治理前沿理论的本土化(包括中国化与应用化)，应立足中国、借鉴国外，挖掘历史、把握当代，关怀人类、面向未来的思路，充分体现中国特色、中国风格、中国气派。

公共管理治理理论 篇3

一、改进公交服务设施的八项措施

公交车是人均占用交通资源“面积·时数”最低的交通工具之一。但目前因便捷性、舒适性、准点率、个性化及随机性等方面的不足，使人们对它的选择存在较大局限性。通过改进公交服务和设施，吸引更多人群选用公交车出行，降低人们对小汽车依赖是缓解交通压力的有效方法。尤其对大部分上班族，由于出行时间和到达地点都有较强规律性，可通过公交快速专车和优化线路等方法来实现。

一是优化公交车线路布局。目前大部分公交车为增加客流量，采用绕道行驶。这从一路车(局部)来讲似乎是合理的，但从几路车(全局)来说就不合理了。应根据交通需求管理（TDM），及时建立适合现实的城市交通供需模型来完善运行。为此建议政府应组织专家研发一套公交线路最佳布局自动设计专用软件。

二是推出多形式快速公交专车。 为适应各层次人群特点及需求，统计出乘客数量，制定出定时定点的快速公交专车线路。如只有起、终点站或中间少量停靠站，其线路按城区可行的最佳路程行驶。该公交专车类似于目前企事业单位的厂车、校车，或把该类厂车、校车推向社会化。为提高社会化服务效益，可将此类厂车、校车统一由公交总公司代理承包后向社会开放，既达到资源共享，又可减轻企事业单位的负担。具体实施需由政府协调，公交公司与相应企事业单位签订合同，以原单位专用车行驶时间及路线为基础，在不影响原单位职工利益前提下，允许增加少量停靠站，适当增加车班次和运行时间，以便捷、舒适、准点的包车方式来吸引自驾车上班族。

三是建立自行车昼夜寄存或租赁服务。自行车是“门到门”的个性化方便型交通工具，它有经济、占用交通资源少优点，但缺乏舒适性，仅适宜短途行驶。而结合公共交通即可使两者优势互补，扬长避短。即在某些公交或地铁站设置自行车昼夜寄存或租赁服务，以弥补公交出行个性化和随机性的不足。如杭州市政府已率先推出公交自行车免费借用服务，采用公交信用卡自动异地借、存(在出发点借、目的地还)服务，确实大大方便了游客。但该方式受借用点限制，较难做到“门到门”个性化服务，而采用昼夜寄存方式就可解决这类问题。

四是推出峰谷时段收费不同的优惠公交卡。如该卡在交通高峰时价格是普通卡的2倍，而交通低谷时只需普通卡的一半，即用峰谷卡乘坐的价格在峰时是谷时的4倍。以此促使非上班族人群尽可能在非高峰期出行，用经济手段从时空上分散交通需求。也可对有些城市的老年公交免费卡采用类似方法：要求该卡预存相应数额现金，在峰时乘用时需扣去小额现金，而谷时就全额免费；并采取一年内如峰时使用次数小于谷时的若干倍，就在卡中自动存入一定数额现金的奖励措施鼓励谷时出行。同时尽可能开通更多车次的公交车能供老年人免费享用。

五是峰谷时段提供多种服务方式满足乘客需要。在峰时段推出更多大站点停靠车以满足上下班需要，而谷时段有更多小站点停靠车以方便非上班族出行。根据峰谷时段实况及时调整车班次使公交车不严重超员，也不使车载率太低。公交车司机通过电信反馈途中车载率变化信息，公交车调度及时调整车班次。要求公交服务同样也须规定公交车超载限度，连续超载数次未能及时整改，就应给予相应处罚。而谷时段车载率很低时，可改用小型车，这也是一种节能减排的体现。

六是延长部分公交车运行时间。 延长的早晚非高峰期可减少车班次，或采用小型公交车。并在非高峰期设法做好准点到站及预告工作，如在车站牌上提供非高峰时段到站时间和到站时间咨询服务。

七是设置公交车专用车道。在现有城市道路状况下，如普及电动微型私家车可减少车道占有量，使公交车自然有其专用车道。

八是改善公交车内外的硬件设施。加大对公交建设的投入，改善公交车内外设施，提高乘坐公交车的舒适性。

二、公交线路最佳布局设计软件的开发思路和实施步骤

所谓公交线路最佳布局自动设计软件实际是一种查询统计组合排列软件，通过电脑对一系列代码数据进行查询→排序→归类→统计。统计出全市公交乘坐需求站名相同的数据。先把可搭乘单位专用社会化车数据列出，并按所需增添的停靠站名，确定各种单位专用社会化车的行驶线路、时间、乘坐人数及车的班次。然后把余下的公交乘坐需求相同站名的代码数据，再经比较、归类，确定前述其他各类快速公交专车的行驶线路、时间、乘坐人数及车的班次。以此循序渐进把余下的乘坐需求数据进一步归类，以多种可能的最佳行驶线路，经电脑组合排列和比较，制定出各种公交车线路布局及其站名。具体开发软件时先按要求及设计思路绘制程序流程图，再用计算机专业语言编写软件程序。最后由电脑优化确定各公交车线路站名、班次、行驶时间并打印输出。

公交线路最佳布局实施需大量切实的社会调查配合。各种公交车线路布局确定后，还需经试运行后按实际情况略作相应更改。并随城市扩展和人员的动态变化，适时再经调查调整。公交线路的改进完善既方便乘客以吸引更多人次乘用，还将极大地提高公交运行效率。

三、增加出租车辅助功能提高其车载率

目前出租车载客率普遍较低，为此建议推出高效出租车及预订服务：可采用轿车或面包车两种车型，载客数为4〜12人，在车外附有显示“车所开方向及还可载客数”的大数码屏幕，车内增加供显示车外内容和自动计算车费的简易专用电脑。车费计算原则应鼓励提高车载率，同时惠及乘客和司机，根据路程和载客数由电脑按特定公式计算，乘客遇特殊情况也可按包车形式使显示满座，但收费却需增加超用交通资源税费。同时增加电话、手机短信预订服务，预订时间可提前1小时〜1天，告知乘车时间、地点、目的地及人数，由高效出租车专业服务部利用电脑和专用软件进行拼车安排和协调组织，在乘车前半小时〜半天通知拼车安排结果。乘客也可在途中随时按车外显示内容采用招手即停方式来乘坐。使乘客既能享受出租车的便捷和舒适，又尽可能达到高效的载满率。对长期使用该车的乘客采取相应优惠卡服务，以吸引自驾车上班族采用该高效出租车，即按交通需求管理以“供给调节需求”来减少高峰期车流密度。

四、按交通需求管理理论（TDM）来合理有效控制交通需求

一是从源头上减少需求。早晚高峰交通需求均由上下班所引起，因此缩短通勤距离，是从源头上减少交通需求的有效途径。可从城市规划着手，完善社区配套建设。

二是从时空上分散或缩小需求。如通过错时上下班、休息天轮换制等相关措施扩展高峰周期以降低高峰期交通密度；通过提高车载率和缩小车占地面积来确保人流而降低车流。

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三是通过税收控制需求。利用经济杠杆减少载坐率低的出行车次，汽车的各种税收应与车所占用交通资源数挂钩来更合理有效地控制交通需求。

五、为减少城市污染用电动汽车技术改造公交车

随着节能减排的深入和电动汽车各相关技术发展成熟，数额巨大的公交车将是重点更新与改造的对象。按照公交车使用年限内的油耗节省费(据参考资料[5]分析节油可达30%〜50%)，与公交车改造成电动汽车其成本提高额相比，再结合节能环保及对该技术的促进意义，政府应通过政策来促进公交车使用电动汽车，经公交车制造厂家和相关科研机构努力，使公交车逐年更新与改造相结合来提高电动汽车化率。针对公交车在城市运行特点，选择合适的类型和改造方案是须重点考虑的。可根据公交车运行年限，采取适当提前大修结合改造的方式进行。根据电动汽车三大类特点与结构原理，其中混合动力电动汽车和纯电动汽车两种技术较适合于对公交车辆的改造。

六、采用多种方案因地制宜改善交叉口交通拥堵

一是互通交叉立交桥。这是彻底解决交叉路口红绿灯交替阻断车流，阻滞影响道路流通矛盾的有效措施，有适于各种路口的多种形式。现有单层架空全互通立交桥、多层桥面结构立交桥、转盘式编织立交桥、苜蓿叶立交桥、剪式置换立交桥、五环分流立交桥、井式贯行立交桥、螺旋立交桥、编结型道路立体交通系统等多种方案。由于其造价和所需占用城市面积及空间等原因，选用时必须全面考虑。因此采用时必须通过方案反复比较，根据桥体的具体结构，结合城市当地环境因地制宜地来选择其具体方案。

二是环岛形交叉路口。对某些道路上面已有高架或轻轨，而无法再架设立交桥的交叉路口，可采用环岛形交叉路口：各交叉口车辆以右转进入环岛，均以逆时针方向绕岛行驶，通过交织变道行驶至出岛的外环车道再右转出环岛。由于不用红绿灯控制，须采用某种如左侧先行的规则行驶。为充分发挥环岛形交叉口无红绿灯交替阻断车流的优点，克服其弊端来提高交通流量，提出两项配套方案：第一在引入路段采用喇叭形延伸扩展车道数，同时扩大环宽来增加环岛内车道数；第二是对环岛内存在的机非交织混行问题，采用交叉口过渡平板车的方案来解决。环岛形交叉路口的具体实施也可选用如环岛与立交桥(或隧道)相结合等多种方案。

三是交通灯智能化控制十字交叉路口。为改善十字交叉路口通行能力，智能交通提出了交通灯需采用智能化控制。交通信号灯有定时、分段定时、感应或半感应等多种控制方案。而目前国内交通灯主要还是采用定时控制或分段定时控制，很少能实现完善的智能化控制。交通信号灯采用传感器实时检测控制最为合理。该交通检测器有:环形线圈、超声波、磁性、红外线、微波、视频等形式，有埋设于车道下或装设在路侧等。由于技术成熟度与成本费用等，目前还难普及推广，且对埋设车道下的传感器维护或更换还常需挖地破土。为此结合当今通讯技术发展现状，特提出一种新控制方案:给每辆汽车配备约100米的短距离无线信号发送器，它比小灵通手机简单，估计成本10元，为便于管理要求每台所发信号(波长)须与其汽车牌号唯一对应。当车到交叉口的信号收发有效距离内时，司机按某键发送请求过交叉口信号,交通灯控制器根据各方向实时发来的请求信号数，经电脑快速数据处理即可自动合理控制红绿灯切换。这对许多路段在非高峰期，即可有效避免车辆无故滞留及闯红灯现象，也是智能交通要求将服务对象由以往管理者转向道路使用者的论点，体现了交通管理须全心为用户的和谐精神。该方案实施费用和难度均不大，且实时请求信号数据也是交管部门了解实地路况、帮助改进和处理事故等的分析资料。

四是按照喇叭型延伸扩展交叉路口。进入十字交叉路的车辆，由于转弯、交织行驶等因素会使车速相应减慢，加上红绿灯交替阻断车流使通行能力明显下降。根据道路通行能力与车流密度应尽可能均布等论点。在此提出在普通十字路口的引入路段，需通过喇叭形延伸来扩展车道数。

七、解决道路中机动车与非机动车交织混行和停车难

交叉十字路机非交织混行最为难办，非机动车和行人过交叉口更不能忽视。虽有采用行人过天桥或隧道，但这难以解决大量非机动车通行问题，同时也给行人带来不便，况且天桥或隧道造价并不低。为此提出研制一种专载行人和非机动车的过渡平板电动车，过渡平板车用于环岛形交叉路口，将有效解决环岛内机非交织混行来提高机动车流通量。也可用于某些路段的横行道。车的具体大小尺寸及通行规则等有待在设计制作及试运行中完善和改进。

停车设施即为静态交通供应，更是“以静治动”的重要手段。随机动车迅猛增加停车难矛盾日趋突出。机动车在路边随意停车，进出时极易产生机非混行，偌大的机动车占取了好几辆非机动车车道，必将严重影响本来就拥挤的非机动车道，因此在某些非机动车道路边设置机动车停车位是不可取的。为解决市区停车难，结合我国人均交通资源甚少特点，应采用建造占地面积小的立体或井下车库。机动车沿途随意停车使马路变窄，极易引起堵车，如在影剧院、商场、酒店、茶馆、公园及医院等门口会时常发生。因此政府除在可能场所投资建造立体车库外，也需同时督促上述营业点须配建立体或地下车库，以避免顾客占用附近的马路停车。并制定相关收费规则，使该类车库也能同时供应其他游客临时租用，即通过资源共享，以解决周边附近地段停车难。

八、充分发挥交通管理部门的应有作用

按交通管理理论来说，治理交通更应从源头或基础设施抓起，工作被动变主动来提高实效性。对改善路况设施不应该只归城建部门负责，因交警对所管辖路况最了解和熟悉，也就最有发言权。交警职责不应仅是现有的被动式交通管理，应对管辖路段提出切实有效改善交通路况的办法。治理交通如同大禹治水——“适疏不宜堵”，及时疏散车流是解决拥堵最有效方法。对某些路障设施的利弊应经实际观察、分析验证，予以及时整改或采取更有效方法。即采用高科技手段改进相关路障设施，使有限的交通资源能充分全面发挥作用。

城市交通的畅通需要每位市民共同维护。从提高全民素质来说，在加强对个别交通违法行为处罚力度的同时，也更应加强宣传教育力度。对此要求媒体宣传能进一步做好有关交通法规、道德素养、科学治理交通等多方面的科教与公益广告,以此促使各项交通规则人人皆知，提高全民基本道德素质，增强人人自觉节约交通资源和科学治理交通的基本理念。相信随着政府的重视，民众参与，制造、管理、科研等多个部门的共同努力,城市交通拥堵将会大大改善，从而使汽车又能真正发挥高效、便捷的作用。

参考文献：

[1] 任福田.交通工程学[M].北京：人民交通出版社，2003.

[2] 袁振洲.道路交通管理与控制[M].北京：人民交通出版社，2007.

[3] 刘智勇.智能交通控制理论及其应用[M].北京：科学出版社，2003.

[4] 王贵明,王金懿.电动汽车及其性能优化[M].北京：机械工业出版社，2010.

[5] 陈全世.先进电动汽车技术[M].北京：化学工业出版社，2007.

（责任编辑：黄荔）

西方学者公共治理理论研究综述 篇4

一、治理与公共治理的概念

公共治理是治理理论研究的一个内容, 是治理理论在公共事务管理领域的运用。由于社会传统和文化的多样性, 西方学者从不同的角度对公共治理进行了不同的定义。全球治理委员会 (1995) 认为, 治理是各种公共的或者私人的机构管理其共同事务方式的总和。它是一个让相关利益主体对它们之间相互冲突或不同利益得以协调, 并采取联合行动的持续过程。它既包括那些正式的制度和规则, 也包括那些非正式的制度和规则。[1]R.A.W.Rhodes (1996) 认为治理有六种不同的定义:最小政府的治理、公司治理、新公共管理的治理、善治的治理、社会-控制体系的治理、自组织网络的治理。除公司治理外, 其他定义都属于公共治理的内容, 只是定义的角度不同而已。最小政府的治理是指通过引入市场和准市场的方式来提供公共服务, 它通过私有化和政府裁员等方式来缩小政府的规模。

新公共管理的治理有管理主义和新制度经济学的两种定义;管理主义者认为要将私人部门的管理方式引入到公共部门中, 它强调职业化的管理、结果导向的管理、保持与消费者的紧密联系等;新制度经济学者认为要将激励机制 (如市场竞争) 引入到公共服务的提供, 它强调官僚体系的分解、通过合同外包和引入准市场机制来增加竞争程度、尊重消费者的选择等。善治的治理指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。社会-控制体系的治理指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的相互合作管理公共事务。自组织网络的治理是指政府、私人部门和自愿组织等协同合作提供公共服务, 它的特征是形成社会协调网络, 它建立在信任与互利基础之上, 各组织之间是互相独立的, 组织之间进行资源的交换 (如资金、信息和专家) 来使产出最大化。[2]

二、公共治理主体的多元性

由于公共利益的非排他性和非竞争性, 产权的不明晰, 大多数的个体没有动力去为增加公共利益而努力, 因此, 公共利益的维护就理所当然地赋予了为追求公共利益而存在的政府。但是, 现实实践和理论分析都证明了由于官僚的自利行为、利益集团的俘获、内部竞争机制的缺乏等原因产生了政府失灵现象, 政府一直标榜所追求的公共利益往往偏离了公共利益最优点, 产生了政府缺位、错位、越位等现象。公共治理理论认为公共事务的管理是一个利益相关主体共同管理其公共事务的过程, 因此, 公共治理的主体应具有多元性, 才能保证最大限度地听取来自不同利益主体的诉求以找到公共利益的最优点, 才能收集到最完备的公共信息保证决策的正确性和无偏性, 才能调动最广泛的力量来共同解决复杂的公共问题。

Vincent Ostrom, Robert Bish和Elinor Ostrom (1984) 分析了美国众多的地方政府体系, 认为无序的地方政府表象背后隐藏着有序的制度安排。人民利益的多样性和需求, 公共产品和服务的不同类型, 逻辑上要求不能用单一的地方政府去应付所有的公共问题。大而单一的地方政府并不是那么有效率, 相反, 大量的小的地方政府单位则可以做到高效的提供公共品和对公众的需求有良好的回应。地方政府对公共事务管理应该看成是一种治理的过程, 这个过程应该存在于一个比地方政府范围更大的对话空间, 地方政府需要与其他众多的自愿性协会、利益团体、政党、媒体、公众等建立起一种开放的对话和互动的关系。[3]治理理论的主要创始人之一James N.Rosenau (1992) 认为治理是指一系列活动领域里的管理机制, 是一种由共同的目标支持的活动, 这些活动的管理主体不一定是政府, 也不需要依靠国家的强制力来实现。它强调政府与社会各种组织的合作, 各种社会的、私人机构只要得到市民的认可, 就可以在不同的层面和范围成为公共事务的权力中心它既包括那些正式的、官方的机制, 同时也包括非正式的、非官方的机制。[4]从20世纪80年代开始, 西方发达国家在公共事务管理领域经历了市场失灵和政府失灵实践后, 首先将视野从政府扩展到市场, 将赢利性的企业引入到公共领域;然后将视野再扩展到更为广泛的公民社会领域, 将非政府非赢利组织、社区、家庭等纳入到公共领域;形成了一个包括政府、市场、民间组织和社会公众多元主体参与的公共治理结构。

三、公共治理的网络状

社会公共事务具有多样性和复杂性, 需要包括政府、企业、公民社会等多元主体的积极参与。这些主体之间的关系不是等级的科层关系, 而是相互独立但又相互依存的关系;主体之间需要进行持续的互动, 进行资源交换和沟通协商;主体之间的活动受到各种正式和非正式制度的约束。因此, 公共治理的多元主体形成了一个多层次的、错落有致的网络式治理结构, 它是治理变革的一个重要特征。

R.A.W.Rhodes (1996) 认为网络式结构是与政府、市场相区别又介于两者之间的第三种治理结构形式, 它是治理变革的一个重要特征。网络是政府与民间、公共部门与私营部门之间建立在非等级的协调之上的, 通过资源依赖而形成的一种组织彼此相联的集群和联合体, 其参与主体经过对资源的相互依赖和经常性的互动, 培养出共同的价值观, 形成一套解决问题的方式。网络式治理结构的特点有:第一, 组织之间的相互依存性。第二, 各个组织之间形成了大大小小的网络, 网络成员之间进行持续的互动, 成员之间需要互相交换资源和互相协商沟通。第三, 博弈似的互动关系, 网络建立在互相信任的基础之上, 同时受博弈规则的约束, 网络参与者之间进行协商达成一致协定。第四, 保持相当程度的相对于国家的自主性。[5]Laurence J.O’Toole Jr. (1997) 指出网络是指包括多元的组织和多个组成部分互相依赖的结构, 在网络方式下, 有别于那些大的等级官僚机构的组织安排, 某一个单位并不是其他单位的正式下级单位。在制度上凝结网络的联系包括:许可契约、交换关系、基于公共利益的联盟, 所有这些都在一个多元的结构里面。

公共政策面对着大量复杂的问题需要处理, 需要网络里的除政府外的其他力量去实施, 同时, 大量新出现的复杂问题需要不断地得到反映并进入政策制定者的考虑范围之内, 网络式的公共管理方式将是今后公共管理研究的新领域。[6]Thomas Dietz, Elinor Ostrom和Paul C.Stern (2003) 指出构建网络型的治理结构对于公共资源治理的重要性。千百年来, 社区成员凭借由本地演变而来的制度安排及来自外部力量的影响下, 成功地保持了资源的可持续性。现在的资源保护问题如跨境污染、热带雨林的过度砍伐、气候变化已经成为了更大范围的问题, 导致了非局部的影响。解决这些问题的有效办法包括:构建不同利益群体、官员、科学家之间的对话体系, 构建复合的、丰富的、多层次的制度, 构建不同制度类型的混合体, 构思一个可以促进实验、学习和变迁的体系。[7]

四、公共治理工具的多样性

传统的理论运用政府和市场两种工具对公共事务进行治理, 都产生了失灵现象。公共治理理论认为公共事务具有多样性、复杂性和多变性, 应该根据不同的情况运用多样性的治理工具对公共事务进行治理。Howlett, Michael和Ramesh M. (1995) 认为, 传统的治理理论运用强制性工具进行治理, 使治理过程缺乏弹性、资源和信息, 往往不能有效地解决公共问题。而政策网络治理比传统的治理更能有效地解决公共问题, 因为它采取了具有激励性、沟通性、契约性和资源型的治理工具。政府在制定和实施政策的时候, 必须把企业、利益集团、民间组织和市民都纳入政策的制定和执行过程, 根据实际的情况, 选择比较合适的介入层次和政策工具, 从而提高决策和执行的效率。[8]

市场是西方发达国家自20世纪70年代末以来在公共治理领域的一项重要工具, 如:放松管制、特许经营、合同外包等。西方学者对市场这一治理工具进行了深入的研究, 认为在公共部门引入市场机制的竞争有明显的优点。B.Guy Peters和John Pierre (1998) 认为其优点在于:第一, 通过创建内部市场, 公共管理部门的每一个单位可以比原来的传统组织模式更加精确地评估它实际的成本;第二, 引入竞争可以提供诸如标杆指标或其他方式用于比较;第三, 在服务供应商之间的竞争可以强迫组织提高与服务对象之间的联系。[9]但是, 市场作为一种治理工具引入到公共治理领域也存在系列的缺陷。Donald F.Kettl (1993) 认为合同外包作为公共品供给市场化改革的一种形式, 它产生了一系列的挑战和约束, 共同决定着公共治理的成败。作者从“供给方缺陷”和“需求方缺陷”两个维度对合同外包方式所面临的约束进行分析, “供给方缺陷”包括:现成的竞争市场不一定存在, 卖方之间竞争水平比较低, 合同外包会产生特殊的外部性。“需求方缺陷”包括:定义产品的难度, 产品信息的匮乏, 委托代理的复杂性导致监管的失灵, 多重代理导致价值目标错位, 政府独立能力的缺乏导致主权的丧失。“供给方缺陷”和“需求方缺陷”会以不同的方式结合, 构成多样性的约束条件, 决定了合同外包的项目选择、面临的挑战和管理难题。政府要成为“精明的买主”, 政府要有能力区分不同市场所表现出来的不同问题, 还要用不同的方式管理与供应商建立起来的关系。[10]

除了市场工具外, 西方学者还从自主治理角度去挖掘公共事务的治理之道, 证明了相互依赖的一群人可以不依靠政府和市场的力量进行自主的治理。Elinor.Ostrom (1990) 提出依靠社区组织进行公共池塘资源自主治理的制度框架。认为能够使公共池塘资源自主治理并长期存续的制度设计必须满足以下八项原则:清晰界定边界;使占用和供应规则与当地条件保持一致;绝大多数受操作规则影响的个人应该能够参与对操作规则的修改;积极检查公共池塘资源状况和占用这行为的监督者, 或是对占用者负有责任的人, 或是占用者本人;违犯操作规则的占用者很可能要受到其他占用者、有关官员或他们两者的分级制裁;占用者和他们的官员能够迅速通过成本低廉的地方公共论坛来解决占用者之间或占用者和官员之间的冲突;占用者设计自己制度的权利不受外部政府权威的挑战;在一个多层次的分权制企业中, 对占用、供应、监督、强制执行、冲突解决和治理活动加以组织。[11]

五、公共治理效率的评价体系

公共治理的评价体系更注重效率、参与度、透明度、回应、公平、法治等指标。好的公共治理要求能够提供充足的高效的公共产品和服务;相关利益主体都有权利和渠道参与到公共事务的各个环节;政府向相关利益主体提供足够的渠道获得充足的信息;政府对于相关利益主体的诉求都必须有合理的迅速的反馈;所有人、所有主体都可以平等地参与公共事务, 享受公共产品和服务, 并且被无差别地执行;具有公平的完善的法律框架。

Adrian Leftwich (1993) 认为, 好的治理应该包括提供高效的公共服务, 独立的司法体系和法律框架保证合约的执行, 政府对公共财政负责任地管理, 一个负责任的立法机构, 不同层次的政府机关都尊重人权和法律, 多元的制度结构, 新闻自由。[12]Mimicopoulos (2006) 认为可以从效率、透明度和参与度这三个维度去衡量治理。效率是指政府建立可预测性制度和政策环境的能力。透明度是指向公众提供有关政府行为的清晰和足够的信息。参与度是将公民社会引入到治理中的一个重要的因素。[13]联合国经济和社会事务委员会 (2010) 认为好的治理应该包括8个主要的特征:参与、共识、责任、透明、回应、有效和高效、公平、不排斥任何团体或个人、法治。好的治理它可以确保腐败的最小化, 在制定决策的时候, 社会最少数人的意见也被考虑进去, 社会上最弱的声音也乐于倾听, 它对于现在社会和未来社会的需求都有回应。满足这八个特征的治理称之为好的治理, 这种好的治理在现实世界中是很难达到的, 但是, 要使人类的可持续发展成为现实就必须朝这个方向努力。[14]

六、结语

公共管理治理理论 篇5

社区是社会治理的最小单元。在常态化疫情防控的背景下，如何推进物业管理和社区治理融合发展，是筑牢疫情基层防线的关键一环。

为深入开展“聚力量、防疫情、促发展”活动，x日前联合组织开展“推进物业管理和社区治理融合发展，夯实常态化疫情防控基层基础”调研协商活动，深入社区物业、居委会进行调研，走访基层干部群众，邀请x负责人、物业行业和基层干部群众代表等深入协商议政，积极建言献策，凝聚广泛共识。

一、党建引领，提升管理水平

6月22日，x在x市x院看到，道路整洁、树木修剪齐整、车辆停放有序，“党建引领促发展

红色物业暖人心”等宣传标语令人眼前一亮。其中一面外墙上还张贴着小区新老对比照片，向居民讲述着红色物业带来的可喜变化。

“你看我们小区，现在街道干净，楼道里胡乱堆放的垃圾不见了，就连楼道的扶手都没有一点儿灰尘。物业还给小区设置了路灯，楼栋单元门上也增加了照明灯，晚上出入再也不是黑漆漆的。”居民冯建宁说起红色物业带来的新变化，脸上笑成了一朵花。

物业管理是社区治理的重要内容，是居民非常关心的“关键事”。据统计，x市仅市内四区就有老旧小区1875个。其中，无物业服务的超过200个。基础设施不完善、环境脏乱差、居民幸福指数低，是这些老旧小区的共性问题，也是城市基层社会治理的顽疾。

x市通过党建引领，加强老旧小区治理，建立健全物业企业党组织，打造红色物业，通过实行“5+3”工作模式（垃圾当日清、违建全拆除、安全有保障、停车有秩序、维修要及时，突出党建引领、凝聚道德力量、涵养社区文化），全市小区整体面貌改善明显，提升物业服务管理水平，让居民享有了更多获得感、幸福感、安全感。

“x红色物业经验具有积极的借鉴意义。”调研组认为，应探索建立基层党组织领导下的物业联动服务机制和协同议事机制，赋予物业企业参与社区治理工作的新角色、新功能，推进党的组织和党的工作全覆盖，以党的建设统筹协调各方、领导基层治理，筑牢防控疫情的坚强堡垒。

调研组建议，引导物业企业在开展管理服务的同时，积极传递党的声音、宣传党的主张，收集社情民意、调解矛盾纠纷、促进和谐稳定，不断突出物业管理的社会价值，把“红色物业”打造成为推动社区治理的重要载体。

二、理顺关系，厚植发展沃土

小区的物业管理水平，连接着千家万户的幸福度和满意度，需要社会各界的重视和支持，更需要政府部门、社区、小区各方的通力协作。

“一些部门没有充分尊重企业的经营自主权，模糊了政企、社企、政社的界限，把自身的法定职责转嫁给物业企业承担。”调研组结合调研中发现的问题提出，应将物业管理纳入社区治理体系和重大公共危机防控体系中，进一步厘清、理顺物业企业与其他社区治理主体的责任边界和协作关系。

调研组呼吁，认真落实《民法典》的有关规定，明确物业企业的相关责任义务，赋予物业企业执行政府实施的应急处置管理权限。做好政策法规的衔接工作，推进我省物业管理立法，完善相关制度和配套措施，使物业管理有法可依、有章可循。

在疫情防控阻击战中，物业企业投身抗疫一线、彰显社会责任，成为疫情防控的重要力量，也成为党委政府解决群众操心事、烦心事、揪心事的好帮手。调研组认为，应加强对物业企业参与社区治理和疫情防控的政策、制度和资金支持，对必要的疫情防控支出进行财政补贴，特别是对老旧小区的物业企业给予更大的倾斜。

同时，利用市场化、社会化手段，建立面向物业企业的政府购买服务制度。推进建立质价相符、优质优价、动态调整的物业服务收费制度，发挥专业优势，助力常态化疫情防控。

调研组认为，物业企业应依托社区治理的大势和平台，善于借力和发力，找到新的增值发展方向。物业管理部门及行业协会应积极探索高质量发展路径，制定高质量发展标准，持续提升物业服务品质，加快培育一批物业品牌企业，形成与现代社会治理相适应的行业发展新格局。

三、创新模式，提升治理能力

2018年起，我省启动实施了老旧小区改造“三年行动计划”，不断加大各项投入，努力改善老旧小区的居住条件和生活环境，赢得了人民群众的广泛赞誉。

“老旧小区改造是名副其实的民心工程，推进了社区治理，夯实了基层基础。”调研组认为，当前，应抢抓政策机遇，聚焦城市基础建设、老旧小区改造、基本公共服务补短板、打造智慧城市等，加快推进一批重大项目，持续改善城乡人居环境。

“社区和物业工作人员的专业化水平普遍不高，‘智慧社区’建设刚刚起步，在疫情追踪、风险评估和精准管理上

科技含量低，大量的时间和人力用在了重复填表报资料中，影响了社区疫情防控的效果提升。”结合调研中发现的问题，调研组建议，积极发展“互联网+物业”管理新模式，建立智慧物业服务管理平台，完善社区公共服务设施，推进物业管理向信息化、智能化转型，为开展常态化疫情防控提供好阵地保障。

“提升社区防灾防疫专业化能力是当务之急。”调研组提出，有关部门应及时制定、修正社区卫生防疫分类防控标准，并给予经常性的指导帮助，规范物业管理关键岗位的工作程序、防护措施等，可编制业务指导手册，开展社区环境消毒、垃圾处理、疫情监测等方面的培训，指导物业企业在常态化防控中更好地发挥作用。

深化“网格化”管理，加强常住人口、租住人口和流动人口管理。调研组建议，应借助互联网、大数据、人工智能等技术，深化“雪亮工程”等系统应用，加快构建一体化、标准化、智能化的疫情防控信息共享平台，用数字科技筑起社区防御病毒的保护网。

坚持和发展新时代“枫桥经验”。调研组认为，应深入开展“三创四建”和“法律九进”活动，大力宣传《民法典》和疫情防控有关法律法规，对疫情防控的经验做法及时总结，上升固化为法律规范，进一步夯实加强常态化疫情防控的社

治理理论与我国环境治理格局重构 篇6

关键词：治理理论；环境治理；格局；重构

中图分类号：C914 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）25-0123-03

引言

随着环境危机和风险的扩大，环境治理日益成为现代社会发展中的核心任务。我国的环境治理始于1978年，三十多年来，我国的环境治理力度逐渐增强，但我国的环境质量没有得到改善，环境污染、生态破坏问题仍然十分突出。

环境治理的好坏与其面临的治理格局密切相关，环境治理格局直接决定着治理主体的相互关系和行为。当前我国政府单一行政的治理格局，在环境治理中发挥作用的空间相当有限。怎样重构环境治理格局，提升环境治理效率，直接关系到经济与社会的可持续发展。

一、治理理论：环境治理格局重构的理论框架

治理理论是针对20世纪90年代以来许多社会问题出现不可治理性，导致政府失灵或市场失灵而兴起的一种理论[1]。随着全球对公共治理的关注，对于“治理”的界定有多种说法，“治理”仍是一个相对模糊和复杂的概念。但学术界的基本观点是一致的，治理可用四个关键词加以概括：多元、互动、协调、合作，治理是具有共同目标的多元主体之间为了实现其目标而进行的上下互动、协调合作的过程[1]。

从国内现有的研究成果看，治理理论的基本内容包括以下三个方面：一是治理主体的多元化，即社会管理主体多元。治理理论认为，政府并不是唯一的社会管理主体。志愿组织、企业等社会主体同样可以参与政治、经济与社会事务的管理与调节，分担政府的部分职能。二是政府角色的重新定位[2]。政府在当代社会发挥着重要功能，但并不意味着政府是全能政府。政府应致力于自身改革，集中力量“掌舵”，而不是“划桨”。另外，治理理论还提出了“元治理”概念，认为充当元治理的角色是政府，政府在社会管理网络中虽不具有最高绝对权威，却承担着规范协调其他社会组织行为的重任[1]。三是治理体系中多元主体间的相互依存性[1]。治理理论认为，在社会管理领域，政府与其他组织共同构成了相互依存的管理体系。在这个管理体系中，各主体独立运作又相互依存，通过沟通与合作，形成伙伴关系，共同参与管理、共同承担责任。

治理理论为我们分析公共事务治理提供了新的视角和范畴。结合治理理论的分析框架，我们可以探讨社会事务的多元治理模式，为公共治理开辟新的途径。

二、多元主体：环境治理格局转变趋向

（一）当前“政府单一行政”环境治理的弊端

我国现行的环境治理格局是政府的行政单中心治理。政府在环境治理过程中，由于治理主体单一性，政府资源有限，在面对复杂的环境问题时，显得能力不足[3]。同时，长期以来，政府都是依靠行政手段来治理环境，方式过于单一，导致治理效率低下。在这种环境治理格局下，中央政府具有对环境治理的绝对统辖权，通过自上而下推行的一统性环境法令和从环境治理效果出发来制约地方政府环境治理行为，导致地方政府环境治理动力不足。

政府与企业基于经济利益的合谋现象在环境治理中十分突出。以GDP增长为主要目标的晋升刺激是地方政府推动经济发展的核心动力，而他们发展经济的常规手段通常是将“污染权”赋予一些企业，通过企业的发展带动地方的经济提升[4]。

由于缺乏公众的参与和监督，在环境侵权发生后或存在环境风险时，公众的利益集结与表达往往无法及时获得政府的认同和支持，公众环境维权极易演化为大规模社会事件[4]。而公民的环境权利得不到实现，将会产生巨大的社会负面效应。

（二）环境多元利益主体发展倾向

1.政府职能转变

党的十八大报告指出要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府[5]。服务型政府建设成为政府改革的必然要求，它的首要任务就是政府职能转变。政府职能转变的主要内容体现在政府把市场能调节的、企业能经营的、社会能提供的公共服务事务采用行政手段和法律、经济手段相结合的方式，让权给第三部门，赋予其充分的自主权。而政府主要起着引导、催化和促进作用。政府职能转变将改变政府单一的环境治理格局，吸纳市场、社会主体参与环境治理。

2.市场对企业环境责任的要求提高

环境保护和治理是企业不可推卸的社会责任。企业社会责任的履行是企业形象、企业竞争力提升的基石。随着社会经济的持续发展，绿色经济、绿色贸易的呼声越来越高。越来越多的企业通过各种环保质量体系的认证，提升产品竞争力，扩大发展空间。为了获得消费者的青睐，顺应消费市场，我国很多企业已经深入到环境治理中来，具有很高的积极性和主动性，为企业参与到环境治理中提供了契机。

3.公众的公民意识成熟和环保组织的发展

随着民主政治的发展和思想观念的变化，公众对自己作为社会公民的权利、义务的意识越来越清晰，并在日常社会生活中显现出来[3]。在环保方面，具体表现为近年来许多公众环保诉求事件的发生。与此同时，许多环保组织的发展壮大，成为推动环境治理的重要力量。这些环保组织通过宣传教育、公益活动等多种形式，提升公众环保意识，通过实际行动在环境治理中发挥自身的影响力，是环境治理中不可忽视的一维。

可见，随着市场经济的发展和政治体制改革的推进，环境问题的多元利益主体已经出现，环境治理也日益出现多元主体参与的趋向，正走向共同治理的格局。

三、从“政府单一行政”到“多元共治”：环境治理格局重构

（一）治理理论导向下的环境治理格局

“政府单一行政”环境治理下，将企业和公众排除在外，政府的治理能力和治理方式都十分有限，直接导致了治理效果的不理想。政府、企业和公众是环境保护与治理的三个基本利益主体，从社会经济、政治的发展，及政府改革的趋势来看，政府必须弱化行政管制以转变职能，与此同时，企业竞争与社会责任、公民意识成熟，又成为一股推动力，增强企业和公众参与环境治理的积极性。

治理理论主张主体的多元化和政府角色的重新定位。从前面的分析来看，政府管制的弱化与企业和公众的强化，使得多元主体的环境治理格局油然而生。政府职能转变使政府弱化了部分职能，但政府的主导地位不变，政府仍然是环境治理的引导者和协调者。基于治理理论的环境治理格局，强调的是“政府—企业—公众”三位一体的治理，政府、企业和公众是相互依赖、行动协调的利益主体，他们各司其职、发挥不同的功能与作用，共同推动环境的有效治理。治理理论为打破现有政府单一行政的环境治理、重构环境治理格局提供了理论指导和依据，反过来，环境治理格局的优化又完善和丰富了治理理论的实践内容。

（二）“多元共治”环境治理格局的结构和功能

1.“多元共治”环境治理格局的主体结构和相互关系

在多元共治的格局中，政府、企业和公众都是治理的主体，共同参与环境治理。能否形成良好的政府、企业和公众的结构关系，是实现环境有效治理的关键。多元治理格局强调通过形成以政府为主导的合作框架，采取联合行动的方式，来处理公共环境事务。在环境共同治理结构中，政府仍然是环境治理主导者；企业作为市场主体，能够对政府治理做有力补充，是环境治理的辅助者；而公众是实践环境治理的基础力量。

“多元共治”的环境治理格局最终是以互动、协调与配合的行动方式来发力的。为了保证环境治理的有效性，政府、企业和公众之间在联合行动的基础上，还需要相互约束。在环境治理中，政府失灵和市场失灵需要公众对政府和企业的监督，而企业的行为需要政府的引导、干预和调节。如下图所示：

2.“多元共治”格局中政府、企业和公众的角色和作用

（1）政府在环境治理格局中的主导性作用

在环境治理中，政府不再是依靠行政权威发号施令，而是为企业和公众参与提供制度平台并进行战略指导，通过相关法律法规以及政策规划实施环境治理监管，并协调各主体之间的关系，以达成治理主体间的对话和协作，进而推动各行动者之间的合作和集体行动，发挥集体治理公共环境的力量。环境公共治理离不开政府主导。作为公权力代表的政府所扮演的是一个引导、规划、调节、促进者，政府不再借助行政的力量，而是采用法律、经济等方式。

（2）企业在环境治理格局中的辅助性作用

按照市场运行基本规则，由企业承担起相应的环保责任，企业的清洁生产、污染防治由自身负责并计入成本。企业可以通过发展循环经济，倡导绿色消费理念推动环境治理。企业往往是技术的先驱，通过绿色能源、绿色科技的研发，从源头上改善环境污染，同时作为政府环境治理的辅助力量，为环境治理提供技术支持。当然，企业作用的发挥，离不开政府的宏观经济调节与干预。

（3）公众在环境治理格局中的基础性作用

公众治理的前提是公众参与。公众参与环境治理有赖于相应的环境表达诉讼机制、监督机制的完善，在公众参与的制度渠道畅通的基础上，公众以个人和组织的形式投入环境治理过程。公众个人以主人翁身份积极投入环境保护与治理行动中，切实履行环保义务和环境监督义务。公众也可以借助环境治理的社团组织等集体形式，积极配合环境治理活动的开展和推进。公众治理的作用在于它为环境治理营造了意识氛围，凝聚了群众力量，奠定了社会基础。

四、结论

本文围绕环境治理格局重构这一中心任务展开，将治理理论作为构成重构环境治理格局的理论依据。当前我国环境治理格局的弊端及多元利益主体的发展，需要政府在环境治理中将企业和公众吸纳进来，形成新的格局。“多元共治”的环境治理格局，是以政府力量为主导、企业为辅助、公众广泛参与为基础的多元主体共同参与的治理结构。由于环境问题的复杂性、环境任务的艰巨性，环境治理将是一个长期的过程，需要多方面的共同努力，许多问题也还有待于深入研究和挖掘。

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[4]杜辉.环境治理的制度逻辑与模式转变[D].重庆：重庆大学，2012.

治理理论下的社会组织管理探讨 篇7

一、治理的内涵与基本理念

治理理论是20世纪80年代在西方新公共管理运动中诞生的一种理论。该理论主张消解政府垄断公共事务的权力, 由政府、市场、公民社会共同参与社会公共事务的管理, 从而达到公共利益的最大化, 实现整个社会的和谐发展。治理理论是对政府与市场、政府与社会、政府与公民这三对基本关系的反思中产生的, 现已逐渐成为公共管理的一个重要价值理念和实践追求。治理理论在政府、社会与市场三者角色的定位以及如何通过相关制度和机制实现三者之间的协调与合作等诸多重大问题上取得了研究上和实践中的成效。

治理理论的基本理念有以下几个方面:

(一) 社会治理多元主体论

治理理论认为, 治理与统治不同, 其本质性区别在于对于权威的要求。治理也需要权威, 但这个权威并非必须是传统管理中的政府。在政府与社会、政府与市场的关系的认识上, 治理理论认为, 传统行政管理体制的合理性基础被打破, 政府不再是唯一的公共服务和公共产品的提供者, 而更多的转向为社会主体活力的持续释放提供制度保障这一角色上来。政府从繁杂的具体事务性工作中解脱出来, 用法律、经济乃至政治的途径与方式发挥全局性统筹协调功能, 开始做更多的冷静思考、制度研究和长远规划。罗西瑙指出:“与统治不同, 治理指的是一种有共同的目标支持的活动, 这些管理活动的主体未必是政府, 也无须依靠国家的强制力量来实现。”因此, 治理的主体既可以是政府、公共机构, 也可以是私人机构, 还可以是公共机构和私人机构的合作。治理理论者质疑政府作为单一中心治理者的合法性, 认为公共机构的作用是有限的, 主张建立一种多中心的社会治理模式, 只要各种公共的和私人的机构行使的权力得到了公众的认可, 就都可以成为在各个不同层面上的权力中心。

(二) 多元社会管理工具或手段

治理主义者主张运用多元化社会管理工具与手段提高效率, 通过运用新的管理方法和技术重塑和整合传统管理方式和流程, 提高政府的办事效率和透明度, 通过新方法、新技术与政府改革和社会服务的有效结合, 使更多的社会组织和个人参与公共服务, 促进公共服务的社会化。“在公共管理的事务中, 还存在着其他的管理方法和技术, 政府有责任运用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。”治理主义者认为, 针对社会阶层的分散化、利益群体的多样化趋势, 社会治理的手段应由单一向复合转变。多元社会要求权力与利益的分散化, 这要求在制定社会方针、政策、措施时必须考虑不同社会阶层的利益, 以社会最大利益为取向, 使处于社会弱势地位的群体利益得到有效保护和体现, 这要求权力实现的手段的多样化。任何一个社会治理主体都不拥有充足的知识和资源来独自解决所有问题, 它们彼此依赖采用不同方法解决不同问题。这样社会治理手段必须由单一转向复合, 通过多种方法解决不同社会阶层的公共利益和公共原则的认同和形成问题。

(三) 多元化社会诉求

社会治理的多元诉求体现在四个层面上。政府治理工具的多样化:除了传统的行政手段外, 以市场为核心的治理工具和机制, 财政性工具与诱因机制, 管制性工具与权威机制等都可以作为政府治理的手段, 甚至能在很大程度上转变政府在治理过程中的角色形态。治理主体的多元化:政府与其他社会组织一方面都没有单独应对所有公共问题的资源与能力, 另一方面又在各自熟悉的领域拥有解决问题所需的比较优势。各尽所能成为实现良好治理的前提条件。公共权力的多中心化:要实现各尽所能的良好治理, 就必须让治理的各个主体参与权力度分享。在立体的合作网络中权力的网络化分布, 形成了对政府权力的强有力约束, 保障了其他治理主体在治理活动中的独立。政府与其他主体的互动合作:主体的多元化可能导致不同利益主体的对抗与对立。然而, 公共治理是以公共利益为根本目标的合作网络管理。共同的目标, 与相互信任的文化及由此形成的协商对话的行动方式, 确保了合作网络成员之间能够精诚合作, 弥补各自不足, 在公共利益中携手共进。

二、当前中国社会组织建设的现状与问题

改革开放以来, 中国社会组织建设成效显著, 社会组织已经成为沟通党和政府与人民群众的桥梁和纽带, 成为中国经济社会发展中一支不容忽视的力量。

(一) 中国社会组织发展的规模与速度

近年来, 中国社会组织发展进入快车道, 社会组织发展的速度呈现快速发展的态势。从中国民政部2009年统计数据可以看出 (见图1、表1) , 在民政部门登记注册的社会组织由2001年的21.1万个迅速增长为2009年的43.1万个, 年均增长超过9.3%, 这些社会组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工伤服务、农村专业经济等社会生活的各个领域, 吸纳社会各类人员就业544.7万人;形成固定资产1 030亿元;2009年各类社会组织接收社会捐赠共440.7亿元, 其中公募基金会和非公募基金会共接收社会各界捐赠183.6亿元。

资料来源:2009年民政部民政事业发展统计报告, http://cws.mca.gov.cn。

(二) 社会组织的整体影响力逐渐增强

随着社会组织的快速发展, 社会组织的作用日益显现。据统计, “汶川特大地震”发生后, 全国各类社会组织累计募集款物356亿元, 动员志愿者500多万人次, 为灾区人民战胜灾害、重建家园提供了强有力的物质帮助和精神支持, 成为抗争救灾的生力军。社会组织已经涉及和进入社会生活的各个层面, 在促进经济增长、繁荣社会事业、参与公共管理、开展公益活动和扩大对外交往方面都显示出越来越重要的作用。

(三) 政府、市场与社会组织之间力量对比的变化

随着中国社会事业的不断发展, 政府、市场与社会组织之间的关系和力量对比出现了一些变化:通过体制改革, 政府努力向现代有限有效政府的方向发展, 通过分权与放权的方式向市场组织和社会组织让渡了发展空间、机会和资源。市场则经过三十多年的快速发展, 基本上已经成长为比较独立的主体构造, 成为中国市场经济发展的基石, 并对政府和社会的治理走向产生巨大的影响。社会组织的发展虽然还面临若干制约, 但其发展势头强劲。社会组织的发展代表着中国社会现代化发展的需要, 是填补国家组织相对退出后留下的社会空间的需要, 是中国促进社会整合与和谐的需要。从三种组织的力量对比来看, 政府依然是最强的一方, 对其他两方组织发挥着领导、主导或制约的作用。市场组织的力量也大, 并有由于市场组织在推动经济发展的作用, 与政府之间基本上是合作的关系;而社会组织三者之中力量偏弱, 其地位与作用有待进一步提升。

(四) 社会组织发展存在的问题

从总体上看, 与中国经济社会发展的新形势和构建和谐社会的新要求还有差距。从社会组织管理的角度看, 中国社会组织建设存在以下主要问题:

1. 社会组织发展存在体制性障碍。

现行社会组织管理采取“归口登记、双重负责、分类管理”模式, 加之中国社会组织具有官民二重性与非竞争性特点, 使得社会组织独立自主发展非常困难, 从而陷入“门票难”的窘境。按照《社会团体登记管理条例》的规定, 社会组织的登记需要具备一定数量的注册资金和最低限度的人数要求, 申请成立须经其业务主管单位审查同意等。这就要求社会组织注册必须通过挂靠政府相关部门或国家事业单位方能成行。由于被挂靠单位既不能从中获益, 且要担当一定的政治风险, 因此被挂靠单位自然在选择社会组织时慎之又慎。一些社会组织在找不当合适的挂靠单位时就会出现不经业务主管单位而寻求工商部门登记甚至甘愿处于不合法的灰色存在。这种状况说明采取“一刀切”式的登记管理制度是不合理的, 势必造成大量“合法律性”, 但却不具有“正当性”或“合理性”的社会组织存在;而把大量具有“合理性”或“正当性”的社会组织视为“非法”, 并排斥在管理范围之外, 也将导致社会组织管理的覆盖面过窄。

2. 社会组织发展缺乏资金与人才。

一方面, 中国社会组织发展缺乏资金。目前, 中国民间组织资金最为普遍的来源是会费, 由于各类行业组织资金、能力不足, 会员覆盖率偏低, 因而会费、咨询服务费大多难于维持自身生存发展, 经费不足问题已成为制约大多数社会组织发展的瓶颈。出现这种困境的缘由主要在于社会支持不足以及社会组织的市场化程度不高等。中国社会的志愿捐总量仍然相当有限, 远远低于世界上许多国家的水平。另一方面, 中国社会组织的发展面临着人才和人员待遇问题的压力。由于社会组织不同于行政机关和事业单位, 需要通过自收自支解决工资、福利等问题, 收入低且不稳, 无法吸引高素质人才专职从事民间组织工作, 既缺乏热心从事社会组织工作的专职工作人员, 又缺乏有能力推动社会组织发展的高级人才。据统计, 中国社会组织人才缺乏现象严重。特别是缺少从事社会工作的专职人员, 其次是缺少年轻人才和高学历人才。这种困境主要原因在于制度上缺乏必要的规范。中国现行社会组织管理体制对社会组织的人员编制、职称评定、养老保险、医疗保险、税收减免、收费许可等方面缺乏完善的、相配套的法规与政策, 从而导致多数社会组织的队伍不稳定, 人员结构老化, 缺少应有的活力和作用。

3. 社会组织自身公信力有待提高。

中国社会组织的发展还面临来自政府和社会的信任与合作缺乏的困境。公民社会理念尚未深入社会, 加之许多社会组织的活动在效率、效果和透明度方面存在一定问题, 它们的行动很容易遭到社会公众的怀疑。政府出于社会稳定与国家安全等方面的顾虑也间接促成了这种不信任度的扩张。

4. 社会组织法规体系尚不健全。

中国社会组织立法总体上层次低, 政策环境不完备, 内容不完善。目前国务院颁布的只有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》, 民政部出台的《取缔非法民间组织暂行办法》、《中介服务收费管理办法》、《民间非营利组织会计制度》、《救灾捐赠管理办法》和民政部与其他部门联合下发的规范性文件等。目前社会组织的法规和规章主要以程序性规范为主, 实体性规范明显不足, 社会组织的一些现行管理条例缺乏操作性和针对性, 一些管理条例已经较难适用现实中社会组织的管理。

三、治理理论下的社会组织管理

治理理论认为, 公共治理的主体是多元的, 社会组织是政府和市场之外的重要治理主体。善治是治理理论的追求目标, 善治就是一种良性的治理结构, 它需要不同治理主体的合理分工、合作努力, 不同主体能够形成一种良性的“伙伴关系”。从治理的理念出发, 中国社会组织建设的关键是构建政府与社会组织之间良好的“伙伴关系”。国家和政府应充分认识到, 社会组织的充分发展是构建和谐社会的基础, 社会组织在提供公共产品、改善政府与社会之间关系、参与政策制定和反映公民诉求、保护弱势群体、促进民主化进程等方面具有积极作用。政府需要切实转变职能, 对公共领域中容易产生政府失灵或市场失灵的部分交给社会组织, 培育社会组织的自我管理和自治能力。从实现良好社会治理出发, 我们对社会组织管理方面提出如下建议:

(一) 转变政府职能, 形成政府、市场、社会组织三者之间相互制约、相互平衡的稳定结构

从制度设计层面看, 培育社会组织的制度性前提是政府职能转变, 把原来由政府包办且办不好的事情剥离出来, 以项目招标和委托等方式, 交由社会组织承接, 政府才能实现功能重新定位;把部分公益性服务交由公益类事业单位承担, 以实现政府、公益类事业单位与社会组织三者之间的功能耦合。在行政管理领域推进市场取向的改革, 政府要从促进市场与社会协调发展的全局出发, 积极转变职能, 为社会组织发展让渡空间, 给予社会组织提供更多的支持。一方面, 政府通过制定市场规则、加强宏观调控和监督管理、提供公共服务, 更加高效率地实现其宏观层次的职能;另一方面, 社会组织可以更多地接替政府以往在中观层次的职能, 在政府与市场、政府与社会、政府与企业、宏观与微观之间进行协调, 向社会提供更多的更具灵活性的公共服务, 促使其自身获得更快的发展。

(二) 转变观念, 政社分开, 建立良好“伙伴关系”

改革开放以来, 中国在转变政府职能, 推行政企分开、政事分开方面取得了很大进展, 激活了一大批企事业单位。但在政府与社会组织的关系调整方面则显得较为滞后。目前中国社会组织具有官方色彩浓厚, 民间性、自治性相比较为淡化的特点。许多社会组织在组织、职能、活动方式、管理体制等多方面严重依赖政府, 甚至仍然作为政府的附属机构发挥作用。这种状况导致社会组织在发展中容易忽视或难以代表会员的利益和愿望, 从而丧失必要的社会信任和支持, 也影响到社会组织的参与能力。因此, 有必要调整和规范业务主管单位与社会组织的关系, 实现政社分开。根据社会治理理论的要求, 政府应树立与社会组织平等、互信、合作的观念。现代社会组织并非简单的压力团体和国家管理的对象, 更是现代社会治理伙伴。社会组织的低度发展, 既不利于国家组织的机构改革和职能转变, 也不利于市场组织的现代化发展。因此, 政府要转变社会组织是其下属部门或隶属单位的过于行政化的趋向, 真正将社会组织视为“良好伙伴”, 视为社会主体自我协调、自我服务、自我管理的重要组织形式, 树立与社会组织平等、互信、合作的观念。

(三) 完善相关法律法规, 保障社会组织有序运行

政府各有关部门要针对社会组织发展过程中遇到的现实困难和问题, 加强调研, 进一步完善培育和扶持社会组织发展的相关配套政策, 优化社会组织发展的政策环境;建立健全社会组织工作人员工资、职称、保险、福利等方面政策法规, 切实解决社会组织工作人员的后顾之忧。在行政法规层面, 应争取早日修订和完善《社会组织登记管理条例》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》, 颁布关于行业协会、公益医疗机构、公益教育机构等专业性较强的社会组织的专项管理条例, 逐步建立分类监管的行政法规体系。要推进管理体制改革推进管理体制由重入口登记向准入和日常管理并重转变。政府要放宽社会组织的“准入条件”, 将数量庞大的“非法”社会组织纳入国家统一的管理体系之中, 以体现公民结社自由的权利。在此基础上, 逐步加大对社会组织日常运作的管理, 对其运作的规范性、合法性进行监督和管理, 对其行为的后果及质量进行制约和监督。另外, 加快研制社会组织的基本法也是加强社会组织管理的一项重要举措。到目前为止, 中国还没有一部专门针对社会组织的统一立法, 没有将各种类型的社会组织置于一个统一的法律框架之下, 对社会组织的法律地位、主体资格、登记成立、活动原则、经费来源、税收待遇、监督管理、内部自律等方面的规定比较模糊, 容易产生法律缺位现象。

(四) 加强自身建设, 提高社会组织服务水平

社会组织建设既要从政府管理入手, 也要努力加强社会组织自身建设, 提高社会组织的参与社会管理的素质与水平。首先, 要在社会组织专业人才方面加大投入。拥有一批高素质、乐奉献的优秀人才, 对于社会组织的生存和发展具有决定性的意义。社会组织有效开展工作的基本前提是拥有良好业务能力、专业素质和奉献精神的人才队伍。大力引进人才, 特别是要加大对年轻、高学历、专业化、创新型人才的引进力度, 这是社会组织从源头上消解人才困境的关键;还要加大专业人员的培训力度, 加强社会组织工作者的专业知识、相关知识以及社会组织管理技能等方面的培训, 提高社会组织专业人才的解决社会问题的实践能力, 真正发挥社会组织在中国社会经济发展中的作用。其次, 要加强社会组织的组织文化建设。文化是组织的灵魂。没有一个积极健康的组织文化, 社会组织的功能就不能充分发挥。一方面, 社会组织要做好自身定位工作:明确社会组织的宗旨, 确定组织发展的目标与愿景, 建立组织文化, 提高社会组织的感召力和凝聚力。另一方面, 根据组织自身特色提供志愿服务、直面社会问题, 为弱势群体争取权利、表达诉求, 建立起代表自己特点的团体文化和基本价值观, 形成社会组织行为标准和伦理守则的动力和机制。最后, 加强国际联系, 提高社会组织品位。在全球化的浪潮中, 社会组织的发展也要立眼于全球, 走国际化路线。不仅要努力学习国外社会组织的先进经验, 加强自身的基本建设, 提高专业化素质和能力;还要积极向国外发展, 加强与同类国际组织的交流与联系, 真正做到与国际接轨。

总之, 治理理论倡导的多元共治思想以及政府、市场和社会组织三大组织结构之间均衡发展的思想具有借鉴意义。当然, 作为西方行政管理的一种理论构架, 治理理论尚存在诸多不确定因素。鲍勃·杰索普将治理理论的内在困境概括为四种两难选择:合作与竞争的矛盾、开放与封闭的矛盾、可治理性与灵活性的矛盾、责任和效率的矛盾。运用社会治理理论必须根据国家的实际情况区别对待, 对于中国强政府、弱社会的背景下, 如何重新定位政府作为合作网络中的特殊行动者的角色尤为重要。总体上我们要向社会治理多元化的趋势发展, 逐步提高社会组织在三大组织之间的力量对比, 使社会组织成为社会管理与社会建设的重要一极。

摘要：从社会治理视角看, 社会组织作为多元管理格局中的一元, 在政府、市场、社会三大组织环境中发挥重要作用。当前社会组织管理体制存在体制性困境。基于治理理论, 社会组织管理应从政府、市场与社会组织的均衡发展入手, 加强制度建设与环境建设, 形成多元共治的社会组织管理模式, 使社会组织的发展与社会建设相匹配, 形成同步发展、良性互动的状态。

关键词：社会治理,社会组织,管理

参考文献

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公共管理治理理论 篇8

企业经济中的舞弊是指任何故意的隐瞒或遗漏, 致使造成行为人从中受益, 造成他人损失的欺骗行为。几乎所有的组织都面临舞弊风险。公开化的关键高管人员的欺骗行为甚至会给公司带来全球性的名誉、品牌、形象的破坏。

一个有效的公司治理原则, 应该是无论该公司规模大小、是否公有、是否盈利组织、属于何种行业, 都可以约束所有的董事会成员、相关的监管实体, 恪守职业规定。

二、“舞弊三角”的产生

从历来舞弊的发现过程中可以看出, 舞弊的发生通常具备三个风险要素:

其一是动机或压力。一般而言, 舞弊者具有舞弊的动机是舞弊发生的首要条件。企业的财务稳定性或盈利能力受到不利经济环境、行业状况的威胁, 管理层为满足外部预期或被要求承受过度的压力, 管理层或是治理层的个人经济利益受到审计单位的财务业绩或状况的影响, 管理层或业务人员受到更高级管理层或治理层对财务或经营指标过高要求的压力, 这些都可能形成舞弊动机。在一定意义上理解, 舞弊也是管理层或治理层被“逼”出来的。

其二是机会。舞弊者需要具有舞弊的机会, 舞弊才有可能成功。舞弊的机会一般来源于内部控制在设计上和运行上的缺陷, 如公司对资产管理松懈, 公司管理层能够凌驾于内部控制之上, 可以随意操纵会计记录等。另外企业所从事业务或所处行业的性质 (譬如大量复杂的跨国跨境的业务, 或地处免税区) 也会提供对财务信息做出虚假报告的机会。

其三是合理化解释或借口。合理化的解释是指存在某种态度、性格或价值观念, 使得管理层或雇员能够做出不诚实的行为, 或者管理层或雇员所处的环境促使其能够将舞弊行为合理化。借口是舞弊发生的重要条件之一。只有舞弊者能够将舞弊行为予以合理化, 舞弊者才可能做出舞弊行为, 做出舞弊行为后才能心安理得。例如, 侵占资产的员工可能认为单位对自己的待遇不公;编制虚假财务报告的可能认为造假不是出于个人私利, 而是出于公司集体利益。

三、公司舞弊治理的角色理论

现代结构角色理论认为, 社会是一个各种各样相互联系的地位组成的网络, 其中个体在这个网络系统中扮演各自的角色。对于每一种、每一群、每一类地位, 都能区分出各种不同的有关如何承担义务的期望。因社会组织最终由各种不同地位和相应的期望网络所构成。从消除公司舞弊得剧本期望来看, 包括董事会在内, 几乎所有公司职能部门、公司的各层管理人员、员工、内部审计人员、外部审计师等都肩负着降低舞弊风险的既定角色。

1、公司董事会成员

公司董事会对舞弊的态度将决定公司舞弊治理的基调, 所以董事会本身运作的规范性是公司制度安排须首先确立的。董事会运作的基本内容包括董事会治理的所有方面、独立董事能否保持独立性 (譬如他们对董事会信息、议程安排、管理层及外部顾问的控制权能否得以保障, 他们能否独立地享有执行提名、审计、薪酬等权力) 。董事会同时应该确保管理层会进行旨在鼓励良好的符合道德规范的制度设计, 使得公司的员工、顾客、供应商都会坚持良好的操守。

公司董事会应该充分理解舞弊风险, 始终把舞弊风险看作公司整体风险一部分, 及时评估组织风险的战略安排, 在公司相关风险议事安排时应该定期考虑舞弊风险;及时跟踪管理层对舞弊风险、政策、控制活动的报告以确保所有的控制是积极有效的, 同时董事会应当积极构建来自于管理层、员工、内外部审计师、其他股东成员的舞弊信息获取机制, 积极预防潜在舞弊事件的发生;定期检查管理层应对舞弊风险内部控制的程序设计;在公司高管人员的招聘、评估、晋升制度中明确董事会对舞弊人员的态度;能够在必要时获取相关外部专家的帮助;进行外部审计时, 董事会应积极提供相关的舞弊防范机制和舞弊干扰机制的解释说明。

2、审计委员会或类似监管机构

审计委员会一般由独立董事构成, 其中至少有一名会计财务方面的专家。审计委员会应该频繁会面, 以便审计委员会能够及时了解公司的舞弊风险, 特别是管理层的舞弊, 因为这些舞弊经常发生在公司管理层凌驾内部控制制度上。所以审计委员会应该定期收到潜在发生舞弊事件的及时汇报。

董事会下属的审计委员会是应对舞弊风险的前馈环节, 应当充分调动相关的工作人员、外部审计师积极对公司内部的舞弊风险进行事前评估。审计委员会可以向外部审计师阐明审计委员会也可能是舞弊风险的来源之一, 与外部审计师就财务报表事项审计的既定方法进行事前沟通。每次的审计委员会会议上, 审计委员会应该独立地与相关的高管人员进行会面, 比如像首席内审官或高级财务管理人员。委员会应该理解公司内外部审计战略如何致力于揭示舞弊风险。审计委员会不仅应该集中关注审计师如何发现舞弊, 更应该了解管理层正在通过哪些措施在防范风险。

审计委员会应该意识到组织的外部审计师有通过组织的详细审计财务报表后鉴证被审计对象有无实质性披露问题, 是有意舞弊行事还是无意误差造成的。外部审计师通常依据现行审计准则。审计委员会应该对外部审计师开诚布公、诚实守信。外部审计师一般应对审计委员会有所承诺, 审计过程中两者相互合作。其中包括审计委员会与外部审计师就任何影响公司的舞弊或舞弊嫌疑相互交流, 同时包括审计委员会如何评估组织舞弊风险及其风险应对方案。

3、管理层

管理层应该全方位负责对舞弊风险管理计划的制定和实施。主要包括:首先为公司的高层人员确定管理基调, 一般而言, 组织文化对于舞弊风险的预防、发现、震慑起到十分重要的作用。管理层应该努力营造一种明确的、决不容许舞弊的管理氛围, 对于舞弊事件的处理应该简洁明快, 保护舞弊检举人不受打击报复。其次, 推行充分的内部控制制度建设, 包括制定舞弊风险管理的政策以及对政策及程序的有效性评估, 以便于整体的舞弊风险方案能够接受组织各个领域的舞弊信息。再次, 向董事会报告有哪些舞弊风险应对措施, 经常汇报舞弊风险方案的有效性, 还包括汇报所需的任何补救措施。

在许多组织中, 通常在高级管理层中指定一位管理人员负责舞弊事项及风险的应对, 定期向董事会报告舞弊风险。这位高管人员应该致力于组织实体的全方位道德文化预期建设, 这些预期主要包括相关组织价值观的定义、行为指导意见及其相关政策、高管人员沟通行为的规范化、相关的培训计划。高管人员的配备应该熟悉组织舞弊风险和控制流程, 经常负责规范、报告、调查违规事务。

4、内审人员

内部审计委员会对内部审计给出以下定义:“内部审计是一种独立、客观、咨询性活动, 它能够提升企业附加值, 改善组织的运作, 它将通过系统规范的方法去评估和改进风险管理、控制、治理环节以达成其客观性目标”。至于针对舞弊, 这意味着内部审计部门可以向董事会和管理层提供他们在履行合乎组织风险管理模式的舞弊控制、风险鉴证活动。

在制定每年的年度审计计划时, 内部审计师应该考虑组织舞弊风险的评估环节。他们应该经常与执行组织风险评估人员沟通, 同时也应该多听取组织关键岗位人员的意见, 以确保他们合理地把所有风险要素都囊括其中。在内审过程中, 内部审计师应该确保他们已经充分考虑到与舞弊风险相关的制度设计和运作的有效性程度。他们在整个内审环节应该保持应有的职业审慎态度。在舞弊制度的设计过程中因该按照相应职业标准和准则要求应对潜在舞弊的暴露, 同时内部审计师在企业的职业道德建设过程中应该保持积极肯定的角色。

摘要：舞弊是现代企业经济的顽症, 舞弊顽症的根本解决依赖于透彻的根源分析。“舞弊三角”在一定程度上合理解释了现实环境中企业为何会有舞弊之举。剖析舞弊要件后, 结合现代管理组织角色理论, 就董事会、审计委员会等如何发挥其降低公司舞弊风险的角色期望论述它们的组织角色。

关键词：舞弊,舞弊风险,公司治理,审计委员会

参考文献

[1]许庆瑞.管理学[M].高等教育出版社, 2001.

公共管理治理理论 篇9

一、公共治理理论及企业社会责任相关概念介绍

“治理”(Government)一词原为“掌舵”的意思，指在控制、引导、操作时的行为和方式。自1898年世界银行提出“治理危机”以来，许多国际组织和机构开始在其各种报告和文件中频频使用公共治理的概念，并在20世纪90年代引起了行政学、政治学、管理学界的广泛关注和探讨。联合国全球治理委员会将治理定义为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。可见，治理理论是由许多不具备明确等级关系的个人和组织进行合作，以解决冲突的工作方式，灵活地反映着多样化的规章制度或个人态度，主体不仅有政府，还有来源于超越政府之外的制度和人的结合体，讲究的是多元、民主和合作化的意识形态，其核心主张是以合作、协商、伙伴关系来确定共同的目标，通过合作共同参与公共事务管理，实现有效治理，进而谋求公共利益的最大化。

在充分理解政府不是公共治理的惟一主体，应该确立多元主体治理范式，通过分权给利益共同体实现服务功能的基础上，也应该看到这种多元主体间是相互依赖、互动的伙伴关系，应实施网络化管理，共同抗拒风险，由政府和市场的二元化结构向政府、市场和社会组织的三元化结构转变，来实现公共利益的最大化，明确政府是有限的而非全能的，同时政府的职能要由最初的统治到管理再发展到现代真正意义上的治理。

企业社会责任(Corporate Social Responsibility)简称CRS，由英国学者Oliver Sheldon于1924年提出。对于企业社会责任的内涵有不同的界定，取得广泛认同的基本含义是：企业有义务按照社会的目标和价值观要求进行决策并采取行动，它使企业在追求自身利益的同时关注消费者、股东、雇员、政府和社区等相关者的需要，扮演社会角色。其内涵不仅包括基本的经济和法律责任，还包括伦理、慈善等责任，具体内容可概括为：经济责任、法律责任、员工责任、环保责任、慈善责任和社区责任。

在企业社会责任的践行问题上，我国一直以政府推进为主，制定政策法规，奖励履行社会责任的企业，惩罚损害社会利益的企业。在企业社会责任概念不断发展，对该问题不断深入探讨的过程中，逐渐意识到要使企业能够更好地履行社会责任，光靠政府的力量是远远不够的，还需要公众、社会组织和企业自身的共同努力来实现。

二、践行企业社会责任的必要性

（一）企业社会责任可以成为推动可持续发展的第三种力量

资本的逐利性使企业在运营过程中具有释放负外部效应的冲动，在追求自身利益实现时忽视其他相关者的利益。我国目前市场经济体制尚不完善，很难有效约束企业带来的负外部性，若处理不当，反而会加剧企业利益与社会利益之间的矛盾。换言之，就是如何在和谐发展的基础上，使企业对其利益相关者承担社会责任。

对于外部性解决的主要方式是市场调节和政府干预，但都存在一定缺陷。就市场调节而言，需具备一系列条件，如完善的市场价值体系、环境和资源的定价等，但其价值的体现非常困难，容易出现市场失灵;就政府干预而言，政府干预一般采取直接管制和经济政策激励两种方式，同样受到一系列条件的制约，如信息不对称、与企业利润目标的冲突等，不能完全解决市场调节遗留的所有问题，因而可能出现政府失灵的状况。对于企业社会责任的研究，就是要使其成为第三种力量，来弥补政府和市场的失灵。

首先，企业社会责任有自律的作用，在从事生产经营活动时，会妥善处理与生态环境及与社会的联系，自觉保护环境和消费者利益，减少政府的监控成本;其次，企业社会责任有广泛的渗透作用，会与企业文化融为一体，树立全局意识;再次，企业社会责任能够起到持续激励的作用，影响下一代企业成员传承践行企业社会责任的观念，引导企业长期行为，使企业社会责任永续发展。

（二）有助于企业实现利益的双赢

企业社会责任的践行是一种双向行为，一方面企业作为经济主体，为社会提供合格的产品和服务，实现其经济责任，进而获得经济利益;另一方面，企业在践行社会责任的同时，对于提升企业形象，赢得消费者青睐具有不可估量的作用，会促进企业经济效益更好实现的同时实现社会效益。在企业的经济责任外，还有环保责任、慈善责任、社区责任等。环保责任的践行可以促使企业改进新技术，提高生产效率;慈善责任的践行可以塑造企业良好的形象;社区责任的践行可以使企业获得良好的经营环境，密切企业与社会的共生关系。因此，无论从企业还是从社会来看，企业社会责任的践行都是一种双赢，既是对社会整体效益的贡献，也是对企业社会形象的提升，对经济效益的最大化实现。

三、推进我国企业社会责任的发展途径

（一）政府推进企业社会责任建设

首先，政府主要通过制定相关政策法规推动企业履行社会责任，在相关政策法规制定的同时应该更加注重法规实现的效果，即贯彻政策法规的执行力;其次，通过自身的行政资源对企业进行教育和引导，培植企业的社会责任感，从观念上规制企业行为。再次，对积极践行企业社会责任的企业予以鼓励表彰，对未能履行社会责任，对社会造成直接或间接负面影响的企业予以大力度的惩处。

（二）社会组织和公众监督企业社会责任的践行

社会组织，如工会和与企业社会责任相关的社团组织、行业协会，可以通过制定行业规则来规制企业行为，在行业中对企业行为进行积极监督。另外，公众是企业直接面向的客户群，公众的认可是企业赖以生存和发展的必要条件，在对企业社会责任的履行上，公众要充分发挥监督作用，将货币选票投向有社会责任感的企业。

（三）企业自身自觉履行社会责任

企业首先要进行观念上的转变，履行企业社会责任并不是牺牲企业利益来满足社会的发展，而应看到在责任履行背后所带来的巨大经济收益与社会效益。企业社会责任的践行是一项长期投资，对企业形象的塑造和市场占有率的扩大有不可小视的作用。在此过程中，企业要承担并履行好经济责任，这是企业首当其冲的社会责任，还要积极维护法律法规的权威地位，保护消费者的合法权益，也是保证企业自身赖以生存的基础。另外，员工责任是保证企业自身高效运营的必要条件，慈善责任是对企业良好形象塑造的有效途径，社区责任是营造良好发展环境的基础。因而无论从企业自身还是从其利益相关者的角度看，企业自觉履行社会责任是长期繁荣发展必不可少的隐性投资。

企业社会责任的实现离不开政府的引导和规制，更离不开社会组织、公众和企业自身的努力，在我国当前经济高速发展和社会转型的关键时期，企业社会责任观念的推进，对经济发展和社会和谐具有重要的意义。

参考文献

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[7]李淑英.社会契约论视野中的企业社会责任[J].中国人民大学学报, 2007 (2) .

公共管理治理理论 篇10

关键词：治理,教育管理,机制

一、治理理论的基本主张

(一)治理主体的多元化

治理理论的核心内容之一就是要打破政府作为唯一管理主体和权力中心的现状,实现管理主体和权力中心的多元化,形成多中心治理体制。所以,治理的主体包括政府组织、非政府组织、私人部门及公民个人,“各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可,就都可能成为在各个共同层面上的权力中心。”①

(二)治理主体间权力的互相依赖性和互动性

所谓权力依赖,是指参与公共活动的各个组织,无论其为公营还是私营,都不拥有充足的能力和资源来独自解决一切问题,他们之间存在着很强的权力依赖关系,他们之间是相互平等的,是一种伙伴式协商关系,而不是上下级关系。因而,在治理结构中,权力运行方向是双向互动的,而不仅仅是单一的自上而下。

(三)治理手段的多样化

治理理论主张,治理的手段不仅有公共部门的管理手段,还包括私人部门的管理手段,既有传统的命令、控制、指挥甚至军事的手段,也包括现代的协商、契约、合同、市场、竞争等,因而管理的手段是多种多样的。

(四)治理机制上的责任性、公开性、透明性、有效性等

治理理论强调政府与公民对公共生活的合作管理,以合法性、透明性、责任性、回应性和有效性为理想境界,即所谓“善治”,达到公共利益的最大化。在此基础上,治理理论提出了一些全新的管理运行机制,比如问责机制、公开透明机制、沟通协商机制、参与机制等。这些对于明确管理责任、降低管理成本、提高管理效率、实现公共利益的最大化都有很大的作用。

虽然治理理论还很不成熟,在一些国家的实施效果也不尽理想,但这个理论无疑有许多合理与新颖之处,对于改革和完善我国的教育管理体制有很大的借鉴意义,尤其是治理的运行机制对于我国教育管理运行机制的改革具有很大的启示。

二、治理的运行机制对我国教育管理运行机制改革的启示

(一)建立和完善教育问责机制

所谓问责机制,即责任追究制度,“就是关于特定组织或个人通过一定的程序追究没有履行好分内之事的公共权力使用者,使其承担政治责任、道德责任或法律责任,接受谴责、处罚等消极后果的所有办法、条例等制度的总称。”②而关于教育问责制,黑尔和罗宾认为:“在大多数情况下,教育问责制指的是委托人与代理人之间的关系;委托人就是需要别人完成某项工作并为之赋予报酬的人,代理人就是接受完成该项工作的责任以换取某种形式报酬的人。在这里委托人指的是赋予学校责任的人,代理人指的是校长与教师。”③切潘得拉和威尔克认为:“简单地说,教育问责制指的是负责任,这一术语倾向于强调培养学生所花费的成本或培养的学生素质是可以明确测量的。” ④。可见,教育问责制就是在教育实践中,明确各级管理者和教学人员的责任、义务,定期对责任人履行责任情况进行监督、检查、评估,并根据检查结果进行一定的奖惩的管理机制。

但是客观地说,我国的问责机制还没有建立起来。一个典型的例子是我国教育经费的承担,各级政府应占多大比例,如果各级政府未达到法律规定的比例,如何惩罚,公民或相关组织如何问责,通过何种机构、何种程序问责等等,这些在各种法律法规中都没有明确而具体的规定。这直接导致我国财政性教育经费占GDP的比例十几年来始终未达到1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出的“财政性教育经费占国民生产总值的比重,在2000年达到4%”的目标,直接导致我国财政性教育经费所占GDP比例,既低于世界平均水平,也低于经济欠发达国家平均水平,使我国的教育质量受到很大的影响。笔者认为,我国迫切需要建立和完善教育问责机制,并应从以下几方面着手:

1.健全法律法规,使问责能够有效实施。我国由于相应的法律法规不健全(尚无统一的《行政问责法》《行政监督法》),致使各级政府之间、政府与学校之间、学校与教师、教师与社会之间的职责划分不清、权限不明,所以追究责任时,相关部门相互推诿,谁都有责任,谁又都没有责任;或者在问责中,问责主体具体通过何种途径、何种方式问责,公民和利益相关者都无法可依,最终使问责制归于无效和不公平。所以,要建立和完善教育问责制,当务之急是建立健全法律法规,明确各级政府、各办学主体、学校及教师的责任,明确问责的途径、方式等。

2.使问责成为一种制度。问责的关键不在于未履行责任之后的责任追究和惩罚,而在于形成一种制度,形成一种文化,贯穿于教育管理的各项工作中,贯穿于教育教学的全过程中,贯穿于教师的一言一行中,使教育管理者和教师在完成任何一项任务时,责任清楚、高度负责、认真执行,并且明确失职之后的惩罚。所以问责制,不仅应成为一种纠错惩人的机制,更应成为一种防错警人的机制。

3.营造良好的问责氛围,强化公民和相关组织的问责意识。由于我国当前对教育问责制的理论研讨刚刚开始,实践推行更为滞后,因此在教育管理中,问责的意识不强、氛围不浓、范围很小。目前的问责实践,主要集中在重大的学校安全事故、经济案件、腐败行为上,而对于重大教育决策和执行中的错误,对于政府不兑现诺言,对于领导者无所作为的“不为”行为,对于日常管理中的失误问责很少,公民的问责意识不强,问责范围不广。所以,我们应在全社会营造一种良好的问责氛围,强化公民的问责意识和社会责任感。

(二)建立和完善共同参与机制

治理理论崇尚一种“多中心治理”的思想,这种思想体现在教育管理中就是努力改变过去由政府单一主导的决策机制、办学机制、教育资源配置机制、教育质量评价和保障机制等,转而建立一种由政府、学校、市场和社会共同参与的、协调有序的“多边治理”的共同参与机制。正如联合国教科文组织在1998年世界高等教育会议上发布的《21世纪的高等教育:展望与行动》中所倡导的:高等学校应努力与家长、中小学、学生、社会经济界和社区建立积极的合作伙伴关系;……有关各方——国家的和学校的决策者、教学人员、研究人员和学生,及高等院校的行政与技术人员、职业界和社会团体之间的合作伙伴关系与联盟是进行改革的一支强大的力量。然而,我国政府在这方面还有许多工作要做:

1.大力培育和发展公民社会。公民社会的发展与成熟是治理得以实现的坚实基础,我国教育管理能否实现治理,关键之一就是我国公民社会是否发育成熟。但是,现阶段,我国公民作为纳税人的权力主体意识和个人自主意识以及参政议政能力和水平上都还亟待加强,各类教育中介组织的力量也很薄弱。这就要求我们大力培育和发展公民社会,一方面,提高公民素质,尤其要提高公民参与教育管理的意识和能力,另一方面大力发展各类教育中介组织,扩大教育中介组织的规模,丰富中介组织的类型,提高他们参与教育决策、办学、评估、咨询、学校管理等的能力。

2.拓宽公民和相关组织参与教育管理的渠道和方式。当前,我国广大公民、相关组织、教育中介组织参与教育管理的机会很少、水平很低,其中一个重要原因是,政府没有提供一定的渠道和途径,以供公民社会参与。而公民参与教育管理程度高的国家都是提供广泛的渠道和途径,以利于公民社会参与教育管理。

3.扩大公民参与教育管理的范围。共同参与成为一种机制,就要渗透到教育管理的各个环节、各个方面,使其成为一种制度,成为一种管理方式。因此,公民共同参与教育管理的范围应包括重大的宏观教育政策的决策和执行,比如择校问题的解决、高校收费制的实行,也包括中观上的教学管理,比如教师的聘任、课程的安排、考试的内容及方式、学生成绩的评估等,以及微观上的学校课外活动的开展、放学时间的确定、学生校服的征订等都应该倾听家长的意见。

(三)建立和完善公开透明机制

信息公开透明是世界行政改革的趋势之一,“自二战以来,一场以行政公共信息公开为核心内容的改革在全球范围内兴起。为实现行政公共信息公开的制度化和规范化,美国、法国、加拿大、澳大利亚等西方主要资本主义国家和日本、韩国等亚洲国家都先后制定了统一的信息公开法。毫不夸张地说,行政公共信息公开已经成为时代的潮流。”⑤

大量的实践也证明,将高等教育治理过程的有关信息和行为公之于众,增加其透明度,消除招生、职称评定、招标投标中的暗箱操作、信息虚假、信息垄断、信息寻租、信息管理混乱等是改善教育治理的一个成本低廉、操作简单但效果奇佳的良方。这一方面有利于社会各界监督政府的教育管理行为,更重要的可以使每一个公民更加理性地参与教育决策和管理中,更有效地维护自己的权益。

为了建立和完善公开透明机制,我们应致力于:

1.制定相应的法律、法规。只有制定了相应的法律、法规,我们才能明确信息公开的义务主体(谁来公开),权利主体(向谁公开),公开内容(公开什么)以及公开方式(如何公开)。英国、美国、韩国、新西兰等都制定有专门的《信息公开法》,规定公共机构必须将其所掌握的信息向社会公开(除了例外信息)。比如,英国的《信息公开法》规定:教师,学生及其家长,以及其他公众都可申请获得与学校有关的任何信息,如某次开会的内容、有关教师或学生的统计资料等,并要求所有公立学校必须编制好学校的信息公开目录。可喜的是,《中华人民共和国政府信息公开条例》已于2008年5月1日正式实施。该《条例》充分体现了“以公开为原则,以不公开为例外”的原则,规定了信息公开的义务主体、权利主体、内容、方式、程序等。目前,我们急需做的是该《条例》在教育领域的细化、贯彻和实施。

2.推行“通过透明来实现绩效”。过去,各国往往对学校实行严格的控制与管制,以保证教育质量,这种机制被称为“通过管制来实现绩效”。后来,人们发现,单纯依靠政府的控制并不能保证教育质量的提高,教育必须依靠政府、市场与公民社会的广泛参与,而参与的前提是了解学校做了什么,正在做什么,还需要做什么,于是很多国家开始通过教育信息公开,提高管理的透明度,调动公民社会的广泛参与,从而实现绩效的提高,这种机制就是“通过透明来实现绩效”。这种机制“使家长与社区能够更加直接地了解和参与学校,因为学校的一切是透明的,学校会经常系统地把完整地、准确的和及时的有关学校课程、学生成绩、组织发展与财务的信息公布于众,这样,家长、决策者、纳税人,以及公众能够有足够的关于学校效能的信息,并有效的参与管理与决策”⑥。

(四)建立和完善沟通协调机制

治理的一个重要基础是有关各方达成共识,而要达成共识,必须依赖于良好的沟通与协调。一方面,在参与治理的各个主体之间需要进行沟通协调;另一方面,在治理主体与各利益相关者之间也要进行有效充分的沟通协调。为此,我们既要不断增加新的沟通协调渠道,扩大公众表达意见、与有关政府机构沟通的机会;又要保证现有的沟通渠道畅通,一些地方的信访机构要广泛负责搜集公众的意见,及时有效地传达;同时要健全规章制度,使治理主体之间、治理主体与利益相关方以及普通公众之间的沟通经常化、定期化、制度化、有效化。

注释

1龙献忠.论高等教育治理视野下的政府角色转变[J].现代大学教育,2004,(1)74-77.

2邹健.问责制概念及特征探讨[J].中共南宁市委党校学报,2006,(3)48.

3Paul T.Hill&Robin J.Lake with Mary Beth Celio. Char-terSchools and Accountability in Public Education[M] .Washing-ton,D.C:Brookings Institution Press,2002.4- 5.

4P.R.Chippendale and P.V.Wilkes.Accountability in Education[M].Queensland:Univ.of Queensaland Pr,1977.

5张志远.“非典”与行政公共信息公开.[J].中国政治学,2003,(6)36.

公司治理结构的理论基石分析 篇11

关键词：公司治理结构；代理；分权制衡；激励约束

中图分类号：DF411文献标识码：A文章编号：1672-2663(2009)04-0036-05

一、导论

随着公司制度的发展与逐步成熟，公司所具有的带有根本特性的许多制度已经刚性化、强制化和凝固化，并深深地印刻在人们的意识观念里，譬如股东有限责任制度、股份自由转让制度、公司法人独立人格制度，除非法定情况的出现，不得排除其适用。但唯有公司治理结构制度的许多内容极具弹性，且各国公司治理模式因政治、经济、文化、历史传统的差别和市场外部影响力大小的不同而异彩纷呈、各具千秋，给公司治理结构留下了极大的可调整和利用的空间。然而，笔者认为，公司有限责任和人格独立制度虽然是公司制度建立和存在的基础，但股东利益最大化和公司的社会责任才是公司制度最根本的价值目标，而这一目标的实现，除了法律强制性约束和公司外部环境的影响之外，最为关键的因素应当是在公司内部建立合理而有效的治理结构。正是在这个意义上，完善有效的公司治理结构制度安排成了公司持续、健康、有效率运作的核心问题，也自然而然成为整个公司法律制度完善的关键性环节。也正是因此，公司治理结构改革的呼声从未停止过，并且浪潮一浪高过一浪，乃至成为全世界的运动，而且吸引了如此多的法学界、经济学界以及实务界人士。

国内外学者对公司治理结构的界定仁者见仁，但总的观点都表明公司治理结构是一种股东有限责任制度和两权分离条件下公司诸机关权力分立、用权力制衡权力的制度安排，安排的目的是公司各机关都要履行自己的职责，既不越权，又不滥权，以保证公司规范地运作。然而实践的结果却令人遗憾，内部人控制问题是现代公司生活中一个相当严重的问题，内部人控制所导致的丑闻比比皆是。特别是经济转轨时期的我国，内部人控制及其所导致的问题更是让人触目惊心。现实的严重问题不能不引人深思。公司治理结构在两权分离、股东远离股市经营管理前提下，分权制衡的制度安排主要是制衡谁?公司经营管理的控制权已经分配给了公司的经营者。那么，公司治理结构制衡和控制的对象主要是谁?公司治理结构何以产生?公司治理结构的核心内容和核心目标是什么?

法学界通常用两权分离即股东权和公司所有权相结合的产权结构理论来解释公司治理的问题。倪建林曾提出：“所有权和经营权的分离，被认为是现代公司区别于其他形态企业组织的重要特点，也是构建公司治理机制的重要基础和前提。”那么，公司治理结构的基本内容和核心目标则主要是制度上的分权与制衡以及各机关职权的定位，义务、责任的划分和规范地运作，这是法学家固有思维模式的必然结果。然而在经济学家眼里，公司治理结构何以产生?公司治理结构制度安排的核心内容和核心目标是什么?两权分离理论、两权分离导致的代理理论以及代理所导致的代理成本问题无疑是最有力的理论解释。从这些理论中可以看出它所揭示的核心问题是：所有权与控制权的分离必然导致经营者代理所有者经营管理公司的代理关系和代理问题的产生，因此必须通过设计一系列制度或合约来监督、制衡、激励、约束经营者，以控制经营者实现股东设立公司的目的和公司存在的社会目的。正是在这个意义上，公司治理结构的产生成为必要，公司治理结构的核心内容和核心目标就是控制公司的经营者，实现公司制度的价值。著名教授张维迎也指出，公司治理就是这样一种解决股份公司内部各种代理问题的机制。

二、公司治理的理论基石：委托代理理论

现代公司的所有权与控制权的分离，是现代公司治理结构产生的事实前提，所有权与控制权的分离导致的直接后果是委托代理问题的产生。在现代公司股权高度分散和管理专业化的情况下，股东根本无法对公司的经营决策实施有效的控制。在此情况下，公司出资人即股东只有作为委托者委托管理者作为代理人对企业进行经营管理。经营者接受所有者的委托，在委托者授权范围内从事公司的经营活动，其经营行为后果和风险由作为委托者的所有者来承担。在此基础上，为保证委托人利益的实现，就产生了如何使代理人为委托者的目标和利益而努力工作的问题。由此产生了控制经营者(代理人)的公司治理结构。公司治理就是要解决企业家或管理者与外部出资人之间的激励问题。由此也可窥见，“委托代理理论不仅是公司治理理论的基石，也是公司治理结构所要解决的核心内容”。

(一)委托代理理论透析

传统的资本逻辑认为，公司因股东的投资而独立存在，公司资产的终极所有权归股东所有，由于股东并不直接经营管理公司财产，而是委托企业家或管理者来负责管理公司的各项资产，这样形成了委托一代理关系。委托代理关系的存在成为建立新的公司治理结构的基础和原动力。透析委托代理理论，对于公司治理结构把握可以豁然开朗。

在代理法律概念基础上，经济学的委托代理理论经诸多经济学家的发展已十分完备。斯蒂格利茨的解释是，委托代理关系是指“委托人(比如说雇主)如何设计一个补偿系统(一个契约)来驱动另一个(他的代理人，比如说雇员)为委托人的利益行为”。虽然在法学和经济学上对委托代理的表述存在差异，但都提出了委托代理关系的基本属性，即委托代理关系是基于委托人的授权而发生的代理关系。委托人以委托的意思表示将代理权授予代理人，委托人的利益实现有赖于代理人的行为。但在现代公司两权分离的现实情况下委托人和代理人具有不同的各自利益，前者作为委托人的股东希望实现公司市场价值的最大化，从而为股东创造更多的收益，而作为代理人的管理者追求的是自身人力资本包括社会地位、才能等方面的增值和自身利益的最大化。甚至出于私人利益考虑，代理人可能更多地考虑公司的眼前利益，从而放弃那些短期内给公司财务状况带来不利影响但却有利于公司长远发展的计划。这里涉及委托代理关系的更深层的经济学和法学问题，即在代理人的行为和结果在一定程度上存在不确定时，特别是委托人和代理人信息不对称时，委托代理关系将出现代理问题。基本的代理问题发生在委托人(投资者或出资人，或更一般地说，是利益相关者)和代理人(企业家和管理者)之间，表现为道德风险和逆向选择。代理人作为“经济人”，同样存在所谓的“机会主义倾向”，在代理过

程中，会产生职务怠慢、损害或侵蚀委托人的“道德风险”与逆向选择问题。经营者拥有经营公司的知识和能力，作为具有自身独立利益的代理人，既有动机又有条件损害委托人的利益，时刻都有可能背叛公司利益而去追求自身利益。例如，侵占公司利益(通过成立一个公司并利用转移定价来侵占资金)；利用控制权谋求私人利益(个人消费，关照亲友等)；以及作出一些有偏向的决策(过分冒进或过分保守)。

有些学者认为，由使用者自己控制的企业的表现要优于由管理者控制的企业的表现。当然一些实例可以佐证他们的观点的合理性。以美国为例，近代企业家如摩根、洛克菲勒、卡耐基等，不仅拥有摩根银行、标准石油公司、美国钢铁公司等大型企业的大量股票，而且还积极参与经营管理，使之坚持企业利润最大化的企业目标。现代企业家如盖茨、戴尔等，同样身体力行，至今仍分别保持着作为他们各自开创的微软公司和戴尔电脑公司的最大股东和主要决策者的身份，而这两家公司一直在《财富》上排名前茅。

然而，在现代经济中，上述类型的公司毕竟是少数，绝大多数的股份制企业是所谓的公众公司，股权高度分散，股票使用者很少直接参与经营管理，而是由其代理人(管理者)具体管理。如前所述，代理人具有经济人的趋利禀性，股东(委托人)的利益目标就极有可能与管理者(代理人)的利益目标发生偏离，甚至冲突；而且在实践中，也确实出现了损害股东利益的倾向。公司治理就是要消除这种倾向，或者减少代理问题，通过治理规则和制度构建使经营者能够为了股东利益最大化而努力工作，或者更进一步说，能为所有利益相关者的利益而努力。可以采用的方法是对公司的经营者实施有效的制衡、激励和约束。

(二)代理成本问题

前面已经分析了存在委托代理关系就存在代理问题。公司委托人和代理人的目标不一致，必然存在代理人所谓的“机会主义倾向”问题，也必然会产生代理人的职务怠慢、损害或侵蚀委托人利益的“道德风险”与逆向选择问题；而委托人和代理人的信息不对称、契约的不完备和市场环境的不确定性，使代理人既有动机又有条件损害和侵蚀委托人的利益。代理人忠实为委托人服务确实难以顺利保障，为此，代理成本问题便产生了。

关于代理成本问题，许多学者进行了不同的表述，但许多观点渐趋接近。根据西方学者的研究，代理成本是基于委托方和代理方各自不同的目的而产生的，这些不同包括他们对风险的态度、信息不均匀的作用效果度、在监督成本与误差成本之间存在的余额等。我国学者对代理成本也进行了深刻的探索，一种较全面的代理成本模型已经提出。代理成本包括代理人的选聘费用、代理人的报酬、监督成本、代理人的在职消费和经营损失之和。

简新华教授还对代理成本的数量及其变化的重要影响进行了更为细致的分析：(1)企业家才能的大小。企业家才能越大，支付的报酬越多，代理成本也就越高。(2)代理人的稀缺程度、经理市场的供求状况和竞争态势。代理人越是稀缺、经理市场越是供不应求、竞争越是激烈，代理成本越高；否则，代理成本越低。(3)选聘和更换代理人的难易程度。(4)监督人的数量、监督动力的大小、监督环节的多少，信息收集、整理和传递的难易程度。(5)激励监督约束机制的效率。约束机制越有效，则代理人不负责、决策失误、侵占企业资产等行为造成的经营损失会越少，过多的职务消费也会减少或消失，代理成本也就会降低，反之，则会提高。

公司治理结构的法律设计其实质就是如何降低代理成本，解决代理问题，构建一套制衡机制来规范和约束代理人的行为，对抗潜在的代理权滥用行为。从这个意义上说，公司治理与代理关系有着渊源上的关系，公司治理的目标就是以最少的代理成本获取最大限度的利润。

(三)委托代理理论与对管理者的监控

构建现代公司治理结构的根本目的就是如何使具有自身独立利益的代理人最大限度地维护委托人的利益，避免代理人的道德风险和机会主义倾向以及损害委托人利益的问题发生。不同的公司治理结构模式的设计其实质都是力图构建一套监督制衡机制来约束和规范代理人的行为。尤其进入20世纪以来，存在一种“强管理者、弱所有者”之说，公司治理在股东会固有权力的鞭长莫及日益式微之困境下，就重在强化监控机制，否则管理者追求私利的道德风险更加放大。

特别是在我国“内部人控制”之背景下，加强对管理者的激励、监督和约束显得更为必要。

对于构建公司治理结构解决代理问题，有两种不同的观点。一种观点认为，公司治理应主要是内部的制衡、监督和激励约束。另一种观点认为代理问题的解决主要依靠市场机制，即通过公司收购更换经营者、经营者市场的竞争替换不良业绩的经营者、股东用脚投票即通过抛售股票使股价大跌方式更换经营者。根据对西方发达国家公司治理的实践经验的研究，有学者将各国公司治理结构模式分为两大类：一类是外部监控型的公司治理模式，另一类是内部监控型的治理模式。由于国情的不同和股权结构的差异，加上资本市场的发达程度不一样，各国在采用公司治理模式解决代理所产生的问题时的侧重也是不一样的。但无论在哪个国家，在现实的公司治理中，两类机制都是综合运用的，公司所有者通过股东大会选举董事，董事会聘任经理，股东大会还选举监事会，对董事、经理的经营活动进行监督。如今，很多国家引入独立董事制度，独立董事对执行董事、内部董事的监督也日益强化。独立董事监事会的监督机制有着融合化之趋势，中国公司治理也需兼收并蓄两大监督机制之优势。由此可见，公司治理的内部制衡、内部监督是普遍存在的。当然，在股权高度分散和资本市场极为发达的美国，资本市场上公司收购和接管的压力，经营者市场竞争激烈的压力，股东用脚投票的压力，的确对公司的经营者实施了有效的监控，外部的控制发挥了极好的监控公司管理者的效果。

三、我国公司治理结构的现状及原因分析

由于政治、经济制度与体制以及历史文化的原因，加之在我国法律制度的不健全，公司治理结构的法律制度理念、公司治理结构的分权制衡、激励约束以有效控制公司经营者的核心内容并没有得到最起码的贯彻和体现，特别是公司治理结构制度安排的核心内容与核心目标，即有效控制公司经营者基本上处于失效状态。因此，我国公司治理结构在公司企业中徒有其形、毫无其神，公司治理效率低下，公司制企业的优势基本上没有发挥出来。

在我国公司治理实践中，经营者恣意妄为，以公司老板自居，根本不把股东放在眼里，在股东大会上董事会的主持人不给股东发言权和提问权。这种颠倒代理人和被代理人的现象，进一步说明了我国公司经营者不受控制的情形已经发展到一种极致的程度。而在法律制度层面，公司各机关应获得的法律权力并没有到位；分权制衡并没有实现以权力制衡权力的目的；又由于我国特殊的股权结构和公司外部行政型控制的特点，有效的激励约束机制难以建

立起来。因此，在我国公司治理结构制度框架内，分权失效、制衡失效和激励约束制度没有有效建立是经营者得不到有效控制的重要原因。下面就对这些问题作一简要分析。

(一)股东大会运作制度存在严重缺陷和漏洞，股东大会形骸化

在我国大部分上市公司国有股“一股独大”的股权结构和行政型控制的特殊背景下，股东大会的运作基本上处于政府部门长官说了算的局面。作为大股东的政府部门在公司的基本事项决定后，基本不再参与对公司经营者的具体监督控制，而是委派公司的主要经营者代表白己参加股东会。这样，股东大会就被经营者所操纵，公司的经营者不但操纵控制着股东大会的议案、董事监事的提名，而且决定着股东大会各项议案的形成。广大中小股东因在股东大会上基本没有发言权而出现了大多不再参会的局面，而且，由于制度的缺陷中小股东对大股东代表操纵股东大会、滥用大股东权力的种种现实处于无奈的状态。因此，股东大会形骸化严重，法律赋予股东大会和股东个体对公司经营者的监督控制权也仅仅成了一纸空文，正如倪建林所言，股东大会成了“流于形式的大会”或者是“唯命是从的机关”。

虽然我国证监会发布的《上市公司治理准则》在一定意义上完善了股东大会的运作规范，方便并吸引广大中小股东参加股东大会，强调机构投资者应在公司董事选任、经营者激励与监督、重大事项决策方面发挥作用，但由于主要制度的重大缺陷在2005年公司法修订前仍未解决(如股东派生诉讼权制度并未确定、信息知悉权缺乏保障和救济)和股权结构的原因，股东大会形骸化的命运在实践中并没有改变，法律规定的股东权的内容仍有空缺。尽管新《公司法》第152、153条规定了股东诉讼制度，但由于历史惯性以及原有的制度缺陷的根深蒂固，股东大会和股东对公司经营者应有的有效监督控制仍难以落实。

(二)监事会空壳化使经营者恣意滥权

我国的监事会处在与董事会平行的位置上，是以公司的经营者为主要监督对象的专门监督机关。新《公司法》第54、55条规定了监事会的职权，对董事、高级管理人员执行公司职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、公司章程或者股东会决议的董事、高级管理人员提出罢免的建议；对于公司的监事会，立法者赋予了美好的价值期望，希望监事会能够代表股东有效行使对公司经营者的监督权，防止经营者独断专行和背离股东利益，保障经营者行为的合法性以及履行好忠实勤勉义务。然而，实践的结果与立法者的期望相去甚远。上市公司董事、经理一系列的违规违法行为很大程度上就发生在监事的眼皮下，而极少被其揭露和制止。

在有机会对经营者的违规违法作为进行监督的情况下，监事会的无动于衷确实让人难以理解。由于我国上市公司的股权结构大部分是国有股“一股独大”，加上监事会成员行政性的人事安排，以及《公司法》对监事会职权规定的不足和议事机制的缺陷以及监事会职权缺乏司法救济保障，特别是监事会不独立，监事会机关和监事会成员本身事实上对董事长的依附性强，自身素质普遍低，导致公司监事会形骸化和虚置化现象十分普遍。其结果必然使监督控制公司经营者的专门机关失去作用。当然，除法律制度原因外，还有更深层次的体制原因，这里就不详析了。

(三)我国公司行政型的干部管理体制致使董事会集体判断原则的抛弃

全球公司治理理论的一个共识是，董事会是公司治理结构的核心机关。董事会运作质量如何，是衡量公司治理结构是否有效的核心标志，也是保证公司业绩、实现股东利益的关键和公司能否持续健康发展的基本保障。而在董事会的运作中，董事会是作为一个会议体机关实行集体判断原则，各国公司法也都共同肯定这一基本原则。我国《公司法》第112条也明确规定，董事会会议应有过半数的董事出席方可举行，董事会作出决议，必须经全体董事的过半数通过。董事会实行集体判断原则，有着极其重要的公司核心机关成员之间相互监督、相互制约、内部自律的制度价值取向。

然而在我国，由于国有股“一股独大”与行政型过度控制导致的政企不分问题迫使人们不得不在实践中背离公司法所规定的董事会集体判断原则。《公司法》规定董事长和副董事长由董事会以全体董事的过半数选举产生；董事会决定聘任或者解聘公司经理及其报酬事项。但实际上省部级公司的董事长和总经理由国务院任命，其他不同级别的上市公司董事长、总经理分别由各级党委和政府部门选任。这种行政型的上级任命下级的行政干部管理体制照搬到公司，破坏了公司法和公司治理结构法律制度的基本原则，法律上规定的董事地位平等关系变成了董事长与其他董事的上下级关系，在很多公司重要决策的会议上，其他董事都看董事长眼色行事。于是公司法确立的董事会会议集体判断原则也成了一纸空文，这使经营者失去了自我互相制约和监督。

结语

公共管理治理理论 篇12

1 我国公共文化服务的现状

1.1 公共文化服务体系的内容

公共文化是在一定精神价值、政治意识形态下向社会广大人民群众提供的非竞争性非排他性的设施和服务, 例如, 图书馆、博物馆。现代公共文化服务是现代公共服务的重要组成部分。判断一种服务是否属于公共服务, 其核心在于公共文化服务的提供者和使用者的权益。由于公共服务的特性, 政府作为公共文化服务的主要提供者, 公共文化服务政策的主要执行者, 因而企业和私人组织无法在公共文化服务中占据更多地位。但是企业和私人组织是市场活力因素的代表, 有着较大的生产能力与市场竞争能力, 在某些文化基础设施的建设及某些具体文化物品和服务的供给中具备政府没有的专业性和高效性。公共文化服务不能单单归结为纯粹公益性物品和服务, 其属性上的多样性也成为其供给和生产方面的多种可能性选择的前提。

1.2 我国政府在公共文化服务中的作用

在传统计划经济的影响下, 政府承担着公共文化服务的供给的主要角色。政府在政策方面支持公共文化物品和服务的供给, 同时也投入相当一部分财力加大对公共文化服务的发展。在公共文化的硬件设施建设方面, 基本适应当下人民对文化服务的需求, 但随着经济建设的不断加快, 人民的生活质量的提高, 对公共文化服务的软件服务方面产生了更高的需求, 造成了政府提供与公众所需的公共文化之间存在差异。

2 公共文化服务的供给困境和存在问题

2.1 供给困境

一直以来政府作为公共文化服务的主要供给者, 在供给的过程中同事扮演了公共服务和公共产品的生产者和安排者。但是, 由于政府的规模和权力过大对人民的生活干预过大, 造成人民缺失了主体自由意志的选择权, 政府的权力过大损害的补给是个人的自由, 以哲学的角度来说, 如果社会失去对政府的信任, 就会带来极大的危害。然而随着社会经济的迅速发展, 人民的生活水平不断提高的同时, 人民对于文化和公共文化服务有了更高的要求。人民应拥有更多的公共文化服务的选择权, 他们应该被赋予确认和满足共同需求的权力, 减少对搞搞在上的政府的依赖, 更多依靠家庭、邻里、教会、种族、和资源团体, 从而树立社区感。

2.2 单中心体制

单中心体制是形成我国公共文化服务供给困境的根本原因。单中心体制也就是集权制或分权制。集权制是指权力高度集中的中央政府作为公共文化产品的主要供给者;分权制则是中央政府下放权力到地方政府, 地方政府便成为公共产品供给的主要提供者。有学者认为, 分权制在形式上是下放了权力, 放松了集权制, 却没有在真正意义上的权力分配, 权力依然留在政府的手里, 无法避免垄断现象的发生。中央政府作为权力的中心, 无论是集权制还是分权制都无法使制度的运行更加高效。中央政府作为单一和占据主导地位的供给主体, 当政府财力收到其他因素影响时, 便无法再公共文化上有足够的投入, 影响到公共文化产品的供给质量。

在自上而下的单中心供给模式中, 提供什么样的公共文化产品, 往往由政府掌控, 公民的诉求难以得到实现, 供需之间无法契合, 供给的错位使得政府给的并不一定是百姓需要的, 信息不对称导致公共文化产品与服务不仅出现结构性的过剩, 同时也会出现结构性的短缺。

3 走出困境的合理选择:构建多中心治理体制

3.1 多中心治理理论基础

奥氏的多中心治理理论为上世纪90年代初期已降治理思潮提供了重要思想渊源, 并构成其核心内涵。其治理思想为群众提供了一种理想的治理方式, 鼓励社群积极参与公共服务的生产和管理, 而不是被动的等待权威部门的赏赐。治理是指政治管理的过程, 它包括政治权威的规范基础, 处理政治事务的方式和对公共资源的管理。本文理解的“多中心”治理理论, 便是构建政府、市场、公民新结构的纽带提倡政府将权力下放到社会、人民, 注入市场的新鲜活力, 与此同时政府的权力也相对弱化, 相反此举可以大大增加在公共文化建设中公民的参与感, 培育和提升公共的自助管理能力。

更深入理解多中心治理, 先要了解到“多中心”一词的含义。公共文化服务这项活动中有三个重要的角色, 产品或服务的生产者, 其次是产品和服务的安排者, 最后是产品和服务的消费者。明确区分好三者关系之后, “多中心”指公共文化产品或服务中生产者的多元化关系, 亦指多个供给主体。在保服务和产品公共性的前提下, 通过多方的参与者高效率的提供性质相似、特性相近的物品, 打破以往政府垄断的现象, 建立一种积极的竞争机制。在各个生产主体竞争的过程中, 不仅可以筛选留下最具优的供应商, 各个竞争者之间通过竞争进行自我约束, 提高了产业质量也增强了社会与政府之间的回应性, 并且公民可以根据自我的意愿进行自主选择。

3.2 多中心供给模式的可行性分析

公共文化服务也是一种公共物品, 多中心治理理论为多中心的公共文化服务体系建设提供了理论范式。多中心治理理论的内涵与公共文化服务体系建设的内容两者之间存在着高度的契合性。

3.2.1 强调政府是唯一的最主要的责任主体

多中心治理理论强调政府的责任意识。政府是国家政治意识形态表达的主要媒介, 公共文化服务关系着政治意识形态的构建, 维护国家稳定和文化的安全。因为公共文化物品和服务在为社会提供教育、娱乐和文化传承的同时, 也常常传递着特定的价值观和政治意识, 引导人们对正确价值观的树立和对国家政策的认同, 毫无疑问政府作为唯一的责任主体, 是任何组织或者是市场上的任何企业都无法代替的。

3.2.2 公共文化服务体系建设目标追求多元化

多中心治理的根本是治理主体多元化, 公共文化服务体系的建设目标也是追求多中心模式下一加一大于二的产出效果。是多个主体共同合作, 各尽其能, 提供多中心的文化产品与服务的供给决策机制, 多渠道的资金投入机制等。

3.2.3 公共文化服务体系建设内容多元化

多中心理论提供了一个多元化的意识, 从主体、内容和供给方式上共同建立多元化的公共文化服务体系。在快速发展的当今社会, 结合了多方了力量产出更高的效能, 例如企业、非营利组织、社会组织及个人等。这不同于计划体制时代单一的供给主体, 信息封闭, 生产消耗大, 政府员工精神懈怠散等。

3.3 多中心治理解决问题的途径

3.3.1 供给主体的多元化

公共服务供给主体的多元化。“政府并不是唯一的提供者”, 而且“公共部门所提供的许多服务基本上具有市场的特质”, 这说明公共文化服务的供给主体不再是政府主导, 也可以由第三部门参与提供公共文化服务或物品, 供给的主体包括公共机构、私人机构等等。合理选择政府、市场、和第三部门来提供公共文化服务产品, 可以升级更新以往的基础设施水平, 以适应人口的增长, 满足更为严格的规制要求以及吸引投资有利于发展。

3.3.2 服务方式的多元化

多样化的公私合作方式包括有服务的外包, 与公共文化服务有关的基础设施建设, 可以通过合同的形式承包给企业去完成。这样一来, 企业部门的管理可以作为一个标杆, 来衡量类似项目的效率, 政府可以通过竞争招标的方式推动行业的发展。特许经营也是一项服务方式, 特许有两种形式, 一种形式是涉及到公共文化场域的使用, 在开展商业活动时都使用这些公共设施;特许的第二种形式是租赁, 即私营企业用政府的有形资产从事商业活动。民营补缺昂公众感到政府产品或服务无法满足其需要时, 这个过程可以被认为是民间不缺式政府淡出, 民间补缺更多依赖民营部门, 更少依赖政府来满足人民的需求。

3.3.3 筹集建设经费方式多元化

民间投资者和有经验的商业借贷者的参与, 有助于更好的保证一个项目在技术上和财政上的可行性, 可以利用民间资本市场幕布政府资源的不足。在筹集资金方面, 首先必须保证政府的财政预算, 根据历年的经费比较, 政府对公共文化服务投入要有一定的增长机制, 保障当年公共文化事业经费增长高于当地经常性财政支出的增长幅度。利用财政杠杆, 在税收方面实行优惠政策, 开通公开透明的融资渠道。政府还可以设立基金, 将社会力量纳入到共文化服务的资金筹集中。最后政府可以跟企业合作, 某些企业为了加大自身的知名度, 在政府的优惠政策下可以投资非纯公益性物品, 例如文物展览、文化旅游等。

参考文献

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