新公共服务公共管理（共12篇）
新公共服务公共管理 篇1
1 新公共管理理论
新公共管理作为一种新的管理模式, 其理论基础与以往的行政理论有很大的区别。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话, 新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理认为, 那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法, 如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有, 它们完全可以运用到公有部门的管理中。
2 新公共行政管理的基本特征
首先, 新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系, 重新对政府职能及其与社会的关系进行定位:即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构, 政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”, 社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”, 政府服务应以顾客为导向, 应增强对社会公众需要的响应力。
其次, 与传统公共行政只计投入, 不计产出不同, 新公共管理更加重视政府活动的产出和结果, 即重视提供公共服务的效率和质量, 由此而重视赋予“一线经理和管理人员” (即中低级文官) 以职、权、责, 如在计划和预算上, 重视组织的战略目标和长期计划, 强调对预算的“总量”控制, 给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权, 以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
第三, 与上一点紧密相联, 新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规, 轻绩效测定和评估的做法, 主张放松严格的行政规制 (即主要通过法规、制度控制) , 而实现严明的绩效目标控制, 即确定组织、个人的具体目标, 并根据绩效示标 (performance indicator) 对目标完成情况进行测量和评估, 由此而产生了所谓的三E, 即经济 (economy) 、效率 (efficency) 和效果 (effect) 等三大变量。
第四, 与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同, 新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段 (如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等) 和竞争机制, 取消公共服务供给的垄断性, 如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等, 新公共管理认为, 政府的主要职能固然是向社会提供服务, 但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同, 采取相应的供给方式。
第五, 在看待文官与政务官的关系上, 新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离, 强调文官 (包括高级文官) 保持政治中立和匿名原则;新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩, 强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系, 特别是对部分高级文官应实行政治任命, 让他们参与政策的制定过程, 并承担相应的责任, 以保持他们的政治敏感性, 因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通, 因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标, 而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的, 这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程, 其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时, 他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外, 文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策, 一是任期优势, 事务有的任期长, 而政务官随政府更换任期短 (美国政务官平均任期仅22个月) 。二是专业知识优势, 这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工, 而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上, 而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势, 政务官与事务官的比例严重失调, 在这种情况下, 若硬性规定文官的政治中立, 既不可行, 也不合理, 它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力, 只有正视行政机构和文官的政治功能, 才能提高他们的自觉意识, 即除了尽职尽责地执行政策外, 更以主动的态度设计政策议程, 并善用裁量权发展公共政策, 使政策更加有效地解决社会问题。
3 公共服务理论
从柏拉图、亚里士多德到卢梭、霍不斯至马克思, 他们对于政府的产生与性质的论述有根本的差异, 但是在政府为人而产生和存在这点是共同的。柏拉图将政府的产生和存在当作一种正义或者一种“善的实现”, 是人类自觉地通过政府这种组织实践达至幸福的途径, 人们“由于需要许多东西, 我们邀集许多人住在一起, 作为伙伴和助手, 这个公共住宅区, 我们就叫它做城邦。”亚里士多德进而指“出城邦是一个至高而广阔的社会团体, 人类的生活可以获得完全的自给自足, 而其实际的存在却是为了优良的生活。”发展到卢梭时, 他提出政府是一种公意, 有人们各自让渡一部分权利所订立的契约, 本质也是为人民所拥有, 为人的目的服务的。霍布斯把政府的本质定义为:“一大群人相互订立信约, 每人都对他的行为授权, 以便使它能按其认为有利于大家和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格。”而与上述不同的是, 马克思对政府的产生和发展进行了历史的划分, 发现两种不同性质的政府:私有制度下的政府和公有制度下的政府, 后者是政府和人民的价值高度同一的政府, 实现人与人的本质的完全同一。在对新公共管理进行性批判和反思的基础上, 一些学者提出了新公共服务的新理论。丹哈特夫妇提供了新公共服务与新公共管理比较的一个代表性范式, 他们提出了对服务行政有相当指导意义的七个方面: (1) 服务而非掌舵; (2) 公共利益是目标而非副产品; (3) 战略地思考, 民主地行动; (4) 服务于公民而不是顾客; (5) 责任并不是单一的; (6) 重视人而不止是生产率; (7) 超越企业家身份, 重视公民权和公共服务。夏书章先生对此有这样的评价, “在传统公共管理与新公共管理之后, 出现新公共服务运动, 并非偶然, 故不论它们之间的理论观点和具体内容上的分歧和争议如何, 有一点似乎可以肯定和不容忽视, 即强调或提醒公共管理主要是或者归根到底是公共服务的性质。”与新公共管理建立在个人利益最大化的经济观念之上截然不同的是, 新公共服务是建立在公共利益的观念之上的, 是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意地为他们服务之上的。新公共服务对新公共管理的超越主要体现在:①新公共服务呼吁维护公共利益, “当公民能够根据公共利益去行动时, 社会的广泛利益才能从一个独立的、孤立的存在中脱离出来, 并转变成一种美德和完整的存在, 向社会奉献的过程最终使个人变得完整”, 这种观念大大超越了建立在个人自利基础上的新公共管理理论。②新公共服务强调尊重公民权利。新公共服务的倡导者坚持认为, 政府与公民之间是不同于企业与顾客之间的关系的, “公民具有一种公共事务的知识, 一种归属感, 一种对整体的关切, 一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约”。新公共服务倡导者相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行, 就一定能获得成功。③新公共服务重新定位政府的角色。新公共服务看到当今政治生活领域最重要的变化之一就是政策制定方面的变化, 政府不再是处于控制地位的掌舵者, 而只是非常重要的参与者。更多的利益集团直接参与到政策的制定和实施之中。新公共服务认为行政人员应该意识到, 公共项目和公共资源并不属于他们自己, 作为负责任的参与者, 而不是企业家, 他们是“公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者”, 将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。
4 启示
第一, 新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系, 将竞争机制引入政府公共服务领域, 如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”, 鼓励私人投资和经营公共服务行业, 打破政府的垄断, 提高了公共服务的效率和质量, 同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况, 严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此, 可以借鉴西方的做法, 在加强“产业管制”的同时, 在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营, 这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构, 提高其经济效益和社会效益。
第二, 新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度, 向注重实际工作绩效, 特别是顾客 (社会公众) 的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然, 在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规 (如制订《国家公务员法》) , 并保证这些法律法规的贯彻落实, 实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题:我们的政府归根到底是人民的公仆, 因此在制定和实施法律法规时, 应始终以人民的根本利益为取向, 始终贴近社会现实, 贴近公众需求。
第三, 新公共管理把一些科学的企业管理方法, 如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域, 对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理, 公有部门与私有部门, 在各自的目的、对象和方法上均有种种差异, 完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行, 但企业管理特别是私营企业管理重视效率, 重视产出, 重视管理的科学性, 重视市场需求和顾客的反馈, 这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。
最后, 有必要指出的是, 即使是同为发达资本主义国家的欧美各国, 由于历史条件、文化传统等方面的不同, 其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家, 在借鉴他们的做法和经验时, 更应立足国情, 走“内生化发展的道路”, 简单地照抄照搬, 无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。
摘要：行政变革的理论中最为引人瞩目的新贵无疑是“新公共管理”, 相比教而言, 它摒弃了传统政治理论的观察视角, 而是从市场和经济学的角度重塑了许多行政的理念和价值, 从而建立了一整套全新的行政发展架构。同时, 必须注意到的是, 以丹哈特夫妇为代表的另一些学者针对新公共管理的理论提出了自己不同的看法, 并倡导“服务而非掌舵”的新公共服务理论, 他们的观点在我们的服务行政研究中具有值得重视的巨大意义。
关键词：新公共管理,新公共服务,公共行政
参考文献
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新公共服务公共管理 篇2
赵成根老师的理论：公共治理模式=市场经济体制+民主政治体制+官僚行政体制
一、新公共管理改革运动
二十世纪后二十年成为新公共管理改革的年代。从英美发端的这场改革，很快扩展到澳洲的新西兰和澳大利亚，欧洲的法国、德国、荷兰、挪威、瑞典等国。
英国的政府改革
1979年英国撒切尔夫人为首的保守党，在尼斯坎南新保守主义思想的指导下启动了英国的行政改革。主要做法是以公共服务的市场化为核心的民营化改革，包括：国有企业私有化；签约外包的运用；鼓励私人投资行动。1979年开始启动的以管理绩效评审为核心的“雷纳评审”；1983年开始推动指在树立成本意识提高公共部门的经济和效率水平，从而降低公共开支的“财政管理模式创新方案”；1988年开始实施“下一步行动”改革，运用一整套商业管理模式，重塑了英国政府管理结构和模式。尤其是对政府决策功能和管理、服务功能科学划分的基础上，在管理和服务部门引入执行局制（agency），对于现代官僚行政体制和改革具有革命性的创新价值。
1991年约翰·梅杰上台后发动了声势浩大的“公民宪章运动”，通过在四十多个具体的公共服务行业推动顾客导向的服务承诺制，努力提升公共服务质量和公民满意度。1997年托尼·布莱尔以新工党的政治形象结束了长达18年的保守党的执政格局。他一方面继续推进保守党执政期间推行的改革（私有化改革）；另一方面，针对保守党执政时期过分强调公共服务提供过程中的竞争，忽视了公共治理主体之间的有效合作和协调，从而带来碎片化的制度结构的弊端，提出了构建协同式政府的新的改革构想。布莱尔政府认为，传统的做官制模式和保守党的市场化模式都各有局限，正确的选择是充分利用公共部门和私人部门各自的优势，通过多方面的合作共同为社会和顾客提供满意的服务。布莱尔政府的协同式政府改革，改变了传统的保守党政府强调政府退却的理念，而是努力让政府有所作为。政府与私人部门之间的合作，从目标设定到具体操作从组织结构到文化整合，从政府内部到政府外部无所不包。即不是依靠传统官僚制的命令服从关系，也不是依靠新公共管理的合同制而是建立在观念共识、目标分享和组织整合基础上的相互信任的诚信关系。
美国的政府改革
同英国一样，1981年共和党里根政府上台执政后，运用新自由主义的改革理论启动了美国的新公共管理改革。主要形式是公共产品和服务的签约外包。另外一项重要内容就是放松政府管制。同时，政府管理体制改革也是里根政府、克林顿的美国政府改革的一个重要组成方面。通过贯彻顾客导向、绩效导向、战略导向和结果控制等原则，通过精简机构、裁减政府雇员、放松政府管制、引入竞争机制和推行绩效管理等具体的改革措施力求创造一个成本更低、效率更高的经济型政府。
英国、美国、新西兰的新公共管理改革构成了20世纪80年代以来各国改革的主流，但各国因政治结构、经济发展水平、文化差异等不同，改革模式呈现越异性发展。英国著名公共管理理论家、改革分析家波利特将各国的改革分成了四种模式：
一是维持现状派。这些国家主要通过松绑、精简机构、收缩预算等措施，“减轻”现存的官僚制度，使现行结构和模式更好地运作，尽可能地维持现状。德国和欧盟所采用的就是这样的改革战略。
二是现代化派。这些国家的改革，一般包括结果导向和业绩导向的预算改革。强化绩效评估，适度放松僵硬的人事制度，权力下放，强调战略计划的功能等，主要属于政府管理结构和模式自身的调整和变迁。此类包括加拿大、芬兰、法国、荷兰和瑞典等。
三是市场化派。主张在公共部门内部引进更多的竞争和市场类型机制。英国、澳大利亚和新西兰属于此类。
四是小政府派。主张把任何可能私有化的东西全部实现私有化，从而回归守夜人式的国家，政府只承担一些私人部门不能或不愿承担的核心职能。英国、澳大利亚、新西兰部分时间属于此类型。
美国的改革既有很强的现代化因素，也有很强的市场化趋势，难于归类。
政府管制是现代市场经济条件下，政府管理市场经济运行的一种基本方式。20世纪政府管制的发展，确实在很大程度上塑造了稳定规范的市场经济秩序。但到20世纪70年代，过度的政府管制限制了市场自由和活力，政府管制机构膨胀，开支过大，管制成本过高，以及管制过程中的腐败现象等弊端，已经严重制约了市场经济的有效运行和经济发展。
二、什么是新公共管理
学者对20世纪80年代以来的全球范围的公共管理改革概括为：公共管理主义、市场导向的公共行政、后官僚制、企业家型政府、苗条政府、善治、新公共管理等。
英国著名公共管理学家胡德在《行政管理》杂志发表了《一种普适的公共管理模式》一文，提出“新公共管理”（new public management，NPM）概念，概括了公共管理的精髓，也反映了各种理论家的主要看法：（1）在公共部门引入精细的专业化管理；（2）明确的绩效规范和绩效评估，科学界定组织目标和组织部门、各单位的目标；（3）实行绩效导向的资源配置和报酬管理制度，废除传统的高度集权的官僚制人事制度；（4）实行公共部门组织单位的分散化转型，实现供应者和生产者的相对分离，充分利用合同制和特许经营等制度安排的效率优势；（5）在公共部门中引入更多的竞争；（6）运用私人部门管理实践中成功的管理模式；（7）在使用资源过程中，更多地强调纪律和节约，提升资源使用效率。
英国著名公共管理专业费利耶在《行动中的公共管理》一书，对新公共管理进行了四种分类：（1）效率驱动模式：这种改革模式以追求效率为核心目标，试图用商业管理的技术和方法来改造公共部门的运行模式。（2）组织规模缩减和分权模式：从科层管理向合同管理转型，强调组织间的战略联盟，从标准化的服务向灵活多样的服务系统转型。（3）追求卓越模式：强调组织文化重要性的人际关系管理学派对公共部门的管理影响。（4）公共服务取向模式：强调在公共服务过程中实现公民参与和维护公共责任。
历史上任何一次重大变迁都是危机推动的结果。
公共管理的革命性转型
第一次转型
19世纪70年代—20世纪70年代,工业革命导致社会经济结构和经济发展变革,从而社会结构也发生了重大转型。第一是现代民主政治制度的发展，普选制；二是，现代官僚制行政组织体制的发展，层级化、专业化、制度化的官僚制组织系统迅速发展起来；三是现代政府的扩展。这一百年是政府职能扩展的一百年，政府从自由资本主义时期的消极无为的守夜人转变为一个无所不包、无所不管、无所不能的积极的大政府。四是现代国家的权力结构转型。行政职能扩张，行政机构和人员规模膨胀，国家不再称为政治国家，而是一个行政国家。
第二次转型
20世纪70年代末，以英国撒切尔夫人和美国里根政府改革为启动标志，国家公共治理模式向新公共管理模式转型。这次重大转型恰是国家的退却，是校正20世纪 2 以来政府过度扩张、民主过度发展基础上国家的政治行政结构、政府的公共政策结构、公共产品和服务供给模式暴露出来的问题和弊端。其核心目标是降低公共治理成本，提高公共治理效率，提升公共产品和公共服务质量和水平，塑造经济型政府。（1）重塑行政组织结构，构建分权的、专业化的行政管理组织；（2）财政管理体制改革；（3）文官制度改革；（4）内部市场和准市场机构的运用；（5）实行绩效管理；（6）强化质量管理；（7）加强组织间的合作和协调；（8）顾客导向的公共服务承诺制。
不断塑造新的平衡
不同历史时期，公共治理模式的差异只是相互冲突的原则和治理工具之间平衡点的不断位移，因而构成不同的平衡结构而已。世界在不断寻找平衡点：包括自由和平等之间的平衡；政府和市场之间的平衡；民主和权威的平衡；管理和行政之间的平衡；社会精英和普通民众之间利益关系的平衡。
从来就不存在一种普遍适用的管理模式，任何一种管理模式都是在特定的环境下，满足特定的社会需求而存在、运转和有效地发挥作用的。在历史发展的不同时期，随着客观条件的变化，公共治理中的各种平衡关系也在不断地调整和变化，总是在两个极点之间像钟摆一样不断地摆动。
政府的经济人假设
自由主义经济学家亚当·斯密在《国富论》中提出经济人假设。经济人假设构成了西方经济学理论的基石。斯密为第一位自由主义经济学家，《国富论》的主要目的是研究分析自由市场经济体制的内在逻辑。斯密对人的自利动机的分析，则是设计市场经济制度的前提和基础。
关于经济人假设的一段经典描述：“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家或烙面师的恩惠，而是出于他们自利的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利已心的话。我们不说自己有需要，而说对他们有利。”
人类对自我利益的追求，成为交易型经济机制——市场机制的逻辑起点和基础。功利主义哲学家边沁认为：人的自然的本能就是趋利避害。这种自利动机是人的行为的根本动力。个人由自利动机所驱动的谋利行为，自由地追求利润、财富，增进自我利益，客观上也对大多数人有利，增进了最大多数人的最大幸福。
赫伯特·A·西蒙最早将有限理性引入经济学理论，他提出：在人的选择行为有限理性的前提下，人的选择模式不可能是最优选择模式。人的选择行为受到信息不周全、知识不完备、决策成本限制等一系列主客观条件限制，根本达不到理性程度。
行动经济学认为：人关不是完全自私的，如父母会愿意为孩子奉献自己的大部分财产，会为慈善基金捐款等。人的行为也不总是理性的，如炒股、赌博的时候。正确理解经济人假设：
斯密自利经济人假设的“自利”绝不简单地等同于“自私”，不否认为人的各种良好动机的存在，也绝不否认人的动机结构的复杂性。斯密的“自利”从根本上说，不过是对社会个体“自我”的理解、承认和尊重。
斯密的理性，主要是人在动机意义上的理性。其基本模式概括为：主观动机模式——环境——客观社会行为模式。在人进行主观选择的过程中，大量的、综合性的环境因素都会影响他的选择行为。人是客观环境的塑造物。人是各种社会关系的总和。对斯密经济人假设的完整理解，必须把它放在一定的客观环境下，尤其是一定的制度条件下来加以考察。因此，为重塑人的行为模式，必须首先重塑环境。不合理的制度系统必须导致劣质的行为淘汰优质 3 的行为，一整套具有良好品质的制度是构建一个良好社会的关键。唯有良好的制度系统，才会同时实现个人自由和社会和谐这两个相互冲突的目标。斯密对人类制度设计理论巨大的贡献在于，好的制度必须是充分尊重人的自由选择、自主选择的自由和权利，激发他最原始的、最基本的动力。不是靠强制、欺骗，而唯有依靠自然的制度系统，才能激发社会最强大、强烈的一个能量、能量源，那就是“人对自我利益的关系和不懈追求”。在私利的追求和公益的实现这两个相互冲突的目标实现和谐的过程中,制度发挥了关键性的调节使用。
公共选择理论的经济人假设
詹姆斯·M·布坎南运用经济的研究方法来分析社会公共治理问题，提出了公共选择理论这一“政治的经济理论”。他认为个人在公共选择过程中就像在市场交易过程中一样，同样追求自我利益的最大化。布坎南认为，经济学的本质就是一门交换的科学，把这一观点应用到政治领域，公共选择理论认为政治学也是一门交换的科学。是一种有组织的市场交换。公共财政学派认为“政治是复杂的交换”，“政府是公共交换的补偿过程”。
根据公共选择理论的看法，所谓政治市场是指政治家、官僚和选民等政治主体围绕公共物品和服务供给所形成的关系结构。
英国著名的政治思想家托马斯·霍布斯在其名著《利维坦》中表述，导致人类冲突的本质是利益的冲突。在人类开性中，我们发觉有三种主要争执的原因。第一为竞争，第二为猜忌，第三为荣耀。第一种原因，使人类为利益而侵略；第二种原因，使人类为安全而侵略；第三种原因，则使人类为名誉而侵略。
个人主义是近代自由主义政治学和自由主义经济学共同的思想起点和思想精髓。
第二章
公共物品理论
1651年，英国著名思想家托马斯·霍布斯在《利维坦》中指出，国家的本质“用一个定义来说，就是一大群人互相订立信约，每个人都对它的行为授权，以便使它能够按其有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格”。这句话指明了国家或政府存在的合理性在于其为个人提供公共服务。“大家的和平与共同防卫”是我们看到的最早的公共物品。
公共物品总是与某种组织相联系的，公共物品总是某个组织的公共物品。
1740年，英国著名政治哲学思想家大卫·休谟在《人性论》最指出“政府存在的理由就是促进某些共同的目的或动机。
亚当·斯密首先注意到了公共支出的必要性与市场失灵的存在之间的关系，并由此推进在物品提供方面政府对市场的替代功能。他在《国富论》中指出：“君主要做好三件事：第一，保护社会不受其他社会侵犯；第二，建立严正的司法机关，保护个人不受他人伤害；第三，建设并维护公共设施。”斯密所指的公共工程主要是国防工程、行政司法方面的公共设施，还包括方便商业、促进教育的工程和设施这些对全社会有益的工程，由于所需费用太大，并且其收益难以弥补成本，因而不能指望由私人来提供。因此，公共物品的提供就成为政府的一项职能。
19世纪英国著名经济学家约翰·斯图亚特·穆勒在其《政治经济学原理——及其在社会哲学上的若干应用》一书中通过路灯、港口、灯塔、堤坝等工程建设的案例，证明诸如此类的公共服务应该由政府提供。因为“公共服务的提供是重要的，但没有人感兴趣，因为这些服务的提供并不必然自然地获得适应的报酬。”“个人不具备任何手段去截留那些利益，而避免其流向他人，也难以收取费用补偿其创造者。”
维克塞尔在1896年出版的《财政理论考察兼论瑞典的税收制度》中指出，公共物品所给 4 予个人的边际正效用，应与个人纳税所损失的财富的边际负效用相等，这就是著名的“利益财税原则”。
历史上最早关注公共物品的政治哲学家和政治经济学家是A·R·林达尔。他在1919年《公平税收》中提出“公共物品”这一概念，并指出公共物品是国家对人民的一般给付，个人或集团通过赋税的形式购买公共物品，并由此建立了林达尔模型。
1949年，戴维·布坎南在《政府财政的纯理论：一个建议的途径》中指出，关于公共物品的提供，“在政府与个人之间一定存在着类似市场的联系”。这个“准市场”就是民主社会的投票决策机制，由此构成了布坎南解决公共物品供给的主要思路。“准市场”为公共物品私人提供模式的提出奠定了基础。
公共物品、私人物品
经济生活中许多过去由政府公共部门提供的物品，现在可以在政府的科学管制下由公私企业提供，如城市交通、供水、供电、通讯等基础设施产业。
影响公共物品形成的技术包括两项：一是排他性技术，即阻止搭便车行为的技术能力，如果有足够的成本低廉的排他性技术，就不会导致物品或服务的公共部门垄断。公路隧道借助非接触式电子收费设备实现了私有化运营。二是公共物品本身的生产技术水平，如现代复杂的自动灭火系统使一些消防工作变得更加“私人化”，新的演播技术使世界上的娱乐变得更为公共化。技术往往是影响公共物品与私人物品之间相互转化的重要因素。
公共物品的属性 “公共物品”（public goods）的严格科学的定义是由萨缪尔森于1954年在《公共支出的纯理论》一文中给出的。即，公共物品是这样一种物品，个人消费这种物品不会导致别人对该物品消费的减少。某种物品的社会消费总量等于每个消费者对该物品的消费量，不仅每个消费者对该物品的消费量相等，而且每个消费者的消费量与社会对该物品的总消费量相等。斯蒂格里茨在《政府经济学》中写到：“要排斥任何人的使用是不合理的，一个人的消费不会减少其他人消费的数量，这就是说，多供给一个人物品的边际成本等于零。”布坎南《公共财政》一书中强调了公共物品的联合消费特性。
公共物品区别与私人物品的两个本质属性：消费的非对抗性（非竞争性）和消费的非排他性。
斯蒂格里茨在其后来的《经济学》中还发现有些公共物品在消费时会产生拥挤性。
公共物品的分类：纯公共物品、俱乐部物品（准公共物品）、公共资源性物品（公共池塘资源）。
纯公共物品：严格满足消费的非竞争性和非排他性两个条件。纯公共物品听提供方式是非市场的。如，国防、外交、法律等。
俱乐部物品：消费具有非竞争性和排他性。公共的范围是有限的，如收费公路、有线电视。第一，当俱乐部成员数目超过其容纳的固定规模后就会产生拥挤，从而破坏消费的非竞争性，所以限制俱乐部的“消费”数目是必要的。第二，由于俱乐部物品具有排他性，应采取收费这样的办法来限制消费者数目，以排斥非俱乐部成员享用该物品。拥挤性是准公共物品有别于纯公共物品听一个重要特征。
公共资源性物品：同时具备消费的竞争性和消费的非排他性特征的物品。如公共渔场、公共牧场、空气、河水、海洋资源、矿藏等。它们的共同特点是，在消费上具有竞争性，但却无法有效地做到排他。也就是说，无法通过收费的方式将拒绝付费者排除在消费者的行列之外，搭便车成为一种基本的现象。
从动态的角度来看，种类物品听属性是动态变化着的，它们之间的区别也是相对的。从时间上看，在人类文明发展的进程中，随着科学技术的进步和新技术、新方面、新工艺的不断推出和广泛应用，物品的属性也随之不断地变化着。比如，电视节目曾被认为是纯公共物品，但是随着科技的进步，有线电视网可以通过收费来实现排他的准公共物品。与之相反的是，互联网产生之前，信息只能在有限的范围内交换和享用，在网络时代，信息可以全球范围内共享。
从空间上看，随着人类组织化的程度的提供和组织结构模式的变迁，公共物品的属性同样发生了重要变化。
再次，产权的引入对公共物品属的影响。产权的界定会引起物品属性及类别的变化，如作为公共资源性物品的一条河流，产权的界定使其转化为具有排他性的物品。
最后，需求强度的变化对公共物品属性和分类的影响。供小于求的状况、拥挤的到来，排他也就产生，收费方式就有可能使公共物品向私人物品转化。
外部效应分析
资源配置职能是公共财政的三大职能之一，而政府公共财政之所以具有资源配置职能，主要是因为外部效应、垄断和信息不对称等导致的市场失灵现象的存在。
布坎南和斯塔布尔宾给“外部效应”下了这样一个定义：只要某一个人的效用函数（或某一厂商的生产函数）所包含的变量在另一个人（或厂商）的控制之下，即存在外部效应。消费的负外部效应（消费的负外部性），指消费者个体的消费行为给社会带来了损失。从外部效应的概念和分类看，外部效应会使收效或成本外部化，导致经济效率的损失。约瑟失·斯蒂格里茨说：“只要存在外部效应，资源配置就不是有效的。”外部效应是市场失灵的一种表现。
外部效应的成因主要存在两种争论：一种看法认为，外部效应的存在源于市场机制自身（经济人假设）。另一种看法认为，外部效应的存在源于产权的不明晰（公地悲剧）。
外部效应的纠治：1。征税或罚款；2。补贴；3。政府管制；4。法律道德措施；3。产权界定；6。组织设计。
公共物品的多元化供给机制：政府供给、市场供给和社会供给。
第三章 民主危机
各种具有共同利益偏好的社会群体都建立了自己的利益组织，并通过一定的渠道影响政府的政策运行。
民主政府的公共政策成为“千百种集团利益的混合物”。政策过程中政府和社会的互动和交换主要由有组织的利益集团来进行，这种互动的特质决定了政策过程的特点和政策的绩效。公共政策便成为各种利益集团竞争所造成的均衡物。利益集团影响下的政策均衡，一般地说是公正、合理的。
利益集团影响力的大小取决于多种因素，包括组织成员的多少、财富的多寡、组织能力的强弱、领导能力的高低、与决策者关系的远近，以及集团内部的凝聚力等。杜鲁门指出，在利益集团影响政府决策的政治体制中，政府的主要任务应该是建立利益集团竞争的规则，安排妥协与平衡利益，制定政策以规定妥协的方式，执行妥协的结果以解决集团间的冲突。
多元社会利益集团影响政府决策并塑造平衡格局。压力集团之间的冲突是改革和进步的媒介。
福利其本质是社会财富的再分配。福利国家是工人阶段争取政治经济权利的斗争成果。
第四章 科层官僚制组织的危机
科层制的特征：层级化、专业化、制度化
莱宾斯坦提出了X效率理论：
个人的行为具有惰性特征，通常在惰性区域工作，只要有可能，个人就会偷懒，这是由经济人的机会主义特征决定的。
个人的努力水平不是机械决定的常量，而一个随机决定的变量。
新公共服务公共管理 篇3
关键词：新公共管理；新公共服务；理论及实践
一、新公共管理理论及实践
（一）新公共管理理论形成的背景
随着信息化和全球化的后工业化时代的到来，企业界改革的成功，政府公共行政的外部环境发生了巨大变化，导致传统的官僚制行政模式已显得日益力不从心，并且在传统公共行政模式指导下的政府机构内部也危机重重，政府行政改革迫在眉睫，正是在这种背景下，一种新的公共行政理论——新公共管理应运而生。
（二）新公共管理理论及要义
新公共管理理论的核心思想是：努力发挥市场机制在公共服务领域中的作用，积极借鉴私营管理的技术和方法，不断提升政府的管理能力和公共服务能力。它以公共选择理论中的委托——代理理论和新制度经济学中的交易成本理论为其支撑点。其倡导者从“理性经济人”的假定中获得绩效管理的依据，从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据，从交易成本理论的成本——收益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据。其要义为：
1、改变了传统公共管理模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上“自我服务”的官僚机构，而形成新的“顾客”“客户”关系，并把这种顾客至上的理念带进政府与公民的关系理论当中来，使政府服务以顾客为导向。
2、更加注重政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标，对目标完成情况进行测量和评估，通过这样能更好的产生所谓的经济、效率和效果。
3、强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段等。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同（如成本——效益分析、全面质量管理、目标管理等），坚持引入竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等。
（三）新公共管理理论的研究现状
戴维奥斯本和彼德普拉斯特里克在他们的著作《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》中明确提出摒弃官僚制的主张。戴维奥斯本与特德盖布勒合著的《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书由于描绘了“造政府”的“路线图”而风靡全球。澳大利亚学者欧文E休斯在其专著《公共管理导论》中完整系统地研究了传统公共行政理论和新公共管理的不同概念和特点，阐明了新公共管理的基本内容，并研究了新公共管理的基本要求和一般趋势，从理论上对20世纪80年代以来美国、英国等欧美国家进行的行政改革进行了概括和总结，将20世纪80年代以来所进行的一系列改革措施统称为“管理主义”或“新公共管理”。盖伊彼得斯第一个系统评价了席卷全球的新公共管理运动。彼得斯在对传统治理和全球行政改革进行多年潜心研究的基础上，提出了政府治理的四种模式，并对每种模式进行了深刻的比较分析。
随着新公共管理在西方发达国家的兴起，国内一批学者开始著书、撰文对其进行介绍，一批介绍性书籍及文章相继出现。如：周志忍教授主编的《当代国外行政改革比较研究》，（国家行政学院出版社，1999年版）；卓越教授的《英国新公共管理运动走向分析》（载《中国行政管理》2000年第1期）等。这些书籍及文章成为国内学者了解研究西方新公共管理的主要资料，为推动我国公共管理研究做出了重要贡献。到了90年代末期，国内结合新公共管理的相关主题讨论我国行政改革的文章逐渐增多。而这其中又以讨论我国究竟能不能借鉴新公共管理的做法，实行公共服务市场化的居多。此外，这方面研究的相关文章还有张国庆教授的《公共行政的典范革命及其启示》（载《北京大学学报》）2000年第5期）；卢明教授的《公共管理学管理范式的演进》（载《中国行政管理》2001年第1期）；唐钧教授的《西方公共行政的新视野》（载《新视野》2000年第5期）等。
（四）新公共管理理论的实践
1、实践成效
（1）它不同程度解决了发达国家面临的财政危机和信任危机，提升了政府运作能力，回应了在全球化中保持国际竞争力的内在要求。（2）不仅在西方，也对包括东方在内的一些国家，它提供了当代公共部门管理的新模式，在政府部门内部的管理体制的改革上，也做了积极有效的探索。（3）新公共管理理论无论是在理论上还是实践上都对传统的公共行政进行了许多创新。从理论上讲，它改变了传统行政学的研究范围、主题、理论基础等。它为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础，开阔了公共行政学的理论视野，建立了一个更加全面、综合的知识框架。从实践意义上讲，它为政府的行政提供了许多的新模式、新方法。
2、实践中的不足
（1）新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。（2）新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。（3）新公共管理强调目标管理、绩效管理，主张公营部门私有化，实际上是很难付诸实施，放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。（4）新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治的腐败和滥用职权。
二、新公共服务理论及实践
（一）新公共服务理论形成的背景
基于对“新公共管理”运动的总结与反思，对“新公共管理”的各种质疑的理性思考，美国亚利桑那州立大学的罗伯特V登哈特和珍妮特V登哈特于 21 世纪初提出了一个全新的管理模式和管理理念——新公共服务理论。登哈特夫妇指出：“所谓新公共服务，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。”
（二）新公共服务理论及要义
所谓新公共服务理论，是指以民主社会的公民权、社区和公民社会、组织人本主义和后现代公共行政等理论为基础，以公民为中心的公共管理理念。其要义为：（1）政府的职责是服务而非掌舵；（2）追求公共利益是主要目标；（3）战略地思考，民主地行动；（4）超越企业家身份，重视公民身份，服务于公民而不是顾客；（5）责任并不是单一的，即公务员不应仅仅关注市场，亦应关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益；（6）重视人而不只是生产率。
（三）新公共管理理论的研究现状
关于新公共服务理论的探讨和研究大多比较分散和不成体系。英国著名学者E费利耶（EFerlie）在《行动中的新公共管理》（The New Management in Action） —书中关于政府治理改革模式探讨中提及到了“新公共服务取向模式”（new public service orientation）。美国纽约大学学者保罗C莱特（PaulCLight）在其《新公共服务》（The New Public Service） —书中，提出了新公共服务的三个特征。美国印第安纳大学著名教授詹姆斯派瑞（JamesLPerry）在其著作《民主与新公共服务》（Democracy and the New Public Service）对学者Frederick Mosher在《民主与公共服务》（Democracy and the Public Service） —书中关于民主与公共服务的关系重新加以审视，并且认为新公共服务已不同于以前的公共服务。对新公共服务理论的研究最为全面系统、最具影响力和代表性的得算是罗伯特B登哈特（RobertDenhardt）和珍妮特V登哈特（Janet VDenhardt）夫妇合著的《新公共服务：服务，而不是掌舵》（The New Public Service：Serving，Not Steering）以及罗伯特登哈特的《公共组织理论》（Theories of Public Organization），《公共服务中的行政领导》（Executive leadership in the public service）以及登哈特夫妇的论文《新公共服务：服务而非掌舵》（The New Public Service，Serving Rather than Steering）等。
国内学界对于新公共服务理论的研究主要是来自对西方有关新公共服务理论的著作和论文的翻译，以及关于新公共服务理论的介绍和评价的期刊论文。但是，从总体上来讲，国内学界对于新公共服务理论的借鉴和吸收主要体现在“服务型政府”的研究中。与新公共服务有关的研究论著包括：刘俊生教授翻译的登哈特夫妇的论文《新公共服务：服务而非掌舵》对新公共服务理论做了精炼的概括和阐述；丁煌教授翻译的登哈特夫妇的著作《新公共服务：服务，而不是掌舵》是对新公共服务理论最为全面和系统的介绍；扶松茂和丁力共同翻译的登哈特的《公共组织理论》，对新公共服务理论有所涉及和阐述。其他与新公共服务有关的译著还包括学者吴琼翻译的《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》（戴维约翰法默尔著）和《公共行政的合法性：一种话语分析》（麦克斯怀特著），李学翻译的《民有政府：反政府时代的公共管理》（谢里尔西姆拉尔金，卡米拉斯蒂福斯主编），孙柏琪等译的《公民治理：引领21世纪的美国社区》（理查德博克斯著）等著作，这些著作虽未直接提及新公共服务，但从很多方面对其理论的建构提供了有益的理论支撑，登哈特的新公共服务理论从中吸取了相关理论和元素，并以此为基础。
（四）新公共服务理论的实践
1、实践成效
（1）新公共服务理论完善了公共行政学的研究方法。它将新公共管理理论中好的方面与民主治理融合了。这种兴起的理论模式填补了旧公共行政的不足，新公共服务理论对构建现代公共行政研究规范基础具有重要意义的同时，为理论与实践上推进政府改革具有借鉴作用。（2）创新了行政管理新的实践模式。新公共服务理论试图在承认当初对新公共管理的批判的价值所在，在抛弃新公共管理理论缺陷的基础上，建立出一条更加关注民生与公民利益，更适合现代社会发展状况的一种新的模式选择，是新公共管理的发展。（3）提升了公共性质的思想和方法的解释力。新公共服务理论是较为全面的理论，它不仅强调了公平与正义、民主价值与公共性的论述，还重新规划了新公共行政理论的传统蓝图。（4）突破了限于政府失灵和市场竞争优势的眼界，提出了政府在以公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一套新的观念。从理论上说，新公共服务理论是对人们所熟悉的新公共管理模式的超越。从实践上讲，新公共服务理论重新回归到关注民主价值和公共利益的轨道上来，对服务型政府的构建起到了重要作用。
2、实践中的不足
（1）新公共服务毕竟是产生于西方特有的社会制度和文化背景下的话语体系，在面对发展中国家公共行政发展问题，产生西方发达国家现实背景与话语体系下的新公共服务理论有其深刻的话语局限性。（2）从责任的定位来看，政府责任与公民责任的界定如何在新的理论框架下定位，新公共服务并没有明确的界定。面对现实中公民的政治参与冷漠，如何提升公民参与的广度与深度民，如何提高公民参与的效能感，新公共服务也没有提供良方。（3）相对于管理主义的思想和方法而言，新公共服务理论的倡议和宣扬多于实际的可操作的科学方法和技术，甚至作为政治途径的一种，新公共服务理论在一些涉及根本性政治问题时做出有成效的回答。
结语
以上所述，新公共管理理论的核心理念主要是以效益为导向，建立企业家政府，把市场机制引入公共服务等；政府的作用就是使市场机制的作用得以充分发挥，进而促进自由选择和实现效率，公民就是顾客，公共行政官员被视为旨在以低成本、低消耗和高效率来促进市场活动完成的市场参与者。而新公共服务理论的核心价值理念则主要是追求公共利益，奉行服务理念，凸显公民权利、公民意识、公民身份和公民价值，强调民主对话沟通协商基础上的政府与社区、民众的合作信任和互动共治；政府的作用不是控制或激励，而是服务，民主的观念与对公民权和公共利益的崇尚，不仅应贯穿于公共行政的运作中，而且应在行政组织内部牢固加以确立。
新公共管理和新公共服务作为当代公共行政的两个主流理论，彰显了顺应时代发展的先进性。新公共管理的根本特性是追求效率价值，新公共服务的根本特性是追求公平价值，二者各有其核心理念，各有其发展空间。我们研究它们的理论逻辑和实践，并非要舍去其一，而是希望在二者间找到一种平衡的方式，使它们在当代政府治理与改革中共同发挥作用。
因此，我们完全赞同将新公共管理和新公共服务纳入有学者提出的多元行政观的思想图谱里。在其理论发展和实践当中，我们更应该注重二者的理论互补关系，充分发挥双方的积极因素来共同指导社会及政府的发展与建设。（作者单位：云南民族大学）
参考文献
[1][美]珍妮特V登哈特、罗伯特V登哈特.新公共服务：服务而不是掌舵[M].中国人民大学出版社，2004.
[2]（澳）欧文E休斯.公共管理导论[M]. 彭和平、周明德、金竹青译.中国人民大学出版社，2001.
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[4]熊剑龙.评新公共服务[J].求实，2005（52）.
新公共服务公共管理 篇4
一、城市社区公共服务供给的困境
1. 资金短缺导致基础服务设施硬件条件不健全
虽然社区提供的公共服务中包括一些基础健身或者娱乐设施,但是随着经济不断发展,居民生活水平不断提高,居民也在追求着生活质量的改善,由于资金和场地等问题,社区活动的形式和内容缺乏吸引力,无法满足居民需求[2]。另一方面,由于资金短缺,社区基础服务设施缺乏,很多单元楼没有活动场地,不能满足居民就近活动、多元化活动的需求,一些老人反映晚上想要锻炼还需要走到离社区几公里的公园,很不方便,这些都影响着居民生活水平的改善和对社区公共服务能力的认同。
2. 以政府为主的单一社区公共服务提供主体
我国现在的城市社区公共服务供给主体是以政府为主导的街道办事处,由街道办事处领导下辖的社区提供公共服务。理想情况下提供社区公共服务的组织应包括承担社会服务职能的政府部门。政府作为社区公共服务提供者的同时,还充当着社区公共服务生产者角色,由此导致没有竞争,社区公共服务效率差,效果不好[3]。政府是唯一的生产者、供应者,在提供社区公共服务的时候容易松懈,态度不端正。
3. 居民社区公共服务建设的参与度不高
一方面,由于城市社区公共服务主体单一,政府作为公共服务提供的主体,居民委员会很难发挥其自治作用。另一方面居民认同感和参与度不够。我国的城市社区建设仍处于初级阶段,居民脑海里对社区的认识还不够清楚,再加上社区公共服务的发展也不够完善,随之而来的就是居民的社区意识不足,居民的社区认同感和归属感也就无从提起。居民的社区参与度不够,缺乏参与积极性和参与意识。本应作为居民自治重要部分的城市社区,现在却逐渐变成政府处理一些基础社会事务的组织。
4. 政府职能行政化倾向严重
社区承担了大量的行政管理事务,根据中办、国办《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》规定,城市社区居民委员会的主要职责,包括社会治安、社区矫正、公共卫生、计划生育、优抚救济、社区教育、劳动就业、社会保障、社会救助、住房保障、文化体育、消费维权以及老年人、残疾人、未成年人、流动人口权益保障等工作,某些社区承担的也许更多[4]。这样社区居民委员会本身的自治职能逐渐被淡化,社区慢慢地不再是社区居民委员会的服务对象,而是街道办事处的下属行政机构。
二、城市社区公共服务供给机制的创新途径
1. 建立完善的财政体制
建设城市社区公共服务在发展阶段需要大量的资金支持。社区公共服务的资金主要来源于政府的支持,如果想让社区公共服务健康发展,就需要建立完善的财政体制,让社区公共服务效率最大化。首先,政府应建立一个完整的财政体制,根据社区的实际情况发放资金,同时可以建立一套绩效奖励机制,如果完成了限定的绩效目标,政府可以在下一季度适当增加财政支持,激发社区公共服务的积极性,从而提高社区公共服务水平和质量[5]。其次,政府要建立完善的监督体制,让居民可以通过不同的途径了解资金的流向,并可以质询和问责社区居委会,从而提高社区公共服务质量。
2. 建立多元化的社区公共服务主体供给模式
现阶段的公共服务供给中,政府占据主导地位,但是单一的社区公共服务供给模式由政府决定提供什么类型的公共服务,很难考虑到居民的实际需要,居民也没有选择的余地,只能被动地接受服务。由于没有其他的社会组织与政府竞争,很容易产生公共服务效率低下的问题。随着社会的不断发展,这样的社区公共服务供给模式已经无法满足居民的需要,亟待改革。一方面需要引入市场竞争机制,充分发挥市场的作用。另一方面政府应逐渐从公共服务提供者的角色中抽离出来。
3. 积极推进居民参与,增强社区归属感和认同感
居民作为享受社区公共服务的主体应该被政府重新认识。以前居民的真正需求经常被忽略,导致社区公共服务供给不到位、效率低下等各种问题。城市社区在我国的发展时间较短,仍处于基础阶段,居民对社区的了解还不够完善。政府可以丰富居民的社区生活,开展各种各样的社区文化活动,一方面寓教于乐,增强居民的凝聚力,提高居民对社区的认可度和归属感。另一方面为居民参与社区公共服务打下良好的群众基础。
4. 避免行政化趋势,划分清楚职能
政府应将职能明确细化,不管是提供公共服务的公共部门,还是街道办事处社区都应有一套完整统一的规章制度,并将职责分配到位,使居民不管在哪里享受公共服务都能“有法可依”,同时政府应完善社区自治以弱化行政化趋势[6]。在城市社区公共服务中,政府应是政策的制定者、监督者而非执行者。正如公共财政经济学家理查德·A.马斯格雷夫所说,公共需要的供应“并不要求它必须有公共生产的管理,正如公共生产的管理并不要求它必须有公共需求的供应。在决定各自的适当范围时,应根据各自不同的标准”[7]。社区公共服务发展的前期需要政府的引导,但是随着社会的发展,政府应当逐渐抽身,由社区自己承担起自治职能,从而让社区公共服务迸发活力。
中国的城市社区公共服务兴起于改革开放后,随着我国的经济发展和社会进步,城市社区公共服务在人民的生活中所占比重越来越大,但随之也出现了很多亟需我们解决的问题。通过结合中西方理论研究和其他地区的实例分析,我们得出结论,城市社区的公共服务供给机制应从以政府为主导的一元制模式逐渐转变成多元化的社区公共服务供给机制,充分利用市场的力量,激发社区公共服务的活力,提高城市社区公共服务的水平和质量。同时合理引入市场竞争机制和其他的社会组织,在政府的正确引导下,实现城市社区服务的效率最大化。
参考文献
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[2]陈浩天.资源下乡:农户需求治理与政府治道变革的服务转型[J].学术交流,2014(9).
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[4]戴维∙奥斯本.谭功荣,刘霞,译.再造政府[M].北京:中国人民大学出版社,2010.
[5]陈浩天.农户土地流转需求意愿的假设证伪与模型建构:基于全国20省236村2998个农户的实证调查[J].干旱区资源与环境,2015(10).
[6]陈浩天.农户个体差异与国家惠农政策嵌入的相关性研究:以20省“新农保”政策的执行效果为表达对象[J].农村经济,2014(3).
新公共服务公共管理 篇5
[摘要] 本文从新公共管理的理论基础出发，针对中国的现实国情，探索了中国特色的公共行政模式。
[关键词] 行政体制； 公共管理； 管理模式
作为一种正在成长着的公共管理新理论范式以及实践模式，新公共管理是公共部门改革的必然产物。新公共管理倡导以顾客、结果和竞争为导向的行政理念，对传统的公共行政体制和方式进行了深刻地扬弃。新公共管理有其新颖、合理之处，它反映了当代西方公共管理实践的发展趋势，体现了公共部门管理研究的新成就。如何运用新公共管理理论构建中国特色公共管理模式，值得探讨。
一、新公共管理模式的内涵
新公共管理运动起源于英国、美国等西方经济发达国家，并逐步扩展到包括中国等发展中国家在内的其他国家乃至全世界。在当代，新公共管理经过20多年的发展和完善，其作用和影响日益突出。新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代公共行政领域持续进行的改革运动。其主要包括八个方面的内容:让管理者进行管理;衡量业绩;产出控制;顾客至上;公共服务机构的分散化和小型化;引入竞争机制;采用私人部门的管理方式;改变管理者与政治家、公众的关系。这八个要点既是当代西方政府改革的基本取向，又是新公共管理模式的主要特征。新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位。“公共性”作为新公共管理的一种基础性内涵，决定了新公共管理的客体或对象是公共事务，即国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要；新公共管理模式力图将政府市场化，冒着让社会步入危险的风险让市场扮演一个重要角色，但也产生了如何与公共职能有机结合的问题。一味注重实效的新公共管理模式由于过分强调对“绩效”、“效率”的追求，反而易导致急功近利的短期行为。
二、新公共管理理论应用于我国行政管理改革的构想
(一)加强政府的治理作用。
随着我国社会主义市场经济体制的不断建立和完善，政府的管理职能正在经历一场深刻的历史变革。在经济转轨时期，各级政府普遍面临一方面政府要放权于企业、放权于市场、放权于社会，另一方面政府还要承担起培育市场主体和社会中介组织的任务。建立和完善现代企业制度，完善公司治理结构，促进社会自主化管理，培育和发展社会中介组织，都要政府的支持和扶植。现阶段我们仍然存在政府直接参与市场活动、政府管理经济的方式不够规范，对国有企业的直接干预仍然很多、有效的国有资产管理体制仍未形成，市场配置资源的基础作用未能很好发挥的问题。有鉴于此，当前政府把注意力集中在了进一步调整组织结构，加强和统一宏观调控部门，改革国有资产管理体制、流通管理体制和金融监管体制，强化市场监管力度的改革上。通过这样的措施，可以进一步重新构建政府新的职能体系，明晰政府与市场各自的责任关系。使政府得以充分发挥在建立市场经济体制中的领导和治理作用。
(二)不断改进管理方式和手段。
受传统体制的影响，我国政府管理的成本意识淡薄，庞大的财政支出不仅影响了政府形象，也妨碍了行政效率的提高。十六大提出了通过改进管理方式，推进电子政务来提高行政效率，降低行政成本的新思路。电子政务是政府管理方式的革命，其对政府管理的影响表现为具有生产力性质的政府管理工具的创新，政府通过现代管理手段，转变传统行政方式，提高政府行政效率，降低行政成本。
(三)理顺中央和地方的职权。
要依法规范中央与地方的职能和权限。属于中央职能范围的事务由中央政府统一管理，属于地方政府职能范围的事务由地方政府自主管理；处理好中央垂直管理部门和地方政府的关系。必须按照既有利于国家政权的统一，又要充分调动中央和地方两个积极性的原则，依法明确划分中央与地方的行政管理权限。中央与地方的权力分配及相互关系应当由宪法加以规定。
(四)大力推进以事业单位为代表的管理体制改革。
按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制是我国今后机构改革的重点。我国政府改革的重点是推进政事分开、管办分离，加强政府社会管理和公共服务职能，创新社会管理体制，培育公共服务体系，遵循着“政企分开—政事分开—政社分开”的历史进程不断向前推进。在未来进一步的体制改革中，建立有效的激励与约束机制是一个必须认真解决的问题。中国事业单位改革的方向，是要建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应、满足公共服务需要、科学合理、精简高效的现代事业组织体系。
三、构建有中国特色的公共管理模式
随着全球一体化的发展趋势，如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设中的作用，提高公共行政服务的质量和效率，实现公共行政管理的现代化，是摆在国人面前的现实而又紧迫的问题。
(一)建立新公共管理理念。
信息化和经济全球化正在带来经济社会各个方面飞速变化，带来社会各个群体行为和要求的变化，也要求政府管理社会、服务社会的方式必须发生变化。公共管理所涉及的转变观念实质上是转变对政府作用的定位认识。新公共管理是公共部门应对社会要求、顺应市场化浪潮的时代产物。新公共管理重视公共利益与个人利益相统一，重在公共利益上;强调政府组织与其公共组织相统一，重在政府组织上；主张社会问题管理与资源管理相统一，重在问题解决上；关注结果管理与过程管理相统一，重在结果管理上;提倡管理所追求的公平与效率相统一，重在公平上;要求公共组织的外部管理与内部管理相统一，重在外部管理上。公共管理内涵的本质是公共性。这种公共性是社会性的升华或抽象。公共管理的主体、价值观、手段、对象和目标都体现了公共性，从而与私营部门的管理区别开了。公共管理从权力中心
向社会中心转变，从管理中心向服务中心转变，管理原则从对上负责到对下负责转变，等等，也都体现了公共性对公共管理的基本要求。
(二)准确定位服务对象。
新公共管理以公共选择等理论为基础，认为在政府与社会的关系上，政府不再是高高在上的官僚机构，政府服务应以顾客或市场为导向，主张建立一个“企业式政府”。一个政府官员，应该是负责任的“企业家或企业管理人员”，从而改变了传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系，社会公众则是因向政府纳税而享受政府服务作为回报的“顾客”。公民对政府的制约主要通过行使政治权利来实现，顾客对企业的控制主要通过购买其商品和服务来实现。企业家式的政府应是以顾客的需求为导向并提供较高服务效率的政府。为此，政府应该以服务对象为顾客，以顾客为上帝，政府服务应该以顾客需求或市场为导向。新公共管理将市场模式引入公共领域后，试图运用顾客驱使制度原理，迫使政府降低公共服务成本，提高效率和质量。我国政府的主要精力和主要财力应当集中到满足公共需求，为老百姓提供更多、更好的公共产品上。“十一五”规划纲要体现了这个要求，首次划定了政府公共服务领域范围，并在经济社会发展的主要目标中，明确提出“基本公共服务明显加强”，将更多的财力投向公共服务领域。
(三)合理区分政府职能。
新公共服务理论研究视角综述 篇6
[关键词]新公共服务理论；服务型政府；绩效管理；公民参与；行政伦理
新公共服务理论是在比较公共行政学管理主义研究途径特别是对新公共管理理论进行反思和批判的基础提出来的，[1]是一种更加关注民主价值与公共利益，更加适合现代公共社会和公共管理实践需要的新的理论选择。具体来说，是建立在民主公民权理论、社区和公民社会的模型，组织人本主义和组织对话理论基础之上的，其主要内容涉及政府职能、公共利益、战略性思考与民主性行动、服务对象是公民、行政责任复杂、人的价值、公民权与公民服务等内容，注重社区的重要性，构建公民-社区-政府三者互动沟通、协商发展的有效公共管理模式。新公共服务理论是一种前言理论，也是学者们探究与研究的新热点，他更是一种工具，指导人们用更新的视角透视现代公共管理的发展趋势。
1、视角一：与新公共管理理论的比较研究
1.1 对新公共管理理论的批判
随着经济与社会的变迁，人们对于新公共管理理论的批判声音越来越大。有些学者对于“新公共管理”的模式和具体内容提出了十分尖锐的批评。例如，美国学者格林和哈伯尔在《论治理和重塑政府》一文中对“企业化政府”模式提出了五点批评；另一位美国学者查尔斯·古德塞尔则提出与“企业化政府”模式十条原则针锋相对的十条原则。有些批评强调新公共管理对公共价值观的削弱，认为“新公共管理”追求“三E”（效率、效益、经济）标准，其基于经济人假设的理论基础和对绩效的重视都与公共价值观相冲突。还有人对新公共管理的普适性进行了批判。[2]
新公共服务所批判的，是新公共管理通过推行“一套大部分从私人部门引入的价值观来寻求管理变革”，这种把商业的价值迅速转移到公共部门的做法给公共行政及其人员带来了一些棘手的问题[3]。批判的内容主要是对新公共管理应用市场模型的分析、对强调顾客关系的批判以及对提倡企业家式政府和精神的批判[4]。
1.2 对新公共管理理论的传承与超越
新公共服务理论并不是对新公共管理理论的替代，经过对比可以发现，二者的关系应界定为传承与超越。这两种理论范式都很重视理性，只不过，新公共管理理论关注的是工具理性，而新公共服务理论关注的是价值理性；这两种范式都关注参与，承认公共组织的开放性和参与的重要性，并将参与的重点放在外部参与上；这两种范式都强调放松管制和弹性化，认为应该对政府松绑，解除内部繁文缛节和限制，以提高政府行动的水平，使政府的活动更具有创造力、回应性[5]。
新公共服务的创新在于，服务于公民而不是服务于顾客，是管理价值的变迁；追求公共利益，是管理目标的变化；重视公民权胜过重视企业家精神，是公民精神的“复活”；在决策制定与执行中注重民主价值；突破传统公共行政和新公共管理的责任观，强调责任的复杂性；击碎新公共管理的“控制”狂想，强调服务的角色；注重以人为本，而不是以生产率为本。
2.视角二：探究服务型政府的构建
2.1 我国构建服务型政府的问题、理论诉求及路径选择
我国在推进服务型政府建设方面进行了一系列探索，取得了明显的成绩。但按照新公共服务的要求，还存在一些亟须解决的问题，突出体现在服务行政意识低与民主行政意识不强两个方面：服务行政意识较低表现为政府定位不准、服务效率较低和公务人员服务意识薄弱；民主行政意识不强表现为行政过程公民参与机会少和公民利益表达不均衡。[6]“人本、服务”是当前我国建设服务型政府的两大理念诉求。[7]构建我国服务型政府的路径选择，是要更新行政理念、转变政府职能、优化管理体制、改进服务方式。[8]
2.2 新公共服务理论对我国构建服务型政府的启示
在新公共服务理论的主要观点中，有很多内容是可以给予我国构建服务型政府以启示的。有学者认为这些启示包括，公民本位的核心治理价值、公共官僚的职责转型、协商式的治理机制。 [9]有学者认为，这些启示为确立民主行政和服务行政的理念、强化政府社会管理和公共服务职能、正确定位政府与公民的关系、进一步提高公务员的整体素质以及大力培育和发展公民社会组织。[10]也有学者认为，借鉴价值在于关于政府的价值理念、关于责任意识、关于政府的作用以及关于社会治理结构等方面。[11]
3.视角三：公共部门人力资源管理研究
3.1 公共部门人力资源管理的价值取向的启示
新公共服务理论中人力资源管理的价值取向涉及以公共利益为目标、注重民主参与、强调责任多维以及重视人。对于我国公共部门人力资源管理的启示在于，融公共利益与个人价值相统一，以人为本取代成本理念，以民主、参与取代集权、专制，以多样责任观替代狭隘责任观。[12]还有学者认为，强调战略理性[13]同等重要。
3.2 我国公务员管理相关启示
对于我国公务员激励机制的创新，新公共服务理论的人性假设基础成为公务员激励机制创新的出发点，新公共服务理论的核心理念成为公务员激励机制创新的重要指导思想，因此，新公共服务理论要求公务员激励机制从观念上、模式上以及制度上进行创新。[14]
对于提升公务员的服务能力，新公共服务理论的主要观点也给予了一定的启示。如公务员招选应贯彻“服务理念为本”，建立健全的甄别人才机制；对公务员的管理应更具人性化；建立与公务员公共服务相配套的制度[15]等。
对于公务员角色的重塑，有学者认为公务员角色重塑的选择路径有三个：培育和提升公务员公共行政精神；提高公务员的整体素质；建立与公民合作模式。[16]
4.视角四：行政伦理价值研究
新公共服务理论的七个主要内容映射出了七种行政价值理念，这七种价值理念对我国对行政伦理价值的建设有很大启示。有学者总结为：以满足公共利益为最核心的价值追求，推动公民社会的形成，转变政府职能和规范公共管理者的责任。[17]有学者总结为：对行政主体的要求，树立公共利益至上的信仰、确立公共行政的多重责任、强化公共权力的公共性；对行政相对人的要求，加强行政相对人配合和参与行政活动的意识、权利意识和政府责任意识，促进公民对政策制定和执行的干预和参与，同时还要应当履行社会义务；行政制度伦理的建设，以制度道德化实现一切人的道德化，同时强调行政伦理立法；行政伦理环境的建设，构造行政价值观充分有效发挥作用的宽松、民主环境使行政主体、行政相对人和行政制度三者的互动得以顺利进行，增加社会对行政主体的社会期待，通过各种宣示途径营造良好之社会风气。[18]
5.视角五：理论的贫困研究
每一种理论都不是完美的，新公共服务理论也有它的贫困之处。有学者认为该理论研究选题所引发的研究目标存在低层次性，“研究更多地停留在行动研究层次，难以实現理论内容的创新，更多地只是用‘新公共服务’这个‘新瓶’装某一群学者的‘旧酒’而已”，不仅从理论选题到理论内容缺乏一定的创新型，其理论论证的不充分性、不严密性以及在美学意义上的简洁性方面也有不足，并在一定程度上对企业家政府理论存在诸多偏见或误解。[19]还有学者认为这些贫困表现在理论贫困和现实贫困两方面。理论贫困表现在，新公共服务理论只是一种价值转向，没有实现政治价值与效率价值的统一；自然人与组织人的角色冲突挑战新公共服务理论的人性假设；有意忽略政府政务官和公务员的区别，导致一种责任的悖论。现实贫困表现在，程序性的最小政府只是一种想象，政府不可能退出实体性事务；公民社会内部的博弈缺乏有效的规约，会出现“丛林状态”，陷入自私的泥沼；缺乏一个可以操作的组织结构和运作方式，新公共服务理论的现实指导意义十分有限。[20]
新公共服务理论受到很多学者的推崇，对当代各国的行政改革也产生了很多影响，对于新公共服务理论的研究视角主要就是上文中总结的七个视角，由于本人的学识以及资料查阅有限，可能还有遗漏的研究视角，有待于后续的继续研究。综上所述，新公共服务理论虽然是“站在巨人肩膀上的巨人”，但它还是避免不了自身所固有的缺陷与不足，因此，我们在看待任何理论时，都必须全面、深刻并且要理论与实际相结合，才能正确的运用该理论为现实行为做指导。
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新公共服务公共管理 篇7
关键词：新公共行政运动,公共行政观,社会公平
“公共行政”这一概念对于中国学者来说是即成的, 公共行政学的发展历程中, 公共行政在每个阶段都有不同的定义和内容表现形式[1]。而对“公共行政”概念的理解反映了时代的发展需求。 而中国和西方国家的国情和社会性质存在许多不同, 我们需要寻找一条适合中国国情的新公共行政观, 只有这样才能形成适应中国政府的公共行政管理框架, 才能对中国政府的困难给予科学有效的建议。在公共行政学的发展历程中, 其不同时代的公共行政概念具有不同时代的特色, 我们在此系统的回顾公共行政观, 是为了发现一个适合我国持续发展的公共行政概念。
一、公共行政与新公共行政管理运动
新公共管理运动是公共部门 (尤其是政府管理部门) 的一次深刻的变革。新公共管理运动不仅涵盖了西方发达国家, 对我国的发展也具有重要的借鉴意义。很多国人发现顽固的遵守传统的行政管理理念不适合新中国的发展, 更无法提高我国相关部门的行政效率。此外, 来自我国国民的抱怨和抨击, 使得我国不得不急切的寻找一条能够有效解决社会公共事务的科学理念和方法, 在此刻不容缓的国情下, 新公共行政观应运而生。在20世纪70年代兴起的公共行政管理, 只是着重关注政策和技能的“公共管理”, 是公共行政下一个低层次的技术性领域。在20世纪80年代, 为了适应全球信息化和国际综合贸易的发展, 适应国内公共服务水平的质量和提高对政府行政效率的需求, 中西方各国相继掀起了政府改革的时代潮流, 极大的促使了新公共行政管理的发展。“新公共行政管理”运动主要是根据各国的实际国情和现状制定的个性化改革方针。如美国的“企业化政府”改革运动、法国的“革新公共行政计划”、英国的“管理主义”运动等。随着政府改革发展的不断完善, 公共行政管理得以继续发展, 并汇总了政策学派、工商管理、公共行政、 政治学及公共选择学派等多种学科。可见, 此时的“新公共行政观”才是日后人们常常提到的新公共行政管理。从新公共行政逐步向新公共管理过渡, 此时的新公共管理不仅仅只关注政府内部事务, 还关注外部环境及灵活的管理策略等更为广泛的行政管理内容, 以及对取得成果, 增强责任进行强调。新公共行政管理和传统的的行政管理相比, 在公共事务、治理方式、公共权力、价值导向、公共参与等方面存在巨大的差异, 显而易见, 新的公共行政运动给公共行政管理注入了新鲜的血液, 使新的过行政管理具有全新的生命力[2]。
二、公共行政与“治理”和“善治”理论
在20世纪80年代, 治理理论在西方国家兴起。在过去15年间, 治理理论涉及许多的领域和事务, 成为当时最流行的词汇。治理理论主要是分为两个方面:国际援助机构的发展研究和福利国家危机所引发的公共行政改革, 而国际援助机构对发展中国家的的援助效果不明显, 大量的援助项目无法实现, 主要是由于受援国的政府与公共管理部门的治理能力出现了危机。在1989年, 世界银行首先对非洲国家面临的问题提出了“治理危机”, 此后“治理危机”一次被广泛用于各个领域。而福利国家危机所引发的公共行政改革是指二战后西方国家普遍面临的福利国际危机。在20世纪70年代, 福利国家几乎破产, 社会福利不仅没有帮助社会, 刺激国民的创造能力, 更在很大的程度上助长了国民的懒惰风气, 社会问题不但没有较少, 反而出现持续上升的趋势, 社会分裂严重, 家庭解体等现象不断增加, 随着社会的发展需求, 公共行政管理进行了一次前所未有的大改革。缩小了政府的规模、从经济方面进行整顿、合同采购、国有企业私有化等各种新的行政措施出现, 治理理论在这场大改革中脱颖而出, 在20世纪90年代, 治理理论就开始进入到新行政管理运动, 但是治理理论有在一定程度上超越了新行政管理运动, 从而滋生了社会自组织网路这一新生事物的治理能力[3]。治理理论既不是一套整体规则, 也不是一种活动, 而是一个协调的过程, 是一种持续性的互动方法。总之, 治理理论是一个倡导公共管理为主体的多元化方针, 是政府和社会之间进行网状互动的纽带。而善治是治理的升级版, 可以有效避免“无效治理”, 并使公共利益达到最大化的社会协作管理手段。是国家与社会之间最佳的治理状态。 治理和善治理论不仅改变了传统的行政管理模式, 更对新的公共行政管理提出了更高的要求。
三、构建和谐社会下的公共行政观
我国的公共行政管理体制随着我国经济发展和社会国情而进行改变, 新公共行政观必须符合我国的基本国情, 适应构建和谐社会的发展。这就要求我们在公共行政管理体制改革中不断的提出新思路、新理念, 满足“加快行政管理改革, 建设服务型政府”的新要求。而进行构建和谐社会下的公共行政管理体制, 需要我们汲取发达国家的优秀实践成果和理论成果, 并结合我国的国情和发展道路不断的完善适应我国持续发展的公共行政管理体制。首先, 在构建和谐社会的公共行政体制需要做到以人为本的服务理念, 建设广大人民群众当家做主的开放性政府, 并坚持走科学发展道路, 促进任何社会的和谐发展[4]。此外, 构建和谐社会还要以公平为指导方针, 以效率为导向, 而这种公平不仅仅是形式上的公平, 要切实的贯彻到各个基层, 这也是社会主义发展道路的重要内容。在以人文本的理念下加入公平正义的新公共行政管理制度, 是我国社会主义和谐发展的特色。
综上所述, 新公共行政管理体制的改革需要根据我国基本国情, 抽象的借鉴发达国家的时间和理论成果, 寻找一条符合我国构建和谐社会持续发展的公共行政管理制度, 使公共管理制度与社会和谐发展的建设相辅相成。
参考文献
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新公共管理理论评析 篇8
1 新公共管理提出的理论及现实背景
新公共管理作为一种新的管理模式, 它的产生是传统行政管理模式的理论危机以及现实实践过程中的挑战双重合力所导致的结果。
传统的公共行政是建立在由伍德罗·威尔逊提出并由古德诺系统化的“政治与行政二分”理论以及由马克斯·韦伯提出的“官僚制”理论之上的。两大理论作为传统公共行政的理论基础, 其提出具有跨时代之意义, 以此理论为基础的传统公共行政模式较之以前的管理是一个重大的进步, 自其产生以来, 已逐步成为世界上绝大多数国家公共行政的基本模式。但由于其本身存在的内在理论缺陷, 在其形成后不久就遭到了包括政治学行为主义和人际关系学派的激烈批判。
对政治—行政二分法理论的批评主要集中在其二分理论在实践中的不可行。行政学者罗伯特·达尔和沃尔多都曾指出, 威尔逊提出的“政治与行政二分”实际上是做不到的, 传统行政模式的不切实际之处就在于, 政治与行政必然是相互关联的, 一个不含任何价值判断的公共行政只是一个神话而已。此外, 面对于韦伯的“官僚制”理论, 学者们也认为, 由于官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特点, 使得它不可避免地会与民主制发生冲突。同时, 以这种程式化、固定化的方式应对丰富而不规则世界, 必然导致了各种现实的冲突与压力。
而在这一理论基础本身存在缺陷而招致批评的同时, 经济和社会领域出现了一些新的变化及特点, 这对传统公共新政构成了新的挑战。
首先, 经济理论新变革的出现。二战后的西方各国政府遭遇了严重的“政府失灵”。公共选择理论认为, 解决公共管理的危机之道便是减少政府的职能, 尽量交由更有效率的市场来调控货品和服务的供应, 以达到最有效率的资源配置。由此, 他们认为市场可以取代政治或行政成为管治社会的主导机制, 只有将“经济效率”奉为最高标准, 通过市场这只“看不见的手”的作用, 才能使众多自利的个体走到一起, 增加社会福祉。
其次, 全球经济一体化程度的日益提高, 使政府绩效与政府合法性的单一纵向参考的时代已经结束, 而使全球性的“政府效能”横向竞争的时代成为现实, 不同社会下的公众像选择职业与工作单位那样选择政府的时代已悄然来临。为迎接这一挑战, 对政府治理体系和治理方式进行结构性调整与重塑, 无疑将成为各国政府明智的选择。
总之, 随着理论的发展和现实社会的变迁, 传统公共行政模式已经在理论和实践的质疑声中陷入了“四面楚歌”的境地。在这样的理论和现实背景下, 以经济学和私营管理理论为基础的“新公共管理运动”引人注目地登上了公共管理的历史舞台, 并引发了公共管理领域一场新的革命。
2 新公共管理的理论基础及主要内容
新公共管理运动自20世纪80年代由英美两国开始以来, 便迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同, 新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整, 或仅仅是为了降低行政管理的成本, 减少行政费用开支, 更重要的是, 它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。以下我们将从新公共管理的理论基础及主要观点两方面对该理论进行详细阐述。
2.1 理论基础
新公共管理以新自由主义经济学 (新古典主义经济学) 和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。“它从经济学理性角度出发, 要求对经济学中的公共选择理论、委托一代理理论和交易成本理论加以运用, 因此追求三E (economy、efficiency、effectiveness) , 即经济、效率、效能成为新公共管理的基本目标”。 对其较有影响力的经济理论主要有公共选择理论、委托代理理论和交易成本理论三种, 它们也被称为新制度主义经济学。
首先是公共选择理论, 作为经济学方法在政治学中的运用, 公共选择理论采用方法论上的个人主义和“经济人"假设, 由此推导出市场应发挥更大作用, 建议采用以市场为基础的制度设计。其次, 在公共部门内部引入市场竞争机制, 重建竞争结构和激励结构, 打破政府对公共产品和服务的垄断。
其次是委托代理理论, 它通常用于分析组织中的科层关系。变革者认为在有限理性和机会主义的“经济人”假设下, 代理人的利益与委托人的利益未必一致, 他可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以牺牲委托人的利益为代价。
再次, 交易成本理论, 它主要强调在交易时如何选择适合组织需要的信息成本, 它提供了一个分析框架, 使政府对公共服务目标的完成以及委托代理成本的选择有了新的认识, 通过一系列制度安排来决定是采用内部生产还是外部契约方式来提供服务获得。
此外, 新公共管理的另一个理论基础是私营部门的管理理论和方法。新公共管理认为, 那些己经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法, 如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有, 它们完全可以运用到公共部门的管理中。
2.2 理论观点及内涵
在学术界, 公共管理学者对新公共管理内容和特征的认识也不尽相同。
著名公共管理学家胡德 (C.Hood) 将新公共管理的主要内容和特征概括为:向职业化管理转变;明确的绩效标准与衡量指标;更加重视产出控制;实行部门分权, 将公共部门分解成更小的单元;引入市场机制, 强化公共部门的内部竞争;私人部门的管理风格和方法;强调资源运用上的克制和节约。
英国学者温森特·怀特认为, 新公共管理强调:职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估;以结果而不是程序的正确性来评估管理水平;看重金钱的价值;对消费者而非公民的需要保持敏感;强调公共服务的针对性而非敏感性。
经合组织 (OECD) 1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为八个方面:转移权威, 提供灵活性;保证绩效、控制和责任制;发展竞争和选择;提供灵活性;改善人力资源管理;优化信息技术;改善管制质量;加强中央指导职能。
我国学者陈振明教授 (2000) 在以上国外学者研究的基础上, 将“新公共管理”的研究纲领或范式特征归纳为八个方面:强调职业化管理;明确的绩效标准与绩效评估;项目预算与战略管理;提供回应性服务;公共服务机构的分散化和小型化;竞争机制的引入;采用私人部门管理方式;管理者与政治家、公众关系的转变。
尽管各派学者对新公共管理会有自己的看法, 但在一些基本的原则和理念上却是相似的。结合各位学者所提出的思想, 我们将新公共管理理论的内容可以概括为:
(1) 政府职能的重新定位, 是掌舵非划桨。在政府职能定位上, 新公共管理认为是掌舵 (决策) 而不是划桨 (执行) , 政府在公共行政管理中应该把管理和具体操作分开。以此为改革原则, 削减政府规模, 减少规制, 使政府管理从众多具体公共事务中淡出, 更多地关注决策工作, 用公共政策指导公共产品生产的竞争, 以提高公共产品生产的效率和质量, 最大限度地满足社会公众的需要, 这一过程会使社会组织及公众不自觉地提升自治能力, 社会自治力量的发展势必意味着服务理念的增强。
(2) 政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。新公共管理理论和新公共管理实践将行政分权置于一个突出的地位, 认为分权是一个具有较高绩效行政组织的必备特征, 只有将权力下放和分散化才能够灵活迅速地调整自身结构以适应新形势的需要, 保持良好的行政绩效。因此, 首先应当强调中央政府与地方政府之间的分权, 使地方政府拥有更大的权力和自主性, 地方政府也要将自己的部分职权分给社区, 通过建立“社区政府", 提高政府的效率。此外, 在政府的行政机构内部也要进行分权, 减少行政管理的层级, 使行政组织扁平化。
(3) 在行政服务态度上, 坚持“顾客导向”的价值理念。在新公共管理看来, 政府是负责人的“企业家”, 而公民是其尊贵的“顾客”。作为“企业家”的政府并非以赢利为目的, 而是要把经济资源从生产效率低的地方转移到效率较高的地方, 由“顾客”驱动的政府是能够提供多样化和高质量的公共服务的。对公共服务的评价, 应以“顾客”的参与为主体, 通过“顾客”介入, 保证公共服务的提供机制符合顾客的偏好, 并能产出高效的公共服务。与传统公共行政相比, 新公共管理注意到了公众的重要性和作用。
(4) 竞争机制的引入。新公共管理把竞争机制引入公共管理之中, 通过市场的力量推进变革, 主张用市场的力量来改造政府, 在公共部门中引入市场机制, 在公共部门和私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争, 提高公共物品及服务供给的效率。竞争机制的引入带来了公共部门服务的市场检验、优胜劣汰的局面。使公共部门向更具竞争性的方向发展。
(5) 引入私营部门管理技术和方法, 倡导企业家式的政府。新公共管理认为公私之间没有本质的差别, 故政府部门可以引进私营部门成功的管理经验和先进的技术方法来提高效率。新公共管理中的项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、产出控制、人力资源开发等主要源于私人部门的管理实践, 出现了公私部门管理在理论和方式上的融合。
(6) 公共政策领域的专业化管理。在政府中, 管理型而不是专家型的人员应越来越多地担任部门领导, 即让管理者管理, 因为在新公共管理者眼里, 管理是一项需要技能的职能。
(7) 绩效管理及产出控制。用绩效和计划预算取代原有的预算制度。绩效管理是在设定的公共服务绩效目标的基础上对公共部门提供公共服务的全过程进行跟踪监测并做出系统的绩效评估。公共部门的绩效评估主要是以“3E”为标准, 即经济、效率和效益。
3 对新公共管理理论的反思
新公共管理在理论和实践中取得巨大突破和成绩的同时, 也受到了较为广泛的质疑。质疑者的观点主要体现在以下几方面:
3.1 经济人假设与公共性的矛盾
“经济人“假设是新公共管理理论的逻辑起点之一, 新公共管理学者也从这一观点出发, 对传统公共行政中出现的诸如机构腐败、规模扩张和预算最大化进行了解释。
但从理论上讲, 这种经济领域的理性人和经济人假设并不适合于政治领域和公共行政领域。单从人有自利这一个方面就判断入是“经济人”的话有以偏概全之嫌。此外, 这种假设还忽视了人性中的人文道德、社会伦理等文化因素。除此之外, 人性善的倡导、社会功德的提倡、爱国主义、人与人的互惠互信、以及为了国家和集体利益牺牲自我的利他主义等各种各样的文化因素同样会对人的行为和选择产生制约, 在某种程度上甚至可以说是决定性的。
从本质上来看, 理性人和经济人假设只不过是西方个人主义理论的变异和强化, 这一点在经济领域已经遭到了批判。新公共管理学者又将其改头换面引入了行政领域, 最终也导致了行政理论自身的矛盾。
3.2 顾客导向与公民权的矛盾
对政府而言, 将公共服务的受益者称为顾客, 实际上是模糊了政府和企业的根本区别。
公民有权参与政府, 参与行政管理活动, 有权监督政府, 还有义务纳税, 这种角色是顾客所无法比拟的。将公民看作顾客, 将政府与公民的关系看作是基于市场交换主体的企业和顾客的关系, 实际上是模糊甚至是降低了公民的宪政权利和政治、法律地位。其次, 政府存在的目的和意义就是保证公共服务的提供、社会目标的实现和公共利益的维护。但政府顾客导向注重的是对分散的个体的短期私人利益做出回应, 这种倾向必定会影响公共服务的提供和公共利益的实现。如果公共部门只以顾客导向为目标, 行政改革也就失去了应有的方向和意义。此外, 顾客的购买力是有很大的差别的, 没有购买力的顾客, 无论多么需要都是无法得到商品。若放在公共服务领域, 他们必将被排斥在公共服务的受益者范围之外, 从而加剧社会的不平等, 形成赤裸裸的两极分化。
3.3 新瓶装旧酒的质疑
新公共管理有一个重要的假设, 即公共部门的管理与私营部门的管理虽然存在差异, 但存在着一个跨越公私部门的一般管理。批评者认为新公共管理死抓此理不放, 致使管理主义倾向浓厚, 与早期的科学管理主义相靠拢。正如等哈特认为的一样:“在公共行政领域有一个长期存在的传统, 它支持‘政府应像企业一样运作’的观点”, 在很大程度上, 这种建议意味着政府机构应该采取‘科学管理’到‘全面质量管理’这样一些在私人部门行之有效的措施。政府再造运动和新公共管理使这个观点更加深入。”透过表面, 在新公共管理深层仍然存在着一个扎根很深的东西, 那就是“效率”, 也就是“花费更少, 获取更多”。由此可见, 新公共管理仍摆脱不开追求高效率的泰勒制的影响, 仍具有鲜明的管理主义色彩。大有新瓶装旧酒之嫌。
3.4 政府掌舵的困境
奥斯本和盖布勒的《重塑政府》一书中建议建立一个掌舵而非划桨的政府, 将权力下放, 减轻政府负担, 以期更好的发挥中央的指导职能。但批评者却发现在实践中已证明这几乎可以悲观的说是一种奢望, 以西方国家改革为例发现, 这种权力下放只是将一种公共垄断变成了私人垄断, 将公共物品和公共服务交给市场全权负责, 以减少政府失败, 缩减政府职能, 这必然意味着政府放弃了部分社会职能, 削弱了国家对公共事务和经济的调节能力, 从而致使中央控制权的下降, 破坏了国家政府在公民心目中的权威性, 最终导致政府在实质上将不再能掌舵了。
4 结语
纵观新公共管理的理论与实践, 不难看出, “新公共管理"作为一种正在成长着的公共管理新理论及实践模式, 是当代社会改革的产物, 与当代人类社会由工业社会向后工业社会的转变, 与全球化、信息化和市场化时代的来临密切相关。“新公共管理”改变了传统公共行政学的研究范围、主题、方法、学科结构、理论基础和实践模式, 日益成为当代西方公共部门管理实践在理论上的总结, 反过来又成为公共部门管理改革实践的指导思想。
新公共管理毋庸置疑地已成为一种不同于传统公共行政范式的新范式。尽管在其不断发展壮大的过程中遭到了不少的批评, 但这并不影响它作为公共行政发展的总趋势。长远而言, 新公共管理理论和实践的发展将有助于提高公共管理的有效性和促进社会可持续发展。
摘要：新公共管理理论是一种有别于传统公共行政理论的新的公共行政理论和管理模式。旨在对新公共管理理论进行全面、客观的梳理。
关键词：新公共管理,理论及现实背景,理论内涵,理论反思
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新公共服务公共管理 篇9
一、常州市城市社区公共卫生服务基本情况
江苏省常州市区2012年常住人口135.08万人, 社区卫生重点服务人群30.32万人, 占常住人口的比重22.44%。2012年财政医疗卫生总支出为6.12亿元, 财政公共卫生总支出为1.35亿元, 其中财政社区卫生总支出0.77亿元。设有20个社区卫生服务中心, 下设63家社区卫生服务站, 共有全科医生411名, 拥有房屋面积12.06万平方米, 输液床椅1632张, 社区卫生病床830张, 计算机735台, 实现了网络信息联系站点全覆盖。
二、常州市城市社区公共卫生投入产出效率分析
1. 财政投入逐年加大, 以公益性为导向的城市社区公共卫生服务体系逐步建成
2010—2012年, 常州市区人均公共卫生财政投入年均增长率为16.28%, 逐步形成了以政府为主导的城市社区公共卫生建设体系。2012年城市社区卫生机构医疗收入中医保收入占比30.04%, 药品收入中医保收入占比54.49%, 为社区卫生服务机构提供了持续的筹资机制, 有效缓解了居民就医看病的医疗负担。
2. 中医在社区卫生服务中作用发挥彰显, 优化了社区卫生服务结构形式
2010—2012年, 常州市社区卫生服务中中医服务占诊疗服务总量比例年均增长16.51%。由于中医不需大型的医疗设备, 就诊费用和药费也比较低, 与社区卫生服务“简单、方便、价廉、效验”的要求相契合, 对优化社区卫生服务的结构形式起到推动作用。
3. 出巡诊比例大幅提高, 社区卫生诊疗服务方式优势初显
社区卫生服务机构有别于传统医院, 主要是服务方式不同:社区卫生服务是主动服务、上门服务, 而传统医院是病人上门求诊。2012年常州市城市社区卫生机构西医出巡诊达6万人次, 占西医诊疗服务总量的3.17%, 中医出巡诊2756人次, 占中医诊疗服务总量的0.84%。虽然出巡诊的比重目前仍处于较低水平, 但2010—2012年, 年均增长率也达到67.96%, 这说明常州市社区卫生服务机构在努力提高出巡诊在诊疗服务中的比例。
4. 全科医生比例大幅提高, 有效缓解群众需求与全科医生人才缺乏的矛盾
全科医生是社区公共卫生服务机构的中间力量, 是实现人人享有公共卫生服务的人力保证。2012年常州市社区卫生机构全科医生占卫生专业技术人员总数的比例为25.20%, 市区平均每3287人配备1位全科医生, 已符合国家标准每2000—4000人的社区应当配备1名全科医生的要求。
三、常州市城市社区公共卫生服务存在的主要问题
1. 社区卫生经费中药品和诊疗收入占比较高, 影响公共服务的定位
虽然常州市财政对城市社区公共卫生服务的投入不断增加, 但从总收入构成情况看, 占主体地位的仍是诊疗收入和药品收入。2010—2012年, 城市社区公共卫生机构诊疗收入占总收入的比重分别是:24.93%、17.45%、19.80%, 药品收入占总收入的比重分别为63.04%、63.16%、59.11%, 此经费来源结构与社区卫生作为纯公共品的定位是不相一致的。
2. 健康教育活动开展不佳, 将会造成有限医疗资源的紧张度
健康教育是社区卫生服务机构发挥其职能的重要途径。传统医院的服务对象是病人, 而社区卫生服务机构是面向全体居民, 通过健康教育使亚健康人群不变成病人, 健康人群不变成亚健康人群, 所以说。从近三年数据分析, 常州市每万人健康教育活动人数呈明显的下降趋势, 环比下降率连续两年超过25%。从长远来看, 健康教育活动开展不利, 可能引起病患数量增加, 既加重居民的医疗负担, 也会造成有限医疗资源的紧张度。
3. 社区卫生服务机构业务量下滑, 管理和运行效率有待提高
随着新医改的推进, 社区卫生服务事业的日益发展以及各项硬件及软件设施的改善, 社区卫生服务机构管理和运行的效率理应有所提高, 但通过分析常州市社区卫生服务机构“医生日均诊疗量”这一指标, 近三年年均降幅1.87%, 究其原因有:一是居民对社区卫生服务质量缺乏信任, 没有因为社区卫生机构条件的改善而改变对“大医院”的偏好;二是医生的工作效率不高, 虽然“卫生技术人员年培训人次”年均增长4.25%, 但是“卫生技术人员职称平均指数”年均下降了27.63%, 医务人员的业务素质影响了社区卫生服务机构管理和运行效率。
4. 医务人员职称结构和培训支出“两个偏低”, 制约社区卫生服务机构发展
常州市城市社区公共卫生服务机构医务人员职称结构中, 高级职称占比长期处于低位, 近三年均不足5%, 而初级职称占比则长期超过60%。这样的职称结构会影响该地区社区卫生服务机构发展。从2012年培训经费保障看, 培训支出占商品和服务支出的比重不足1%, 这也制约了社区卫生服务医务人员业务素质的提高。
5. 社区卫生服务机构资源配置不均衡, 影响医务人员的工作绩效.
从总体看, 2012年常州市市区城市卫生服务机构每万居民业务用房面积达784.87平方米;从个体看, 每万居民业务用房面积最小的社区仅为242.98平方米, 仅为最大社区的11.38%;人均卫生投入最少的社区为16.67元, 仅为最多社区的15.51%。说明常州市社区卫生服务机构投入不均衡, 提供均等化的公共卫生服务目标较难实现。
常州市2012年社区卫生服务机构职工满意度问卷调查结果显示为75.53%, 说明职工满意度与所在机构的资源配置、职工的工资性收入、工作绩效、心理健康、生活质量等密切相关, 需采取有效措施, 从提高职工满意度, 到为病人提供高质量的健康服务, 来促进社区卫生服务事业健康发展。
四、加强城市社区公共卫生服务绩效管理的对策
1. 以资金绩效为导向, 加强政府基本公共服务投入科学化
一是逐步建立政府主导的投入机制。明确公共卫生服务投入应实现城乡居民均等化为目标, 建立由政府占主导地位的公共卫生服务经费保障机制, 按国家规定核拨基本建设经费、设备购置经费、人员经费和公共卫生服务的业务经费。兼顾现阶段基本国情, 可考虑个人适当投入但其比重应逐步降低直至为零。
二是逐步完善政府投入稳定增长机制。政府要优先保证公共卫生服务项目经费, 逐步提高政府公共卫生投入占卫生总费用的比重, 逐步提高政府卫生投入增幅高于经常性财政支出的增幅, 由此确保人均公共卫生经费逐步提高。
2. 以服务成本为突破口, 实施社区卫生服务绩效管理精细化
一是确定社区卫生服务包。“基本卫生服务包”的概念是由世界银行在《1993年世界发展报告》中首先提出来的, 包括基本公共卫生服务包及基本医疗服务包在内的一揽子基本卫生服务项目。建议财政和卫生部门联合研究确定, 既能满足国家和省政府关于建立城市基本医疗卫生服务制度要求, 又能满足当地居民实际医疗卫生服务需求, 同时, 财政部门又能承受的“基本卫生服务包”, 并根据经济发展水平, 逐级扩大基本医疗卫生服务包的范围, 从而为财政投入提供合理依据。
二是科学测算社区卫生服务成本。即依据“基本卫生服务包”和服务成本确定基本拨款数额;基本建设专项、一般专项及突发事件专项作为专项拨款。其中:基本建设拨款根据发展规划按照年度计划拨付。一般专项根据事业发展需要, 长期固定需要列支的项目, 如培训专项等。突发事件根据政府文件和政策需求安排;绩效拨款根据绩效评价的结果, 以一定基数拨款的比例作为绩效拨款的来源, 同时作为制定单位和员工绩效工资的依据, 由财政与卫生主管部门签订相应的绩效合同, 卫生部门与下属的公共卫生服务机构参照签订绩效合同。
三是建立绩效评价机制。绩效评价是完善政府与社区卫生服务机构之间委托代理关系的重要制度, 也是建立问责机制的依据。卫生行政部门应着力探索绩效评价长效机制, 健全督导检查制度, 促进社区卫生服务政策措施落实。此外, 还应定期开展诊疗效果评估, 将病人的诊后满意度等纳入考核。
3. 以人才培养为基础, 确保城市社区卫生服务质量高效化
一是构建科学合理的社区卫生人才队伍的培训计划。随着居民健康需求的不断变化, 根据社区卫生不同专业的岗位要求, 制定和调整培训计划, 做到理论与实践相结合, 培训与使用相结合, 中医与西医相结合。
二是加强以全科医生为重点的公共卫生队伍建设。逐步建立全科医生规范化培训体系。借鉴国外成功经验, 逐步在培训模式、培训时间、培训内容、培训方法、培训教材等方面取得突破性进展, 促进全科医生执业水平和个人素养的提升。
三是真正做到以人为本, 关心职工个人发展、薪酬水平、工作心情等各个方面, 建议在社区卫生管理中设立专项资金, 用于改善职工工作条件 (包括硬件和软件) , 提高职工满意度, 努力营造温馨、高效、为民服务的文化氛围。
4. 以“大病进医院、小病进社区”为方向, 促进医疗服务质量和资源利用效率最大化
一是逐步建立社区首诊制度。城市社区卫生服务中心除了提供公共卫生服务外, 应探索社区与大型医院的合作互助机制, 逐步建立社区首诊制, 主要承担一般门诊、康复和护理等服务, 实现小病社区解决, 大病转入大型医院治疗。
二是制定合理高效的双向转诊及其监管制度。明确转诊的程序、规范、要求, 建立全市的双向转诊协调中心, 由专门的机构和人员负责协调解决双向转诊工作。
5. 以多层次宣传为抓手, 形成社区卫生事业发展格局多元化
一是加强对医务人员的宣传, 使一线工作者意识到社区卫生服务是一项朝阳产业, 发展社区卫生服务是大势所趋, 培养职业自豪感, 从而激发工作积极性。
二是加大对居民的宣传和健康教育, 不能局限于社区板报、传单、通知等形式, 可以通过专家巡讲、坐诊、科普讲座等专业性的宣传方式, 使广大群众感受到社区卫生服务的温馨、便捷, 赢得他们的信任与支持。
6. 以信息技术为支撑, 推进社区卫生服务建设和管理信息化
新公共服务公共管理 篇10
一、新公共管理理论阐释
自20世纪60年代开始, 政府行政改革成为世界性的大趋势。随着政府规模的扩大、财政经济压力的加剧、社会问题和官僚主义的泛滥以及政府不可治理性增多等因素, 西方主要发达国家纷纷开始了大规模的政府再造运动。这场以经济、效率和效益为基本价值取向的新公共管理运动聚焦于下放中央政府的管理权限、调整政府机构、重组公共企业、缩减公共部门的规模、私有化和分权化改革、在原有管理体制中引入新公共管理的理念、技术及模型、方法等。各国所展现的具体行动主要包括:企业管理技术的应用;服务及顾客导向的强化;公共行政体系内市场机制及竞争功能的引入等[1]。欧文·E.休斯认为, 公共部门已经发生了一种典范的变迁。这不仅仅是一种形式上的变革或管理风格上的细微变化, 而且是在政府的社会角色以及政府与公民关系方面所进行的变革[2]。
新公共管理理论根据“成本—收益分析”确定顾客、产品与结果;采用目标管理与绩效测量方法实现任务;运用市场与市场机制以及竞争与选择取代集权型管制;通过权力、义务、责任的协调一致下放权力[2]。首先, 政府行政中应引入市场化模式, 广泛采用私营部门成功的管理手段和经验, 在公共管理中引入竞争机制。传统公共行政理念认为, 微观经济领域应该由私营企业承担, 而公共服务领域则应该由政府垄断。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同, 新公共管理理论主张政府管理引入企业管理的哲学和技术及顾客导向的行政风格, 取消公共服务供给的垄断性, 让更多的私营部门参与公共服务的供给, 通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来, 从而提高服务供给的质量和效率。其次, 政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。传统公共行政模式注重投入而非结果, 而新公共管理理论要求政府重视管理活动的产出和结果, 关心公共部门直接提供服务的效率和质量, 能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求做出富有成效的反应。其新型公共产品和服务供应机制、公共组织结构、管理模式和技术方法的运用在很大程度上消除了传统政治和行政体制的弊端, 降低了公共治理成本, 提升了公共产品供给效率, 推动了公共治理模式的完善和发展。
二、构建中国服务型警务的必要性
随着中国社会主义市场经济体制的深入发展, 政府与市场和社会的关系得以重新定位和确认, 中国政府治理模式开始由管制行政—机构导向转向服务行政—顾客导向。服务型警务正是公安机关在中国政府行政改革的框架体系内, 立足执法为民, 满足公众需求, 回应公众期待, 将公众满意度作为公安工作的终极目标和警务绩效的首要评估标准, 为其提供高效公共安全服务的新型警务治理模式。这决定了公安行政改革的制度安排以构建服务型警务为基本价值选择。
从世界范围来看, 席卷全球的第四次警务革命———社区警务的核心是关注公众安全需求, 通过多元化参与, 以全社会的力量抑制与预防犯罪。从实践上, 社区警务是一种复合的多中心的制度安排, 它注重警察、当地政府、社区成员等相关者之间的互动, 改进了公共安全服务的有效供给, 满足了公众多元化的警务需求。这正是新公共管理理论在警察机关的直接体现。而以警务社会化为改革取向的第五次警务革命旨在警察机关内部运用企业化管理模式的同时, 打破警察服务的国家垄断地位, 允许社会其他组织包括私营组织提供部分警察服务, 使公众有选择更好治安服务的机会[3], 这与新公共管理理论更具有内在的统一性。因此, 构建服务型警务是公安行政对新公共管理运动和世界警务发展趋势所作的积极回应和理性选择。
三、构建中国服务型警务的路径探索
1. 创新警务理念, 践行顾客导向。
新公共管理理论强调顾客导向, 将“顾客满意”作为政府施政的目标, 并以顾客需求为导向推动政府工作的改进和提高。公安机关在传统管制行政理念指导下, 更多地扮演着生产者、监督者和控制者的角色, 而为社会和公民提供公共服务的职能和角色被淡化。这种管理模式忽视了公共管理的内在价值, 导致官僚主义和政府公信度降低。因此, 公安机关应摆脱传统的管制行政理念, 树立“权力控制”、“权力服务”去官僚化的民主行政精神和公民本位、社会本位的顾客导向理念, 改变原行政体系的权力中心主义和主体中心主义, 将公安机关的角色和职能定位于公共安全产品的提供者和服务者, 将服务对象公众定位于公共安全产品的顾客。只有在理念层面树立顾客导向, 才能在实践层面上作出制度性安排, 实现公安机关向服务中心主义和客体中心主义转化, 真正构建服务型警务。
2. 转变行政范式, 提升行政效能。
新公共管理理论主张政府的职能应是掌舵而不是划桨, 即政府应该只是制定政策而不是执行政策, 政府只起掌舵而不是划桨的作用。只有政府将精力放在“掌舵”之上, 才能保证政府行政的有效性, 最终为社会发展掌好舵[4]。因此, 构建服务型警务必须切实转变行政范式, 变全职全能为专职专业, 把主要精力放在日常管理、监督和查处上, 把主要突破口放在更加便民、利民、惠民上, 实现由全能型向有限型行政范式的转换。公安机关应改革行政流程, 设定服务绩效的标杆与绩效衡量指标, 对公众的关键需求进行评估, 制定、颁布和实施服务标准和申诉处理标准, 尽量避免如官僚主义、层次繁多、相互推诿、手续烦琐和乱摊派、乱收费等问题的出现, 使购买和使用公安产品和服务的过程简便、快速, 以减少公众在这一过程中金钱、时间、体力、精力的消耗以及随之而来的风险, 提高公众的满意程度。目前, 应将本不属于公安机关权力范围的事与权交还给市场或社会, 把以前“越位”或“缺位”的很多职能交由非政府的社会自治组织管理, 真正发挥社会非政府组织、社区、民间机构及市场的主导作用[5]。同时, 积极推行公安服务承诺制, 实现相关社会调查定期化制度, 形成一种履行契约的外部压力, 促进公安行政效能的提升和执法服务质量的持续改善。
3. 引入市场竞争机制, 满足公众警务需求。
新公共管理理论注重政府的服务作用, 认为政府的社会职责是根据顾客的需求向其提供服务, 企业家式的政府应该是能够提供较高服务效率的政府。给予公民以更多的选择权, 让公民有机会来评价政府工作绩效的“顾客驱动”机制将是推动政府改善工作的良好机制。当前, 应着重完善已有“非职业警察”的运作机制, 积极创造条件培育公共安全服务社会化的市场基础。除具有严格意义上国家警察权范畴的执法活动和强制措施外, 公安机关的治安防范、商业性活动保卫、救助服务等领域的部分职能可以由商业性的保安服务公司来承担, 以商业运作的方式有偿为公众提供安全服务[6]。通过完善立法, 将条件已经成熟、实践证明已经可以社会化的职能从警察的职责中剥离出去, 扩大公共安全服务社会化的领域, 并允许更多的资本、尤其是民间资本投入保安服务业, 进一步完善治安承包制度, 以契约方式引入多元生产主体。公安机关通过多元善治, 将政府的行政权威、规模经济与市场机制、社会自组织有机结合, 有效提升公共安全服务质量与效率。
4. 注重公众评价, 完善警务绩效评估机制。
新公共管理理论主张政府管理的资源配置应与管理人员的业绩和效果联系起来, 实行明确的绩效目标控制, 即确定组织、个人的具体目标, 并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。因此, 绩效评估是新公共管理理论中影响组织效益与效能的动力因素。
服务型警务应以公众需求为导向, 并受其评估和监督, 通过与公众持续不断的沟通, 以共同合作的方式实现警务绩效的提升。一是将评估的主动权、评估结果的监督权交给公众, 形成“群众评判为主、内部考核为辅”的工作机制;二是发挥专业评估机构的作用, 由警察机构委托外部专业机构进行评估, 以充分保障评估的准确、客观和公正;三是将评估的过程和标准向社会公开, 以舆论监督评估的透明、公正。可进行360度回馈式评估, 将上下级之间、警员之间、部门之间、警察组织内外的评估综合考虑[7]。通过建立公众评价为主导的警务绩效评价机制, 促进公安机关由管制型警务转向公众和社会组织积极参与的服务性警务。
参考文献
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新公共服务公共管理 篇11
关键词 公共文化 新常态 省级公共图书馆 服务功能
分类号 G258.21
Abstract Instructed by "Accelerating the Construction of Contemporary Public Cultural Service System"， this paper analyzes the connotation of provincial public library’s service function orientation， expounds the significance of provincial public library’s service function orientation， researches provincial public library’s services function orientation under the new normal of public cultural service， and locates its service function in five aspects， including social education， reading and learning， information service， leisure culture， and leading the development.
Keywords Public culture. New normal. Provincial public library. Service function.
2015年是“十二五”发展规划的收官之年，也是“十三五”发展规划的谋篇之年。在公共文化服务大发展中，作为省级公共图书馆如何以新的服务理念认识新常态下的服务环境，以新的发展方式适应新常态下的服务转型，找准新常态下的服务功能定位，逐步确立自身的公共文化服务新常态，发挥全省公共图书馆系统服务创新的带头人和促进公共文化服务体系优化发展的排头兵作用，推动全省公共文化服务在“十三五”时期的可持续发展，成为需要研究和解决的问题。
1 省级公共图书馆服务功能定位的引领性文件及其内涵
1.1 引领性文件
公共文化服务体系是指以政府为主导的，公益性文化单位为骨干的，面向社会大众的公益性文化服务体系。省级公共图书馆作为政府主办的面对社会公众提供文献信息资源的公益性文化服务机构，在公共文化服务体系中占有举足轻重的位置[1]。
2015年1月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》（以下简称《意见》）及附件《国家基本公共文化服务指导标准》（2015—2020年），明确了今后一个时期我国推进现代公共文化服务体系建设的总体目标、基本原则、重点任务及保障措施。这不仅是落实十八届三中全会《决定》提出的“构建现代公共文化服务体系”改革任务的重大举措，也是实现基本公共文化服务标准化、均等化，保障和改善文化民生的法律保障，更是公共文化服务新常态下省级公共图书馆服务功能定位的引领性文件[2]。
1.2 定位内涵
我国2012年5月1日起实施的《公共图书馆服务规范》明确指出：“公共图书馆由各级人民政府投资兴办、或由社会力量捐资兴办的向社会公众开放的图书馆，是具有文献信息资源收集、整理、存储、传播、研究和服务等功能的公益性公共文化与社会教育设施”。当前，公共图书馆服务体系在我国主要有四个层级：第一层级是国家公共图书馆服务体系建设的核心馆——国家图书馆；第二层级是地区公共图书馆服务体系建设的龙头馆——省级公共图书馆；第三层级是地区公共图书馆服务体系建设的承上启下馆——地市级图书馆；第四层级是农村公共图书馆服务体系建设的重要支撑馆——县级图书馆。在现代公共文化服务体系建设中，各层级公共图书馆应该认清自身的职能和使命，科学定位服务功能，完善服务体系，提高服务效能[3]。
省级公共图书馆是在政府支持下的非营利性质的公益性服务机构，作为公共文化服务体系的重要组成部分，也是为广大民众传播科学文化知识信息的中枢平台。省级公共图书馆位居国家图书馆和市级图书馆之间，肩负承上启下重任，理应根据《意见》精神，转变思想观念，确定服务定位，切实发挥省级公共图书馆在公共文化服务体系中的作用。所谓省级公共图书馆服务功能定位，就是让省级这个层级的公共图书馆服务与国家级、地市级、县级公共图书馆服务有所不同，以省域文化需求为中心，形成核心竞争力。正如湖南省图书馆馆长张勇所说：“省级公共图书馆的服务要能体现该省域文献载体文化积累、传承和发展的成果。春风化雨、润物无声地表现阅读文化的内涵和精神，是省域知本文化的标志和表征”[4]。
对于公共图书馆的服务功能定位，国内外早有研究，但目前我国专门针对省级公共图书馆服务功能定位研究的文献并不多。有学者认为省级公共图书馆是省域范围内公共图书馆中心机构，理当成为省域内信息资源储备中心和参考咨询、情报等较高层次的信息服务中心；也有学者认为省级公共图书馆既是信息咨询研究中心、教育支持中心、文化遗产中心，也是阅读中心、信息中心和休闲中心[5]。
2 省级公共图书馆服务功能定位思考
“十三五”时期将是我国全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴中国梦的关键时期，南京图书馆作为江苏省公共图书馆服务体系建设的龙头馆，在公共文化服务新常态下，研究其服务功能定位应以《意见》提出的“正确导向、政府主导、社会参与、共建共享、改革创新”的五条原则为基本遵循，重视载体文化的积累与传承，以服务标准化促进服务均等化发展，提升服务效能，彰显其江苏省知本文化标志和表征的地位，使其更好地发挥履行国家政策、引领发展潮流的表率作用[6]。南京图书馆将大力传承和弘扬中华优秀传统文化，发挥省级公共图书馆的公共文化服务职能，全力向“国际先进、国内一流”，兼具综合性和研究型的现代化省级公共图书馆的目标迈进有着十分重要的意义[7]。
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2.1 社会教育功能
2.1.1 成为精神文明建设中心
省级公共图书馆是省域文献信息资源汇聚与交流的中心。省级公共图书馆丰富的资源和优质的服务，激发了人们阅读和学习的欲望，为社会营造出了良好的文化氛围，使人类精神文明建设有了可靠的保证。南京图书馆要充分发挥馆藏文献信息资源丰富、场馆宽阔优雅、馆员素质优良、业务精湛和服务一流的优势，为读者营造浓郁的精神氛围和恬淡的文化氛围。在现代公共文化服务体系中，积极开展培育与践行社会主义核心价值观系列培训教育工作，举办社会主义核心价值观图片展、普法教育展，增加部队、学校、社区、监狱等流通服务点，定期配送弘扬中华传统文化的书籍，唤醒全民的爱国主义、集体主义精神，成为市民接受终身教育的理想殿堂和精神文明建设中心，发挥传递科学文化知识，进行爱国主义教育的职能作用。
2.1.2 成为社会教育中心
公共图书馆是现代社会教育体系中不可忽略的部分，社会教育学习中心是公共图书馆的天赋使命，且伴随着公共图书馆发展的始终。南京图书馆馆藏丰富，环境优雅，设施齐全，理应成为学习、传播先进文化，弘扬正能量的社会教育中心。在构建全省公共文化服务体系中应坚持正确导向，为低龄儿童制定启蒙教育计划；为青少年配备科普教育教材；为民众的终身教育提供学习指南。通过这些教育活动弥补学校教育的不足，满足成年人继续教育的要求，实现个人的全面发展和全民素质的大力提升[8]。
2.2 阅读学习功能
2.2.1 培养全民阅读风尚
阅读风尚的形成，直接影响到一个国家和民族的未来。1995年联合国教科文组织宣布每年的4月23日为“世界读书日”，希望散居在世界各地的人，无论是年老还是年轻；无论是贫穷还是富裕；无论是患病还是健康，都能享受阅读的乐趣，尊重和感谢为人类文明做出过巨大贡献的文学、科学和思想的大师们，且能保护知识产权。作为信息资源集散地的南京图书馆，是培养全民阅读风尚的重要基地，首先要为读者提供类型多样、载体丰富的资源，吸引读者阅读；其次要做好导读工作，对不同年龄、不同文化层次的读者推荐适宜的阅读书目，使更多的人学会读书，喜爱读书；同时加大全民阅读宣传力度，开展各种形式的读书活动，促进全民阅读学习，发挥省级公共图书馆培养全民阅读风尚的功能和作用。
2.2.2 培养阅读推广人
省级公共图书馆定期不定期地举办全民阅读推广培训班，可以激发全民阅读兴趣，培养全民阅读习惯，增强全民阅读意识，提高全民阅读水平。以群众需求为“指挥棒”，加大免费培训力度，才能影响更多的人成为阅读推广人员。南京图书馆开创的“南图阅读节”“陶风读书会”等品牌，以交流互动的方式宣传和弘扬中华传统文化，使读者感悟到博大精深的中国传统文化对当代生活的影响，从而吸引众多的读者参与阅读、喜爱阅读，营造了全社会的阅读意识和求知氛围。在公共文化服务新常态下，南京图书馆要在培养民众自觉成为全民阅读的推广人和阅读文化环境的建设者方面继续努力[9]。
2.3 信息服务功能
2.3.1 开创均衡发展局面
让文化的阳光照耀着每一个人、每一个角落，促进公共文化的均衡发展，是我国公共文化事业发展的终极目标。南京图书馆是江苏省域范围藏书、目录、馆际互借和业务研究、交流的中心，肩负与其他层级、类型的图书馆不同性质的使命和职能，应秉持“以人为本”“公平、均等”的信息服务理念，服务人群不分男女老幼、穷人富人；服务地域不分东南西北、城市乡村，开创信息服务在区域之间、城乡之间、人群之间均衡发展的新局面。在为企业、科研和政府提供决策服务、知识导航服务、参考咨询服务、科技查新服务、地方文化服务、个性化服务等高层次信息增值服务方面，应发挥省馆的优势，实现服务项目的多元化和一体化，满足社会不断增长的多样化的信息需求。
2.3.2 开创“创客空间”模式
“创客空间”近几年在美国图书馆界蔚然成风，公共图书馆创客空间的课题一直方兴未艾。美国部分图书馆已经成功构建的“创客空间”，不仅为读者学习提供图书资源，还为读者的探索和拓展提供空间。国内也有图书馆筹划构建“创客空间”，将其作为图书馆知识服务的自然延伸，纳入图书馆服务的新体系。这一举措必将掀起图书馆服务的新浪潮。尝试借鉴美国图书馆“创客空间”模式，在南京图书馆开创“创客空间”，既可以为读者提供学习空间、交流空间、灵感空间和展示空间，支撑读者个人自我价值和社会价值的共同展现，也可以推动省级公共图书馆服务向前迈进一大步，增强省级公共图书馆全方位服务的能力，为省级公共图书馆的转型变革提供新的契机[10]。
2.4 文化休闲功能
2.4.1 打造文化服务品牌
文化休闲是指人在完成社会必要劳动时间之后，为满足多方面需要而追求的一种文化创造、文化欣赏、文化建构的生命状态和行为方式。在公共文化服务新常态下，南京图书馆应继续精心打造“南图讲座”“南图读书节”“陶风读书会”等文化品牌，进一步提升南图的知名度和社会美誉度。为更好地促进江苏全民阅读日活动的深入开展，发挥省级公共图书馆应有的作用，在面向社会公开承诺全年每个周六、周日举办免费讲座的同时，继续开展“南图讲座基层行”巡讲活动，用品牌服务基层，打造“南图讲座”新亮点。应继续打造“南图会展”品牌，做好自展，拓展巡展，引进优展，扩大“南图会展”的影响力，营造文化休闲氛围。
2.4.2 打造文化休闲空间
“第二起居室”的概念第一次将公共图书馆的使命引向传统图书馆使命概念以外的世界，具有“柳暗花明”的效果。“第三文化空间”的概念是国际图书馆界受到“第二起居室”概念的启发而引入的，更恰当地描绘了人们对未来公共图书馆定位的蓝图。未来的公共图书馆应具备社会性、公共性、文化性和休闲性。在公共文化服务新常态下，南京图书馆应努力打造“第三文化空间”，创新文化休闲服务，使读者能在文化中享乐休闲，在休闲中品味文化，乐在其中，味在其中，最大限度地满足读者的文化休闲需求，最广泛地让读者获取精神、文化和生活的享受。国外以文化休闲创新服务的经验很多，如美国图书馆协会2008年发起的“国际图书馆游戏日”活动等，都可以借鉴[11]。
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2.5 引领发展功能
2.5.1 构建全省公共图书馆服务网络
南京图书馆作为江苏省公共图书馆服务体系建设的龙头馆，在公共文化服务新常态下要构建针对新兴互联网的数字资源服务终端，利用更先进的网络技术拓宽数字资源服务范围、抢占新的数字资源服务领地，迎合移动终端的数字资源服务，建立手机数字图书馆、少儿数字图书馆和盲人数字图书馆。以图书馆联盟的形式，构建全省公共图书馆服务网络，指导全省各级公共图书馆运用新技术，搭建服务平台，从根本上提高全省公共图书馆的服务能力与服务水平。继续推进全省公共图书馆参考咨询网的建设，使之遍布全省各区、县图书馆。加快引进和应用中外文知识发现和统一检索平台，积极利用OCLC平台推进国际馆际互借，真正将中国文化推向世界。配合文化主管部门在全省实施“文化信息资源共建共享工程”“数字图书馆推广工程”“电子阅览室工程”以及“古籍保护工程”。加快对馆藏历史文献的数字化进程，形成古籍数据库平台，建设江苏古籍全文数据库。启动馆藏珍贵历史文献修复计划，组织江苏省古籍保护中心的专家到市、县图书馆，指导古籍修复、保护工作。实施馆藏多媒体资源抢救性数字化加工和回溯标引建库等项目，以创新技术应用和文献资源保护优势，引领全省市、县图书馆持续发展[12]。
2.5.2 构建三大系统共享平台
在全球信息化的今天，公共图书馆要摈弃单打独斗的信息资源服务方式，依靠“三大系统”的合纵连横开展信息资源服务，才能最大限度地满足所有用户的需求。省级公共图书馆本应以收集、保存和整合文化信息资源，挖掘地方特色资源，研发地方文化创意产品，建立地方文献数据库，创新文化产品的服务方式，支持省域文化的建设和发展为己任。南京图书馆是江苏省域范围内文献信息的集散地，也是最大的文献信息研究所和咨询机构，在文献信息服务方面具有针对性强、专业性强、标准化强等优势，而本省高校及科研院所图书馆同样也具有多方面优势，南京图书馆应主导与高校及科研院所图书馆的合作与联盟，在构建省域范围内三大系统图书馆的共建共享体系，促进先进文化的传播与交流，实现省域内资源、服务的优势互补，建设文化新江苏中发挥应有的作用。
3 结语
省级公共图书馆大多位居省会城市，在民众心中占有重要位置。省级公共图书馆需要在建设理念、设施布局、管理运行和服务提供等方面不断反思，明确自身的服务定位，才能确定相应的馆藏特色、设施布局和建设规模，运用现代化的传播方式，满足民众多样化的文化需求，树立良好的社会形象，扩大社会影响力，发挥其在公共文化服务体系中的主导作用。南京图书馆将在公共文化服务新常态下，在“十三五”规划的指引下，以社会教育、阅读学习、信息服务、文化休闲、引领发展等服务作为功能定位，发挥在江苏省公共文化服务体系中的作用，加快实现其建设“国际先进、国内一流”的综合性、研究型现代化图书馆的目标，从而为全面建成小康社会作出应有的贡献。
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[12] 田青.图书馆参与社会服务的定位与发展[J].长春师范学院学报，2013（4）：182-185.
新公共服务公共管理 篇12
20世纪80年代初, 公共管理领域实现由“传统公共行政”到“新公共管理”的巨大转变 , 曾主导西方近一个世纪 , 被看作是“政治家的公共管理理论”的传统公共行政理论逐渐被淘汰, “企业家的公共管理理论”即新公共管理理论, 开始成为主流管理理论。然而随着时代的变迁, 新公共管理理论也不再适应新时期社会的发展, 不断受到诟病和质疑, 21世纪初, 以罗伯特·登哈特和珍妮·登哈特夫妇为代表的公共管理学家提出了新公共服务理论, 在传统公共行政和新公共管理基础上进行了反思和改进 (见表) 。
新公共服务的内涵包括: (1) 公共利益是目标, 而非副产品; (2) 政府的作用是“服务”, 而非“掌舵”; (3) 服务的对象是“公民”, 而非“顾客”; (4) 强调参与主体的多元化; (5) 公平应置于效率的价值之上。
2、我国政府在公共体育服务中的职能
2.1、公共体育服务的内涵
公共体育服务是指公共组织为满足公共体育需要而提供的公共物品或混合物品。公共体育服务具有公共物品的性质———公益性, 其中也包括很大一部分混合物品, 这部分混合物品可以由市场或市场与政府合作提供, 但政府仍然是公共体育服务的主要供给者。
2.2、我国政府在公共体育服务中的职能体现
改革开放以来, 我国提出了由经济建设型政府向公共服务型政府转型, 政府在体育中的职能也正在从计划经济中的“掌舵”转向“服务”, 越来越重视公共体育服务体系的构建。目前, 在公共体育服务中我国政府的职能主要体现在:
(1) 制定发展战略与规划。政府在实施体育公共管理和服务的职能前, 首先确定体育的发展战略与规划, 提出体育发展的宗旨、原则和目标, 并以此指导体育政策的制订, 其次根据各地经济发展水平和体育发展的实际, 制定体育事业发展规划。
(2) 进行资源配置。公共体育资源包括体育场地设施、体育信息、体育组织、体育活动等多种有形和无形的产品和服务, 其中既有纯公共物品, 也有混合物品, 在现实中以混合物品为主, 并且市场经济和体育产业在快速发展, 因此, 公共体育资源已不再适合由政府专控。
(3) 构建保障机制。在公共体育服务中 , 保障机制包括公共政策、法规制度、资金与人才、绩效评估体系等, 即决定政策 为谁服务, 怎么服务, 如何保障服务供给过程的顺利进行, 以及公共体育服务经费如何筹集、怎么付费, 人才战略如何实施和绩效评估体系如何构建等。
2.3、存在的问题
(1) 服务质量不高 , 服务功能尚未完全发挥。
一方面, 我国政府提供公共体育服务的质量不高, 只能处于“广覆盖 , 低水平”的层次 , 而在满足公民公共体育服务更高层次的个性化、多样化的需求上力不从心, 并且资源浪费现象也比较严重;另一方面, 虽然我国从“过度干预型”政府转向“服务型”政府, 但我国政府体育部门的服务功能尚未完全发挥, 在很多方面存在缺位现象。
(2) 资源配置、绩效评估缺乏公平性。
资源配置方面, 不仅存在地区差异, 还有人群区分, 在有限的供给中政府对残障人士、留守儿童等弱势群体公共体育服务需求的关注度明显不够。绩效评估方面, 重效率轻公平, 在各地公共体育服务评估指标中涉及供给公平的指标寥寥无几, 规范的评估制度尚未形成。其中, 基层政府公共体育服务供给公平性评估的缺乏, 致使部分基层政府失去了追求公共体育服务供给均等化的动力和约束机制。
(3) 抑制公共利益 , 忽视公民体育诉求。
一些政府体育部门领导人出于自身政绩考虑, 或依照自己的经验和喜好对公共体育服务的供给做出选择, 从而使自身的目标及行为与公共利益发生偏离。这时, 政府往往会在公共体育产品供给中出现短期行为, 比如修建一些不实用的场馆设施、制定不具备可行性的政策以及对公共体育服务经费的挪用等, 不仅忽视了公共利益, 还抑制了公民的体育诉求。
(4) 参与公共体育服务的主体单一。
计划经济下形成的“举国体制”使政府包办体育成为习惯, 虽然改革开放以来政府的职能在逐渐转变, 但目前我国参与公共体育服务的主体十分单一, 政府对企业、社会参与公共体育产品供给的各类扶持和优惠政策仍然十分匮乏, 市场主体缺乏积极性和动力, 政府在有限的资源和精力下, 公共体育服务供给的质量和效率也就得不到提升。
3、建议
3.1、强化服务理念, 发挥公共体育服务供给中的主导作用
新公共服务理论认为政府的作用是“服务”而不是“掌舵”, 在公共体育服务中, 公民与政府的关系也应该是主仆之间的服务关系。一方面, 政府要从“办体育”向“管体育”转变, 从微观管理向宏观管理转变, 少一些干预, 多一些服务, 不断地提高服务质量和水平;另一方面, 政府在公共体育服务供给中要发挥核心作用, 并引导、扶持和监督非政府组织参与公共体育服务, 制定保障公民平等获得公共体育服务的政策, 充分发挥政府的主导作用。
3.2、把公平放在首位, 提高资源配置和绩效评估的公平性
新公共服务强调政府提供服务的公平性, 政府在公共体育服务中应把公平置于效率的价值之上。在资源配置上, 统筹城乡、惠及全民, 加大对弱势群体体育需求的关注, 基本实现公共体育服务均等化。在绩效评估上, 制定针对公共体育服务供给“公平性”的评估标准、指标体系和组织方法, 建立相对独立的评估机构, 依据评估结果对公共体育服务的执行情况进行有效监督和反馈, 保证每一位公民相对公平地享有公共体育服务。
3.3、以公共利益为导向, 满足公民公共体育诉求
政府管理部门人员必须树立正确的公共利益观, 以公共利益为导向提供公共体育服务。公共利益依据的是关于共同价值观和共同利益的公共对话, 在这种对话过程中, 公民能表达体育需求、参与体育管理、行使公民权力。政府提供什么公共体育服务, 怎样提供公共体育服务, 应当事先听取公民的意见, 以公民意愿作为第一价值取向, 并建立有关了解民意、公民参与决策的渠道、规则和程序, 充分满足公民的公共体育诉求。
3.4、尊重公民参与权, 注重公共体育服务参与主体的多元化
政府在提供公共体育服务时必须尊重公民的参与权, 坚持“以民为本”, 增强对公民参与公共体育事业的回应。针对公共体育服务主体单一的问题, 政府可以通过授权生产、特许经营等方式, 使准政府组织、非政府组织等多元主体参与到公共体育服务中, 共同提供丰富的资金、知识和技术资源, 较好地使政府、市场和社会之间取长补短, 发挥开放系统的整体功效。
参考文献
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