公共预算公开

公共预算公开（精选5篇）

公共预算公开 篇1

预算公开指年度财政收支计划的编制、审批、执行的全过程以适当方式向公众公开。预算公开不仅是财政经济问题, 更是民主政治问题。财政预算公开和公众参与预算, 作为民生财政和民主社会建设的重要组成部分, 在陕西省省级财政预算改革中得到了实践和应用。本文以陕西省省级财政为例, 解析中国公共财政预算公开的省级样本。

一、财政预算公开的理论基础和必要性

我国的财政预算公开有一个历史演变过程。1951年, 国务院颁布《保守国家机密暂行条例》规定“国家财政计划, 国家概算、预算、决算及各种财务机密事项”属于保密内容, 是国家机密;1982年宪法赋予人大审查、批准预算和预算执行情况报告的权力, 1994年《预算法》明确了人大审批预算的职能, 但并无预算公开的规定;1999年, 全国人大常委会通过《关于加强中央预算审查监督的决定》, 才提出了编制部门预算、细化预算等要求;2000年, 全国人大选择教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部四个部门, 作为向全国人大报送部门预算的试点;正式预算公开是2008年颁布的《政府信息公开条例》将“财政预算、决算报告”和“财政收支、各类专项资金的管理和使用情况”列为重点公开的政府信息。2010年3月国土资源部在中央部委中率先公布部门预算。2011年《政府工作报告》中, 温家宝总理指出:“让人民知道政府花了多少钱, 办了什么事。”从此, 来自顶层设计的和基层实践的两股力量, 合力推动着我国的财政预算之门逐步打开。

(一) 从世界范围看, 政府预算信息公开主要基于三个理论

1、公众知情权理论。

政府预算信息公开是保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权的重要前提。目前, 知情权已成为公众和政府承认的基本人权之一。西德是首次在法律中规定知情权的国家, 这是世界范围内第一次在宪法中明确认可了知情权。

2、民主参与理论。

我国宪法第二条规定:“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民按照法律规定, 通过各种途径和形式, 管理国家事务, 管理经济和文化事业, 管理社会事务。”宪法第二十七条第二款规定:“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持, 经常同人民群众保持密切联系, 倾听人民的意见和建议, 接受人民的监督, 努力为人民服务。”我国宪法规定的人民权利的实现条件是国家必须为人民提供相关信息, 保障人民的知情权。

3、人民主权理论。

人民主权理论是关于国家和政府起源的主要理论。英国杰出思想家洛克阐述并理论了“天赋人权”的思想, 认为立法机关由人民选举产生, 人民有权罢免或更换立法机关;法律和政府的重大决策, 必须取得人民的同意。17、18世纪, 卢梭继承并发展了洛克的思想, 系统提出了人民主权理论。马克思、恩格斯则站在历史唯物主义的高度阐述了人民民主与国家的关系, 认为人民有权为自己建立新的国家制度。我国宪法第二条也规定“中华人民共和国一切权利属于人民”。根据人民主权理论, 政府预算信息应当向社会公众公开。政府预算信息是一种公共资源, 应当属于人民所有, 政府理应向人民公开政府预算信息。

(二) 推进预算公开的必要性

1、基于民主政治价值的考量, 预算公开是保障公民知情权、参与权和监督权的现实需要。

知情权、参与权和监督权是一项国际社会普遍认同的基本人权, 是民主政治的基础性权利, 是民主社会的基石, 也是现代法治国家的一个基本特征。了解财政预算的内容不仅是纳税人与生俱来的权利, 也是保障宪法赋予公众的知情权、参与权、监督权等民主权利的需要。我国宪法第二条规定“人民依照法律规定, 通过各种途径和形式, 管理国家事务, 管理经济和文化事业, 管理社会事务。”第四十一条规定:“公民对于任何国家机关和国家工作人员, 有提出批评和建议的权利”。无论是公民参与管理国家和社会事务, 还是对国家机关及其工作人员提出批评和建议, 都需要以公民对国家机关工作有相当的了解为前提。

2、基于公共治理价值的考量, 预算公开是打造透明政府、回应政府、公信政府的客观要求。

公共治理是由开放的公共管理与广泛的公众参与二者整合而成的公域之治模式。李克强总理在国务院常务会议上强调, 要建设透明政府、回应政府和公信政府, 这是公共治理的趋势和方向。信息公开是建立责任政府的客观要求, 公开发布的预算可以通过一份独特而清晰的文件, 提供关于政府活动的完整报告。一份结构有序、宣传充分的预算能够保证政府对人民负责的基础, 从而建立公众与政府之间的联系。我国的政府是一个责任政府, 它同样有义务向公众公开预算, 接受公众监督。

3、就反腐倡廉价值的考量, 预算公开是有效监督行政权力和预防腐败的重要途径。

近年来, 我国反腐败形势十分严峻, 实行预算公开, 必将有助于遏制腐败现象高发态势, 必将减少公共管理部门的权力寻租空间。在这方面, 英国和美国的预算制度成为范例。英国预算制度形成的最大贡献是解决财政腐败问题, 18世纪中期之前, 英国各种各样的财政腐败是触目惊心的, 进入18世纪中后期, 议会通过预算控制财政, 大体上杜绝了腐败。在美国, 1905年纽约州市政研究局利用涉及影响力购买和腐败两大丑闻促成的政治真空, 将监督与公开作为重建政府在公众眼中合法性的手段, 创设出了预算制度。美国国会在1921年通过了“预算与会计法”。这一看似不起眼的预算改革对美国后来的政治发展产生了巨大的影响, 它将各级政府行为的细节第一次展现在阳光下, 有效地遏制了腐败的势头, 从而改善政府与民众的关系, 增强了政府正当性。

二、省级财政预算公开的现状及深远影响

(一) 省级预算公开的进展情况

以陕西省为例, 近年来, 按照《政府信息公开条例》和省委、省政府部署, 陕西省财政厅积极推进预算公开工作, 在深度和广度上均取得了一定进展。

1、财政预算全面公开。

从2010年起, 陕西省省本级财政预算决算向社会全面公开。在此基础上, 省财政厅多次召开会议进行研究和部署, 督促市县加快预算公开工作。2014年, 省级财政预算向社会主要公开四个方面的内容。一是《陕西省2013年预算执行情况和2014年财政预算草案的报告》。二是2014年省本级公共财政预算收支数据, 包括《陕西省本级2014年公共财政预算收入预算表》和《陕西省本级2014年公共财政预算支出预算表》。三是2014年省本级政府性基金预算收支数据, 包括《陕西省本级2014年政府性基金收入预算表》和《陕西省本级2014年政府性基金支出预算表》。四是2014年国有资本经营预算收支数据, 包括《陕西省本级2014年国有资本经营收入预算表》和《陕西省本级2014年国有资本经营支出预算表》。

上述数据中, 公共财政预算收入预算表、政府性基金收支预算表公开到所有款级科目, 公共财政预算支出预算表公开到主要款级科目;并公开当年预算数、上年预算执行数及上年度预算执行数与本年度预算数增减幅度的比较和说明;国有资本经营预算收支表公开到收入和支出的款级科目。

2、部门预算公开。

省级部门预算公开从2011年开始, 当年, 陕西省财政厅在省政府组成部门和直属机构中选择了省科技厅、省民政厅、省司法厅、省住房与城乡建设厅、省交通运输厅、省农业厅、省商务厅、省体育局、省统计局、省行政学院等10个部门启动部门预算公开试点工作, 向社会逐步公开省级部门预算。公开内容主要包括部门预算编制说明、收支预算总表、一般预算财政拨款支出表等。2011年1月, 省财政厅向省十一届人大四次会议提交了10个试点单位的部门预算草案。10个部门的部门预算于3月份全部在各自政府信息网站面向社会公开, 供公众及时了解和监督。陕西省积极推进部门预算公开, 受到了社会各界的好评, 人民日报、新华网、人民网、凤凰网等权威媒体及知名媒体纷纷予以报道和正面评价。在2012年中央经济工作会议上, 温家宝总理点名表扬了陕西省的部门预算公开试点工作。

2012年, 陕西省级部门预算公开范围扩大至43个单位, 其中省政府组成部门除两个有保密要求的单位外, 全部实行部门预算公开。在召开省十一届人大五次全会时, 省财政厅将43个预算公开单位的部门预算报表汇总印送人大代表参阅。随后, 省财政厅按程序批复了省级部门预算, 43个预算公开单位也在收到预算批复文件后, 在3月中旬前全部在各自网站向社会公开了本部门预算信息, 省政府门户网站也进行了汇总链接。在预算公开内容上进一步细化, 将财政拨款的预算科目细化到“项”级, 同时, 增加公开单位当年“三公”经费支出预算表。2013年, 除特殊部门外, 省级全面推进部门预算公开, 公开单位范围从2012年的43家扩大到102家, 涵盖了党委、人大、政府、政协、人民团体以及各类事业单位, 并进一步细化了预算公开内容, 按“项”级科目明细反映单位各项财政拨款支出。2014年, 省级预决算公开已经常态化。

3、“三公”经费和行政经费公开。

“三公”经费公开是预算公开的重要内容, 也是公众关注的热点问题。2011年5月4日, 温家宝总理主持召开国务院第153次常务会议, 研究部署推进财政预算公开工作, 要求地方各级政府要比照中央做法, 公开2010年“三公”支出, 并建立健全公开机制, 扩大公开范围, 细化公开内容。

2011年7月20日, 受省政府委托, 省财政厅在向省人大常委会汇报“关于2010年度财政决算和2011年上半年预算执行情况的报告”时, 一并报告了2010年省直机关“三公”经费情况。陕西省继北京之后公布2010年省级单位“三公”经费, 成为全国第二个公布“三公”经费情况的省级政府, 充分体现了省委、省政府建设透明、诚信政府的决心, 以及敢于面对批评、勇于接受社会监督的全新执政理念。2013年3月, 103个省级部门预算公开单位公开2013年部门“三公”经费预算, 并细化了公开内容和相关说明。2014年, 省级所有部门的“三公经费”已经全部公开。

4、重大民生支出及专项资金支出公开。

根据财政部《关于深入推进基层财政专项支出预算公开的意见》, 陕西省财政厅制定了《省级财政补助下级财政专项资金公开目录》, 明确要求各基层财政和相关职能部门将教育、医疗卫生、社会保障和就业、“三农”、保障性住房等涉及民生的重大财政专项支出纳入公开范围, 公开的具体内容包括财政专项支出的资金管理办法、资金来源、发放标准和形式、分配结果等。目前这项公开制度在基层得到较好推行。

5、市县预算公开稳步推进。

在省级积极推进预算公开的同时, 各市县也稳步推进各项预算公开工作, 2011年, 陕西各市在本级选择部分单位进行部门预算公开试点。2012年, 各市区进一步扩大部门预算和“三公”经费公开范围。此外, 部分县区也积极启动了部门预算和“三公”经费公开工作。到2014年底, 全省11个市 (区) 、107个县的政府预决算、部门预决算和“三公”经费预决算已经公开。

(二) 预算公开的深远意义

整体上看, 陕西的预算公开工作走在全国前列, 在公开的范围、内容、路径、项目和形式上, 都具有一定代表性。从陕西的实践来看, 预算公开至少在以下三个方面的意义是深远的。

1、提高了政府工作的效率。

美国预算制度的先驱克利夫兰认为, 效率是政府的最高美德, 而预算公开是政府效率的保证。人民群众关心政府预算, 并不是害怕政府花钱, 而是关心花钱的效果。财政支出进度体现政府管理的水平和工作效率。预算公开之前, 陕西的各级财政支出进度大都在85%左右, 最大不超过90%, 大量的财政结余结转资金沉淀在部门, 影响了财政资金使用效益。预算公开三年来, 财政支出进度逐年加快, 每年完成支出调整预算都在90%以上, 2014年全省财政支出完成预算的94.7%, 按照财政部通报, 去年全省财政支出进度综合排名位居全国前列。

2、矫正了政府行政的方向。

政府的钱是老百姓的钱, 人民有权决定这些钱怎么花。预算公开, 让人们了解政府花钱的一些基本事实, 比如投入的方向、各方向之间形成的基本结构, 以及相互之间的比例关系。预算公开之前, 陕西财政支出中民生支出的比例一般占到财政支出的70%左右, 为了支持经济发展, 每年仍有大量的财政资金投向公路、铁路、机场、大江大河治理等基础设施建设大项目和工业项目, 基于陕西属于欠发达地区的现实, 这当然是必要的, 但与公共财政的本质和市场经济条件下政府的职能是不符的。预算公开之后, 陕西财政支出中民生支出的比例连续四年都在80%以上, 教育、科技、文化、社会保障、医疗卫生、保障性住房、陕南陕北移民搬迁等重点民生支出增长较快, 财政支出结构发生根本性变化。同时财政支持经济发展的方式也更多采取运用结构性减税政策, 清理规范行政事业性收费项目、切实减轻企业负担, 整合和建立产业发展基金, “拨付改投资”, 以及注入资本金、财政贴息和奖励补助等, 引导和撬动金融和社会资本投入。可以说, 陕西财政的“民生”特点越来越凸显, 陕西的财政预算公开, 体现出一种人民当家作主的价值。

3、约束了政府支出的行为。

政府花不该花的钱, 或者乱花钱, 或者花钱不讲成本和效益, 或者花大钱办小事, 群众就会提出批评, 形成舆论压力。在中国, 公务接待、公务用车、因公出国 (境) 等“三公”经费居高不下, 是社会各界长期关注, 为老百姓诟病的问题。为了解决这个问题, 各级党委和政府也下了大功夫治理, 但始终收效甚微, 究其原因, 根本的一条就是没有找到一个制度性的治理措施。陕西的实践证明, 预算公开是约束政府花钱行为、降低“三公”支出的有效办法。这几年来, 陕西省级部门“三公”经费支出每年都有新的下降, 2014年, 全省“三公经费”和会议费分别下降了19.1%和36.9%, 大大提升了民众的观感和政府的美誉度。

三、财政预算公开存在的问题

陕西省省级财政预算公开工作取得了较大进展, 迈出了预算民主化的重要一步, 但仅仅是一种带有摸索性质的探索, 仍处于初级阶段。透过陕西的个案看我国政府财政预算公开, 在制度上和执行上还存在相当多的问题, 集中体现为“四性”。

(一) 保密思维的习惯性

从官员层面看, 受我国长期封闭政治文化影响, 多数官员对信息公开较为排斥, 他们往往习惯秘而不宣的工作模式。同时, 受传统官本位意识掣肘, 相当数量官员特权思想严重, 服务观念落后, 把自己手中掌握的信息作为一种特权。加之信息公开往往会对部分官员的既有利益格局产生冲击, 造成政府官员在信息公开时, 往往是被动公开、随意公开或者避重就轻, 挑不重要的信息公开。这种思维习惯严重影响了政府信息公开特别是预算公开的进程。

(二) 公开内容的专业性

从目前已经公开的各种资料看, 公开财政预算项目过于笼统, 预算内容专业性太强。大多地方财政部门预算草案科目只列到类一级, 没有款、项的具体内容, 有的虽稍细一些, 但也只列到款级科目。比如说仅仅列出基本建设金额多少, 却没有每一笔支出的具体内容, 面对这些庞大的分类数字, 外行看不懂, 内行说不清, 既看不出每一笔收入来源是否合理、可靠, 也看不出重大建设项目有多少, 更谈不上审查这些项目是否合理, 预算是否科学, 不留缺口, 无法进行实质性审查。看不懂的预算背后, 隐含着政府愿意在多大程度上向公众出让预算监督权的问题, 让你看得见, 却看不懂, 也谈不上监督。

(三) 公开范围的狭隘性

公开预算编制原则及过程、预算执行及调整、决算、财政政策等信息没有完全公开;重要项目如重大民生项目、政府性投资以及其他重要项目评审复审情况没有完全公开;政府官员薪酬包括所有财政供养人员工资、津贴、补贴及养老金等信息没有完全公开。

(四) 公开载体的局限性

公开的载体基本上都选择专业网站和报纸, 便于公众获取信息, 群众喜闻乐见的财政预算公开载体尚未引入:比如, 能否在社会服务窗口 (行政服务大厅等) 向社会公开财政预算、政府采购、产权交易、公物拍卖、会计委派等公共财政事务;能否在新闻媒体设立专题栏目, 开展“公共财政与百姓生活”动态报道, 推进公众的参与度;能否在公共场所屏幕 (大型广场、飞机场、火车站) 等公共场所的LED电子屏幕上, 滚动播放财政民生信息;能否在基层社区宣传栏、政务公开栏上等, 公开与老百姓切身利益密切相关的财政民生政策、民生项目信息等等, 从而形成全方位、立体式的财政公开格局。

四、推进财政预算公开的几点建议

实行预算公开是预算民主化改革的基本要求和应有之义。随着中国逐渐转向税收国家, 政府的收入预算和支出预算必须实现民主原则。正如财政史标明的, 预算民主是任何现代税收国家都绕不过去的一个坎。立足于我国实际情况, 应该按照循序渐进的原则, 逐步推进我国的预算公开。

(一) 财政预算始终坚持“公开透明”原则

长期以来, 我们在思想观念上将政府预算视为国家机密, 不仅一般民众难以获取, 即使是各级人大代表也只能在短暂的“两会”期间获得本级财政预算和决算草案。这几年, 借助于《政府信息公开条例》的颁布, 将政府财政预算、决算报告列入了政府应予重点公布的信息范围, 并对信息公开的方式和程序、监督和保障等做出了规定。但在现行《宪法》及有关法律中都没有关于预算公开、公民参与的任何内容。实践中, 虽然中央政府各有关部门, 地方政府如广东、北京、陕西等地都在积极推动预算公开改革, 财政部也先后发布了《关于进一步推动地方财政部门政务公开的意见》、《财政部政务公开规定》和《财政部机关政府信息公开实施暂行办法》等规定, 但因立法层次低、所约束的主体极其有限, 以至于许多使用财政资金的部门和地方政府, 仍将预算信息视为秘密。没有一个让民众知悉、参与和监督政府预算编制、审议和执行的制度化平台。现在, 我国新的《预算法》中已经明确了预算公开的原则, 并就预算公开的基本内容等做出一般性规定, 各级财政、财务部门要认真执行, 努力做到“公开是常态, 不公开是例外”。

(二) 增强预算的完整性、具体性、易懂性、规范性

财政预算要有“完整性”, 即财政预算应该涵盖所有公共资金, 包括一般政府基金、社会保障基金和专项基金以及国有企业基金在内的所有公共资金。但是, 我国目前仍然有大量的财政收支没有纳入预算, 如土地出让金目前还属于政府预算外收入, 它是游离于政府提交人大批准的预算草案之外的, 当然也脱离了公众的监督。

财政预算要有“具体性”, 即财政收支项目必须是具体的。离开了预算信息的具体性, 就很难对特定的部门、单位、项目的收入和支出作出评价, 也很难对预算过程实施监督。从目前已经公开的情况看, 不论中央部门、还是省市县级政府的预算信息, 仍然显得过于粗略, 缺乏细节, 公开内容大都局限在“类”级, 个别项目细化到“款”级, 基本都未涉及“项”级, 公众很难了解详情。

财政预算要有“易懂性”, 即政府公布的预算信息是能够让大家弄清公共资金的来龙去脉, 知道资金由谁使用, 用在什么地方, 提供哪些公共产品, 使用效果如何, 并由此判断政府预算规模是否适当, 支出结构是否合理, 资金使用是否违背公共利益, 是否遵循了经济、效益和效果的使用原则。对于预算的编制者来说, 应该给人大代表和社会公众提供“看得懂”的材料。

预算公开要有“规范性”。全国各地情况差异较大, 为了避免各地预算公开各行其是、五花八门, 避免社会不必要的横向对比, 财政部应该对包括政府预决算、部门预决算、“三公”经费预决算在内的各类预决算公开的基本内容、格式、法律程序等做出明确规定, 要求各地在此基础上向社会公开。地方可在财政部规定的格式上予以进一步细化, 但最基本的公开内容和程序必须予以保证。

(三) 预算公开应做到主动公开与依申请公开相结合

所谓主动公开, 就是指根据法律规定的义务, 行政机关主动公开某些信息, 包括及时公开、定期公开、设立官方信息出版物、出售官方信息出版物、公众任意查阅公开的信息等。所谓依申请公开, 就是公众根据法律规定的权利, 向义务机关提出申请, 由该机关向其公开特定的信息。《政府信息公开条例》对这两种公开方式都有所规范。但是, 在信息公开的实践中一个共性的问题是, 由于理解或法规解释的不同, 一些政府机构缩小了《条例》规定的信息公开范围, 除了《条例》规定主动公开并重点公布的信息如财政预算、决算报告之外, 其他信息都不予公开。这种“选择性公开”显然是对《条例》的曲解, 不符合“以公开为原则, 不公开为例外”的精神。

公共财政收入主要来自纳税人上缴的税收。随着纳税人意识的觉醒, 公民申请预算公开的项目会越来越多。公民申请预算公开, 除法律规定的保密事项外, 义务机关有义务公开。公民的公开申请被拒绝, 有权获得司法救济, 这也是各国的普遍做法。1776年瑞典宪法规定, 公众有权向专门负责收集意见的部门, 就任何政府扣留信息的决定提出上诉。美国《情报自由法》也规定, 当行政机关拒绝公开时, 当事人有权向机关首长提出申诉, 如果首长部分或全部维持拒绝提供记录的决定, 机关必须通知申诉人该决定可以申请司法审查。

(四) 预算公开应接受社会和公众的监督

预算公开的最终目的, 是通过接受社会和公众的监督, 促使各级党政机关合理、节俭、高效地使用纳税人的钱, 切实为民服务, 杜绝浪费和腐败, 真正使财政资金取之于民、用之于民。从这个初衷来说, 如果只是形式上整整齐齐地将财政预算公布出来是远远不够的, 还有许多环节需要落实。

1、细化公开内容。

许多党政机关公开的预算, 只是按照收支总表、收入表、支出表、财政拨款预算支出表和政府性基金预算支出表等表格上固定的内容进行公开, 没有细分项目, 也没有相关说明。有的虽附有预算安排说明以及名词解释等, 但其中许多地方语焉不详, 人们希望看到的公开材料, 既有预算总表又有明细分表, 说明文字既阐释“总系统”又阐释“子系统”。各级党政机关应该对每一个汇总性数据尽可能地细化分解, 其中包括什么项目, 每个项目是如何计算得出的, 让普通民众看得懂, 明白政府部门供养多少吃财政的人员、干什么事、花多少钱。将预算的每一个细节都置于“阳光”之下, 一定能杜绝和防止一些地方、单位有意识地提高某些项目的预算基数和标准, 套取财政资金, 谋取不正当利益。

2、强化预算约束。

财政预算经过人民代表大会审议通过, 即具有法律效力, 必须得到严格执行。一些地方和单位, 特别是那些权力较大的部门, 预算虽然公开了, 但在预算执行中并不把它当一回事, 预算指标用完, 要么挤占其他项目的预算款项, 要么随意向财政申请追加, 这种预算其实等于没有预算。各级党政机关应该严格遵守部门预算, 项目预算指标必须全部用到项目支出上, 公用经费必须量入为出, 精打细算, 杜绝浪费。财政部门应该加强预算执行管理, 完善和落实预算执行通报制度, 绝不随意乱开“口子”, 真正让预算约束硬起来。

3、决算也应该公开。

财政供养人员及基本工资、津贴补贴多少, 商品和服务支出及办公、公务用车运行维护、公务接待、会议、因公出国、文件印刷、水电等费用多少, 何种项目、何种事业经费多少, 既要公开预算, 又要公开决算, 让人们明白当初预计花多少钱, 实际花了多少钱。当民众将各个部门的预算和决算能够进行对比时, 才能判别其中是否存在问题, 才能真正监督财政预算执行及政府部门履行职责的情况。

4、倒逼节约资金。

预算公开的最终目的, 就是“倒逼”党政机关厉行节约, 不胡支乱花, 经得起公众的拷问。如果预算公开以后, 公款吃喝和超标准接待仍在进行, 公车私用大量存在, 办公场所豪华装修比比皆是, 那么公开预算、决算就没有什么实际意义, 政府在老百姓心目中就没有什么公信力可言。各级党政机关在认真公开预算决算的同时, 必须在反对铺张浪费和大手大脚方面有真正作为, 严格执行中央八项规定, 将“三公经费”等各项支出完全控制在公开预算指标以内, 真正经得起公众的监督、社会的认可。

总之, 财政预算公开是一个敏感的话题, 是政府信息公开的重要内容和公共财政的本质要求, 对于保障公民的知情权、参与权和监督权, 加强法治政府建设, 发展社会主义民主政治, 具有重要意义。在中国式的财政预算公开实践中, 某一个或者几个“个案”的诞生, 都会引起公众的“围观”, 其实这更是一种对李克强总理提出打造“透明政府、回应政府、公信政府”的强烈期待。公开是一种勇气, 需要面对强大的质疑, 需要改革的智慧。如果本文通过对陕西省级财政预算公开“个案”的剖析, 从而寻找到财政预算从“国家机密”到“全面公开”的“样本”, 我们的目的就达到了。

王茉 (1968-) , 女, 公共管理硕士研究生, 讲师, 现供职于中共西安市委党校。

公共预算公开 篇2

一、资金投入情况

xxxx-xxxx年中央政府公共投资33074万元，其中新安江治理工程7000万元，重点中小河流治理1400万元，小型农田水利设施建设15万元，农村饮水安全4769万元，水土保持工程3379万元，其他水利工程14306万元，防汛抗旱2205万元。

二、资金使用与项目实施管理情况

1、基建程序管理：为加强我市水利建设市场管理，进一步规范水利工程建设程序，我市在实施水利基本建设项目工程时，从项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备(包括招标设计)、建设实施、生产准备、竣工验收等阶段均严格按《水利工程建设项目管理规定》的建设程序要求执行。

2、资金及财务管理：根据国家对水利基本建设工程项目和专项资金的管理要求，我市对水利专项资金进行了严格的财务管理。首先做到了专户储存，专款核算。区县水利工程项目资金大部分由区县财政统一管理，在区县国库支付中心设立专户，专款专用,实行报账制,将有限的资金用在了工程项目建设上，确保了资金的使用效果;市直属水利基本建设项目认真贯彻执行水利基本建设法律、法规及水利基本建设资金管理办法等规章，建立、健全了基本建设资金内部管理制度，依法合理安排资金，及时调度和拨付水利基本建设资金，严格按照《中华人民共和国会计法》的规定，建立健全与基本建设资金管理任务相适应的财务会计机构。水利基本建设资金按规定实行专户存储，资金使用上厉行节约，努力降低工程成本，防止损失浪费，提高资金使用效益。

3、计划管理：我市在实施项目时，严格按照省发改委下达的年度计划执行，无概算外项目和预备费的使用情况，工程施工都是按照施工图纸和设计书要求进行，无重大设计变更。

4、招投标管理。我市水利工程均实行了公开招投标。

5、合同管理。招投标确定施工单位后，在工程实施前，严格按照《合同法》的有关规定，及时与施工单位和相关责任单位签订了施工合同，并要求施工单位和责任单位按照合同的约定贯彻执行。

6、质量管理。为使工程建成后发挥应有效益，我局加强了工程的建中和建后管理，通过组织工程技术人员定期或不定期的对工程质量进行抽查，发现问题立即要求施工队伍限期整改;对已竣工的项目，严格项目交付使用程序，通过以上措施，确保了工程的建设质量，落实了工程管理主体，明确了管护职责，

7、价款结算管理：我局水利基本建设工程价款结算严格按照省厅《关于转发财政部建设部〈建设工程价款结算暂行办法〉的通知》(皖水函[xxxx]153号)执行。项目法人必须以承包人提交的、经监理总工程师审核签字盖章的已完工程量报表、工程价款结算单，以及统一税务发票等完整结算资料，经经办人签字、财务审核、法人签字后方可支付承包人工程价款。无大额现金结算情况。

三、项目绩效情况

我市xxxx及xxxx年中央公共预算内投资工程基本实施完毕。

农村饮水安全工程项目的建设实施，使农村居民喝上干净水、达标水，保证了农民的身心健康，而且使现有水资源得到合理的开发利用，满足农村居民生活用水的需求，保护现有水资源，保障农村正常的生产、生活环境，保障社会和经济的可持续发展，使生态环境步入良性循环。社会效益和经济效益显著，节省了劳动力，有利于农业发展和农村稳定，带动地方经济增长及产业结构的调整，对改善项目区生态环境也具有十分重要意义。

中小河流治理后增强了我市城区防洪治涝能力，减轻洪涝灾害损失，保障人民生命和财产安全，为城区社会经济和可持续发展提供了良好的水利基础设施条件，同时进一步完善我市城市基础设施建设，促进城市品位提升。

预算不公开，何来监督？ 篇3

公开了才好审议

今年全国两会期间，我在北京一家报纸上写了两篇专栏文章，一篇叫《人代会的"务虚"与"务实"》，另一篇是《能否向公众公开政府预算》，谈的都是同一个议题：希望人大代表能帮人民看好"钱袋子"；政府应并把预算公开，让人民来监督。现在人大会议不把审议预算作为重要议程，预算也不公开，而且还是国家的机密，人民不知道，所以很难受到人民的监督。这不符合一个文明法治政府最基本的要求。

批准审查预算是人民代表大会最重要的职能，现代议会产生的原始动因也是审查批准预算。世界各国议会无不把预算审批放在头等重要的位置。所以我说：让预算的审查成为人代会的核心议题，才能推动人代会由"虚"变"实"。只有把握了预算，才真正掌握政府的政策。政策是导向，预算才是具体行动，才是政策的命脉。只有把预算审查起来才是一个务实的会，才是一个更有意义的会。你看美国人很务实的，一年国会开上10个月，有8个月是在审预算。时间都花在讨论预算上。

人大会议要审预算是应有之义，公开预算更是必要。我讲了至少5个理由：纳税人有权知道政府的预算；预算公开是民主政府的应有之义；公开预算是法治政府所必需；公开预算是反腐败的治本之策；公开预算可以提高纳税人的积极性，增强公民的权利意识和主人翁责任感。

有人说，假如公布的预算都是一些不真实的数据有什么用?我认为，假数据也没有关系，公开了人们就要可以追问，开始假后来就不敢假了。

然而现在的问题是，我们普通公民根本没有途径可以去查看政府预算，因为目前国家预算还是国家机密。把预算作为国家机密是没有任何道理的。2005年，我在新加坡作研究时，提出想看看国会预算，国会图书馆馆长送给我两本当年的国会预算，说给我带回来慢慢看，并作个纪念。我作为搞人民代表大会制度研究的人，觉得这样的礼物很珍贵。去年，我一个朋友访问美国爱荷华市市政府，市政府亦送给他一本厚厚的爱荷华市预算。

就是国防预算也都已经是公开的，美国跟伊拉克打仗拨款多少钱整天在国会里讨论。就是我们国家，国防预算也都公布了。国防预算都可以公布，其他的还有什么保密的理由?预算不公开是完全没有任何道理的。其实这几年，在一些地方人民代表大会"两会"已经把预算发给人民代表大会代表了，深圳等人民代表大会代表人手一本部门预算草案，而且允许代表带回家了。

公开了才好监督

从前两年开始，预算报告不在大会全体会议上作了，只发给代表自己阅读，这样一来，对预算审查更加轻视，更加不透明了。本来财政部在会上作预算报告，公众可以通过媒体得知预算的大体情况，现在公众对有关信息的了解更少了。政府不在大会上作预算报告是违反预算法的。

毫无疑问，构建公共预算，首先要做的就是预算公开，如果不能一步到位向公众公开，至少首先向所有代表公开。不认真审议预算和不公开预算也引起一些全国人民代表大会代表的不满意。如人代会期间，全国人大代表陈舒不客气地批评："财政部提交这样虚化､不透明的报告给代表看，代表看了也白看，还怎么去监督，怎么去审议?"

这些年，我一直呼吁，预算应该放到重要的议程上，人代会要重视预算审查。前年写的是人民有权利知道预算，去年写的是政府应该公开预算，今年写的是公开预算是政府的义务，变着题目来说，一个意思，就是希望公布预算。政府花了纳税人的钱，当然应该让老百姓知道。特别是今年国家税务部门要求年收入12万元以上的纳税人要报税，政府要求公民公开收入，公民当然也有权要求政府公布花钱的去处。

可以说，预算公开透明化，是迈出公共预算改革的第一步。河北省开地方预算改革的先河，1999年开始公共预算改革。作部门预算和细化预算，那里预算已经不是一本书，堆起来有一个人那么高了。前几年广东人大也在开始改革，预算过去是一张纸，现在变成一本书。原来部门预算一做，预算细化之后，问题就容易暴露出来。人民代表大会代表不是看出有的机关采购电脑一台2万元，而市场上好的电脑也就几千元。如果预算公开，人民的监督就更容易了。人代会审不了也没有关系。媒体､社会和用钱单位都可以监督。深圳､广州等地方人大细化预算的改革，就暴露出人大自己的审议能力不行。除了开会时间问题，还有人大代表的能力等问题。人民代表大会没有时间，我们可以把预算在报上和网上公开，老百姓可以查看，这样公众监督就可以。人大监督不了没关系，让社会监督，帮助人大来监督，社会上有的是人才。

走向公共财政

预算公开可以是先部分公开，允许有一个渐进的过程，从预算过程说，有预算决策和预算监督环节。预算决策环节的公开化，就是公众要参与讨论预算资金的分配，预算要举行听证会。如果现在即使做不到决策公开，但把政府决策好的东西公开，数据是假的也没有关系。

问题是，我们为什么不愿意不公开?根本的问题不是涉及国家制度，而仅是涉及到个人利益和领导的权力。这可不是国家利益，公开预算对国家只有好处，没有坏处，有利于反腐败。如果一切财政都公开透明，钱会花得更有效率。

目前一些地方政府，地方的财政一般是书记､市长，以及财政局长等少数几个人知道，谓之"领导财政"，领导们拥有着批钱的权力。毫无疑问，公共财政之建设，公共预算之实行，动的就是长官们的利益，就是限制了他们花钱的"自由"。因此，当前中国要推进改革，第一需要领导人为国家大局的责任心；第二需要有政治智慧。责任心就是要有这样一些有理想､想改革的人来推动改革。政治智慧，我的建议是先不要触及既得利益者，政府机关花多少钱暂时不管。我们先把公共服务这块预算弄细一点，首先迈向阳光财政行不行?

不可忽视的是，预算改革是中国政府管理改革和政治体制改革的重要组成部分，既需要改革者坚定的信念，亦需要民众的理性回应。值得欣慰的是，我们正在慢慢形成这样一个共识：预算公开是政府的责任，公民的权利。预算公开以后，将会促进其他方面的改革。

我们最终的目标是建立起公共财政制度，这是现代民主政府一项最基本的制度，所谓公共财政制度就是举众人之柴，办公共事务。这是每一个政府最基本的职能。政府为公共提供服务也需要取之有道，用之有道。什么叫取之有道，用之有道?就是政府所有的"取"和"用"都必须经过人民的同意，更不要说应该让人民知道，人民应该参与预算的制定，并且要受到人民的监督。

(作者为中国政法大学宪政研究所所长)

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世界各国的预算行为

预算行为实质是政治行为，预算制定过程实质是一个政治过程。预算决策模式直接表明了政策制定者政策制定过程中及政治舞台上游戏者之间的权力分配。任何预算改革的成功都受制于现有预算体制的政治框架。实际上，预算改革背后所隐含的就是权力的再分配。

从世界各国现代议会的制度设计来看，预算审批权基本上都属于议会的权力，只不过具体程序和权力设计上有所区别而已。预算监督也是议会的主要职权之一。在西方国家代议机关发展的历史上，议会的立法权是以获得财政预算权为基础的。经过300多年的发展，当今许多国家都把预算案视为对政府活动实行监督。

首先，是对预算形成的监督。预算形成本来是议会的职权，随着国家生活日益复杂和政府日益专业化，当今世界各国的预算案一般多由政府编制，议会主要集中于对预算案的审查和批准等。由于预算案所列款项庞杂繁琐，各国议会对预算审查和批准的程序是不同的。在英国，预算案经内阁同意后，由财政大臣向平民院作年度预算报告。平民院通过辩论审查预算案的新增部分和变动部分，制定各项预算决议和拨款法案。在美国，由总统向国会提交预算报告。经过委员会审查，两院通过共同决议，对每一部分预算提出授权。在德国，联邦政府提出预算计划，经联邦议院通过形成议会的预算法案。

由于预算案所具有的特殊性质，议会不能像审议法律案那样逐条进行修改，而只能就其整体作出评价，并在有限范围内作出少量修改。在英国､法国，议会对预算案中有关支出项目只能削减或取消，不能增加，对有关收入项目进行削减必须相应增加其他项目来保持预算平衡。在美国､日本，议会可以按照法定程序对预算案提出增加或者减少的修正案，议会通过的预算和原预算案往往有比较大的变化。

其次，是对预算执行的监督。预算案一经批准，代议机关便转向对预算执行的监督，包括定期听取政府执行预算情况的汇报，对预算执行过程进行检查，批准政府启动后备金，审查和批准预算变更或者追加预算。与其他国家不同，德国政府没有预备费项目，政府如果需要在预算外开支，必须提出补充拨款案，再由联邦议院审查和批准。对于预算执行中的较大事项，财政部长必须向联邦议院预算委员会通报。每个月的支出情况和每个季度的负债情况及各种图表等也要向预算委员会报告。英国规定，政府动用后备资金必须经过平民院批准。美国规定，预算变更须经国会议员三分之二以上同意才能生效，未经国会批准而修订预算的行为须负刑事责任。国会还向各个行政部门派驻监察代表，对所驻部门的预算执行情况进行监督。在法国，预算纪律法院负责对预算支出决策者进行调查和审判，追究当事人的责任。

最后，是对决算审计的监督。各国对决算的审计一般由专门机构进行。这种机构有的隶属于议会，有的隶属于政府，有的是独立机构。无论哪种，都要求依法对决算进行全面､详细的审计，并向议会提出报告。美国国会设立审计署对政府预算收支及使用情况进行审计，担负"牧羊犬"的重任。在英国，审计长作为平民院的官员，领导国家审计局对被审计单位的账目进行审计，并向平民院提供报告。在德国，联邦审计署署长由联邦议院选举，负责对财政收支进行全面审核。在日本，审查决算的任务由独立于政府的会计检查院进行，会计检查院向国会提出决算报告，由国会作出决议。

从宪法､法律的规定来看，中国各级人大及其常委会在预算的审查和监督上拥有绝对的､明确的权力。长期以来，由于受多种因素的影响，中国各级人大及其常委会对预算的审查监督，基本上是履行程序走过场。中国人大系统加强预算审查监督工作的探索实践始于上世纪90年代中期，而且表现出明显的地方推动的特征。

预算公开的意义大于一切 篇4

吴君亮在观察了很多部门预算后发现：“每个政府部门除了基本费用，如工资福利、公共费用之外，还有各种名目的项目经费。以深圳市为例，这些项目经费几乎接近基本费用，金额相当庞大。这些项目经费使政府部门的人在履行同一职责时，相当于拿两份待遇，使他们的收入在高出社会平均收入的基础上又高出一块。”

所以，要想公开这些费用，必须突破很多阻力，一要靠民间和舆论不断地发出预算要公开的声音，要让每个人都知道政府拿纳税人的钱是如何花的，要让这种意识深入人心。二要给立法当局施加压力，呼吁给出立法时间表，并不断完善立法。

目前，预算公开的意义大于一切。吴君亮所做的就是这样一件事情。他本身是一个商人，有自己的资产管理公司。同时，他也是一名“公共预算观察志愿者”，做这些亨情，吴君亮都是利用业余时间。“事实上，做这些事情也蛮好玩的，利用业余时间做我喜欢做的事情，也没有很多压力，就像我看到门外的街道太脏，去扫一扫，看到一个水龙头在漏水，我把它拧上。不然心里就会觉得不舒服。倡导预算公开，也是对社会有好处的一件事情，希望我们生活的这个社会环境更健康，毕竟我也读了那么多年的书，学到了很多相关知识，我做这个事情，也是对我自己学有所成的一个交待吧。总比休闲时间去打高尔夫、去坐在桌子旁打牌要好，也更有意义。”

预算公开不能雾里看花 篇5

3月30日至4月11日,35个中央部委相继在自己的网站上公布了部门预算情况,预算公开的大幕被徐徐拉开。相信这样的改变,是会受到国人欢迎的。《新财经》也愿为推动这样的改变做一些自己该做的事情。虽然目前公开的预算报告还很不到位,但这毕竟是一个好的开始。

《新财经》将持续关注这一话题。本期,我们专访了社科院法学所研究员莫纪宏、国家行政学院公共管理教研部教授王满船,对预算公开及行政成本管理问题做了进一步探讨。

公开信息不够详细

《新财经》:近日,35个部委公开了部门预算,您对这件事情怎么看?

王满船:这是一个非常好的趋势。多年以来,针对行政管理中存在的很多问题,我国政府进行了多方面改革。当前,最重要的改革之一应该是财政预算公开,应把预算公开作为行政管理改革的一个切入点。现在的很多问题,都与财政有关。如果财政预算公开了,部门之间争权争利问题、行政成本太高问题,等等,都会迎刃而解。

过去,部门之间责任不清、权力不清问题之所以难以解决,一个重要原因是受到部门利益的制约。由于一些部门追求自身利益,造成了权力互相打架、有利就争、没利就推的现象。预算公之于众,让大家来监督,部门利益受到限制,各部门就没有动力去“打架”了。所以,预算公开是深化行政管理体制改革非常关键的一步,如果这一步走好了,能推动很多方面的改革。

但目前,35个部委公开的预算还是初步的,公开的信息还不够细,只能让公众看个大概,有的甚至看不懂。从监督的角度看,还是不太方便。如果把现有的公开预算作为老百姓监督政府的方式,还不够有效。公开的方向是对的,但还需要进一步的公开。当然,即使将来公开的预算做得细致了,有些内容一般公众可能还是会看不懂,但不能因此就不去进一步细化,因为有专业人士看得懂,并能对政府预算进行监督。

莫纪宏:35个部委公开预算是政府信息公开和财政监督的一个重要举措,毕竟,财政预算从不公开到公开是一个很大的进步。但老百姓普遍关心的问题是:第一,公布的项目是不是很规范?有没有反映整个财政收入和支出的全貌?有没有小金库?再有,是不是该公布的都公布了?别只是一个面上的东西,公布的数据是否真实?

第二,财政支出的合理性怎样去评估?有没有一套评估体系?另外,公布是一方面,是否便于监督?现在的这种公开形式,只是一个简单的信息报告,就像手机短信一样,只是把简单的信息告诉别人,对进一步监督国家机关的财政预算和决算,恐怕不一定能起到作用。

目前,从法律和机制上对于财政预算监督都没有太好的保障和措施。所以,即使预算公开了,老百姓也不知道这个预算今后是该增加还是该减少,政策该如何调整,光靠公开不能决定今后的预算情况。应该说,预算公开是好事,但公开本身还没有制度化,还存在着很多疑点,对财政预算監督体制建立本身还不是很到位。

《新财经》:既然现在的预算公开还很不到位,怎样才能达到我们预想的监督效果呢?

王满船:要看预算公开的程度,也要看有关部门下决心的程度。财政预算一旦公开,各部门的钱就不会花得那么大手大脚了,很多不合理的花费就不能像以前那样都归为“公事”而公费开支了。例如,现在一些地方为了宣传自己的形象,搞大型活动,搞娱乐盛宴,很多都不是商业行为,而是当地政府的行为,是公共财政埋单。如果预算公开了,花钱至少会有个约束,会有压力。所以,公开的程度越大,效果越好。

如果能从法律上明确规定必须要公布到什么程度,这不仅仅是需要对财政预算进行改革的问题,而是要下决心进行多方面的行政改革,甚至牵涉到政治方面的改革。所以,关键是政府要有勇气推广更详细的预算公开。

莫纪宏:要进一步完善《预算法》,现在的《预算法》存在很多问题,第一,预算管理办法有问题,各部门预算就应该由各个部门、由人大系统来管理,比如,法院的预算由法院管理,检察院的预算由检察院管理,管理制度要细化。现在的预算管理都由财政部门负责,管理制度上有问题。第二,监督体制也跟不上,政府用钱谁来监督?预算支出是根据什么确定的?合理不合理?都没人监督。在国外,监督是议会的事,在中国都是财政部门的事,说穿了,就是几个领导的事,是财政和预算部门的事,财政预算实际上还不是一种完全程序化的、掌握在多数人手上的一种国家权力,而是政府和党政领导人所掌握的权力。这种制度随意性很大,财政监督不到位,所以才会出现很多问题。

应该从体制上进行改革

《新财经》:之前,我们就有《预算法》和《政府信息公开条例》,预算公开也是有法律依据的,之所以一直没有公开,是不是我们的法律执行不力造成的?

王满船:《政府信息公开条例》是一个行政法规,切实执行是难点。很多时候,我们不是没有法律法规,而是执行遇到问题。立了法得不到有效执行,比没有立法更糟糕,法律的权威丧失了,即使再立新法也没有用。要解决这个问题,还得下决心,一方面,上层政府领导要力推,另一方面,地方也要自行来做。的确,中国目前的一些法律得不到执行,领导人的作用可能更重要。当然也不能因为法律执行不力就不立法,要双管齐下。

莫纪宏:我认为不是法律执行不力的问题,是体制造成的。预算的制作,资金的分配,等等;实际上是政府说了算,政府说了算就是机关党委说了算,预算问题在体制上还没有真正做到由人大管理。保证预算的真实性,就是要进行体制改革,真正保证用预算来履行国家职责,提高行政机关的工作效率。通过预算来调节国家机关履行国家权力的活动,为正常的履责行为提供更好的财政保障。

《新财经》:我们知道,中国的行政成本始终居高不下,很多钱花在了不该花的地方。如果从体制上追究,为什么会造成这种现象?如何改变?

莫纪宏:这可以从几个方面来看,第一,行政成本高,主要是人头多,我们现在是领导太多,机构臃肿,这是行政成本最大的一个支出。第二,领导干部的待遇和福利,合法的和不合法的加一起是一个未知数。第三,行政成本中有很大一部分是浪费,吃喝玩乐,出国旅游,每年还有大量的迎来送往。其实,很多都是非必要的支出,这些费用导致了行政成本的过高。

现在我们没有《行政成本法》,如果有了这个法律,对“三公消费”规定一个比例也行。现在之所以不好做,因为政府有很大的财政自主权,有预算资金,可以随便乱拨乱用。还有很大一部分账外资金,比如土地财政就不进入预算,不进财政的钱就可以乱用。要改善这种现状,就要进行分税改革,要扩大地方的税源。地方的税种少,收税额度小,不能很好地满足地方政府的需求。

同时,中央的钱很多都用不了,每年都瞎花钱。而且,现在很多中央政府的人头费都是由地方政府支付的,地方政府实际上是在履行国家职能,像法院、检察院履行执法职能的费用,都应该由中央政府支付,现在实际上都是地方政府来承担,这也是很麻烦的事情。如果现有的财政制度不能支撑国家机关的有效活动,慢慢地就要改革。但肯定不会一步到位,一时半会很难做到位。

王满船:政府现在管的事情仍然太多,很多职能对政府来说不适合,应该移交出去。这次中央部委预算公开起了一个示范带头作用,我觉得更大力度的预算公开应该在地方政府,因为地方政府预算不涉及国家机密事项。另外,地方政府的预算外收入数量不少,一般来说,中央政府不直接收费,而地方政府的预算外收费较多,还有专项资金的拨付。最典型的就是一些地方土地财政收入不纳入预算,不纳入预算的钱怎么花公众不知道,容易造成浪费和滋生腐败。这些预算外收支,下一步应该纳入公开范围,至于公众的监督之下,对地方政府会有一个很好的约束作用。