传统公共行政

传统公共行政（共10篇）

传统公共行政 篇1

摘要：随着我国经济的快速发展以及世界经济的变化, 传统的行政管理理念已经无法满足我国社会经济发展的需求, 因此需要对传统的行政理论进行改革创新。本文对如何推进传统行政向公共管理转型的策略进行了探讨, 从而形成更加科学合理的管理理念, 改变传统的行政理论, 最终实现传统行政向公共管理的转型。

关键词：传统行政,公共管理,转型

目前, 我国正处于社会发展转型的关键时期, 传统的行政理论已经无法满足社会经济发展的需求, 因此, 要做好相应的公共管理工作, 以便于更好地发展社会经济, 保证社会经济持续、迅速、平稳的发展。在社会经济发展的过程中, 传统行政存在的弊端逐渐暴露出来, 严重影响了社会的健康、有序发展, 导致政府公信力降低。本文通过对传统行政向公共管理模式转变的探讨, 找到了更加适合我国经济发展的行政管理模式。

1 传统行政与公共管理的含义

1.1 传统行政的含义传统行政是政府按照相关法律法规赋予的职权行使自身行政权力、公共服务权力。传统行政理论起源于19世纪末至20 世纪初, 它是基于韦伯的官僚科层制理论, 主要强调了行政管理中的制度化和非人格化, 它强调的是公务员知识政策法规的执行者而并非是制定者。

1.2 公共管理的含义随着社会经济的快速发展, 传统的行政管理理论已经无法满足社会经济的发展需求, 在一定程度上降低了政府的公信力, 造成了社会的不稳定。而公共管理是按照社会发展的需求进行行政管理, 相对于传统行政管理理论而言, 规范了政府的行为。在公共管理中, 政府可以更好地发挥职能, 合理地配置社会资源, 增强政府的公信力, 能够更好地满足我国社会经济的发展需求。

2 传统行政向公共管理的转变

2.1 转变管理理念传统的行政管理中, 政府人员通常以管理者、上位者的身份自居, 造成政府工作人员权利意识增强, 降低了政府的公信力, 不利于服务型政府的建设。政府的工作人员应当树立正确的服务意识, 明确地认识到政府的职能是为人民服务。建设服务型政府不仅是要管理人员转变管理观念, 更需要相应的政策支持。在相关政策的约束下, 政府工作人员才能规范自己的行为, 使“全心全意为人民服务”不再单是一个口号, 而是一个实际的行动。政府工作人员应当站在群众的角度看问题, 积极地为人民服务满足人民的需求。为了更好地建设中国特色社会主义国家, 我们必须要建设一个服务型政府, 让政府的工作人员更好地为人民服务。

2.2 建立健全决策机制决策机制的建立与健全能够更好地保障政府的行政管理质量。首先, 我们需要建设一个科学合理的决策机制, 在决策的过程中充分运用科学发展观, 尊重事物发展的客观规律, 提高政府的决策水平。其次, 要注重民主决策, 在决策的过程中各抒己见, 充分尊重人民群众的意志, 使决策更加民主。同时, 在决策的过程中还要严格按照法律法规以及其他的规章制度进行, 保证决策过程的公正性和合法性。最后, 建立以法律为支撑的决策机制, 政府在进行决策时要坚持以法律为准绳, 恪守法律的基本原则, 不做法律规定之外的事, 切实保证政府各项工作的展开都在法律允许的范围内, 同时监督政府内部工作人员严格遵守法律规定, 减少不法行为的出现。

2.3 发挥媒体及社会组织的监督作用在传统的政府行政方式中, 政府具有绝对的权威, 外界人士无法对政府行为进行有针对性的监督, 最终使得政府的行政效率以及管理质量难以满足社会发展的需求。在政府行政管理向公共管理转型时, 政府管理人员需要转变传统的管理思想, 虚心接受群众的意见以及人民大众的监督, 认真完成政府的职能, 全心全意为人民服务。另外, 政府部门应该接受多方的建议, 和社会大众共同治理, 在人民大众的监督之下切实保障人民群众的利益, 在满足社会发展需求的同时进一步提升政府社会形象。除此之外, 社会组织也充分享有监督权, 他们可以帮助人民大众行使监督权, 揭露政府的不作为, 对政府行政队伍建设能够起到很好的促进作用。相关媒体在揭露政府行为时能够起到很好的舆论作用, 使人们能够及时了解政府的动向并参与到行政管理中去。政府要健全信息公开机制, 这样才能防止政府内部人员滋生腐败, 有利于政府提高自身公信力, 同时也有利于提高全国各级政府的行政质量和管理水平, 真正做到权为民所用, 情为民所系, 利为民所谋。

2.4 社会治理主体多元化传统的行政管理模式中, 政府是社会管理治理的主体, 在国家层面中垄断了所有的字眼, 从国家建设到小家发展, 到处都有国家管理的身影。改革开放之后这一现象得到了好转, 治理国家的主体也发生了改变。现如今, 社会治理的各个层面由国家治理、非营利性组织以及各种营利性组织共同组成, 这也导致了国家的职能从根本上发生了改变, 国家逐渐放宽经济上的管制, 减少了对经济领域的过多干预和控制, 国家治理的局面逐渐地向公共治理的方向转变, 国家行政体制也开始由传统的行政管理模式向公共行政管理模式转变。

2.5 社会信息公开行政观念的转变关键在于社会信息的公开, 但是目前, 信息公开情况并不是十分的理想, 经常会发生公开征求意见时群众参与的人数过少等现象。这主要是因为立法机关以及其他的相关部门信息公开不全面, 公开范围较小造成的。因此, 立法机关以及其他的相关部门应当充分地进行信息公开, 如果没有全面的信息公开只会造成公众参与的空洞化。还有一种情况就是信息公开成为一种形式, 比如说在价格听证的过程中, 我们经常会看到政府与一些非营利性组织以及群众的交锋, 但是, 我们可以注意到, 最重要的信息, 比如说成本账目、垄断等现象是没有的。因此, 社会信息公开化、透明化是必不可少的, 在传统行政管理模式向公共行政管理模式转变的过程中, 信息公开对增加政府公信力, 提高国家凝聚力具有重要的意义。

3 结束语

政府要想更好更快地发展就必须转变传统的行政管理理念, 进行公共管理, 更好地提高政府部门的公信力, 提高政府的公共行政能力。因此, 传统行政管理理念向公共行政管理理念的转变已经成为社会发展的必然, 是社会经济发展的必然要求, 也是国家综合国力提高的必要条件, 因此, 政府必须积极地转变行政管理理念, 逐渐适应社会的发展, 为社会经济持续、稳定、快速发展提供支持。

参考文献

[1]吕志奎, 孟庆国.公共管理转型:协作性公共管理的兴起[J].学术研究, 2010 (12) .

[2]周燕.公共管理研究:传统与前沿——一个学科框架的描述[J].中山大学学报 (社会科学版) , 2010 (01) .

[3]许晖.积极推动传统行政向公共管理转型[J].管理观察, 2013-11-15.

行政法与公共行政关系的演进考究 篇2

关键词：行政法；公共行政关系；演进；考究

中图分类号： D912.1 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2016）27-92-2

1 从“行政优于法”到“无法律即无行政”

从本质上来说行政法并不是近代资产阶级革命的产物，而是在人类的社会历史上早就存在的概念，行政法的根本含义是指关于行政的法律，只是在古代社会中的行政法与现代社会中的行政法规之间在功能、性质与行政关系方面存在着一定的差异性。在封建社会阶段，君权高于一切，君王随口一句话就可成为行政法，因此，具有较大的随意性与人个性。在这个历史阶段中行政与法之间的关系表现为君权与法之间的关系，自然君权是大于法的。

而随着资本主义的萌芽，人们逐渐认识到封建社会中专制统治对社会发展的严重禁锢作用，人们对行政机关有着强烈的排斥性与方法性，“三权分立”的政治体制就是这个时间段内的产物，从而给人们的思想上带来了民主的观念，并明确了“依法行政”的明确概念。同时由于资本主义社会对经济自由发展的渴望，都普遍认为良好的行政关系应该是尽量减少行政执法，或者是完全的零执法。在这种社会背景之下，行政法的性质与目的逐渐发生了变化。

在资本主义社会当中，个人自由得到了充分的体现，同时规则主义也备受推崇。但是在这种社会体制之下，法治被认为是完全依据国家所制定的法律进行相关活动的开展，实行的是一种呆板的法治，同时行政机关的自由裁量权受到了严格的控制。

2 行政国家的出现与行政法的发展

随着历史的不断发展，在十九世纪末期，资本主义社会的发展发生了明显的变化，资本主义的生产方式逐渐由自由竞争向垄断过渡，各种社会矛盾与问题逐渐变得尖锐起来，如医疗、环境、教育等问题都得不到很好的解决，同时经济危机开始在资本主义社会出现，从而导致了资本主义社会经济的发展秩序遭到了严重的破坏，人们逐渐认识到国家的行政功能的作用。为了解决当时所面临的各种问题，国家的功能产生了明显的变化。而20世纪30年代在资本主义社会中广泛传播的经济危机给整个资本主义的经济体制带了严重的打击，让人们认识市场的自我调节存在着严重的缺陷，政府对于经济的调节是非常必要的。从而促使了政府大量参与到经济与社会事宜中去。自此之后政府不再是“局外人”，而是广泛地进入到了资源配置的整个流程，这就是行政国家的最初起源。

行政国家的诞生必然会导致行政权的不断扩张，截止到目前位置，在西方发达国家，政府对社会的干预已经涉及每个公民生活的方方面面。另一方面行政权力的不断扩张不仅仅意味着管辖范围的不断扩大，同时也行政行为也逐渐开始渗入到司法领域中去。自20世纪中期以来，人们逐渐认识到社会的发展需要政府机关主动的参与到解决问题的实际行动中去，这就导致行政自由裁量权得到了不断地增长。而行政自由权的增长也引发了人们的深思，机遇传统的认识，人们普遍认为需要对行政自由裁量权进行限制，于是行政和法之间的关系就发生了变化，在当时行政法存在的目的已经不再是对政府的权利进行限制与削弱，而是在承认政府权力的前提条件之下对其权限进行积极的调控。

3 国家行政的收缩与行政法的变迁

在20世纪70年代左右，西方国家的经济与社会发展又出现了许多新的内容，如通货膨胀、失业率增高、财政赤字日益严重、经济增速放缓等现象。凯恩斯主义又无法对这种现象进行合理的解释。如果根据凯恩斯主义采用紧缩政策减小通货膨胀率，则会导致经济危机的范围扩大，持续时间增长；而如果采用扩张性的财政政策进行消费刺激，通货膨胀变得更加严重。这就使得人们逐渐认识到，过度的依赖政府也并不是明智之举，市场无法进行有效调节的问题，国家也未必能进行合理的调节，而国家调节失败的后果比市场调节失败的后果要严重得多。鉴于此种情况，许多国家开始进行公共行政改革，改革的主要内容是市场价值的再度重申与政府职能的收缩。同时这种改革也不断地向其他国家蔓延，改革的氛围在所有的资本主义国家都异常浓厚。

在这场改革当中，出发点已经不再是传统的市场角度或者政府角度，而是着眼于整个社会，对整个公共行政部门进行了系统化的重新设计。在这次改革之后，整个社会的公共行政的观念发生了明显的变化，开始从管理行政到服务行政转变，公共行政的效率得到了明显的提升。公共管理的社会化与权利结构上的均衡， 放松管制与权力运行方式的多样化 ，公民有效参与与行政服务质量的提高，公共行政的发展无疑会引起行政法的变迁。

3.1 行政观念转变及行政法制度创新

现代公众行政发展依旧在行政观念上有所创新，进而完成管制朝向行为服务的转变。在管制当中，政府处于核心地位，并借助权力来行驶命令与强制的措施，进而在空间上、时间上，对社会组织或是个人行为方向及控制做到严格限制，并使公民、企业等社会主体的机会与权利遭受剥削。使政府成了社会的主体，而不是公仆，进而对社会事实管理，要求公民对其做到服从。通常来看，这种管理下，管理者与被管理者间信任度会降低，甚至会出现对抗问题的产生，进而造成行政成本增加、办事效率降低，这种过度管制的出现，对社会与经济发展，造成极为严重的不利影响。但是，对于服务行政来说，政府是处于服务者的地位，因此要求政府需要以服务者的角色，出现在社会当中，并把公共需求作为其导向，在任何情况下，不借助自身权力来为自身谋取利益。这种服务行政，要求政府做到为民服务、为民做主，把公共地位放在行政的中央位置上。从而使得政府在行政活动中，能够与公民的地位维持平等状态，政府也会不断改进服务质量，进而高效率为公民提供服务，并把公民需求的满足与公共利益的实现，转变为行政行为最高价值的获取。行政观念更新、公众与政府角色变化之后，必将带来行政法制度上的创新。这时，行政法既不是控权法，也不是管理法，而是保障政府与公民建立合作，促进二者平衡与共同发展，使二者达到互相信任的目的。

3.2 行政公开、公众参与与行政程序立法新高潮的出现

20世纪90年代之后，行政程序法典化走过了第三次高潮，对于行政程序法制定完成的国家，均对该法实施修改，并对其赋予时代精神与创新精神，而对于没有完成行政程序法制定的国家，便在积极开展行政程序法的制定工作。在此次高潮当中，其主题便是要有效增强政府在行政活动开展时的透明度与公开度，并让群众能够参与到行政活动当中。作为现代民主政治的诉求，行政公开可谓是公民参与行政与监督行政的前提要素。对于这个利益存在多元化的社会来说，在行政活动中，公民的参与，能够使自己的利益愿望得到有效表达，更有利于行政服务质量的不断提升。公民参与公共行政深度与广度，是行政活动有效性及民主化程度的集中反应，同时也是民主发展程度得以衡量的一把标尺。目前，在我国，行政程序法典实施统一制定的期盼越来越多，也有更多法学界的学者，来对该领域存在的问题进行解决，并在对国外一些经验做到借鉴的基础上，结合我国国情，在对行政程序法单行制定的同时，也在开展统一行政程序法典的制定工作，进而对社会主义市场经济体制与民主法治建设做到满足，更是推行我国行政法治的持续前进。

4 结语

通过上文中对行政法与公共行政的演进考察我们可以发现，行政法与公共行政关系在不同的时期表现出不同的具体形式，二者之间的关系也随着不同形式的变化而发生变化。当前阶段我们需要从当前所面临的实际状况出发，深入研究行政法与公共行政之间的关系，才能促使行政法更好地服务于公共行政，才能更好地促进社会与经济的不断前进。

参 考 文 献

传统公共行政 篇3

关键词：新公共行政运动,公共行政观,社会公平

“公共行政”这一概念对于中国学者来说是即成的, 公共行政学的发展历程中, 公共行政在每个阶段都有不同的定义和内容表现形式[1]。而对“公共行政”概念的理解反映了时代的发展需求。 而中国和西方国家的国情和社会性质存在许多不同, 我们需要寻找一条适合中国国情的新公共行政观, 只有这样才能形成适应中国政府的公共行政管理框架, 才能对中国政府的困难给予科学有效的建议。在公共行政学的发展历程中, 其不同时代的公共行政概念具有不同时代的特色, 我们在此系统的回顾公共行政观, 是为了发现一个适合我国持续发展的公共行政概念。

一、公共行政与新公共行政管理运动

新公共管理运动是公共部门 (尤其是政府管理部门) 的一次深刻的变革。新公共管理运动不仅涵盖了西方发达国家, 对我国的发展也具有重要的借鉴意义。很多国人发现顽固的遵守传统的行政管理理念不适合新中国的发展, 更无法提高我国相关部门的行政效率。此外, 来自我国国民的抱怨和抨击, 使得我国不得不急切的寻找一条能够有效解决社会公共事务的科学理念和方法, 在此刻不容缓的国情下, 新公共行政观应运而生。在20世纪70年代兴起的公共行政管理, 只是着重关注政策和技能的“公共管理”, 是公共行政下一个低层次的技术性领域。在20世纪80年代, 为了适应全球信息化和国际综合贸易的发展, 适应国内公共服务水平的质量和提高对政府行政效率的需求, 中西方各国相继掀起了政府改革的时代潮流, 极大的促使了新公共行政管理的发展。“新公共行政管理”运动主要是根据各国的实际国情和现状制定的个性化改革方针。如美国的“企业化政府”改革运动、法国的“革新公共行政计划”、英国的“管理主义”运动等。随着政府改革发展的不断完善, 公共行政管理得以继续发展, 并汇总了政策学派、工商管理、公共行政、 政治学及公共选择学派等多种学科。可见, 此时的“新公共行政观”才是日后人们常常提到的新公共行政管理。从新公共行政逐步向新公共管理过渡, 此时的新公共管理不仅仅只关注政府内部事务, 还关注外部环境及灵活的管理策略等更为广泛的行政管理内容, 以及对取得成果, 增强责任进行强调。新公共行政管理和传统的的行政管理相比, 在公共事务、治理方式、公共权力、价值导向、公共参与等方面存在巨大的差异, 显而易见, 新的公共行政运动给公共行政管理注入了新鲜的血液, 使新的过行政管理具有全新的生命力[2]。

二、公共行政与“治理”和“善治”理论

在20世纪80年代, 治理理论在西方国家兴起。在过去15年间, 治理理论涉及许多的领域和事务, 成为当时最流行的词汇。治理理论主要是分为两个方面:国际援助机构的发展研究和福利国家危机所引发的公共行政改革, 而国际援助机构对发展中国家的的援助效果不明显, 大量的援助项目无法实现, 主要是由于受援国的政府与公共管理部门的治理能力出现了危机。在1989年, 世界银行首先对非洲国家面临的问题提出了“治理危机”, 此后“治理危机”一次被广泛用于各个领域。而福利国家危机所引发的公共行政改革是指二战后西方国家普遍面临的福利国际危机。在20世纪70年代, 福利国家几乎破产, 社会福利不仅没有帮助社会, 刺激国民的创造能力, 更在很大的程度上助长了国民的懒惰风气, 社会问题不但没有较少, 反而出现持续上升的趋势, 社会分裂严重, 家庭解体等现象不断增加, 随着社会的发展需求, 公共行政管理进行了一次前所未有的大改革。缩小了政府的规模、从经济方面进行整顿、合同采购、国有企业私有化等各种新的行政措施出现, 治理理论在这场大改革中脱颖而出, 在20世纪90年代, 治理理论就开始进入到新行政管理运动, 但是治理理论有在一定程度上超越了新行政管理运动, 从而滋生了社会自组织网路这一新生事物的治理能力[3]。治理理论既不是一套整体规则, 也不是一种活动, 而是一个协调的过程, 是一种持续性的互动方法。总之, 治理理论是一个倡导公共管理为主体的多元化方针, 是政府和社会之间进行网状互动的纽带。而善治是治理的升级版, 可以有效避免“无效治理”, 并使公共利益达到最大化的社会协作管理手段。是国家与社会之间最佳的治理状态。 治理和善治理论不仅改变了传统的行政管理模式, 更对新的公共行政管理提出了更高的要求。

三、构建和谐社会下的公共行政观

我国的公共行政管理体制随着我国经济发展和社会国情而进行改变, 新公共行政观必须符合我国的基本国情, 适应构建和谐社会的发展。这就要求我们在公共行政管理体制改革中不断的提出新思路、新理念, 满足“加快行政管理改革, 建设服务型政府”的新要求。而进行构建和谐社会下的公共行政管理体制, 需要我们汲取发达国家的优秀实践成果和理论成果, 并结合我国的国情和发展道路不断的完善适应我国持续发展的公共行政管理体制。首先, 在构建和谐社会的公共行政体制需要做到以人为本的服务理念, 建设广大人民群众当家做主的开放性政府, 并坚持走科学发展道路, 促进任何社会的和谐发展[4]。此外, 构建和谐社会还要以公平为指导方针, 以效率为导向, 而这种公平不仅仅是形式上的公平, 要切实的贯彻到各个基层, 这也是社会主义发展道路的重要内容。在以人文本的理念下加入公平正义的新公共行政管理制度, 是我国社会主义和谐发展的特色。

综上所述, 新公共行政管理体制的改革需要根据我国基本国情, 抽象的借鉴发达国家的时间和理论成果, 寻找一条符合我国构建和谐社会持续发展的公共行政管理制度, 使公共管理制度与社会和谐发展的建设相辅相成。

参考文献

[1]张康之, 张乾友.解读“新公共行政运动”的公共行政观[J].公共管理与政策评论, 2013, (1) :23-34.

[2]常菲.和谐社会视野下的公共行政:一个新的行政观[J].继续教育研究, 2009, (4) :149-151.

[3]徐海燕.新公共管理理论的中国适应性分析[D].华东政法大学, 2013.

传统公共行政 篇4

关键词：传统行政文化；法治行政；扬弃发展

一、引言

从中国传统行政文化来看，我国法治行政道路之所以举步维艰，是因为我国传统行政文化中法治思想的“先天不足，后天畸形”这一要害所致。虽然我国传统文化博大精深，但从它对法治行政所产生的影响这一层面来看呈现的是一幅“成也萧何，败也萧何”的历史景象。然而“心病还须心药医，解铃还须系铃人”，要想摆脱这一悲剧的最终上演，还要依靠传统行政文化的继承与发展。

二、法治行政的概念

“法治，即法的统治，强调法律作为一种社会治理工具在社会生活中的至上地位，并且关切民主、人权、自由等价值目标。”现代意义上我国的法治，严格来讲是一个舶来品，尽管在我国古书中很早就有了“法治”的表述，但是表现出来的无一不是“法+治”的概念。目前法治在我国还是较低层次的，但从目前发展趋势来看必然会走出一条不同于西方的不一样的路子，一条符合中国国情的中国特色社会主义法治道路。

法治行政，其实指的是一个国家或地区或部门对当地人和事能依法治理的良好状态，即公共行政关系因为得到法律，尤其是行政法的规范和调整而实现了法定化，这样一种行政机关依法行政、公民的合法权益得到保障、公平正义得以彰显的状态。法治行政也就是一个国家或者地区法治建设在行政领域所表现出来的一种状态，达到这种状态的起点在于崇尚法律，并致力于法治政府的建设。

传统行政文化，是指我国传统文化中行政领域的一切思想和文化的总称，具体包括我国传统社会（特别是封建社会）一切影响甚至决定行政人员行为的思想、信仰、观念、准则、心理、意识、道德规范和习惯等。传统行政文化是我国传统文化的重要组织部分，当然也会具有传统文化这个大环境所具有的共性和特征。

三、中国传统行政文化的特征及其对法治行政的影响

传统法治思想兴起于先秦时期的新兴地主阶级，起源于维护本阶级的集体利益，而不是维护广大普通民众的利益，最后妥协于君主专制制度，成为维护君主专制统治的工具。秦朝时期，法家思想被奉为统治思想，但由于自身的弊端和统治者的极端使用对社会和国家造成了极大的灾难。自汉朝以后，法治思想更是不敢直接被提倡，从此也与德治思想拉开了一道鸿沟。然而，统治者都知道法治思想对于阶级统治、社会安定等的确有巨大价值和作用，所以统治者正面推崇儒家思想的背后其实一直遵循的是“外儒内法”的治国安邦之道。

正是基于这些原因，所以说中国传统行政的法治思想从起源到运用都显示出“先天不足，后天畸形”的迹象。下面从正反两个方面分析我国传统行政文化的特点及其对我国法治行政的影响：

1.负面特征和消极影响

传统行政文化中的法治是思想家们同君主妥协的产物，其本质是统治者维护国家统治的工具。这种法治思想不是保障民众的权利，而是体现君主的意志，是君主专制的妥协物。

（1）传统行政文化含有浓厚的“人情”思想。偏重感性，缺乏理性。尽管有“法不阿贵”的思想，但时有“皇恩浩荡”的现象，“法外开恩”的做法更是常有之事，像这种带有人格取向的传统行政文化在当下具体表现为人格化的人际交往关系。这种思想严重地影响行政活动中的人际交往，最突出的就是人情风盛行，国家行政人员在行政管理中存在假公济私、官商勾结、“开后门”等不良现象，不但影响法治行政的公正、严明，而且滋生腐败。

（2）“官本位”思想突出。“学而优则仕”、“万般皆下品，唯有读书高”和“十年寒窗无人问，一朝成名天下知”等这些影响了我国两千多年的传统思想仍然大有市场。在二千多年的封建统治中，人们大多以是否为官和官职大小分别作为这个人成功与否评价的唯一尺度，这种思想至今还能略見一斑。也正因为如此，自古以来就有骗官、买官、跑官的先例，公务员体系中的“咆哮哥”正是官本位思想在当下的写照。

（3）严密的等级性。儒家思想倡导“名正”、“君君、臣臣、父父、子子、夫夫、妇妇”的宗族等级纲常伦理思想，长期以来导致行政管理一直存在唯上是从的官僚意志。因此，对于封建官员们来说，官位就是其命根子，为了保位和晋级，百般讨好上司，而对于作为其衣食父母的普通百姓，则视之如草芥。官位分等级，官大地位高，权力也大，所以很多官员奉行“官大一级压死人”哲学。这种等级森严的官僚制度很明显不利于法治建设，而且很大程度上阻碍了民主发展进程。

（4）重德轻法。关于为政之道儒家始祖孔子最鲜明的观点就是，“为政以德，譬如北辰居其所而众星共之。”孔子甚至还这样对法治和德治作了比较，“道之以政，齐之以刑，民免于无耻；道之以德，齐之以礼，民有耻且格。”儒家思想长期以来作为国家的主导思想，直到现在传统的“德主刑辅”的思想还一直直接间接地影响着我国的行政管理。

（5）轻视制度层面，重视思想层面。尽管在比较繁盛的朝代也建立了一些法律制度，但是从国家总的治理思路来看还是注重个人的修养、集体的思想统一，从未提出过要建立一套完整的国家制度。正是这一特征导致了我国行政法治的实际水平滞后于形式上的水平；法治行政的执行滞后于法治行政的理论层面。

2.正面特征和积极影响

在我国传统行政文化中，法治思想却一直并未泯灭，相反，它还为我们今天的法治行政之路奠定了深刻的历史根基。

（1）传统行政文化具有深刻的“人本”特征。这是保障人民权利的思想根源。“仁者爱人”、“民为贵，君为轻，社稷次之”，这是中国传统行政文化的精华。在国家行政上注重举贤任能，强调对人才资源进行开发，对人才使用采取情感激励，并强调人的人生价值和追求。这种人本思想与现代行政管理中的“以人为本”不谋而合。

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（2）传统行政文化注重对权力的制约。制权这是法治行政的关键环节。自秦汉以来，历朝历代都注重对权力的分散与制约，如秦汉时期的“三公”制度、唐朝的“三省六部制”、宋朝的“枢密院”、清朝的军机处都是分权的典型制度。正是有了这种历史传统和经验，所以在当下习近平同志提出“把权力关进制度的牢笼”，这对法律约束权力也有极大的借鉴意义。

（3）传统行政文化对下具有极强的权威性。传统行政文化重视等级秩序，尤重权威，这有利于“法治行政的”直接实施。注重权威的行政秩序符合当代法治行政的客观趋势。因为只有维护了权威，才能合理有效地推动社会的发展，只不过今天我们要把权威聚焦在法律的身上，让法律高于权力。

（4）传统行政文化崇尚“德治”。德治、法治的本质目标是一致的，二者并不是不能共存的。在当下，以德治国和依法治国是相互依存、相辅相成的。以德行政是法治行政的基础，法律的推行离不开道德的支撑。

（5）传统行政文化中的“法治”思想地位仅次于儒家思想。韩非子早就提出过“以法治国”，“君无术则弊于上，臣无法则乱于下”，“上下贵贱皆从法”等法治思想。尽管传统的法治思想带有绝对的“法律工具主义”成份，但是在中央集权的君主专制统治下，任何思想要想成为统治思想被采用就必须向君主妥协，如果大胆猜测，这在一定程度上也是无奈之举。所以，虽然传统法治思想有其弊端，但是这却是我国法治行政的源头，对我国法治建设有着不可替代的作用。

纵观以上正反两个方面，传统行政文化对法治行政所产生的影响正是一副“成也萧何，败也萧何”的景象。“星星之火，可以燎原。”虽然我国传统行政文化中的法治之花并没有结出硕果，但是传统行政文化的根子上已然开出了法治的花朵。所以，只要我们重拾优秀传统行政文化，摒弃那些阻碍法治建设的腐朽思想，那摆在我们面前的必然是一条具有中国特色的法治行政之路。

四、扬弃传统行政文化以构建现代化法治行政文化

“心病还须心药医，解铃还须系铃人。”要想摆脱成败萧何这一悲剧的最终上演，还要依靠传统文化，秉承“取其精华，去其糟粕”的原则，积极改造传统行政文化，构建现代化法治行政文化从而推进我国社会主义法治文明建设。

1.对传统行政文化持包容态度

历史永远没有对错，历史最大的作用就是让我们看清过去，正视现在，折射未来。不管是对于历史人物还是历史文化我们都应该在客观公正的前提下包容地去看待，不要苛求历史，也不要奢求完美。

传统文化是一座宝库，守住传统文化，不让传统文化在历史发展的道路上遗失是我们的光荣任务。包容传统行政文化，取长补短，积极推进传统行政文化转型，让传统文化在新时代大放光彩更是我们的光荣使命。

2.德法并重

坚持德治与法治相结合，用道德滋养法治，用法治促进道德，既要发挥法律的规范作用，又要重视道德的教化作用。摒弃过去“外儒内法、德主刑辅”的传统思想，把法律标准作为行政管理的最低追求，以道德标准作为我们行政行为的最高追求，树立一种“德上法下”两手都要抓、两手都要硬的新理念。

3.徹底摆脱人治思想的束缚

摆脱人治关键是把政府的权力放进法治的笼子，把人民更多的权利放进法律体系。与此同时，普及包括传统文化中以法治国在内的法治思想，建立新的行政文化体系，加强公民法治教育，强化公民法治思维，法治与教育相互促进。严打党政中依然盛行的“人治之风”。

4.在把握好国情与国外经验关系的前提下处理好传统行政文化与法治行政的关系

构建现代化法治行政建设一味的照搬照抄国外经验全面抛弃传统行政文化是错误的，有人提出“宪政”、有人提出“多党制”，这肯定是行不通的，搞不好带来的就是政治的灾难历史的退步；那种任由旧的不良传统蔓延，任由落后的制度腐烂，也是不行的，那样终会导致落后。所以，我国法治行政之路，既不能违背历史的发展潮流，又要牢牢把握实事求是的原则，决不能照搬照抄西方国家的法治经验。这，就决定着我国必须要坚定不移的走中国特色社会主义法治道路。

5.在处理好改革、发展与稳定的关系中处理好传统行政文化与法治行政的关系

改革是动力，发展是目标，稳定是前提。改革发展有利于稳定，稳定才能更好地发展。传统文化在这里即是改革发展的对象，又是社会稳定的重要因素。只有不断改革发展传统行政文化，才能促进法治行政的发展；只有在继承包容传统行政文化的前提下，才能保证法治行政建设有个稳定的发展环境。

6.从法治行政思想、法治行政价值观和法治行政心理三个层面同时构建现代化法治行政文化

（1）思想上高度重视。要确立执政为民的政治思想，人民的利益高于一切，法治是人民利益得到保障的更高表现；行政人员要真正做到法治行政，就必须树立权为民所用，情为民所系，利为民所谋的思想。

（2）价值观上破旧立新。破除旧的“权力观”，树立新的“法治观”，不能一遇到问题只知道权力上做文章，要首先想到“法”，让法成为一种行政思维、价值观念。

（3）心理上扎根于法。健康的行政心理是行政人员成功完成目标任务的关键，构建积极健康的行政心理有利于行政建设的全面推进。一方面，过去有很多落后的行政心理已经阻碍了法治行政的建设，急需转变，具体要从“官本位”转为“民本位”，从“权本位”转为“法本位”，要转管理心理转为服务心理，要把法由一种工具转变成一种思维。另一方面，要求行政人员树立一种勇于接受行政改革的心理，不要畏惧改革的压力，要敢于与封建的落后的行政心理作斗争。

综上所述，在传统行政文化上既然已经盛开了法治的花朵，那么在传统行政文化的合理扬弃的过程中也必定能结出中国特色社会主义法治行政的果实。

参考文献：

[1]夏勇（中），迪亚巴斯塔佛莱纳（瑞士）.法治与21世纪[M].社会文献科学出版社，2004.

[2]刘泽华，葛荃.中国古代政治思想史[M].天津：南开大学出版社，2001.

[3]李永洪.新时期依法行政难的文化原因浅析[J].宝鸡文理学院学报2006（6）.

[4]贺江群，彭忠益.试论我国传统行政文化对现代法治的双重影响[J].价值工程2003（2）.

[5]张承安.中国传统行政文化对依法行政的影响及其解决路径[J].重庆邮电大学学报，2010（3）.

[6]王俊英.传统行政文化对“依法行政”的负面影响分析[J].学习论坛，2007（9）.

[7]刘健美.中国传统文化中的德治与法治思想及其现代意义[J].传承2010.（11）

[8]贾智杰.中国的法治化道路[J].法制博览：法治论坛.2012.

浅析公共行政的公共性 篇5

(一) 公共行政

关于公共行政的定义, 学界对此看法不一, 笔者综合各种观点, 可以归为狭义、中义和广义三类。狭义的公共行政主要是指行政机关对社会公共事务所实施的管理活动, 中义的公共行政是包括立法机关、行政机关和司法机关在内的政府对社会公共事务所实施的管理活动。在本文, 笔者主要从广义上理解公共行政, 公共行政是指以国家行政机关为主的公共组织, 依照法定的权限和程序, 对社会公共事务所进行的维护公共利益的管理活动。因此, 公共行政具有以下三个最基本的特性:首先, 它的主体是以国家行政机关为主的公共组织;其次, 公共行政必须按照法定的权限和程序进行行为;最后, 它所涉及的对象是社会公共事务。

(二) 公共性

在行政学领域, 美国著名公共行政学家德怀特·沃尔多于1955年在其著作《行政学之研究》一书中就已对“公共”发出追问:为什么是“公共”行政?“公共”表示的是什么意思?公共行政如何和一般的行政相区别?虽然在学术界关于公共行政的公共性, 不同的学者对此看法各异, 但是从国内外的学术研究来看, 人们有着一些共同的认识:

第一, 公共行政的公共性表示在公共行政管理活动中, 进行活动的主体不是私人机构、盈利机构, 而是公共部门。

第二, 公共行政的公共性表示在公共行政管理活动中, 进行活动的对象是社会公众, 公共行政是为社会公众提供公共产品和公共服务。

第三, 公共行政的公共性表示在公共行政管理活动中, 进行活动的最终目的是维护社会公共利益, 体现社会公共精神, 增进社会公共福利。

第四, 公共行政的公共性表示在公共行政管理活动中, 进行活动的过程必须要有社会公众的参与, 公共行政活动是一个公开公正的活动。

(三) 公共行政的公共性

公共行政的公共性是指以行政机关为主体的公共组织, 依照法定权限和程序进行社会公共事务管理活动时, 活动目的是为社会公众提供公共服务, 活动过程必须公开、公正, 活动宗旨是实现社会公共利益, 公共精神贯穿始终。

二、公共行政公共性的意义

(一) 公共性是“以人为本”的体现

公共行政的公共性强调为社会公众提供公共服务, 增进社会公共福利, 维护社会公共利益, 因此, 公共性的出发点是从社会公众出发, 其最基本的行为是围绕社会公众进行, 这其中体现着以社会公众为本的行为理念, 是对“以人为本”的实际阐释。

(二) 公共性是对社会公平公正的追求

公共行政的公共性要求公共行政活动过程必须公开、公正, 社会公众可以平等的参与到公共行政活动中, 同时社会公众还可以对公共行政活动进行监督, 这种公共性是对民主、平等、公平和公正的回应, 公共行政的公共精神就是要求公共行政活动始终秉持公平正义, 实现社会公平正义。

(三) 公共性是公共行政的价值体现

从西方社会契约理论角度来看, 公共行政诞生的初衷是为了解决社会公共问题, 是为了实现社会公共利益, 假使公共行政活动无法满足社会公共利益的需求, 那么公共行政活动就没有存在的必要性, 正因为如此, 公共行政的基本价值就是为了解决社会公共问题, 处理社会公共事务, 提供公共产品和公共服务, 从而维护公共利益, 增进公共福祉。

三、提升公共行政公共性的途径

(一) 培养公共行政主体的公共性素质

从经济人角度来看, 公共行政活动主体和普通的社会大众一样, 他们也是理性经济人, 在执行公共政策, 进行公共行政活动, 面对公共利益和自我私利, 可能会为了实现自我利益而放弃甚至损害公共利益, 但是作为一名公共利益的执行者、公共精神的代表者, 他们理应而且必须维护公共利益, 因此, 必须加强对公共行政主体的公共性素质培养, 增强他们的公共利益意识, 促使他们在进行公共行政活动时, 将公共利益放在首要位置。

(二) 培养社会公众的公共参与素质

公共行政公共性的基本要义之一就是社会公众对公共行政活动的参与, 公共服务和公共产品是否满足需求, 公共问题是否解决, 公共政策是否正确, 公共秩序是否有效维护, 这一切的直接体现者是公众, 只有公众才能切实的回答这些问题, 因此, 增强社会公众的公共参与积极性是实现公共性的前提之一。为此, 一方面必须培育公民的主人翁意识, 让公民自觉的意识到参与公共行政活动, 维护公共利益, 既是义务也是权利;另一方面提高公民的公共行政参与技能, 让公民知道自己该如何参与公共行政, 通过何种合法途径利用何种合法工具参与公共行政活动。

(三) 建立健全公共行政活动的法治性

公共行政的法治性意味着公共行政活动必须严格按照法定的权限和法定的程序进行公共行政活动。党的十八大报告再次明确表示要建立法治国家, 合法性是公共行政活动公共性实现的基础, 只有做到有法可依、有法必依, 公共行政活动才能够真正的实现公共利益, 增进公共福祉。为此, 一方面需要建立健全公共行政活动的相关法律体系, 做到有法可依;另一方面必须加强司法机关、新闻媒体和公众对公共行政的监督, 促进公共行政活动依法进行。

参考文献

[1]翟娅娅.论当代公共行政的公共性[J].理论观察, 2008, 02:33-34.

[2]张雅勤.公共行政的公共性:思想回顾与研究反思[J].上海行政学院学报, 2011, 06:52-62.

传统公共行政 篇6

行政的意涵大概有几种:第一, 从三权分立的角度来看, 行政是相对于立法和司法而言的独立领域;第二, 从政治—行政二分的角度来看, 政治是国家意志的制定, 行政则是国家意志的执行;第三, 从管理学视角来看, 行政则是涵盖管理学理论、方法与相应技术性思考的内容。结合以上三种观点, 行政的涵义应该是依法享有行政权力的国家机关以及其他组织, 为维护公共秩序和公共利益, 而对公共事务实行的各种管理活动的总合。

那么, 公共是指什么呢?

公共 (public) 相对的是私人 (privat e) 。公共行政不同于私人行政, 主要体现在:公共行政基于公权力的保障, 在全社会中享有普遍的权威, 而私人行政的权力仅与私人契约和约定有关;公共行政向社会提供非竞争性和非排他性的公共产品, 而私人行政提供的是私人产品;私人行政以效率最大化为目的和评价标准, 而公共行政还要兼顾公平性、代表性、透明性等;公共行政的经济基础来源于公共财政的支持, 而私人行政则依靠私人资本投资;公共行政是“法不授权不可为”, 而私人行政则是“法不禁止皆可为”;公共行政接受来自公民和社会的广泛的监督, 形成“金鱼缸效应”, 而私人行政出于商业机密的保护, 透明性较低。

同时, 公共行政也不同于政府行政。公共行政主要是公共权力的行驶, 其载体可能是国家机关, 企事业单位, 非营利性组织等其他具有普遍权威的主体。戴维·马修斯说:“公共与政府的不同之处在于, 公共之间的政治关系是横向的 (人与人之间的关系) , 而在政府, 这种政治关系则通常是一种垂直关系 (从权威到下级的关系) 。”

公共到底是指什么呢?笔者认为, 公共意味着:

第一, 公共行政的主体是公共部门或机构, 包括政府部门和非营利性组织等, 而不是私人组织。公共部门或机构可以简单界定为具有普遍成员资格的非营利性机构。

第二, 公共行政的执行者须胸怀“共同的善”。公共行政的执行者是人民受托者, 他们的合法性并不来源于个人的价值体系, 而应来源于人民的同意。换句话说, 公共行政的执行者对整个国家和社会承担着特殊的伦理责任。

第三, 公共行政意味着人们在共同生活中形成公共理性。每个人都有自己的利益判断并试图放大自己的利益。但是为了在公共社会中生存, 则必须试图寻找自己利益的边界。在这种利益的权衡下最终形成公共理性。

第四, 公共行政呼吁公民精神。公民精神对公共行政具有重要的意义, 对公共行政伦理的实现具有重要影响。《公共行政的精神》中指出:“当我们在公共行政中寻找公共的意涵的时候, 便会发现公共与公民的角色密不可分”。在弗雷德里克森与芬纳之争中, 弗雷德里克森认为公民的构成庞大且充满差异性, 所以说公民的意志是模糊不清的;然而芬纳则认为公民是睿智的, 他们由各种有识之士构成。同时, 公共选择理论认为, 公民是理性经济人假设, 他们在决定是否参与公共事务前, 会先进行成本和收益的考量。而由于公共事务和公共产品具有共享性和外部性等特征, 公民在面对公共事务时, 往往会选择保持一种“理性的无知”。

二、公共行政学的研究方法

威尔逊曾在《行政学研究》的最后一部分提到关于公共行政学的研究方法, 他认为历史比较法是进行行政学研究的最佳方法。而政治与行政分离的界限, 也使得这种比较研究更加可靠。“如果我看到一个杀气腾腾的人在敏捷地磨着一把刀子, 我可以借用他磨刀的方法, 而用不着借用他可能用刀子犯谋杀罪的动机”, 也就是说我们在学习法国人或德国人的行政实践时, 没必要关注其政治和宪法方面的问题。最后, 威尔逊说, 这种比较研究将使行政管理“有资格进入政治研究的最高级和最有成果的重大分支学科的行列之中”。

除此之外, 管理学大师赫伯特·西蒙 (Herbert Simon1916-2001, ) 是探索公共行政学研究方法的光辉典范。在西蒙在其代表作《行政行为———行政组织决策过程的研究》 (1947) 中指出, 传统的行政学研究方法只能得到“行政谚语”, 而不能得出行政原则, 因为这些所谓的原则往往是相互矛盾的, 因此在研究方法上就必须寻求新的途径。

西蒙的行政学理论尤其是决策理论建立在现代哲学即逻辑实证主义的基础上。西蒙在对德怀特·沃尔多《民主行政理论的发展》的回应中指出, 仅仅研究政治理论是不行的甚至是危险的, 逻辑实证主义对于研究公共行政学来说十分重要。逻辑实证主义的方法绝不是民主行政进程中的绊脚石。实证主义由孔德提出, 根源于对柏拉图观念论的批判, 以及对亚里士多德的继承。实证主义在本体论上主张朴素实在论, 在认识论上则主张主客观二元对立, 在方法论上采取实证的实验法以证实假设。而后, 实证主义逐渐向逻辑实证主义发展, 施利克提出了形式真理与经验真理, 即逻辑实证和经验实证。形式真理 (逻辑实证) 仅仅是形式上的推理演绎过程, 事实上是一种符号关系上的同义反复;经验真理 (经验实证) 则是以经验为判断, 以事实语言为基础, 关注命题是否与事实一致。也就是说, 逻辑实证主义是通过事物找到本质, 是用符号和法则串联起来的概念体系。西蒙正是秉承了这种方法论的精髓, 主张运用逻辑实证主义的方法研究公共行政科学。

参考文献

[1]弗兰克.古德诺:《政治与行政》, 华夏出版社1987年版。

[2]乔治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》, 中国人民大学出版社2004年版。

[3]颜昌武, 马骏:《公共行政学百年争论》, 中国人民大学出版社2010年版。

[4]黄光国:《社会科学的理路》, 中国人民大学出版社2006年版。

传统公共行政 篇7

一、公共行政伦理概念界定

公共行政伦理是行政管理学中一个研究的重点, 然而时至今日, 还没有人能够明确的叙述公共行政伦理的具体所指。本文所说的公共行政伦理, 是指在公共行政活动过程中, 以公共行政的价值实现为目标, 调节公共行政主体、客体之间特定关系的伦理规范。其一, 公共行政活动过程是公共行政主体落实管理活动的全部过程, 包括公共行政的目标设置、事务确立、事务执行、工作成效以及反馈。其二, 公共行政价值是行政管理最终想要实现的目标 (正义、安全、稳定、幸福、自由、效率、公平、和谐等) 。公共行政价值不等同于公共行政伦理, 但也有研究者往往将二者混淆。公共行政伦理是实现公共行政价值的手段, 而公共行政价值是实施公共行政伦理的目标, 公共行政主体与客体遵循公共行政伦理的程度越高, 公共行政伦理就越能确保公共行政价值的实现。其三, 公共行政主体是指公共行政活动中权力的实施者, 公共行政客体是指公共行政活动中权力的接受者。权力实施者可以是具体的公职人员, 也可以是执行公共权力的法人或组织, 公职人员是作为个体的“权力人”, 而法人或组织是作为法人的“权力人”。两者之间既有所区别又有相同之处, 两者都是权力的主体, 也都可以成为公共行政伦理的主体与承担者。与公共行政主体相似, 公共行政客体可以是公民、公职人员等个人, 也可以是企业、非政府组织、非营利组织、以及其他公共行政组织等组织的法人。其四, 特定公共行政关系是行政主客体在特定行政活动中形成的关系。人在社会中并不只扮演一个角色, 在不同的社会关系中, 有着不同的公共行政伦理要求。

二、公共道德概述

公共道德即公德、善良风俗。我国最早提出公共道德概念的人是梁启超, 他认为:人人独善其身者谓之私德, 人人相善其群者谓之公德;梁漱溟也就公德给出了自己的解释:人类为参与团体生活所必需的品质。虽然上述定义在今天看来不够严谨, 但仍能从其中看出公德的两个重要特质:第一, 公德活动的主体是“人”, 不是狭义的某些“特殊人”, 而是广义的社会中存在的“自然人”;公德的活动地域是公共场所, 只有存在于公共领域的道德意识与道德行为才能称之为公德。

中国的传统伦理道德偏重私德而不重公德, 偏重于小家而不重大家。直到近代中国遭受列强侵略, 丧权辱国之后, 以“五伦思想”为代表的中国传统社会伦理体系与当时迫切的救亡图存形势格格不入, 一大批仁人志士才开始反思, 也才意识到“公德缺失, 智慧不开”, 并开始思索“群重己轻, 舍私为公”的重要性。新中国成立后, 在国家号召之下, 国民素质不断提升, 民众的个人权利意识不断向公平观念发展, 道德素质、公德思想也得到了大幅度的提升和丰富, 公德的内涵更加的成熟。公共道德超越了熟人社会, 是一类面向陌生人的行为互动, 公德不同于私德, 不局限于熟人之间的责任、利益关系, 而是扩展到与陌生的社会成员之间的责任、利益关系, 以及个人与团体之间的责任、利益关系。公共性是公共道德的基本特征, 这也就决定了公共道德所涉及的对象具有普遍性, 公共道德发生的场域具备公开性、透明性。公共道德具有消极性与积极性并存的特性, 即“有所为”与“有所守”的行为区分。同时, 公共道德具有自主性, 例如, 在传统模式下, 中国社会的“公”是自上而下的, 而新时代背景之下, “公”的范围、空间被扩大, 是一种自下而上的模式。

三、公共行政伦理与公共道德的关系

行政伦理在整个的行政系统中属于一种精神性要素, 它是行政实践的价值指导性因素, 是公共行政的灵魂所在。行政伦理源于行政权力的运用与实施。行政伦理的目的是要运用伦理道德来限制和规范行政权力行为, 社会赋予行政管理者以必要的行政权力来行使公共服务的职能。行政管理者如若缺失公共道德, 在公共权力实施过程中极易将公权转为私权, 权力滥用、权力异化、腐败现象等多种行政问题, 损害了公共利益与政府形象, 严重影响了行政效率的提高。在行政活动中, 公共行政伦理与公共道德的关系主要表现在以下几个方面:

(一) 公共行政伦理维护公共道德

公共道德与公民之间存在着紧密的联系, 不仅是公民参与社会活动的最基本的行为要求, 更是每一个公民需要严格遵守的义务。如果公民违反了公共道德, 轻者会受到社会的谴责, 重者则可能被有关部门处罚, 众多行政、治安处罚条例制定的依据来源于对公共道德的维护。私德能体现出人的修养与品格, 对于私德良好的人社会会予以赞赏, 但对于私德不高的人, 社会也无权谴责, 社会对私德的要求是可做可不做的。履行公共道德是每一个社会成员必须做到的要求, 如果公民不履行公共道德, 不仅会破坏行为底线, 扰乱社会秩序, 更有可能侵害他人的合法权益。公共道德的形成需要教育机构、社会单位以及社会团体的通力协作, 公共行政伦理是影响公共道德形成的关键因素。

(二) 公共行政伦理建立在公共道德基础之上

私人决策与政府公共决策存在较大的差别。从责任角度分析, 前者所导致的不良的后果由私人独立承担, 但后者涉及的面更为广阔, 往往需要社会大众共同承担;从财产处理角度分析, 前者的财产的处置体现的是私德, 可以完全受个人喜恶支配, 而后者进行财政预算则不能掺杂个人情感, 必须以公共意志为指导, 充分的展示社会公德;从行为约束角度分析, 私人决策不受或是少受国家法律约束, 而政府决策以国家法律为纲领落实, 并以法治手段防止公职人员出现行政问题, 也使得公共机构与行政人员在一定程度上出现刻板、冷漠的表现。赋予公职履行者权力, 在公职履行中拥有强制性方法与手段, 在一定层面上保证了公共权力有效实施, 但也存在公权威胁私权的问题。不可能对公权行使的每一个步骤都做详尽的制度要求, 公职活动包含了大量的自由裁量权行使空间, 公职人员可能利用这些空间做出不当行为。公务行为即能维护社会利益, 也有损害社会利益的可能, 因而必须将公共道德作为公共行政伦理的基础, 才能使政府行为回归到社会本位上, 提升公务活动的层次, 摆脱行政人员的个人利益观与部门利益观。

由于传统伦理学理论具备多面性, 不同人站在不同的立场上可能会产生完全不同甚至是对立的看法, 这也就使得公共行政伦理实施不可避免的出现分歧。为了解决这一问题, 人们提出了不同的解决办法, 主要包括如下三种:第一, 立法论者主张设立伦理法典, 约束、限制、引导国家工作人员的公职行为。从理论上讲这一办法能够发挥出一定的作用, 但是日常伦理决策过程繁杂特殊, 法典的设立也因此存在非常大的困难;第二, 美德论者强调个人品质, 他们认为主体性可以弱化个人道德与公共道德之间的冲突。然而美德论的落实也同样遭遇了困境, 因为难有量化美德的指标, 美德量化成本难以预计;第三, 道义论者认为只有符合了人道的行为才能具有价值。故而需要从人道行为以及价值两个方面出发分析。然而。价值论关系着行为效果, 体现在国家、政府方面则表现为政绩, 而这无疑会导致部分公职人员为了取得突出的政绩采取不正当的手段, 与公务活动的初衷背道而驰。国家公职人员的政绩观需要经过道德辨思, 利用公共道德对政绩进行价值引导, 公共行政伦理需要建立在公共道德基础之上, 指导公务活动。

(三) 公共道德与公共行政伦理相辅相成

伦理问题的实质是价值问题, 任何形态的伦理都需要提供与之相应的价值原则。因此, 行政活动只有具备了行政伦理价值, 才能被社会、大众认同, 也才能够有效、合理、快速的落实。现阶段, 许多公职人员在衡量公共行政活动的时候, 不能重点把握, 甚至是忽视了伦理价值目标、社会道德风尚、公众道德等参数, 而只是片面的追求经济效益与物质财富增长, 庸俗的唯物论倾向, 使得公共行政伦理价值在行政过程中被丢弃, 个人落实独立道德判断缺乏空间, 道德判断自由未被尊重, 组织方面亦不重视, 继而导致公职人员在公共行政活动中存在道德屏蔽现象, 部分公职人员以社会人角色规避个体道德功效, 以行政者的角色规避社会道德监督。因而需要加快行政伦理目标的现实化进程, 提高公职人员道德判断能力、水平, 确保行政行为能够被法律以及道德约束。

四、结束语

公共行政伦理是公共行政活动过程中, 以公共行政的价值实现为目标调节公共行政主体与公共行政客体之间特定公共行政关系的伦理规范。公共行政伦理维护公共道德、公共行政伦理建立在公共道德基础之上, 公共道德与公共行政伦理相辅相成。在行政活动中, 每一个国家公职人员都应养成正确的公共行政伦理与公共道德, 为建设和谐社会做出应有的贡献。

摘要：公共行政伦理是行政管理学中一个研究重点, 公共道德是善良风俗的别称。公共行政伦理与公共道德之间有着千丝万缕的联系, 分析出这两者之间的关系有着极强的现实意义。本文从公共行政伦理概念出发讨论, 概述了公共道德, 分析了公共行政伦理与公共道德之间的关系, 希望能为社会各界人士提供帮助。

关键词：公共行政伦理,公共道德,公职人员

参考文献

[1]刘祖云.行政伦理关系研究[M].人民出版社, 2007

[2]余玉华, 杨芳.公共行政伦理学[M].上海交通大学出版社, 2006

传统行政文化对依法行政的影响 篇8

我们现在一直提倡建设法治政府, 与之相辅相成的就是法治行政文化。法治和法制的差别就在于这一个字, 法“治”是水治, 法“制”是刀治。治是法律中文明的先进的, 符合时代法治需要的制度因素。法治行政文化是指文明的、先进的行政文化。我们古代法自君出, 皇权行使不受限制, 是一种特权文化, 它不是法治行政文化。我们自汉代以来就提倡“法与天下共”, 法律是皇帝与百姓共同遵守的规则, 这就是反特权的一种文化, 它符合现代发展理念。法治行政文化既反对“礼治行政文化”, 也反对“神治行政文化”, 我们历代都有人神共治的传统。我们其实有一种很强烈的神治文化传统, 而且我们信神都带有功利性。而法治文化反对神治, 它的本质是规则制文化。

二、法治文化反对人治文化

法治是用制度和规则创造良好的生活环境, 人治是用权治和意识形态为核心的教化维护统治秩序。人治就是威权的统治, 我让你干, 你就得干, 不敢不干。用这样一种态势进行管理, 就是权治。教化是用一种意识形态, 来支配社会的思想, 通过人心怕事, 求稳, 来维护统治者的秩序。人治的出发点, 统治者是核心, 而法治的核心是民。二者理论基础也不同, 法治是从人性恶出发的, 人们说话、办事、行为、言论、思考问题是要伤人的。伤人怎么样?法治的回答是这样的:不管这个人心里是善的还是恶的, 统统不管, 只管一条, 只要这个人说的话, 做的事, 伤及了他人, 伤及了社会, 伤及了公共利益, 法治就要制裁, 让恶人不敢恶, 这就是法治的一个很重要的思想。而人治的出发点是人性善的理论, 截止到目前, 在世界各国的比较统计中, 凡是从人性善出发进行的管理, 其官僚的程度比较高, 其犯罪率、贪污腐败的现象是比较严重的, 这个国家在世界上有关廉洁的排名中, 都是比较靠后的。而凡是以法治、人性恶的理论出发, 进行法治管理的国家, 这个国家在世界上有关廉洁的排名中, 都是比较靠前的。因此我们搞清楚, 什么是法治、什么是人治这些基本点是很重要的。这不仅要有好的愿望, 更要有好的规则制度。

三、建设法治行政文化的重要性及其注意事项

(一) 建设法治行政文化的重要性

目前建设法治行政文化之所以非常重要, 是因为我们现在正处于一个动荡的时代。这是一个最好的时代, 也是一个最坏的时代。一方面我们的经济在高飞猛进, 另一方面, 我们的社会在狼烟四起, 即便我们的经济以6%的速度增长, 对于西方来说也是一种奇迹。西方有个理论叫做时空压缩理论, 该理论认为, 我们用30年时间走过了西方用300年走过的发展历程, 但是西方300年所积攒的矛盾冲突问题也会在我们30年间充分展示出来, 300年的发展是一种打包的、压缩的、跨越式的发展, 但是纠纷矛盾问题的解决却是无法打包的、压缩的。所以在这种危险的状况下, 西方认为我们的治理结构会崩盘。针对这个状况, 我们提出治理的现代化, 而建设法治行政文化正是治理现代化的一个重要组成部分。

(二) 行政人员的道德困境

当社会结构处于稳定时期, 道德和法律基本是一致的。但是当社会处于转型时期时, 道德与法律时常出现冲突。行政人员的道德困境也是人治社会向法治社会转型进程中道德基础变化而引发的。比如说对忠诚, 过去传统社会就是忠于上级、忠于上司, 但是在法治社会这种道德基础上, 可能我们要转向忠于法治、法律, 因为道德基础变了。那么解决这一道德困境就需要提升我们行政人员的道德判断和选择能力, 一方面要避免以情代法, 另一方面还要用人情体现法治的精神, 在传统道德和现代法治之间寻求一种平衡才能找到真正的公平和正义的精神。

怎样把握行政人员道德发展的方向呢?具体有三个方面:一是要确立正义的价值观, 比如如何实现公众的利益;二是树立法律至上的观念, 让守法成为一种信念;三是要培养负责任的态度, 我们常说的不作为和乱作为怎样界定, 怎样在依法行政环境下敢于作为, 能够作为, 体现一种责任和担当的精神。

摘要：本文主要从传统人治向现代法治转变的视角, 对依法行政中所遇到的困境进行重新审视, 尤其是行政人员的道德困境, 在分析传统行政文化对依法行政的积极因素的同时, 反思、批判其不利因素, 论证如何克服传统行政文化对依法行政造成的障碍, 从而在实践中探索出一条能有效构建法治政府的途径, 真正实现依法行政。

传统公共行政 篇9

[关键词]行政自由裁量权;新公共服务;责任伦理;公共性

[中图分类号]D693.6

[文献标识码]A

[文章编号]1673-5595(2009)04-0039-(04)

作为现代社会公域活动的主要工具,行政自由裁量权及其使用所担当的“公共性”要求是十分明显的,集中表现在行政活动追求服务中心主义和责任至上主义,以维护和增进公共利益。但在具体的行政实践过程中,行政主体会因为在经济人、社会人、公共人角色的冲突下,陷入“道德困境”,作出非公共人角色的行为选择,从而偏离谋求公共利益最大化的目标,使私人利益挤压和侵蚀公共利益。毋庸置疑,以“新公共服务”为代表的现代行政所涵摄的责任伦理发挥着“隐形制度”的软约束功能,是行政主体“自由裁量权”的依托,也是行政系统运作的“精神存量资本”。在实践中,应通过建构德性伦理与制度伦理,力保内部控制和外部控制之间的平衡,并使二者达成和谐,使行政自由裁量权朝着合理化方向发展。

一、公共性:行政自由裁量权正当行使的逻辑起点

行政自由裁量权是行政主体在法律授权或默认的范围内,基于行政目的,自主判断、自行选择而作出最为合适的具体行政行为的权力。“行政机关对于作出何种决定有很大的自由,可以在各种可能采取的行动方针中进行选择,根据行政机关的判断采取某种行动,或不采取行动。行政机关自由选择的范围不限于决定的内容,也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面,包括不采取行动决定在内。”[1]作为现代社会公域活动的主要工具,行政自由裁量权及其使用所担当的“公共性”要求是十分明显的。现代行政的目的集中表现在行政活动追求服务中心主义和责任至上主义,以维护和增进公共利益。这就预示着行政自由裁量权的行使,必然要求行政主体把公共性当作行政活动的出发点,把维护公共利益、实现公众满意作为现代行政活动的核心价值追求;必然要求还权于公民,把服务公民、服务社会作为基本职责。现代行政承载的公共性要求,使得现代国家越发追求日臻细化和完善的公共法律体系与制度规范体系,以确保行政行为的“公共性”性质的实现。但在具体行政实践过程中,行政主体会因为在经济人、社会人、公共人角色的冲突下,陷入“道德困境”。在公民对行政主体价值确定和价值选择缺乏了解及保持“理性无知”的情况下,行政主体就不易摆脱经济人或社会人对利益的追逐,从而背离公共人的职责规定,作出非公共人角色的行为选择,从而偏离谋求公共利益最大化的目标,使私人利益挤压和侵蚀公共利益。这表明,在现代行政实践过程中,行政自由裁量有着多向度发展的可能性。行政主体可能会受到某些因素的腐蚀,滥用行政自由裁量权,扭曲行政主体与行政客体的关系,使行政价值关系走向反面,异化公共行政的价值追求。

那么,行政自由裁量滥用的根源是什么呢?最主要的就在于社会公共利益与私人利益之间的冲突。这种冲突最终表现为行政主体在解决利益之争过程中自由裁量运用的“应然”和“实然”的错位,亦体现为自由裁量运用在“主体需要”和“客观事实”之间的差距。这种差距使得行政主体随时存在滥用“自由裁量权”的可能。随着政府处理的问题越来越复杂和具有专业技术性,立法者倾向于将大量的权力委托给那些被认为在特定的政治领域具有专业知识的行政人员。“这样,法律的执行事实上就变成了行使决策的实体权力。许多经公开讨论并由民选官员同意通过的法律中充斥着大量的行政决策,而这些决策几乎都是暗箱操作且难以监控的。”[2]43

以“新公共服务”为代表的现代性行政,明了现实行政自由裁量权异化的种种可能途径,为规避行政自由裁量权的异化,主张建构一种以公共性为轴心的治理体系,强调行政伦理的价值体现。虽然,法律规范通过外部控制与约束的作用十分重要,但其局限性与滞后性也是显而易见的,它只能“禁于已然之后”。法律与制度规范的盲区,恰恰是行政伦理的功能与价值生成的根据。在新公共服务理论中,“公共行政官员不仅要共享权力,通过人们来工作,以及经纪解决方案,而且还必须把他们在治理过程中的角色重新界定为不是企业家,而是负责的参与者。”[3]148领导者的权责必须建基于这样的价值前提:服务,而不是掌舵!很显然,在新公共服务理论范式中,行政伦理不仅是确保自由裁量权不被异化、“公共性”不被侵蚀的前提,也是真正实现“责任中心主义”与“服务至上主义”的根本条件,不仅具有深厚的工具性价值,同样也是行政活动的目的性价值所指。

二、责任伦理:公共行政现代性追寻的伦理意蕴

作为公共行政的现代性追寻的新公共服务理论,它把行政人员的角色视为一个有道德的行动主体,行政自由裁量权正当行使的前提在于公共行政中的自我意识。佩里•伦敦指出:“抵制行为控制的力量最终只能在人类意识中找到。正是通过自我意识才能建立自我控制,控制自己的关键因素不是愿望,愿望只会降低(甚至是主观臆断的降低)我们的斗争、要求和坚持主张的意识。正是通过意识——这种大脑中的更高级的思维过程,我们才意识到自己是自我的人,也正是通过它,我们获得了人类的特殊的控制力,而受动性的动物是不具备这些控制力的。”[2]216这种自我意识的培养需要行政人员超越组织“技术”责任的制约、对结果的测量和外在的控制,而以责任伦理来运作自由裁量权,服务于公民,维护和提供社会的公正,实现公共利益的最大化。就责任而言,近代发展起来的以管理主义为中心的组织结构和体制,是一个责任中心主义的体系。对于公共权力的运用所提出的制约方法集中在健全和完善权力监督和制衡机制上,这种控制主要包括立法控制、行政机关的内部控制和司法控制。可见,这种行政责任是在形式合理性和技术理性的原则下,片面地追求责任的制度化设计,忽视了在公共领域中真正建立起公共利益至上的信念以及建立在信念基础上的责任伦理。虽然,现代社会中的宪法规章日臻细化和完善,制度设计渐趋健全和周密,但是,法律制度与规范理性无法穷尽公共权力的行使领域和裁定细节,对于保证其公共性不受侵犯,保证其运用的公正尺度来说,甚是不够。“行为的实践性从来不是充分的也不是自足的。除非行为过程能够在伦理的基础上被合理地解释,否则它就不是负责任的行为。责任的完整含义既包括实践责任更包括伦理责任。”[2]66

新公共服务理论认为,无论存在着什么样的权力监督或制衡机制来规范行政人员的行动,归根到底还是要依靠他们的德性崇高和伦理自觉。这是他们作为彰显公平正义的、强调公共责任的、富有服务精神的公共行政人员应然品性的基石,也是他们得以凭借契约式的授权在维护和增进公共利益的名义和范围内作出自主行为选择的内在根据。“他们应该成为一个复杂治理系统中的负责任的行动主体,在这个复杂的治理系统中,他们可能扮演的角色有促进者、改革者、利益代理人、公共关系专家、危机管理者、经纪人、分析员、倡导者,以及最重要的是,公共利益的道德领袖和服务员。”[3]131在公共行政人员为了什么而负责及对谁负责问题上,新公共服务理论主张公共行政官员即便在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够并且应该为了公共利益而为公民服务。这与主张直接地、中立地对政治官员负责的老公共行政不同,也有别于满足“顾客”偏好并以效率、成本—收益和对市场力量的回应性为主要负责形式的新公共管理的传统观点。“尽管对效率和结果的测量很重要,但是它们却不能涉及或包含我们要求公共行政官员的行为要负责、合乎道德并且符合民主原则和公共利益的期望”。[3]127

责任伦理并不简单,是建基于公正价值的责任,是追求公共利益的责任,是服务于公民的责任,是内塑于道德信念的责任。它意味着行政人员在行使自由裁量权时超越“小我”的利益计量而获得“公共人”的宏观视野,即一视同仁,把视线的焦点聚于人与人和人与社会的“公共空间”,尊重并平等对待每一位公民的合法权益,承认所有公民具有平等的权利;在社会治理过程中践行新公共服务所秉持的“民主公民权”理论,通过自由裁量权的道德行使,运用合理的方式消除矛盾、缓解冲突,调节社会劳动和社会生活中的紧张倾向,创造一个吸引人的氛围;在善良友好的环境中组织的成员在其间乐得其所,开诚布公地进行对话;鼓励在特定环境下的公民发挥创造力、首创精神和采取一致的行动,创造共同的价值,有效地达到“公民满意原则”。公共行政人员在行使自由裁量权的过程中必须摒弃私人领域的个人利益至上的原则,而代之以公共利益至上原则。把公共利益作为一种精神信仰和追求融入自己的主观责任意识和实践理性中,从而成为指导行政行为的内在而根本的精神动力,使自己在面临利益冲突时能够站在公众的立场上并切实采取符合公共利益的行政行为,从而更好地向他获得权力的主体负责,即对公民负责。“正因为公共管理者承担这种责任,公共管理工作才显得崇高神圣。”[4]惟有责任伦理才能使行政人员成为行政道德的主体,才能使其行使自由裁量权时拥有道德自主性;惟有以责任伦理为实践旨归,公共行政的行为才能达到“卓越”。

三、德性伦理与制度伦理:自由裁量权的双重伦理控制

新公共服务理论赋予了行政自由裁量权的行使以道德性内涵与使命。行政自由裁量权的伦理实践旨归在于建构行政人员运用自由裁量权的德性伦理及规范自由裁量权力运行的制度伦理。德性伦理是行政主体以自觉、内省的方式对行政个体道德完善的伦理定在,具有内在性、自律性和超越性等特征;制度伦理具有制度伦理化与伦理制度化双重涵义,是以法规、制度的形式对自由裁量权的道德设定。只有在两者的相互作用中才能实现行政主体以道德来行使自由裁量权的外在规范性与内在价值性、客观规律性与主观能动性的统一。

(一)建构德性伦理:自由裁量权正当行使的内控力量

与以法律来规制行政自由裁量权的刚性手段不同,以伦理来规制行政自由裁量权是行政行为主体以自省、自觉的方式对个体行使权力的应然伦理追求,即要求行政主体在行使权力过程中坚持“合道德”的价值取向。“只有那些具有正义德性的人才有可能知道怎样运用法律。”[5]192如果没有个体的德性伦理建构,自由裁量权将失去内控力量。新世纪初,公共行政现代性追寻与道德化趋势的耦合,揭示了寻找自由裁量权规范运作的道德化基础,将是行政现代性的基本实践理路,而诉诸权力主体的德性建构,又是行政自由裁量权正当行使的基本实践方式。

麦金太尔认为:“德性是一种获得性人类品质,这种德性的拥有和践行使我们能够获得实践的内在利益,缺乏这种德性,就无从获得这些利益。”[5]241以麦金太尔为代表的社群主义者认为,贯穿德性的主线是公共的善或社群的公共利益。有鉴于此,行政主体的德性可以理解为那些在具体的公共行政行为过程中,实现着这种活动方式的“内在利益”的品质或品性,这种品质是一种以道德信仰为核心、具有卓越特征和生命力量的精神品质,其特征表现为在行政活动中对公共善或公共利益的追求。只有当公共行政主体把公共性、民主、公平正义、公共责任和公共服务等符合公共服务理念或体现公共行政精神的优良品质看作是行政实践之必要成分,而予以身体力行时,其运作自由裁量权的行为才成为一种真正的道德实践。行政自由裁量权的运行建基于权力主体的德性基础之上,行政自由裁量权才可能真正具有“善性”前提和“合法性”根基。

德性在本质上是养成的,它源于主体内在的约束而形成的道德成就感。马克思曾经指出:任何一种道德最终能否为社会所接受,最终能否转化为社会成员的道德信念和道德实践,关键固然在于它能否反映社会道德关系的本质、是否符合社会发展的必然性,但这种道德究竟能够在多大范围、在何种程度上为人们所信奉和遵行,归根到底则取决于道德教育的成效如何。德性伦理的建构是行政主体的道德社会过程,是社会将外在的道德规范转化为行政人的内在品德,从而使其遵守道德规范。通过这种“以准则为目的的道德”检验,使行政人员慎重地选择如何面对行政自由裁量权运用过程中所可能遇到的各种困境与悖论,改变行政人员的存在模式,使之建立在实践理性和德性判断的基础上,并力求把行政人员塑造为一个合乎德性的权力主体。德性伦理建构的最终的目的在于培养权力行使主体的道德自觉性与能动性,使之上升为道德信仰。道德以信仰的形式存在,是个体规定自己身上需要进行道德实践的那一部分,明确自己对所要求遵从的戒律的态度,并且确定作为自己的道德目标的合理存在模式。这就要求行政人克制某些欲望,实行适当的约束和自我控制。虽然这一过程难免让人感到痛苦、难堪和不适,但由此产生的主体感能体现他在“内在利益”品质上的实现和德性判断能力的实现,结果反而给他带来更大的快乐。这正如罗尔斯借用亚里士多德主义原则,强调:“如其他条件相同,人们把他们的已经实现的能力(天赋的或靠训练获得的)运用作为享受,并且这种能力被实现的越多,或其复杂程度越高,这种享受也就越大。”[6]415|416因此,行政人员在行使自由裁量权时就会更加积极地追求内在的“善”。

(二)完善制度伦理:自由裁量权正当行使的外控支点

如果说培育合乎“公共善”的行政人员是自由裁量权正当行使的内控力量,那么自由裁量权运行的制度设计的内在伦理性,则是外控支点。“在一个组织良好的社会中,一种有效的正义感将从属于一个人的善,因而不稳定的倾向能够得到控制,假如不是消除的话。”[6]516因为人本身所固有的自利动机和认识客观事物的局限性,无法保证行政人员永远正当地行使自由裁量权,正确地实施行政行为。规则和制度的合理设计和作为外部控制的伦理文化的形成,就是为了引导行政人员走出“经济人”的角色,以公共利益为行为导向,规范公共行政行为和规避公共行政乱象。而规则和制度的不当安排会导致行政人员腐败、自由裁量权滥用和公共性价值异化。正如库珀所认为的:“组织制度是行政人员在其中发挥作用的重要的工作环境之一,因此,它对行政人员的道德行为产生重大的影响。”[2]164“个体权力及其合法性解释作为一个整体系统,应该最终根植于组织的合法性制度之中。”[2]167制度具有合法性与正当性,才能确保自由裁量权的运用过程中行政人员的客观责任和主观责任的统一。因此,制度的安排就必须充分体现伦理的导向作用,用伦理来评价制度的正当性、合理性,使制度内蕴着伦理追求、道德原则和价值判断,同时把一定社会的伦理原则和道德要求提升、规定为制度,并强调伦理的制度化、规范化、法律化,以确保制度目标与行政组织目标和公共利益实现的一致性。一方面,通过制度的伦理化即通过制度合法性的确立,强调行政人员在行使行政权力过程中的主观责任;另一方面,通过伦理的制度化即通过公平合理的选择而形成的制度性的伦理体系,增强行政人员行使权力的客观责任。

就制度伦理安排的本质而言,无论是从既定制度的本质规定和运作框架中引出权力运行的道德价值和道德规范,或者是把伦理道德作为一个尺度和标准对一定制度做道德评判,抑或是将权力伦理的非强制性转化为以法律、制度为后盾的强制性方式,突出制度的约束作用,所要重建的价值底蕴就是要明确公共行政的公共性。为此,其实践运作层面上的制度伦理供给主要表现为:坚持公共利益导向;倡导公共服务精神;承担公共责任;保障公民权利;体现公平正义;提高政府能力。然而,这种制度安排又是在既有的制度环境下进行的,因此必须把既有的制度环境作为以德运权的行政价值及其制度安排的基本参量加以考虑,从而使得制度伦理安排在起点上就包含着行政价值的考量,是理性的和建立在统一的价值基础上的,有着明确而又统一的目标指向。

罗尔斯在《正义论》中总结指出:“一个人的职责和义务预先假定了一种对制度的道德观,因此,在对个人的要求能够提出之前,必须确定正义制度的内容。这就是说,在大多数情况下,有关职责和义务的原则应当在对于社会基本结构的原则确定之后再确定。”[6]110在权力、制度与德性之间,德性与权力的结合固然是以德运权的最终实现方式,但制度却是两者结合的发生机制与有效中介,因为,制度的伦理安排与程式化过程,是社会“公共善”的确立过程,滋育着个体德性的生成。

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当代公共行政研究困境之哲思 篇10

关键词：困境,利益博弈,哲学思考

“我认为任何一门实用学科，在没有必要了解它时，不会有人去研究它。”这是伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)于1887年发表的《行政之研究》开篇之语，而《行政之研究》也像钥匙一样打开了公共行政学这个潘多拉魔盒。公共行政学似乎自产生之日起就危机重重，其合法地位一直受到质疑[1]。

1 当代公共行政研究困境之分析

自公共行政学在被确定为是一门独立学科之后的一百多年时间里，整个学界尚未就公共行政学之本质形成统一认识。一些学者争辩说，并不存在一个明确的公共行政学科，因为公共行政研究涵盖了包括政治科学、社会学、经济学、心理学以及商业管理在内的一系列其它学科。[2]这些学者的观点虽有偏颇，但他们的观点在某种程度上确实说明了目前公共行政学的困境所在：公共行政学自创立至今依然没有一套公共行政学自身独立的、科学的、严谨的、完整的理论体系。什么是公共行政、怎么样去界定公共行政与私人行政的区别、公共行政的研究主体是什么、公共行政的研究对象是什么、怎样去研究公共行政，这些都是还有待商榷的问题。至今学界还在辩论公共行政中的“公共”一词到底意味着什么，有学者声称只有先了解了什么是“公共”才能开始去考虑如何研究这门学科的问题，亦有学者提出丢弃“公共行政”中的“公共”，以期用“民主”来取代“公共”，并且提出了自己一整套的关于“民主行政”的理论。

这样一系列困惑的根源源于既有研究对“公共行政”的片面认识。在以往的研究中，学界都无意或者有意识的回避了对“公共行政”的本质认识，过多的从既有的学术规范要求出发，以期套用既有的学术规范格式，从而建立为“公共行政”研究领域之外其它学科的认可与接受的学科地位。由此，目前“公共行政”研究的根本困惑就在于单纯的模仿或借鉴其它成熟的学科体系，把一些相关内容进行转换，于是就形成了与其它成熟学科一样，看起来并不另类的，有着自己独立的、科学的、严谨的、完整的学科了。不幸的事实是，“公共行政”依然还在面对着与管理学、社会学等等学科的复杂联系。其原因在于，没有对“公共行政”研究的本质进行深入而全面的探讨，即便标志自己是一种不同于传统公共行政的“新公共管理理论”(NPM)也不可避免的忽视或有意回避了这样一个十分现实的问题。当忽视了对一门学科的本质进行认识或探讨时，“公共行政”则永远只是一只在学术海洋上没有指南针而到处乱窜的船只而已。当然，不能将这种情况的产生简单归结为研究人员忽视或有意回避这样一个问题的现实存在，而是因为这样一种情况的现实存在实际是由于公共行政学的应用性学科的学科定位，及公共行政的自身特点而决定的。

作为应用性学科，“公共行政”在日常的研究实践中采取“拿来主义”，直接或有所取舍地将其它学科中已有的知识或理念运用到研究实践中去。这一点类似于社会学，尽管社会学的定位并不是应用性学科，而社会学却可以说是社会科学领域中运用拿来主义的成功典范，它成功的将几乎所有社会科学领域内除它自身之外，甚至自然科学领域内的所有学科理念与知识运用在自己的研究实践当中，从而形成了一系列的学科分支：社会心理学、社会统计学、社会教育学等等。必须承认社会科学领域的其它学科，诸如政治科学、社会学、心理学、管理学等等，于“公共行政”的学科建设和发展来说有着极大的学习和借鉴意义。但需要注意的是诸如政治科学、社会学、心理学等这样的社会科学，很多时候它们中存在着纯粹为了获取某些知识而从事的研究实践，而这些研究实践并不与公众的切身利益有着任何利害关系。然而作为公共行政学来说，它与其它学科最大的区别就在于公共行政产生的任何一个行为都会对公众的切身利益产生或直接或间接的影响。

2 公共行政研究本质之分析

美国学者吉瑞赛特尖锐的指出，在威尔逊那里，公共行政研究不过是“一个可以用来纠正政治上的弊端和建立一个富于效率而且反应敏锐的政府手段。”[3]幸运的是，弗雷德里克·莫什尔(Frederick Mosher)在其《Democracy and the Public Servic,2nd ed》中指出：公共行政面临的核心问题在于，确保公共行政管理者能够代表并回应民众利益。[4]尽管弗雷德里克·莫什尔已经注意到“利益”这一公共行政研究中关键核心词，并明确了确保公共行政管理者能够代表并回应民众利益是公共行政面临的核心问题，但其仍仅将其停留在“核心问题”上，而未将其升华到公共行政学研究的本质这一层次上。虽然标志自己为不同于以威尔逊的《行政之研究》为标志的传统公共行政理论学派的“新公共管理理论”学派，将“利益”上升到公共行政之精髓这一理论高度上来：“公共行政研究之精髓就在于此。就公共行政而言，最重要并最具有价值的就是我们为公民服务以增进共同的利益。”[5]但其仍狭隘于“增进共同的利益”，有过分于“求同”而忽视了“存异”问题，并且最终仍不可避免的在其理论当中片面的谈论其是如何成功的将市场机制引进“政府行政”当中去，如何将一级政府机构变相成为一个服务公司，由此可以看出其仍未将“利益”上升为公共行政研究之本质层次上来。

利益才应该是公共行政研究本质上的研究对象，而公共行政研究的根本目标则应在于确立如何通过有效的公共行政手段实现利益集团之间的利益和谐，以促进社会和谐存在及社会和谐发展，并最终实现构建和谐社会的崇高目标。和谐社会是在中国共产党第十七次全国党代会上提出的，是中国共产党的一个伟大理论创举，并在其十七大的报告中充分阐述了和谐社会这一理念：社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。[6]很显然，中国共产党的构建和谐社会理念为公共行政研究打开了一扇门，而这扇门也为公共行政研究开启了一个全新的理念领域———和谐社会理念，和谐社会的题中之意就是“和为贵”、“和而不同”、“求同存异”，而这正是被认为并奉行的公共行政研究之最为根本也最为崇高的目标。以往的将公共行政定位于政府行政行为，而忽视了公众行政行为这一现实存在。既有研究片面的认为公众只有参与到具体的公共事务管理当中来的活动/行为才能将之称为公共行政行为。“和谐社会要靠全社会共同建设。我们要紧紧依靠人民，调动一切积极因素，努力形成社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。”[6]有鉴于中共构建和谐社会理论思路，站在一个更高的哲学角度来看待公众的私人行为时，公共行政行为其实无处不在，任何一个公众的私人行为都是公共行政行为。正如沃尔多(Dwight Waldo)所指出的：“在美国———并且我相信在更广阔的地方———出现一种离开公共和私人严格区别，并走向两者的模糊和混合运动。”[8]因为社会本就是一个有机体，所有的事物都是相对存在并相互联系的。而非像某些学者所指出的那样：随着政府越来越领带于第三部门达成自己的目标，公共行政之边界更加模糊。[4]真的是公共行政边界越来越模糊了吗?非也，而是既有研究固守于这样一个理念：帕克·帕尔默(Parker Palmer)说到“这个词(公共———笔者注)本应成为联系不同人的纽带，但是，为什么只具有如此狭隘的政治含义呢?答案在于，在我们社会的政治思想中流行这样一种假设，即只有通过政府的程序才能创造出公共，只有通过立法机构才能使多数人的意志全而为一”。而公共行政作为的根本及崇高的目标是通过公共行政手段实现利益集团之间的利益和谐，以促进社会和谐存在和社会和谐发展，并实现构建和谐社会的崇高目标。

既有研究中也有片面认为“公共行政的存在是为了执行法律。”[10]“当立法机关通过一项法律由执行机关签署时，这项法律并不能自行执行。这正是立法机关授权给行政管理者的任务，并且这是一种权威的链条，由那些通过选举的人流向公共管理者，这就舍不得公共行政明确地是公共的。对这些法律踏实的执行是对公共管理者的最高要求和行政责任制核心。”[10]事实上公众的私人行为一直是遵循于“道德”这一高于法律与行政法规的行为准则，任何的法律与行政法规都必须服务从于“道德”，即便是宪法，因为任何的法律或者行政法规都是将流行于公众社会当中的道德准则进行总结后，将其中的被占绝大多数公众所接受的道德行为准则通过公权力将其上升为全民都必须遵守的行为准则层次上来。法律于普通公众来说其实没有太多的实际意义，反而道德在时刻影响并约束着公众的各种行为。本文认为公共行政最根本的目标与最崇高的目标在于构建和谐社会，而构建和谐社会的核心或者基本要求就是提高公众的道德素质。从这样一个角度来看时，发现公众的私人行为已然超然于公共行政的目标。

呼吁公众积极参与到各项公共事务管理当中，其目的是为了保证公共行政对广大民众的利益诉求做出回应，进而保证公共行政的公共性、公正性及合法性。当深入分析这一观点后，其不足之处便会显现。既有现实是：绝对的公共性、公正性及合法性在人类发展的任何一个阶段或社会形态当中都是不存在的，所谓的公共性、公正性及合法性只是相对于公众中的多数来说的，有时候甚至只是少数，而其前提则是以牺牲其它公众关于公共性、公正性及合法性的价值观认识。人类社会发展的任何一个阶段，不论其社会意识形态如何，只要存在利益，就不存在绝对的公共性、公正性及合法性，认识到这一点是非常重要的。

3 公共行政研究中的利益集团

本文所阐述的利益集团有别于政治学与社会学概念中的阶级。“阶级不是从来就有的，也不是永远存在的，阶级是一个历史范畴。”[12]“阶级产生的前提条件是生产力的发展，这是相对于原始社会说的。”[12]阶级因生产力的发展而产生并存在，其也最终将因为生产力的发展而走向消亡。而且阶级一般是指“社会垂直分化产生的各社会地位层次以及分处于这些地位层次上的人群。”[14]因此“垂直分化性”是阶级的一个主要特性，而利益集团却不存在或者并不明显存在这样一种“垂直分化性”，或者说利益集团是“超阶级性”的一个社会阶层，只要拥有共同利益。阶级是一个历史范畴，而利益集团则不属于历史范畴。自地球上出现生命体开始就存在利益问题———只要存在需求就存在利益，且随着社会文明的发展，人们的需求越来越多，利益的内涵也越来越丰富，已不在局限于生理需求这样一个入门的层次上。此外，阶级在特定历史范畴内是一个具有时间效应和稳定性的特殊群体，并不或较少牵涉到公众的切身利益。

而公共行政研究视角下的利益集团无论从历史范畴、时间效应还是稳定性来看都不能将之于阶级等同，这主要是由于公众所处的具体情境、具体利益及个体视角不同而导致的。当一个公众有某种利益诉求时，他/她会竭尽全力的寻求具有相同利益诉求的个体或者群体，个体的公众以期通过拥有共同利益价值观的利益集团对立法机构的立法权或行政机构的行政裁量权进行影响，从而使自身利益诉求得以实现。或凌驾于他人利益诉求之上，以牺牲他人合理利益诉求为代价。然而，当一个公众所处的具体情境发生变化或者其视角发生变化时，其个人利益诉求也就相应发生变化，而这种变化并不与其之前的利益诉求实现与否存在必然联系，甚至在某些情况下，利益诉求人会从之前某种利益诉求的支持者变为坚决的反对者，从而从一个诉求极端走各另一个诉求极端。

必须站在一个更高的哲学角度来看待公共行政学这一应用性极强，且与公众切身利益关系如此紧密的学科，将其作为学界的一个特殊矛盾来处理，而不是将其局限于与已经成熟的其它学科相比较，并以此来判断自己是否是够资格成为一门独立的、科学的、严谨的、完整的学科。目前应该将公共行政研究放在如何更有效借助于公共行政手段实现社会和谐存在与社会和谐发展，将这个特殊矛盾的主要方面放在主要位置上来进行考量;而将其它的诸如：公共行政学科到底该怎么样成为一门科学的、严谨的独立学科，在公共行政研究的实践中过程究竟是“授人以鱼”还是“授人以渔”等问题置于这个特殊矛盾的次要方面。

参考文献

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