公共行政问责（精选9篇）
公共行政问责 篇1
摘要：国家出现以后,政府是管理国家的最高机关,为了更好的维护国家秩序,保证国家的稳定环境,给予政府一定的权力是必然的选择,而有权力,就有义务,有义务,也就应该有责任,而政府由于其特殊的社会地位,对它的问责机制始终是社会和学术界关注的热点。最近几年,经济的发展使得人们的物质生活得到不断满足的同时,对于精神文化的需求也在不断增多,这就使得政府公共服务成为政府工作的一项重要内容。文章主要针对政府公共文化服务的行政问责问题进行了探讨。
关键词：政府,公共服务,行政问责
所谓的公共服务, 就是指政府为满足社会发展需求为社会大众提供的一种普遍性的服务,比如基础设施的建设,公共文化的提供等, 都属于公共服务。 公共服务的收益对象不是某一个人,二是不特定数量的人,甚至是所有人,也正是因为如此,公共服务一般都由政府来完成。 这就给予了政府在公共服务方面的权力,以及义务和责任。 本文就政府公共服务的具体职能、政府公共服务职能为实现时的行政问责模式进行阐述探讨。
1政府公共服务的职能
只有政府未完成基本的公共服务职能时, 政府公共服务问责机制才会出现,所以说,对政府公共服务职能的研究是基础, 特别是政府公共服务职能的欠缺。 根据当前的实际情况,政府公共服务职能的欠缺主要体现在以下几点:
1.1政府公共服务忽视监督程序
在今天,政府的职能可以说体现在方方面面,小到社区的基本设施,达到一个城市的治安维护,都有政府服务的身影,在这样的环境下,政府公共服务在不断的增多,然而,我们也注意到一个问题,就是政府在提供公共服务的过程中,重视了基本的服务,却忽视了服务监督,一个简单的例子,比如,政府为方便市民生活和娱乐,修建公园,但政府更多的是关注资金的投入,而对公园修建的过程的监督, 以及公园后期的应用的监督就相对较少,这样就很容易造成公共服务的结果与最初的本意相背离,导致政府公共服务职能无法实现。 所以说,政府在提供公共服务的过程总,除了注重基本的服务环节之外,也应该关注后期的监督工作,这样才能更好地发挥政府公共服务的职能,实现政府公共服务职能的价值。 总之,政府公共服务忽视监督程序是政府公共服务职能欠缺的一个体现, 也是政府公共服务的行政问责的基础。
1.2政府公共服务关于文化服务内容欠缺
政府提供的公共服务应该是全面的,完整的,与社会需求相适应的,在今天的社会环境中,人们的物质生活已经基本得到满足,所以对于精神文化的需求可能就会更多一些,相应的,政府在提供公共服务的过程中,也应该重视文化服务的内容。 但是目前,政府的公共服务内容的侧重点还是偏向于物质服务,关于文化的服务内容,与社会需求相比,还有一定的差距。 文化服务除了可以满足人们基本的精神需求之外,更是维护社会稳定,保证国家核心凝聚力的重要方式,所以说,在政府提供公共服务的过程中,也应该给予文化服务一定的重视,保证精神生活和物质生活的同时进步,只有这样,才能实现社会的平衡。 由此可见,政府公共服务关于文化服务内容的欠缺, 也是政府公共服务职能欠缺的体现,是政府公共服务行政问责的基础。
2政府公共服务的行政问责
完善行政问责机制有利于促进我国行政机关以及行政人员依法行政,确保国家法律法规和政策方针的贯彻实施。 在政府公共服务的过程中,行政问责机制的建立,有利于公共服务的效果的发挥,也有利于监督政府的公共服务行为。 2003年非典期间, 是我国政府问责机制建立的本质性进化时期,在此之后,我国的政府行政问责机制在不断的完善,到今天,关于政府职能的行政问责,已经有了全面发展,但是关于政府公共服务行政问责的机制,还有待于改进,上问下责、引咎辞职等方式仍然是政府公共服务的行政问责的主要方式, 这与日渐增多的政府职能欠缺相比,显然是不足的,针对当前政府公共服务职能欠缺,本文认为, 政府公共服务的行政问责,还可以通过以下途径实现:
首先,明确责任主体。 在政府公共服务的过程中,不同的服务内容,其服务主体是不同的,政府公共服务过程中,有提供服务的主体, 自然也应该有监督服务内容和服务程序的主体,这样,如果出现政府公共服务忽视监督程序的问题时,就可以准确的找到监督行为人,有它承担相应的责任。 所以说,明确责任主体,一方面可以更好的保护政府机构,防止问责机制的滥用,另一方面,也可以准确的惩罚行为欠缺的主体,使责任承担更具意义。 由此可见,明确责任主体使政府公共服务行政问责的一个重要方式。
其次,丰富政府内部的职能分工体系。 上面所说的,政府公共服务关于文化服务内容欠缺,是今天社会环境下,政府职能欠缺的一个体现,随着社会的不断发展,除了文化服务内容的欠缺之外,还可能出现其他服务内容的欠缺,针对这样的情况,就需要丰富政府内部的只能分工体系,最大限度的满足社会需求。 在政府行政问责的过程中,才能保证责任人的存在。
此外,《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》 第一条规定的立法依据是 “《中国共产党章程》、《党政领导干部选拔作用工作条例》等党内法规和《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》”, 这为政府公共服务行政问责提供了重要的依据,在政府公共服务行政问责的过程中,也应该严格依据法律法规的规定,不减轻责任,也不加重责任,做到政府公共服务行政问责的公平和公正,这样才能更好的发挥政府职能的作用。
公共行政问责 篇2
◆关键词解释：所谓行政问责制，是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。
●建立实施行政问责制，有利于整肃吏治，优化国家公务员队伍，造就高素质行政人才长期以来，有些行政官员责任意识淡漠，不谋事、只谋官，只知享受权力，而不知自觉地去履行与权力并重的义务和责任。由此，便出现了“看摊子”、“守位子”，“功劳大家抢、过失人人推”，“宁愿不作为，也要保位子；宁愿不做事，也要保安全”的现象。这些现象在相当范围内存在着，有些地方还很严重。有些地方的制度规章虽说一订再订，但终因其职责不清或考核措施落实不好，也就成了一纸空文或纸上谈兵。建立实施行政问责制，可以实现由以往的以人管人到以制度管人，从无序监督到有序监督，从内部监督到社会监督，从“权力主体”到“责任主体”。问责追究，有利于整肃吏治，谁用的干部谁管理，并负有连带责任；有利于日常管理，优化官员队伍，造就高素质的行政人才，防止权力滥用，将压力与动力、权力与责任、能力与效力有机地统一起来，任其职，就要负其责、尽其力、操其心。
●建立实施行政问责制，有利于打破传统为官之道，构建勤政、廉政、优政行政文化理念长时期以来，一些行政官员不仅存在严重的“官本位”的思想，同时也有着“无过便是功”的杂念，因而在实际工作中“不求有功、但求无过”的想法在头脑中根深蒂固。建立实施行政问责制，不仅从体制上体现了制度监督、纪律惩罚的作用，还有利于打破传统的行政官员队伍“能上不能下”的陈规陋习，建立一种更加直接有效的竞争淘汰机制，拓宽行政官员“能下”的渠道。实施行政问责制，就意味着当行政官员，不仅要勤政、廉政，而且还要优政。在坚持“能者上、庸者下”的同时，必须树立新的行政文化理念：为官必须做事，做事必须负责，权力责任对等，奖励处罚并重，权力越大，责任也就越重。胡乱作为的、不肯作为、不愿作为的，同样也要接受问责。
●建立实施行政问责制，有利于转变政府职能，提高依法行政水平，塑造为民责任政府在一个强调法治、民主的现代国家，任何一个负责任的政府，都必须履行好自己的职责，尽其自己的社会管理、公共服务、市场监督、宏观调控的职能，同时又要求所有参与政府管理的行政官员必须具有负责精神行使权力，随时接受人民群众的监督和问责，并承担相应的责任。建立实施行政问责制，有助并有利于转变政府职能，深化行政体制改革，在理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系中明确政府及其行政官员应承担的责任，从而提高其依法行政水平，实现政府及其行政官员职能职责的归位、定位和正位，塑造一个守法、守责、守信、守时的当代责任政府。实施行政问责制，可以从源头上对政府及其行政官员的权力、职责进行必要的约束和规定，防止和阻止其滥用、误用公共权力的失职行为。同时，行政问责制还弥补了国家法律上的空白，不仅对行政官员的“乱作为”要问责，对“不作为”和“无作为”的也要问责，这样，势必能够促进行政官员工作作风的转变，提高责任政府的效率。
●建立实施行政问责制，有利于进一步完善国家法律责任制度，加速行政国际化的进程实施行政问责制，是国际目前比较通用的做法。虽然，各国的具体情况不同，其问责的具体规定和操作方法也都有所不同。但是，在掌管公共权力的政府官员中有权必有责、违规违
法必追究的这一点上则是共同的。在建设中国特色社会主义过程中，实施行政问责制，有利于加速行政国际化的进程，进一步完善我国的法律责任制度。
公共行政问责 篇3
我国对官吏的职位问责源远流长, 《帝王世纪》记载:“舜为尧司徒”即确定尧有司徒之职。在《尚书》中记载有:“禹作司空”、“平水土”。意思是作为司空的大禹, 其职责就是治理水土。我国古代对官员的问责通常是通过考功即官吏考核来实现的。考核的方法是将官吏在一年中的能力、表现、功过由其上级整理出来, 并向该部门全体其他官员通读和听取意见, 由此议其优劣并集中送交吏部。我国古代官吏考核一般不能一家独断, 还有校考与监考。另外, 还规定了凡是参与校考、监考的人, 此后如果发现考核有误, 均与负责考核的人, 同其功过。考核的内容分为“四善二十七最”和“勾检制”。比如, 对于近侍官的考核标准就是:“献替可否, 拾遗补缺”。即能不能向皇帝提出意见以及意见的水平、分量如何。再比如对司法官的考核标准就是:“推鞠得情, 处断平允”。亦即能不能呈实调查清楚与执法公平问题。这类标准恰当、明白, 具有可操作性。同时, 每年一次的考核对于广大官吏来说既是鼓励又是监督。
及至清朝, 对官员已经有了较为详备的考察制度, “考群吏之治, 京官曰京察, 外官曰大计”。 (1) 朝廷对官吏的考察分为肯定奖赏与否定惩罚两方面。对京官的肯定奖赏考核方法如下。京察分为三等:一等为称职;二等为勤职;三等为供职。对于如何确定等级, 朝廷定有四格, 第一格曰守, 第二格曰才;第三格曰政;第四格曰年。第一格“守”的标准有三:有清、有谨、有平;第二格“才”标准有二:有长, 有平;第三格“政”的标准是有平、有勤;第四格“年”的标准包括有青、有壮、有康。守清、才长、政勤、年或青或壮或健为称职, 列为一等;守谨、才长、政平或政勤、才平、年或青或壮或健为勤职, 列为二等。守谨、才平、政平, 或者才长、政勤、守平为供职, 列为三等。清朝对官吏的问责惩处以“六法”为规范标准。“凡入于六法者, 则劾”。六法, 一曰不谨, 二曰疲软无为, 三曰浮躁, 四曰才力不及, 五曰年老, 六曰有疾。不谨者、疲软无为者革职, 浮躁者降三级调用, 才力不及者降二级调用, 年老, 有疾者休致。当然, 清代也非常强调其他法律责任与绩效问责的的分界, “凡官, 贪者、酷者则特参, 不入于六法”。亦即, 对于官吏触犯刑律的不法行为, 不适用“六法”作为问责惩处的依据。
清代官吏肯定奖赏及问责惩戒考核制度之基本指导思想重在“有功、有为”, 其与现代公共行政问责的评价标准有差异, 但与现代企业的岗位绩效问责指导思想切合甚近。
二、公共行政问责与企业问责辨异
(一) 公共行政行为被问责的基本标准变迁
1. 秩序行政理念下以“合法性”作为公共行政问责唯一尺度
行政是面向未来以目标为导向一系列的塑造活动, 其呈现为管理、协调、自律、监督等各种制度化的组织形态与动态行为。基于国家公共权力及社会组织以及一般企事业单位的主体身份差异, 行政分为公共行政、社会行政、私行政三种类型。传统的公共行政以高权性、单方性、强制性为典型特征, 传统公共行政行为正当与否判断之最高标准在于“合法性”。行政行为之“合法性”的内涵兼具“正当性”与“合法律性”两个技术标准, “正当性”是在政治学领域广泛使用的一个模糊的概念, 但“正当性”也不是一个大而无当的名词, 它至少与选民同意及符合社会规律两个变量正相关。“合法律性”是公共行政的特别强调的一个指标, 也就是无法律即无行政。公共行政行为的“合法律性”旨在追求法律对行政的控制, 无法律即无行政使法律“直接地将国会的特定组织决定呈现出来, 以及间接地创设可以持续产生民主正当性的行政结构。” (2) 无法律即无行政是法教义学立场恪守的基本原则, 其对于限制行政恣意、保护相对人合法权益, 形成稳定、法律致力追求的秩序形态具有重要作用。但片面强调公共行政的“合法性”是古典经济学崇拜市场至上的一个极端, 只是打造有限政府、守夜政府的理论武器, 单纯以“合法律性”作为评价、规制公共行政行为的唯一尺度, 对于创造一个有活力、全面担当的大政府还是有所欠缺的。
2. 福利国家理念下以“合理性”标准评价公共行政行为
福利国家由英国W·坦普尔在《公民与教徒》中用以区别“福利导向的民主国家”与“权力国家”。福利国家包括混合经济、充分就业、收入再分配和社会福利四个方面的内容, 其中的关键内容是社会福利。福利国家理念目的在于巩固资本主义国家的合法性, 削抵沿着资本财富增长逻辑产生的负面社会影响。福利国家有三种模式:自由的福利国家、社团主义福利国家、社会民主主义福利国家。自由的福利国家仍然关注限制国家行动的边界, 社团主义福利国家强调权利的平衡, 社会民主主义福利国家谋求普遍的由国家提供的待遇水平。虽然各国对实践福利国家理念有差异, 但也存有基本共识, 那就是国家应该矫正市场失灵, 维持社会公正、平等。福利国家理念对公共行政直接渗透的后果就是给付行政时代的盛行。给付行政突破了传统以“合法性”标准评价判断公共行政行为的框架, 但也向行政机关提出了新的挑战, 那就是在资源稀缺的基本前提下行政机关如何为公众提供“从摇篮到坟墓”的正确、适当的服务。基于上述转变, 大陆法系与英美法系国家的司法审查由僵硬的“合法性”审查范围延伸到行政裁量权“合理性”审查范围。在大陆法系德国, 对行政行为合理性的审查主要适用“三阶理论”, 即比例原则, 通过必要性、妥当性、法益相称性三个标准予以权衡认定行政行为是否合理。在英美法系, 由于对如何正面认定行政行为的合理性存有判断上的分歧, 转而依靠反面排除即通过不合理性的认定来确定合理的行政行为, 凡是不属于不合理的, 就是合理的。具体而言, 不合理包括两个层次, 一般不合理和实质不合理, 一般不合理又主要指不相关考虑和不考虑相关因素, 以及行政行为发动动机不纯正;实质不合理则指Wednesbury不合理, Wednesbury不合理为英国格林法官创设, 是指明显荒谬的, 极其违反逻辑或公认的道德准则的行政行为。
3. 新公共行政理念下强调公共行政行为的规范价值
新公共行政认为应当建立受益者导向的公共行政, 公共行政的正当性是建立在满足相对人需求和利益的基础之上的, 因此, 公共行政的存在目的除了要关注和促进一般公共利益的实现之外, 同时更要关注少数族群和弱势群体的利益保护。简言之, 公共行政就是要关注和致力于实现社会的公平和正义。根据弗雷里德克森教授和马苪尼教授的观点, 新时期的公共行政应当注重以下几个方面的问题:1、公共行政的研究重点应当从传统的强调重视行政机关的管理转移到政策的议题和政策的建议;2、公共行政应当从单纯的重视效率和经济因素转变为重视社会的公平和正义;3、公共行政应当从过去的价值中立转变为考虑公共行政的价值和信仰问题;4、现代公共行政关注的重点应当包括政府的伦理、诚信、责任等问题;5、有效的公共行政应当是在主动与参与的民众意识的系统中加以界定的。 (3) 显然, 在上述理论看来, 传统的由政府主导和提供的公共行政服务的理性模型的正确性和官僚模型的有用性已经受到了社会及民众的质疑和批评。虽然市场化、多元主义长期以来被一些学者和官方用来解释公权力的运作, 并且被视为有效制度设计之理论依据, 但是, 面对现代社会民众日益变化的公共行政服务需求, 市场化、多元主义已经无法成为注释公共行政的理论依据。正如弗雷里德克森教授所说, 传统的或者古典的公共行政追求两个问题的答案:我们如何以现有的有限资源提供更多更好的服务, 或者说在维护现有的服务水准下我们如何花费最少 (强调效率) (4) 而在现代社会, 民众需要的公共行政服务除了要求以上两个方面之外, 还要再加上另外一个更加重要的问题:公共行政提供的服务是否能够促进社会的公平?正是社会和民众对现代政府的公共行政服务中提出了这一更具正义性的价值新要求, 加速了公共行政服务范式的变迁。在公共行政学学科史中, 著名的西———瓦 (沃尔多) 之争中, 西蒙主张用逻辑实证主义建立一个公共行政学的经验理论, 也就是能使公共行政学成为一门科学, 沃尔多认为公共行政学应该关注价值问题, 建立一个关于公共行政学的规范理论。“效率显然是手段而不是终极目标, 终极问题应该是“为何而效率” (Efficient for what) ” (5) 。促进社会公平正义显然体现了公共行政的规范价值关怀。
(二) 企业问责以岗位责任为基准判断职业行为的正当性
“行政主要指国家行政, 也包括非国家行政, 非国家行政主要指私行政, 即私人企业、组织、团体的执行、管理活动”。 (6) 企业治理的主要目标之一就是为了提高企业的绩效, 现代企业是典型的营利法人, 财富增长是其首要目的。现代企业在逐利过程会进行许多重要的活动, “现代管理学之父”———法国学者法约尔认为:管理活动是企业活动之一, 它与技术、商业、财务、保安、会计等活动一样, 应集中处理, 并且与企业的一般活动应当分开, 独立执行。 (7) 正因为如此, 管理专业才得以发生。但是, 企业内部的行政管理着重表现的管理职能是计划、组织、指挥、协调和控制五大类。由于企业治理在法律范畴上属于典型的私法范畴, 企业治理的目标就是为了生存, 所以无论是企业本身还是参与企业管理的股东、董事、监事、经历以及高级管理人员, 在本质上都是属于追求经济效益的经济人, 他们时刻关注的都是企业和自身的财产增减, 其行为动机和影响其行为选择的核心因素也当然是经济诱因, 股东、董事、监事、经历以及高级管理人员在对企业进行管理时在本质上要经常考虑的也是财产权利 (行为成本) 。 (8)
以财富最大化为目标的企业在私行政中表现出几大特征:对目标进行清晰的陈述;对目标的实践路径以效率为导向严格审查;以岗位责任为行为标准测量绩效产出;强调经济诱因;着重结果而非程序。所以, 在企业私行政管理活动中, 判断职业行为是否正当是以岗位责任为依托的, 因为岗位责任是被分解了的企业目标, 是达致企业目标的不能脱漏的环节。岗位责任是否恰当、正确的履行也是测度职业行为是否正当的标准答案。
(三) 公共行政问责与企业问责差异比较
1. 公共行政问责与企业问责指向对象不同
(1) 公共行政问责是一种行政系统内部自律机制。什么是问责?《联合国反腐公约》表述“问责制”适用“accountability”一词, 其形容词形式为“accountable”。《牛津简明英语词典》 (第九版) 对“accountable”的解释是:“responsible, requored to account for one's conduct, ”意思是指“在法律或者道义上应负责任的, 被要求对其性能更为负责任的”。 (9) 可见问责就是指追究责任和承担责任。欧文.E.休斯认为:“责任制最基本的含义就是以其他人或者其他团体名义行动的人要对该其他人或者团体回报并对他们承担责任。换句话说, 这是一种委托人———代理人的关系。在这种关系中, 代理人代表委托人的利益执行任务并向委托人回报他们的完成情况。” (10) 根据利益博弈理论, 在等级制关系中或者在委托代理关系中必须建立一定类型的责任机制, 以确保被授权人的行为最终符合授权人的期望。
公共行政问责是打造责任政府的基本手段。责任政府, 是指政府只有在真正履行其责任时才是合法的政府。责任政府既是现代民主政治的基本理念, 又是一种对政府公共行政管理进行民主控制的制度安排。○11作为民主政治时代的产物, 责任政府是一种最基本的民主政治价值理念, 责任政府的理念要求现代政府必须做到:1.积极回应社会和民众的要求并尽可能加以满足;2.必须积极履行其社会义务和职责;3.必须承担相应的政治责任、管理责任、法律责任、绩效责任、伦理责任和必要的说明解释责任。作为一种对政府公共行政管理进行民主控制的制度安排, 责任政府就意味着要有确保政府责任实现的控制机制, 这一机制应当包括两部分:一部分为外部控制机制, 即立法监督、司法监督等;另一部分为内部责任控制机制, 如政府内部的行政监察, 公共行政问责也属于行政系统内部的自律、自制行为。
(2) 企业问责强调行政岗位自律, 更强调非行政岗位工作人员是否履行岗位责任。企业问责是指除代表国家公权力及社会组织的公共行政之外, 企业内部对企业在岗人员在其工作职责范围内, 因不适当履行职责或者不适当作为或者不作为, 贻误工作, 给公司造成不良影响和后果的行为进行责任追究的制度。企业管理活动中引入问责制, 对于建立现代企业制度、强化企业实现整体性目标, 是十分有益的。第一, 企业可以利用“问责制”这支“铁手腕”, 切实改变在岗人员工作作风, 增强责任感。第二, 可以使企业管理更加的科学、规范、透明。以清晰陈述的岗位责任作为判断工作人员职业行为的正当性有利于防止追究责任的随意性, 无边无际的散漫化。第三、有利于企业文化养成。通过建立企业问责制, 无论是厂长经理, 还是普通职工, 都会更加兢兢业业, 努力避免失误的发生、损失的发生、亏损的发生。
企业问责虽然也强调对企业的行政管理岗位问责, 但更强调对企业技术岗位、生产岗位的问责。因为岗位责任是分解了的企业目标, 企业的绩效增长的关键依托点是技术岗位、生产岗位的责任是否得到了切实履行。强调技术岗位、生产岗位的问责将使普通职工利益与企业利益一致化, 形成职工“组织化”的伦理人格。普通职工融入追求社群主义、团队精神的氛围之中, 其形成的忠诚、责任意识有利于消除职工作为个体经济人产生搭便车、机会主义的不良倾向。企业常态的问责机制根本目的不在于惩戒行政岗位工作人员, 更在于预防、教育一般职工。从而在普通职工中也形成“有纪律的思考”和“有责任的思考”慎独慎微的常态思维习惯。
2. 启动公共行政问责与企业问责的前提不同
企业问责是典型的绩效问责, 它强调的是“有为”、“增收”, 企业建立问责机制属于标杆管理的一个环节, 标杆是组织体基于行业特点、外部原因综合考量后期盼的业绩水准。而公共行政问责虽然也强调要提高绩效, 但由于公共行政服务的特殊性, 就决定公共行政服务在进行时, 除了要考量效率 (最大多数人的最大幸福) 之外, 还要考虑促进社会公平正义等问题。
正因为如此, 启动公共行政问责与企业问责前提不一样。企业问责的实质前提是企业管理人员或者员工在面对顾客或者消费者时, 因为某些行为不当而导致消费者消费的减少或不满意, 从而基于企业市场份额“缩水”、财产减少而启动的问责。而行政问责的实质前提则是政府在行政管理过程中, 因为某些行为导致社会或者民众的需求没有得到满足, 甚至是损害了社会或者民众的合法利益, 或是有损社会公平正义, 从而启动问责。所以, 第一, 公共行政问责的发动动机较多是因为损害了相对人的合法权益 (损他) ;企业问责更多是因为职工职业行为损害了企业自身的成长业绩。第二, 企业问责中的被问责行为评价标准非常明确、清晰, 即岗位责任;公共行政中被问责的行为有时可能仅仅是依据模糊的伦理性、道义性标准。第三、由于公共行政中个别职员属于公众人物, 其在非公务期间的私人行为可能严重失当而被问责, 但企业问责在所不问。综上, 公共行政问责启动的标准远远低于企业问责标准。
3. 公共行政问责与企业问责的问责依据有差异
企业的问责机制是一种企业的自治行为, 属于同体问责, 其没有资格去建构一种异体问责机制, 异体问责机制只能是法定主体依照法定权限、程序完成的具有法律效力的制度建构。作为企业自治的同体问责, 其旨在建构一种超越“违法责任”、“违纪责任”的管理机制。它以“岗位责任”作为基点, 通过问责制形成一种系统性的结构力量, 发挥其对企业的整合和调节功能。正因为如此, 公共行政问责与企业问责所依据的规范不同, 对于规范的有效性所偏重的要素更不同。
规范的有效性通常要得益于规范本身的合法性和合理性之保障。从这个方面而言, 企业问责更加强调合理性, 即只要问责依据的规范没有违法法律规定即可。而行政问责则不同, 合法性是进行行政问责的基础, 而在此基础之上它又必须要强调问责的合理性, 只有这样才能够做到即行政问责的合理合法。因为二者在提供服务时, 它的自由度和范围有着巨大差别。行政服务的提供者通常在其职责上会有严格的明文规定, 因为政府必须保证服务提供的稳定性。而企业在提供服务则没有严格的规定, 企业通常是鼓励尽可能创新服务。一方面, 因为企业的服务对象较为单一, 在创新服务方式时有较强承受失败结果的能力。另一方面, 一旦在某一单一服务对象上的创新服务得到成功, 其所能带来的绩效增长将远大于可能造成的损失。所以企业更愿意也更敢于冒险更敢于结合企业与市场变化制订新规范。
三、“局司合一”的烟草公司适用不同的问责标准
(一) 烟草公司政企一体的特点
“局司合一”的烟草公司在我国具有独立的特点。第一, 烟草公司兼容国家烟草专卖管理和烟草企业生产两种功能, 它是我国在建设市场经济时代为保持国家对烟草这一特殊商品进行有效管理而形成的有别于一般行政部门和一般企业法人的特殊的政企合一的管理机构。烟草公司根据国家《烟草专卖法》的授权取得烟草专卖管理权, 行使烟草专卖的一般公共管理权限, 同时, 作为烟草生产性企业, 其又致力于追求企业的绩效增长, 所以烟草公司最为显著的特点就是其公共行政与生产企业的一体性。第二, 在烟草公司, 行使烟草专卖公共管理权限的机构虽然与企业的各种生产性机构相分离, 但岗位职位固定了, 人员却未固定, 保持着流动的灵活性, 这就是经常所说的“一套人马、两块牌子”。“一套人马、两块牌子”增加了对烟草公司管理行为的辨识程序与困难, 同时也可能导致烟草公司人员利用这种身份移位规避法律责任。
(二) “局司合一”情形下适用不同的问责标准
烟草系统实行“局司合一”, 公司既是企业实体, 也根据法律授权在烟草专卖事项上享有公共行政管理职权。这种组织特征决定了问责机制必须根据不同的管理事项采用不同的问责价值取向:作为企业实体, 其面对的是“顾客”, 采用绩效问责标准, 绩效问责的焦点在于获取结果而非遵循程序;在烟草专卖事项上作为具有行政主体资格的公权力享有者, 其相对人是公民、法人其他组织, 其首要标准采用合法性问责标准, 合法性问责关注相对人程序权利与实体权利的严格保障。不管烟草公司内部人员如何流动, 如果关涉相对人的合法权益, 且属于执行烟草专卖的公共行政管理行为, 只要该公共行政管理行为存在合法性瑕疵、或者行政行为不合理、或者行政管理行为有悖于社会正义的实现, 就能对该类公共行政管理行为启动问责。对于烟草公司企业的管理活动, 只有在公司人员的职业行为没有正确、适当履行岗位责任时, 才能启动问责, 从这个意义上说, 公共行政启动问责的起点要比私行政启动问责低得多。也正是如此, 执行烟草专卖公共管理行为的公司职员除了要履行好企业岗位责任之外, 更要以公共行政行为标准纯洁自己的行为。
摘要：在我国古代的正字制度中对于官员的问责制度就早已有了一定的尝试和规定, 到清代, 对官员问责有了较为完备周详的规定。公共行政问责从秩序行政到福利国家及新公共行政经历了合法性、合理性、促进社会正义的评价标准变迁, 企业私行政则是以岗位责任为依托测度职业行为的绩效。“局司合一”的烟草公司, 对执行国家专卖的公共行政管理行为以合法性、合理性、促进社会正义三个标准作为启动问责的前提, 对烟草公司的私行政管理活动则以岗位责任是否得到恰当、正确履行作为启动问责的前提。
关键词：传统官吏考核,公共行政问责,企业问责,烟草系统问责
注释
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行政问责 篇4
2、我国公务员队伍是履行政府职能和开展公共行政管理的主题，在社会公共管理领域中负有特殊的职责和使命。近年来，我国公务员队伍涌现出众多具有强烈工作责任心和事业心、全心全意为人民服务的先进人手和模范人物。其中曹德云与陈家顺同志将自己融入到老年人，下岗民工，困难家庭中去，全面了解群众所需、所急，切切实实的为群众办事的的模范行为和奉献精神是值得我们所学习的，他们坚持以“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的思想基础，认真践行“以民为本、为民解困、为民服务”的宗旨，为群众办实事、做好事、解难事的工作作风受到了社会各界的称赞。
1、我国公务员队伍是履行政府职能和开展公共行政管理的主题，在社会公共管理领域中负有特殊的职责和使命。近年来，我国公务员队伍中也有一些人宗旨意识和责任意识缺失。一是群众观念不强，为群众办事漫不经心，漠然置之。二是事业心不强，在为群众解决问题时，互相推诿，相互扯皮，能拖就拖。三是责任心不强，部分基层干部面对风险因素时，存在着回避矛盾、侥幸过关的心态，以至于小事拖成大事，普通利益诉求酿成群体冲突。
2、近年来，随着我国改革开放和社会主义市场经济发展，社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生了深刻变化，新情况新问题层出不穷，可能引发各种突发事件的不确定因素随之增加。2008年7月19日，云南孟连县发生了一起震惊全国的大规模群体性事件。在此次事件发生前，云南省政法委深入当地调研后认为当地社会治安问题的根本原因是群众利益纠纷。但是普洱市却忽视民意表达诉求，未能要分清矛盾性质，隐瞒上级不顾后果的采取强制手段传唤勐马镇5名犯罪嫌疑人，致使双方产生冲突，人员受到伤害。
行政问责层级内涵与价值探讨 篇5
行政问责层级概念由行政问责和层级两个方面构成, 其中, 行政问责是公共行政实践过程中必不可少的一项重要机制, 是构建责任政府的重要环节;层级体现了政府的组织结构体系, 即层级制。因此, 要深入考察行政问责层级的内涵, 应当综合行政问责与层级制的内涵进行探讨。
(一) 行政问责
行政问责是指特定的问责主体对各级行政机关及其公务员不履行或不正确履行法定职责, 未承担法定行政义务等行为, 按照法定程序进行问责, 要求其承担否定性结果的一种规范。
具体而言, 行政问责的内涵主要包括:
1. 行政问责主体可分为同体问责和异体问责。
同体问责是指行政系统内部的自身问责, 异体问责是指问责主体来自行政系统之外, 主要包括人大、政党、司法机关、新闻媒体、公众、社会团体等。行政问责主体有层级之分, 就我国当前启动的行政问责案例来看, 主要体现为同体问责, 由于我国实行的是层级节制的政府组织体系, 又主要体现为上问下责。
2. 行政问责客体指问责的对象, 主要包括各级行政机关及公务员。
但是由于我国实行的是行政首长负责制, 问责客体主要是指负有直接或间接领导责任的领导者。
3. 行政问责范围。
既包括重大事故的问责, 也包括尚处在萌芽状态或预警状态事故的问责;既包括决策失误的问责, 也包括行政能力不足和行政不作为地问责;既包括直接责任的问责, 也包括间接责任的问责。总之, 有多大权力, 就应承担多大责任。
4. 行政问责程序。
包括问责主体回避、质询答复时限、问责人员组成、罢免决议通过人数、问责客体申诉程序、听证程序、复议程序等等。
5. 行政问责责任体系, 即问责对象应承担哪些责任。
具体来说, 政府责任体系包括, 政治责任、法律责任、行政责任与道德责任。前三种是客观责任, 后一种是主观责任。
6. 行政问责后果, 即政府机关及其公务员应当承担的责任。
承担责任的方式主要有:公开道歉、责令做出书面检查、通报批评、给予行政处分、责令辞职、免职、撤职、承担法律责任等。
(二) 层级制
层级制, 是指公共组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构, 不同等级的职能目标和工作性质相同, 但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的组织类型。其特点是领导者与其下属之间是统一的直线关系, 指挥和命令从领导系统的最高层到最底层, 按照垂直方向自上而下贯彻执行, 从而形成一系列不同的层次的“金字塔”形的阶梯等级。层级制是政府组织结构的基本形式, 主要表现为行政层级之间的层级节制。
行政层级也称政府层次, 是指行政机关及机构的纵向排列秩序, 其更多的是指不同级别政府机构的纵向设置。[1]
我国大部分地区实行省———市———县———乡四级行政层级体制, 但由于中国地域辽阔、幅员广大, 各地实际差异很大, 地方行政层级也不尽相同, 大体可以分为两级制、三级制、四级制三种类型。两级制只存在于直辖市的城区, 实行直辖市———市辖区两级制, 市辖区是基层地方政府;三级制主要分为以下几种情况:直辖市———县———乡 (镇) ;省 (自治区) ———设区的市———市辖区;省 (自治区) ———县 (自治县, 县级市) ———乡 (镇) ;省 (自治区) 一自治州一乡 (镇) ;四级制主要有两种情况:省 (自治区) ———设区的市———县 (自治县、郊区、县级市) ———乡 (民族乡、镇) ;省 (自治区) ———自治州———县 (自治县、县级市) ———乡 (民族乡、镇) 。
通过以上划分, 可以归纳出我国的行政单位主要包括:
(1) 省级行政单位。目前有省、自治区、直辖市、特别行政区, 是中央人民政府直接管辖的最高一级地方行政区域。
(2) 地级行政单位。是介于省级和县级之间的一级地方行政区域, 包括地区、自治州、行政区和盟。
(3) 市级行政单位。除中央直辖市外, 有省辖市 (地级市) 、地辖市 (县级市) 、省辖市辖市 (县级市) 等。
(4) 县级行政单位。是中国地方二级行政区域, 是地方政权的基础。县级行政单位包括县、自治县、旗、自治旗、特区、工农区、林区等。
(5) 县级以下基层行政单位。包括乡和镇, 是地方三级行政单位。
各层级政府国家权力结构设置呈现一体性, 主要表现为[2]: (如表所示)
除了政府行政层级划分之外, 政府公务员按照职责权限, 还存在级别划分。根据《中华人民共和国公务员法》, 公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务的层次分为:国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。非领导职务层次在厅局级以下设置。
国家公务员的行政级别分为十五级, 其职务与级别的对应关系是:
(1) 国务院总理:一级;
(2) 国务院副总理, 国务委员:二至三级;
(3) 部级正职, 省级正职:三至四级;
(4) 部级副职, 省级副职:四至五级;
(5) 司级正职, 厅级正职, 巡视员:五至七级;
(6) 司级副职, 厅级副职, 助理巡视员:六至八级;
(7) 处级正职, 县级正职, 调研员:七至十级;
(8) 处级副职, 县级副职, 助理调研员:八至十一级;
(9) 科级正职, 乡级正职, 主任科员:九至十二级;
(10) 科级副职, 乡级副职, 副主任科员:九至十三级;
(11) 科员:九至十四级;
(12) 办事员:十至十五级。
政府行政层级与国家公务员级别, 是研究行政问责主体与客体层级的重要依据。
(三) 行政问责层级内涵
问责主体与问责客体是构成行政问责的两个关键要素, 行政问责层级主要指问责主体层级和问责客体层级。行政问责主体层级是指在行政问责过程中应由哪一级别的国家机关或领导人启动问责。在此, 应当区分“问责发起者”与“问责启动者”两个概念。“问责发起者”是指当行政机关或行政人员在其管辖的部门或工作范围内, 出现故意或过失, 不履行或不正确履行法定职责, 以致影响行政秩序和行政效率, 贻误行政工作, 或损害行政管理相对人的合法权益的行为时, 谁最先对行政机关的上述行为进行质疑, 提出批评, 并公之于众, 引起公众与相关部门重视。“问责启动者”是指实施问责的行为主体, 一般指行政机关、人大、政党等国家公共权力的享有者。本文所提出的行政问责主体层级是指问责启动者层级。行政问责客体层级是指, 在行政问责过程中应当由哪一级别的国家机关或行政人员承担责任。
综合以上分析, 本文认为, 行政问责层级是指, 在行政问责过程中, 由哪一级别的国家机关或领导启动问责, 应当问责到哪一级别的行政机关或行政人员。体现的是一种纵向问责关系, 主要表现为上级国家机关问责下级行政机关, 本级机关领导问责本级政府各职能部门及其工作人员。明确这些问题可以解决行政问责过程中层级不明、权责不分的问题, 对于行政问责的切实落实具有重要意义。
二、行政问责层级相关概念辨析
行政问责层级研究涉及问责主体与问责客体的层级问题, 因此与行政首长问责、等级问责有一定联系, 但又存在根本不同。
(一) 行政首长问责
我国行政机关实行行政首长负责制。所谓行政首长, 是指依法行使行政权、管理国家行政事务的行政机关的首长, 即行政第一人, 是唯一的享有最高职权的人, 往往指行政机关中的正职负责人。[3]
行政首长问责制, 即问责行政机关最高领导人的制度, 是行政问责的一个重要方面。所谓行政首长问责制, 是指行政首长出现不履行或不正确履行职责, 不承担法定义务的行为时, 依法追究其责任的制度。
行政首长问责制有明确的问责对象, 在同级政府内, 由政府行政首长问责各职能部门行政首长;在层级政府间, 由上级政府行政首长问责下级政府行政首长。由此可以看出, 行政首长问责仅是行政问责层级研究的一个方面, 但并非全部, 二者不能等同。
(二) 等级问责
“等级问责存在的基础是韦伯的理性科层制。”[4]在一个科层制组织内部, 依据等级结构划分组织的职位和职责, 每个等级的职责对应相应的权力, 高层职位者有权力要求低层职位人员完成工作任务, 并对此进行质询;低层职位人员有义务完成所分配的工作, 并承担失职带来的处罚。因此, 等级问责的主体和对象都是清晰的。
而行政问责层级研究中, 主体与客体都是不确定的, 需要通过研究, 确立一系列的标准来明确行政问责的主体和客体。行政问责层级与等级问责二者之间有质的不同。
三、行政问责层级研究价值探讨
当前, 在我国行政问责实践过程中, 层级不明、权责不分等现象明显, 这在一定程度上影响了行政问责的实施效果, 制约了责任政府的构建进程。行政问责层级研究是对行政问责进行扩展研究的一个重要方面, 能够填补行政问责研究的理论空白, 增强行政问责的可操作性。
(一) 明确行政问责层级, 能够增强行政问责的可操作性
行政问责层级是目前国内学术界研究的空白点, 如果不能对问责层级进行很好地区分, 行政问责在实施过程中难免会出现各种纰漏和问题。构建行政问责层级制度, 明确行政问责标准, 当符合哪一标准时, 则问责到哪一级别的行政机关或行政人员, 这样, 可以增强行政问责的可操作性, 减少问责随意性, 增强问责公信力, 对行政问责的切实落实具有重要意义。
(二) 明确行政问责层级, 能够促进责任政府构建
当前, 中国政治体制改革的关键, 就是要构建责任政府。行政问责是构建责任政府的关键环节, 但是, 在行政问责实施的过程中, 尚存在各种问题, 其中一个关键问题是行政问责层级制度缺失, 问责不公与问责不明现象明显。明确行政问责层级, 可以在构建责任政府的过程中少出错, 少走弯路, 因此, 对于提升政府公信力, 优化政府形象, 促进责任政府构建具有重要意义。
综上所述, 行政问责层级作为行政问责研究的一个新视角, 对于解决当前问责实践中层级不明、权责不分等现象具有重要意义, 能够促进行政问责效果的实现。随着各种问责问题不断引起社会各界的重视, 行政问责层级研究也必将不断推进。
摘要：当前我国对于行政问责的研究正在不断深入, 主要是从行政问责的内涵、问责程序、问责制度等方面进行探讨, 而对于行政问责层级研究尚属空白。就当前我国公共行政而言, 明确行政问责层级, 有助于行政问责效果的实现。基于此, 本文提出行政问责层级的概念并对其研究价值进行探讨, 希望对行政问责的深入研究能够有所助益。
关键词：行政问责,层级制,行政问责层级
注释
1[1]李文涛.我国地方行政层级体制改革的探究[D]重庆:西南政法大学.2009 (4) :4
2[2]周振超.当代中国政府“条块关系”研究[M]天津:天津人民出版社.2009.31
3[3]田志毅.行政首长问责制的原理与原则研究[D].北京:中国政法大学.2005 (4) :5
行政问责的法治化思考 篇6
“代表性、回应性、责任性已成为当代公共行政的重要价值”[1]。未来政府会是责任政府。行政问责制是民主政治制度的重要组成部分, 是现代宪政民主政体制度下有限政府和责任政府的一个重要实现途径。2009年5月中央审议通过《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》, 这表明我国的行政问责正从“风暴形态”逐步走向制度化与法治化。我们只有充分认识行政问责制在实施中的难点和问题, 才能建立和完善符合中国国情的行政问责制度, 将行政问责纳入法制轨道, 促进问责的法治化。
一、行政问责制法治化的必要性
(一) 党风廉政建设和培育行政文化的需要
1. 促进党风廉政建设的深入开展的需要
行政问责制为加强党风廉政建设, 从源头上遏制腐败起到了很好的警示作用。行政问责制以制度来反腐败, 为营造良好的党风、政风, 能构建起一个适宜的制度环境;同时, 行政问责制提供了广泛的包括政府内部、公众、舆论等多方面的监督, 政府的行为因此变得更加公开透明。完善行政问责制, 促进行政问责法治化, 通过重塑政府形象和加强政府作风建设, 必将进一步增强官员的公仆意识, 拉近政府与群众的距离, 密切干群、党群关系, 营造良好的党风、政风。
2. 培育新型行政文化的需要
行政问责文化是人们对于行政问责制及其实践的态度、情感和思想的综合体, 是行政问责的灵魂, 它是行为主体的一种内化的心里感受, 而不是行政文件或者法律条文的硬性规定, 其核心是行为主体的行政价值取向, 指导着主体的人生实践活动[2]。行政问责制的法治化, 将能极大增强我国行政实践中责任重于泰山的价值取向, 形成与之相应的行政文化和行政生态, 从行政意识形态层面有力促进我国当前责任政府的建设。毋庸置疑, 建立健全行政问责制将为我国行政文化的健康发展提供一个契机。
(二) 建立责任政府的需要
根据西方委托—代理理论认为:“由于委托人和代理人之间关于代理人行为的信息不对称, 代理人在最大程度上增加自身效用的同时会做出损害委托人利益的行为。”[3]行政问责法治化, 使行政行为与监督行为有法可依。有利于监督政府履行职责, 提高责任意识, 减少失职现象的发生, 有利于切实改变“重权力、轻责任”的现象, 建设一个“权、责、利”相一致的政府。行政问责制正在建立起一整套政府及其公务员完备的责任体系从而有利于建立廉洁、高效的责任政府。
(三) 优化公务员队伍的需要
孟德斯鸠曾说:“一切有权力的人都容易滥用权力, 这是万古不易的一条经验。”[4]建立健全问责制, 并促进其法治化, 不仅对于决策错误、失职渎职等行为要追究责任, 对于行政不作为也要进行问责。行政问责法治化如果完善, 使得行政问责有法可依, 将有利于政府官员重树为官价值观, 树立“民本位”的政治道德和“无功便是过”的执政理念, 认真行使人民赋予的权力, 提高公共管理和公共服务的水平, 真正做到“全心全意为人民服务”。随着问责制的制度化、透明化和经常化, 它势必会增强官员的责任心, 提高公务员素质, 优化公务员队伍, 重新树立起公务员队伍的良好形象。
二、当前我国行政问责法治化面临的问题
(一) 行政问责主体单一, 异体问责薄弱
1. 行政问责主体单一
问责主体, 即由谁来问责的问题。在法治化的角度来划分主要有两种主体:一是各级政府的行政首长和各级行政监察部门对其行政干部的问责;二是执政党系统对其党员干部的问责。但从现代行政问责的一般原理和我国公共行政实践结果等方面显示, 单一的问责主体和其启动机制无法有效实现多类问责主体的问责效果。如果行政问责是上级追究下级的责任, 那么在上级需要承担连带责任的情况下, 就难保问责结果的公正性。在实践中, 人大作为最高权力机关, 却并没有很好地发挥问责主体的作用。
2. 行政异体问责薄弱
异体问责则主要是由人民代表大会、民主党派、法院、舆论及公众等来实施问责[5]。我国当前的问责主要是同体问责, 这种问责主体具有直接有效的优点, 但由于同体问责的主体和被问责对象属于同一个行政系统, 往往有着各方面的利益纠葛, 因此在问责时会出现问责不力或有意包庇等流于形式的现象。而异体问责如人大的问责目前还是缺乏具体规范和操作程序以及其权力范围不明确, 本最应作为的问责的主体没有凸显其地位, 使得异体问责有效性不高。“任何人不能做自己的法官”, 因而有效的、真正的问责制, 必须充分发挥异体问责的作用, 特别是公民、法人、新闻媒体以及其他社会组织的作用。
(二) 问责主体难以界定, 追责标准模糊
1. 行政问责的对象不统一
问责的对象即涉及问谁的责任, 以及承担行政责任的主体。问责对象责任划分不清具体表现在:一是直接责任人和间接责任人划分不清。发生责任问题时, 直接责任人的责任比较好确定和追究, 而间接责任人是“谁”则难以确定。二是个人责任和集体责任划分不清。集体决定的事往往难以界定具体的个人责任。三是党委与行政一把手责任划分不清。现行体制, 行政一把手往往是党的副手, 受党的一把手领导, 当事故发生时, 只追究行政一把手责任, 明显有失公正。四是不同层级的官员之间的责任划分不清。一个地方发生问责的事故, 具体是问到哪一级, 难以明确。所以, 厘清“问谁”的问题, 是完善行政问责制的一个重要前提。
2. 行政问责的标准不明确
问责的标准一般包括问责的范围、方式等具体内容。行政问责的范围是指行政问责对象的行为或方式受到责任追究的范围。一方面, 行政问责基本上局限于重大责任事故以及重大的影响社会民生的事件, 这种问责范围与责任政府中的“责任”比较, 是极不对称的, 既不利于推进我国民主政治制度的建设, 也不利于制约国家行政机关依法行使职权与职责。另一方面, 问责的方式、手段。近年来, 一些公共事件的直接责任人, 由于有关部门的不尽责, 等事件“冷淡”后最终没有受到应有的惩罚和追究, 使问责流于形式。这种现象极大地影响了人民群众对党和政府的信任感, 也挑战了问责制的严肃性。这种现象的出现和问责手段方式的不落实有直接的关系。所以, 强化问责手段措施的落实, 依然是行政问责法治化过程中的重要任务。
(三) 行政问责法制不全, 程序尚需完善
1. 现行行政问责的相关法制不健全
行政问责制虽然在我国已经实施多年, 但至今尚未制定一部全国统一的行政问责制法。在涉及行政问责方面的全国性法律是2006年起实施的《公务员法》, 但它不是专门的规定行政问责制的法律。《党政领导干部选拔任用工作条例》虽专门设立了免职、辞职、降职一节, 但其是对国家工作人员的工作规范, 对于问责免职等内容没有明确的标准。2009年中央层面通过的首部问责性法规《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》还不具体。我国仅有的专门行政问责的立法形式只是各个地方的地方性政府规章, 但它们属于地方性的政府规章, 法的效力不高, 适用范围不大。更重要的是, 这些规章规定的内容不统一, 在问责的事由范围、程序标准、惩处尺度等方面都不尽相同。这种缺乏法律保障和制度支撑的行政问责, 最终可能导致问责流于形式。所以, 行政问责法治化必须以实体法为依托, 强法立法保障, 使问责制度有法可依, 推进法制化的进程。
2. 行政问责的相关配套程序尚需完善
首先, 在问责启动主体方面, 目前还仅限于党政机关, 有时发生党委系统越俎代庖现象, 而很少会由人大或公众等其他主体来启动。其次, 在问责对象的汇报方面, 责任人究竟应该向上级或直接领导报告还是应面对更多的领导集体成员, 或是应在更大范围内公开报告还没有明确。第三, 缺乏救济制度。我国现在的行政救济无论是制度设计层面还是实践操作层面, 都还存在种种不足, 无法充分有效地保障这些人的合法权益。因此, 行政问责的法治化是一项复杂的系统工程, 必须依靠各项改革措施的衔接配套, 做到整体推进。
三、推进行政问责法治化的对策
(一) 强化异体问责, 使问责主体多元化
1. 完善主体结构, 增强行政问责执行力
行政问责如果由“同体”即上级行政主管部门或行政监察部门进行问责, 虽然问责效率较高, 但问责的力度和问责的公正性会受到影响;如果由“异体”即同级人大进行问责, 问责的公正性能够得到保障, 但是, 人大肩负着繁重的立法、监督等任务, 可能使问责流于形式。按照“向谁负责, 由谁问责”的原则, 在明确了问责对象范围后, 问责主体自然也就确定了。通过立法确定行政问责的主体构成、问责主体的职权与职责, 这样就可有效避免多头问责, 提高问责的效率。
2. 强化异体问责, 实现问责主体多元化
完善我国行政问责制度, 一是应强化以人大问责为核心的异体问责, 实现问责主体的多元化。因为人大作为最高国家权力机关, 是我国人民参政、议政、实施法律监督的主要机构, 也是实施问责制的最具权威的国家机构。二是要加强司法机关的问责。就要建立检察机关与党政纪检监察机关的工作协调机制, 加大法院对行政行为进行司法审查的力度, 将其它规范性文件这类抽象行政行为也纳入司法审查范围, 并且追究行政人员在行政诉讼败诉案件中的责任。三是要加强公众的问责。随着公众民主意识的增强, 社会公众成为异体问责的另一重要主体。要加强社会公众的问责, 保证其监督的有效性, 首先要保证政府信息的公开化, 加强媒体的舆论监督。其次要建立公益诉讼制度。最后要健全人民举报制度, 培养公民的参与意识, 采取措施充分调动全体公民监督的积极性。
(二) 划分权责界限, 明确主体客体范围
1. 划分权责界限, 厘定官员问责的标准
建构一种具有制度化、系统化的责任划分坐标体系, 可从三个方面采取措施:一是对行政失范行为是否需要追究责任。对于行政失范行为, 不是所有的行为都要通过行政问责来追究行政责任, 要根据其行为做出合理处理;另一方面, 行政问责作为一种多层面的责任追究机制, 不能仅限于重大灾难或是伤亡事故的行政和法律责任追究, 更应涉及决策失误、用人失察等其他领域的一些“延时”问题。因此, 在问责过程中要根据具体情况看要追究什么责任。二是明确直接和间接责任人。一方面对于我国党政交叉任职情况普遍, 明确政府官员分工的同时, 应该公布党委负责人的分工, 并接受与政府官员同样的问责和追究。另一方面要明确正副职之间该问谁的责。行政机关虽然实行首长负责制, 但副职也应该根据具体情况承担相应的责任。三是确定接受问责的行政机关或其行政人员应该追究何种行政责任。
2. 明确主体客体, 科学界定问责的范围
我国的“问责制”仍然是单一的“行政”问责, 行政机关充当了问责主体, 而居于权力问责环节链最高端的权力机关却出现“话语缺失”[6]。应立法落实赋予各级人大及其常委会的多项刚性监督问责手段的运用;同时加强对政府工作报告的审查与质询, 有效避免政府工作报告的程序流于形式。我国行政机关实行的是首长负责制。因而, 可以把行政问责的客体界定为各级政府及其公务员。根据权责一致原则, 有多大权应负多大责。在实际工作过程中, 应防止两种现象:一是有权而无责现象。二是无权而有责现象。要彻底扭转此现象, 应加大行政较低层以及公众的评价在干部考核中的分量, 使行政较高层必须向较低层及公众负责。
(三) 完善法律法规, 健全程序制度建设
1. 统一立法, 保障问责制度的推行
“法律是最优良的统治者”[7], 行政问责法治化的目的就是更好地保护人权、维护公民的基本权利和自由。我国至今还没有一部关于行政问责的全国性法律, 应制定一个全国性的《行政问责法》, 规范问责主体及权力, 规范问责客体及职责, 规定问责事由, 厘定问责标准, 规定问责程序, 主要包括责任的认定程序、问责的启动程序、问责的回应程序等, 做到问责的制度化、程序化、规范化。只有制定全国统一的《行政问责法》, 这样才能摆脱现有问责模式的缺陷, 由人治型问责过渡到法治型问责。
2. 统筹兼顾, 健全相关的配套建设
(1) 规范行政问责的程序。为使问责制度有充分的法律依据。规范问责程序, 需要规范与完善下列几个阶段: (1) 立案启动。可分依职权或依申请启动问责程序。 (2) 调查取证。应收集与责任行为的有无、责任结果的大小以及因果关系存在与否相关的证据, 并听取当事人的陈述和申辩。 (3) 处理决定。借鉴“案卷排他制度”, 根据认定的事实和相关的法律规定, 选择与责任相适应的责任形式。 (4) 通知公告。明确送达问责决定的方式与途径, 并规定极限告知问责对象救济途径。 (5) 执行结果。按照管理权限, 落实惩戒内容。在为问责对象设计救济制度时, 要妥善处理行政权与司法权的关系, 区别对待不同的责任形式。
(2) 加强行政信息透明化。虽然我国目前已开始实施《政府信息公开条例》, 但在实际操作中却仍然存在着政府公布信息的自由裁量权过大的情况。“阳光是最好的防腐剂”, 透明可以杜绝腐败滋生的温床, [8]因此在信息公开中除涉及到国家机密、商业秘密、个人隐私外, 政府信息应当及时向社会和公民公开, 切实保障公民的知情权, 并且政府向社会公众提供的信息应当是真实可信的。这样, 公众通过所了解的信息可以及时发现政府及其公务员的失职行为, 将政府切实置于人民的监督之下。
(3) 完善干部考核评价机制。建立健全各级政府领导干部考评机制, 是问责落实的客观依据。建立以党委、组织人事部门为主, 吸收相关职能部门和群众代表参与的一个综合评判机构认真组织开展干部个人述职, 在此基础上, 实行群众评价、综合部门评价、纪检和组织人事部门评价、领导评价和实绩评价等多层次、多角度、多渠道的评价方法, 尤其是要建立和完善干部实绩由群众认证的制度, 接受群众和社会各界的监督。
(4) 建立问责救济制度。应建立对于引咎辞职官员的跟踪机制, 对其辞职后具体去向和工作表现应保持长期关注, 既不能因为一时过失而埋没人才, 也不可以让某些人借各种非正常手段曲线复职。因此, 建立被问责人员的保障和跟踪机制很重要, 在问责的同时要充分尊重相关主体与社会公众的知情权, 充分听取可能受到处分的行政机关或公务员的意见, 赋予被问责官员申请复核、申诉和提请仲裁等救济权利。
只有实现行政问责的法治化, 才能进一步提高政府的执行力, 使得政府真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。
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刍议行政问责制的立法完善 篇7
我国的行政问责法制建设起步较晚。但经过近几年行政问责实践的不断发展, 我国的行政问责法制建设取得了较大的成就。从中央到地方, 制定了一系列的规范性文件, 使我国的行政问责逐步摆脱了“有问责之事, 无问责之法”的尴尬境地。就目前的立法情况来看, 主要表现为以下几个层次:
(一) 法律文件中的问责规范
如《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等。其中《公务员法》是我国目前对公务员的行为进行专门性规制的最高层级的规范性法律文件, 该法有一个显著特色就是首次通过法律的形式规定了行政问责制, 成为我国目前行政问责实践的最重要法律依据。
(二) 地方专门问责法规
2003年8月湖南省长沙市制定了国内第一个政府行政问责办法———《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》, 该《办法》规定8种情形应追究行政责任, 包括虚报浮夸或瞒报、迟报造成不良影响或工作损失等。之后, 天津、海南、浙江、成都、江苏、安徽、吉林、深圳、广州等地方政府先后出台并全面实施行政问责制度。其中《天津市人民政府行政问责制试行办法》、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》是中国内地省级专门的行政问责方面的政府规章, 它们推进了我国行政问责制的法制建设。
(三) 党内问责法规
可以说党内问责处于问责体系的前沿地位。具有代表意义的党内法规有:《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《中国共产党党内监督条例 (试行) 》、《中国共产党纪律处分条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。其中《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》是我国第一部中央层面的专门问责规范, 是实行党政领导干部问责的规范性文件, 也是我国行政问责制度发展的重要里程碑。
二、行政问责制的立法不足
尽管行政问责取得了一定的成效, 但是由于我国的行政问责制度尚处于初创阶段, 在法律规定方面还存在着一些突出的问题。
(一) 行政问责的法律体系不健全
在我国涉及行政问责方面的制度不少, 但就全国范围来讲, 中央目前没有一部专门的行政问责法规, 仅有一些追究责任的条款散见于各种相关的法规、规章和文件之中。我国专门的行政问责方面的立法形式只是地方性的行政规章。重庆、长沙、成都、南京等地相继出台了关于行政问责的专项规定, 开行政问责制度化建设之先河, 标志者中国开始为官员问责建立法制保障。但它们属于地方性的行政规章, 发生效力的层次不高, 适用范围不广, 缺乏必要的权威性。而且这些规定在问责的对象、范围、程序、责任形式等方面都不尽相同, 缺乏统一性。
(二) 行政问责的主体单一
按照问责主体的不同, 可将行政问责划分为同体问责和异体问责。所谓同体问责, 指由同一机关系统内部, 由上级机关对下级机关的问责, 而异体问责则是指由同系统之外的其他主体来启动问责程序, 例如人大常委会或者司法机关对行政机关的问责。从我国现有的行政问责法律法规来看, 行政问责绝大多数时候是来自于行政系统内部的“同体问责”, 行政系统外部的“异体问责”则较为薄弱。这种“异体问责”缺失的状况对我国行政问责主体多元化的实现是十分不利的。
(三) 行政问责的客体模糊
行政问责客体是指行政问责对象, 即追究“谁”的行政责任。从我国已有的问责法律规定来看, 行政问责的对象比较模糊, 主要是针对一般的公务人员, 其他工作失职或者和重大事故有关的责任单位或领导干部则较少成为行政问责的客体。而且党政领导之间、正职副职之间、决策与执行者之间、执行命令的上下级之间对谁问责、问到哪一级也没有明确的规定。
(四) 行政问责的范围狭窄
不论是全国性规范文件, 还是各地方的规范性文件, 基本上都将问责事由限制在行政机关或其工作人员的过错行为, 而且一般都需要客观上造成恶劣影响、造成严重危害结果。问责的适用范围过于狭窄, 大多局限在对重大安全责任事故和严重违法、违纪案件的事后责任追究, 而忽略了对决策失误、用人不当以及工作效能低下的责任追究, 使行政问责制只能在一定范围内发挥有限的作用, 而不能全方位地约束行政权力。
(五) 行政问责的程序不规范
一直以来, 我国一直存在重实体轻程序的情况。各地问责规范中问责程序规定尚不规范, 随意性较大, 具体表现在:第一, 问责启动程序不规范, 即没有规范在什么条件下运行问责机制。问责启动渠道多样, 但是对于每种渠道如控告、检举、质疑等方式的详细答复时限及答复程序没有具体限定。第二, 责任认定不规范, 究竟在什么情况下应该受到何种责任追究, 并没有明确规定。第三, 责任主体的救济程序不规范。目前这一点在我国立法方面尚处于薄弱甚至真空状态, 被问责官员的抗辩申诉权利没有得到充分保障, 其权力救济渠道失序。
三、行政问责制的立法完善
(一) 健全行政问责法律体系
行政问责制立法位阶低, 相关的法规不统一, 且这些规定不够具体细化, 在实践中可操作性差, 现行法律法规的种种缺陷使得行政问责制度难以发挥其应有之效。为了使行政问责制成为一种长效机制, 使行政问责制从行政性问责切实转变到法律性问责, 应该尽快制定出全国统一的《行政问责法》, 以法律的方式来使问责制法律化、制度化、真正使问责有制可守, 有章可循。各地再根据自己当地的实际情况使之细化具体, 从而在中央到地方形成统一、完整的责任追究法律体系, 为行政问责的运行提供充分的法律依据。
(二) 明确行政问责主体
完全依赖行政系统的“同体问责”, 就会使行政问责缺乏监督与制约, 就会导致行政问责流于形式。真正民主的问责制应当是“同体问责”和“异体问责”的结合。因此, 在行政问责立法时, 一方面, 要完善行政系统内部的“同体问责”, 它包括行政机关上级及其领导、行政机关的下级及其领导、行政监察和审计机关等;另一方面, 还必须加强行政系统外部的“异体问责”, 它包括负有领导或监察责任的各级人大及其常委会、各级人民法院、各级人民检察院、中国共产党、各民主党派、新闻媒体、社会公众、第三组织等等。立法在确定行政问责主体的同时还应当明确各个行政问责主体的权力, 分门别类地对各个行政问责主体的权力进行完善。
(三) 规范行政问责客体
根据责任行政的要求, 只要是担负着行政职责、行使行政职权的组织和人员, 不论其级别和职务高低、权力大小, 都应当毫不例外地成为行政问责的对象。因此, 行政问责的对象不能仅仅局限于行政首长和行政机关, 应当拓展到所有行使行政职权的组织和个人。具体来讲, 行政问责的对象主要有三大类:一是行政主体和行政机关委托的组织;二是行政公务人员;三是法律、法规授权组织和行政机关委托组织的有关人员。
(四) 拓宽行政问责范围
行政问责制应当是一种多层面的责任追究机制, 它不仅要对行政责任主体的违法、违纪的行为进行责任追究, 还要对他们的不作为、慢作为等其他行为进行责任追究;它不仅要对行政责任主体已知的、显性的失职行为进行责任追究, 还要对行政责任主体未知的、隐性的失职行为进行责任追究。总之, 有权力就有责任, 无论是行使权力的职务行为, 还是有损公务人员形象的个人行为, 都应纳入问责的范围。扩大行政问责的范围, 应该按照权力与责任相一致的原则, 采用定性和定量、原则和具体相结合的办法, 尽可能做到既涵盖全面, 使之有普遍的适用性, 又体现一定的量化依据, 使之有较强的可操作性。
(五) 完善行政问责程序
行政问责立法要规范行政问责程序, 以保证各问责主体的权利。第一, 完善行政问责启动程序。问责发起主体在法定权限内有权向问责启动主体即国家权力机关提供问责线索以申请问责。对于问责发起主体提供的问责信息, 问责启动主体有义务在法定权限内进行初步审查。第二, 划分责任标准。法律规范应规定一个明确的责任标准体系, 对公务员进行问责的时候就可以有据可依, 也会避免对于同类的问责案件产生不同的问责结果。被问责的公务员应该承担责任的轻重大小是与其行政行为失范的程度密切相关的。一般来说公务员的行政行为产生的社会危害比较严重, 其承担的责任也就大;其行政行为产生的社会危害程度较小, 其应该承担的责任也就小。第三, 完善责任主体的救济程序。责任主体的救济程序主要包括两个方面:一是责任主体的申诉制度。对于被问责的官员, 我们要注重保护他们的权利, 给予其充分、平等陈述申辩的机会, 赋予其申请复核、申诉等救济权力, 为他们提供充分、多样的救济途径;二是问责官员的起复任用制度。为了维护行政问责制的权威性和严肃性, 应该尽快建立健全科学合理的被问责官员的复出机制, 对被问责官员复出的原因、条件和程等问题作出具体详实的规定。
摘要：行政问责制是现代民主法治国家的一项重要的行政法律制度。虽然我国行政问责法制建设取得了一定成绩, 但还存在不少的问题:行政问责的法律体系不健全, 行政问责的主体单一, 行政问责的客体模糊, 行政问责的范围狭窄, 行政问责的程序不规范等。针对现有的立法缺陷, 必须完善行政问责制立法, 健全行政问责法律体系, 规范问责主体、问责对象和问责范围, 还要构建科学的问责程序, 真正实现依法问责。
关键词：行政问责制,行政问责立法,立法缺陷,完善
参考文献
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公共行政问责 篇8
(一) 香港高官问责制的背景
高官问责制在香港的推行不是特区政府的一时冲动, 而是有其内在的政治经济根源, 深思熟虑的。从20世纪末, 香港开始面临着经济、社会和政治的剧烈转型。在经济上, 在全球经济一体化的大背景下, 香港经济转型加速, 逐步从传统经济向以资讯科技产业为主导的知识经济转变。
(二) 香港高官问责制的主要内容
概括起来, 高官问责制主要包括以下几方面内容:
1. 政治任命问责官员, 实行有别于公务员的聘用离任条件
问责官员实行权力机关聘用是新制度与原先体制的一个鲜明的区别。行政长官不仅能够从公务员队伍内也可以从其以外物色德才兼备的优秀人才提名并报请中央人民政府予以任命, 这样一来就扩大了问责官员的选拔范围。
2. 问责官员向特首负责, 对政策成败及个人操守的重大问题负政治责任
特区各司的14位高官由特首政治任命, 统一受行政长官领导, 各自负责行政长官制定的政策范畴, 统领所辖部门的工作, 制定政策, 解释政策, 为政策作推介, 争取政策获得立法会和市民大众的支持, 并为政策的成败直接向行政长官负责[2]。政务司司长和财政司司长是行政长官的左右手, 行政长官对于日常事务的管理, 继续倚重政务司司长和财政司司长的协调和统筹。律政司司长则处理部门内的工作, 负责检控工作, 是特别行政区的首席法律顾问[1]。
3. 问责高官全部进入行政会议, 强化行政会议工作
香港特区政府成立初期, 行政会议作为特区首长的政策顾问班子, 由于行政会议成员与政府高官关系欠佳, 所以不能为政府的政策制定上提供很好的咨询和建议, 最终导致特区首长和顾问班子出现互不信任的情况。部分行政会议成员私下曾埋怨他们无权无责, 而高官则有权无责[2]。
(三) 香港高官行政问责的成效
1. 拓宽了选拔和任用公共政策制定者的渠道, 加大了政府的开放性
高官问责制的推行, 建立起了面对行政体系内外选拔任用政府高层官员的新的机制。这样就打破了以往政府“进难出也难”的机制, 问责官员全部脱离公务员编制, 行政长官从公务员体系内外挑选问责官员, 如有重大失职等错误的, 可以随时撤换。
2. 推动政府官员在政策过程中更加重视民意, 提高了政策的回应性
在新制度下, 问责官员有别于职位常任的公务员, 他们必须要为他们所制定的政策承担相关政治责任。这会促使他们更加重视民意, 更体察民情和敢于面对大众, 用施政成效的赢取民众的信任和支持。
3. 加强了行政主导和政策团队合作, 提高了政策的有效性
首先, 行政会议的核心是行政长官及所有问责官员, 类似一个“内阁”形式的运作, 这样政府推行政策时目标更加明确, 方向更加一致, 效率更加高, 更加符合行政主导的原则。此制度实施促进了政府在推行政策时更加最优化的利用资源, 因而, 也更加及时和更负责任地为广大市民服务。其次, 新的高官问责制度也会使相关官员的工作方向更加清晰明朗。
4. 基本理清了政策制定者和政策执行者各自为势的角色, 维护了公务员体制的稳固
香港特区政府的高官问责制是在确保公务员架构稳定、延续的大前提下, 是在原有公务员制度上面增设新制度。这种制度安排不仅使原有公务员体制的优点得以保留, 更使公务员与政治之间的关系更加清晰了。
二、香港高官问责制:完善行政问责制的有益探索
1.特别重视特区立法会问责
香港经过百年的发展, 已经形成了一个各个问责机构协调配合, 以立法会作为主干问责机关的行政问责体制。西方国家普遍建立了具有自身特色的责任追究手段和方式, 如质询、调查、信任表决、弹劾, 丰富的问责手段和方法使得议会机关能够选择合适的方式来追究行政人员的责任。中国人大问责更是困难重重, 所以我们应借鉴香港和西方的先进经验, 建立合理的问责机制, 实现人大问责的专门化、职业化、实效化。
2.香港有完善的配套法律机制与行政问责制相适应
行政问责制必须有完备的配套法律机制与之相配合。西方国家经过长期的社会实践, 已经建立起了比较合理、科学的行政责任追究机制。但在中国大陆地区, 行政知情权仅仅停留在有关条文的理念层面上, 宪法还没有明确规定公民这项权利, 与行政问责相关的法律机制也不完善。行政公开只是配套机制的一个方面, 但是我们从中可以看出香港对于建设与行政问责相配套的法律制度的决心。加强相关立法, 健全相关制度是健全行政问责制的一个很重要的方面, 也是目前迫切需要解决的一个问题。
3.香港将道德约束纳入法律体系, 实现道德问责法制化
在行政问责方面, 西方国家和香港很重视道德问责, 而且他们对于国家官员的道德要求和道德约束是十分严格的, 甚至是近乎苛刻, 特别表现为将这种道德约束纳入了法律的体系, 将法律与道德相结合, 实现了道德问责的法制化。中国目前对行政人员的道德要求缺乏细化、具体化、可操作性不强、对于违反者惩处也不严, 所以对于目前出现的行政人员不违法, 但又不合理的行政行为缺乏惩处的合理依据。
三、香港高官问责制对完善中国大陆行政问责制的启示
(一) 大陆政府借鉴香港高官问责制成功经验的可行性分析
1. 政府官员在政策过程中重视民意, 提高政策回应性具有可行性
香港高官问责制度下, 问责官员有别于职位常任的公务员, 他们必须要为他们所制定的政策承担政治责任。中国政府提出并实践了一系列改革和完善政府决策机制的具体的制度建设任务, 主要有“社情民意反映制度”、“专家咨询制度”、“决策的论证制和责任制”等等。意在构建一个“群众参与、专家咨询以及集体决策相结合的决策机制”[3], “完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制, 推进决策科学化和民主化”[4], 从制度上保障政府决策的民主化和科学化。
2. 完善配套法律机制与行政问责制相适具有可行性
行政问责制必须有完备的配套法律机制与之相配合。香港经过长期的社会实践, 已经建立起了比较合理、科学的行政责任追究机制, 其代表就是高官问责制。在中国大陆, 行政知情权仅仅停留在有关条文的理念层面上, 宪法还没有明确规定公民这项权利, 与行政问责相关的法律机制也不完善。
3. 将道德约束纳入法律体系, 实现道德问责法制化具有可行性
在行政问责方面, 西方国家和香港很重视道德问责, 而且他们对于国家官员的道德要求和道德约束是十分严格的, 甚至是近乎苛刻, 特别表现为将这种道德约束纳入了法律的体系, 将法律与道德相结合, 实现了道德问责的法制化。中国目前对行政人员的道德要求缺乏细化、具体化、可操作性不强、对于违反者惩处也不严, 所以对于目前出现的行政人员不违法, 但又不合理的行政行为缺乏惩处的合理依据。
(二) 大陆行政问责制所要借鉴香港的几个方面
1. 强化异体问责力度
香港高官问责制在问责主体上拓宽问责人员的渠道, 立法机关, 社会精英, 名流贤达可以提出意见进行问责, 普通的市民也能够对政府的施政方针提出质疑。删除了过去殖民统治者的歧视, 使得政府政务能够让广大市民了解。
大陆要建立科学完善的问责制度, 也必须要加强异体问责力度。一方面要明确人大监督的权力。另一方面要充分调动全体公民监督的积极性。
2. 问责运作制度化
行政问责制文化基本上在香港特区建立, 各种健全责任制度及强可操作性制度, 完善的法律体系保障。行政问责制度中的标准更加一步的明确授权与监督之间的功能, 各种情况考虑的十分完备。行政问责的过程也是有章可循, 达到标准的法制化、规范化。
问责制是责任制和责任追究制的重要的中间环节, 是授权与监权的功能性载体。必须建立的失职、失责追究制度, 才能保证问责制建立在有法可依的基础上, 并能在实施责任追究时, 在各个方面和环节上都能顺藤摸瓜, 找到具体的责任主体, 使每一位行政官员都明确自己岗位的职责, 克服传统的机构臃肿、人浮于事、职责不清、职责不明, 出现问题无人负责、无法追究的现象。
3. 完善问责的法律法规体系
《基本法》作为香港特区的法律系统总体上的指导, 具体到单个法律上大致还是以前设施。所以说, 香港的司法应该是比较完善的。国内在这个方面要加快和完善。要借鉴就要有的放矢的借鉴不能全盘照搬。结合国内实际情况要做到:
第一, 要加快相关立法, 填补实行行政问责制可能遇到的法律空白, 确保有法可依。第二, 要统一从中央到地方所制定的各项法律、法规、条例等的效力、适用范围, 理顺相互关系, 发挥各自独特的作用。第三, 在立法的具体要求上, 有关法律、法规、条例等, 必须对行政责任的范围、承担主体、责任判断、责任方式、期限、程度、赔偿等问题进行明确的和具备可操作性的规定, 切忌笼统、模糊。
摘要：行政问责制度是现代民主政治的一面旗帜。随着中国社会经济的进一步发展, 经济、社会环境的改变对中国政府的公共管理提出了更高的要求, 如何提高现代政府的公共管理水平, 更好地为公众提供服务, 成为了新时期政府公共管理研究的主题。
关键词：行政问责,高官问责制度,大陆,香港
参考文献
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公共行政问责 篇9
20世纪80年代以来, 在全球公共行政改革的浪潮下, 强化政府官员的责任, 建设责任政府, 已成为世界各国公共行政改革的趋势之一。联合国在其千年宣言中明确提出了提高政府和官员的公共行政能力和责任以适应时代发展的要求:公共部门的人员应满足公众增加发言权和加强问责制的要求。2003年“非典”过后, 我国从中央到地方普遍兴起了对政府机关工作人员的问责制度。随着问责制的兴起, 我国学者也对问责制进行了广泛的研究, 问责法律制度成为政治学、行政学、管理学及法学等学界研究的热点和焦点。但是, 对于行政问责制的法律化缺乏系统的研究。没有法律的支撑, 行政问责很难不成为我国政治生活中的一阵风, 只有把行政问责纳入到法制化的轨道中去, 才能够使其成为一项制度, 并长久地发挥作用, 实践中主要是存在以下几个方面的问题:
1. 立法不完善, 缺少系统化的立法体系
目前我国行政问责制的法律缺失表现为:在全国范围内, 问责制仅是中央政策而非法律, 已有的专门问责制只是地方政府规章而非全国性法律, 问责规定中, 问责事由不具体、责任不全面、程序不规范等等[1]。我国问责法律制度主要以行政问责为主, 行政问责制度相对于人大问责、法院问责而言比较直接见效。行政问责的法律依据主要包括《中华人民共和国宪法》、《行政诉讼法》、《中华人民共和国公务员法》、《关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例 (试行) 》以及各级政府制定的各种法规、规章、条例等。但就我国行政问责制度建设而言, 存在标准不统一, 法律不健全, 对问责主体、问责客体、问责方式、责任承担方式的规定模糊等问题。从法的形式看, 我国已有的专门的行政问责制只是地方性的政府规章而不是全国性的法律, 全国尚未有统一的行政问责法律规定, 各个地方规定的内容详略不同, 标准不一, 缺乏科学的行政问责程序等缺陷。我国立法机关的问责制度薄弱, 制度设计不完善, 问责力度不强, 问责效果不好, 未能充分发挥立法机关的监督作用。
2. 司法功能虚化, 法院对行政人员问责不力
我国法院主要通过审理行政案件, 对具体行政行为的合法性进行审查, 来使违法的行政机关承担相应的法律责任。目前我国司法审查的范围较窄, 力度较小, 加上司法机关在同级人民政府中财政不独立, 地位低下, 司法机关发挥的问责作用有限。为数不多的行政问责法律制度并没有得到有效实施。由于我国的政治体制使然, 在法院的审判过程当中, 存在着相关政府部门领导人拒不到庭, 以权压法蔑视法院权威的现象, 法院的判决存在着执行难的问题, 很多的法院判决如同废纸一张, 根本得不到有效的执行。追究相关领导人的责任更是无从谈起。
3.行政生态环境不完善, 相关制度立法缺失
行政问责制的实施需要信息公开制度等一系列相关制度的配合。虽然我国已经制定了信息公开法, 但这部法律在实施的过程中存在这样或那样的问题, 公民的知情权和参与权并没有得到完全的实现。此外, 我国当前正处于公民社会发展的初期, 公民社会的发展还处于比较低的水平上, 我国的行政问责立法缺少与相关制度的配套, 从而影响了行政问责法律制度的建立和完善。
综合以上分析, 针对我国问责法律制度现状中存在的问题, 为实现责任政府、民主政府、有限政府的目标, 应当重新建构我国的问责法律制度, 着重问责立法、配套制度建设以及具体的问责法律制度本身三个方面进行完善与重构。笔者认为, 建立和完善我国的行政问责法律制度应从以下几个方面进行理论和制度创新:
1.完善行政问责立法, 制定全国统一的行政问责法
任何制度的保障和实施都需要法律的支撑, 作为我国构建法治政府, 有限政府的行政问责制也需要法律的保驾护航。要建立真正的行政问责制并有效地运转, 需要有完善的法律法规作保障。由于当前我国的行政问责立法过于混乱和效率不高, 制定一部适用于全国的行政问责法就变得异常紧迫和必要。只有对行政问责进行全国统一的立法, 才能摆脱现有的问责模式的惯性, 由权力型问责过渡到制度型问责, 进而使我国的行政问责制走向科学化并真正落到实处, 甚至使其本身化为政治文明建设新的生长点。在立法的过程中, 要对行政问责的问责主体、问责客体、行政责任的界定、问责责任的承担方式等作出具体的规定。要加强行政责任的认定和追究, 要特别注意针对目前我国行政问责立法中对问责主体、问责客体以及问责方式规定不明的状况, 对承担行政责任的各级问责主体作出明确的规定, 既要看到同体行政问责的重要性, 又要看到异体问责在我国政治和社会生活中的合法性和重要性, 全国及地方各级人大作为我国的最高权力机关和法律监督机关对各级政府工作人员具有天然的监督权和问责权, 异体问责是完善我国行政问责立法的重要途径。基于行政性问责的随意性和短期性, 必须实现由行政性问责向程序性问责的转变。行政性问责往往是责任政府运作的开始, 但要使责任政府稳定而有效地运作, 就需要进一步走向程序性问责, 完善责任制度的法律基础, 在制度层面, 完善责任制的各项程序, 通过程序保障在责任面[2]。
2. 强化法院对具体行政行为的司法审查, 加强对行政的规制
司法机关和行政机关作为国家权力运行的两种方式, 各自有着自己的属性和运行规律。由于行政权力的特殊性和天然的扩张性, 行政权力的行使必须接受司法机关的审查。没有法律行政机关就什么都不能做, 要建立完善的行政问责制, 就必须强化司法机关对行政机关的合法性审查。使我国为数不多的行政问责制法律法规能够得以有效实施。要尽可能地把更多的行政行为纳入到司法审查的范围中去, 使更多的具体行政行为受到司法审查。由于依据目前我国的行政立法, 法院只能对具体行政行为进行合法性审查, 而对抽象行政行为以及具体行政行为的合理性没有审查权, 使很大一部分行政行为逃离了司法的审查, 随之对相关行政部门领导人的责任追究也便成了一句空话。为此, 笔者建议, 要进一步扩大司法审查的范围, 不仅要审查具体行政行为, 而且要把一部分的抽象行政行为纳入到司法审查的范围中去, 不仅要审查具体行政的合法性, 而且要把一部分的涉及合理性的行政行为纳入到司法审查的范围中去, 这是实现实质法治的必然要求。规范各级政府的具体行政行为, 要强化对行政领导人责任追究的立法, 摆脱对行政领导人责任追究的任意化和随意化的责任追究方式。将对行政领导人的责任追究建立在法律的基础之上。
3. 完善行政生态有关立法, 加强相关配套法律制度建设
当前我国行政问责面临的主要困境是有问责之事, 而无问责之法, 即存在严重的制度资源稀缺[3]。行政问责制的社会基础是建立和优化行政生态环境。行政生态环境的优化意味着公民意识的增强, 官员自律意识的提高, 控权思想、权责统一意识的普及。欲从根本上推行行政问责制, 保证问责的权威与高效, 需要良好的行政生态环境的支撑。良好的行政生态环境主要包括几个方面的内容:公民社会的初步形成;行政信息的公开;权力监督体系的完善。
政务信息公开是实现问责的重要提条件之一, 是实现问责制的基础性要求。我们一再倡导服务型阳光政府, 其中一个很重要的工作就是加大政府决策信息的透明度以及政务信息公开程度, 要让社会各界拥有知情权[4]。如果没有政务信息的公开, 异体问责是不可能进行的。根据我国最新颁布的《中华人民信息信息公开法》, 我国的信息公开走上了一条法制化的轨道, 我国公民对国家工作人员的监督有了最为有效的法律依据, 但是这部法律要在现实生活中真正有效地实施还需时日。另外, 随着我国信息化进程的加快, 构建我国电子政府的网上平台也是当务之急。
“有权必有责, 用权受监督”是权力有效运行的重要条件, 建立完善的监督体制也是我国推行行政问责制过程中必不可少的一环。“法治社会与非法治社会的区别在于:在非法治社会中, 民众必须守法, 政府可以不守:法在法治社会中, 人民必须守法, 政府更必须守法。公民要守法是一切有法制的社会的共同特征。在法治社会, 政府与公民都必须守法。所以, 是否要求并做到让政府守法, 才是衡量法治社会的一个重要试金石。”[5]只有公共权力的行使者依法办事, 接受法律的监督和约束, 才有法治可言, 只有通过监督法制的完善, 形成整个社会对行政权力运行的有力监督, 才能为行政问责制的法制化、制度化提供坚实的基础。不仅如此, 针对政治生活中的行政问责短期化, 行政问责制的法律设计应该更加注意对问责后官员的监督和控制, 防止行政问责制流于形式。
摘要：行政问责制是我国政治生活中的新生事物, 虽然我国已经建立起了一系列有关行政问责制的法律法规, 但要实现由行政性问责到程序性问责的转变, 还需要完善相关的行政问责立法, 从而构建法制化, 制度化的行政问责制。
关键词：问责制,责任政府,法治
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