论公共行政的现代化（精选8篇）
论公共行政的现代化 篇1
论公共行政的现代化
引 言
公共行政现代化，是指为使我国公共行政制度达到世界先进水平，按照特定的理想模式对公共行政的构成要素进行理性化改造，使公共行政制度越来越接近其本身的形式合理性和实质合理性①。从法律的观点来看，所谓公共行政现代化就是法治政府，这个法治不是（由某个统治者）依法而治，而是由法律来统治。
西方国家在上世纪三十年代经济大危机后通过政府广泛干预而使经济得以恢复并走向繁荣，如苏联建国后通过全面的政府计划经济使之由农业国迅速转变为工业国以及我国在五十年代通过政府对经济及社会生活的全面领导、干预而使国民经济迅速恢复、发展的干预经济、干预社会，甚至干预人们私生活的种种职能，使人们“从摇篮到坟墓”都依赖国家和政府，国家和政府逐步演变成“行政国家”、“全能政府”。②
“行政国家”、“全能政府”是人们在“市场失灵”后对“公共物品”（包括抑制垄断、防止不正当竞争，调节社会收入分配，防止贫富过分两极分化，解决工人失业、环境污染、信息不对称等“外部性”、“内部性”问题）需求大量增加后，人们为满足此种需求而自觉或不自觉地制造出来的一种奇特之物。此种奇特之物一经制造出来，确实给人们神奇般地生产和提供了各种各样所需要的“公共物品”，但是，其在生产和提供“公共物品”的同时，也魔术般生产出各种各样人们
①高加伟，吴小龙：《论公共行政的现代化》，载《行政法学研究》2003年第2期P9②姜明安：《新世纪行政法发展的走向》（http://，2004年1月30 日）
所不愿看到的副产品。而且，行政国家、全能政府的副作用随着时间的推移越来越发展，以致于其有完全演变成一个社会毒瘤的趋势。这种现象即为政府的异化，亦称“政府失灵”.其主要表现在：(1)对民主、自由和人权的威胁。行政权过于强大，如果没有同样强有力的控制机制，它必然形成对民主、自由、人权的威胁：使议会（或代表大会）徒具形式，使法院听命于政府，使人民对行政官员心存畏惧。（2）腐败和滥用权力。行政权本来是人们为获取“公共物品”而设置的，但是当其异化以后，它即在为公众提供“公共物品”的幌子下，大肆为掌握和行使其权力的人提供“私人物品”（如金钱、财物，甚至美色）。他们本来是人民的“公仆”，但却以权力把自己塑造成“主人”。行政权的滥用和腐败，有时可以达到令人发指的地步。如成洪杰案、赖昌
星案、某省省委书记案等等，无不令人发指。（3）官僚主义和效率低下。“门难进，脸难看，话难听，事难办”是官僚主义和效率低下的生动写照。（4）人、财、物资源的大量浪费。机构重置，重复建设，编制臃肿，都增加了国家财政开支，而这些开支及人员，原本可以用来发展经济，搞国家建设的，现在却“内耗”而“耗”掉了。（5）人的生存能力和创造能力的退化。行政国家往往与计划经济制度和福利国家相联系。实践证明，计划经济和福利国家均不利于培养和激励人的竞争精神和创新能力。这是行政国家异化的另一种表现。
自从二十世纪中期以后，世界上越来越多的人开始看到和认识到这种危险。于是许多国家开始采取各种措施限制行政权，控制行政权，①姜明安：《新世纪行政法发展的走向》（http://，2004年1月30 日）转化行政权，限制和缩减行政的“疆域”。这样，到二十世纪后期，大多数“行政国家”陆续逐步过渡到“有限政府”。这种过渡的一般途径是：（1）转变和缩减政府职能，限制行政权。（2）规范行政行为，控制行政权。（3）加强社会自治，转化行政权。①
就我国而言，自八十年代以来，公民参与国家行政管理和国家行政权力社会化一直通过多种形式、多种途径在发展和推进。其主要的形式和途径有下述诸种：通过法律、法规规章授权非行政机关的组织行使国家行政职权；行政机关委托非行政机关的组织行使国家行政职权；社会公共组织根据内部章程行使公共权力。
社会公行政与国家行政同属公共行政，二十世纪中期以后，公民逐步广泛参与公共行政，不仅促进了国家行政的民主化，而且导致了国家行政权逐步向社会转移和社会公行政，即公民自治的范围逐步增大。而中国，是在中国共产党领导下的社会主义国家的公共行政，有中国特色的公共行政。因此，在现代社会，在中国，公共行政的现代化还要从以下方面做起：
一 改进党的领导
在中国，公共行政现代化是在中国共产党的领导下进行的。因此，首先必须改进中国共产党的领导，以利于公共行政现代化的进行。而如何改进党的领导呢？笔者以为，要从以下几点做起：
首先，党要依法领导，依法执政。党对政府工作的领导是由我国的国家性质决定的。在我国，中国共产党的领导地位是明确的，党对政府工作的领导也是不容置疑的。在处理党政分离的问题上，党的一贯政策是，实施政治和组织上的领导，通过国家机关党组织的作用，贯彻党的路线、方针和政策，而不包办政府机关的具体业务。既不能以党代法，也不能忽视党的领导。《宪法》第5条第5款规定，任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。共产党也不例外。我们要理顺党政关系，做到党要管党，党政分离，克服党政不分的弊病。正确处理党控制政府还是法控制政府的问题。在我们国家，党管政府，但党和政府都必须在法律范围内活动，这是最根本的问题。目前我国一定程度上存在着党代替法规范政府的不正常现象。其次就是贪污腐败问题。我国党和政府提出“立党为公，执政为民”的口号，可是贪污腐败现象还是屡见不鲜。有人说过，阳光是最好的防腐剂。因此，构筑“阳光政府”是反腐的一项措施。
另外还有党的作风问题。党代表先进生产力发展方向，代表先进文化发展方向，代表最广大人民的根本利益，因此，党的形象至关重要。而这些又通过党的作风体现出来，所以，要改善党的作风。
总之，我们要以马列主义，毛泽东思想，邓小平理论为指导，全面贯彻“三个代表”精神，坚持“一个中心，两个基本点”，以经济建设为中心不动摇，建设精神文明、物质文明、法治文明的现代化的社会主义国家。
二 新行政管理手段
相对于传统的行政管理手段，现代行政管理手段的权力性、强制性色彩减弱了，淡化了，而越来越多地体现出民主、协商的品格，体现出行政主体与行政相对人相互合作的精神。这种新的品格和精神既在变革后的传统管理手段中得到反映（如在行政许可、行政处罚中增加听取相对人陈述意见和举行听证的程序，在行政征收、行政强制中增加事前告知程序为相对人提供申辩的机会，等等），更在二十世纪中后期新出现，新发展的许多新管理手段①中得到体现。这些新管理手段主要有下述四种：
（1）行政指导
行政指导是现代行政管理一种使用频率很高的手段。行政机关通过发布各种政策文件、纲要、指南或通过直接向相对人提供建议、劝告、咨询等，引导相对人作出某种行为或不作出某种行为，发展哪些领域、事业，或抑制哪些领域、事业等。在许多场合，人们相信行政指导，自愿接受行政指导，行政指导取得了很大的成效，但是，它也有不足，一旦行政指导错误或失当，导致相对人利益重大损失，行政机关却可以以其行为属于“指导”而非强制为由而不负责任。在新世
纪，各国行政法无疑将会对行政指导进一步在制度上予以完善，行政指导将不再是完全自由裁量的事实行为，而是应受一定法律规范约束的法律性行为（亦非完全的法律行为）。
（2）行政合同
在现代行政管理中，行政机关越来越多地运用行政合同手段实现其管理职能。行政合同作为一种行政管理手段，并非能适用于所有行政领域和所有行政管理事项。在国家安全、社会秩
序和许多涉及重要
①这些管理手段有的也许产生于更早的时期，但是真正在行政管理中得到较广泛运用，从而得到较大发展则还是在二十世纪中后期。见姜明安 《新世纪行政法发展的走向》（http://，2004年1月30 日）
国家和公共利益的领域，一般都不适用行政合同。而且，在可能适用行政合同的领域，法律对行政合同手段的运用亦应加以严格的规范和控制，如合同的缔结在可能的条件下，应采用招标、投标的方式。否则，这一管理方式也极易导致腐败和权力滥用。
（3）行政奖励
行政奖励是行政机关运用精神和物质激励的方式引导行政相对人作出某种行为，以促成一定行政目标实现的行政管理方式。作为一种新的管理手段，它是传统管理手段的补充，而非代替传统手段。
（4）行政给付
行政给付主要是“福利国家”时代发展起来的一种管理手段，即行政机关通过给特定行政相对人发放抚恤金、救济金、养老金、失业补助、最低生活补贴等，以维持处在年老、贫穷、失业和其他困难情景下的相对人的基本生活，并进而维持社会的安定和社会正常的生产、生活秩序。
上述行政管理手段的变迁，无论是传统手段内容和程序的变革，还是新的手段的产生和形成，都还只限于国家行政机关行使行政职权，对社会实施行政管理的领域，至于在行政权力社会化情形下，非国家的社会公共体行使特定行政职权，实施一定范围、一定领域的行政管理，其行政手段则更为多样化，更体现了权力弱化和与相对人的协商、合作精神。
三 以法治代替人治
------对行政权力的法律控制
在法治化日益发展的今天，我国不少地方老百姓在利益受到行政机关损害后不是去法院寻求保护而是去“上访”。为什么呢？是他们法律意识淡薄，不知道去法院，还是法律保护不了他们呢？
事实上，他们也曾提起诉讼，就象本文后面所提到的“养猪大王”刘定国案及河北一农民用四十头猪打赢一头猪的官司案。要么是漫长的诉讼，要么是“法院打白条”（判决得不到执行），为什么呢？执行难，难在哪里？行政权力过大，得不到有效控制，实际上，大部分行政案件的审理、判决和执行是令法院最为头疼的事。审理、判决难，更难的是，如果行政机关不主动执行判决，如何去“执行政府”？政府掌握着司法机关的财政、人事等许多命脉，执行政府，无疑于“老虎头上抓虱子”。另外，从“上访”字面含义就可以看出，这是一种由下而上的不平等方式，其中含有浓厚的人治味道。至今仍然存在的“清官效应”就是最好的人治思想残余的明证。
论公共行政的现代化 篇2
新公共管理作为一种新的管理模式, 其理论基础与以往的行政理论有很大的区别。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话, 新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理认为, 那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法, 如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有, 它们完全可以运用到公有部门的管理中。
2 新公共行政管理的基本特征
首先, 新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系, 重新对政府职能及其与社会的关系进行定位:即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构, 政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”, 社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”, 政府服务应以顾客为导向, 应增强对社会公众需要的响应力。
其次, 与传统公共行政只计投入, 不计产出不同, 新公共管理更加重视政府活动的产出和结果, 即重视提供公共服务的效率和质量, 由此而重视赋予“一线经理和管理人员” (即中低级文官) 以职、权、责, 如在计划和预算上, 重视组织的战略目标和长期计划, 强调对预算的“总量”控制, 给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权, 以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
第三, 与上一点紧密相联, 新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规, 轻绩效测定和评估的做法, 主张放松严格的行政规制 (即主要通过法规、制度控制) , 而实现严明的绩效目标控制, 即确定组织、个人的具体目标, 并根据绩效示标 (performance indicator) 对目标完成情况进行测量和评估, 由此而产生了所谓的三E, 即经济 (economy) 、效率 (efficency) 和效果 (effect) 等三大变量。
第四, 与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同, 新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段 (如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等) 和竞争机制, 取消公共服务供给的垄断性, 如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等, 新公共管理认为, 政府的主要职能固然是向社会提供服务, 但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同, 采取相应的供给方式。
第五, 在看待文官与政务官的关系上, 新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离, 强调文官 (包括高级文官) 保持政治中立和匿名原则;新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩, 强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系, 特别是对部分高级文官应实行政治任命, 让他们参与政策的制定过程, 并承担相应的责任, 以保持他们的政治敏感性, 因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通, 因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标, 而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的, 这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程, 其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时, 他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外, 文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策, 一是任期优势, 事务有的任期长, 而政务官随政府更换任期短 (美国政务官平均任期仅22个月) 。二是专业知识优势, 这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工, 而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上, 而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势, 政务官与事务官的比例严重失调, 在这种情况下, 若硬性规定文官的政治中立, 既不可行, 也不合理, 它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力, 只有正视行政机构和文官的政治功能, 才能提高他们的自觉意识, 即除了尽职尽责地执行政策外, 更以主动的态度设计政策议程, 并善用裁量权发展公共政策, 使政策更加有效地解决社会问题。
3 公共服务理论
从柏拉图、亚里士多德到卢梭、霍不斯至马克思, 他们对于政府的产生与性质的论述有根本的差异, 但是在政府为人而产生和存在这点是共同的。柏拉图将政府的产生和存在当作一种正义或者一种“善的实现”, 是人类自觉地通过政府这种组织实践达至幸福的途径, 人们“由于需要许多东西, 我们邀集许多人住在一起, 作为伙伴和助手, 这个公共住宅区, 我们就叫它做城邦。”亚里士多德进而指“出城邦是一个至高而广阔的社会团体, 人类的生活可以获得完全的自给自足, 而其实际的存在却是为了优良的生活。”发展到卢梭时, 他提出政府是一种公意, 有人们各自让渡一部分权利所订立的契约, 本质也是为人民所拥有, 为人的目的服务的。霍布斯把政府的本质定义为:“一大群人相互订立信约, 每人都对他的行为授权, 以便使它能按其认为有利于大家和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格。”而与上述不同的是, 马克思对政府的产生和发展进行了历史的划分, 发现两种不同性质的政府:私有制度下的政府和公有制度下的政府, 后者是政府和人民的价值高度同一的政府, 实现人与人的本质的完全同一。在对新公共管理进行性批判和反思的基础上, 一些学者提出了新公共服务的新理论。丹哈特夫妇提供了新公共服务与新公共管理比较的一个代表性范式, 他们提出了对服务行政有相当指导意义的七个方面: (1) 服务而非掌舵; (2) 公共利益是目标而非副产品; (3) 战略地思考, 民主地行动; (4) 服务于公民而不是顾客; (5) 责任并不是单一的; (6) 重视人而不止是生产率; (7) 超越企业家身份, 重视公民权和公共服务。夏书章先生对此有这样的评价, “在传统公共管理与新公共管理之后, 出现新公共服务运动, 并非偶然, 故不论它们之间的理论观点和具体内容上的分歧和争议如何, 有一点似乎可以肯定和不容忽视, 即强调或提醒公共管理主要是或者归根到底是公共服务的性质。”与新公共管理建立在个人利益最大化的经济观念之上截然不同的是, 新公共服务是建立在公共利益的观念之上的, 是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意地为他们服务之上的。新公共服务对新公共管理的超越主要体现在:①新公共服务呼吁维护公共利益, “当公民能够根据公共利益去行动时, 社会的广泛利益才能从一个独立的、孤立的存在中脱离出来, 并转变成一种美德和完整的存在, 向社会奉献的过程最终使个人变得完整”, 这种观念大大超越了建立在个人自利基础上的新公共管理理论。②新公共服务强调尊重公民权利。新公共服务的倡导者坚持认为, 政府与公民之间是不同于企业与顾客之间的关系的, “公民具有一种公共事务的知识, 一种归属感, 一种对整体的关切, 一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约”。新公共服务倡导者相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行, 就一定能获得成功。③新公共服务重新定位政府的角色。新公共服务看到当今政治生活领域最重要的变化之一就是政策制定方面的变化, 政府不再是处于控制地位的掌舵者, 而只是非常重要的参与者。更多的利益集团直接参与到政策的制定和实施之中。新公共服务认为行政人员应该意识到, 公共项目和公共资源并不属于他们自己, 作为负责任的参与者, 而不是企业家, 他们是“公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者”, 将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。
4 启示
第一, 新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系, 将竞争机制引入政府公共服务领域, 如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”, 鼓励私人投资和经营公共服务行业, 打破政府的垄断, 提高了公共服务的效率和质量, 同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况, 严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此, 可以借鉴西方的做法, 在加强“产业管制”的同时, 在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营, 这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构, 提高其经济效益和社会效益。
第二, 新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度, 向注重实际工作绩效, 特别是顾客 (社会公众) 的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然, 在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规 (如制订《国家公务员法》) , 并保证这些法律法规的贯彻落实, 实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题:我们的政府归根到底是人民的公仆, 因此在制定和实施法律法规时, 应始终以人民的根本利益为取向, 始终贴近社会现实, 贴近公众需求。
第三, 新公共管理把一些科学的企业管理方法, 如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域, 对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理, 公有部门与私有部门, 在各自的目的、对象和方法上均有种种差异, 完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行, 但企业管理特别是私营企业管理重视效率, 重视产出, 重视管理的科学性, 重视市场需求和顾客的反馈, 这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。
最后, 有必要指出的是, 即使是同为发达资本主义国家的欧美各国, 由于历史条件、文化传统等方面的不同, 其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家, 在借鉴他们的做法和经验时, 更应立足国情, 走“内生化发展的道路”, 简单地照抄照搬, 无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。
摘要：行政变革的理论中最为引人瞩目的新贵无疑是“新公共管理”, 相比教而言, 它摒弃了传统政治理论的观察视角, 而是从市场和经济学的角度重塑了许多行政的理念和价值, 从而建立了一整套全新的行政发展架构。同时, 必须注意到的是, 以丹哈特夫妇为代表的另一些学者针对新公共管理的理论提出了自己不同的看法, 并倡导“服务而非掌舵”的新公共服务理论, 他们的观点在我们的服务行政研究中具有值得重视的巨大意义。
关键词：新公共管理,新公共服务,公共行政
参考文献
[1]柏拉图.理想国[M].北京:商务印书馆, 1986.
[2]亚里士多德.政治学[M].北京:商务印书馆, 1981.
[3]霍布斯.利维坦[M].北京:商务印书馆, 1982.
[4][美]戴维.奥斯本.改革政府[M].上海:上海译文出版社, 1996.
论公共行政的现代化 篇3
[关键词]行政自由裁量权;新公共服务;责任伦理;公共性
[中图分类号]D693.6
[文献标识码]A
[文章编号]1673-5595(2009)04-0039-(04)
作为现代社会公域活动的主要工具,行政自由裁量权及其使用所担当的“公共性”要求是十分明显的,集中表现在行政活动追求服务中心主义和责任至上主义,以维护和增进公共利益。但在具体的行政实践过程中,行政主体会因为在经济人、社会人、公共人角色的冲突下,陷入“道德困境”,作出非公共人角色的行为选择,从而偏离谋求公共利益最大化的目标,使私人利益挤压和侵蚀公共利益。毋庸置疑,以“新公共服务”为代表的现代行政所涵摄的责任伦理发挥着“隐形制度”的软约束功能,是行政主体“自由裁量权”的依托,也是行政系统运作的“精神存量资本”。在实践中,应通过建构德性伦理与制度伦理,力保内部控制和外部控制之间的平衡,并使二者达成和谐,使行政自由裁量权朝着合理化方向发展。
一、公共性:行政自由裁量权正当行使的逻辑起点
行政自由裁量权是行政主体在法律授权或默认的范围内,基于行政目的,自主判断、自行选择而作出最为合适的具体行政行为的权力。“行政机关对于作出何种决定有很大的自由,可以在各种可能采取的行动方针中进行选择,根据行政机关的判断采取某种行动,或不采取行动。行政机关自由选择的范围不限于决定的内容,也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面,包括不采取行动决定在内。”[1]作为现代社会公域活动的主要工具,行政自由裁量权及其使用所担当的“公共性”要求是十分明显的。现代行政的目的集中表现在行政活动追求服务中心主义和责任至上主义,以维护和增进公共利益。这就预示着行政自由裁量权的行使,必然要求行政主体把公共性当作行政活动的出发点,把维护公共利益、实现公众满意作为现代行政活动的核心价值追求;必然要求还权于公民,把服务公民、服务社会作为基本职责。现代行政承载的公共性要求,使得现代国家越发追求日臻细化和完善的公共法律体系与制度规范体系,以确保行政行为的“公共性”性质的实现。但在具体行政实践过程中,行政主体会因为在经济人、社会人、公共人角色的冲突下,陷入“道德困境”。在公民对行政主体价值确定和价值选择缺乏了解及保持“理性无知”的情况下,行政主体就不易摆脱经济人或社会人对利益的追逐,从而背离公共人的职责规定,作出非公共人角色的行为选择,从而偏离谋求公共利益最大化的目标,使私人利益挤压和侵蚀公共利益。这表明,在现代行政实践过程中,行政自由裁量有着多向度发展的可能性。行政主体可能会受到某些因素的腐蚀,滥用行政自由裁量权,扭曲行政主体与行政客体的关系,使行政价值关系走向反面,异化公共行政的价值追求。
那么,行政自由裁量滥用的根源是什么呢?最主要的就在于社会公共利益与私人利益之间的冲突。这种冲突最终表现为行政主体在解决利益之争过程中自由裁量运用的“应然”和“实然”的错位,亦体现为自由裁量运用在“主体需要”和“客观事实”之间的差距。这种差距使得行政主体随时存在滥用“自由裁量权”的可能。随着政府处理的问题越来越复杂和具有专业技术性,立法者倾向于将大量的权力委托给那些被认为在特定的政治领域具有专业知识的行政人员。“这样,法律的执行事实上就变成了行使决策的实体权力。许多经公开讨论并由民选官员同意通过的法律中充斥着大量的行政决策,而这些决策几乎都是暗箱操作且难以监控的。”[2]43
以“新公共服务”为代表的现代性行政,明了现实行政自由裁量权异化的种种可能途径,为规避行政自由裁量权的异化,主张建构一种以公共性为轴心的治理体系,强调行政伦理的价值体现。虽然,法律规范通过外部控制与约束的作用十分重要,但其局限性与滞后性也是显而易见的,它只能“禁于已然之后”。法律与制度规范的盲区,恰恰是行政伦理的功能与价值生成的根据。在新公共服务理论中,“公共行政官员不仅要共享权力,通过人们来工作,以及经纪解决方案,而且还必须把他们在治理过程中的角色重新界定为不是企业家,而是负责的参与者。”[3]148领导者的权责必须建基于这样的价值前提:服务,而不是掌舵!很显然,在新公共服务理论范式中,行政伦理不仅是确保自由裁量权不被异化、“公共性”不被侵蚀的前提,也是真正实现“责任中心主义”与“服务至上主义”的根本条件,不仅具有深厚的工具性价值,同样也是行政活动的目的性价值所指。
二、责任伦理:公共行政现代性追寻的伦理意蕴
作为公共行政的现代性追寻的新公共服务理论,它把行政人员的角色视为一个有道德的行动主体,行政自由裁量权正当行使的前提在于公共行政中的自我意识。佩里•伦敦指出:“抵制行为控制的力量最终只能在人类意识中找到。正是通过自我意识才能建立自我控制,控制自己的关键因素不是愿望,愿望只会降低(甚至是主观臆断的降低)我们的斗争、要求和坚持主张的意识。正是通过意识——这种大脑中的更高级的思维过程,我们才意识到自己是自我的人,也正是通过它,我们获得了人类的特殊的控制力,而受动性的动物是不具备这些控制力的。”[2]216这种自我意识的培养需要行政人员超越组织“技术”责任的制约、对结果的测量和外在的控制,而以责任伦理来运作自由裁量权,服务于公民,维护和提供社会的公正,实现公共利益的最大化。就责任而言,近代发展起来的以管理主义为中心的组织结构和体制,是一个责任中心主义的体系。对于公共权力的运用所提出的制约方法集中在健全和完善权力监督和制衡机制上,这种控制主要包括立法控制、行政机关的内部控制和司法控制。可见,这种行政责任是在形式合理性和技术理性的原则下,片面地追求责任的制度化设计,忽视了在公共领域中真正建立起公共利益至上的信念以及建立在信念基础上的责任伦理。虽然,现代社会中的宪法规章日臻细化和完善,制度设计渐趋健全和周密,但是,法律制度与规范理性无法穷尽公共权力的行使领域和裁定细节,对于保证其公共性不受侵犯,保证其运用的公正尺度来说,甚是不够。“行为的实践性从来不是充分的也不是自足的。除非行为过程能够在伦理的基础上被合理地解释,否则它就不是负责任的行为。责任的完整含义既包括实践责任更包括伦理责任。”[2]66
新公共服务理论认为,无论存在着什么样的权力监督或制衡机制来规范行政人员的行动,归根到底还是要依靠他们的德性崇高和伦理自觉。这是他们作为彰显公平正义的、强调公共责任的、富有服务精神的公共行政人员应然品性的基石,也是他们得以凭借契约式的授权在维护和增进公共利益的名义和范围内作出自主行为选择的内在根据。“他们应该成为一个复杂治理系统中的负责任的行动主体,在这个复杂的治理系统中,他们可能扮演的角色有促进者、改革者、利益代理人、公共关系专家、危机管理者、经纪人、分析员、倡导者,以及最重要的是,公共利益的道德领袖和服务员。”[3]131在公共行政人员为了什么而负责及对谁负责问题上,新公共服务理论主张公共行政官员即便在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够并且应该为了公共利益而为公民服务。这与主张直接地、中立地对政治官员负责的老公共行政不同,也有别于满足“顾客”偏好并以效率、成本—收益和对市场力量的回应性为主要负责形式的新公共管理的传统观点。“尽管对效率和结果的测量很重要,但是它们却不能涉及或包含我们要求公共行政官员的行为要负责、合乎道德并且符合民主原则和公共利益的期望”。[3]127
责任伦理并不简单,是建基于公正价值的责任,是追求公共利益的责任,是服务于公民的责任,是内塑于道德信念的责任。它意味着行政人员在行使自由裁量权时超越“小我”的利益计量而获得“公共人”的宏观视野,即一视同仁,把视线的焦点聚于人与人和人与社会的“公共空间”,尊重并平等对待每一位公民的合法权益,承认所有公民具有平等的权利;在社会治理过程中践行新公共服务所秉持的“民主公民权”理论,通过自由裁量权的道德行使,运用合理的方式消除矛盾、缓解冲突,调节社会劳动和社会生活中的紧张倾向,创造一个吸引人的氛围;在善良友好的环境中组织的成员在其间乐得其所,开诚布公地进行对话;鼓励在特定环境下的公民发挥创造力、首创精神和采取一致的行动,创造共同的价值,有效地达到“公民满意原则”。公共行政人员在行使自由裁量权的过程中必须摒弃私人领域的个人利益至上的原则,而代之以公共利益至上原则。把公共利益作为一种精神信仰和追求融入自己的主观责任意识和实践理性中,从而成为指导行政行为的内在而根本的精神动力,使自己在面临利益冲突时能够站在公众的立场上并切实采取符合公共利益的行政行为,从而更好地向他获得权力的主体负责,即对公民负责。“正因为公共管理者承担这种责任,公共管理工作才显得崇高神圣。”[4]惟有责任伦理才能使行政人员成为行政道德的主体,才能使其行使自由裁量权时拥有道德自主性;惟有以责任伦理为实践旨归,公共行政的行为才能达到“卓越”。
三、德性伦理与制度伦理:自由裁量权的双重伦理控制
新公共服务理论赋予了行政自由裁量权的行使以道德性内涵与使命。行政自由裁量权的伦理实践旨归在于建构行政人员运用自由裁量权的德性伦理及规范自由裁量权力运行的制度伦理。德性伦理是行政主体以自觉、内省的方式对行政个体道德完善的伦理定在,具有内在性、自律性和超越性等特征;制度伦理具有制度伦理化与伦理制度化双重涵义,是以法规、制度的形式对自由裁量权的道德设定。只有在两者的相互作用中才能实现行政主体以道德来行使自由裁量权的外在规范性与内在价值性、客观规律性与主观能动性的统一。
(一)建构德性伦理:自由裁量权正当行使的内控力量
与以法律来规制行政自由裁量权的刚性手段不同,以伦理来规制行政自由裁量权是行政行为主体以自省、自觉的方式对个体行使权力的应然伦理追求,即要求行政主体在行使权力过程中坚持“合道德”的价值取向。“只有那些具有正义德性的人才有可能知道怎样运用法律。”[5]192如果没有个体的德性伦理建构,自由裁量权将失去内控力量。新世纪初,公共行政现代性追寻与道德化趋势的耦合,揭示了寻找自由裁量权规范运作的道德化基础,将是行政现代性的基本实践理路,而诉诸权力主体的德性建构,又是行政自由裁量权正当行使的基本实践方式。
麦金太尔认为:“德性是一种获得性人类品质,这种德性的拥有和践行使我们能够获得实践的内在利益,缺乏这种德性,就无从获得这些利益。”[5]241以麦金太尔为代表的社群主义者认为,贯穿德性的主线是公共的善或社群的公共利益。有鉴于此,行政主体的德性可以理解为那些在具体的公共行政行为过程中,实现着这种活动方式的“内在利益”的品质或品性,这种品质是一种以道德信仰为核心、具有卓越特征和生命力量的精神品质,其特征表现为在行政活动中对公共善或公共利益的追求。只有当公共行政主体把公共性、民主、公平正义、公共责任和公共服务等符合公共服务理念或体现公共行政精神的优良品质看作是行政实践之必要成分,而予以身体力行时,其运作自由裁量权的行为才成为一种真正的道德实践。行政自由裁量权的运行建基于权力主体的德性基础之上,行政自由裁量权才可能真正具有“善性”前提和“合法性”根基。
德性在本质上是养成的,它源于主体内在的约束而形成的道德成就感。马克思曾经指出:任何一种道德最终能否为社会所接受,最终能否转化为社会成员的道德信念和道德实践,关键固然在于它能否反映社会道德关系的本质、是否符合社会发展的必然性,但这种道德究竟能够在多大范围、在何种程度上为人们所信奉和遵行,归根到底则取决于道德教育的成效如何。德性伦理的建构是行政主体的道德社会过程,是社会将外在的道德规范转化为行政人的内在品德,从而使其遵守道德规范。通过这种“以准则为目的的道德”检验,使行政人员慎重地选择如何面对行政自由裁量权运用过程中所可能遇到的各种困境与悖论,改变行政人员的存在模式,使之建立在实践理性和德性判断的基础上,并力求把行政人员塑造为一个合乎德性的权力主体。德性伦理建构的最终的目的在于培养权力行使主体的道德自觉性与能动性,使之上升为道德信仰。道德以信仰的形式存在,是个体规定自己身上需要进行道德实践的那一部分,明确自己对所要求遵从的戒律的态度,并且确定作为自己的道德目标的合理存在模式。这就要求行政人克制某些欲望,实行适当的约束和自我控制。虽然这一过程难免让人感到痛苦、难堪和不适,但由此产生的主体感能体现他在“内在利益”品质上的实现和德性判断能力的实现,结果反而给他带来更大的快乐。这正如罗尔斯借用亚里士多德主义原则,强调:“如其他条件相同,人们把他们的已经实现的能力(天赋的或靠训练获得的)运用作为享受,并且这种能力被实现的越多,或其复杂程度越高,这种享受也就越大。”[6]415|416因此,行政人员在行使自由裁量权时就会更加积极地追求内在的“善”。
(二)完善制度伦理:自由裁量权正当行使的外控支点
如果说培育合乎“公共善”的行政人员是自由裁量权正当行使的内控力量,那么自由裁量权运行的制度设计的内在伦理性,则是外控支点。“在一个组织良好的社会中,一种有效的正义感将从属于一个人的善,因而不稳定的倾向能够得到控制,假如不是消除的话。”[6]516因为人本身所固有的自利动机和认识客观事物的局限性,无法保证行政人员永远正当地行使自由裁量权,正确地实施行政行为。规则和制度的合理设计和作为外部控制的伦理文化的形成,就是为了引导行政人员走出“经济人”的角色,以公共利益为行为导向,规范公共行政行为和规避公共行政乱象。而规则和制度的不当安排会导致行政人员腐败、自由裁量权滥用和公共性价值异化。正如库珀所认为的:“组织制度是行政人员在其中发挥作用的重要的工作环境之一,因此,它对行政人员的道德行为产生重大的影响。”[2]164“个体权力及其合法性解释作为一个整体系统,应该最终根植于组织的合法性制度之中。”[2]167制度具有合法性与正当性,才能确保自由裁量权的运用过程中行政人员的客观责任和主观责任的统一。因此,制度的安排就必须充分体现伦理的导向作用,用伦理来评价制度的正当性、合理性,使制度内蕴着伦理追求、道德原则和价值判断,同时把一定社会的伦理原则和道德要求提升、规定为制度,并强调伦理的制度化、规范化、法律化,以确保制度目标与行政组织目标和公共利益实现的一致性。一方面,通过制度的伦理化即通过制度合法性的确立,强调行政人员在行使行政权力过程中的主观责任;另一方面,通过伦理的制度化即通过公平合理的选择而形成的制度性的伦理体系,增强行政人员行使权力的客观责任。
就制度伦理安排的本质而言,无论是从既定制度的本质规定和运作框架中引出权力运行的道德价值和道德规范,或者是把伦理道德作为一个尺度和标准对一定制度做道德评判,抑或是将权力伦理的非强制性转化为以法律、制度为后盾的强制性方式,突出制度的约束作用,所要重建的价值底蕴就是要明确公共行政的公共性。为此,其实践运作层面上的制度伦理供给主要表现为:坚持公共利益导向;倡导公共服务精神;承担公共责任;保障公民权利;体现公平正义;提高政府能力。然而,这种制度安排又是在既有的制度环境下进行的,因此必须把既有的制度环境作为以德运权的行政价值及其制度安排的基本参量加以考虑,从而使得制度伦理安排在起点上就包含着行政价值的考量,是理性的和建立在统一的价值基础上的,有着明确而又统一的目标指向。
罗尔斯在《正义论》中总结指出:“一个人的职责和义务预先假定了一种对制度的道德观,因此,在对个人的要求能够提出之前,必须确定正义制度的内容。这就是说,在大多数情况下,有关职责和义务的原则应当在对于社会基本结构的原则确定之后再确定。”[6]110在权力、制度与德性之间,德性与权力的结合固然是以德运权的最终实现方式,但制度却是两者结合的发生机制与有效中介,因为,制度的伦理安排与程式化过程,是社会“公共善”的确立过程,滋育着个体德性的生成。
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论公共行政的现代化 篇4
;人本主义精神是现代行政管理理念的出发点和归宿。党的十六届三中全会明确提出了：坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。而行政许可法正好顺应了这一趋势。其立法宗旨之一就是方便群众，保障公民、法人和其他组织的合法权益，要求设定行政许可必须要遵循促进经济、社会和生态环境协调发展的原则，体现了法以民为本的鲜明特色。这就要求行政机关及其工作人员必须要认识到，经济发展并不是社会的终极目的，社会进步和人的全面发展才是我们追求的目标。因此，行政机关应当坚持以人为本，以实现最广大人民群众的根本利益作为各项工作的出发点和落脚点；以培养人、塑造人、发挥人的积极性和创造力、促进人的全面发展作为目标，从理解人、尊重人、关心人和帮助人的层面入手，发挥政府的职能作用。因此，从公民的角度来看，行政许可法实现了公民从身份社会到契约社会的转变，是对公民个～利的一次真正的回归。综观我国20多年的经济体制改革，最成功之处就在于通过市场经济的运行机制，确立了公民个人的市场主体身份。目前，我国法律体系中有200多部法律从不同的角度赋予了公民个人市场主体的资格。但是在经济生活中，公民个人的抱怨却并没有减少，因为他们在现实经济生活中的权利并没有得到真正的实现。究其根源，就在于这些法律规范虽然承认了公民具备了市场主体能力，却并没有从根本上交还公民作为市场主体所应当享有的权利。而《行政许可法》的出台，则标志着公民个～利的真正回归。因为，在行政许可法实施之后，公民个人能够真正成为权利的主人，以前束缚公民的的众多行政审批事项交由他们自己自主决定。行政许可法为公民更加积极主动地投身到市场经济运行机制中提供了充分的法律保障。同时，由于行政许可制度可以通过保障追求适度的个体利益来增进公共利益，实现公共利益与个体利益的同时兼顾，促进社会整体利益得到有序增长。所以，政府运用行政许可调控经济运行、规制社会秩序时，也可以维护和促进社会整体利益(包括公共利益与个体利益两方面)的增长，实现公民个人利益和社会整体利益的双赢局面。综上所述，行政许可法充分体现了现代行政行为的新理念。其实施，必将会为我国建设一个现代公共服务型的法治政府，实现了公民权利的回归，深入完善市场经济运行机制，提供了强有力的法律支持，真正实现公民、政府和整个社会 “三赢”的局面。从公民的角度来看，行政许可法保障公民实现了从身份社会向契约社会的转变，是一次权利的回归。行政许可法实施之后，公民将真正成为权利的主人，他们可以自主决定任何事项，更加积极主动地投身到市场经济运行机制中。从政府的角度来看，行政许可法促使政府实现了从放权到控权的过渡。我国宪法规定，一切权力属于人民，但是，在现实生活中，公民的权利受到了广泛限制，而政府的权力却不受约束。而行政许可法第一次改变了立法观念，从技术上限制了行政机关权力扩张的欲望，防止了行政机关损害公民基本权利现象的出现。从整个社会的角度来看，行政许可法实现了公民权利和政府权力的动态平衡。现代政府是公民基于共同契约而组建的，政府的存在是为了更好地为公民提供公共产品。但是，由于政府本身耗费了大量资源，并且时时刻刻存在着权力扩张的冲动，因此，必须通过一系列的法律规则，在公民权利和政府权力之间实现动态的平衡。《行政许可法》的实施，第一次在这种立法的自觉和技术的可操作性上，实现了这一平衡，标志着中国的行政立法进入了一个新的阶段。因此，为了深入贯彻实施好行政许可法，各级政府及其工作人员应当在认真学习、深刻理解这部法律的基础上，尽快转变不适应行政许可法要求的思想观念，树立起正确的行政理念。
论公共行政的现代化 篇5
推荐人：杨志伟
1.沈荣华、魏刚主编：《公共行政学世界百年经典原著导读》，天津大学出版社2009年版。2.毛寿龙主编：《西方公共行政学名著提要》，江西人民出版社2006版。3.弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中国人民大学出版社2013年版 4.登哈特：《公共组织理论》，中国人民大学出版社2011年版。
5.福克斯、米勒：《后现代公共行政：话语指向》，中国人民大学出版社2013年版。6.麦克斯怀特：《公共行政的合法性——一种话语分析》，中国人民大学出版社2002年版。7.奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，上海三联书店1999年版。
8.奥斯特罗姆《公共事物的治理之道——集体行动制度的演讲》，上海译文出版社2012年版。9.唐斯：《官僚制内幕》，中国人民大学出版社2006年版。
10.奥斯本：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略 》，中国人民大学出版社2002年版 11.莱恩：《新公共管理》，中国青年出版社2004年版。
12.奥斯本、盖布勒：《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》，上海人民出版社1991年版。13.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社2002年版本。14.登哈特：《新公共服务——服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2010年版。15.欧文·休斯：《公共管理导论（第三版）》，中国人民大学出版社2007年版。
16.奥斯本：《无缝隙政府：公共部门再造指南（中文修订版）》，中国人民大学出版社2013年版。17.盖拉特：《非营利组织管理》，中国人民大学出版社2013年版。
18.罗森布鲁姆：《公共行政学：管理、政治和法律的途径（第五版）》，中国人民大学出版社2002年版。
19.奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，上海三联书店1999年版。
20.E·奥斯特罗姆《公共事物的治理之道——集体行动制度的演讲》，上海译文出版社2012年版。21.托马斯：《公共决策中的公民参与》，中国人民大学出版社2013年版。22.彼得斯：《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社2001年版。23.罗西瑙：《没有政府的治理》，江西人民出版社2001版。
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公共管理中的行政行为论文 篇6
公共管理中的行政行为论文【1】
摘 要：行政行为在公共管理专业中是对行政活动的理论概括，是公共管理理论的精髓和支柱，其法治化程度与水平是衡量一国行政法治化程度和水平的重要标志。
阐释涵义、特征及建构行政行为理论体系会受到时空条件的制约，但要适应社会发展与公共行政变革的需要适时地加以改造和完善，以展现其恒久而巨大的生命力，进而完善行政法学体系，促进行政法治的发展。
关键词：公共管理;行政行为
一、公共管理中的行政行为
行政行为是行政主体运用行政权对行政相对人所作的法律行为。
行政行为有着自身独特而又重要的地位。
不具有行政权能的组织所作的行为，具有行政权能的组织非运用行政权所作的行为，或者非针对行政相对人所作的事实行为，一般都不属于行政行为的范围。
行政行为的效力是指行政主体作出的职权行为对包括自身在内的行政法律关系主体的权利或义务的作用力、影响力。
探讨行政行为的效力问题，一直以来都在不停地进步与完善。
二、行政行为在公共管理实践中存在的问题
(一)行政行为的公定力还没有受到社会的普遍尊重，仍面临巨大挑战
首先，在行政机关执行命令时，行政相对人不仅不服从，有时甚至暴力抗法，还有些则置若罔闻，这就严重影响了行政机关执法的效力，不利于维护社会的稳定与和谐。
然而，行政机关之间的执法冲突也是一种普遍存在的现象，从而更加破坏了政府在人们心中的形象。
最后，法院作为人民利益的代表着、正义的化身，应该严格按照法律规定的程序进行审判工作，然而有些法院为了缩短办案期限，提高办案效率，往往不能公平的对待当事人，从而使公民成为牺牲者。
(二)行政机关的行政决定不能得到顺利的执行，这就不能使国家更好的进行行政管理
行政机关要想顺利的实现行政行为的内容，达到行政管理的目标，在多数时候都是要依赖于法院的。
拿违章建筑来说，如果行政相对人在行政复议、诉讼期间，不停止施工，这样下来，等到法院还没作出强制
执行的决定，违章建筑却早已竣工成型。
而强制执行将更加困难重重。
由此可见，行政行为的内容的得不到实现，往往因为在生活中行政行为的执行力遭受各种阻碍，从而失去了行政行为的实际意义。
行政行为的执行力得不到保障，就不能有效保护人们的合法权益以及公共利益，更不能有效维护国家权力的威严。
(三)行政机关不能严格遵守相关法律的规定
作出一个行政决定后并不按规定执行，有时还随便任意的更改，严重损害了法律的权威，降低了公民对政府的信任程度，就不能建立一个诚信的政府。
如果行政机关本着诚信的基本精神严格实施法律法规所作的规定，依据规定行使自己的权力，自然就会促进国家的进一步行政管理。
三、实现公共行政行为的对策
要保障行政行为的实现，首先，重中之重就是进行体制改革，为行政行为效力创造一个稳定的氛围。
(一)重构现行公共管理中的行政行为效力
行政行为的效力就是行政行为的灵魂，如果行政行为丧失了效力，那么它本身也就丧失了意义，要想实现行政行为的效力，必须建立起经常性的法律机制以便对其加以控制，从而保障新体制的正常运行。
(二)完善相关法律法规，为公共管理提供法律环境
绝对的权利必然导致绝对的腐朽，扩张、膨胀式行政权的`天性，所以要把行政权关在制度的笼子里，加强对权力的限制，必须加强相关立法的完善。
就我们国家目前的立法现状而言，主要应该在制定法律时设专门章节对行政行为的效力问题作出具体详细的具有前瞻性的规定，参考与行政行为效力的相关联的理论，一条一条的修改相关的法律规定中不适当的地方。
如果一个社会的法律制度严重的落后于一个社会的生产关系，就会对社会的发展起到一个阻碍作用，相反，如果一个社会的法律制度科学又完备，与这个社会的生活水平相适应，那么这个法律就肯定会促进社会的发展，国家的行政管理也会更加顺利。
(三)加强监督，促进公共行政机关依法行政
依法治国要想最终变成现实，其着力点和最重要最基本的途径及依法行政，只有首先坚持依法行政，才有可能成为现实。
不断地培育和发展广大社会公众的法律的思维、法律的意识和法律的行为，努力建设法治国家。
在前段时间我国行政法迎来了二十四年以来的首次大修，这次大修修改了很多内容，有很多亮点，使我们的行政法更加的完善了，但是俗话说得好，徒法不足以自行，我国目前面临的一系列困境的破除和解决，不能仅仅依赖于一部科学完备的法律条文本身，更重要的是我们要为法律创造一个能够充分发挥效用，保持生存的土壤，法律才能将其制定的初衷，制定的价值发挥的淋漓尽致，才能给人民以公平公正，实现依法治国的宏伟大业。
(四)转变行政机关观念，增强公民参与公共管理的意识
随着我国法制建设的不断发展，首先对于行政机关来说，要跟上时代的脚步，转变陈旧的观念，努力实现公开行政、高效行政、服务行政。
其次，对于具有现代主体精神和责任意识的公民，不断提高自己公民意识，不唯命是从，也不目无王法，做遵纪守法并且维护自己合法权益的公民。
最后，对于法院，作为公平正义的守护者，必须严格依照法律所规定，作出正确的判断，维护法律的权威于公正。
真正构建一个制度的体系，实现还权于民，实现公共权力真正为人民服务的目的。
行政行为的分类【2】
行政行为是指行政机关及法律授权的具有管理公共事务权力的组织(以下统称行政主体)依法行使权力、管理公共事务、直接或间接产生行政法律效果的行为。
论公共行政的现代化 篇7
一、公共利益和个人利益的界定
1、对公共利益的界定
公共利益可以界定为:一定的社会群体为实现其生存、发展所需要的, 并为群体中不确定多数人所认可的资源和条件。它具有分享性、广泛性、丰富性、层次性和超越个体性等特征。
2、对个人利益的界定
个人利益的界定相比较公共利益来说要简单得多, 因为个人利益只考察单个的人。个人利益是指个人为了满足生存、发展和享受所需要的各种资源和条件。
二、行政法上公共利益与个人利益的失衡分析
1、公益优先, 公共利益的实现使个人利益自然获得满足的证伪
公共利益和个人利益之间是对立统一的。人们更多关注的是他们之间的对立关系。这个时候, 无论如何也不能说实现了公共利益就自然能够满足个人利益。此外, 个人利益之间并不总是一致的。每个人的利益需求是千差万别的, 公共利益的实现确实能够使相当一部分人的个人利益得到满足, 但是如何能够保证所有人的个人利益都毫无差别地得到同等程度的满足?并且, 公共利益转化为个人利益需要一定的制度条件, 不会是“自动”转化。
2、私益优先, 个人利益与公共利益自然均衡的证伪
英国的亚当·斯密首先提出以利己主义人性论为假定的自然均衡理论。他认为, 人类追求自身利益最大化是基本的, 没有人会在无法得到利益的情形下从事任何活动;因此, 在每个人实现自己最大利益的同时, 其他人的利益并未遭受损害, 公共利益也就自发地得以维护和增长, 个人利益和公共利益自然地形成平衡状态。但是, 古典经济自由主义设想的完全竞争市场在现实中难以存在, 实际市场具有无法自我克服的种种缺陷, “市场失灵”现象屡屡发生, 于是个人利益和公共利益自然均衡的理论假设在许多情况下与现实不符。
三、行政法上公共利益与个人利益平衡的标准:“质”维和“量”维的判断
公共利益最显著的一个价值目标是法律秩序, 即个人利益的实现应在法律所构建的秩序中完成。而个人利益典型的一个价值目标是安全。每个人都享有生命安全的利益, 除非有法律的明确规定, 任何人和组织不得剥夺他人生命。在判断公共利益和个人利益平衡时, 首先是认识到各自有最低的价值目标, 不能突破。除了在价值目标上进行判断外, 还可以从“量”上来审视平衡与否。首先一个标准是为公共利益而牺牲个别个人利益是否能促进个人利益总和的增大。如果牺牲个别个人利益, 满足公共利益需要, 此时的公共利益却不能促进个人利益总和增长, 那么这种牺牲就决不能被视为平衡的应有之义。第二个标准是, 个别个人利益优先于公共利益时是否会损害全体个人利益总量。只有在个别个人利益优先于公共利益时会增加至少是不会损害全体个人利益总量时, 公共利益和个人利益才是平衡的。因此, 所谓公共利益和个人利益的平衡就是指公共利益和个人利益在各自不违反最低价值目标的前提下, 相互促进, 达到总体利益最大化的状态或过程。
四、行政法上公共利益与个人利益平衡的实现机制与制度保障
1、公共利益和个人利益平衡的制约、激励机制
其一, 对公共利益代表——行政主体的制约与激励。一是制约行政权, 因为政府的有限理性, 行政权的行使不可能完全或总是符合个人利益的需要, 甚至有时候也满足不了公共利益本身的需求。因此要设定行政权的授予范围, 规定行政权行使的严格程序, 如果违反授权或程序行使行政权就会使行政行为无效或被撤回;二是制约行政主体自身的利益, 防止行政部门借公共利益之名攫取只属于自身的不正当利益。其二, 对个人利益代表——市场主体的制约与激励。在某些领域内, 由市场机制自发形成的资源配置状态很可能是低效率或无效率的。因此, 作为公益代表的政府不得不以行政法律制度来限制市场主体部分配置社会资源的自主权。
2、行政组织法的利益平衡保障
首先要设定行政权的范围, 保留公民不受行政干预的基本自由的领域。其次要调整行政系统内部关系, 确保行政机关活动的效率和公正。从利益的角度来看, 行政机关的机构精简、职能明确、关系协调、公务员廉洁高效是行政行为效率和公正、公共利益表达机制畅通, 并更好实现行政相对方利益的保证。
3、行政行为法的利益平衡保障
要具体授权行政管理所能采取的行为形式, 保证行政机关有效地行使职权、履行管理职能。具体规定限制性行政行为的授权机关, 保证对特定行政相对方权益的限制符合现代民主与法治原则。并结合对限制性行政行为的规范, 具体规定行政相对方在行政管理方面的法律义务以及违法责任, 在行政法上应当享有与获得的权益, 最后规范行政行为的程序。
4、监督行政和救济法的利益平衡保障
设置或授权有关国家机关对行政行为进行监督, 赋予公民一方诉请监督机关对有关行政行为进行监督的程序性权利, 并授权有关国家机关通过监督程序维持合法合理的行政行为, 撤销或变更违法不当的行政行为。
参考文献
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论公共行政的现代化 篇8
关键词：行政权；公行政他治；私行政自治；民主
私行政所对应的是公行政，行政法上的行政即公行政，公共行政他治是国家行政主体对国家事务和社会事务集中的决策、组织、管理和调控。私行政自治是公共行政他治的相对概念，包括非国家的企业、社会组织等自我管理。私行政之研究属于私法，主要是民法体系的研究范围。
一、公行政他治和私行政自治区别
（一）主体区别
私行政自治的主体是具有私行政能力的企业、社会组织和社会团体。这些主体不应有公共行政管理的职能，如律师协会，虽不是行政机关，但由于具有公共管理的职能，行使的并非私行政权力，而应归于公行政的主体中。不能单以主体性质来判断是公行政还是私行政，而应该从行为的性质来判断。我们所说的私行政自治，应该是限定在私行政主体行使私行政行为的场合。私行政自治的主体也并不是绝对自治，其受到国家机器的规范及调控。
而公共行政他治，政府占据绝对主导，与非官方组织，行使由人们共同让渡出的公共事务管理权力。
（二）权力来源
对于公行政的主体来说，其行政权力一般来源于法律规定，少数具有行政管理权能的非政府组织，其公权力也一般是由法律直接授权或者由行政机关的委托。公共行政他治的权力来源的法理依据是公行政权的一部分留给政府，是人们出于对安全、自由需要，才缔结契约放弃一部分自然权利，但政府权力存在的同时，人们依然享有“不可能转让的人的自然权利”，人们因为出于更加自由的而创造了权力，然而，行政权又反过来破坏人们的自由，因此我们需要在国家权力中加入公行政他治的空间来保护自身的权利。
而对于私行政主体，其自治权一般来自于主体内部成员的契约。如为了防止不正当竞争、限制竞争等相互损害的行为，同时有效抵制来自外部特别是国家权力不当干预，企业通过内部契约联合起来，以行业协会集体的力量解决这些问题，从而谋求共同发展。
（三）表现形式
私行政自治的主体，其必然是自治的。自治是因为法律认可、行政机关许可其是自律的团体，外部的权力特别是行政权力对其内部如何运作不加干涉，交由其内部的权力机构制定章程，行使管理权；自主是因为私行政的主体的领导人和行政班子也是按照内部章程选任的，外部权力也是无权干涉的。私行政自治类似于公司的自治，有两个层面的意义：外部表现形式，即是私行政主体作为一个独立的法人，不受其他公法人和私法人的干涉，具有独立的人格；内部表现形式，即是私行政主体具有通过权利机构管理内部事务的权力和自由。
而公共行政他治只是在特定的权力空间给予公民参与直接管理，更多表现为监督，其参与及监督途径都是由国家加以规范化，在公共行政权领域的影响力是有限的。
二、公共行政他治与私行政的联系
（一）将公共行政他治与私行政自治联系起来的原因
随着社会的发展、政府职能的增加，国家和政府机构的行政权范围不断扩大，现在有些行政机构的权力超越了社会所需行政权的限度，偏离行政权的行使目的，产生了一系列的问题：第一，行政权运行的不合法。行政权运行不合法包括主体违法、内容违法、程序违法、依据违法四类。其中就具体包括行政超越职权、行政滥用职权等违法问题，采用公行政他治与私行政自治有利于行政权的合法行使。第二，行政腐败。行政腐败概指一切不正当地运用行政权力谋取私利的行为，最常见的行政权腐败行为时利用职权，贪污受贿。如果加强公行政他治与私行政自治，不仅克服这种弊端，切实保护个人的权力和自由，还有利于培养社会主体的民主法治意识，促使其通过自觉行动维护自身合法利益。
（二）公共行政他治与私行政自治联系起来的意义
公行政他治与私行政自治之间的联系非常紧密，相辅相成，缺一不可，笔者认为，公行政他治在一定程度上也是自治的一种，是国家权力机关给群体或集体性的组织更多的权力，与私行政自治有机结合起来才能有效地制约国家权力，防止国家权力的失控，保障社会权力关系的平衡和互补，而限制公行政，制约和监督国家机关及其工作人员在宪法和法律的范围内合法地行使国家权力，是法治的真正的精髓和实质，所以推进公行政他治与私行政自治也有助于加强中国社会法治的发展。
现代法治国家又称自由主义法治国家，其核心观念就在于“法律之下的自由”，每个人都能够在现存的法定权利及义务的框架下，享有自行决定其行为的权利和责任。法律与国家、政府之间，运用法律约束国家、政府的权力，这是我们所说的公行政他治的一个重要方面； 法律与人民之间，运用法律合理的分配利益，法律与社会之间运用法律确保社会公共利益不受权力和权利的侵犯，这是我们说的私行政自治的重要方面，所以法治是一种在法律管束住了国家权力以后，使权利在人与人之间或者组织与组织之间得到合理配置的状态，让公行政他治与私行政自治得到更好的发展。
三、结束语
我国现在公行政他治与私行政自治做的有些不足，在行政他治上，有些国家机关实行的仍是完全自治，有些因为行政权力过大甚至带有强制的色彩，所以将公行政的有些权力交由他人自治，会更民主。在私行政自治方面，社会组织目前显得过于弱小，尚未形成相对应国家的独立的社会力量，做到真正的自治很难，起到一种制衡作用更难。综上所述，要完善我国的行政法机制，要将公行政他治与私行政自治相结合，在行政权内部将行政权的有些权力“外放”形成一种相对应的自我控制的机制，在行政权外部扩大行政权的参与范围，并且摒弃掉全能政府的做派，做到私行政领域真正的放权于民，使整个国家在一种高效、便捷的深层次民主环境中运行。
参考文献：
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作者简介：
李天宇（1989～），女，辽宁大学法学院，2013级，法律硕士。