检视我国立法准备制度的构成

检视我国立法准备制度的构成（精选5篇）

检视我国立法准备制度的构成 篇1

检视我国立法准备制度的构成

建立健全我国立法准备制度的必要性

立法准备制度是我国立法制度的重要组成部分，建立健全我国现阶段的立法准备制度有其现实的必要性。

协调立法与社会发展客观规律之间的关系。立法准备工作要解决的问题很多，如立法是否与社会发展的客观规律相符合、立法是否能够满足社会的规范需求、立法是不是满足社会规范需求的最佳方式等，这些问题的解决就需要搞好科学的立法预见工作、科学的立法规划工作、严密的立法论证工作等。立法预见的功能之一就是确保立法能最大限度地反映社会现实，最大限度地反映社会发展的客观规律，做到立法能真正与社会发展规律相符合、相一致。立法规划是在科学立法预见的基础上对立法的现实性、紧迫性、立法的顺序、立法的规模、立法的速度等作一个整体的筹划，既不能使主法滞后从而使立法不起任何作用，又不能使立法过于超前从而造成不必要的立法成本的损失。立法论证工作是在科学的立法预见、立法规划的基础上，具体地对立法的可行性、必要性进行论述与证明，从而为立法机关进行立法决策提供依据和参考。立法起草工作是在前三项工作的基础上进行的，具有现实可行性、可操作性的法案的废、改、立的过程。因此，做好立法准备工作就是要协调立法与社会发展客观规律之间的关系。

提高我国现阶段的立法的质量。我国很多学者认为，当前立法最迫切的问题是提高立法质量。很多学者从立法运行的实践过程中去寻找原因，不可否认，立法运行中许多因素会影响立法质量，如立法权力的配置、立法程序的安排、立法人员的素质等，但笔者认为，解决立法质量问题首先要在源头上把好关，即在立法准备工作中注意一些影响立法质量的因素。现实中许多立法质量问题的出现在于没有进行科学的立法预见工作、立法规划工作以及立法论证工作。比如，立法不能真正反映社会发展的客观规律、立法不能真正体现人民群众的意志、立法不具有现实的可操作性等等这些问题并不单纯在启动立法程序时就能解决得了的，大量的问题在立法运行前就应该给予科学的回答。建立健全我国的立法准备制度，在某种程度上可以提高立法质量。

提高我国现阶段的立法效益。立法效益是立法收益与立法成本的比值，提高立法效益根本上有两个方面的途径，一是降低立法成本；二是提高立法收益。降低立法成本可在立法运行程序上做文章，比如缩短立法周期，提高立法程序效率等等。然而笔者认为在立法准备工作上多下一点功夫，会事半功倍。比如，在进行充分论证的基础上，起草一部高质量的法律草案，立法部门花在草案审议上的`时间就少，可以大大节约立法成本。

立法发展的专业化分工。现代立法的发展，要求立法制度本身进行专业化的分工。很多国家在立法机关中设立一些专门的立法机构，如立法规划机构、立法助理机构等。这些专门机构与制度的设立是立法本身发展专业化的必然要求。我国要建设社会主义法治国家，要提高现阶段的立法质量，也必须注重立法专业化发展的要求。在我国现阶段建立立法准备制度，设立一定的立法准备机构，配备与其相适应的人员，专门从事立法准备工作，如立法预测工作、立法规划工作、立法论证工作甚至立法起草工作，有着现实的必要性。

建立健全我国立法准备制度的构想

我国目前尚未建立完善的立法准备制度，这与我国要建设成为社会主义法治国家的目标是不相适应的，因此建立健全我国的立法准备制度有现实的紧迫性。笔者在这里提出一些初步的设想。

（一）设立一定的立法准备的组织机构及其人员编制。根据我国目前的立法权力的划分情况，在各级立法机关都设立一

[1] [2]

 

检视我国立法准备制度的构成 篇2

我国计划生育的实施, 人们生育观念的转变以及生活成本的提高等等原因都进一步加剧了老龄化社会的到来。老年人的权益保护问题成为各国关注的焦点。据裁判文书网的不完全统计2014年关于老年人赡养纠纷的案例近7000件, 由此可见老年人的权益保护迫在眉睫。我国有关老年人权益的保护的法律主要是《民法通则》和《老年人权益保障法》。随着经济的不断发展, 主要的大陆法系国家逐步确立了监护制度与行为能力欠缺宣告制度的分离, 削弱了行为能力欠缺时宣告制度对成年人监护制度的影响, 纷纷修改其成年人监护制度, 使监护制度真正成为一种保护不能正常照顾自己利益的成年人 (尤其是老年人) 的制度。我国《民法通则》制定时, 立法者未考虑到老龄化社会的到来, 老年人的监护问题未能纳入到成年人监护制度的保护范围之内。我国《民法通则》的监护制度中, 监护主体分为未成年人和无民事行为能力或限制民事行为能力的成年精神病人。对于老年人, 只有涵盖在成年精神病人之内的老年精神病人才给予监护。而那些表达意思困难、身体行动不灵活的老年人则排除在监护制度范围之外, 这是我国监护制度的一大遗憾。再次, 我国的《老年人权益保障法》第26条对于老年人监护制度有所体现, 但存在着种种缺陷。如第26条只规定了老年人的意定监护和指定监护, 监护对象只是老年人, 而18周岁以上不满60周岁的成年人, 尽管丧失或者部分丧失了民事行为能力, 也不能获得监护制度的保护。没有规定监护监督的实体制度和具体程序对老年监护制度的各项程序问题规定不足。第26条除了对指定监护作出了“依照有关法律的规定确定监护人”的规定之外, 其他程序问题概无规定[1]。因此我国现行法的规定显然不能充分保护被监护人的利益和维持社会长治久安。因此笔者下文将通过研究我国现行法中关于监护制度的缺陷和不足, 结合外国立法, 以期对完善我国的监护制度提出自己的立法建议。

二、我国现行法规定的成年监护制度的不足

(一) 立法理念的滞后

经济的发展使得人们权利意识提升, 对于老年人的监护理念已不再仅仅处于“他治”的状态, 这种理念常常导致被监护人的民事行为在实际生活中的无效。这种理念依然是一种传统的成年监护制度立法理念。在这种理念的支配下, 由有关当事人申请, 然后法院决定对受监护人设立监护, 监护人对于受监护人的财产权和人身权享有完全的“他治”权利, 被监护人的权利不能完全的得到保护。在当时的市场环境下, 这种传统的“他治”立法理念完全出于保障市场交易秩序的意图, 完全忽视了受监护人的自己的意思自治, 从而使得受监护人的生活与正常社会生活相分离。这种滞后的理念存在很多弊端如:它不利于受监护人生活的正常化和权益的保障, 另一方面也与国际上通行的成年监护制度立法理念相违背。因此, 在未来的编纂民法典时, 我国应该一定程度上借鉴国际上通行的成年监护制度立法理念。

(二) 监护形式单一

我国《民法通则》及《民通意见》规定的监护方式只有法定监护与指定监护。在对司法实践的调查中, 笔者发现:在我国, 指定监护的实际操作空间非常有限, 法定监护占绝对支配性地位。根据《民法通则》第17条规定赋予对精神病人拥有指定监护权的是被监护人的单位或者被监护人住所地的村民委员会、居民委员会或者民政部门, 在实际操作中很多单位并没有专门处理监护法律纠纷的负责人, 不明确的职责分配使得指定监护当初在立法时对实际操作的期望化为了泡影。新《老年人权益保障法》在一定程度上弥补了我国现行监护制度单一的监护形式。其第26条创新性的增加了对老年人的意定监护方式, 是对现行监护制度的一种突破, 以尊重老年人的意愿为中心;但该条文缺乏配套的实施细则, 对老年监护人与被监护人的法律责任均不明确, 形式意义大于实际操作意义[2]。

(三) 被监护人的范围太小

监护制度的设立, 主要是为了保护被监护人的利益。因为被监护人由于智力发育程度、年龄大小、精神状态、生活自理能力、品行修养等方面相较于其他人有欠缺, 致使其不能完全独立实施民事法律行为。而我国民法通则规定的监护制度的适用对象只限于精神病人 (痴呆症实际上被视为精神病) , 并不能涵盖所有老年人以及18周岁以上60周岁以下丧失或部分丧失民事行为能力的人。在现实生活中还有大量因身体不健全、体力减退或者身处危重状态者 (如植物人、瘫痪者) 以及盲、聋、哑人, 由于身体原因, 有些民事行为不能亲自实施, 这些人不是精神病人, 不能被我国现行的监护制度所涵盖, 但他们的生活自我管理能力和自我控制能力差, 也需要监护。若适用现行民法通则规定的监护制度, 很显然, 18周岁以上60周岁以下不能全部或部分处理自己事务的成年人, 得不到法律对其民事权益的保护。

(四) 监护制度的运行机制缺少程序保障

任何制度的实施, 必须有配套的程序加以巩固。我国现行立法只规定了监护的形式, 监护主体, 监护人的职责, 监护的变更和终止。但没有具体规定由谁来启动监护程序。也就是说监护的程序不够公开和便捷。再者就是意思自治原则是民法的核心原则, 但也要兼顾社会公共利益, 当监护人拒绝担任监护人时, 法律没有规定明确的原因和理由。最后就是我国的监护人“既是球员又是裁判者”, 没有监护的监督机制, 致使很多被监护人并没有达到实质有效的监护, 这也是赡养纠纷案件增多的一个原因。

三、国外相关规定对我国的立法启示

法律移植是法律发展和与时俱进的一种方式, 因此我认为有必要参考国外的立法, 结合我国的国情, 探讨如何对监护制度进行完善。大陆法系和英美法系等一些发达国家在监护制度方面走的更远。怎样拿起法律的武器去保障老年人的人身和财产, 让老年人不再有后顾之忧毫无疑问是各界关注的焦点, 因为它是一个国家人权的高度反映, 于是世界各国纷纷对成年监护制度进行改革, 从而找到适合本国国情的监护制度。

(一) 德国的照管制度

德国监护制度就表现为照管制度, 在新德国民法典的第1896-1908条进行了规定:主要体现在以下三个方面:第一, 设立被照管者的保护支援团体;第二, 废除以往的禁治产宣告制度, 对“监护”的用语及基本概念加以改变;第三, 程序法上的相关修改:程序上, 选任照管人时, 应直接听取本人的意见, 贯彻意思自治的原则, 尽量尊重被照管人的意思, 这是“照管”制度的特征之一。照管人有五年任期的限制, 而且期限到时, 监护法院也会考虑是否被监护人有照管的需求。

(二) 日本的监护制度

根据成年被监护人判断能力的差异, 立法建立了后见、保佐、辅佐三级制度。后见制度的对象是因精神障碍经常处于欠缺判断能力情况的人, 请求人经向家庭法院申请, 经批准才能设立监护, 选择监护人。后见制度实际上体现了被监护人完全的意思自治。而赋予监护人的权利在于:成年监护人享有代理权和撤销权。其二保佐制度。保佐制度的对象是因为精神障碍导致分辨事务能力明显不充分的人, 请求人向家庭法院请求设立, 经批准才能设立保佐, 选择保佐人。其三是辅佐制度。适用对象较保佐分辨处理事务能力只需达到一般不充分即可通过家庭法院设立辅佐。辅助人的代理、同意、撤销等权利的赋予须依申请审判。

(三) 美国法有关老年人监护的规定

美国法关于老年人监护规定的有三类:一是法定监护和意定监护, 且监护范围广, 涉及人身、财产、生活各个方面。二是持续性代理制度。实际上就是老年人提前为自己设立的代理授权, 以便在自己丧失行为和意思能力时, 维护自己的权益。三是特殊的代理授权监护制度。代理授权是指若干政府机构获得授权, 则可以指定一个人或者机构代表应收人接受政府福利[3]。具体适用于依靠领取国家养老金过活、而又滥用自己行为的老年人, 如吸毒者或是酗酒者。

综合世界主要发达国家的规定和立法背景, 笔者得出他们的监护规定主要体现以下几个特点:第一, 对被监护人给予了充分的尊重, 这是现代监护理念的体现。因为被监护人很多只是丧失了行为能力, 而并没有丧失意思能力, 他们的人格尊严应该得到尊重。第二, 以上国家在设立监护制度时, 很多是以民事单行法的行式单独加以规定, 如日本。由此可见世界各发达国家对老年人监护制度的重视程度之高。我国的立法现状还不具备单独立法的条件, 但我们可以再民法总则中加以着重规定。第三, 各国的监护制度规定的非常具体和详细。从监护的类型、方式、监护监督体系等可以看出。

四、构建我国老年人监护制度的立法设想

目前, 中国已经处在老龄化社会, 从中国放开“二胎”的计划生育政策就可看出, 而且还将在今后相当长的一段时期处于老龄化社会。现在老年人面临的现状是:环境的恶化, 老年人的疾病发病率提升、年龄增长导致的心理和生理机能减退, 相关部门的研究报告显示老年痴呆、神志不清、精神病等病症的老年人数量呈连年增长的趋势。因此我们必须要重新构建我国老年人监护制度的立法规定。

(一) 成年人监护制度的适用对象扩大化

衡量一个国家人权标准的很重要的因素就是这个国家老年人的生活状况。尊老敬老是我们中华民族的优良道德传统。但法律是最低限度的道德, 为了维护老年人以及一切丧失或部分丧失民事行为能力人的切身利益, 必须在法律上完善成年监护制度的适用对象。也就是将监护制度的对象扩大到18周岁以上60周岁以下欠缺民事行为能力人和其他一切不能自我管理和自我控制能力差的成年人。再加上虐待老年人和无视老年人权益的情况频频出现在网站, 报刊杂志上, 这就更加需要扩大成年人监护制度的适用范围, 这样可使得需要得到保护和照顾而自己又无能力的成年人尽可能得到法律上保护和照顾[4]。

(二) 完善意定监护制度

《老年人权益保障法》第26条只是囿于法律性质的限制, 规定为老年意定监护。意定监护制度是意思自治的高度体现。笔者认为意定监护制度并非只适用于老年人, 应当适用于全部成年人。因此, 一是意定监护制度的适用范围应当扩展:未达60岁的成年人都可以设立意定监护。例如, 成年人设定意定监护之后, 发生事故成为植物人[5]再者, 意定监护制度应该在所有的监护类型中处于主导地位, 法定监护和指定监护为补充, 因为意定监护是对被监护人的一种积极保护。最后, 意定监护制度何时生效的问题。笔者认为此时可以结合我国的宣告制度来启动, 当事人的利害关系人向法院申请, 由公权力介入开启意定监护制度。

(三) 监护制度的程序化

《民法通则》第17条第2款规定中规定“对担任监护人有争议”时, 才能启动指定监护的程序。笔者认为这对于保护老年人的权益是不利的, 因为在这个争议的过程中, 被监护人的利益保护将处于真空状态。因此应使得启动监护程序自动化。同时, 取消《民法通则》第17条第2款关于指定监护程序启动的前置条件之规定。笔者建议参考我国台湾地区的做法, 明确从监护开始之原因发生后到监护人正式确定并开始履行监护职责之前, 应当由被监护人的近亲属或者其住所地的社会福利机构来担任监护人[6]。再者确立监护监督机构, 可以由当地的居民委员会、村民委员会和民政部门等来担任, 由监督机构来监督监护人是否认真履行职责。并对不履行监护职责的监护人施以责任。最后, 通说对监护的性质采职责说, 监护的内容在于保护被监护人的人身和财产, 而不是对人的支配。但是我们应当坚持权利和义务相统一的原则, 对监护人给予适当的报酬, 这样有利于激发他们的积极性, 从而最大化的保护被监护人的权益。

经济的发展, 使得社会已经从义务本位走向权利和社会本位。对公民权利的保护体现一个国家人权的完善。2012年底《中华人民共和国老年人权益保障法》修订完成, 老年人监护制度终于在中国有了具体的条文规定。与此同时我国民法典编纂也在推进, 而且在专家的民法典总则的建议稿中也提到了成年监护制度的立法。借此契机, 笔者在分析我国监护制度存在的不足, 对老年人监护制度深入了解, 以大量的理论论述为基础, 又借鉴国外立法规定, 笔者提出了完善我国老年人监护制度的具体建议, 希望能够为将来民法典的制定建言献策。

参考文献

[1]李霞.成年监护制度的现代转向[J].中国法学, 2015 (2) .

[2]孙海涛, 李风玲.美国成年监护替代方式之财产事务决定制度探析[J].中州大学学报, 2009 (5) .

[3]杨立新.我国老年监护制度的立法突破及相关问题[J].法学研究, 2013 (2) .

[4]赵虎, 张继承.成年人监护制度之反思[J].武汉大学学报 (哲学与社会科学版) , 2011, 3 (2) .

[5]杨立新, 张莉.论植物人的权利行使和保护[J].法律适用, 2006 (9) .

我国的立法听证制度剖析 篇3

关键词：立法；立法听证制度；建议

1 我国立法听证制度的确立和发展

在西方的立法实践中，立法听证制度是公众参与立法的一种行之有效的方式。听证制度最早发端于英国，其理论依据可以追溯到自然法中的自然公正原则。从法律意义上讲，听证制度最早可以追溯到英国1215年的《自由大宪章》中有关公民“法律保护权”的观念与制度。听证制度的精髓是用一种形式正义来确保实质正义，用程序公平来确保结果公正。作为正当法律程序的一部分，听证制度开始只适用于司法审判领域，体现公平和救济原则。后来，这种制度从英国传到美国，美国又把它移植到立法和行政实践当中，作为增加立法和行政民主化以及获取信息的主要方法。随着民主观念的逐步拓展，听证制度变成了司法、立法和行政领域中一种行之有效的民主程序。

在我国法治建设过程中，听证被当作是一种新的政治参与形式和决策科学化的尝试。1993年，深圳在全国率先实行价格审价制度，这是我国听证制度的雏形。1996年《中华人民共和国行政处罚法》的通过，标志着听证制度在我国的确立。1998年5月1日正式实施的《中华人民共和国价格法》要求“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度”，从而把听证程序引入了我国行政决策领域。1999年9月9日，广东省人大常委会举行《广东省建设工程招投标管理条例》听证会，标志着听证制度在立法领域中的应用。2000年3月15日，九届全国人大第三次会议通过了《立法法》，其中第三十四条规定，列入议程的法律案，立法机关“应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”第58条规定：“行政法规定在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等形式。”听证制度正式进入立法领域。这标志着我国的立法决策制度有了新的变化，立法的民主化和科学化进程又迈出了新一步伐。此后，24个省级人大常委会共对39件地方性法规草案举行了38次立法听证会。立法听证的内容涵盖了市场管理、消费者权益保护、环境资源保护、城市公用设施建设、拆迁征用、校园伤害赔偿和见义勇为等诸多方面。由此可见，立法听证在我国地方立法过程中已经普遍开展起来。 2005年9月27日，全国人大法律委员会、全国人大财经委员会、全国人大常委会法制工作委员会联合举行个人所得税工薪所得减除费用标准的听证会，开了中国最高国家立法机关立法听证的先河。这昭示着全国人大及其常委会致力于立法科学化与民主化的一次重大探索，拓展了参与途径、完善了表达程序、提升了民主程度，标志着我国民主立法进入一个新的发展阶段。

2 我国立法听证制度的特征

我国在立法实践中已经创造和积累了许多征求民意的工作方法，比如立法座谈会制度、书面征求各方面意见制度、全民讨论法律草案制度、立法论证制度等等。这些制度对保证立法质量发挥了重要的积极作用，今后仍然需要继续坚持并不断加以完善。但这些制度都不能代替立法听证制度。立法听证制度与其他几项制度相比较，具有以下几个特点：

(1)公开性。在我国的立法实践中，最经常运用的是座谈会和书面征求意见这两种做法。这两种做法的共同特点是不公开。立法座谈会举行的时间、地点、内容是不公开的，书面征求内容和对象也是不公开的。而立法听证则必须公开。首先是举行听证的时间、地点、内容必须事先向社会公开，允许各方面报名参加；其次是听证会必须公开举行，应当允许公众旁听，允许新闻记者采访和报道，让各方面了解听证会的真实情况；第三是参加听证会的人员在听证会上发表的意见经整理后应当向社会公开，允许公众查阅。全民讨论法律草案虽然是公开的，但由于全民讨论工作量很大，只能适用于少数比较重要的法律，难以经常运用。而立法听证则比较容易举行，可以经常运用，扩大公民参与立法的机会。

(2)论辩性。立法座谈会一般由有关法案起草机构、提案机构或人大常委会工作机构根据需要，邀请与该法案有关的机关、团体、企业事业单位和有关方面的专家(主要是法律专家)，以发现问题，协调矛盾，解决问题，主要解决立法民主的一般性问题。立法论证会则就法案中专业性、技术性较强的问题，邀请有关方面的专家从科学性、可行性角度进行研究，提出论证意见，解决的是立法的科学性问题，其特点是专业性强、权威性高。立法座谈会、论证会的不足之处，在于邀请参加会议的部门或个人具有选择性，缺乏一种积极的互动，与会者发言一般没有相对观点的深入交锋和论辩。因此，对于一些涉及面较广、与民众利害关系较大、各种利益群体之间冲突较多的法规案，仅采用立法座谈会、论证会的方式就非常不够。立法听证会方式之所以广受重视正是由于座谈会、论证会等传统的立法民主形式已不能满足普通公民参予立法愿望高涨的需要，而它们所固有的不足，已不能适应立法民主的进程，甚或可能影响民主立法原则本身，而立法听证会的固有优势正可以弥补座谈会、论证会的不足。立法听证会的突出优势在于，公民以主动、直接的方式和公开、平等的身份参予立法，享受言论自由、信息对称、话语对等的权利，不同利益关系、不同意见可以面对面交锋诘难，使立法机关能更加全面地了解真实情况。从这个意义上讲，一个立法听证会，如果没有利益相对人论辩，没有相对观点交锋的，那就实际上类同于贴上新标签的座谈会、论证会。反过来说，如果一个法案，其立法信息、利益冲突的权衡通过座谈会、论证会等传统民主方式已经能够基本满足，再举行听证会已不大可能形成不同意见的交锋和论辩，那就不见得非要搞听证会不可。相比之下，听证会即便是以很贫民化的形式举行，其所动员和耗费的立法资源还是会比座谈会、动员会大得多。

综观我国各地立法听证的实践经验，其成功之处大凡都有突出其论辩性的特点。之所以将论辩性作为立法听证会区别于立法座谈会、论证会的一个突出特点，或者说，使之成为我国立法听证的一个重要原则，是基于它自身所固有的优势和所应承载的立法民主的任务所决定的。

(3)选择性。立法法规定，听证会是听取意见时“可以”采取的一种形式，既不是必须采取的形式，也不是唯一可以采取的形式，主要根据法案的内容决定。如果所有法律的制定过程都必须举行听证会，目前尚不具备这样的条件，也是难以实现的。那么，究竟哪些内容的立法过程必须(或者应当)举行听证会呢?这就是立法法为我们留下的一个需要填充的空白点，有待在实践中逐步予以明确。

(4)程序性。立法听证的程序性不同于一般的工作程序，具有一定的法定性。听证前都要制定听证规则，规定听证参加人和旁听人的组成及权利，并对听证内容、方式、听证报告书等作出规定，以保证听证依法有序地进行。

(5)民主性。党的十五大提出了“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制”的要求。立法民主，从其目的性讲，就是要体现广大人民群众的意愿，代表广大人民群从的利益；从其手段性讲，就是要让群众说话，要让群众更多地参与法律、法规的制定过程。立法听证会，是人大立法决策过程充分发扬民主的直接体现，是立法活动了解民情、反映民意较为有效的一种方式，也是人民群众参与管理国家事务的具体体现。立法听证会的民主性，还在于参与听证会的人具有很大程度的自主性，可以在看到举行听证会的公告后自主报告参加，在听证会上可以按照自己的意愿如实发表意见，不受他人影响，前提是对法律负责。当然，根据内容需要，也应有被指派参加立法听证会的。在如何保障群众更多参与法律、法规制定过程方面，还可以制定一些可操作的工作制度，如听证内容的提前公示制度、参与者的报名办法等。

3 我国立法听证制度的功能

立法听证制度设计的目的是为了体现和实现其一系列的功能。立法听证的功能是多样的。一位德国学者根据德国的经验总结了立法听证的四个功能：(1)给社团提供了一个用自己的观点影响程序的机会；(2)避免或减少了社团的秘密影响，增强了透明度；(3)社团成员可以看到他们的愿望、异议或疑问有机会被立法机关纳入考虑；(4)议会议员获得了一个额外的机会可以收集更多更好的关于细节及一个法案的潜在结果的信息。美国学者基夫和奥古尔认为美国国会立法听证会的主要作用是：(1)了解事实；(2)听取各方面的意见；(3)宣传法案及其可能的结果；(4)把“人民的意愿”告知立法者。中国学者彭宗超等把立法听证的功能分为民主性功能和执行性功能两大类。具体来说，在民主性功能下，包括三个子功能：(1)扩大公民参与，推动直接民主；(2)加大信息传播，实现透明立法；(3)关注利益协调，促进社会公平。执行性功能中也包括三个子功能：(1)降低政治争议，力求规范立法：(2)技术专家相助，以便理性立法；(3)加强职能行使，增进立法效率。 汪全胜将立法听证的功能概括为：(1)收集信息的功能；(2)实现直接民主、体现民意的功能；(3)促进良法的功能；(4)协调社会利益的功能；(5)立法宣传的功能。 以上虽然有不同的概括，但是其核心是一致的，即扩大公民参与，加强立法者与公民的互动。从长期来看，积极的公民参与能够从根本上保障立法的质量，从更大范围上解决法律所针对的具体问题。

以上是从积极意义的层面探讨了立法听证的功能，但是，与其他制度一样，立法听证制度也并非十全十美，有时立法听证也会产生消极的影响。主要是：(1)它妨碍了立法机关的效率；(2)增加了立法成本；(3)委员会听证容易产生误导与偏见。 当然，这些批评和质疑，有的是实行立法听证制度所必须付出的代价，如在立法实践中可能更为“麻烦”，立法效率也会更低；而且，要花费的成本自然会更多，这个问题在我国资源有限而又要加快立法步伐的大背景下，就显得更加突出。但是从长远来看确未必，现代民主政治的发展要求立法机关充分表达民意，为民众提供一个公开的论坛，不论是赞成还是反对议案的意见，都允许其在立法机关发表，立法听证制度正是实现这一目的的有力保障。

4 我国立法听证制度存在的问题及其完善

由于我国立法听证工作开展的时间短，各地的经验不足，存在的问题也很突出，还有许多有待完善的地方。

首先，《立法法》对立法听证会的规定还不完善、可操作性差。这主要表现在：(1)立法听证的范围是什么，即什么样的法律必须经过听证、什么样的法律不必经过听证，《立法法》未作明确规定。这样，在实际执行过程中，随意性就比较大，其结果就是不利于立法听证等公民参与立法制度的实施。(2)《立法法》规定，听取意见时可以召开座谈会、论证会、听证会等形式，却未对这些形式作出明确的区别，这在一定程度上削弱了它在现代立法民主化中的价值。(3)《立法法》也没有规定听证的规则、程序以及法律效力、

后果以及法律责任等。

其次，在从现有地方立法听证的实践看，也存在一些问题。(1)听证规则比较粗糙，有的地方甚至没有听证规则。(2)立法听证在定位上过于政治化，过分追求立法听证的形式意义，偏重政治宣传的需要。立法听证被视为政治性的演示活动，象征意义超过了实质意义。(3)多数听证会缺乏不同观点的交锋以及陈述人之间辩论的环节。立法听证是一种有不同意见辩论的立法程序，必须安排不同意见的人参加，而且支持与反对者应有同等的权利陈述意见，从而才会形成不同意见的交锋，使立法机关能更全面地了解真实情况。(4)立法听证意见处理的说理性和公开性不高。立法听证结束后，一般要制作听证报告，但实际情况是，听证意见采纳与否经常取决于立法工作人员，并不向听证参加人说明理由。对完善我国立法听证制度的建议：

①应对使用立法听证程序的有关法案范围作出规定，原则上每个法律草案都应经过立法听证程序，但由于现代立法的高度专业化及复杂性，不可能每个法律草案都经过立法听证，对次应加强针对性，对于那些关系国计民生，与广大人民群众工作、生活密切相关的一切领域都应举行立法听证。如深圳市人大常委会明确规定，对今后一些涉及全市经济和社会发展的重大问题，人民群众关心的热点、难点问题的立法活动，都要采用立法听证会的方式。

②进一步完善立法听证程序：建立立法听证的启动机制；建立听证前期准备程序；制定相应的听证规则；发布听证公告；建立听证参加者(陈述人)遴选机制。

③最后要建立和完善听证会的法律效力、法律责任等。第一，听证会结束后应由听证人或主持者制作听证报告，听证报告应全面、客观地反映各听证陈述人的意见和建议，围绕听证主要内容，从正反两方面展开。在报告结尾部分应有主持人或者听证人的总结或者建议、处理意见等。听证报告书一般都要提交给听证人、人大常委会或者人民政府、相关专门委员会等以成为审议该项法案的重要资料和依据。听证报告书还应在社会上公布接受监督，并应由专门的委员会对听证会的效果进行评估，对听证意见的采纳情况等进行追踪落实。第二，立法的专业化和技术性需要专业的知识，法律草案的制定者与各利益集团之间的信息不对称往往使听证效果大打折扣。因此应对听证会的真实信息披露义务进行规定，对故意、恶意散布虚假信息的应追究其行政责任直至刑事责任。只有这样才能最大限度地保证立法的科学性和民主化。

检视我国立法准备制度的构成 篇4

土地征收补偿的立法是比较广泛的, 它没有一个系统完整具有统一性的体系。在土地征收补偿的实际操作中, 虽然一些零星的法律规范了土地征收补偿的问题, 但制约的效力十分有限, 导致目前土地征收补偿在实践活动中存在的很多问题并没有得到很好的办法来解决。本国有关土地梳理的法规在土地征收补偿方面作出的规定是非常详细的。但是, 只要读一下“土地管理法”的第47 条, 我们会发现关于补偿标准方面, 补偿的倍数规定过于粗糙, 如“六至十倍”这样的数字, 这些数字的科学性和实践性值得我们斟酌, 在实际生活中, 我们如何去界定这些数字, 运用了这些标准的规定, 是否就能更好地保护被征地人的权益, 都是值得我们去思考研究的; 我国的“土地管理法”对征用的非耕地的补偿没有做出确切的规定, 只是授权各省、各自治区、各直辖市来自己规定补偿的标准; 按照要求支付给老百姓的有土地的物质金钱补偿以及收取后对于大家的安置, 即便如此还是不能让农民维持基本生活或保持原有生活水平的, 在由各省、自治区、直辖市人民政府批准后, 对安置补助费数额酌情变更, 但以怎样的标准去确定农民原有生活水平、现有生活水平以及以何种标准增加安置补偿费、增加多少补偿费, 条文并没有明确规定。第47 条应该是该法中最具有可操作性的规定, 可依旧存在许多的问题, 对其余的还不如该条具体的其他的法律规范就更不敢期待它们的可操作性了。

二、我国土地征收补偿的立法完善

纵观世界各国和地区立法, 大多数都是根据当前市场的发展当做依据。通过评估来确定市场价值, 目的是保护被征地人的合法权益, 使其根据市场价值规律这种自然合理的方式进行补偿, 不会因政府设定的宏观调控行为而遭受实质性的损失。“完全补偿”眼前并没有得到普及, 大部分国家在立法与实践中还是趋于适当补偿, 对被征收人只补偿于物质损失。物质损失上的补偿也可分为间接损失的补偿和直接损失的补偿, 直接损失是指征收行为而致使的直接关系的损失, 它又详细分为被征收财产的实体损失和其它直接损失, 实体损失补偿保护的是被征收的财产本身;其他直接损失是指除直接损失之外被征收者承受的其他需要补偿的损失, 它与被征收财产自身无关, 然而也是由于征收行为而遭受的必然损害。①因收取行为产生的土地上的物质金钱的损失, 负担者是国家。间接损失较为特殊, 它是因征收致使的, 不能通过物质的补偿和其他损失补偿的方式而得到弥补。在日本, 习惯于把补偿分为金钱的实际补偿和收取后生活的发展, 物资财富补偿又分为狭义财富补偿和附随的一些杂碎的补偿。生活的保证, 不仅有衣食住行的保证, 还要有以后很长时间的保障。除此之外, 还有因土地征收失去工作者的补偿、失业补偿、生活物质补偿等。农民主要靠土地的收益来维持生活, 因此, 在思考土地的补偿的时候, 更要考虑到的是为维持今后生活提供经济补偿。

纵观土地征收补偿标准过低的原因之一就是补偿条款的缺失。所以要解决这个问题, 我们首先要考虑的就是扩大补偿的范围。要从根本上确立这一原则就需要以立法的形式来完成, 这也有利于今后在实践中的更好发挥作用。除当前有的补偿条款之外, 我们仍然要关注剩余土地的相关费用和残余地的补偿。就是将土地征收补偿扩大至既有间接损失补偿又有直接损失补偿。在农村, 土地征收多少会影响周边除所征土地之外的土地, 或者导致土地分割, 土地散小, 土地无法形成规模, 造成效率低下土地不能利用, 或者不能为从前所用, 或者减小当初利用的效能。所以补偿残余的地是需要切实存在的。这种补偿不应超过剩余土地由于征地而减少的土地价值。除此之外, 被征收土地之后的用途不排除会存在噪音干扰、水源污染、空气粉尘等的污染, 这些都是降低未被征收农用地中粮食产量的重要危害因素, 基于此产生土地利用的消极作用就是附近土地损失导致的, 也应根据被征土地而对相邻土地的损害范围和损害程度由被征提地需用人综合分析, 给予权利人适当补偿。进入21 世纪, 由国务院出台的的关于土地管理切实发展的部分决定和国资部发布的完善补偿指导建议, 基于补偿标准来讲, 要保障被征地农民保持原有生活水平不降低, 还有制订区片综合地价时应该考虑土地的种类、农业生产产值、土地所处地域、土地质量评估高低层次、每个人占有农地的数量、市场价值规律的调解而导致的供需变化、当地经济的发展和居民最低生活保障是否能糊口等因素。但是市场价格通过怎样的方式方法进行确认, 老百姓以前生活水平不降低是否还包含未来也不可降低, 农民土地被征收后通过一系列补偿能否就一定可保障生活, 等等一些具体问题都没有切实规定, 且补偿项目也无扩大改进, 从而, 以保证被征地农民保持原有生活水平不降低的标准是不够的, 不能固步自封必须与时俱进, 综合考虑多种因素, 最大程度的保护被征地者的利益。这些问题使我们国家的未来更加注意提高土地征收补偿立法。

参考文献

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[2]黎平, 严明, 杨志民.农村集体土地征用中存在的问题与对策[J].中国矿业大学学报 (社会科学版) , 2003 (4) .

[3]贺敏杰.失地农民老有所保-宁波建被征地农民保障基金[N].国土资源报, 2002-12-20.

[4]陈中泽, 黄艳.我国土地征用补偿制度的缺陷与完善[J].武汉理工大学学报 (社会科学版) , 2005 (02) .

我国民事诉讼证据制度的立法改革 篇5

【关键词】民事诉讼 证据 改革

中图分类号:D925.1 文献标识码:A 文章编号:1003-8809(2010)-08-0283-01

现代民事诉讼主要有两种运作方式,即当事人主义诉讼和职权主义诉讼,我国1991年颁布的《民事诉讼法》标志着我国各种民事诉讼的基本制度已经确立,同时也表明我国在计划经济体制下形成的法院包揽诉讼的职权主义诉讼模式开始向以当事人为中心和主导的当事人主义诉讼转变。证据制度是当事人主义诉讼制度中不可忽视的一项制度,对我国进行当事人主义诉讼制度改革有着重要的意义。

1982年,《中华人民共和国民事诉讼法》(试行)公布于众,民事诉讼证据首次以法律的形式出现,标志着中国的民事诉讼证据制度的初步确立。1991,国家颁布新的民事诉讼法,将82年《民事诉讼法》第56条规定的人民法院全面负责收集和调查证据,修改为当事人对自己提出的主张提出证据,人民法院在诉讼中主要负责审查核实证据(新民诉法第64条),从而强化了当事人的举证责任,弱化了法官收集调查证据的权限,扩大了当事人的处分权,改变了过去的极端职权主义。最高人民法院2001年公布的《关于民事诉讼证据的若干规定》也规定了许多新内容,对民事诉讼证据制度进行了改革,《证据规定》的颁布施行,是民事审判乃至整个民事诉讼领域中一件意义重大的事情,它对我国的民事司法制度产生了广泛而深刻的影响。民事诉讼制度改革在立法上的改革主要有以下几个方面。

一、法官审查判断证据的标准

证据是正义的基础,法官是在审查判断证据的基础上作出裁判的,我国传统的诉讼观念认为法官审查判断证据以实事求是为原则,以客观真实为标准,我国《民事诉讼法》第64条第3款规定“人民法院应当按照法定程序,全面地、客观地审查核实证据。”这项规定的指导思想是实事求是的司法原则,排斥法官不受控制的自由心证,但是由于《民事诉讼法》规定过于简单,内涵模糊不明确,实际上却赋予了法官不受限制的自由裁量权,实践中由于缺少标准,法官往往依直觉和经验对证据作出审查判断,加剧了职权主义色彩。因此,最高人民法院2001年公布的《关于民事诉讼证据的若干规定》(以下简称《证据规定》)第64条规定:“审判人员应当依照法定程序,全面客观的审核证据,依照法律的规定,遵循法官职业道德,运用逻辑标准和日常生活,对证据有无证明力和证明力的大小独立进行判断,并公开判断的理由与结果。”这条规定是对法官审查判断证据标准的细化,它强调审判人员审查判断证据应当依照法律规定,遵循法律程序,遵循职业道德,独立对证据进行判断,吸收了有关自由心证的合理因素,符合我国的国情。

二、法院依职权调查收集证据的范围

《民事诉讼法》第64条第2款规定:“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据,或者人民法院认为审理案件需要的证据,人民法院应当调查收集。”该条规定对造成当事人及其诉讼代理人不能收集证据的“客观原因”并没有作出明确具体的解释;《证据规定》在民诉法的基础上,根据审判经验,对民诉法的规定进行的解释说明,在第15条中将“人民法院认为审理案件需要的证据”明确规定为:一是涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实;二是与诉讼实体内容无关的诉讼程序事项。同时在第17条中明确的当事人及其诉讼代理人申请法院调查收集证据的三种情形,通过上述规定,增加了民诉法对法院依职权调查收集证据规定的可操作性,减少了法院依职权调查取证的范围。

三、证明要求向法律真实的转变

长期以来,我国审判的职权化使实事求是、有错必纠成为司法的一项重要原则,民事诉讼法规定的证明要求是发现和实现客观真实,即法院在裁判中认定的事实应当与发生在诉讼前的案件事实完全相吻合,但是具体到诉讼案件中,要达到“绝对真理”是不符合诉讼实际和认识规律的。因此在司法实践中,法官判案逐渐从追求客观真实转变为满足于法律真实。最高院公布的《证据规定》第63条规定了民事诉讼法律真实的证明要求:“人民法院应当以证据能够证明的案件事實为依据依法作出判决。”法律真实的证明要求,承认诉讼对案件真相的发现受制于时间、空间以及人的认知能力,以证据来证明案件事实,在充分审查当事人提交的证据之后,在证据基础上所形成的事实就被认为是案件的最终事实,原则上不在变动,这种做法更符合客观规律。

四、举证期限制度

举证期限制度,一般是指负有举证责任的当事人应当在法律规定或法院指定的期限内提出证明其主张的证据,逾期不举证则该证据丧失证据效力的制度。我国 《民事诉讼法》以实事求是和客观真实为基础,对举证期限没有规定,实行的是证据随时提出主义。最高院在《关于适用(民事诉讼法)若干问题的意见》第七十六条规定:“人民法院对当事人一时不能提交的证据,指定其在合理期限内提交。当事人在合理期限内提出有困难的,应当在指定期限届满之前,向人民法院申请延期。延长的期限由人民法院确定。”但是,《民诉意见》规定的很不完备,在实践中,有些法官自行指定举证期限,采取比较严格的限期举证方式;而有些法官则采用比较宽松的方式,可能对法院裁判的稳定性构成威胁。最高院公布的《证据规定》中对举证期限作出了明确系统的规定,这标志着我国民事诉讼证据制度从证据随时提出主义向证据适时提出主义的转变。

五、结语

毫无疑问,《若干规定》包含着许多重要的内容,对我国的司法改革乃至法制建设都有重要的意义,但是不可否认的是《若干规定》也有其负面影响,其本身的缺陷可能会导致部分诉讼制度陷入新的混乱,如有些规定仍然模糊缺乏可操作性,多处规定赋予法官自由裁量权,比起现在的民事审判制度,这无疑是个进步,但是由于缺乏配套的监督机制,可能会引起新的司法不公等,这些都要引起足够的重视,深入研究加以完善。

参考文献:

[1] 段贞锋.民事诉讼中的法院调查取证权论析[J].法制与社会,2008(32).

[2] 赵刚.民事诉讼证据制度的新发展[J].河南大学学报,2003(1).