我国财政转移支付若干问题探讨

我国财政转移支付若干问题探讨（共8篇）

我国财政转移支付若干问题探讨 篇1

我国实行分税制改革以来，中央对地方的财政转移支付总额增长很快，1994年为2389.09亿元，增长到2.294561万亿元。在这10多年里，财政转移支付制度一直是我国学者理论探讨的热点问题。笔者查阅了大量文献，发现国内学者的研究主要集中在我国转移支付目标、转移支付模式和方式、转移支付效果实证检验以及转移支付方案设计等四个方面。本文将在理清已有文献思路的基础上，对这些问题作进一步探讨。

一、基本公共服务均等化问题

中央对地方转移支付的目标主要有四个：均等化、矫正辖区间外溢效应、增强国家政治控制力和完成中央委托地方事务(王元，)。其中均等化目标是最主要的，也是国内学者探讨的重点。均等化准确地说应是公共服务均等化，主要有两个方面需要明确：一是确定需要均等化的公共服务范围;二是确定均等化程度。

关于需要均等化的公共服务范围，存在两种可能：一是将政府提供的全部公共服务纳入;二是只将基本公共服务纳入。李金珊等认为，公共服务均等化是一个动态概念，会随着时间、经济的发展变化而不断调整，由“基本公共服务均等化”过渡到“一般公共服务均等化”，最后进入“最终公共服务均等化”。国内学者在早期提出“公共服务均等化”目标(刘溶沧，)，但对公共服务的范围并未强调，随着探讨的深入，逐步认识到公共服务的范围应该有所限定，所以之后的文献主要是提出“基本公共服务均等化”(朱玲，)，在党的十六届六中全会上也正式确定了“逐步实现基本公共服务均等化”的目标。因此，国内学术探讨的重点落在了基本公共服务应包括的具体范围上。

国内学者对基本公共服务应包括的具体范围存在争议。刘尚希(2007)认为，基本公共服务可从两个角度理解：一是与低层次消费需要有直接关联的;二是人们无差异的消费需求。基本公共服务范围随时间、地点变化，当前主要为教育、医疗和住房。马国贤(2007)认为，基本公共服务是指那些与人的生存和发展权利相关的，由政府提供，并由政府财力切实加以保障的公共服务，是公共服务诸项目中处于基础地位，具有重要经济和社会意义的公共服务。安体富等(2007)将国内有关基本公共服务范围的表述总结为三种观点：一是指直接与民生问题密切相关的公共服务;二是指纯公共服务;三是指一定发展阶段上最低范围的公共服务。但他本人并不认同其中的任何一种观点，而提出基本公共服务应该是指与民生密切相关的纯公共服务。许多文献还用例举的方式表达了我国当前基本公共服务的范围。

关于均等化程度，马国贤(2007)将各国的做法总结为人均财力均等化、公共服务标准化和基本公共服务的最低公平等三种基本模式。中国财政学会课题组(2007)认为，均等化目标初级阶段是实现区域公共服务均等化，中级阶段是实现城乡公共服务均等化，高级阶段是实现全民公共服务均等化，并提出了五种运行模式：财政收入能力均等化模式、财政支出均等化模式、人口均等化模式、财政收支均等化模式、有限的财政收入能力一支出需求均衡模式。安体富等(2007)则将其总结为三种标准：最低标准、平均标准、结果均等，并认为这三个标准是一个动态过程，在经济发展水平和财力水平还不够高的情况下，一开始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目标是实现结果均等。

笔者认为，基本公共服务范围和均等化程度的确定是一个动态过程，应与一个国家的经济发展水平相适应。在经济发展水平较低时，基本公共服务应只包括那些影响人们生存和发展的基础性项目，并采纳较低标准;随着经济发展水平的提高，基本公共服务范围不断拓宽，标准也不断提高;当经济发展水平很高时，基本公共服务最终可拓展为包括所有公共服务，并采纳结果平均标准。在特定的经济发展水平上，基本公共服务各个项目可以采用不同的标准，即在同一时点上，有的项目采用最低标准，而另外一些项目可能采用结果公平。

我国地域广阔，各地经济发展水平差异很大，在当前我国经济发展整体水平不高、国家可控制财力有限的情况下，将全部公共服务纳入均等化范围的条件还不具备，所以，均等化的公共服务范围应该有所限制，并且不同的公共服务项目均等化程度应该有所差异。当前我国真正意义上以均等化为目标的只有一般性转移支付，因此，我们可以从《2008中央对地方一般性转移支付办法》找出我国在实践中执行的基本公共服务范围和均等化程度。在计算标准支出时，该《办法》选取的项目主要有：行政、公检法、教育、文体广、卫生、农业、林业、城市维护、基本建设、离退休、村级管理和其它支出，这可理解为均等化目标下的基本公共服务范围。在计算每个项目支出标准时，采用的是全国平均支出水平标准，这正是均等化目标下的均等化程度。笔者认为，我国实践中的做法虽然简便易行，但也存在不少问题，比如，将林业、离退休作为单独项目列出，但环保、社会保障和科技等重要项目却未单独列出;所有项目都采用全国平均水平标准，没有根据当前我国的经济发展水平分项目确定等。

笔者认为，应该根据经济发展程度来确定基本公共服务的范围和均等化程度。第一，明确中央政府可用于均等化目标的转移支付总额。从理论上讲，公共品和私人品有一个最优组合，据此可计算出政府应控制的资源，然后按中央掌握财政收入的比重计算中央政府财政收入，再减去中央本级支出和其它目标的转移支付，剩下部分就是可用于均等化目标的转移支付总额。在实践中可以利用GDP和宏观税率计算政府控制的资源。第二，在转移支付总额约束下确定基本公共服务范围和均等化程度。各项公共服务对人们的影响不同，对那些影响人们生存和发展的公共服务应优先提供，其次是影响经济发展的，最后为影响人们享受需要的。从程度上讲，影响人们起点公平的公共服务都应达到较高水平，而其它方面的公共服务在经济发展水平较低时可采用较低水平。

根据上面思路，笔者对我国当前基本公共服务均等化作出判定。

二、我国转移支付模式和方式的选择问题

财政转移支付的基本模式只有两种：纵向转移支付和横向转移支付。从理论上讲，纵向转移支付主要用于解决由于政府间事权与财权划分的不对称所造成的上下级政府之间存在的`财政收入能力与支出责任不对称的问题;横向转移支付主要用于解决由于各地区之间的财政收入能力差异以及提供相同的公共服务所存在的成本差异而造成的地区间公共服务水平的不均衡问题(刘溶沧等，)。由于中央和地方财权与事权划分并没有绝对的标准，财政能力强的地区既可能直接向财政能力弱的地区横向转移支付，也可能在财政收入初次分配时中央政府获得较大部分，使得财政能力强的地区已通过中央政府的纵向转移支付向财政能力弱的地区转移支付。因此，实践中世界上主要有两种转移支付模式：单一纵向模式和纵横交错模式。两种模式各有优缺点：单一纵向模式在操作上比较简便易行，完全以上级政府作主导，但是，强制性色彩较浓，透明度或多或少地受到影响;纵横交错模式在中央政府的主持下，对部分转移支付的实施吸收地方政府直接参与，且由作出贡献的地方政府按依法计算的结果向接受援助的地方政府直接划拨财政资金，增加了地区之间相互支援的友谊色彩，使作出贡献的地区产生一种荣誉感，对接受援助的地区也会产生鞭策效果(李杰刚，1995)。国内学者对我国应采纳的模式意见不一，有的主张单一纵向模式(钟晓敏，1997)，有的主张纵横交错模式(刘溶沧，1996)，还有的主张纵向为主、纵横交错模式(安体富，2007)。

笔者认为，我国1994年实行分税制改革以来，中央政府拥有较大的财权(基本上在50%以上)，而事权主要由地方政府承担(基本上在70%以上)，这就决定了我国的转移支付模式应以纵向为主。当然，现有转移支付后，我国各地区财力还相当悬殊，所以，富裕地区向贫困地区的横向转移支付也有必要，但应以具体项目的帮扶为主。

关于转移支付的方式组合，刘溶沧(1996)将转移支付分为一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付三类，并认为我国应以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合，以特殊性转移支付作补充。安体富(2007)将我国的转移支付划分为税收返还、一般性转移支付、专项转移支付和其它转移支付四类，主张我国应以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅。王元(2009)将我国的转移支付划分为税收返还、财力性转移支付和专项转移支付，并认为一般转移支付用于实现均等化目标，而矫正辖区间外溢效应、增强国家政治控制力和完成中央委托地方事务等目标则主要由专项转移支付来完成，所以，我国应采取一般性转移支付与专项转移支付并重。王雍君等(2002)主张建立以均等化转移支付为主，以专项拨款为辅的体系。

国内学者对财政转移支付各种形式的统计分析是按大类展开的，从统计数据可以发现，税收返还等照顾地方既得利益的所占比重不断下降，而财力性转移支付、专项转移支付增长较快，所占比重不断上升。如各类形式的总额和所占比重分别为：两税返还3214.8亿元(18.6%)，所得税返还906.3亿元(5.2%)，财力性转移支付7017.2亿元(40.5%)，专项转移支付6186.9亿元(35.7%)(孙开，2009)。但按大类统计并不能完全反映我国转移支付实现基本公共服务均等化的目标。王雍军(2006)认为，我国现有转移支付形式中真正以均等化为目标的只有一般性转移支付;专项转移支付由于需要地方配套和中央管理能力问题而具有逆向均等化效果;民族地区转移支付、调整工资转移支付有违均等化本意;农村税费改革转移支付和“三奖一补”转移支付的均等化效果是不确定的。另外，中央政府对省级政府的一般转移支付也不能保证地方政府用于提供本辖区的基本公共服务，所以有学者指出，转移支付的重点对象应是管辖乡村行政的县乡政府和生活在乡村的低收入人群(朱玲，);均等化转移支付的对象应该明确规定为县级辖区，至少应该主要针对县级辖区，尤其是贫困县(王雍君等，2002)。

笔者认为，我国现有转移支付方式中，税收返还与转移支付目标并不相符，理应取消。当然，在改革中为减少阻力，可以在财权划分中给予补偿，比如共享税给予地方更大比例、开征新的地方税种等。专项转移支付应完善度量指标，减少资金分配自由度。一般性转移支付最为正规，应当成为我国最主要的转移支付方式。总之，转移支付方式选择应根据转移支付目标而定。

三、我国转移支付效果问题

我国转移支付已有的实践，国内学者利用我国实际的转移支付数据检验了转移支付与经济收敛、地方财政努力的关系以及转移支付的均等化效果，具体检验方法和结论如表4所示。

我国财政转移支付若干问题探讨 篇2

一、我国转移支付制度的现状

我国《宪法》中未对转移支付进行明确规定, 也没有专门的法律法规, 现行转移支付制度具有较大随意性, 存在分配不规范, 均等化效果薄弱等问题, 亟需通过立法规范转移支付管理。

(一) 立法位阶低, 法律效力受限

世界各国在财政转移支付立法方面的普遍做法是制定具有较高层次效力的法律。比如德国在其宪法《基本法》中就对财政转移支付做了明确规定, 加拿大、澳大利亚的转移支付也源于本国宪法。反观我国, 对转移支付的规定散见于部门规章之中, 主要是1995年财政部颁发的《过渡期财政转移支付办法》, 规定较为笼统, 难以适应新情况、新问题。其作为一种过渡性安排, 具有深刻的旧体制烙印, 且属于行政规章, 层次低, 稳定性差, 缺少制约性规定。对于转移支付资金的分配和使用, 转移支付资金是否能够做到专款专用, 违反规定的惩罚等问题没有详细规定。

(二) 制度设计欠合理, 均等化效果不强

现行转移支付体系中的税收返还具有逆向均等化的作用, 不符合转移支付的原则和宗旨。江新昶对1996-2004年的数据进行实证分析, 其研究结果表明, 税收返还具有发散效应, 扩大了地区间的发展差距。

(三) 缺乏科学的标准, 管理不规范

目前, 专项转移支付过多, 没有建立一套科学的计算公式和测算办法, 资金的分配缺乏科学的依据, 要么根据基数法, 要么依靠主观判断, 政策导向不明确, 调节功能微弱, 监督机制不健全, 在一定程度上影响了专项转移支付的实施效果。

二、转移支付立法的价值导向

(一) 以事权为基础

事权与财力相匹配是实现各级政府正常运转, 提供有效公共服务的基础。转移支付是在分税制基础上, 对财力在各级政府间做出的再次调整。因此, 转移支付的优化应当以事权为基础。

从理论上, 根据公共产品的层次性划分中央与地方的事权。全国性公共产品属于纯中央事权, 地方性公共产品属于纯地方事权, 交叉性公共产品则与交叉性事权相对应。交叉性事权存在的原因主要分为两类:一类源自公共产品的外溢性, 如基础教育、扶贫等。这类事权的外溢性较强, 需中央政府按照外溢性程度承担相应份额的支出责任。另一类则出于效率考虑, 由于地方政府更了解本地居民实际情况, 一些全国性公共产品交由地方代为提供, 可称为代理性事权, 如生态保护等。这类事权关系国家整体利益, 有很强的全国范围受益性质, 需要中央承担职责。作为一种财力再调整方式, 转移支付应当根据事权性质, 给与相应资金支持。从理论上说, 对于地方政府的内部事权由一般性转移支付加以支持, 而对于地方政府承担的交叉事权则通过专项转移支付加以调剂。

(二) 以均等化为目标

完善当前我国复杂的转移支付体系, 应当以均等化为目标, 进一步整合归并, 建立由一般性转移支付和专项转移支付构成的纵向转移支付体系。

我国当前的财力性转移支付主要包括一般性转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等, 除一般性转移支付外, 其他从性质上都应纳入专项转移支付的类别。随着对转移支付理解的不断加深, 应当根据性质的不同对现有的转移支付类型进行清理归并。这样有助于进一步规范资金管理, 减少资金挤占、挪用等现象, 提高地方财力。具体地, 将财力性转移支付中带着政策性质的转移支付逐渐归入专项转移支付, 对于固定的、长期的和不断增长的支出, 并入一般性转移支付中。同时逐步扩大一般性转移支付在转移支付中的比例, 使地方政府拥有充足、灵活的财力满足其事权支出需求, 促进各级政府间财力的纵向平衡。在转移支付整合过程中, 将清理出的专项转移支付资金和逐步减少的税收返还与原体制补助资金都用于一般性转移支付支出。除重大地区性公共产品的供给和民生问题的专项转移支付外, 所有中央政府对地方政府的财政转移支付都应列入一般性转移支付, 按因素法确定, 通过财政转移支付预算执行。

由于专项转移支付规模大, 问题较多, 对其规定是转移支付立法的重要环节。应当明确专项转移支付的政策目标, 科学、合理地确定专项转移支付的规模, 从项目的设定到具体的资金分配方式重新设计与调整, 进一步完善对专项转移资金的管理, 完善对专项转移支付资金的监督机制, 防止专项转移支付资金的截留、挪用, 提高专项转移支付实施效果。

三、转移支付立法的基本框架

针对当前我国转移支付现状, 应加快推进立法进程, 以法律形式明确规定财政转移支付的目标、原则、标准、程序、方法等, 逐步建立完备的转移支付法律、法规保障体系。

(一) 总则部分

主要规定转移支付的宗旨、基本原则等事项。转移支付的宗旨应体现均等化的价值取向。在转移支付的基本原则中, 应当明确作为一种财政平衡制度, 转移支付的根本作用在于弥补地方财力不足, 缩小地区间财力差距, 实现公共服务的均等化。

(二) 事权、财权划分部分

支出责任划分清楚是转移支付立法的逻辑起点, 因此应当在规定转移支付之前应对政府间关系进行明确划分。为此, 首先应当明确以公共产品的层次性明确划分中央与地方的事权。其次, 统一财权划分并适当向地方财政倾斜 (见表1) 。

(三) 转移支付机构部分

参照国外经验, 如英国的环境部、澳大利亚的联邦拨款委员会等, 可设立专门的机构负责转移支付工作, 该机构由财政部直接管理, 由两部分组成:一是专家委员会, 主要承担研究性工作, 由财政学家、经济学家、社会学家和财政系统的实际工作者组成, 负责转移支付方案的总体设计、修订、解释和咨询工作。当前工作重点应主要放在技术总量的研究, 如制定客观的测算方法, 研究转移支付的最优规模, 监督制约转移支付资金使用的方法, 转移支付的法治化途径等。二是专职执行机构, 主要负责转移支付的日常管理, 包括转移支付的分配及对转移支付的最终效果进行调查、追踪、反馈、监督和考评。

(四) 一般性转移支付部分

这部分主要规定一般性转移支付的原则、标准、方法、程序等。一是明确一般性转移支付的原则, 即一般性转移支付主要是用于对地方政府内部事权的财力支持, 用于弥补地方政府财政缺口, 不规定专门用途, 不附加任何条件。二是完善因素法, 进一步强化一般性转移支付的均等化效果。一般性转移支付支出基数的确定, 应该采用因素计算法, 即根据影响支出的各因素程度大小确定标准系数, 再按有关法定公式进行测算, 从而使得一般性转移支付趋于规范化, 提高中央财政支出管理的科学化程度。三是改变资金拨付方式, 由目前的逐级拨付调整为直接拨付。目前, 我国的拨款程序以间接拨付为主, 转移支付先拨付给省, 省再分配和拨付至地 (市) 、县。省在对省以下进行转移支付时, 几乎享有不受限制的自由裁量权。为了防止省级政府截留资金, 中央政府可以实行直接拨付方式。

(五) 专项转移支付部分

这部分主要规定专项转移支付的原则、标准、方法、程序等。一是明确专项转移支付的原则, 即专项转移支付主要是对交叉性事权进行财力支持。二是科学界定专项转移的标准, 即要明确什么类型的资金转移才能列入专项转移支付。列入专项转移支付的项目应是具有外溢性、突发性、政策性、非固定性等特征的项目, 如中央委托地方项目, 跨地区的大江大河治理, 突发性的自然灾害和疫情的救治等。三是列入专项转移的项目要经过科学论证和一定的审批程序。设立专项转移支付项目时, 需要出具论证报告, 对专项转移支付的目标、投入比例及方式, 相关项目的资金测算、经济效益及社会效益做出详细说明。制定全面系统的专项转移支付审批标准, 严把专项转移支付审批关。四是专项转移支付实行直接拨付模式。

(六) 过渡性措施部分

受历史、经济和自然等因素的影响, 世界各国在具体的实践过程中, 采用的转移支付政策不尽相同, 如加拿大以均等化转移支付为主, 美国则以专项转移支付为主。但其共同特征是转移支付一般包括均等化转移支付和一般性转移支付两类。借鉴国际经验, 简化归并转移支付形式是完善我国转移支付体系的可选择方向。针对不同转移支付方式的特点, 我国财政转移支付制度改革的最终目标应当是逐步将现行的多种财政转移支付形式, 归并为一般性转移支付和专项转移支付两大类。为此, 应当逐步缩小直至取消激励地方政府追求经济总量的税收返还和原体制补助。

(七) 信息披露部分

我国财政转移支付若干问题探讨 篇3

[关键词]财政转移支付制度;现状;问题及对策

[中图分类号]F239.41

[文献标识码]A

[文章编号]1009-9646(2010)08-0058-03

我国现行财政转移支付制度是建立在1994年分税制基础之上的,经过15年的运行得到不断完善,并形成了较为规范的体系,目前,主要由税收返还、财力性转移支付和专项转移支付三部分构成,其中财力性转移支付是为了弥补财政实力薄弱地区的财力缺口,均衡地区间财力差距,实现地区间基本公共服务能力的均等化,由地方政府统筹安排,它主要包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等。其现状为:一是规模逐年扩大。2008年,中央对地方转移支付22945.61亿元,相当于1994年2386亿元。的9.62倍,年均增长17.55%,其中财力性转移支付8696.49亿元,相当于1994年136亿元。的63.94倍,年均增幅高达34.58%。二是结构进一步优化。税收返还、财力性及专项转移支付结构从1994年的79.17:5.70:15.13到2005年时调整为36.11:33.24:30.65以及转变为2008年的18.66:37.90:43.44。二是优越性日益凸现。在总量持续增长和结构进一步优化后,一定程度上使地方财力不足得到弥补,并缩小了地区间的财力差异,促进了地区相对均衡发展。就2007年和2008年而言,地方本级支出来源于中央转移支付分别为36.7%和38%,尤其是西部落后地区分别高达54.1%和54.4%。

一、我国财政转移支付制度存在的问题

近年,我国现行财政转移支付虽然在规模上不断扩大、结构上进一步优化、优越性作用日益凸现,对地区间横向和纵向均衡起到了一定的调节作用,促进了地区相对均衡发展,但在很大程度上仍是原体制分配格局的延续,照顾了既得利益,离财政能力均等化目标还相差甚远。具体表现在:

一是转移支付结构不合理。1994年我国引入财政转移支付制度以来,中央对地方转移支付不论是外部结构,还是内部结构均不合理。其一,从转移支付外部结构看。近年来,虽然中央对地方转移支付在规模上不断扩大,但是在地方本级支出和全国财政支出中的比重分别低于1994初始年,即在地方本级支出中的比重由1994年59.09%下降到2008年的46.59%;在全国财政支出中的比重由1994年41.19%下降到2008年的36.76%。其二,从转移支付内部结构看。近年内部结构得到了很大改善,但从实现基本公共服务均等化衡量,结构仍很不合理,专项转移支付比重仍居其首,财力性转移支付规模偏低。2008年中央对地方转移支付达22945.61亿元,即税收返还4282.19亿元、财力性转移支付8696.49亿元(其中一般性转移支付3510.51)、专项转移支付9966.93亿元,虽三者结构18.66:37.90:43.44相对1994年的79.17:5.70:15.13进一步得到改观和优化,但2008年财力性转移支付仅37.90%,其中均等化作用较强的一般性转移支付仅为15.30%。

二是转移支付分配方式不合理。1994年分税制改革后,中央为保证地方既得利益,引入了税收返还制度。中央对地方税收返还包括增值税、消费税返还和所得税基数返还。1994年以来,增值税和消费税返还以1993年为基期年,返还数额在这个基数上逐年递增。递增率按各地增值税和消费税的平均增长率的1:0.3系数确定;所得税基数返还以2001年为基数,将所得税收入在中央和地方按6:4进行分享(其中2002年按5:5)。中央按“基数法”对地方税收返还从1994年1889亿元增加到2008年的4282.19亿元,14年里约增长1.27倍,年均增幅仅为6.02%。远低于转移支付总体增长8.62倍和年均增幅17.55%的水平。可见,返还数额的测算,并没有考虑到地区经济发展水平的差异,而是建立在往年的基数基础之上,维护了较富裕地区的既得利益,没有充分发挥调节地区财力、平衡地区发展的作用,加剧了地区间财力分布的不均衡,导致“贫者越贫,富者越富”的分配格局。

二是转移支付拨付渠道不合理。现行的转移支付制度拨付链过长,在拨付环节过程中,导致所属县乡基层政府的转移支付补助被省、市各级克扣、截留、挪用、挤占的现象时有发生,从而进一步加剧了县乡财政困境。

四是专项配套制度不合理。我国转移支付制度对绝大多数社会事业发展项目的立项,仍以承诺县级财政配套资金到位为前提,没有考虑地方政府所拥有的配套能力,导致专项转移支付资金更多的倾向于经济发达的富裕地区,而不发达地区若争取到该项资金,其后果之一必将加剧该地区的财政负担。如,2008年湖南省保靖县需专项配套资金6812万元,是本年度地方财政收入的78.79%。

五是转移支付制度立法不完善。我国现行财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障,仅借助现有的《过渡期财政转移支付办法》进行规范和监督,缺乏法律权威性和统一性,客观上降低其决策和运作的民主性和规范性,使大量的转移支付资金在使用时游离于人大监督之外。2008年,审计署对我国18个省(自治区、直辖市)的财政体制运行状况进行了审计调查,其中发现13个省本级预算2007年仅中央专项转移支付就少编2127.71亿元,占中央实际专项转移支付6898亿元的30.85%,可见,近1/3的专项转移支付没有纳入地方财政预算,不但影响了预算的完整性,而且也脱离了人大和政府的有效监管,同时对违反相关规定的地方政府也没有强硬的惩罚措施。

二、完善我国财政转移支付制度的对策

一是调整优化转移支付结构。在明确转移支付目的和意义的基础上,大力转变观念,改变1994年分税制以来通过税收返还维护地方既得利益的做法,建立在公式化基础之上的,以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系。其一。全面取消税收返还。税收返还属于非均等化转移,它同实现公共服务均等化目标相悖,按分税制的规定,这部分收入其性质属转移支付,为保改革前的地方利益,中央才将这部分收入以税收返还形式转让给地方,目前已具备取消税收返还的条件,并将其纳入一般性转移支付之中,强化财政均等化功能。其二,创新一般性转移支付并

提高其比重。优化原财力性转移支付,将具有专项用途的工资转移支付、农村税费改革转移支付、县乡奖补转移支付、退耕还林转移支付归入专项转移支付,将原一般性转移支付改为均衡性转移支付,一般性转移支付包括原财力性转移支付,进一步提高一般性转移支付比重。其三,优化专项转移支付。将原专项转移支付中的教育、社会保障和就业、公共安全、一般公共服务等支出列入一般性转移支付之中。通过优化转移支付结构,取消税收返还制度,调整一般性转移支付和专项转移支付之间的关系,提高一般性转移支付的比例及资金规模,有利于公共服务的均等化。

二是创新转移支付分配方法,以“因素法”取代“基数法”。1994年分税制以来,我国转移支付分配方法尤其是税收返还,主要是建立在“基数法”之上的,维持了地方既得利益,导致地区间财力差距的进一步扩大。目前,我国应依法确立以“收入能力一支出需求均衡拨款型”,即通过计算各地的理论收入能力和标准支出需求,来确定转移支付数额作为“因素法”计算模式。在确定影响我国财政收支的因素时,既要考虑各地经济发展水平的高低、财政能力的强弱,又要考虑到各地公共商品和服务支出成本的差异。选不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素,如人口规模及密度、城市化程度、经济发展状况、财政收支状况、自然因素等,并以此确定各地的转移支付规模。从而减少在转移支付分配过程中的随意性,增强其透明度。

三是创新转移支付拨付渠道。中央对地方拨付转移支付和资金调度时,为避免地方政府在过多的财政管理层次中不被截留、挤占、克扣以及再分配等,应采取直接核算到各市县。尤其要在保持“行政管理体制不变,县级自我发展与加强管理的责任不变”的前提下,对“国扶县”推行转移支付“中央直管国扶县”财政管理体制,实施直拨到县。为缓解贫困地区财政困难,缩小地区间的财力差异,促进地区相对均衡发展,发挥积极有效的作用。

四是创新转移支付专项配套制度。加大对不发达地区的转移支付力度,全面推行不发达落后地区尤其是西部地区“零资金”配套政策,从而改变因配套能力决定专项转移支付的不合理倾斜,根据地区经济发展状况、人均财政收支情况、贫困程度等指标,制定科学、规范、透明的不发达地区“零资金”配套政策,弥补财政实力薄弱地区的财力缺口,减轻落后地区财政负担,缩小地区间的财力差距,促进地区相对均衡发展。

浅谈我国财政转移支付制度的完善 篇4

【摘要】转移支付是分税制财政体制的重要组成部分。无论是从分税制理论角度看，还是从我国区域经济非均衡发展实践角度看，均迫切需要建立相应的转移支付制度，以达到各级财政事权与财权匹配统一、促进各地区经济的协调发展、提供均等化的公共服务能力的总体目标。规范的分税制，必须要有与之相配套的财政转移支付制度，否则很难发挥财政调节的作用。建立规范的转移支付制度是一项政策性和技术性很强的系统工程，不仅制度设计本身难度大，在实施过程中还会涉及中央与地方、地方各级政府之间各方利益的重要调整。本文主要就目前我国财政发展状况进行分析，就改善我国转移支付的原则、体制设计以及实施等方面的对策问题展开研究。【关键词】转移支付公共财政财权事权

一、我国财政转移支付快速发展自1994年我国实行分税制以来，财政转移支付政策工具的使用获得了巨大进步。总体来看主要表现在以下一些方面。首先，中央对地方的转移支付数额已有相当规模。从1994年我国实行分税制财政管理体制以来，中央对地方的转移支付数额逐步增大。2004年，中央对地方的转移支付的规模达到了6028亿元，相当于1994年的12倍。其次，转移支付形式日趋多样化。目前我国政府间转移支付的形式已经多样化，主要形式有：（1）体制补助。这是从分税制财政管理体制改革以前的分级包干体制中保留下来的，这是一种无条件的转移支付，目的是保证地方政府的财力。（2）专项补助。这是中央政府对地方政府的专项拨款，地方政府必须把这部分资金用于中央政府所指定的项目上。（3）税收返还。这是在1994年全国推行分税制财政体制后，为了保证地方政府的既得利益，实行了中央政府对地方政府的税收返还。是属于一种一般性补助，主要补充各地财力的不足。最后，省对省以下政府的转移支付制度逐步形成。大部分省、市、自治区把县级辖区作为转移支付的主体。地方政府转移支付的资金来源于两个方面，一是中央对省级的均等化转移支付，2000年为85.46亿元，再加上专项补助、体制返还等形式的转移支付，共达到4668.2亿元。二是地方政府安排的资金，从1994年到1997年4年中，全国地方政府用于转移支付的资金总额为285亿元。

二、目前财政转移支付制度尚存不足之处首先是事权划分不够明确，财政支出范围界限尚不够清晰。各级政府事权和支出范围存在重叠、模糊和缺漏之处：一是没有从法律上明确划分中央政府和地方政府之间的职责权限，而实际上仍由中央财政负担，如高等教育支出等；二是事权、财权相互交叉，既有中央财政负担地方支出的现象，又有地方政府承担中央部分支出项目的现象，如中央所属部委和省级职能部门对基础设施工程共同出资建设等；三是中央政府的委托性事务或中央、地方共同承担的事务的执行没有规范、统一的可行方案，对这类事务，谁都应该去负责、去做，却是谁也没有好好做，如普及初等义务教育等。其次是财政转移支付种类过多，转移支付结构不尽合理。我国由于一般性转移支付规模偏小，中央在出台新的重大政策时，特别是要求地方政府提供配套资金的政策时，为保证政策的顺利实施，往往会对财力相对困难的省市相应的转移支付补助，造成我国现行的转移支付种类众多的现象。如为农村税费改革出台的农村税费改革转移支付补助资政策而实行的。众多转移支付补助的存在，造成年终中央与地方结算时，手续繁杂，不利于转移支付制度的规范。第三，转移支付的合理结构应根据中央政府政策目标的优先次序进行确定。现行的财政转移支付体系中，除了一般性转移支付（2002年前是过渡期转移支付）外，其他形式的转移支付基本上起不到均等化作用。从2001年分配的财政转移支付总额上看，前者仅占2.3％，后者占了97.7％（仅指中央对地方层次）。前者明显偏低，后者明显偏高，结构极不合理。第四，转移支付的政策导向尚不够明确，有效转移支付支出不足。转移支付制度的基本目标是促进地区间基本公共服务水平的均等化，客观上要求对各地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整，运用财政转移支付贯彻国家的政策意图，即以公平为主，兼顾效率。第五，财政转移支付监督机制不够健全，转移支付资金的使用缺乏有效制约。目前我国还缺乏针对财政转移支付资金使用情况而设置的监督制约机制，当中央财政转移支付补助资金下达到地方后，地方政府支配转移支付资金存在相当大的随意性，往往不能充分贯彻中央政府通过转移支付补助所表达的政策意图，特别是当地方政府与中央政府的支出偏好不一致时，挪用资金的情况就时有发生。造成这种状况的主要原因在于，一是相关的法律法规体系的建设，比较滞后；二是财政转移支付的决策和运作，有时还不够民主、公开和透明；三是执行部门与监督部门的协调，有时还不够通畅。第六，转移支付制度性的改革缺乏法律的支撑和约束。我国现行的转移支付制度的不规范，相当程度上是由于缺乏强制性约束造成的，政府间事权划分的不清晰、转移支付资金特别是专项转移支付资金分配的随意性、分配过程的不透明、转移支付资金规模的不确定性等等，都是由此造成的。第七，转移支付的分配不规范，带有相当大的随意性。目前，我国为了照顾原有的既得利益，分税制体制中保留了原有的体制补助和体制上解。这种资金的双向流动不仅不符合分税制的要求，而且不论是补助还是上解，其数据的确定都是双方讨价还价的结果，缺乏明确、科学的依据，随意性很大，从而根本达不到财政均衡化的目标。而同时占转移支付绝大部分的税收返还还是采用基数法确定，并且只与增值税和消费税挂钩，这不仅不能解决原有财力分配不均的问题，反而会进一步扩大差距。而其他转移支付的分配也带有很大随意性，未采用统一规范的科学方法。此外，我国目前的专项拨款范围太宽，几乎覆盖了所有的预算支出科目，并且补助对象涉及各行各业；同时，不少专项资金的分配使用缺乏事权依据，亦无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依，费用分摊标准和专项资金在各地区之间的分配方法都缺乏严格的制度约束，随意性大，客观性差，难免出现资金使用的分散、浪费和低效率。

三、完善财政转移支付的制度建设首先是要转变政府职能，调整财政供给范围。要科学界定事权，必须转变政府职能，减少政府对企业的干预，政府将主要职能放到提供公共服务上来，运用分配手段强化公共投资，为企业竞争创造公平的竞争环境。首先，划清政府与市场界限，必须坚持市场优先的原则。其次，科学界定政府职能，缩小财政资金供给范围。政府职能要从“越位”领域退出和填补“缺位”领域的职能。我国政府职能方面，必须立足于通过提供公共商品与服务，纠正市场失灵，以满足社会公共需要，同时考虑我国目前的特殊国情。要逐步改变政府“越位”现象，政府应逐步从私人商品的生产与提供领域退出来，让位于市场，同时弥补“缺位”，即政府该管的、属于社会公共需要领域而没有管好的事项。其次须合理划分各级政府的事权与财权。现行分税制财政管理体制对事权并没有清晰的界定。在具体事务上，中央与地方政府之间、地方各级政府之间还存在着事权不清、交叉重叠的现象，经常会因财权与事权的不统一，造成部分财政支出责任不清和上下级政府之间的矛盾。因此，应根据公共财政理论合理划分各级政府的事权与财权。在市场经济条件下，公共财政理论要求按照公共物品的层次性与受益的范围来规范各级政府的事权范围。全国性的公共物品应由中央政府提供，地方性公共物品应由地方政府提供，并根据省、市、县、乡（镇）的分级框架，实行层次化管理；对跨地区的具有“外部效应”的公共项目与工程，上级政府应在一定程度上介入和参与，并以法律形式确定各级政府的事权范围。为此，在省与市县之间应重新调整事权的搭配结构，将事权适当上移。县乡两级政府承担的事权太多，已成为现在的突出矛盾。而其中有些公共物品的外溢性极强，受益范围并非仅局限于本区域，比如义务教育、优抚、计划生育、民兵训练等，这些基层事权应适当上移，不能完全由哪一级财政单独支付，而是由多级财政共同承担。对一些地方性税种，允许地方政府有一定的开征权和某些地方税税目、税率的调整权；同时，加快财政转移支付制度的立法工作，加快“费改税”改革步伐，将一些地方政府批准的收费项目改为地方税税种，纳入地方财政收入的范围。构建和完善转移支付制度，必须加快地方税收体系的建设，逐步完善地方收入体系。首先要科学划分地方税种，突出地方主体税种。

四、确立完善财政转移支付的基本原则第一，遵循科学合理、规范统一的原则。财政转移支付制度的科学性与合理性，是决定该制度能否生存的前提条件。财政转移支付制度，无论在规模目标的制定、总体框架的构筑、相关因素的选择、计算公式的设置或操作程序的设计上，都必须适应社会主义市场经济的客观要求，并根据我国政治、经济的实际情况和财政运行规律，力求做到科学合理。而规范统一是财政转移支付制度的内在要求，规范统一的财政转移支付制度，不仅要求政府间事权划分清晰、职能定位准确、政策目标明确，而且在财政转移支付的规模和额度上应有严格的立法保障，并运用客观因素，统一通过数学模型来规范运算过程。以规范统一的财政转移支付制度取代目前的税收基数返还、专项补助等分散支付方式，从而有效地排除人为因素和基数法弊端对制度的影响，保证财政转移支付制度的实施。第二，遵循效率优先、兼顾公平的原则。财政转移支付制度，作为政府间集权与分权的制衡机制，其作用不仅在于弥补财政缺口，同时还是实现纵向均衡和横向均衡的重要手段，它的目标是为人们的活动提供一个激励机制。均衡并非平均主义，地区财力差距过大，不仅会使地区经济和社会发展差距拉大，同时会使公共服务水平差距拉大，资源低效配置，贫富矛盾加剧，从而导致财政失去稳固、平衡的内在机制；地区财力差距过小（即财力完全平衡分配），则会缺乏必要的激励机制，不利于调动地方政府增加收入和培植财源的积极性。因此，只有坚持效率优先、兼顾公平，以公共服务水平相对均等化为目标，使地区间财力差距保持在合理的区间时，才会促进资源的合理配置，保持地方政府行政能力和公共服务能力的大体均衡。第三，遵循公正透明、注重绩效的原则。在测定与分配财政转移支付资金额度时，要从制度和计量方式上保证对不同地区一视同仁。并根据各地区的实际情况，统一考虑客观因素，在有利于公平税负和市场配置资源的前提下，运用客观变量对每个地区的财政收入能力和支出需求进行系统的测算，并以标准化的公式计算出拨款额度。坚决改变原来拨款、分配过程中人为因素过多的行为，确保财政转移支付的公正性。财政转移支付制度必须改变决策主观、操作模糊的做法，从规模安排、因素采集、标准核定等各个环节上做到公开、透明。在额度计算上，涉及财政转移支付的各种数据和信息要真实、准确、完整、透明，使各级政府都能明确自己的收支责任，使每个地区都能对自己的转移支付情况作出比较准确的测算。同时，要注重财政转移支付的绩效考核。所谓绩效，主要是指财政转移支付的财力再分配后资金使用效率和为整个社会带来的经济效益与社会效益。为此，在资金使用上要做到三条：一是弥补财政缺口而并非弥补财政赤字；二是保证最基本的公共服务水准而非平均主义；三是减轻对经济发展的影响同时不影响市场配置资源的基础作用。并通过财政转移支付引导社会资金投向，调控宏观经济，从而实现经济稳定发展的目标。

财政转移支付 篇5

财政转移支付是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。中文名

财政转移支付 外文名

Financial transfer payment 基 础

各级政府之间存在的财政能力差异 主 旨

实现各地公共服务水平的均等化 目录 形式

转移支付的模式主要有三种，一是自上而下的纵向转移，二是横向转移，三是纵向与横向转移的混合。

中央对地方转移支付由财力性转移支付和专项转移支付构成。

财力性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出，由地方统筹安排。财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付等。专项转移支付是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务或中央地方共同承担事务进行补偿而设立的补助资金，需按规定用途使用。

专项转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。

2009年起，进一步规范财政转移支付制度。将中央对地方的转移支付，简化为一般性转移支付、专项转移支付两类。一般性转移支付，主要是中央对地方的财力补助，不指定用途，地方可自主安排支出；而专项转移支付，主要服务于中央的特定政策目标，地方政府应当按照中央政府规定的用途使用资金。为缩小地区间财力差距，逐步实现基本公共服务均等化，中央财政设立均衡性转移支付，包含在一般性转移支付中，不规定具体用途，由接受补助的省级政府根据本地实际情况统筹安排。[1] 原则

在1994年实行分税制体制改革前，我国做了大量的财政转移支付的工作，1994年实行分税制体制改革后才从西方引进了转移支付的概念。我国中央财政是从1995年开始正式实施过渡期转移支付办法。根据IMF《政府财政统计手册》中的支出分析框架，政府转移支付有两个层次，一是国际间的转移支付，包括对外捐赠、对外提供商品和劳务、向跨国组织交纳会费；二是国内的转移支付，既有政府对家庭的转移支付如养老金、住房补贴等，又有政府对国有企业提供的补贴，还有政府间的财政资金的转移。一般我们称的财政转移支付，是指政府间的财政资金转移，是中央政府支出的一个重要部分，是地方政府重要的预算收入。在西方国家，财政支出的重要分类就是分购买支出和转移支出。现况

我国仍实行的不是很规范的转移支付制度。主要制约因素：一是各级政府的职责和事权尚未明确划分，财政支出的划分与事权是紧密联系的，难以确定标准的收支概念；二是我国的中央财政仍十分困难，使转移支付制度缺乏充足的财力支持；三是既得利益调整的力度过大，困难很大；四是由于体制、经济结构、自然环境和人口状况等因素影响，地区间经济发展水平相差很大、发展能力存在极大差别，致使通过转移支付实现地区均衡难以在短期内实现；五是基础性数据统计、收集有很大难度。

我国财政转移支付制度存在双向的资金往来关系，不仅包括上级对下级的拨款，而且包括下级政府对上级政府的缴款。主要有以下几项内容： 1.体制补助或上解 2.税收返还 3.专项拨款 现状

目前我国中央财政对地方财政的转移支付包括财力性转移支付、专项转移支付、税收返还及体制补助四种方式。其中，财力性转移支付又包括：一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和年终结算财力补助等方式。按照转移支付形式的性质划分，转移支付又可以分为以下几大类：

（1）税收返还、体制补助和结算补助，这几部分是1994 年分税制财政体制改革后财政转移支付的主要组成部分，其性质是维护既得利益，是旧体制的延续，不具有均等化功能。

（2）一般性转移支付，是在支付过程中按规范和均等化的原则进行，这是国际上通常称为的均衡性转移支付。

（3）专项转移支付，服务于中央宏观政策目标，用于增加农业、教育、卫生、文化、社会保障、扶贫等方面的专项拨款，这些重点项目主要用于中西部地区。但其核定并不规范，加之往往被层层截留和被挤占、挪用，其性质属于非均等化转移支付。

财政转移支付制度创新思考建议 篇6

**市目前的财政转移支付制度是于1994年分税制改革时建立并在近几年逐步得到完善的。财政体制改革时，湖北省在重新划分中央和地方财政收入的基础上，相应调整了原有的财政包干体制下的转移支付形式，建立了省政府对**市地方政府的税收返还制度，初步形成了以税收返还、专项补助等为主要内容的财政转

移支付体系。近几年，为配合中央其他政策的实施，又相继建立了诸如调整工资转移支付、社会保障转移支付等多种形式的转移支付。

(一)**市财政转移支付制度运行情况

转移支付归纳起来主要有两类，即财力性转移支付和专项转移支付。财力性转移支付主要包括税收返还、一般性转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、农业税免征和取消农业特产税转移支付、缓解县乡财政困难转移支付。

财政转移支付项目表

性 质

项 目 财力性转移支付(f)/专项转移支付(s)

“两税”返还 f

所得税基数返还 f

一般性转移支付 f

农村税费改革转移支付 f

农业税免征和取消农业特产税转移支付 f

缓解县乡财政困难转移支付 f

调整工资转移支付 f

专项转移支付 s

1、税收返还

1994年实施分税制财政管理体制改革后，实施税收返还，将中央通过调整收入分享办法集中的地方收入存量部分返还地方，保证地方既得利益。目前中央、省对**市的税收返还包括增值税、消费税两税返还和所得税基数返还。

“两税”返还是为了保持地方既得利益，将原属于地方税源的上划给中央的增值税和消费税按照一定计算方法确定后，按来源地原则返还给地方政府。“两税”返还额以1993年中央增值税与消费税为基数，从1994年起对比上年增加部分按1：0.3的系数返还地方。

所得税基数返还为固定数额，省对**市所得税返还基数为16.7亿。对企业所得税基数的核算办法，市级以2000年实际完成数乘以2001年1-9月增幅或者1999年、2000年两年平均增幅为基数。

2、一般性转移支付

根据所依据的政策、测算时所考虑的因素以及政策目标和资金功能的不同，省对**市的一般性转移支付分为激励性(一般)转移支付和政策性(一般)转移支付两种形式。激励性(一般)转移支付主要是在保持已形成的市财力基数的一般性转移支付资金存量不变的基础上，将一般性转移支付资金增量中的一部分作为激励性(一般)转移支付，鼓励地方进一步发展经济，壮大财政收入规模，提高财政收入质量，做小财政供养系数；政策性(一般)转移支付主要是保证党和国家的各项重大政策在**市得到全面贯彻落实。对两类转移支付补助的具体分配和测算，按照规范化与透明化的要求，采用因素法，实行公式化计算，纳入省及县(市)两级预算管理。

(1)激励性转移支付

激励性转移支付用于支持地方经济发展，保障干部职工工资发放、机构正常运转、社会保障等公共支出、偿还政府债务以及支持经济发展。激励性转移支付由地方一般预算收入增长激励性转移支付、工商四税激励性转移支付、市州本级支持县域经济发展激励性转移支付、财政改革与管理量化考核激励性转移支付和烟草销售激励性转移支付组成。

①地方一般预算收入增长激励性转移支付

地方一般预算收入增长激励性转移支付以地方一般预算收入增长为计算依据，主要考核市一般预算收入的完成情况。某地地方一般预算收入增长幅度达到一定的水平，省给予激励性转移支付，具体计算办法用公式表示为：

mi=[(fi-f)/∑(fi-f)]*m

其中：

mi为某地享受的地方一般预算收入增长激励性转移支付；

fi为某地一般预算收入可比增长率

f为全省同类地区地方一般预算收入平均增长率；

∑(fi-f)为全省县(市)(fi-f)为正数之和，当某地(fi-f)<0时，该地不享受地方一般预算收入激励性转移支付；当某地fi<0时，该地下一年度fi按两年平均数计算。

m为全省地方一般预算收入激励性转移支付总额。

②工商四税激励性转移支付

工商四税激励性转移支付以工商四税(增值税、营业税、企业所得税、个人所得税)增长为计算依据，主要考核地方工商四税的完成情况。其主要计算指标为按财政供养人员计算的人均工商四税增长幅度和工商四税增长绝对额。

对**市，工商四税增幅超过16个市(州)的平均增长水平，根据其省级工商四税增收绝对额，省财政按省分成当年增量的5%给予奖励。

③市州本级支持县域经济社会协调发展激励性转移支付

实行省管县(市)财政体制后，省政府为了进一步调动市(州)政府帮助和支持所辖县市大力发展县城经济的积极性，对**按照其所辖县市财政收入增长享受的省财政

激励性转移支付补助额(含工商四税激励性转移支付、地方一般预算收入增长激励性转移支付)和市对所辖县市财政补助增加额，给予激励性转移支付补助。具体计算公式为：

某市本级支持县域经济发展激励性转移支付=[该市所辖县市享受省收入激励性转移支付之和+该市本级对所辖县市财政补助增加额]×省转移支付补助系数

④财政改革与管理激励性转

移支付

部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购四大改革，是建立在公共财政的基础，进一步加强财政监督管理，是市场经济机制对财政运行的客观要求。为了促进各市积极推进财政改革与管理，省财政专设财政改革与管理激励性转移支付，转移支付资金分配按**市财政改革与管理工作的考核结果确定。财政改革与管理激励性转移支付，50%作为市财力，50%用于财政系统推进四项改革工作的人员培训、宣传发动、必要的设备购置等支出，并接受审计监督使用。

⑤烟草销售激励性转移支付

为了支持我省烟草工业的发展，省委、省政府对各市支持烟草行业发展、完成烟草年度销售目标任务情况进行考核，并通过转移支付实施奖惩。

烟草销售激励性转移支付的考核以省烟草公司下达各市(州)支持烟草公司销量计划和卷烟年销售收入计划为责任目标，并适当考虑卷烟销量比上年实际销量增减的因素，用公式表示为：

某市州卷烟销售激励性转移支付=[(某市州年销售卷烟实际完成数-某市州年销售计划指标数)/全省各市州销售卷烟超计划之和×50%+(某市州省产烟年销售收入实际完成数-某市州省产烟年销售计划完成数)/全省各市州省产烟销售收入实际完成超计划之和×35%+(某市州年销售卷烟实际完成数-某市州上年卷烟销售实际完成数)/全省各市州卷烟销量超上年之和×15%]×省对市州烟草销售激励性转移支付之和

(2)政策性转移支付

政策性转移支付包括：省集中税收增量返还政策性转移支付、农村义务教育政策性转移支付、公检法司政策性转移支付。义务教育、公检法司政策性转移支付专项用于保证教师、公检法司干部工资的正常发放和机构的正常运转；省集中税收增量返还政策性转移支付，用于推进乡镇综合配套改革和支持市域经济发展。

①省集中税收增量返还政策性转移支付

省集中税收增量返还政策性转移支付着力于提高地方财政基本保障能力，支持其经济的发展。具体为：省财政对**市2004—2008年调整和完善分税制财政体制省集中增量财力，给予全额返还。用公式表示为：

某税种省集中增量财力=(该年该税种完成数-2003年该税种完成数)×(现行财政体制省分享比重-2002年体制调整前省分享比重)

当省集中某税种财力为负值时视为零值，不与省集中其他税种增量财力相抵。

②农村义务教育政策性转移支付

近几年来，由于我省部分县(市)行政区划变更，新洲区、黄陂区、江夏区、蔡甸区这些原属县(市)管理的农村中小学划入**市城市区管理，为体现均衡性，将这些城区管理的农村义务教育纳入全省农村义务教育政策性转移支付范围，总的原则是按学生数进行分配，同时按总人口计算的人均财力进行补助系数调整。

农村义务教育政策性转移支付包括义务教育经费财务困难补助、缺编人员经费补助、超编人员经费补助、奖励补助。用公式表示如下：

某地义务教育政策性专项转移支付 = 该县(市、区)义务教育经费财力困难补助 + 该市义务教育缺编(或超编)人员经费补助+ 该市义务教育奖励补助

③公检法司政策性转移支付

公检法司政策性转移支付资金用于弥补公检法司部门基本运转经费不足，通过转移支付，切实提高政法部门基本经费保障能力。主要根据政法标准人员经费需求、标准公用经费需求、政法标准政法人员、财政困难程度等因素测算的。计算公式如下：

某县(市、区)政法需求缺口转移支付 = 该县(市、区)政法经费需求缺口×政法需求缺口转移支付系数

其中：

某县(市、区)政法需求缺口 = 该县(市、区)公检法司标准需求省对该市“两奖一补”之和]×省转移支付补助系数 + 人均补助水平偏低调增补助

地方补缴乡镇事业人员基本养老保险资金需求额

=该市乡镇事业人员数的标准×补缴基本养老保险的人平标准

5、调整工资转移支付

调整工资转移支付的目标是通过中央对地方的适当补助，缓解财政困难的中西部地区和老工业基地由于增加工资和离退休费而形成的财政支出压力，促进调整收入分配政策在全国范围内的贯彻落实。

1999年—2003年，中央四次增加机关事业单位职工工资和离退休人员离退休费，出台发放一次性年终奖金和实施艰苦边远地区津贴政策。中央对地方四次调资转移支付，每次补助地方的数额确定后，以后年度均作为基数定额补助。

6、专项转移支付

与财力性转移支付不同，财政专项转移支付资金在拨付时即指定了使用方向，其使用必须依照相应的要求，除专款专用外，还包括事先确定好具体的项目和所需资金，以及拨款的对象和拨款的时间，有时还必需配套相应资金等。我市专项转移支付资金用于公共支出、地区均衡发展等方面的支付比重较大，大多用于国家要求重点保证的支出项目，如社会保障、教育、卫生医疗、支农、粮食风险基金、天然林保护工程等生态环境建设等公共领域。

(二)2004年至2006年**市财政转移支付制度的总量情况

1、财力情况

2004至2006年期间，**市财力呈稳步上升趋势，按同比例计算，全市财政收入以年均28.13%的比率增长，同时全市财政支出以年均28%的比率递增。我市全市财政收入由三部分构成：上划中央“两税”收入与所得税收入、上划省收入和地方财政收入。2004年**全市财政收入288.59亿，其中，地方财政收入完成129.21亿，而全市财政支出163.85亿。2005年，**市全市财政收入达到389.35亿，地方财政收入达170.43亿，全市财政支出204.9亿。2006年，全市财政收入达502.3亿，地方财政收入完成231.8亿元，全市财政支出为298.2亿。2004，2005，2006三年地方财政收入占全市财政支出的比例分别为：78.85%，83.17%和77.73%。

2、转移支付总量情况及分析

为支持**市经济的持续快速发展，中央、省①对**市的转移支付力度在不断加大。按宽口径计算(将税收返还和原体制补助计入全部转移支付)②，中央、省对**市转移支付总量2004年为74.04亿，到2005年增加到84.82亿，2006年则达到105.09亿。

具体上，从财力性转移支付来看，省对**市的税收返还(包括“两税”返还与所得税基数返还，其中所得税基数返还为16.7亿)在数量上始终占据我市转移支付总额的绝对多数，从2004年的55.76亿上升到2006年59.93亿，占省对**市转移支付总额的比例有所下降，从2004年的75.3%降至57%，这主要是由于省对**的一般转移支付与专项转移支付力度加大；省对**市的一般性转移支付2004年数额为1.2亿，2006年增加至10.67亿，翻了近九番，占总额比从1.62%上升到10.15%；农村税费改革转移支付补助略有降低，从2004年的6870万元减至6106万元，占比从0.93%降至0.58%；缓解县乡财政困难转移支付从2005年的6683万元增至2006年的10311万元，占比从0.788%增至0.98%。调整工资转移支付补助小幅上涨，从2004年的5.1亿增加至2006年的9.77亿，占比从6.89%上升到9.3%；其他转移支付略有增加，从2004年的5.1亿到2006年的8.2亿，占比从6.89%到7.8%。

专项转移支付金额也逐年上升，2004年为3.66亿，2005年为7.8亿，2006年则达到12.89亿，占比从2004年的4.95%上升到2006年的12.26%。

二、**财政转移支付制度的作用及效果

(一)对地方财力的弥补

数据显示，中央、省对我市的转移支付已构成**市地方可用财力的一项重要来源。按宽口径计算，从转移支付总额占全市财政支出的比例来看，2006年为35.24%，2005年为41.39%，2004年为45.18%。

从市本级情况来看，2004至2006三年市本级转移支付总额占地方财政收入的比例分别为：67.25%，58.69%，67.86%；转移支付与市本级总支出之比分别为36.44%，34.1%，36%。可见，转移支付资金为我市地方财政提供了额外的收入来源，弥补收支差额，增强了地方财政满足社会公共需要的能力。

(二)对政策目标的贯彻

转移支付资金的拨付与使用确保了政策目标的落实与贯彻。

以社保障专项转移支付资金为例，社保资金的常规项目有50多个，广泛分布于公共卫生，劳动就业，社会保险，社会优抚，社会福利，社会救济与其他专项多个方面。

充分利用社保资金，**市近年来不断加大了对社会保障的投入。2006年，**市筹措就业再就业、养老、抚恤救济、城乡低保等资金35.13亿，开展国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨和“4555”人员社保援助，支持与全面落实新一轮促进就业再就业政策；安排资金21.3亿元，确保养老金按时足额发放，落实企业离退休人员基本养老金提标政策；拨付资金6.15亿元，支持开展城乡低保、大病医疗统筹、残疾人救助、“5个5”救助、鳏寡孤独及乞讨流浪人员救助等工作，完善社会救助体系；筹措资金5.14亿元，做好国有困难企业关闭破产、企业军转干部、被征地农民基本生活保障、困难企业退休人员参加基本医疗保险等涉及民生事项的政策落实。

此外，2006年，**市还拨付农村税费改革转移支付资金2.8亿元，确保农村义务教育经费需要和乡镇机构正常运转；对“三农”投入20.85亿元，重点支持农田水利等农村基础设施建设，综合开发高标准农田，推进农产品精深加工，农村公路、小城镇建设，发展农村教育及文体事业，农村社会保障，农村合作医疗制度建设，落实各项惠农政策。

三、**财政转移支付制度存在主要问题分析

近年来，上级部门非常重视**市的经济发展，每年安排大量的转移支付资金，**市社会事业和经济建设都发生了显著变化。但是，随着财政体制改革的不断深化，特别是分税制已实施十多年，当前财政转移支付也暴露出一些不容忽视的问题与弊端。

(一)转移支付确定方法不科学

“基数法”即“存量不变，增量调整”。从一般性转移支付来看，“基数法”限制了一般性转移支付的作用。此外，省级政府对地方的税收返还和原体制补助仍贯用按“基数法”确定，专项拨款有不少也采用“基数法”分配，只能增不能减。“基数”未能具体考虑我市体制、经济结构、自然环境和人口状况的发展等因素影响，忽视了不同地方的收入能力和支出需要的客观差异，缺乏合理的客观标准，导致了不规范的分配模式。不但不能解决长期以来形成的各地区财力不均问题，而且使现行的地方转移支会制度依旧保持原体制的分配格局，起不到平衡地区间财力的作用。

(二)转移支付形式不规范

现行的省以下财政转移支付方式有税收返还、原体制补助、专项补助、一般性转移支付、各项结算补助和其他补助等，种类过多，错综复杂，政策指向不明确，多年沿袭的财政体制利益交错，得不到良好的解决。转移支付形式种类繁多，补助对象涉及各行业，缺乏统一、严密的制度，资金分配的标准或依据尚不够科学，造成专款的分配过程不透明，资金零星分散，难以发挥财政资金的规模效应。这种多形式转移支付制度，不可避免地使各级政府所承担的公共事务划分不稳定，省以下地方各级政府所承担的公共事务与其财力不匹配。

从专项补助来说，由于专项转移支付涉及基础建设、教育科技、农村农民、文化卫生、社会保障、劳动就业等较多方面，有的专项过多，如卫生专项转移支付几近巧立名目，杂乱无章；有的专项太少，如基础教育、科研、环保等方面，资金零星分散，难以重点突出。同时，上级专项补助地方支出的项目几乎涵盖所有预算科目，有的项目设置依据不足，失去政策导向作用；有的分类不科学，交叉重复，改变了原意；有的用途不明，事权界限模糊等等。并且，专项资金的分配使用缺乏事权依据，分配方法缺乏严格的制度约束，随意性大，客观性差，容易发生“寻租行为”。

(三)影响地方预算的完整性

目前由于上级政府在安排补助下级专项补助资金时的预算不细化、用途较模糊，而且预算管理不透明、资金分配随意性较大，致使下级政府无法全面掌握上级补助地方支出的规模和种类，在年初的预算安排中也无法准确编入上级补助的收入和支出预算。对于地方来说，每年的转移支付是不可预测的，年初不能知道转移支付的数量，无法和地方自主财力一起统筹考虑使用。同时，不稳定的专项转移支付分配，使下级财政对上级财政的转移支付难以准确预测，在编制年度预算时无法纳入当年的财力安排，影响了预算的全面性和完整性。

此外，中央有些属于自身职能范围的支出政策，中央只通过转移支付安排一部分资金，其他的要求地方安排配套资金。由于地方的财力年初预算已经有所安排，如果安排配套资金，对地方预算将造成较大冲击。

(四)增加地方政府利息负担

再者就是转移支付的拨付不及时，地方不得不靠银行贷款使资金按时到位，由此背上沉重的债务和利息负担，更增加了地方的财力紧张程度。如社会保障专项转移支付，由于地方自身社保基金收不抵支，和自由财力不足，必须依靠上级财政专项转移支付来提供保障，如果上级财政的专项转移支付资金不及时到位，下级为按时兑现落实政策，除财政拿出一部分进行补助外，大部分基金缺口需向银行贷款解决，因此背上了沉重的债务包袱和利息负担，更为为严重的是，地方财政并未将债务收支列入预算，因此债务负担自然也就成为地方财政的无形缺口，当勉强维持政府运转的地方财政在偿还债务的情况下，必然挤占用来保工资、保运转、保稳定的资金，甚至诱发专项资金的违规和错位，严重侵蚀财政的根基。

四、创新现行财政转移支付制度的若干建议

创新现行的财政转移支付制度，首先要实现转移支付制度的功能复位。财政转移支付制度的主要功能就是纵向或横向平衡财政。但是，中国现行的财政转移支付的这种作用并不明显：财政转移支付的的趋势是向财力发达地区集中，转移支付资金中真正用于均等化的不多，没有起到保证最低社会公共服务的作用。产生此现象的一个重要原因在于转移支付的规定和做法杂乱无序，很不规范。因此，要调整并规范财政转移支付，使转移支付制度从形式到内容都符合规范化要求。

(一)短期思路：调整规范，合并相类似的项目，将已固化的专项并入一般性转移支付等

简化转移支付种类，实行规范的转移支付形式，首先应分类处理，将具有一般目的转移支付性质的资金纳入过渡期转移支付，以确保资金的公平合理分配。对具有专项转移支付性质的资金，应纳入专项拨款的范围，根据成本补偿或其他原则，针对特殊政策目标进行分配。同样，决算补助也要根据情况，能进体制基数的进基数，对其中具有财力补助性质的资金要纳入过渡期转移支付中。

其次，应根据我国的情况，确定合理的转移支付形式。转移支付形式的选择主要依据两条原则：一是在近期如何有利于新旧体制的衔接；二是我国现阶段的实际情况。建议，我国的转移支付可分为如下四种类型：

1、税收返还。为了保持制度的延续性和稳定性，不对地方财政情况造成剧烈的冲击，从目前的情况看，还必须在一定时期内保留税收返还这种形式，等它的比重逐渐下降到一定程度时，再予以取消。

2、一般性的转移支付或称均等化拨款。在分配方法上，采用因素法，根据各地的客观差异，确定不同的参数变量，再按照有关法定公式对各地区的补助额进行测算。在扩大“过渡期转移支付办法”规模，逐渐完善计算方法的基础上，以之为主体形成我国的均等化拨款。

3、专项拨款。应该大力规模现有的专项拨款，使之成为国家在环保、产业等各个方面对地方政府加以引导，进行宏观调控的重要手段。

4、分类拨款。建议设立分类拨款来贯彻国家的宏观产业政策和区域经济政策，主要是对地方的农业开发、交通运输、通信、能源、原材料和教育、科技等方面的经济发展和社会事业特定项目进行补助。

再次是应结合外部环境的变化和转变管理机制的要求，清理现行专项转移支付项目，使项目的设置更科学、合理。该项工作的重点为：规范政府行为，取消不合理的专款项目，如用于支持生产性企业的科技三项费用等；将部分具有财力补助性质、宏观调控作用不明显的专项补助改为一般财力补助，作为中央对地方一般转移支付时考虑的调整因素。具体上，可将现有专项转移支付项目分为取消类、整合类、固定数额类、保留类等四种类别，并分别处理。对到期项目、一次性项目以及按照新形势不需要设立的项目，予以取消；对使用方向一致、可以进行归并的项目予以整合；对每年数额固定，且分配到各省数额固定的项目，调整列入财力性转移支付；对符合新形势需要的项目继续予以保留。目前中央财政加大对教育、社会保障、医疗卫生等关乎民生的社会事业投入力度大多采取增加专项转移支付的方式，这是符合当前政策和管理方式需要的。从长远看，管理制度完善后，一些专项转移支付可以自然形成地方支出基数，相当于财力性转移支付。

(二)长期思路：纳入到整个财政体制的完善中考虑，通过体制完善促使转移支付功能复位、改革现有行政体制

一级政府一级财政的结构是分税制最基本的体制要素，这样可以保持各级政府在财力上的相对独立性，较好发挥激励约束的作用提高各地方政府的积极性和水平。从我国目前财政体制看，五级政府、五级财政造成基层财政困难、主体税种缺乏、难以进一步推进分税制改革等问题，需要首先简化财政管理级次。这样做会使财政级次与政府级次出现一定时期、一定程度上的不对应，但从长远看是应该最终对应起来的。简化财政级次之后，乡级政府随着事权的大量减少，一般应转为县级政府的派出机构，而市级政府由于其事权与财权同县级政府趋于一致，也需要改变原来的上下级关系，成为平级政府。同时，要做好精简政府人员工作，使财政供养人口同扁平化后的政府级次相适应，减轻财政负担。

2、改革财政管理体制

一是合理划分各级政府的事权与财权。在市场经济下，公共财政要求必须按公共物品的层次性来规范各级政府间的事权范围。即全国性的公共物品由中央政府来提供，地方性的公共物品由地方政府来提供，这是划分政府间事权的最基本的原则。对于财权的划分，要兼顾公平与效率原则。即凡是对流动性生产要素所课征的税，使用累进税率的、具有再分配功能和经济稳定功能的税收归入中央税；属于地方税的则是一些对不流动的生产要素所征收的税收和在经济循环中比较稳定的税收；受益税和使用税则可根据受益范围分属于各级政府。在此基础上确立我国地方转移支付的范围。二是合理划分税收收入，建立和扩充地方政府的主体税种。现在地方主体税种只有营业税，应进一步发展城建税、房产税等地方税种。只有深化财政体制改革，省以下转移支付制度才能真正完善起来。

3、统一转移支付标准额度

转移支付的最终目标是消除贫富差距，实现社会公平，这并非一朝一夕所能实现的。因此，在设计目标时，笼统地提出财力均衡或社会公平是远远不够的。转移支付目标的确定，应立足长期发展，针对地区间存在的财力差距，通过科学、规范的转移支付制度和一系列政策措施来满足社会共同需要，实现公共服务均等化为目标，从而消除地区间贫富差距。

用公式核定转移支付标准额度是规范化转移支付的主要标志，是世界各国经过多年探索得出的共同经验，当然也是我国完善财政转移支付制度的首要步骤和改革关键，为了更好地优化转移支付政策的目标与运行，必须逐步由基数法向因素法过渡。采用“因素法”的关键问题是如何科学、准确地找出影响和决定各级政府收支的基本因素，主要有基础因素(包括人口、土地、自然环境、行政机构等)、社会因素(包括市政建设、教育、卫生等)、经济因素(包括人均gdp、价格差异、通货膨胀等)。在此基础上，按照各因素对地方财政收支影响程度的大小确定统计标准，并以此作为测定地方政府潜在税收能力与支出需求的宏观依据；然后根据地方的税源、税种以及税基、税率等测算出各级地方政府的理论收入；最后根据上述二者的差距推算出转移支付的额度。这样不仅可以有效地排除人为因素的影响，使政府转移支付的额度较为公平合理，避免“基数法”模式下的利益冲突与磨擦，增加转移支付制度的科学性与透明度，而且可以有效解决基数法中存在的区域不均、目标模糊、效率低下等问题，从而大大提高有限转移支付资金的使用效率。

4、建立财政转移支付评价、监督和考核机制

浅议规范我国的财政转移支付制度 篇7

一、借鉴德国财政转移支付制度的经验。

德国政府分为联邦、州和地方三级, 各级政府在财政管理上具有独立性, 并且各自的职责和支出范围在宪法中也都明确地加以规定。联邦德国财政体制的一大特点就是共享税的比例较大, 各级政府根据其支出责任划分税收税种和比例, 联邦政府的财力较大。德国的财政转移支付制度包括纵向与横向两个方面。纵向财政转移支付制度是指中央与地方之间的转移支付制度, 它为确保各级政府履行各自公共职责提供了必需的财源, 其中税收协调是纵向财政平衡的主要形式。横向财政转移支付制度是在各州之间进行的财政转移支付, 即财力强的州拿出部分财政收入“捐给”财力弱的州, 它通过测定各州居民人数, 采用科学的方法测算出“全国居民平均税收额”和“本州居民平均税收额”, 实行横向平衡的资金划拨。

二、我国政府间财政转移支付的现状。

从1994年分税制后, 我国政府间财政转移支付有体制补助、税收返还、专项补助和结算补助等多种形式构成, 1995年之后又首次参照国际通行做法, 采用以公式为基础、以均等化为目标的过渡期转移支付办法, 初步建立起了一套具有中国特色的财政转移支付体系。但现行的财政转移支付制度只是为适应新旧体制转轨的要求而实施的一种过渡性制度, 转移支付制度本身在规范性、有效性、公平性、科学性等方面还存在着许多问题, 建立规范的政府间转移支付制度确实存在很多重大困难。转移支付模式不合理。根据发达国家的经验, 现在普遍认为我国应实行以纵向为主、纵横结合的转移支付模式。纵向转移有利于加强中央的宏观调控, 横向转移有利于使地区间相互支持、协调发展。但我国一直采用单一的纵向逐级传递式模式, 地区间横向转移支付几乎没有, 而且由于中央财政转移资金有限及转移测算方法的不准确等因素, 中央的纵向转移支付制度也存在很多缺陷。专项拨款财政分配体制存在很大的缺陷。我国的专项拨款补助项目繁多, 内容庞杂, 分布范围广泛, 设置过散过乱。除一部分专项拨款定位明确外, 相当部分的专项未与中央政府的特定政策目标相联系。而且补助对象涉及各行业, 结构不尽合理, 重点不突出, 难以体现中央对地方财政支出的引导和调控。、

三、规范我国转移支付制度的建议。

1、转变政府职能, 进一步明确政府间事权和财权, 并以法律的形式固定下来。首先, 积极转变政府活动的领域, 将其注意力转移到提供公共服务、公共管理上来。其次, 在中央政府与地方政府实现“财权与事权统一“之前, 必须解决政府内部各职能部门的职责清理与重新配置问题。再次, 在解决省以下政府间事权和财权的划分上应借鉴西方国家的做法, 减少预算级次。即使现阶段不可能完全实现三级政府三级预算, 也有必要撤销乡 (镇) 政府, 将乡 (镇) 政府的事权与财权并入相应的县级政府中去。撤销乡镇政府是建立规范的转移支付制度的需要, 也是下一步政府机构改革的重点。2、增强中央政府的财力, 扩大转移支付规模, 为政府间财政关系和谐发展提供财力保障。其一, 改变现行财政转移支付体系中存在的旧体制的残留, 加大中央政府对规范性财政转移支付形式的拨款力度和规模。其二, 进一步提高“两个比重”, 即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重, 增加转移支付的财力保障。其三, 对预算外资金进行彻底清理, 将其纳入财政收入统筹考虑, 集中中央政府的财力, 发挥财政的调控能力。其四, “加强税法的实施和监督机制, 杜绝偷税、漏税现象, 防止大宗税收流失, 增加财力和提转移支付能力”。3、逐步建立、完善省级以下规范化的转移支付制度。其一, 借鉴德国的经验, 中央政府应该对省级政府放权, 让其在经济发展方面享有较大的自主权。省级政府根据中央政府的决策, 立足本地实际, 试行因素法予以确定各地区应予以补助给予补助的额度等具体事务。其二, 调整地方转移支付结构, 规范地方转移支付制度, 采用“三奖一补”的激励机制, 促进地方政府努力开发财源, 缓解基层县级财政的困难。4、加强财政立法工作, 建立和健全有关财政转移支付的法律, 尽快修订《预算法》, 以宪法修正案的形式确定财政转移支付法律制度的宪法地位。

此外, 要建立规范化的财政转移支付制度就必须进行一系列相配套的改革措施, 包括:政治体制、户籍体制、国库体制、税收制度、预算管理制度、政府审计体系等方面, 使之能够与转移支付制度相适应。

参考文献

[1]、刘小明.财政转移支付制度研究.中国财政经济出版社.2001.

[2]、张平英.省以下财政转移支付的比较研究.经济研究参考.2006

[3]、罗荆.唐红军.对我国财政转移支付立法的思考.新疆财经.2006

我国财政转移支付若干问题探讨 篇8

【关键词】财政转移支付；法律支付；健全

财政转移支付是财政支出的两种基本形式之一，它是指资金在各级政府间的无偿转移，具有无偿性、补助性的基本特征。它是以各政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。有效的财政转移支付制度有助于推动国家宏观经济调控，对于合理安排各个阶层居民收入的再分配以及强化中西部地区和民族地区的财政支持也有着良好的促进作用，同时对于促进社会经济的发展和促进社会安定有着良好地作用。

一、我国财政转移支付制度的现状和存在的问题

1.我国财政转移支付制度的现状

我国从1994年正式开始财政转移支付制度起步的，在1995年时正式出台了《过渡期财政转移支付办法》，自此我国开始了对于转移支付制度的探索。从多年来的实施情况来看，如今已经积累了一些经验，获得了一定的成果，已经基本确立其了政府间财政转移制度的目标。当前政府财政转移支付的资金已经具备了一定的规模，并且逐步形成了相应的制度和方法使得政府间的财政支付更加规范。从实践的效果上来看，推动了公共服务均等化理念的形成，对部分地区财力不足的矛盾进行了缓解，缩小了民族间的发展差异以及地区之间的发展差异。

2.我国财政转移支付制度存在的问题

（1）事权、财权划分不清晰。中央和地方政府实行分税制财政体制改革，初步划分了中央和地方的财权，但在事权方面对中央与地方各自的职责范围缺乏具体明晰的划分，存在许多模糊之处。

（2）还没有形成合理的财政转移支付结构，导致公共服务均等化目标难以实现。在已经进行的财政转移支付构成中，很多都是用来作为税收返还以及补助，其中用来缩小地区差距的数额是相当小的。但是税收返还和补助是用来保证地方既得利益的，收入能力强的地区转移支付数额自然就大，收入能力差的地区转移支付数额自然就小，与公共服务均等化的目标毫无联系，甚至是背道而驰的，西部许多地区由于财政均等能力不足，长期无法实现财政平衡。从这个角度来说税收返还反而逐步拉大了地区间公共服务的差距。

（3）监督制约机制不健全。与财政转移支付相关的法律法规体系的建设仍然比较滞后，使得财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障，法律约束、监督机制不够健全。在财政转移资金的使用方面，未建立有效的审计监督系统，对资金能否做到专款专用等信息不能及时、准确、全面的掌握，对违反补助使用规定的地方政府也没有相应的惩罚措施。

（4）财政转移支付立法不完善，缺乏法律权威性。我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章，没有单行法律，因而现行财政转移支付制度缺乏法律权威性和统一性；没有专门机构对财政转移支付进行统一安排和管理，经常会出现财政转移支付之间目标不统一、标准不合理、政策功能相互冲突、政策目标难以实现的现象。

二、健全我国财政转移支付法律制度的思考

1.明确划分各级政府的事权、财权，完善财政转移支付制度。通过法律对各级政府间事权财权的明确划分，才可有效避免各级政府在支出责任上相互推诿、扯皮的现象，也才能为规范化转移支付法律制度的实施创造出重要的基础条件。我国应该根据经济管理权限合理划分事权，按照中央与地方各级政府承担的事权、财权和事权相统一原则，合理确定各级政府的支出。

2.依法调整财政转移支付结构，实现全国各地公共服务水平的均等化。财政转移支付的基本目标是保证全国各地居民都享有大致相同的公共服务水平，确保国家最低的就学、就医、就业、公共交通等公共服务标准的实现。为了达到这一目标，应依法简化与完善财政转移支付形式，建立一个以公式化为基础、以均等化转移支付为主、专项拨款为辅的合理的转移支付体系。总的来说应当采取支出均衡模式，在公式中考虑财政供给人口、辖区的面积、少数民族人口等影响公共支出的多重因素，以保障各地区公共服务水平均等化的实现。

3.设置专门机构、建立转移支付管理监督体系，对财政转移支付进行管理和监督。建立从上到下的财政管理信息系统以及严格的支付和审计监督体系，以法律形式明确财政转移支付的监督制约制度，赋予其法定的财政转移支付监督管理职责。该机构可负责财政部转移支付申请的审批、对资金的流向和使用情况进行监督、对财政转移支付中的违规违法行为做出罚款决定、对直接责任人依法提出处理意见等，这样既能体现转移支付的权威性，又能体现其监督约束的完整性，确保转移支付制度的实施效果。

4.健全法律程序，完善转移支付立法。我国在完善财政转移支付立法的过程中，应将转移支付的目标、基本原则、资金来源、支付形式、核算标准等以法律形式加以规定，使我国的转移支付制度在法制轨道内正常有序的运行，还要进一步规范转移支付的审批监督程序，明确财政转移支付的监督制约制度。同时，我们在完善财政转移支付立法时，一定要与财政改革进程相适应，妥善解决立法的稳定性和改革的变动性之间的矛盾，妥善处理中央与地方之间的利益关系。财政转移支付立法的现实可行性与适度超前性相兼顾，并提高立法质量。只有这样财政转移支付立法才适应社会主义市场经济发展和财政支出制度改革的要求，才可规范政府公共资金支付管理，平衡地区财政收支差异。

参考文献：

[1]王鹏. 财政转移支付制度改革研究[D].吉林大学，2012.