财政转移支付问题分析

财政转移支付问题分析（共12篇）

财政转移支付问题分析 篇1

一、财政转移支付的定义、形式及特征

(一)财政转移支付的定义

财政转移支付是为缩小区域发展差距、实现区域间经济与社会协调、均衡发展,中央或地方政府把部分财政资金按照特定目的、特定形式、特定程序进行上下级纵向转移或区域间横向转移的一项财政政策。 转移支付是世界各国调整区域间经济社会发展的不均衡、不协调状况,最终实现区域协调、可持续发展采用的普遍手段。

(二)财政转移支付的形式及特征

我国现行中央对地方的财政转移支付由一般性转移支付、专项转移支付、返还性转移支付三部分组成,能真正起到缩小地区贫富差距,促进基本公共服务水平均等化的是一般财力转移支付, 是一种真正意义上的无条件的转移支付,是中央政府为弥补地方收支之间的缺口,安排给地方政府的补助支出。 财政转移支付的形式主要有不同级次政府财政之间的转移和财政向非财政行业或部门的转移。

一般性转移支付能够发挥地方政府了解居民公共服务实际需求的优势,有利于地方因地制宜统筹安排财政支出和落实管理责任;专项转移支付则能够更好地体现中央政府的意图,促进相关政策的落实,且便于监督检查。

二、财政转移支付中的信息不对称问题

信息不对称是指有关某件或某些事情的知识或概率在对应的经济当事人之间的分布不均匀、不对称,即偏态分布私有信息的存在使一部分人比他人拥有更多的信息,私有信息的存在导致了行为人之间在信息占有上的不同,即一些人了解的情况比另一些人更多。

(一)“对上负责”的体制与信息不对称

对于地方政府官员而言,他们掌握了当地财政收入水平和公共服务供给成本的信息, 中央和地方之间的信息不对称,“对上负责”的体制使地方政府决策者只顾及上级政府的要求而不考虑辖区民众的愿望。 所有转移支付项目几乎都选取客观因素,按公式分配。 基层政府和上级政府间信息不对称导致制定的均等化转移支付最终会偏离最初的理想化设计,成为混合了财政因素和政治因素的复杂制度,连中央政府都难以得知最终转移支付的均等化程度有多高。

(二)实施转移支付前的信息不对称

针对转移支付的测算分配而言, 政府统计体系不完备统计数据不完整,真实性值得怀疑,很多数据质量较差。 目前还没有建立起一套能够反映各地支出成本差异的指标体系只能通过定性分析,通过加系数的办法处理。 譬如,财政供养人数,财政部门与主管部门掌握的数据不一,大多依靠地方上报,口径不统一,数据相差较大。 这些数据的可靠性与可获得性, 在一定程度上对转移支付测算的合理性产生重大影响。 在转移支付项目确定之前,地方政府为了能够获得转移支付项目(资金),可能会采取美化项目优势和夸大未来社会收益情况的行为,甚至带有一定的欺骗性来套取资金。

(三)资金使用中的信息不对称

因为资金已经拨付, 资金的使用权掌握在地方政府手中,对出资方而言,只能是积极监督资金的使用情况,随时了解项目或企业的运营状况,但这种了解和监督也往往受到经营者的影响,甚至是阻碍。 如:转移支付项目是否纳入预算;地方接受的财政转移支付是否按指定的内容或项目拨付到位,有无截留或挪用情况;转移支付项目的执行和运行是否符合规定;接受财政转移支付资金单位的使用情况,所有这些信息对资金提供者来说都很不容易搞清楚,财政转移支付资金的提供者与接受者之间的信息不对称, 导致其权益损失。

(四)政策制定和执行中的机会主义行为

各级政府的官员和决策者都是追求自身利益最大化的经济人。 如果没有健全的外部制度来约束其行为,他们会以损害公共利益的方式来追求自身利益最大化。 公共政策从制定到指令、执行、最终效果的显现是一条复杂的委托代理链条,不同层级的政府、职位高低不同的官员都成为这个链条上的委托人和代理人,链条中间的每一主体同时扮演着委托人和代理人的双重角色,既是上一级委托人的代理人,又是下一级代理人的委托人。 在政策执行过程中因委托代理链条过长使得信息传递失真,政策制定者和执行者会面临政策制定偏误和执行不力的风险,因此,就财政转移支付而言,决策者和执行者的机会主义行为也是导致资金使用效率低下的重要影响因素。

三、信息不对称对财政转移支付的影响

如果政策制定者对执行者的执政水平和努力程度拥有完全信息,就很容易选择一个适当的指标来衡量财政转移支付的绩效,但信息不对称使得政策目标难以顺利实现,财政转移支付效率不高。

(一)加大资金使用者的道德风险

一是公共选择学派认为地方政府具有“经济人”的特征。地方政府的利益与地方领导的个人利益不一致。民众只知道自己的需求,并不知道资金供给情况,而政府官员不但知道资金供给总量,还知道社会民众的需求结构。官员可以隐匿真实的资金额度,把资金更多的留在公共部门,从而骗取更多转移支付资金,以满足预算最大化。中层官员们关心自己仕途,又有彰显权力的冲动,他们既希望成为一方颇有影响力的人物,又利用权力进行寻租以获取经济利益的不良动机,尤其当晋升受挫时,经济利益的诱惑力便开始放大增强,从而将补助资金通过行政管理等科目不合理地占用,无法“用之于民”。

二是公共政策本身不完备。 由于制定的政策具有关联性、主观性、人为性和动态性等特征,制定者不可能把政策问题界定得完全清楚明确。 政策制定者的有限理性只能在部分方案中选出次优方案,而不能在所有可行方案中选出最优方案。 另外,在政策实际执行中环境复杂多变,政策制定者不可能考虑到未来可能出现的所有问题并制定出应对措施,政策制定者也无法预测出执行者的偏好和异变行为,也不能对执行者的责任做出详尽规定,公共政策本身的不完备性成为执行者道德风险的温床。

(二)引发预算审核中的逆向选择

中央政府总是力图让经济发展快、产出水平高的地方政府多为中央财政收入作贡献,以避免区域间贫者越贫、富者更富的马太效应。 而一些经济发展较快、收入上缴比例较高的地方政府预测到自己征税越努力,中央提高财政上缴指标的可能性就越大, 于是与所属地方各级政府达成利益同盟瞒报基数和收益水平;或将预算收入转化为预算外及非预算收入,以减少与中央政府的共享数额等等。

正常的财政竞争可以提高政府供给公共服务的效率,降低居民负担公共产品的税收价格,防止政府规模膨胀和政府腐败, 这要求财政主体以社会民众的利益最大化为决策依据。 由于财政转移支付资金拨款的依据和数额缺乏科学合理标准,有些转移支付成为中央对地方的固定拨款;有些地方财政筹集不到相应的配套资金成为被动的接收者;还有些地方政府与中央讨价还价,千方百计争取中央转移支付,最终使得转移支付资金的数额确定没有可遵循的标准, 随意性大,最需要救助的地方政府可能得不到应有的帮扶,而擅长立项哭穷的地方政府却得到了更多资金,这就使得有限的转移支付资金在预算审核中出现了逆向选择,发挥不了应有的效能。

(三)财政转移支付决策透明度低

近年来,随着预算民主化的推进,从中央到地方,预算公开的力度也在加大,这是一种进步,但正如温家宝总理所说“财政预算公开工作进展不平衡,公开还不够细化,与人民群众的期望仍存在一定差距。 ” 我国预算收支分类有功能分类和经济分类两类, 功能分类反映预算的钱用于哪些方面,经济分类则具体反映钱是如何花的,目前仅仅公布功能分类而不公布经济分类,无法反映支出的具体用途。 政府既没有公布全部收入情况, 又向公众提供的政府预算信息十分有限。社会公众是公共资源的终极所有者,所有政府决策信息应该且必须向社会公开,接受各方监督。

(四)财政转移支付资金难于监管

理论上,政治家及公共服务机构并不能为所欲为,而是必须服从公民代表的政治监督及司法、审计监督等,以保证政府运行的效率。 但现实中,监督的效力很可能因为信息不完全而降低甚至失去。 被监督者作为局内人对具体情况了如指掌,而监督者作为局外人只能根据被监督者提供的不完全的信息监督,监督实效则大打折扣。 由于信息不对称,转移支付资金管理不到位,被使用单位挤占、挪用,不按规定使用资金或者财政相关人员发生不廉洁行为等问题时有发生,类似像伪造假名册冒领低保,弄虚作假虚报冒领民政专项资金等问题层出不穷,难于监管。

四、降低信息不对称程度,优化制度设计

通过前文分析可知,信息不对称可造成财政转移支付中的政府间博弈,各级政府的机会主义行为既影响了资源配置效率,又与经济改革的目标相悖。 基于信息不对称引发的各种问题,西方学者从健全和完善激励监督机制以及重构治理结构等方面提出了解决办法。 例如创立分权型的组织形式;建立风险分担的激励机制;设计有效的信息系统,增加政策的透明度等。 其实质就是最大程度地使当事人利益一致,减少两者之间的信息不对称,这对提高财政转移支付效率具借鉴意义。

(一)中央与地方事权和支出范围划分制度化

应在合理划清中央和地方政府事权的基础上,使中央和地方政府关系规范化、法制化,在法制基础上形成新型的权利义务关系。 虽然宪法和《地方各级代表大会和地方各级人民政府组织法》等为中央和地方政府间的权限划分提供了法律基础与依据,但是对于操作层面上的协调关系却无具体的规定。 通过明确规定各级政府的法人地位,实现政府权利与义务的高度协调,为各级政府职能的有效发挥提供必要的法律依据。 对中央与地方政府之间利益关系进行制度约束,既可以保持中央与地方政府关系的相对稳定性,提高中央政府与地方政府关系调整的规范性,又能防止中央政府授权放权的盲目性、随意性,只有减轻信息不对称程度,地方政府决策者的机会主义行为可望得到纠正。 同时,适当延长决策者的任期就能减轻政府决策者行为短视的程度; 要核准地方政府的财政竞争战略, 以能否实现社会民众利益最大化为评判标准, 来纠正基层政府间的过度竞争对财政转移支付的不利影响。

(二)建立转移支付绩效评价和考核制度

为保障转移支付资金运用的政策性要求和不断提高资金绩效, 必须建立一个专门的考评体系和一系列量化指标从社会效益和经济效益进行考评。

一是要建立一套有效的监督制约体系,对财政转移支付资金的分配程序、使用过程、经济效益进行跟踪反馈,确保资金使用效益的最大化。 考核指标要侧重如何加强对资金的管理,并同相关工作人员的廉政建设作风相结合,加入到决策者政绩的考核评价指标体系。

二是要设计一套科学的效益评价与考核指标,对转移支付资金的使用和绩效进行评价和考核。 如果实际使用情况没有达到有效益指标,上级财政可暂缓拨付下一次的转移支付资金并要求提出整改计划,如果整改后还达不到要求,停拨该项资金或相应扣减一部分转移支付资金。

(三)强化政策执行的透明度

由于存在信息不对称问题,以对政策执行中的实际情况的掌握为前提的系统内部“自上而下”的监控效力十分有限想要执行者按照出资者的意愿行事,就必须对他们进行有力地监控和有效地激励。

一是要建立有效的信息反馈机制提高政策执行过程的透明度,试图让“自上而下”监控发挥最大作用,还要发挥社会大众力量实施以“自下而上”的监控。 如丁煌教授所说的“火警”监督,即通过选民、政策对象或利益团体的举报、电话以及上访等方式将政策执行者的不良行为反映给政策制定者, 使其在第一时间采取措施来纠正执行者的不良行为,从而实现监督成本的有效转移。 这需要建立有效地监督途径让更多的社会公众尤其是目标群体参与到政策执行的监督系统中来。

二是要通过绩效合同制度,将执行者的薪酬、升职等与政策执行效果的评估紧密联系起来,激发他们执行政策的积极性。 同时打破各级政府及其成员对政策执行的垄断,决策者可根据政策目标选择不同的政策执行主体,将部分执行权委托给非政府机构或非营利组织,通过不同执行者之间的竞争提高政策执行信息的透明度,增加制定者掌握政策执行情况的主动权,同时减少执行者的道德风险,提高政策执行的效率。

(三)建立地方政府财政努力的激励机制

由于地方政府具有信息优势, 他们会尽可能地虚报成本,而隐瞒其真实成本,从而产生逆向选择问题。 同时,中央政府对地方政府的努力程度了解得会更少,不知道究竟应支付或补偿多少才使对地方政府的激励有效,因此,为提高财政转移支付的资金使用效率,就需要设计一种制度,促使政策制定者与执行者目标趋于一致, 激励地方政府努力执行同时又不滥用职权以谋取私利。

一是要制定地方政府业绩的评价标准。 中央政府总是希望评价标准尽可能客观一些,因为评价标准越客观,就能越准确地对地方政府的努力水平进行推断,激励机制越强。 最有效的办法就是将地方政府以往业绩作为标准,因为过去的业绩包含着有用的信息量。 问题是过去的业绩与地方政府的主观努力有关。 地方政府越努力,好业绩出现的可能性越大“标准”也就越高。 当地方政府预测到他们的努力将提高标准时,努力的积极性也就下降。

二是要对地方政府的收入努力实行“奖勤罚懒”。 中央政府利用财政转移支付在地方政府间的分配,根据预算执行情况设计财政转移支付分配的奖惩机制,促使地方政府从实际情况处理本地方的事务,使中央尽可能掌握政策执行的有关信息,促使有限资金合理使用。 可依据地方经济的发展与区域资源和环境之间的矛盾日益突出的实际情况,设计一个影响可持续发展的奖惩系数,对隐瞒实情的地方政府进行惩罚的同时,对努力增加收入的地方政府的奖励要在转移支付的数量上予以体现,为政策执行者提供准确全面的信息。 冯勤超提出了“保底联合基数法”,就是让地方政府通过努力完成相关指标要求后才能得到转移支付资金,体现了 “各报基数加权平均;少报受罚,多报不奖;超基数奖,不足补交”的基本思想。

(四)实施政府信息公开制度

世界银行与国际货币基金组织的相关研究发现:政府透明度与国家经济发展是正相关的。 我国经济建设在改革开放后取得了可喜的成绩,也存在不少问题,如秩序混乱、交易成本高、诚信缺失等。 政府实现信息公开,增加政府部门的透明度,定期向公众公开信息,如“三公支出”等,社会民众和各级政府就能获得有关信息,这样既可降低交易成本、减少欺诈现象,也能规范市场经济秩序,促进经济发展,也可以降低公众与政府之间的信息不对称,让公众更有效地履行监督职能同时减少对公众的舆论管制,媒体曝光能作为有效的第三方监督公共部门的行为。

参考文献

[1]刘豫.中央与地方政府间财政转移支付制度改革——基于信息不对称的博弈模型分析〔J〕.中国流通经济,2012(3).

[2]徐新斌,刘浩等.完善财政转移支付制度研究〔J〕.财政与发展,2009(2).

[3]吴胜泽.政府间转移支付制度效率研究〔J〕.财会研究,2008(5).

[4]宋小宁,佟健.财政转移支付资金被滥用的原因分析〔J〕.经济经纬,2013(3).

财政转移支付问题分析 篇2

一、财政转移支付资金存在的主要

问题

1、法规制度和文件依据不健全。主要表现在：一是转移支付资金未编入法定预算，预算管理不完整。由于下级地方政府在年初编制财政预算时无法全面掌握上级政府转移支付资金的规模和种类，导致预算编制不完整。当上级补助下达后，有的地方因年初预算未反映上级专项补助，在决算报告中也不反映这项资金，致使决算编报不真实。二是监督检查依据不健全。如一些地方政府用一般转移支付资金搞“政绩工程”，转移支付资金投资效益差的问题较为突出，而与此相对应的监督办法相对滞后，审计监督还存在制度盲区。

2、转移支付资金在途时间较长。转移资金支付的方式是通过各级财政层层拨付，由于资金在途时间长，使得转移支付资金在各级政府间被长时间停留和占用，有的资金在途时间长达3个多月，直接影响资金使用效益。

3、挪用转移支付资金现象时有发生。如有的地方财政在接到上级财政下达转移支付资金后，用于平衡财政预算，有的一些靠财政转移支付和税收返还生存的贫困乡镇政府，用转移支付资金偿还历年欠债等。

4、转移支付资金缺少检查监督和管理。一是有些地方主管部门忽视这项资金管理，对事先申请转移支付资金的项目评估失误，论证不足，审批不严；有的转移支付资金拨付到位后未坚持专款专用，专人管理，专户核算，使有限的资金未能发挥应有的效益，二是财政部门对这项资金的检查监督力度不够，对转移支付资金的事前、事中、事后工作缺乏检查监督。

二、审计的主要方法

1、查清转移支付的规模和种类，促使预算编报完整。审计时，要全面查清上级补助地方支出的规模种类，与地方支出预算的变动情况和预决算的报告情况对比，提出可行建议和办法，使下级财政编报预算和决算的完整。

2、查清审计项目支出的去向，促使项目设置更加合理。审计时，要重点延伸项目支出，看其项目是否适当，有无虚假立项和对立项论证不足、论证失误等导致项目效益低下等问题，审查资金去向是否合理、用途是否正确、效益是否明显。

财政转移支付问题分析 篇3

一、我国财政转移支付存在的问题

(一)政府财权、事权划分不对称

中央和地方实行“分灶吃饭”的分税制财政体制以来，对财权的划分还比较明确，而对事权的划分界定不清晰。财权与事权的不对称直接导致了各级政府之间对事权和财权支出范围的随意和盲目划分，拨付出去的财政转移支付资金的运用随意性很大，产生上下级政府对同一项公共服务重复提供或对某些地区急需的公共服务因上下级政府推诿责任而无人提供的现象，而且事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱导致许多政府机关人浮于事，也很难对其进行绩效审计和考核，很难快速和明确地界定当事人之间的责任分配，由此导致财政支出整体效益的低下。

(二)财政转移支付规模尚小

西方发达国家地方政府一级的财政收入有将近30％—40％来源于联邦和州政府的财政转移支付，有的基层组织如美国的学区有近60％来源于上级政府的财政转移支付。现阶段，我国的中央财政仍十分困难，使财政转移支付制度缺乏充足的财力支持。1993年，中央财政收入占财政收入的比重为22％，到2003年已上升为54.6％。如果计入预算外收入部分，这一比例约45％。税收返还是中央政府的法定义务，其目的不是为了扶危济困，更不是为了实现公共服务均等化，应把税收返还看作是地方对共享税收入的分享。如果把税收返还约4000亿元计入地方收入，中央财政占财政收入的真实比重应该在30％左右。和国际水平相比这一比例是明显偏低的。

(三)财政转移支付结构不合理

在我国的财政转移支付构成中，用于税收返还及补助的数额偏大，而用于缩小地区差距的数额又偏小。如2003年中央财政总支出预算为15138亿元，中央本级支出7201亿元，对地方税收返还和补助支出7937亿元。其中，税收返还3404亿元，体制性补助326亿元，对地方的其他财政转移支付4207亿元。税收返还占中央对地方全部财政转移支付的43％。而税收返还是以保证地方既得利益为依据的，实际上是对收入能力强的地区倾斜，与公共服务均等化的目标毫无联系，致使西部许多地区由于财政均等能力不足长期无法实现财政平衡。税收返还延续和固化了原有的不合理的利益分配格局，逐步拉大了地区差距。财政补助由于缺乏科学依据，透明度不高，随意性很大，常常出现上下级政府讨价还价的问题，明显有失公平。专项拨款也由于缺乏完善的法律依据和有效监督，运作不规范，经常成为地方政府平衡地方财政的工具。

(四)财政转移支付资金安排缺乏监督

长期以来人们对财政部门只管拨款。不问资金使用方向的现象已是见怪不怪了。我国较大比例的财政转移支付资金在拨付到各部门之后就进入失控状态。目前屡有项目重复设置、多头审批、利用职权对本系统资金安排予以“照顾”的案例。这些违规做法使财政资金难以统筹安排、合理配置，甚至还滋长了政府中狭隘小团体主义和地方保护主义的毒瘤，严重违背了财政转移支付资金拨付的目标和降低了资源配置的效率。

(五)财政转移支付资金安排随意性大

在分税制国家里，有条件拨款(专项补助)的范围一般都限定在具有明显的外溢性、需要两级或多级政府共同分摊其成本费用的某些基础性项目和公益事业项目内，专项补助资金的分配使用一般都有基础设施建设法规或单项事业发展法规作依据。与之相比，我国目前的专项拨款范围太宽，几乎覆盖了所有的预算支出科目，并且补助对象涉及到各行各业，到处“撤胡椒粉”：同时，不少专项资金的分配使用缺乏事权依据，亦无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依，费用分摊标准和专项资金在各地区之间的分配方法都缺乏严格的制度约束，随意性大，客观性差，难免出现资金使用的分散、浪费和低效率。

(六)财政转移支付标准不规范

在我国现行的财政转移支付的法律形式中，并没有建立一套科学而完善的计算公式和测算方法，资金的分配缺乏科学的依据。目前，仍然坚持“存量不动。增量调节”的原则，并在此基础上采取“基数法”计算财政转移支付的资金数额。另外还有一些财政转移支付资金干脆就根据拨付者的主观判断，而不是根据一套规范的计算程序和公式来分配，这样势必造成财政转移支付的盲目性和随意性，使财政转移支付演变为中央与地方之间的博弈行为，影响公正性，降低了转移支付的效率。这样的财政转移支付标准不仅不能适当的解决我国严重的地区间财政收入上的差异，而且加剧了这些地区间的公共服务水平上的差异。

(七)财政转移支付立法不完善

我国财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障，法律约束和监督机制不健全，主要表现在如下四方面：一是相关的法律法规体系的建设滞后，我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章，还没有专门的或者相关的规定财政转移支付的法律。缺乏法律权威性和统一性，客观上降低了财政转移支付制度决策和运作的民主性和规范性。二是没有专门机构对财政转移支付进行统一安排和管理，使来自于不同口径不同名目的财政转移支付之间目标不统一，标准不合理，政策功能相互冲突，政策目标实现难以保证。三是财政转移支付的决定与支付缺乏明确的程序规范。使支付对象、资金数额、支付时间、支付方式等方面都带有随意性和人为因素，四是对财政转移支付违规违法行为责任的认定和处罚缺少全面、明确的规定，很多违法行为都以“内部处理”了事，造成了一些单位和个人对财政转移支付的有关规定视而不见。影响了财政转移支付制度的权威性。另外，审计部门对我国财政转移支付资金的使用也监督不够。

二、进一步完善财政转移支付的对策

(一)进一步提高两个比重，扩大财政转移支付规模

纵观发达市场经济国家的财政转移支付，无一不是以中央拥有较大财力为基础的。如美国联邦政府掌握了全国财力的60％，日本中央政府集中了63％：澳大利亚联邦政府掌握了70％，加拿大和德国中央政府也集中了约50％的财力。我国自1994年分税制改革以后，名义上中央财政收入占全国财政收入的比重已经上升到50％以上，但由于大量的税收返还，中央财政实际可支配财力增量打了折扣。如果把税收返还约计人地方收入，中央财政占财政收入的真实比重应该在30％左右。和国际水平相比这一比例是明显偏低的。另外，我国财政收入总额占GDP的比重虽有所上升，

但总体上还是偏低。所以，提高“两个比重”在很大程度上制约着财政转移支付制度的完善。另外。我国国土辽阔，地区差异大，并且处在由计划经济向市场经济转变、由二元经济向现代经济转变、快速融入世界经济体系、快速城市化的社会变迁过程之中，社会矛盾错综复杂，政府更需要拥有较为雄厚的财力。惟有如此，才能有效控制社会秩序，有序解决社会矛盾，平稳推进社会转型。当前。许多问题(如农村义务教育、农民医疗和养老保障等)的有效解决，也都有政府财力不足的制约。

(二)加强财政立法，制定中央级《财政转移支付法》

世界上一些发达国家纷纷用法律来约束财政转移支付行为。在德国，财政转移支付的系数要由立法机构讨论确定，财政转移支付的目标、范围等也被写入法律，据以计算均等化拨款的税收能力和标准税收需求。其他一些技术性的比例，也用法律的形式加以明确规定：在日本，各级政府之间的财政收支划分以及财政转移支付的三种形式都有相应的立法：美国的主要专项拨款由国会法案确定等。他们对财政转移支付中的若干内容，包括政府支出责任、收入划分、财政转移支付规模、结算办法等，均以法的形式加以规定。因此，建议有关部门借鉴发达国家财政转移支付经验。对财政转移支付制度的内容、具体用途、监督形式、处罚规则等，以立法的形式明确下来。

(三)进一步完善我国的分税制财政体制，明确划分中央政府和地方政府之间的事权、财权的范围

财政转移支付手段应当以事权和财权的明确合理划分为基础。我国宪法对中央政府和地方政府的职权进行了规定。政府间的事权划分应当以成本效益分析为标准，将政府间相互交叉的事权彻底分开，明确各级政府的开支责任，对政府间的共同事务，应当按照支出责任和收益程度的大小确定负担的比例，并以财政转移支付的方式将资金归集到具体事务的承担政府。

(四)用“因素法”代替“基数法”计算财政转移支付数额

因素法的基本特征是，选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，如人口数量、城市化程度、人口密度等。可以在《过渡期转移支付办法》的基础上进一步完善，设计出一套科学的公式，对各地的标准化收入能力和标准化支出需要进行测算，以此确定转移支付的数额。在因素的选择上，应全面、客观，用税制因素、人口因素、自然环境因素、经济实力因素、社会发展因素和特殊因素等确定各地的需求水平。既要考虑各地经济发展水平的高低、财政能力的强弱，又要考虑到各地公共商品和服务支出成本的差异。改革过程中，可以先选取一些最主要的和数据取得相对容易的因素，逐步扩大采用“因素法”核定的范围，完善评估体系和公式设计。

(五)减少财政转移支付中间环节，加强对财政转移支付资金的监督和管理

对财政转移支付的监督主要体现在：第一。加强法律上关于财政转移支付法律责任的规定；第二，制定一系列的制度来达到监督财政转移支付的目的。这些制度包括，对项目实行执行情况定期报告制度和对该项项目实行审计制度等：第三，加强和完善对财政转移支付行为的审计监督。西方发达国家对财政转移支付制度的审计监督相当发达，我们应当借鉴；第四，强调财政转移支付资金使用的事后监督，特别对专项项目拨付，应当跟进后续的监督。使整个财政转移支付在法制轨道中运行。

(六)尽快完善省以下财政转移支付制度

近年县乡财政收支矛盾加剧，基本保障能力脆弱，相当一部分县(市)财政支出对上级财政转移支付依存度越来越高，有些县乡财政工资按期发放都存在困难。这就要求省级财政能统筹兼顾，通盘考虑，在规范收支行为的基础上，提高财政的协调功能，对国民收入进行再分配。按照均等、效率和可计量的尺度，从广义上确定一个最低补助标准。另一方面，完整意义的财政转移支付体系包括中央对省、省对市、市对县乡的多层次的纵向的财政转移支付及省与省之间的横向的财政转移支付。目前，中央对省级的财政转移支付好于省以下地方政府的财政转移支付。相对来说，省以下财政转移支付制度步履缓慢，这势必影响了我国整个财政转移支付体系的全面确立。

(七)成立专门的财政转移支付机构

我国财政转移支付的机构建设可借鉴澳大利亚模式——政府机构加咨询委员会型，一是联邦国库部，二是联邦拨款委员会。根据国外经验和我国实际情况，可以成立一个专门机构来进行财政转移支付方案的确定和支付资金的拨付，具有一定的行政职能而非纯粹的咨询机构。该机构还可负责对财政转移支付的最终效果进行调查、追踪、反馈、监督和考评，使其社会效益和经济效益尽可能统一，不断提高财政转移支付资金的使用效率。

(八)逐步建立纵横交错的财政转移支付形式

根据我国实际情况，我们可以实行纵向财政转移支付为主、横向财政转移支付为辅、纵横交错的财政转移支付制度。首先，我国中央政府财力比较紧张，具有横向财政转移支付的要求。改革开放以来，由于财政体制原因，中央政府的财务窘迫，已连续多年出现高额财政赤字，不得不靠发行国债维持，国债依存度高达50％以上，造成中央财政的沉重债务负担。在这种情况下。如果再单纯依靠中央财政的纵向财政转移支付来平衡地区问的财政差额，则会更加剧中央财政的财力紧张状况，从而影响中央政府行使宏观调控职能。其次，地区财力差异很大，具有横向财政转移支付的能力。由于受自然、历史、现实条件所限，各地区经济发展极不平衡，地区财力极不均衡且差额较大。再次，在我国实行横向财政转移支付具有一定的基础。过去我国虽然没有直接的横向财政转移支付方式。但是各地区之间的人才、物力方面的交流，对受灾地区的支援，发达地区对欠发达地区的对口扶持等形式(虽不规范、明确、固定)，其实质是地区之间的横向财政转移支付，并且取得了一定的成效。最后，纵横交错的财政转移支付方式最大的特别是：能够充分发挥中央与地方政府、财务转出地区和财力转入地区两个方面的积极性与主动性。地方政府间的横向财政转移支付，既能在一定程度上减轻中央政府的压力(包括经济压力和精神压力)，又使财力转出地区与财力转入地区直接见面，形成明确的授受关系，有利于增强财政转移支付的透明度。提高资金的使用效率。

(九)大力优化财政转移支付结构

世界各国的政府间转移支付，大都采取复合型，即多种转移支付手法综合地运用。一般说来，这些形式大致可分为一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付三类。一般性转移支付是不附带使用条件或无指定用途的转移支付，其目标是重点解决各级政府之间财政收入能力与支出责任的不对称问题，使接受转移支付的地区能有足够的财力履行政府的基本职能，提供与其他地区大致相等的公共服务。专项转移支付大多带有定向支援、定向加强和委托办理的性质和特点。分类转移支付，一般只是指定转移资金的大的使用方向，而不规定具体的使用项目，接受此种转移支付的政府拥有一定的决策权。在选择新的转移支付形式时，上述三种当然都应加以考虑。但就我国近中期的实际情况看，当转移支付的模式确定后，似应建立一种以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合，以特殊性转移支付作补充的复合型形态为宜。

(十)加快建立政府统计信息系统，完善基础性数据的统计

我国财政转移支付立法问题研究 篇4

一、我国转移支付制度的现状

我国《宪法》中未对转移支付进行明确规定, 也没有专门的法律法规, 现行转移支付制度具有较大随意性, 存在分配不规范, 均等化效果薄弱等问题, 亟需通过立法规范转移支付管理。

(一) 立法位阶低, 法律效力受限

世界各国在财政转移支付立法方面的普遍做法是制定具有较高层次效力的法律。比如德国在其宪法《基本法》中就对财政转移支付做了明确规定, 加拿大、澳大利亚的转移支付也源于本国宪法。反观我国, 对转移支付的规定散见于部门规章之中, 主要是1995年财政部颁发的《过渡期财政转移支付办法》, 规定较为笼统, 难以适应新情况、新问题。其作为一种过渡性安排, 具有深刻的旧体制烙印, 且属于行政规章, 层次低, 稳定性差, 缺少制约性规定。对于转移支付资金的分配和使用, 转移支付资金是否能够做到专款专用, 违反规定的惩罚等问题没有详细规定。

(二) 制度设计欠合理, 均等化效果不强

现行转移支付体系中的税收返还具有逆向均等化的作用, 不符合转移支付的原则和宗旨。江新昶对1996-2004年的数据进行实证分析, 其研究结果表明, 税收返还具有发散效应, 扩大了地区间的发展差距。

(三) 缺乏科学的标准, 管理不规范

目前, 专项转移支付过多, 没有建立一套科学的计算公式和测算办法, 资金的分配缺乏科学的依据, 要么根据基数法, 要么依靠主观判断, 政策导向不明确, 调节功能微弱, 监督机制不健全, 在一定程度上影响了专项转移支付的实施效果。

二、转移支付立法的价值导向

(一) 以事权为基础

事权与财力相匹配是实现各级政府正常运转, 提供有效公共服务的基础。转移支付是在分税制基础上, 对财力在各级政府间做出的再次调整。因此, 转移支付的优化应当以事权为基础。

从理论上, 根据公共产品的层次性划分中央与地方的事权。全国性公共产品属于纯中央事权, 地方性公共产品属于纯地方事权, 交叉性公共产品则与交叉性事权相对应。交叉性事权存在的原因主要分为两类:一类源自公共产品的外溢性, 如基础教育、扶贫等。这类事权的外溢性较强, 需中央政府按照外溢性程度承担相应份额的支出责任。另一类则出于效率考虑, 由于地方政府更了解本地居民实际情况, 一些全国性公共产品交由地方代为提供, 可称为代理性事权, 如生态保护等。这类事权关系国家整体利益, 有很强的全国范围受益性质, 需要中央承担职责。作为一种财力再调整方式, 转移支付应当根据事权性质, 给与相应资金支持。从理论上说, 对于地方政府的内部事权由一般性转移支付加以支持, 而对于地方政府承担的交叉事权则通过专项转移支付加以调剂。

(二) 以均等化为目标

完善当前我国复杂的转移支付体系, 应当以均等化为目标, 进一步整合归并, 建立由一般性转移支付和专项转移支付构成的纵向转移支付体系。

我国当前的财力性转移支付主要包括一般性转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等, 除一般性转移支付外, 其他从性质上都应纳入专项转移支付的类别。随着对转移支付理解的不断加深, 应当根据性质的不同对现有的转移支付类型进行清理归并。这样有助于进一步规范资金管理, 减少资金挤占、挪用等现象, 提高地方财力。具体地, 将财力性转移支付中带着政策性质的转移支付逐渐归入专项转移支付, 对于固定的、长期的和不断增长的支出, 并入一般性转移支付中。同时逐步扩大一般性转移支付在转移支付中的比例, 使地方政府拥有充足、灵活的财力满足其事权支出需求, 促进各级政府间财力的纵向平衡。在转移支付整合过程中, 将清理出的专项转移支付资金和逐步减少的税收返还与原体制补助资金都用于一般性转移支付支出。除重大地区性公共产品的供给和民生问题的专项转移支付外, 所有中央政府对地方政府的财政转移支付都应列入一般性转移支付, 按因素法确定, 通过财政转移支付预算执行。

由于专项转移支付规模大, 问题较多, 对其规定是转移支付立法的重要环节。应当明确专项转移支付的政策目标, 科学、合理地确定专项转移支付的规模, 从项目的设定到具体的资金分配方式重新设计与调整, 进一步完善对专项转移资金的管理, 完善对专项转移支付资金的监督机制, 防止专项转移支付资金的截留、挪用, 提高专项转移支付实施效果。

三、转移支付立法的基本框架

针对当前我国转移支付现状, 应加快推进立法进程, 以法律形式明确规定财政转移支付的目标、原则、标准、程序、方法等, 逐步建立完备的转移支付法律、法规保障体系。

(一) 总则部分

主要规定转移支付的宗旨、基本原则等事项。转移支付的宗旨应体现均等化的价值取向。在转移支付的基本原则中, 应当明确作为一种财政平衡制度, 转移支付的根本作用在于弥补地方财力不足, 缩小地区间财力差距, 实现公共服务的均等化。

(二) 事权、财权划分部分

支出责任划分清楚是转移支付立法的逻辑起点, 因此应当在规定转移支付之前应对政府间关系进行明确划分。为此, 首先应当明确以公共产品的层次性明确划分中央与地方的事权。其次, 统一财权划分并适当向地方财政倾斜 (见表1) 。

(三) 转移支付机构部分

参照国外经验, 如英国的环境部、澳大利亚的联邦拨款委员会等, 可设立专门的机构负责转移支付工作, 该机构由财政部直接管理, 由两部分组成:一是专家委员会, 主要承担研究性工作, 由财政学家、经济学家、社会学家和财政系统的实际工作者组成, 负责转移支付方案的总体设计、修订、解释和咨询工作。当前工作重点应主要放在技术总量的研究, 如制定客观的测算方法, 研究转移支付的最优规模, 监督制约转移支付资金使用的方法, 转移支付的法治化途径等。二是专职执行机构, 主要负责转移支付的日常管理, 包括转移支付的分配及对转移支付的最终效果进行调查、追踪、反馈、监督和考评。

(四) 一般性转移支付部分

这部分主要规定一般性转移支付的原则、标准、方法、程序等。一是明确一般性转移支付的原则, 即一般性转移支付主要是用于对地方政府内部事权的财力支持, 用于弥补地方政府财政缺口, 不规定专门用途, 不附加任何条件。二是完善因素法, 进一步强化一般性转移支付的均等化效果。一般性转移支付支出基数的确定, 应该采用因素计算法, 即根据影响支出的各因素程度大小确定标准系数, 再按有关法定公式进行测算, 从而使得一般性转移支付趋于规范化, 提高中央财政支出管理的科学化程度。三是改变资金拨付方式, 由目前的逐级拨付调整为直接拨付。目前, 我国的拨款程序以间接拨付为主, 转移支付先拨付给省, 省再分配和拨付至地 (市) 、县。省在对省以下进行转移支付时, 几乎享有不受限制的自由裁量权。为了防止省级政府截留资金, 中央政府可以实行直接拨付方式。

(五) 专项转移支付部分

这部分主要规定专项转移支付的原则、标准、方法、程序等。一是明确专项转移支付的原则, 即专项转移支付主要是对交叉性事权进行财力支持。二是科学界定专项转移的标准, 即要明确什么类型的资金转移才能列入专项转移支付。列入专项转移支付的项目应是具有外溢性、突发性、政策性、非固定性等特征的项目, 如中央委托地方项目, 跨地区的大江大河治理, 突发性的自然灾害和疫情的救治等。三是列入专项转移的项目要经过科学论证和一定的审批程序。设立专项转移支付项目时, 需要出具论证报告, 对专项转移支付的目标、投入比例及方式, 相关项目的资金测算、经济效益及社会效益做出详细说明。制定全面系统的专项转移支付审批标准, 严把专项转移支付审批关。四是专项转移支付实行直接拨付模式。

(六) 过渡性措施部分

受历史、经济和自然等因素的影响, 世界各国在具体的实践过程中, 采用的转移支付政策不尽相同, 如加拿大以均等化转移支付为主, 美国则以专项转移支付为主。但其共同特征是转移支付一般包括均等化转移支付和一般性转移支付两类。借鉴国际经验, 简化归并转移支付形式是完善我国转移支付体系的可选择方向。针对不同转移支付方式的特点, 我国财政转移支付制度改革的最终目标应当是逐步将现行的多种财政转移支付形式, 归并为一般性转移支付和专项转移支付两大类。为此, 应当逐步缩小直至取消激励地方政府追求经济总量的税收返还和原体制补助。

(七) 信息披露部分

财政转移支付问题分析 篇5

一、我国财政转移支付存在的问题(一)政府财权、事权划分不对称

中央和地方实行“分灶吃饭”的分税制财政体制以来，对财权的划分还比较明确，而对事权的划分界定不清晰。财权与事权的不对称直接导致了各级政府之间对事权和财权支出范围的随意和盲目划分，拨付出去的财政转移支付资金的运用随意性很大，产生上下级政府对同一项公共服务重复提供或对某些地区急需的公共服务因上下级政府推诿责任而无人提供的现象，而且事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱导致许多政府机关人浮于事，也很难对其进行绩效审计和考核，很难快速和明确地界定当事人之间的责任分配，由此导致财政支出整体效益的低下。(二)财政转移支付规模尚小

西方发达国家地方政府一级的财政收入有将近30%—40%来源于联邦和州政府的财政转移支付，有的基层组织如美国的学区有近60%来源于上级政府的财政转移支付。现阶段，我国的中央财政仍十分困难，使财政转移支付制度缺乏充足的财力支持。1993年，中央财政收入占财政收入的比重为22%，到2003年已上升为54.6%。如果计入预算外收入部分，这一比例约45%。税收返还是中央政府的法定义务，其目的不是为了扶危济困，更不是为了实现公共服务均等化，应把税收返还看作是地方对共享税收入的分享。如果把税收返还约4000亿元计入地方收入，中央财政占财政收入的真实比重应该在30%左右。和国际水平相比这一比例是明显偏低的。

(三)财政转移支付结构不合理

在我国的财政转移支付构成中，用于税收返还及补助的数额偏大，而用于缩小地区差距的数额又偏小。如2003年中央财政总支出预算为15138亿元，中央本级支出7201亿元，对地方税收返还和补助支出7937亿元。其中，税收返还3404亿元，体制性补助326亿元，对地方的其他财政转移支付4207亿元。税收返还占中央对地方全部财政转移支付的43%。而税收返还是以保证地方既得利益为依据的，实际上是对收入能力强的地区倾斜，与公共服务均等化的目标毫无联系，致使西部许多地区由于财政均等能力不足长期无法实现财政平衡。税收返还延续和固化了原有的不合理的利益分配格局，逐步拉大了地区差距。财政补助由于缺乏科学依据，透明度不高，随意性很大，常常出现上下级政府讨价还价的问题，明显有失公平。专项拨款也由于缺乏完善的法律依据和有效监督，运作不规范，经常成为地方政府平衡地方财政的工具。

(四)财政转移支付资金安排缺乏监督

长期以来人们对财政部门只管拨款。不问资金使用方向的现象已是见怪不怪了。我国较大比例的财政转移支付资金在拨付到各部门之后就进入失控状态。目前屡有项目重复设置、多头审批、利用职权对本系统资金安排予以“照顾”的案例。这些违规做法使财政资金难以统筹安排、合理配置，甚至还滋长了政府中狭隘小团体主义和地方保护主义的毒瘤，严重违背了财政转移支付资金拨付的目标和降低了资源配置的效率。(五)财政转移支付资金安排随意性大 在分税制国家里，有条件拨款(专项补助)的范围一般都限定在具有明显的外溢性、需要两级或多级政府共同分摊其成本费用的某些基础性项目和公益事业项目内，专项补助资金的分配使用一般都有基础设施建设法规或单项事业发展法规作依据。与之相比，我国目前的专项拨款范围太宽，几乎覆盖了所有的预算支出科目，并且补助对象涉及到各行各业，到处“撤胡椒粉”：同时，不少专项资金的分配使用缺乏事权依据，亦无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依，费用分摊标准和专项资金在各地区之间的分配方法都缺乏严格的制度约束，随意性大，客观性差，难免出现资金使用的分散、浪费和低效率。(六)财政转移支付标准不规范

在我国现行的财政转移支付的法律形式中，并没有建立一套科学而完善的计算公式和测算方法，资金的分配缺乏科学的依据。目前，仍然坚持“存量不动。增量调节”的原则，并在此基础上采取“基数法”计算财政转移支付的资金数额。另外还有一些财政转移支付资金干脆就根据拨付者的主观判断，而不是根据一套规范的计算程序和公式来分配，这样势必造成财政转移支付的盲目性和随意性，使财政转移支付演变为中央与地方之间的博弈行为，影响公正性，降低了转移支付的效率。这样的财政转移支付标准不仅不能适当的解决我国严重的地区间财政收入上的差异，而且加剧了这些地区间的公共服务水平上的差异。(七)财政转移支付立法不完善 我国财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障，法律约束和监督机制不健全，主要表现在如下四方面：一是相关的法律法规体系的建设滞后，我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章，还没有专门的或者相关的规定财政转移支付的法律。缺乏法律权威性和统一性，客观上降低了财政转移支付制度决策和运作的民主性和规范性。二是没有专门机构对财政转移支付进行统一安排和管理，使来自于不同口径不同名目的财政转移支付之间目标不统一，标准不合理，政策功能相互冲突，政策目标实现难以保证。三是财政转移支付的决定与支付缺乏明确的程序规范。使支付对象、资金数额、支付时间、支付方式等方面都带有随意性和人为因素，四是对财政转移支付违规违法行为责任的认定和处罚缺少全面、明确的规定，很多违法行为都以“内部处理”了事，造成了一些单位和个人对财政转移支付的有关规定视而不见。影响了财政转移支付制度的权威性。另外，审计部门对我国财政转移支付资金的使用也监督不够。

二、进一步完善财政转移支付的对策

试论我国财政转移支付法律制度 篇6

摘 要 在我国,财政转移支付制度是一项规范财政资金在各级政府间的转移、流动和分配,以此解决中央政府与地方政府财政之间的纵向不平衡和各地区的横向不平衡的财政体制。改革开放以来,我国的经济发展取得了举世瞩目的成就,随之一些深层次的矛盾也逐渐凸现出来,主要表现为地区间经济发展的极不平衡等等。而政府间财政转移支付是实现这一目标的不可缺少的手段。但是,由于我国关于财政转移支付法律规定的缺乏也给我国转移支付带来了很多不便,财政转移支付立法及监督成为当务之急。

关键词 财政转移支付 立法 监督

一、概述

财政转移支付是指政府间财力的纵向移动。政府按照一定的形式将一部分财政资金无偿的转移给居民企业或其他受益者所形成的财政支出,主要包括政府用于养老金,失业救济金,贫困补助金,财政补贴,债务利息等方面支出。财政转移支付实质上是财政资金在各级政府之间的一种再分配形式,它是财政体制中的一个重要组成部分。财政转移支付也有广义和狭义之分。广义理解是指一国内各级政府间按照财权与事权相统一的原则,合理划分财政收入级次和规模的一种分配形式,既包括上级政府对下级政府财政收入的补助,也包括下级政府对上级政府财政收入的上解。狭义理解是指相邻两级政府,上级对下级的财力补助,我们所说的一般是狭义的理解。

在我国,财政转移支付制度是一项规范财政资金在各级政府间的转移、流动和分配,以此解决中央政府与地方政府财政之间的纵向不平衡和各地区的横向不平衡的财政体制。改革开放以来,我国的经济发展取得了举世瞩目的成就,但一些深层次的矛盾也逐渐凸现出来,主要表现为地区间经济发展的极不平衡,为此我国目前及未来的经济发展战略应从过去注重效率转变为更加强调公平,以便实现统筹发展、构建和谐的社会生活。而政府间财政转移支付是实现这一目标的不可缺少的手段。但是关于规范财政转移支付制度的相关法律少之又少,而且很多需要法律明确规定,赋予财政转移支付制度的合法化。

二、我国财政转移支付法律制度的研究现状

在研究财政转移支付法律制度的现状中,有以下几种观点。

中央政府与地方政府之间的转移支付是当前公共财政体制政府间财政关系的一个重要课题。正确度量地方的财政收入能力和标准支出需求,以确定科学合理的中央与地方之间的转移支付办法是各级财政充分发挥其公共服务职能的重要基础,这将对各级财政收支平衡、地区间经济协调发展、宏观经济的稳定、公共服务体系的有效运作及整个财政机制的公平高效运行都具有决定性的影响。有学者认为,转移支付制度是财政体制的重要组成部分,是政府实施宏观调控的重要工具。在平衡地区间财力,促进区域经济协调发展方面有着重要的作用。我国现行财政转移支付制度不规范、不完善,妨碍了政府宏观调控职能的发挥。有学者认为,政府实行转移支付有多重目标:实现纵向平衡和横向平衡,矫正外溢性问题及其它经济政治目标。规范的转移支付制度的终极目标追求的是区域间财政能力或公共服务水平的均等化。我国现行政府间转移支付制度虽然在实现纵向平衡方面有明显成就,过渡期转移支付办法在一定程度上也有利于区域间财政能力的均衡。在我国,财政转移支付法律制度主要有以下几个问题:

(一)法律规范少,法律位阶低

在我国,规范财政转移支付的法律比较少,较常用的如税法,预算法等,而这些法律也只是框架式的规定,细节方面比较少,适用起来比较简单。有些法律实际操作起来比较困难,监督方式规定也模糊。其次,法律位阶低。在国外,如德国,加拿大都是在宪法中规定的。而在我国,有些只是行政规章或是部门法律。这些法律百姓可能不会接触到。

(二)支付主体及支付比例规定不明确

在法律条文中,缺乏对支付主体的规定,没有明确是哪个主体如哪级政府或哪个部门应对那些方面进行转移支付,具体支付内容是什么,支付方向是什么,支付比例是多少都没有明确规定。

(三)财政转移支付法定程序及监督程序缺乏

现行财政转移支付法定程序缺乏表现在各个环节中,包括财政转移支付的决策程序、审批程序、支付程序、监督程序、法律救济程序和责任追究程序等。法定程序的缺乏造成财政转移支付整个过程缺乏公开性和透明度,并容易滋生腐败。在财政转移支付法律制度中,规定了一些具体操作,但对监督程序规定模糊。例如由哪个部门哪个单位对哪些财务进行监督,监督的形式有哪些。还有人大通过哪些方式进行监督,新闻媒体,公民个人的监督及对监督者的保护没做具体保护。

三、我国财政转移支付法律制度完善

我国财政转移支付法律制度欠缺。在我国,只有宪法,预算法对这些做了一些规定。但实际运用中并没有有效的被利用。文中通过健全立法,执法,加强法律监督三个方面进行论述,不断完善财政转移支付法律制度。

(一)健全法律程序,尽快建立财政转移支付法律制度

我国应加快推进转移支付制度的法制化,为转移支付提供强有力的法律保障。

第一,要尽快制定《财政转移支付法》。以法律的形式确立财政转移支付的目标、基本原则、资金来源、法定形式、核算标准、分配方法及转移支付的监督及法律责任等,将财政转移支付过程纳入法制化轨道。以法律的形式出现可以进一步增强财政转移支付制度的法律效力,有利于加强对省以下地方各级政府财政转移支付行为的规范。

第二,要进一步规范转移支付的审批监督程序,应当编制转移支付预算,并在预算法中予以明确,按预算审批监督程序,报人大审查批准。一经批准,不得擅自变动。

第三,以法律形式明确财政转移支付的监督制约制度,同时辅之以必要的司法和审计举措,建立相对完善的监督和约束机制,并规定对违法者的制裁,保证转移支付制度在立法、司法和审计上的相互配合和协调统一,这样既能体现转移支付的权威性,又能体现其监督约束的完整性,确保转移支付制度的实施效果。

最后,对在支付中出现违法后果的处罚。用法律条例明确列出各种情况的违法违规行为,对违规违法的一级政府或部门,依据转移支付的种类、性质和违规金额所占该笔资金的比例等因素规定罚款处罚,明确罚款额度确定方法及罚款执行机构;对直接负责的主管人员和直接责任人明确规定行政处分方式,对应予处分而不按规定处分的情况建立防范机制。必要时走司法程序运用刑法惩罚犯罪行为。

(二)完善财政转移支付监督法律制度

财政转移支付监督制度的建设是一项系统的工程。本文认为,财政转移支付监督应着重探讨和解决以下几个方面的问题,包括人大监督,审计独立,社会监督等几个方面。

第一,加强人大监督。我国权力机关的监督主要是通过人民代表大会审查并批准政府的财政转移支付的预算,决算,属于事前监督范畴,但不应当过多的参与对具体财政活动的监督。目前我国要完善预算法,实现部门预算和复式预算,解决“外行看不懂,内行看不清”的问题,使人大的审批真正发挥监督的职能。全国人大对财政转移支付进行预算决算审查,地方人大对接受财政转移支付的地方政府进行转移支付资金使用情况的监督,这样有利于全国人大监督工作的针对性,具体化。

第二,提升审计机关的独立性审计。审计监督已是我国经济监督的一种重要方式。虽然近几年审计监督取得了一定的成效,但仍然存在监督难的问题。主要原因是各级审计机关隶属于同级政府,很难依法独立行使审计监督权。因此,建议审计监督退出政府执法序列,归位于各级人大。

第三,鼓励和保障社会监督。社会监督应是除国家机关以外的监督,主要包括社会中介组织监督,新闻媒体监督和公民个人监督。中介组织是政府宏观调控和企业微观经营的中介。新闻媒体监督对制约行政权力的滥用和腐败现象的惩治发挥举足轻重的作用。公民个人监督是宪法赋予公民的一项权利和义务。公民的检举,揭发,控告等是公民监督的重要方式,在经济监督中发挥着不可替代的作用。以上监督方式共同构成了我国的监督网络,也催促了我国民主制度的不断完善。

完善财政转移支付法律制度对促进我国西部大开发有深远意义。财政转移支付法律制度的完善不仅有利于促进我国财政转移支付法律制度的完善,也有利于我国法制建设的进一步发展。

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财政转移支付问题分析 篇7

一、财政转移支付制度存在问题

目前，财政转移支付的问题主要表现为以下三个方面：

一是转移支付体系的结构仍不合理，专项转移支付占比过高，不利于均等化效果的发挥。2010年，中央财政对地方专项转移支付支出14112.06亿元，占中央财政转移支付的52%。

二是一般性转移支付均等化效果仍不显著。一方面，一般性转移支付包含均衡性转移支付、民族地区转移支付等9个细项，种类繁多，不利于各自之间协调，影响了均等化效果的发挥。另一方面，一般性转移支付中，完全以公式化计算的均衡性转移支付占比较低，且均衡性转移支付所依据标准收入与标准支出的测算公式及决策程序还不够公开透明，影响了均等化目标的实现。

三是专项转移支付在资金分配、资金监管方面问题仍然很多。一方面，对专项转移支付资金额的确定仍未建立起一套科学完善的计算公式和测算办法，而且存在多头审批的现象，资金分配的随意性比较大，分配过程不透明，容易滋生“跑部钱进”等问题。另一方面，由于没有统一建立起对专项转移支付资金使用的监管体系，专项资金的使用效率很低，资金被挤占、挪用和截留的现象也比较严重。

二、如何完善财政转移支付制度

1、强化均衡性转移支付的均等化效果

现阶段，均衡性转移支付是一般性转移支付中依据因素法采用公式化计算的典型代表。在财政部公布《2011年中央对地方均衡性转移支付办法》之后，其计算公式再次进行了大幅度调整，已基本符合财政转移支付设计中的简单易行原则。

但是，均衡性转移支付的计算办法仍然存在缺陷，其核心问题就是对标准财政收支的测算，有待进一步升级。我国现行对标准财政支出的测算中，人均支出标准实际是当年的全国人均支出实际值，有各地区绝对化之嫌。可以仿照日本地方交付税的经验，通过虚拟一个样板地区的方式，得到其支出数额，并以此为标准，这一方法的难度在于对地区标准程度的选择。

此外，均衡性转移支付规模仍然有待提高。根据最新的办法，中央均衡性转移支付的资金来源有了明确的界定，主要由中央财政因所得税收入分享改革增加的收入、中央财政另外安排的预算资金、清算上年的均衡性转移支付余额三部分组成。但这三部分与之前实际运行中的资金来源相比，并没有明显的增加。

2、整合归并其他一般性转移支付

除均衡性转移支付外，一般性转移支付还包括其他“因事而设”的多项内容，这些项目都是针对某项特定的政府政策调整而提供的资金配套行为，这造成了一般性转移支付内容杂乱。而从本质上讲，这些转移支付项目大都属于普通的、固定的、正常的并不断增长的转移支付，具有明显的均衡性转移支付特征。

对于此类转移支付，本着制度简化的原则，可以按照一定的因素设计，将之作为均衡性转移支付的附加评分项目，纳入均衡性转移支付进行统一计算。例如，对于现行民族地区转移支付，可以在均衡性转移支付办法上，附加民族因素标准，从而在均衡性转移支付统一框架下实施。这将大大简化一般性转移支付体系，为今后的政策调整带来很大空间。

3、严格专项转移支付管理

由于专项转移支付规定用途，是加强中央政府调控地方政府行为，优化地方财政预算支出，引导地方政府资金投向国家重点支出和发展事业的重要手段，是一般性转移支付重要的补充。应当按照公平、公开、公正的原则建立起一个目标明确、分配规范、监督有力的专项转移支付制度。

一是，加大专项转移支付清理整合力度。在2009年将部分项目调整入一般性转移支付，并对专项转移支付进行部分整合的基础上，应进一步加大对专项转移支付清理整合力度。对到期项目、一次性项目以及按照新形势不需要设立的项目，予以取消;对使用方向一致、可以进行归并的项目予以整合;对符合新形支付资金的设立、审批和分配，要做到有合理明确的分配依据和操作规程，坚持公开、公正、透明、效率的原则。要做到按制度管理，减少随意性，并在适当的项目上引入公式化管理措施。

二是，做好资金配套工作，提高资金使用效率。对属于中央事权的项目，由中央财政全额负担，不再要求地方配套;对属于中央与地方共同事权的项目，分别研究确定配套政策，区别不同地区具体情况制定不同的配套政策;对属于地方事权的项目，为了鼓励地方推进工作，可采取按地方实绩予以奖励或适当补助的办法。

4、加强转移支付资金监管

完善的财政转移支付制度，不仅应当具有科学规范的资金分配办法，还应当建立完整的监管机制，负责对财政转移支付资金进行评价、考核和监督。

一是，监督资金运行。对于一般性转移支付，由于其单纯补充地方财力而不附带任何条件，应当以《预算法》为准绳，通过同级人民代表大会和上级财政部门对地方财政预决算的审查，以实现对预算执行监督。对于专项转移支付，应加强项目审核的力度，并将资金使用透明化，建立资金申请、使用、结项的报告制度，通过人民代表大会进行监督。

财政转移支付制度的改革策略分析 篇8

转移支付是政府间的一种补助, 它是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础, 以实现各地公共服务水平的均等化为主旨, 而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。我国的财政转移支付制度包括财力性转移支付和专项转移支付两类。财力性转移支付是指对自有财政收入 (含按财政体制规定上级财政给予的返还与补助收入) 不能满足支出需求或上级政府出台减收增支政策形成财力缺口的地区, 按照规范的办法给予的补助。接受补助的地方政府可以按照相关规定统筹安排和使用。财力性转移支付不规定具体用途, 由接受拨款的政府自主使用, 所以又称一般性转移支付或无条件转移支付, 其目标是基本公共服务均等化。目前, 财力性转移支付主要包括:1.一般性转移支付, 它是实现地区间公共服务均等化的有效手段, 作为分税制财政管理体制改革的配套措施, 从1995年起中央对财力薄弱地区实施一般性转移支付;2.民族地区转移支付;3.调整工资转移支付;4.农村税费改革转移支付;5.缓解县乡财政困难转移支付;6.其他财力性转移支付。专项转移支付是指上级政府对承担委托事务、共同事务的下级政府给予的具有指定用途的资金补助, 以及对应由下级政府承担的事务给予的具有指定用途的奖励或补助。

二、转移支付的分类

(一) 一般性转移支付

税收返还。它是我国分税制财政体制改革后为保各级政府既得财力而采取的一种财力转移支付方式。中央财政对地方税收返还数额, 以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革后中央和地方收入划分情况, 合理确定1993年中央从地方净上划的收入数额, 并以此作为中央对地方税收返还基数, 保证1993年地方既得财力。1994年以后, 税收返还额在1993年基数上逐年递增, 递增率按全国增值税和消费税增长率的1:0.3系数确定, 即全国增值税和消费税每增长1%, 中央财政对地方的税收返还增长0.3%。

(二) 专项补助

专项转移支付是指在中央与地方预算中, 不包含在地方财政体制规定的正常支出范围内, 由中央财政根据特定用途, 增拨给地方财政部门的专项预算资金。

三、我国财政转移支付的制约因素

我国目前实行的不是很规范的转移支付制度。主要制约因素:一是各级政府的职责和事权尚未明确划分, 财政支出的划分与事权是紧密联系的, 难以确定标准的收支概念;二是我国的中央财政十分困难, 使转移支付制度缺乏充足的财力支持;三是既得利益调整的力度过大, 困难很大;四是由于体制、经济结构、自然环境和人口状况等因素影响, 地区间经济发展水平相差很大、发展能力存在极大差别, 致使通过转移支付实现地区均衡难以在短期内实现;五是基础性数据统计、收集有很大难度。

四、国外转移支付情况

(一) 澳大利亚

澳大利亚的均等化转移支付由联邦拨款委员会操作, 拨款委员会以一套公式来测度各州的财政能力与需求, 在此基础上决定拨款的分配, 对第i州的拨款=标准财政补助+对第i州的收入补助+对第i州的需求补助-对第i州的专项拨款。式中, 标准财政补助是按该州人口乘以一个全国统一的人均拨款额来确定的。其主要目标是从总体上弥补财政收入的纵向不平衡。收入补助考虑由于一州收入能力不足而应得的补助;需求补助考虑由于一州的特殊需求而应得的补助。

(二) 美国

美国的专项转移支付分为两种基本形式:一是项目专项补助, 联邦政府可根据自己意愿确定补助标准;二是公式专项补助, 联邦政府依据有关法律规定的公式确定补助对象和补助标准。其中, 公式专项补助占1/3, 项目专项补助占2/3。在转移数额上, 专项补助占有较大比重;在使用上, 一般联邦对州一级的补助主要用于失业救济和其他福利转移支出, 州对地方一级的补助则主要用于教育。

(三) 加拿大

加拿大的转移支付包括:一是财政均等化计划, 二是固定项目补助, 三是援助拨款计划。加拿大的固定项目补助是联邦政府对省级政府负责的两项主要公共服务健康和高等教育进行专项补助的一种形式。其目的在于使各省负责的两项主要的公共服务教育和卫生能够达到国内平均水平。加拿大援助计划是联邦政府对省在社会福利领域提供资助的一种形式, 包括盲人补贴、老年人补贴、残疾人补贴和失业救济。其目的在于消除和制止贫困, 提供基本的社会保障, 并带有联邦与省双边协议的某种性质。对一般省份, 联邦政府负担支出的一半;对较富裕的省份, 联邦政府则负担支出的一半以下。

(四) 日本

在日本的转移支付制度中, 并不仅仅使用某一种补助方法, 而是综合运用规定用途与不规定用途、附加条件与无附加条件的补助方式。一般地, 中央政府为了平衡各地区财政收入水平差异, 则采取不规定用途的无条件补助方式, 这样能够直接增强低收入地区的财政能力;而为了增强地方提供某一种或几种公共产品的能力, 则较多地采用附加条件的专项补助方式。通常, 一般性补助是促进公平、实施地区间财政收入协调政策时所采取的主要方式, 而专项补助则有利于达到效率目标, 提高公共产品的供给水平。因此, 这种交叉运用也是有主次的。

五、经验借鉴

(一) 无条件财政转移支付对资金的使用没有明确

的规定。因此, 无法确知所有的补助金是否都最终用于那些优先选择的公共物品上, 不利于政府实现特定的政策目标。但是, 它可以弥补地方政府一般性财力的不足, 对于它的使用, 地方政府拥有较大的自主权, 有利于地方政府实现范围广泛的政策目标和普遍改善地方居民的福利水平。

(二) 中央政府利用非配合财政转移支付支持地方政

府供应特定公共物品和服务, 可以使地方将补助金全部供应特定公共物品和服务的政策目标。但是, 它可能造成中央政府在供应该公共物品和服务上对地方政府的替代作用, 不利于提高地方政府的积极性, 造成地方居民福利水平的非最优化。

(三) 中央政府为实现促进地方在某一特定的公共

物品和服务增加供应的政策目标时, 配合形式的财政转移支付是达到预期政策目标的最佳形式。与无条件财政转移支付相比, 达到相同政策目标, 中央政府所需支出的补助金较少, 而且要求地方政府进行配合, 可以提高地方政府的责任感和积极性。与非配合财政转移支付相比, 配合财政转移支付更易达到预期的政策目标, 也不会造成地方居民福利损失。

六、结论

(一) 增加一般性转移支付, 减少专项转移支付

一般转移支付没有给地方政府规定资金的具体使用方向, 只是政府财力的补充, 下级政府拥有较大的使用自主权。主要目的是用来平衡地方预算, 满足地区基本开支的需要, 因而更能体现公平原则, 避免了专项转移支付的随意性。世界各个国家, 大部分都是一般转移支付为主, 专项转移支付限定在需要多级政府共同分摊成本的某些基础项目和公益事业上。而我国目前专项转移支付范围过宽, 费用分摊标准和专项资金在各地之间分配也缺乏严格的制度约束。因此, 应该压缩专项转移支付规模, 大幅度增加一般转移支付。

(二) 采用因素法转移支付公式代替现行基数法公式

采用“因素法”替代“基数法”。采用基数法确定各级地方政府的财政收支基数是不合理的。因素法的基本特点是:选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素, 如人口数量、城市化程度、人均GDP、人口密度等, 以此确定各地的转移支付额。为了鼓励各地加强税收的征管, 提高地方上增加收入的积极性, 可考虑收入努力因素, 如各地财政收入占GDP的比重。因素法有利于提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性, 规范中央与地方之间的财政关系提高财政管理的科学化程度。

摘要：本文阐述了转移支付制度的含义, 说明了转移支付的分类, 具体研究了世界上各个国家转移支付的成功经验。根据国外的情况和我国的现实, 分析了我国可以借鉴的因素, 最后提出我国财政转移支付制度改革的政策建议。

关键词：转移支付,国际经验,财力

参考文献

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[5]张阳.中国税负归宿的一般均衡分析与动态研究[M].中国税务出版社, 2007.

财政转移支付问题分析 篇9

处于我国财政体制基层的县级财政, 由于财力薄弱, 对转移支付的依赖性更大。转移支付制度的规范与否、合理与否、科学与否, 对县级财政制度的建设影响巨大。本文首先指出上级财政对县级财政转移支付制度中存在的问题, 分析产生这些问题的原因, 在借鉴国外经验的基础上, 提出规范财政转移支付的政策建议。

一、县级财政转移支付制度存在的问题

1. 对县级财政转移支付的数额不能满足县级财政支出的需要

分税制改革没有确立省级以下地方各级政府之间的财权和事权, 尤其没有在省以下建立比较规范的转移支付制度。从转移支付的资金形式看, 县级财政的转移支付资金主要以税收返还、体制上缴、体制补助、专项补助为主, 规范化的均等化转移支付只起辅助作用, 因而具有明显的过渡性特征。从县级财政支出的来源看, 县级财政对转移支付资金的依存度达到38%左右。但是, 这些资金来自不同级别的上级政府, 包括中央、省和市三级。由于不能到位, 从而使县级政府财政支出受到一定的制约。多数省份甚至像广东省的各个县, 转移支付的资金也仅仅保证县级工资和政府机关正常运转的基本需要, 还不能满足县级财政的缺口。湖北省省级的财政转移支付只能弥补县级财政缺口的50%。吉林省囿于财力所限, 对不同类型的财政缺口规定了不同弥补比例:工资性缺口按照90%补助, 公用经费缺口按照60%补助, 重点支出缺口按照30%补助。山西省的转移支付只能解决县级财政缺口的47%。

2. 转移支付结构不合理, 用于均等化的一般性转移支付比重小

以湖南省2003年省对以下的转移支付为例。从大类结构上看, 2003年税收返还、专项补助分别达到了25.81%和60.71%, 而无条件转移支付的比重只有12.88%。从分项转移支付的均等化效应来看, 税收返还的均等化效应很差, 中央专项补助 (专项补助的一小部分) 有一定的均等化效应, 一般性转移支付均等化效应最强。因此从均等化的角度看, 湖南省对下转移支付的结构很不合理, 特别表现在税收返还和专项补助的比重过大, 而一般性转移支付的比重过小。

3. 转移支付的地区间分配不均, 没有发挥均衡各地财力的目标

同样以湖南省为例, 从各个地区所获取的转移支付数额看, 2003年邵阳、自治州、永州、怀化、益阳等几个经济相对落后、财力较为困难地区都获得了相对较多的转移支付, 在全省14个地市州中分别排第1、4、5、8、10位, 这符合转移支付的本意, 即以财政均等化为目标, 追求财政公平, 但我们也要看到长沙、衡阳、常德两个湖南省较发达地区所获取的转移支付数额也很大, 分别排第2、3、6位。此外, 值得注意的是2003年财政收入全省最低的张家界从上级获得的财政转移支付额也是最少的, 这又从另一个侧面反映了湖南省的转移支付在地区间分配还有待进一步改善。

4. 各省对县一级的转移支付制度有待进一步规范、科学

现行转移支付更多的关注的是中央和省两级财政, 而对省级以下的财政没有统一方案, 具体的政策设计因省而异, 五花八门。虽然各地在分配省对下转移支付资金时, 主要通过选取一定的客观因素, 按照统一的公式进行测算, 但还需要进一步的规范化、科学化。一是测算过程的客观化程度不足。有的地方直接使用决算数作为县级标准收入;标准财政供养人口测算依据实际在编人口简单调整;转移支付系数确定方法单一, 未能充分反映地区间的财政困难程度和支出成本差异等。二是计算办法千差万别。既有“因素法”、“基数增长”、又有“定额补助法”、“来源地返还法”等, 各种算法政策导向不同, 政策间缺乏协调。三是对某些测算项目的口径缺乏统一的认识。以各地在一般性转移支付测算过程中对罚没收入和行政事业收费的处理为例, 河北省将其全部计入县标准收入, 山西省只承认50%, 而河南省不计入, 政策导向需要加以研究。四是资金下达不够及时。受下达时间晚、金额不确定因素的影响, 享受转移支付的县很难将上级财政的转移支付资金安排到当年的财政预算当中。

5. 转移支付种类繁杂, 影响了转移支付使用资金的效益

依据各地转移支付项目设立的政策目标, 可以将目前对县一级的转移支付划分为以下四类:第一类是为落实国家的特定的宏观经济政策而实施的转移支付, 如农村税费改革转移支付、调整工资转移支付、退耕还林转移支付等;第二类是为推进地区间公共服务均等化的转移支付, 主要是一般性转移支付;第三类是为体现对某些特定地区的照顾而设立的, 如民族地区转移支付、革命老区转移支付、困难地区转移支付以及特殊因素转移支付等;第四类是着眼于对所辖县增收节支、发展经济实施激励约束而设立的激励性转移支付。多元化的政策目标, 使转移支付项目偏多, 有的项目甚至重复设置, 不仅人为增加了工作量, 而且影响了转移支付资金使用的规模效益。事实上, 除了第一类财政转移支付资金具有固定用途外, 其余三类资金均能够直接增加享受地区的可支配财力, 可以逐步将后三种转移支付纳入一般性转移支付框架, 实施均等化分配。

6. 转移支付制度保留了地方财政的既得利益, 与均衡地方财力的目标冲突

部分地区一般性财政转移支付资金仍然沿袭“基数加增长”的办法和保持既得利益的思路, 仅对年度转移支付增量实施均等化分配, 未能引入自动进入和退出机制, 强化了部分县 (市) 的“身份”意识, 影响了转移支付资金的均等化效果。这些地区主要包括四川、山西、安徽、江苏和广东。如《四川省2005年一般性转移支付分配办法》中明确规定:“维持既得利益, 实行增量控制。在维持2004年省对市、县一般性转移支付补助资金基础上, 对2005年新增加部分资金进行调控分配。”山西省对凡按照公式计算的转移支付未达到上年数额的县, 按照上年水平核定转移支付。安徽省在2004年调整一般性转移支付办法后规定:“补助资金少于2003年一般性转移支付的县, 按2003年一般性转移支付数额补齐。”江苏省在按照因素法测算相关市县转移支付基数的基础上, 建立了转移支付补助增长机制, 规定今后凡是达到“三保” (保吃饭、保运转、保平衡) 的县市, 实行补助增长与财政收入增长1.1:1挂钩的办法。

二、县级财政转移支付制度存在问题的原因

虽然现行的省级以下政府间转移支付对于缓解县级政府财政困难, 缩小省内的地区差距, 调动基层政府发展经济、增收节支的积极性起到了积极的作用, 但与规范化、法制化的转移支付制度建设要求相比, 还存在一定差距。造成上述问题的原因是主要是以下几点。

1. 对县级的财政转移支付依据不清

合理划分各级政府的事权与财权, 是地方转移支付制度的重要依据。但目前分税制财政管理体制对财权的划分比较明确, 对事权并没有清晰的界定。因此, 在中央与地方政府之间、地方政府上下级之间还存在着事权不清、交叉重叠现象。经常会因财权与事权不统一造成部分财政支出责任不清, 增加地方政府编制预算和执行预算的难度, 而且还造成了政府间转移支付责任模糊, 无法实现各自的预期目标。

2. 省市自用财力规模相对的缩小影响了财政转移支付的顺利运转

1994年以来, 中央财力在逐年集中, 也就是说上划中央的财政增量在逐年增加。以湖南省长沙地区为例, 2003年辖区内共完成收入161.23亿元, 其中中央级收入为86.94亿元, 占收入的总比率为53.92%, 省级收入14.41亿元, 占收入的比重为8.93%, 市本级和县 (区) 的总收入为64.88亿元, 仅占总比重的37.15%。而在长沙地区2003年598930万元一般预算收入中, 市本级占有324001万元, 比重为51.4%, 五区四县, 总和也只为274929万元, 所占比重为48.6%。也就是说, 在长沙地区而言大部分财力已经向中央和省、市财政集中了, 县自有财力已经非常有限。武汉、成都、西安等城市情况也大致如此。但作为地方政府却不得不面临地方财力日渐萎缩的巨大压力, 越来越多的财税从地方抽走以后, 地方财政自我平衡的能力就逐步在减弱, 地方转移支付所必需的资金就难以得到保障, 功效就得不到有效发挥。

3. 转移支付的制度设计不规范

造成这种不规范的原因首先是由于中央对地方转移支付的不规范。我国的过渡期转移支付办法是在不触动地方即得利益, 保持分税制相对稳定的思想上制订出来的, 由于外部环境的变化和其他因素的影响, 支付办法的合理性的科学性是有限的, 表现在以下三点:第一, 转移支付力度有限。过渡期转移支付是在地区财力差距悬殊且呈现拉大态势, 既得利益不作调整的前提下, 由中央政府从本级收入增量中切出一部分资金, 用于调节地区财力差距的应急措施。中央拿出的资金规模有限, 只能有重点地解决地方财政运行中的主要矛盾, 几乎起不到缩小各地贫富差距的作用。第二, 技术方法的科学性有限。有些项目采用公式法运作, 如公用经费、财政供养人员及一部分标准收入, 同时很大一部分项目不是采用公式法运作, 随意性很大。第三, 分配方法不合理。“因素法”运用在转移支付计算上也有难以明确规范的地方。依照“因素法”的基本原理设计转移支付制度, 首要的是科学测算标准收入和标准支出, 但在实际操作中很难精确确认。

4. 转移支付制度本身结构不合理

我国的转移支付制度在改革中形成, 包含税收返还、专项拨款、体制补助、结算补助等多种形式。但各支付形式之间缺乏良好的协调, 有时甚至重复交叉, 相互抵消。同时, 转移支付结构也有问题, 专项转移支付所占的比重过高, 一般性 (财政性) 转移支付所占的比重太低。这种结构的不合理, 使其作用受到限制。在众多的支付形式中一般性转移支付由于不规定专门用途, 可由地方政府统筹灵活使用, 因此深受欢迎。例如, 在长沙某县, 2003年底财政结算中上级下拨的17630万元的转移支付资金中, 一转移支付资金总额仅为650万元, 占全部支付资金总额的3.68%, 目前全国的平均水平也大致如此。该县绝大部财政资金仍是通过税收返还, 增量返还, 体制补助, 结算补助等形式分配的, 所占比重接近97%。650万元的支付款与该县当年4.8亿元的财政支出的盘子来讲, 其影响可以说是微乎其微。

5. 转移支付制度缺乏法律保证

世界上许多国家普遍以法律形式、甚至通过宪法对有关政府间转移支付事宜做出明确规定, 使其具有很高的权威性和可操作性。如德国横向 (州际间) 的财政均衡制度其法律基础就是德国《基本法》第107条, 具体操作方法制在《税收分配法合》中作了详细的规定。相比之下, 目前我国尚无涉及政府间转移支付事宜的法律。在1994年颁布的《中华人民共和国预算法》中, 对中央和地方收入体制和范围划分做了较为明确和原则的规定, 但是其法律效应看来也十分有限。而对于支出的体制、范围以及转移支付制度没有法律规定。结果造成, 一方面目前改革缺乏法律的支援和保证, 另一方面也影响了转移支付制度的权威性和可操作性。

三、完善县级财政转移支付制度的政策建议

1. 从行政体制上减少政府层级, 变五级财政为三级财政

一级政府一级财政的结构是比较稳定的。因为这样可以保持各级政府在财力上的相对独立性, 可以较好地发挥激励约束的作用, 能够提高各地方政府的积极性和竞争水平。从我国目前省以下财政体制看, 五级财政造成基层财政困难、主体税种缺乏、难以进一步推进分税制改革等问题, 需要简化财政管理级次, 从而会使财政级次与政府级次出现一定时期、一定程度上的不对应。但从长远看是应该最终对应起来的。简化财政级次后, 乡级政府随着事权的大量减少, 一般应撤销, 而市级政府由于其事权与财权同县级政府趋于一致, 也需要改变原来的上下级关系, 成为平级政府同时, 要做好精简政府人员工作, 使财政供养人口同简化后的政府级次相适应, 减轻财政负担。以县为单位进行转移支付, 基本符合了我国财政体制的运行的现状。以县为单位进行转移支付, 有利于从制度上增强县级财政的可支配财力, 缓解我国基层财政的实际困难。

2. 规范财政转移支付制度, 提高县域公共服务水平

建立科学、规范的财政转移支付制度, 不仅是分税制财政体制的自我完善, 同时也是公共财政框架下平衡地区差异, 加速经济社会协调发展的客观要求。分税制财政体制实施以来, 我国在税种划分和收入归属方而进行了一系列重大的调整。从收支比重上看, 财政收入的大头在中央, 而财政支出的大头在地方, 这样, 财政转移支付将成为中央财政统一调控的重要手段和财政体制的重要组成部分。当政府间收入比重发生变化, 地区间财力差距拉大, 公共服务能力出现悬殊时, 上级政府有责任通过转移支付的方式补充公共支出标准范围内的财政缺口, 从而保证县级政府的公共职能。科学规范的转移支付制度应遵循二个基本原则, 一是公平的原则, 一是规范的原则, 二是透明的原则。在公平与效率之间, 政府间的财政转移支付应该更多地讲究公平;在改革、创新的基础上, 重点加大均等化转移支付力度, 注重对省际、县际之间财力差距的调节, 尽快构建与分税制体制相适应的财政转移支付体系, 提高县级财政的基本保障能力和公共服务水平。要从制度上规范转移支付方, 公开、透明、规范操作, 并按照分税制体制的目标和要求, 逐步取消税收返还、基数返还、体制补助和带有过渡期特征的不平等政策, 纠正历史上继承的不合理因素。通过建立最低财力保障线和公共服务均等化指标, 提高县级公共服务水平, 完善中央对省、省对市县的财政转移支付体系, 强化中央财政和省级财政的再分配功能。

3. 实行标准的转移支付制度, 均衡各地的财力

在转移支付的结构和项目安排上, 根据政府和地区间财不平衡的实际, 合理确定转移支付项目、资金比例、计算方法和指标体系。一是根据地区间人口、经济、财力和支出标准等综合因素, 以公共服务均等化为目标, 确定标准支出的范围和计量方式, 设置一般性 (均等化) 转移支付项目。由于效率的高低、供给范围的大小和各地对财政供给人员管理力度的差异, 如按实际供给人数计算支出需求显然有失公平。因此, 根据人口、面积、企业数量、机构个数、服务对象等客观因素, 区分行政、公检法、公益性事业等不同性质, 设定不同的指标系数, 运用数学模型计算出“标准收入”和“标准支出”, 并根据“标准收入”和“标准支出”的差额, 计算出一般性 (均等化) 转移支付指标。二是根据国家产业政策、经济目标和阶段性任务, 对现行的专项转移支付进行整合、归并, 将部门掌握的专项资金统一纳入专项转移支付的范围, 设置专项转移支付项目和指标, 纠正部分专项游离于预算监督之外的现象。从政策安排上: (1) 属于中央事权, 但出于效率考虑需要委托给地方具体承办, 其所需经费由中央专门拨付, 并予监督; (2) 在事权上属于地方范围, 但出于总体需要和政策目标, 中央政府需要给予一定的支持和鼓励, 激励地方政府更好地履行自己的事权; (3) 属于中央与地方共同事权范围的项目, 应根据项目受益范围的大小确定中央与地方的分摊比例, 明确主体、分清责任, 从而减少基层政府的资金配套, 发挥专项资金的政策效应和规模效应。在设置转移支付项目确定资金的比例和选择计算方式上, 要在提高均等化规模、增加科学性和透明度的基础上, 使财政转移支付制度体现均等化的政策和意图。用于体现均等化意图的一般性转移支付资金的比重, 应保持在转移支付资金总量的50%以上, 从而确立以一般性 (均等化) 转移支付为主、专项补助为辅的转移支付模式。同时必须采用科学的计算方法和规范化的分配手段, 把转移支付资金、项目纳入整个预算体制通盘考虑, 与各级政府预算相衔接, 从制度上构筑科学、规范、公开、透明的财政转移支付体系。

4. 要在提高转移支付总量和增加转移支付规模的基础上, 加大中央财政和省级财政对财政困难县县级财政转移支付力度

在因素的选择和权重的设定上, 要充分考虑中西部地区及其县级财政的困难问题, 对多年来受工农产品价格剪刀差不利影响及为我国工业化发展作过巨大贡献的农业地区和中西部地区, 给予体制性倾斜支持, 逐步实现在同等努力程度的前提下, 全国不同地区间公共服务水平大体均等。努力促进不同区域间经济社会的协调发展、省级财政在分配中央拨给地方的转移支付资金时, 不仅要更多地让利于基层, 而且要做到辖区内公平、公正、公开透明, 把解决县级财政的困难问题作为稳定基层政权和完善财政体制的战略任务, 力争在较短的时间内有效缓解县级财政困境。

摘要：处于我国财政体制基层的县级财政, 由于财力薄弱, 对转移支付的依赖性大。转移支付制度的规范与否、合理与否、科学与否, 对县级财政制度的建设影响巨大。本文指出上级财政对县级财政转移支付制度中存在的问题, 分析产生这些问题的原因, 提出规范财政转移支付的政策建议。

关键词：县级财政,转移支付,财政体制,均等化

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财政转移支付问题分析 篇10

一、西部欠发达地区财政转移支付存在的问题

近年来, 随着我国中央财政收入规模的逐步扩大和公共财政框架的建立, 中央政府加大了对欠发达地区财政转移支付资金的投入力度, 2003年到2007年, 中央财政对地方的转移支付累计4.25万亿元, 87%用于支持中西部地区, 转移支付资金对欠发达地区社会经济的发展起到了很大的作用。但如此庞大的中央转移支付资金, 没有一套完善的制度安排, 依然存在诸如转移支付资金的分配是否合理、项目计划与实际是否脱节、转移支付资金拨付是否及时、转移支付目标是否实现、转移支付的监督制度是否到位、财政转移支付的绩效如何等等问题。

(一) 财政转移支付的协调机制有待进一步完善

长期以来, 财政转移支付资金的拨付、管理、使用以及监督检查分别由多个部门负责, 这种体制虽然实现了互相制约明确了工作职责, 但不利于建立统一领导、统一规划、相互协调、高效有序的长效运行机制, 很容易形成资金使用分散, 或者一个项目, 多头申报, 重复拨款的问题, 不利于统一监管。如灾后补偿和重建转移支付资金的管理就涉及民政部、水利部、交通部、教育部等部委, 很容易造成操作中挤占挪用、监督管理不到位、资金的拨付效率低等问题。目前, 我国的各种转移支付中, 只有一般性转移支付作为地方财力补助进入地方预算, 纳入了地方人大监督的范围, 而其他各种形式的专项转移支付资金都未编入地方预算, 使这部分资金脱离了人大的审查、监督。由于缺乏有效约束, 各地各级政府挪用与挤占情况严重, 往往是“拆东墙补西墙”, 将专项资金用于弥补地方财政赤字或用于“形象工程”、“政绩工程”建设, 专项资金的“专款专用”难以完全兑现。这种管理模式限制了转移支付功效的发挥。

(二) 西部落后地区的自我发展能力不足, 财政转移支付的功效有待进一步提升

目前, 中央专项转移支付项目设置过多、过滥, 覆盖面过宽、重点不突出, 难以体现中央对地方财政支出的引导和调控作用。在单一的纵向转移支付模式下, 中央财政转移支付是均衡地区间财力分配的主要工具。然而, 财政转移支付对均衡地区间财力分配的功效, 取决于中央对地方转移支付的规模。而转移支付规模又受中央政府的财政能力和宏观调控政策的制约。就目前西部大开发的现状而言, 自我发展能力不足是制约西部地区摆脱贫困和脱贫地区进一步发展的瓶颈。自西部大开发战略实施以来加强贫困地区的自我发展能力尚未成为财政转移支付工作的重点。

(三) 财政转移支付管理机制亟待改革, 资金利用效率不高

专项转移支付项目的设置不合理, 项目设置与计划严重脱节, 资金分配还不够科学, 公开性和透明度不足, 如2005年中央补助地方的239种专款中, 有65种没有管理办法或管理办法没有公开, 各地难以了解资金分配情况以及分配的标准, 且专项资金的管理和监督不到位。一方面, 管理机构的服务职能需要不断加强, 项目建设激励机制不健全。另一方面, 由于缺少有效的项目资金管理使用机制和部分资金挪作他用致使财政转移支付资金并未达到预期的全部效果, 整体利用效率较低。

(四) 财政转移支付项目管理比较薄弱, 管理工作亟待加强

一是转移支付的结构不合理, 对地区间财力的均等化作用不明显, 如2009年专项转移支付占全部转移支付的42%, 一般性转移支付仅占13%, 在财力性转移支付中, 均等化作用较强的一般性转移支付的比重偏低, 中央财政转移支付结构还不能充分发挥调节地区间财力差距的作用;二是部分专项转移支付资金下达晚, 各级财政滞留中央专项资金问题严重。

(五) 转移支付资金分配方式不合理

在资金分配上, 现行转移支付主要通过“税收返还”和专项转移支付进行, 既不合理又不规范, 就“税收返还”而言, 由于税收返还数额的确定要求建立在往年基数基础上。因此, 它不仅不能对地区间财力分配的既定格局作调整, 反而会进一步拉大地区间财力的差距, 导致出现“贫者越贫, 富者越富”的分配格局。就专项转移支付而言, 资金分配不是按照规范的方式来进行, 而是看地方的讨价还价能力, 那些跑得快、叫得响、与中央关系密切的地区就能获得更多的拨款。如有条件的配套拨款有利于发达地区, 因为这些地区的配套资金不存在问题, 而贫困地区的配套资金可能是一个很大的负担, 这就使发达地区获得更多的拨款。可见, 专项转移支付对均衡地区间财力的作用十分有限, 甚至还扩大了地区间公共服务发展水平的原有差距。

(六) 财政转移支付的法律法规不完善

我国现行财政转移支付法律制度是以《中华人民共和国预算法》和《所得税收入分享改革方案》为法律基础的。这两部规范性文件均不是针对财政转移支付制定的专门法, 充其量是对财政转移支付的法律确认。实践中多是以行政规章作为指导依据, 与财政转移支付的实际需要相距甚远。财政转移支付的法律法规不健全, 突出表现在:一是没有专门的或者相关的财政转移支付的法律, 客观上降低了财政转移支付制度决策和运作的民主性;二是缺乏对财政转移支付违规违法行为的责任认定和处罚规定, 影响了财政转移支付制度的权威性;三是我们在实施转移支付的形式、原则, 组成转移支付制度各部分之间的关系、各自的实施目标、资金的分配方法和拨付程序上依旧缺乏有效的监督机制, 财政资金使用的监督主体还不十分明确。

二、优化财政转移支付战略的对策思考

针对西部欠发达地区财政转移支付中存在的问题, 财政转移支付必须坚持解放思想、实事求是和与时俱进, 不断创新财政转移支付的工作思路, 适应新形势、新要求, 研究新对策、新办法。

(一) 切实做好财政转移支付的规划

根据总体要求和国家财政转移支付的总目标及实际情况, 今后要把西部欠发达地区财政转移支付作为一项系统工程, 纳入经济社会发展的全局, 与调整产业结构、发展产业化经营等结合起来, 实行统筹规划、综合治理、集中攻坚、整体推进的战略。财政转移支付的规划必须考虑产业的布局和项目发展的延续性, 力图避免一个项目的扶持刚刚有了起色, 但由于受多种因素的干扰, 不能对已有项目进行持续不断的扶持, 从而导致财政转移支付项目出现“半截子”工程。

(二) 整合现有资源, 建立以财政部门为主导, 发改委、水

利等部门积极配合的联席会议制度, 有利于财政转移支付的有效实施

由于财政转移支付工作要求多个部门共同参与才能顺利完成, 财政、发改委等部门都不能单独作为财政转移支付的主体。按照决策、执行、监督相分离的原则, 切实解决当前财政转移支付中主体分裂的问题, 建立以财政为主导, 其他联席会议成员为补充, 整合各成员单位的力量, 明确各自的职责, 将任务分解落实到各成员单位, 并通过完善措施保证各项任务的协调有序完成。

(三) 西部欠发达地区财政转移支付工作应当注重抵抗自然风险的能力和自我发展能力

西部欠发达地区特别是落后地区自然环境恶劣, 要根据落后地区不同的地理、气候和资源条件, 以市场为导向, 立足于发挥自身优势建立具有发展前景的特色经济和优势产业, 是落后地区形成新的经济增长点的有效办法。尽可能通过实施转移支付政策把这些地区资源优势和潜能转化为经济优势和效益, 增强自我积累和自我发展能力, 增强在市场经济中的竞争能力。

(四) 调整西部欠发达地区财政转移支付策略, 根据转移支付对象的发展能力, 做到以“输血”促“造血”

“输血式”转移支付是我国传统的财政转移支付模式, 通过转移支付可以在短期内使其解决财力不足的困境, 但这种模式的特点也较突出, 一是只能起到短期缓解财政的作用, 而不能彻底摆脱经济落后的局面, 二是落后地区对财政转移支付的被动接受容易产生依赖心理, 妨碍其自身发展能力的激发和调动, 也会增大财政的压力。因此, 应尽早告别单一的“输血式”模式, 根据其落后地区自身发展能力, 从机制和组织体系等方面积极培养其“造血”功能, 从根本上解放落后地区的生产力, 通过财政转移支付, 为落后地区的可持续发展奠定基础。

(五) 整合财政转移支付政策的运行平台

要在学习国际国内财政转移支付的新理念及成功方式和管理模式的基础上, 改变目前各部门单兵突进的做法, 使预防、扶持、解困等不同作用的政策工具在同一个平台上协调运行。继续坚持政府主导, 广泛动员和组织全社会的力量参与财政转移支付, 并在原有的基础上适宜地进行创新和开辟多元化财政转移支付资金的筹资渠道和管理运行机制。政府可通过投资财政转移支付项目, 引导社会资金投入或加强市场竞争带动地区经济发展, 在引导社会资金投入方面应力求形式多样化, 因为随着财政转移支付难度和成本的不断提高, 政府难以独立完成财政转移支付任务, 需要社会力量的积极参与, 具体可发展对口帮扶、联系帮扶、定点帮扶、股份合作等形式的社会帮扶, 并吸引中介组织积极参与财政转移支付的管理工作。

(六) 加强管理, 提高财政转移支付资金的使用效益

为了提高财政转移支付资金的使用效益, 一方面要在规范转移支付操作程序的基础上, 设计一套科学合理的考核指标, 对转移支付资金效益进行评价, 并建立一套行之有效的监督与惩罚制度, 另一方面, 对于财政转移支付资金要统筹考虑, 合理安排, 集中使用, 严格限定使用范围, 切实创新财政转移支付资金的使用模式, 提高资金的使用效率。

(七) 根据宏观调控的需要, 创新和完善财政转移支付的管理机制

财政转移支付可以推动落后地区经济发展、促进经济发展的有效手段。当前, 财政转移支付管理机制的创新和完善主要从以下两方面入手:一方面应建立宏观政策的协调机制, 使财政转移支付政策与农业政策、土地政策、信贷政策、投资政策、区域发展政策形成合力, 有效发挥政策体系在均衡地区公共服务水平方面的整体作用;另一方面, 应探索财政转移资金管理方式和机制的创新, 即通过建立重点县的进退机制、以结果为导向的跟踪问效奖惩激励机制、改革财政转移支付的管理体制、建立财政转移支付资金项目因地制宜选择机制、建立完善财政转移支付项目管理机制、建立财政转移支付资金项目监督机制等措施来提高财政转移支付的效果。

(八) 建立健全财政转移支付的督察机构, 依法监督财政转移支付的质量和不规范行为

财政转移支付资金的使用问题一方面需要建立有效的自我激励机制和自我约束机制, 通过责权利的明确界定, 寻求外部性问题的内在化。另一方面有必要建立健全专门的、独立的执法监督专职机构, 定期或不定期地对财政转移支付进行独立检查、审核或评估, 对于违规违法给予公开警告, 以此规范和约束财政转移支付过程中的不规范行为。这必须以建立健全相关的法律法规为前提, 要有明确、科学、合理、权威的评判标准, 做到依法查处。

参考文献

(1) 江孝感, 等.我国财政转移支付的适度规模控制 (J) .管理世界, 1999 (3) .

(2) 安体富.中国财政转移支付制度:现状、问题、改革建议 (J) .财政研究, 2007 (1) .

财政转移支付问题分析 篇11

关键词：村级财政转移支付资金；含义；分类核算

中图分类号：F812 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2014）-04-17-1

1 村级财政转移支付资金的含义

2003年农村税费改革后，国家及各级地方政府针对农村取消“三提五统”出现的支付缺口，普遍采用财政转移支付方式进行补助，以保障村级组织的正常运转。当前农村集体经济组织会计核算遵循的《村集体经济组织会计制度》规定，“补助收入”账户核算村集体经济组织收到的财政等部门的补助资金；村集体经济组织收到补助资金时，借记“银行存款”等科目，贷记“补助收入”科目。因此，村集体经济组织收到的财政转移支付资金应当全部纳入“补助收入”账户核算。如村集体经济组织收到上级拨付的财政转移支付资金18000元，其账务处理应为：

借：银行存款 18000元

贷：补助收入——财政转移支付资金 18000元

当时的改革方案中明确规定，村级财政转移支付资金只能用于村干部补助和村级日常管理费用。因此，村集体经济组织使用财政转移支付资金时的账务处理为：借记“应付工资”或“管理费用”科目，贷记“现金”或“银行存款”科目。如村集体经济组织用财政转移支付资金支付干部补助10000元；购买账簿500元，其账务处理应为：

借：应付工资——干部补助 10000元

借：管理费用——办公费 500元

贷：现金 10500元

随着农村改革的不断深化，国家政策进一步向农村倾斜，对农村的资金支付力度不断加大，村级转移支付资金成倍增长，资金用途也从管理费用的补助扩展到了公益事业建设。但由于上级拨付的财政转移支付资金没有明确多大额度的资金必须用于日常管理，保障村级经济组织的正常运转；多大额度的资金可用于公益事业建设，改善农村生产生活条件。因此，在农村会计核算中就出现了沿用过去的财务处理办法，核算现有财政转移支付的情况。如某村级收到上级拨付的财政转移支付资金50000元，其账务处理为：

借：银行存款 50000元

贷：补助收入——财政转移支付资金 50000元

该村具体使用时将40000元用于管理费用，其账务处理为：

借：管理费用 40000元

贷：现金 40000元

余10000元用于村内自来水工程，其账务处理为：

借：在建工程——自来水工程 10000元

贷：现金 10000元

按《村集体经济组织会计制度》规定，每个会计年度终了，村集体经济组织应当将收入支出类科目余额转入本年收益。因此，上例中村集体经济组织本年度收到的财政转移支付资金在年末应当作以下账务处理：

借：补助收入——财政转移支付资金 50000元

贷：本年收益 50000元

借：本年收益 40000元

贷：管理费用 40000元

结转后，本年收益账户出现的贷方余额10000元，是可用作收益分配的。但是，本例中，村集体经济组织，已将10000元财政转移支付资金用于自来水工程建设，显然不能再用于收益分配。因此，将用于村集体经济组织公益事业支出的财政转移支付资金作为补助收入核算明显虚增了当年可分配收益，应当予以调整。

2 村级财政转移支付资金应按用途分类进行核算

为准确核算财政转移支付资金，应当根据资金用途的不同将财政转移支付资金分为两个类型：一是可用于管理费用或其他费用支出类的资金，如村干部补助、费用支出性的卫生、美化环境等的资金；二是用于形成资产性质的资金，如道路建设、公益事业性工程等的资金。针对这两类资金，在会计核算中应当采取不同的核算办法，以避免虚增当年收益的情况。

对用于费用支出类的财政转移支付资金，收到上级拨付的财政转移支付资金时，应当借记“银行存款”、“现金”等科目，贷记“补助收入”科目。如村集体经济组织收到上级拨付的村干部补助30000元，其分录为：

借：银行存款 30000元

贷：补助收入——财政转移支付资金 30000元

对用于资产性支出的财政转移支付资金，收到上级拨付的财政转移支付资金时，应当借记“银行存款”、“现金”等科目，贷记“公积公益金”科目。如村集体经济组织收到上级拨付的道路建设补助资金20000元，其分录为：

借：银行存款 20000元

贷：公积公益金——财政转移支付资金 20000元

财政转移支付问题分析 篇12

“十一五”规划和党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中,明确了将基本公共服务均等化作为我国经济社会发展、构建和谐社会的一个中长期目标。基本公共服务均等化是指一国公民无论生活在哪个区域,都应该享有同等水平的基本公共服务。但由于政府间的财力分配不均衡,以及因为地理、文化等因素决定的供给成本不同,所以造成地区间所能提供的公共服务水平有较大的差距。

评价公共服务均等化程度的指标包括效果类和经费类两类。效果类指居民最终享受的基本公共服务的平均程度,即对居民享受结果均衡的衡量,由于缺乏客观统一性,比较难以度量;而经费类是财政投入类的指标,即对政府投入均等的衡量,其实质是以基本公共服务的货币形态为衡量对象,虽然与居民最终享受的基本公共服务不完全等同,但经费类指标的差异可以被看作是效果类指标差异的原因。因此,地区间的公共服务均等化的实现要通过平衡地区间财力来实现,而财政转移支付是实现地区间财力平衡的有效手段。

我国民族地区经济基础薄弱,发展相对滞后,公共服务水平也比较低下。由于地理、自然、文化以及历史等原因的限制,民族地区并不具备只依靠本级财政提供与全国水平大体均衡的基本公共服务的能力。因此,中央政府有必要通过财政转移支付来实现包括民族地区在内的全国范围的公共服务均等化。民族地区的财政转移支付主要是指中央财政对民族地区的转移支付,也包括民族地区内部上级财政对下级财政的转移支付以及省市政府对管辖区域内的民族地区的转移支付。民族地区转移支付分为财力性、体制性和专项三类。其中,财力性转移支付主要包括一般性转移支付、“民族地区转移支付”、政策性转移支付等(见图1)。从2009年起,随着国家进一步规范中央对地方的财政转移支付制度,原财力性转移支付更名为一般性转移支付,并将补助数额相对稳定、原列入专项转移支付的教育、社会保障和就业、公共安全、一般公共服务等支出划入一般性转移支付;原一般性转移支付改名为均衡性转移支付。

二、民族地区财政转移支付一般分析

我国民族地区财政转移支付体系逐渐完备并且日渐科学和规范,使得民族地区获得了较高的人均转移支付额,极大地提高了民族地区公共服务支出的财政能力。

(一)转移支付规模的绝对增长

中央财政一直以来都在转移支付制度中给予了民族地区较多的财政优惠政策,使民族地区获得的转移支付额呈逐年增长的趋势。特别是《过渡期转移支付办法》实施以来,中央更进一步加大了对民族地区的转移支付力度,不仅在转移支付系数中额外增加了民族因素,而且还从2000年起专门单独列出一项“民族地区转移支付”款项,这些举措都极大地加大了民族地区转移支付的规模。通过对2003—2008年中央财政对八个少数民族地区的转移支付规模进行分析(见图2),各省区的财政转移支付规模均呈现绝对增长趋势。民族八省区财政转移支付总额从2003年的1 612.46亿元增加到2008年4 749.93亿元。

数据来源:《中国财政年鉴2004-2009》。

(二)人均转移支付额相对增长

如果考虑人口因素,即考察中央对民族地区人均转移支付额,通过表1可以看出,民族地区一直都享受了高于全国平均水平的人均转移支付额。而且观察2003年到2008年六年间民族八省区整体人均转移支付额,2003年民族八省区人均转移支付额为857.65元,高出全国人均转移支付额(639.29元)218.36元,与全国人均转移支付额的比例为1.34∶1;这一比例到2008年提高为1.42∶1,民族八省区人均转移支付额为2 429.61元,高出全国人均转移支付额(1 707.23元)722.38元。可见,近些年来,民族八省区的人均转移支付额不仅获得了绝对增长,相对于全国平均水平也有较大的提高。

数据来源:根据《中国财政年鉴2004-2009》、《中国统计年鉴2004-2009》计算而来。

(三)财政转移支付结构有所改善

我国民族地区转移支付形式多样,转移支付手段较多,其中以税收返还和专项资金为主,具有均等化效应的财力性转移支付比重却较低。自分税制改革以来,中央财政在对民族地区进行转移支付的同时,不断调整转移支付结构。最明显的变化就是财力性转移支付占转移支付总额的比重不断增大,增长速度是所有转移支付手段中最快的,而税收返还、原体制补助等虽然仍占较大比重,但比重呈现不断下降趋势(见表2)。

资料来源:根据雷振扬:《民族地区财政转移支付的均衡效应研究———兼以广西壮族自治区为例》整理而得,载《民族研究》2008年第1期。

就民族地区内部各省而言,各项转移支付所占本省财政转移支付的比例存在较大差异。以2005年为例,税收返还比例最高的是云南,占中央对云南财政转移支付总额的36.02%,税收返还额度为160.24亿元,其次是广西、贵州、内蒙,而最少是西藏,仅为4.49亿元,税收返还额仅占财政转移支付总额的2.61%。税收返还是以地区经济为基数,具有保护地区既得利益的性质,因此云南、广西、贵州等旅游业较为发达、经济能力相对较强的省区,其税收返还额和所占比例都比较高。财力性转移支付额除云南和西藏之外,其他民族地区财力性转移支付占财政转移支付总额的比例大体一致,均在43%~50%,但总体水平高于全国平均水平31.49%。而专项转移支付则是对西藏、青海等自然地理条件更为恶劣、公共服务发展成本更高的省区给予了较大的倾斜。

三、民族地区财政转移支付的公共服务均等化效应评价

从财政投入总量水平研究民族地区转移支付的公共服务均等化效应存在一定的局限,因此采用人均指标进性分析。本文选取基尼系数作为民族地区与其他地区公共服务均等化的评价指标,而民族地区之间公共服务均等化的评价指标则选择变异系数。这是因为基尼系数需要在样本容量比较大的时候计算方有意义,受样本大小所限,因此民族地区间公共服务均等化水平则采用变异系数作为评价指标。

(一)民族地区与非民族地区公共服务均等化效果

近几年中央确实加大了对民族地区的转移支付力度,使民族地区与全国平均水平相比差距有逐步缩小的趋势,横向均等化效果明显,也可以说通过中央对民族地区的转移支付,极大地缓解了民族地区由于财政困难而造成的多种突出矛盾,较好地满足了民族地区最基本的公共服务支出需要,从而达到了均衡和缩小民族地区与全国财力差距的目的。

从表3可以看出,2003—2008年无论是地方财政收入总量还是人均指标上,民族地区与全国平均水平都有比较明显的差距,而在接受了转移支付之后,民族八省区的财政支出能力得到了很大的提高,人均财政支出指标与全国平均水平基本平衡。接受中央转移支付以前,2003年民族八省区财政收入为886.37亿元,人均财政收入为767元,而在接受中央转移支付后财力水平获得了较大提升,人均财政支出为1 357元,这与全国平均人均支出额1 342元基本平衡。2008年民族八省区财政收入为2 125.78亿元,人均财政收入为1 162元,与全国平均人均收入2 157元依旧有较大差距,在接收中央转移支付后民族八省的人均财政支出为3 659元,与全国平均人均支出额3 708元大体相当。财政转移支付后极大地缩小了民族八省区与全国其他地区之间的财政支出能力,横向均等化效应较为明显。

数据来源:根据《中国财政年鉴2004-2009》、《中国统计年鉴2004-2009》计算而来。

为进一步探讨财政转移支付对民族地区和非民族地区之间公共服务横向均等化效应程度,选择财政转移支付前后各地区人均财政收入的基尼系数作为衡量民族地区与非民族地区公共服务均等程度的指标。分别用Gx、Gy表示转移支付前、后地区间人均财政收入差异的基尼系数。用(Gx-Gy)反映现行财政转移支付在缩小民族地区地方财政差距方面所起的正作用或反作用。若(Gx-Gy)≥0表示转移支付在缩小民族地区与非民族地区财政差距方面起正作用;(Gx-Gy)<0表示转移支付在缩小民族地区与非民族地区财政差距方面起负作用。

基尼系数计算公式为:

式中,|xj-xi|是任何一对收入样本差的绝对值;n为样本容量;u为收入均值。为便于我们对民族地区与非民族地区进行比较,分析前我们先对数据作以下处理:将8个省区集结为民族地区,其他23个地区与民族地区作为并行样本,故样本容量为24。计算得到2003—2008年,转移支付前后人均财政收入基尼系数,具体见表4。

数据来源:根据《中国财政年鉴2004-2009》、《中国统计年鉴2004-2009》计算而来。

由表4中不难看出,虽然2003—2008年呈下降趋势,从2003年的0.484 3下降到2008年的0.430 7,但值仍旧大于0.4的警戒值,因此可以认为,民族地区在接收中央转移支付前与非民族地区人均财政收入存在很大差距,横向公共服务均等化程度较低。再观察可知,2003—2008年处在正常区间值范围,特别是2007年更是下降到了0.294 2,处于最佳平均状态。也就是说,民族地区在接收中央转移支付后,人均财力水平得到了较大提升,大大缩小了与非民族地区间的差距,转移支付在平衡民族地区横向差距上起到了显著的作用。此外,由2003—2007年区间值均大于0可知,转移支付在缩小民族地区与非民族地区财政差距方面起正作用。

(二)民族地区间公共服务均等化效果

从民族八省区地方财政收入在全国各省区的排序来看,经过转移支付后,应该说中央对省一级转移支付还是起了较为显著的作用,效果也比较明显。但进一步来看,民族地区内部各省区财政转移支付对公共服务均等化的效果却存在着较大差异,内蒙古、宁夏、西藏和青海的公共服务均等化效果优于广西、贵州和云南。从2008年民族八省区人均地方财政收入情况来看(见表5),内蒙古和新疆两自治区的人均地方财政收入分别是全国的第8位和第13位,说明内蒙古和新疆两地的财政收入能力在民族地区中比较强,而其他六个少数民族地区的人均地方财政收入均排在中下游,尤其广西、贵州和西藏均排在全国的最后五位内。经过财政转移支付后,除广西和云南,其他六省区人均财政支出在全国的排序相较于其人均财政收入在全国的排序均有大幅度提升,尤其西藏更是从31位跃升为第2位。另外,青海、宁夏、新疆三省区也有较大幅度的提高。

数据来源:《中国财政年鉴2009》。

可见,中央对民族八省区进行财政转移支付后,对各省区人均财政支出的影响程度有较大差别,为进一步考察财政转移支付前后八省区间的公共服务均等化效果,选择财政转移支付前后少数民族八省区人均财政收入变异系数作为衡量民族地区之间公共服务均等化程度的指标。

变异系数即标准差系数,又称离散系数,就是总体单位标准值的标准差与平均值的比值,即变异系数=标准差/平均值,可以用来表示差距的变动,该指标越大,表示区域间考察指标的变异程度越大,即地区间差距越大。变异系数在数值上等于某项测量指标的标准差除以其均值,计算公式为其中,V即为变异系数,分子S为标准差,分母则为均值。本研究选取民族地区人均财政收入的变异系数作为民族地区间差异的评价指标。分别用VX和VY表示财政转移支付前后地区间的人均财政收入的变异系数(见表6)。

从分析结果来看,民族地区之间人均财政收入的变异系数呈逐年上升的趋势,这说明民族地区之间的财政收入能力均等化程度逐年降低。再观察财政转移支付后的指标VY,2003—2008年,民族地区之间人均财政收入的变异系数均大于财政转移支付前,可以认为经过财政转移支付后,各民族地区之间财政能力均等化程度进一步降低。

数据来源:根据《中国财政年鉴2004-2009》、《中国统计年鉴2004-2009》计算而来。

四、结论与政策建议

本文从促进公共服务均等化的角度对我国民族地区转移支付制度进行了分析。首先,从总量上看,中央对民族地区的财政转移支付呈现为总量上的绝对增长和人均转移支付额度的相对增长;其次,转移支付结构有所改善,但是仍然呈现出财政转移支付结构的不合理性,主要体现在税收返还的比例偏大,税收返还是为保护各地区的既得利益,各地税收返还额按基数法决定,这是对于收入能力强的地区的倾斜,结果是对经济发达地区返还额度大,而民族地区等经济发展基础差,增量少的地区,税收返还额度小;最后,转移支付对促进民族地区与非民族地区公共服务横向均等化效应有一定的积极作用,然而对于民族地区间的财政转移支付结构,不仅不利于公共服务均等化的实现,而且在一定程度上扩大了地区之间公共服务供给水平的差异,造成这种现象的主要原因是现行转移支付标准缺乏科学性,中央对地方的财政转移支付制度中缺乏科学完善的计算公式和测算方法,无法真正做到完全依据各地区社会、经济和基本公共服务发展的历史差距和客观需求进行资金分配。

财政转移支付的直接目标是调整收入,而最终目标则是为了减少公共支出的不均等,解决地区间公共服务不均等问题。因此,财政转移支付制度改革应该以公共服务均等化为导向,基于此,本文就促进民族地区公共服务均等化效应的财政转移支付改革提出以下建议。

(一)财政转移支付结构应以均等化转移支付为主

基本公共服务均等化的财政转移支付目标必然要求我国财政转移支付的结构上以均等化的财政转移支付为主。

首先,逐年扩大一般性转移支付度。一般性转移支付是最具有平衡地方间财力差异,促进公共服务均等化的转移支付形式。一般性转移支付的比重低,不仅会削弱中央政府均衡地方财政的能力,也限制了地方政府在区域性公共服务供给中的自主性。提高一般性转移支付的比重,使其成为转移支付的主要形式可以赋予地方政府更多的资金使用权,地方政府可以更合理地提供更符合本地实际情况的基本公共服务。目前我国地区之间基本公共服务差距较大,不仅要增加一般性转移支付的比重,更要完善一般性转移支付的分配方法,在标准中进一步考虑自然环境、社会发展等成本差异因素,促进民族地区提高基本公共服务水平。

其次,降低税收返还和体制补助的比例。无论是体制补助还是税收返还都属于逆均等化的转移支付形式。从转移支付制度原理来说税收返还实际上是维护既得利益的“基数法”的延续,与基本公共服务均等化的财政转移支付相悖。因此,从促进基本公共服务均等化的高度出发,应该逐步降低税收返还和体制补助的比例,直至最终取消。

最后,规范和清理专项转移支付。专项转移支付是指带有指定用途,地方政府无权挪作他用的转移支付形式。目前,中央对民族地区的专项转移支付比重很大,是转移支付的重要组成部分。专项转移支付在促进基本公共服务均等化的过程中发挥了巨大的作用。目前我国转移支付中存在着多头管理、资金分散、难以发挥规模效益的问题。因此对专项转移支付进行规范是十分必要的。一方面是要将我国目前分散的专项转移支付汇总合并;另一方面要对一些不太规范的专项转移支付进行清理甚至取消。新设立的专项转移支付应侧重于基本公共服务。通常来看,列入专项转移支付的项目应是具有外溢性、突发性、特殊性等特征的项目。

(二)财政转移支付的核算应以因素法为主

以公共服务均等化为目标的财政转移支付的分配方法必须以公共、公平为前提,多因素的转移支付核定是比基数法更为科学的方法。基数法是对地方既得利益的保护,与公共服务均等化的方向是相悖的,因此科学规范的财政转移支付应选择“因素法”为其主要的核算方式,即考虑到包括各地区差异及行为偏好等在内影响财政收支的各方面因素,以科学的公式来计算各地区不同的公共服务需求和成本,作为确定政府间转移支付的规模和数量的依据。选取的因素应具有客观性、普遍性和可操作性,设立的计算公式应规范、简便,要准确反映因素量化的要求。对于民族地区来说,从民族地区的发展基础、自然地理条件、发展成本等实际出发是十分必要的,因此在核算民族地区转移支付的分配方法时,需要考虑人口因素、民族因素、地域因素、经济发展因素和人均财力因素等。其中,民族因素中必须考虑民族复杂程度,主要应考虑少数民族人口总数、少数民族人口占总人口的比重等。

(三)完善和健全财政转移支付的相关法律制度和监督机制

财政转移支付促进基本公共服务均等化的作用最终应落在全体人民对公共服务的均等享受上,平衡各地方财力只是实现各地方提供均等化公共服务的手段,在各地财力达到一定程度之后,必须通过保证各地资金使用的绩效真正实现全体人民对公共服务的均等享受。因此通过法律形式明确政府间转移支付的法律地位,规范财政转移支付资金的使用是十分必要的,同时还需加强对财政转移支付资金的绩效评价和考核监督机制。

摘要：因为地理自然环境恶劣、公共服务供给成本高等原因,民族地区地方财政无法提供与全国平均水平大体均衡的公共服务。一直以来我国对于民族地区都有财政倾斜政策,虽然财政转移支付对民族地区公共服务均等化有一定的促进作用,但是由于缺乏科学、有效的财政转移支付核算体系,民族地区内部之间存在明显的差异性,而且转移支付结构也缺乏合理性。今后我国财政转移支付应以公共服务均等化目标为改革方向,同时加强对财政转移支付资金的绩效评价和考核监督。

关键词：民族地区,财政转移支付,公共服务均等化

参考文献

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