制度草案说明

制度草案说明（精选8篇）

制度草案说明 篇1

关于《关于完善人民陪审员制度的决定（草案）》的说

明

最高人民法院关于提请审议《关于完善人民陪审员制度的决定(草案)》的议案

全国人民代表大会常务委员会：

为了健全社会主义民主法制，充分发挥人民陪审员在审判工作中的作用，弘扬司法民主，维护司法公正，最高人民法院经过广泛调查研究，反复讨论修改，拟定了《关于完善人民陪

审员制度的决定(草案)》，现提请审议。

最高人民法院院长肖扬

2004年2月19日

关于《关于完善人民陪审员制度的决定(草案)》的说明

———2004年4月2日在第十届全国人民代表大会常务委员会第八次会议上

最高人民法院副院长沈德咏］

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

我代表最高人民法院就《关于完善人民陪审员制度的决定(草案)》作如下说明。

一、完善人民陪审员制度的必要性

人民陪审员制度最早始于革命根据地时期，是我国司法制度的一项优良传统。实行这项制度在我国有长时期的丰富实践。实践表明，人民陪审员参与审判案件，可以充分体现我国社会主义司法民主，是人民群众参与国家管理的一个重要方面，对于加强廉政建设，促进司法公正，都能收到很好的效果。但是，现行的人民法院组织法等有关法律关于人民陪审员的 1

规定过于笼统，对于人民陪审员的资格条件和产生程序等问题没有具体规定，人民陪审员的素质难以保证，有的人民陪审员在庭审中难以真正发挥作用。推行审判方式改革后，这种情形更为明显。基于上述原因，人民陪审员制度在很多地方已流于形式，有的地方甚至根本就不搞陪审。为适应新的形势发展需要，必须通过立法进一步完善人民陪审员制度。

第一，立法完善人民陪审员制度，是司法工作实践“三个代表”重要思想和“立党为公，执政为民”要求的重要体现，是落实宪法关于公民依法参与管理国家事务权力的重要保障。司法事务是国家事务的重要组成部分，实行人民陪审员制度是人民群众参与司法活动最直接、最重要的形式。通过单行立法完善现行人民陪审员制度，对于健全社会主义民主政治制度，具有重要的意义。

第二，立法完善人民陪审员制度，是弘扬司法民主、维护司法公正的现实需要。人民陪审员制度是一项重要的司法制度。实践证明，人民陪审员参与审判案件，既充分体现了社会主义司法民主，又注重从社会道德标准等方面对案件进行分析、判断，与法官形成思维互补，有利于查清案件事实，正确适用法律，确保裁判公正。

第三，立法完善人民陪审员制度，是增强司法活动透明度，强化人民群众对司法活动监督的现实需要。人民陪审员来自人民群众，他们参与审判，对于提高审判活动的透明度，促进司法公开，约束法官严肃执法、秉公办案具有重要作用。同时，对于向广大人民群众进行法制宣传教育，加强诉讼调解，说服当事人息诉服判，也具有良好效果。

第四，立法完善人民陪审员制度，是解决实践中存在的问题的必要措施。当前，人民陪审员制度的实行很不规范，存在许多问题，如人民陪审员的任职条件不明确，一些人民陪审员素质不高，无法胜任陪审工作；人民陪审员的产生不规范，缺乏必要的管理、监督；一些人民陪审员不依法正确履行职责，或“陪而不审”，或“乱陪乱审”；由于人民陪审员的补助无法落实或标准太低，影响一些人民陪审员参与陪审的积极性；还有一些法院固定指派少数人民陪审员长期参加陪审，形成“编外法官”，致使这项制度的执行丧失了广泛的群众性，等等。上述问题的存在，不仅影响了人民陪审员制度的有效实行，也在一定程度上影响了审判工作的正常进行。究其原因，主要是缺乏明确的法律规范。因此，立法完善人民陪审员制度至关重要。

最高人民法院曾于2000年9月向九届全国人大常委会报送《关于完善人民陪审员制度的决定(草案)》。后经九届人大常委会审议认为，鉴于对人民陪审员的职责定位、人民陪审员的任职条件等问题尚需进一步深入研讨，该草案的审议工作被搁置。近年来，随着人民群众参政议政热情的高涨，许多人大代表、政协委员连续几年向全国人大和最高人民法院提出制定完善人民陪审员制度单行立法的议案、提案和建议。最高人民法院经研究决定，根据九届全国人大常委会法律委员会提出的修改意见对草案进行修改和深入论证，并将其作为新的立法建议报送十届人大常委会。十届人大常委会已经将其列入条件成熟时即可提请审议的立法计划。目前，九届人大常委会审议时提出的需要重点研究的问题，经过修改、论证，有关方面已经取得共识。

二、草案的主要内容

(一)关于人民陪审员的职责定位问题

对于人民陪审员的职责定位，主要有三种意见：一种意见认为，按照现行法律规定，“人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利”。因此，应当将人民陪审员在审判活动中的地位、作用定位于参与审判案件，行使与法官同等的职权。另一种意见认为，人民陪审员不是法律专业人员，不可能与法官发挥同等作用，应当将人民陪审员的地位、作用定位于对法官审判案件进行监督。还有一种意见认为，人民陪审员参与审判案件，既行使与法官同等的权力，又对审判活动发挥监督作用。

实行人民陪审员制度的主要目的是通过人民陪审员参与审判活动实现司法民主，确保司法公正。对于人民陪审员在审判活动中的地位、作用，仍应定位于参与审判案件，行使审判权。人民陪审员参与审判，主要是从不同的角度分析案件，使法官听取来自业外人士的意见，丰富思维判断。同时，人民陪审员在参与审判活动的过程中，对于法官严格遵循办案程序依法裁判案件，客观上会形成一种监督和约束，这种监督作用是人民陪审员制度所固有的。人民陪审员这种独特的角色和作用，有利于查明案件事实、正确适用法律。因此，草案第十条规定，人民陪审员执行陪审职务，除不能担任审判长外，与法官享有同等权利、承担同等义务。草案第十一条明确规定了人民陪审员执行陪审职务期间应当履行的审判职责。草案第十二条还规定，人民陪审员同合议庭其他组成人员意见分歧，必要时可以建议合议庭将案件提请院长提交审判委员会讨论决定。

在研究、论证过程中，有同志指出：实践中有些人民陪审员虽然参与案件的审判，但在案件庭审、评议中不发挥任何作用，在审判活动中“陪而不审”；还有些人民陪审员不正确履行职责，在案件庭审、评议中随意发表错误的意见。这些问题的存在影响了合议庭作用的正常发挥，制约了人民陪审员制度的实行。完善人民陪审员制度，必须从立法上针对这些问题作出规定。草案采纳了上述意见，在通过相关规定严格人民陪审员任职条件、确保人民陪审员素质，明确人民陪审员职责，规范对人民陪审员的管理、培训和考核的同时，在第十二条还就人民陪审员在审判中应起的作用和规范合议庭的评议规则作出专门规定，以防止人民陪审员因不履行或不正确履行职责而影响案件的公正审判。

(二)关于人民陪审员的产生问题，现行人民法院组织法规定，人民陪审员由选举产生。实践中，人民陪审员的产生方式却多种多样，很不规范。从调查情况看，现有人民陪审员中，41．5％是由人民法院自行任命，23．7％是经有关组织推荐，由法院任命后报同级人大常委会备案，依法选举产生的人民陪审员很少。有的地方法院还自行聘请特邀人民陪审员。人民陪审员产生方式的不规范，在一定程度上制约了这项制度的实行。在论证过程中，一种意见认为，只有通过选举产生人民陪审员，才能使这项制度具有广泛的群众性，人民陪审员在执行陪审职务时才有使命感，并依法得到保障；人民陪审员的产生方式，应维持现行法律规定的选举方式，具体可结合人大代表的换届选举进行。但是，从人民代表大会有关选举的职责看，就人民法院而言，它只负责选举产生人民法院的院长，而副院长、法官都是根据法院院长的提名由同级人大常委会任命。如果人民陪审员一律要由人大选举产生，产生的程序比法官的产生程序还要严格，似无必要，实施起来的难度也较大。因此，草案在充分总结各地产生人民陪审员的成功做法的基础上，比照法官的产生程序，提出了由人大常委会任命人民陪审员的做法。草案规定人民陪审员的任期为五年，可以连任，缺额依法定程序增补。

(三)关于人民陪审员参与审判案件的范围问题

鉴于随着经济体制改革的深化和社会主义法制的发展，案件数量和类型变化很大，目前难以具体规定人民陪审员参与审判案件的范围，草案第二条保持了现有法律关于实行人民陪审员制度的原则规定，明确人民陪审员参加人民法院组成的合议庭，审判第一审案件，适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件除外。同时，该条还规定：“人民陪审员参加审判第一审案件的范围，由最高人民法院规定。”由最高人民法院对人民陪审员参与审判案件的范围进一步进行摸索、总结，待条件具备时，再作出明确具体的规定。此外，为了进一步

保护当事人的诉讼权利，该条第三款还规定：“当事人申请由人民陪审员参加合议庭审判第一审案件的，人民法院可以准许。”

(四)关于人民陪审员的任职条件

人民陪审员同法官一样行使审判权，因此同法官的任职条件，特别是文化程度不宜相差太大，否则，因自身能力、水平较低而难以发挥人民陪审员应有的作用。草案规定了担任人民陪审员必须具备的八项条件，其中，将人民陪审员的文化程度限定为大学专科以上。根据调查，现有人民陪审员中，有47．4％具有大专以上文化程度，27．2％具有高中文化，总体文化程度比较高。根据我国当前社会发展进步的实际情况，结合人民陪审员参与审判案件的实际需要，将人民陪审员任职的文化条件确定为具有大专以上文化程度较为妥当。同时，考虑到我国地区的差异，特别是不发达地区人民陪审员总体文化程度较低的现实，草案还特别规定，对于年龄较大、群众威望较高的公民担任人民陪审员的文化条件可以适当放宽。

(五)关于人民陪审员参与陪审案件的确定形式

如何确定人民陪审员参与陪审具体案件，主要存在两种意见。一种意见认为可以借鉴欧美国家的做法，对于实行陪审的具体案件，采取抽签或者其他方法，从全部人民陪审员当中随机抽选参与陪审的人民陪审员，以体现程序公正。另一种意见认为，实行随机抽选的方式确定人民陪审员参与陪审具体案件，经济成本较高，在现实的经济条件下不具有可行性。而且，目前在确定法官组成合议庭审理案件时，也是由法院自行指定。对人民陪审员参与陪审具体案件的确定，原则上不应当与法官审判案件的确定方式有较大差别。实践中，多数的做法是由法院指定人民陪审员参与陪审具体案件。但有少数法院出于方便安排陪审工作等考虑，将陪审任务固定地交给少数积极性较高的人民陪审员，导致这些人民陪审员变相成为“编外法官”，失去了这项制度应有的群众性。为解决上述问题，草案坚持灵活掌握、合理安排的原则，在第十五条规定“人民法院应当以适当方式轮流安排人民陪审员参与陪审，一名人民陪审员每年参与陪审案件不得超过10件”，以防止有的人民陪审员长期不参加陪审，有的则长期、固定地参与陪审，成为“编外法官”，保证在这项制度的实施中充分体现群众参与的广泛性。同时，草案还将人民陪审员执行陪审职务确定为法定义务，以避免人民陪审员随意拒绝参与陪审。

（六)关于人民陪审员的管理、培训和监督问题

实践中的做法较为常见的是人民法院负责对人民陪审员的管理、培训和监督。讨论中一种意见认为，人民陪审员参与陪审案件、行使审判权的场所是人民法院，人民法院对于人民陪审员的工作情况也比较了解，故人民法院应当负责此项工作；另一种意见认为，人民陪审员的管理、培训等属于司法行政事务，应由司法行政机关负责；还有一种意见认为，这项工作广义上虽属于司法行政事务范畴，但与法院人财物管理相比，又有其特殊性，应有别于一般司法行政事务。鉴于人民陪审员在审判活动中的独特地位、作用，对他们的管理、培训和监督应当既有别于法官又不同于司法行政人员，并体现人民陪审员与法院之间的关系不同于法官与法院之间、司法行政工作人员与司法行政机关之间的隶属关系，以避免当事人和社会公众对这项制度的民主性、公正性产生怀疑。因此，对人民陪审员的管理、培训和监督，不宜由法院或司法行政机关单独自行负责。草案采纳了这种意见，为加强对人民陪审员行使审判权的管理、监督和制约，同时又不对司法机关现有机构设置、职权划分和管理制度做出较大变更，增强工作实效，在第十六条规定由人民法院会同同级司法行政机关对本院的人民陪审员进行管理、培训，并对本院人民陪审员执行职务情况进行定期考核。草案还就考核内容作出了具体规定。

(七)关于人民陪审员履行职责的经费保障问题

由于陪审案件的范围和人民陪审员的数量能够做到合理控制，所需经费不会给财政造成较大压力。经商财政部和人事部同意，对于无固定收入的人民陪审员在执行陪审职务期间，由人民法院参照当地职工上年度平均货币工资水平，按实际工作日给予相应补助。对于有固定收入的人民陪审员，在执行陪审职务期间不再另行补助，只是强调其所在单位不得因其执行陪审职务而克扣或者变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇。

草案还规定，人民陪审员因执行陪审职务支出、按照规定应当由人民法院负担的开支，人民陪审员应当享受的补助以及人民法院为实施陪审制度所必需的开支，列入人民法院业务经费，由同级政府财政予以保障。

草案对上述问题的规定，是依据目前实际情况提出的。随着我国经济和社会的发展，民主与法制的不断加强，将继续进一步完善人民陪审员制度。

以上说明和《关于完善人民陪审员制度的决定(草案)》是否妥当，请审议。

制度草案说明 篇2

一、制定《畜禽屠宰管理条例》的必要性

肉食品是我国居民的传统食品, 在食品消费中具有特殊性。肉类产品产业链涉及养殖、屠宰、加工、运输、流通和消费等多个环节, 屠宰是这一产业链中的关键环节, 是连接养殖和消费的重要纽带, 直接关系到肉类产品质量安全和公众健康。制定畜禽屠宰管理条例, 将畜禽屠宰纳入统一规范管理具有重要意义。

1. 保障广大消费者食用安全放心肉食品的需要

改革开放以来, 我国肉食品消费量大幅增加, 2012年全国肉类总产量达到8 387.24万t, 人均占有量61.9 kg, 是1990年人均占有量的两倍半。在数量增长的同时, 肉食品质量安全问题却始终存在隐患, 一方面, 基于利益驱使, 生猪私屠滥宰现象屡禁不绝;另一方面, 由于在国家层面对牛、羊、禽屠宰没有统一要求, 对牛、羊饲喂“瘦肉精”、注水、掺假等违法行为和交易市场宰杀活禽带来的疫病传播风险依然存在, 严重威胁着公众健康。从屠宰行业发展的实践来看, 国家实行生猪定点屠宰制度以来, 生猪产品质量安全水平得到显著提升, 老百姓食用安全放心猪肉食品的需要基本得到满足;将牛羊禽纳入统一管理的地方畜禽产品质量安全水平也相对较高。当前, 猪牛羊禽产品的产量已经占到肉类总产量的98%, 保证猪牛羊禽产品的质量安全, 就基本确保了肉类产品的质量安全。因此, 应当通过立法形式, 尽快将牛羊禽的屠宰纳入定点制度统一管理, 更好保障肉食品质量安全。

2. 规范提高畜禽屠宰行业发展秩序和水平的需要

《生猪屠宰管理条例》实施以来, 国家始终把生猪屠宰厂场审核清理、整合压点作为重中之重, 集中力量清理整顿生猪屠宰行业, 全国生猪屠宰厂场数量从高峰期的10多万家减少到目前的1.5万多家, 行业集中度有所提高。但是, 屠宰行业中存在一些深层次的问题和矛盾尚未得到根本性解决, 例如屠宰场点“多、乱、小、散”并存、私屠滥宰严重, 屠宰行业产能严重过剩、发展水平参差不齐, 代宰现象仍然普遍、畜禽产品质量安全主体责任难以落实等, 严重制约了屠宰行业的健康发展。据统计, 目前全国共有畜禽屠宰厂场3.5万家, 大部分中小规模屠宰厂场生产条件和技术水平较为落后, 缺乏专业的肉品品质检验设备设施, 产品质量和经济效益难以保证。为从根本上消除行业积弊, 必须通过畜禽屠宰管理立法建立全面严格的畜禽屠宰管理制度, 进一步规范屠宰厂场准入门槛、生产控制、质量安全和监督管理, 促进屠宰企业机械化、规模化、标准化、品牌化和信息化发展, 推动屠宰行业与国际先进水平、技术标准接轨, 实现持续健康发展。

3. 推动现代畜牧业发展的需要

在一定程度上, 畜牧业发展方式和生产水平决定了屠宰行业的发展方式和生产水平。目前, 我国畜牧业仍然处在由低水平分散养殖模式向标准化规模养殖模式的过渡期, 大量散养畜禽为中小规模屠宰场点和代宰经营方式提供了生存土壤。据统计, 我国生猪屠宰中代宰比例高达75%, 一方面, 代宰使得那些条件设施落后、不符合质量安全要求的中小屠宰场点获得利润来源, 长期存活下来;另一方面, 由于代宰的生猪产品所有权不属于屠宰场点, 一旦超出流通范围或造成质量安全事件, 责任追究和惩处也面临法律上的困难。而尚未纳入定点管理的牛羊禽的屠宰活动更加难以规范。当前, 我国正在大力推进畜禽标准化规模养殖, 形成猪牛羊禽统一的屠宰管理制度, 将对畜牧业发展形成倒逼压力, 要求养殖者更加规范地组织生产, 提供更加健康、符合食品安全标准的畜禽, 从而进一步提升畜牧业发展水平。

4. 适应机构改革和职能转变的需要

目前, 生猪定点屠宰监督管理职能已由商务部划入农业部, 各地屠宰监管职能也正在划转过程中。根据国务院要求, 各级畜牧兽医部门承担畜禽屠宰行业管理和畜禽屠宰环节质量安全监管职能, 监管职责范围比单独管理生猪屠宰时大幅扩大。为确保畜牧兽医部门依法履职尽责, 应当通过专门的畜禽屠宰管理立法, 对屠宰行业主管部门屠宰监管种类等予以明确, 并按照十八届三中全会关于全面深化改革的精神和国务院简政放权有关要求, 对现行屠宰管理中涉及行政许可、工商登记等相关制度和规定进行调整。

随着畜禽监管职能的划转, 今年“两会”期间, 部分人大代表、政协委员以各种形式建议抓紧制定畜禽屠宰管理法律法规, 加大对畜禽以外其他畜禽屠宰的监管力度。目前制定畜禽屠宰管理条例的时机已经成熟。

二、《畜禽屠宰管理条例 (草案) 》的基本内容

本次起草的《畜禽屠宰管理条例 (草案) 》, 分总则、畜禽定点屠宰厂 (场) 设立、畜禽屠宰、兽医食品卫生检验、监督管理、法律责任和附则七章, 共五十七条。草案紧紧围绕保障畜禽产品质量安全这一中心, 进一步明确地方政府、监管部门和畜禽定点屠宰厂 (场) 的责任, 加大对屠宰厂 (场) 的监管力度和对畜禽屠宰相关违法犯罪行为的惩处力度。草案遵循“保持稳定、继承发展”的基本原则, 对现行《生猪屠宰管理条例》确立的定点屠宰、检验检疫等基本制度予以坚持并调整完善, 对当前屠宰管理实践中行之有效的制度安排和政策措施予以确认, 建立了一整套畜禽屠宰管理制度。草案的主要内容包括:

1. 落实国务院机构改革和职能转变要求

第一, 根据《国务院机构改革和职能转变方案》、《国务院办公厅关于加强农产品质量安全监管工作的通知》, 明确国务院畜牧兽医主管部门负责全国畜禽屠宰的行业管理工作, 县级以上人民政府畜牧兽医主管部门负责本行政区域内畜禽屠宰的行业管理。第二, 整合屠宰环节监督管理执法职能, 授权县级以上人民。第三, 根据调整后确立的食品安全监督管理体制, 将畜禽产品加工、经营、流通、餐饮环节违法行为的查处主体明确为食品药品监督管理等部门。第四, 按照工商登记制度改革有关要求, 取消了《生猪屠宰管理条例》中屠宰厂 (场) “应当持生猪定点屠宰证书向工商行政管理部门办理登记手续”的规定。

2. 强化各方面责任落实

第一, 强化地方政府畜禽屠宰属地管理责任。草案中提出, 县级以上地方人民政府“统一负责、领导、组织、协调本行政区域内的畜禽屠宰管理工作”, 并对监督管理工作机制、能力建设、条件保障等作出了规定;针对在边远和交通不便农村地区设置的小型畜禽定点屠宰场点, 要求县级以上地方人民政府“应当对小型畜禽定点屠宰场点进行综合治理”等。第二, 强化相关部门监督管理责任。草案中明确, “县级以上人民政府食品药品监督管理、环境保护、公安等有关部门在各自职责范围内负责与畜禽屠宰活动相关的管理工作”。第三, 强化畜禽定点屠宰厂 (场) 主体责任。草案中提出, 畜禽定点屠宰厂 (场) 应当对畜禽屠宰活动和畜禽产品质量安全负责, 是畜禽产品质量安全第一责任人, “明确要求畜禽定点屠宰厂 (场) 建立”畜禽收购、屠宰、加工、贮存、运输等全过程质量安全管理体系。

3. 建立健全畜禽屠宰管理制度

第一, 建立畜禽定点屠宰和分级管理制度。一是将猪、牛、羊、鸡等主要畜禽的屠宰全部纳入定点管理;二是对畜禽定点屠宰厂 (场) 推行分级管理、鼓励、引导、扶持畜禽定点屠宰厂 (场) 改善生产和技术条件, 加强质量安全管理, 提高畜禽产品质量安全水平;三是完善定点屠宰许可条件和程序, 实行定点屠宰动态管理, 建立定点屠宰厂 (场) 退出机制;四是要求畜禽定点屠宰厂 (场) 按照畜禽屠宰质量管理规范组织生产;五是要求县级以上人民政府畜牧兽医主管部门根据风险监测、风险评估结果和畜禽产品质量安全状况等, 对不同规模的畜禽定点屠宰厂 (场) 实施风险分级管理。第二, 实行畜禽屠宰兽医食品卫生检验制度。在完善现行肉品品质检验和屠宰检疫制度的基础上建立兽医食品卫生检验制度, 实施畜禽屠宰兽医食品卫生风险评估和屠宰环节畜禽产品质量安全年度抽检制度, 明确畜禽定点屠宰厂 (场) 和动物卫生监督机构的官方兽医在兽医食品卫生检验过程中的权责和监督机制。第三, 建立畜禽屠宰质量追溯制度。明确畜禽定点屠宰厂 (场) 要如实记录其屠宰的畜禽来源、畜禽产品流向、兽医食品卫生检验和无害化处理等内容, 做到全程可追溯。第四, 建立畜禽问题产品召回制度。明确畜禽定点屠宰厂 (场) 对存在安全隐患的畜禽产品应当采取召回措施, 防止问题产品流向餐桌。第五, 建立畜禽屠宰统计监测制度。明确畜禽定点屠宰厂 (场) 报送畜禽收购、屠宰、销售等信息, 以便行业协会和主管部门及时掌握畜禽行业发展实际情况, 及时应对畜禽市场波动。

4. 加大监督管理和执法力度

第一, 为合理配置行政管理资源和监督执法力量, 要求县级以上人民政府畜牧兽医主管部门对畜禽定点屠宰厂 (场) 实施风险分级管理, 根据风险监测、风险评估和畜禽产品质量安全状况, 确定屠宰监管的重点、方式和频次。第二, 要求县级以上人民政府畜牧兽医主管部门制定畜禽产品质量安全年度抽检计划, 并组织实施。第三, 为加强部门间屠宰监督执法的配合和支持, 要求县级以上人民政府畜牧兽医主管部门与公安部门建立畜禽屠宰行政执法和刑事司法工作衔接机制。第四, 参照《食品安全法》和《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》的规定, 加大了对畜禽屠宰相关违法行为的惩处力度。第五, 确立违法行为人禁止从业制度, 规定受到行政处罚和刑事判罚的人员在规定期限内不得从事畜禽屠宰活动。

5. 其他内容

制度草案说明 篇3

我受省人大农业与农村委员会委托,就《浙江省动物防疫条例(草案)》(以下简称条例草案)作如下说明:

一、制定条例的必要性

动物防疫工作是公共卫生事业的重要组成部分,关系畜牧业健康发展、畜产品质量安全和人体健康。我省畜牧业生产和畜产品流通格局复杂,畜禽等动物养殖品种多样,生产经营主体多元,传统的散养、小规模养殖方式与现代的规模养殖方式并存,动物防疫任务面广量大。同时,近年省外调入动物及动物产品数量大、来源广,经营渠道和中转环节多,特别是活畜禽调运流通频繁,年调入生猪500多万头,家禽8000多万羽,牛羊150多万头,防堵动物疫病传入任务艰巨。2007年全国人大常委会审议通过了新修订的《中华人民共和国动物防疫法》(以下简称动物防疫法),并于2008年1月1日起实施,动物防疫执法依据、管理格局等已经发生重大变化,2005年由省政府颁布实施的《浙江省实施<中华人民共和国动物防疫法>办法》与上位法不相适应,适时制定条例对依法加强我省动物防疫工作十分紧迫和必要。

二、条例草案起草过程

自实施新修订的动物防疫法以来,省政府十分重视和关注动物防疫的法制建设,省农业厅、省畜牧兽医局着手开展条例起草的准备工作。2010年,省人大常委会将《浙江省动物防疫条例》列入了地方立法计划,全面启动立法程序。2010年2月,省人大农委牵头召开条例起草工作小组第一次全体会议,成立了由省人大农委主任委员任组长,省人大法工委、省农业厅、省财政厅、省商务厅、省工商局、省卫生厅、省公安厅、省畜牧兽医局等单位相关人员组成的起草工作小组,确定了立法工作总体计划,明确了立法指导思想、重点内容和基本框架,着手条例草案的起草工作。3月中旬,省人大农委赴山东、湖南等省学习考察动物防疫体系建设、重大动物疫病防控以及地方动物防疫立法情况。3月底,条例草案初步形成。4月份,起草工作小组就病死动物无害化处理以及动物、动物产品流通监管等重点问题赴上海市以及嘉兴市南湖区等地调研考察;同时就条例草案向全省农业系统征求意见,共征集各类意见建议100多条。5月-6月,省人大农委赴衙州、金华等畜禽主产区进行调研,在两市及其重点县(市)分别召开有关部门座谈会和乡镇政府、畜牧兽医人员、专业合作社、养殖大户、检疫人员等参加的座谈会,广泛征求修改意见。在此基础上,起草工作小组对条例草案进行了多次研究修改。7月份,省人大农委就条例草案组织法律、行政、科研、教育、经济等方面有关专家进行了论证。8月上旬,省人大农委召开座谈会,征求省级有关部门意见,根据部门意见,起草工作小组对条例草案作了进一步研究和修改。8月中旬,条例草案送省政府办公厅征求意见。9月7日,省人大农业与农村委员会召开全体会议对条例草案及说明进行了审议,并提请省人大常委会第二十次会议审议。

三、条例草案需要说明的几个问题

条例草案分为总则、动物疫病的预防、重大动物疫情的应急处理、动物和动物产品的检疫、动物疫病的可追溯管理、病死动物和病死动物产品无害化处理、动物和动物产品调运的防疫监督、法律责任以及附则等九章,共六十七条。现就几个主要问题说明如下:

(一)关于政府和有关部门动物防疫职责。根据国务院有关地方各级人民政府对动物防疫工作负总责,各有关部门按照职责分工各负其责的总体原则,条例草案“总则”一章中进一步明确了各级政府、兽医主管部门和其他有关部门在动物防疫工作中的职责,完善了乡镇人民政府(街道办事处)和村(居)民委员会的动物防疫职责。为建立健全应急管理体系,妥善应对重大动物疫情等突发公共事件,有效履行政府应对突发公共卫生事件的工作职责,草案“重大动物疫情的应急处理”一章对各级政府和有关部门在应急预案、应急指挥机构、应急处理预备队建设以及落实应急物资储备、应急处理等职责作了具体规定。在“附则”一章中对水生动物防疫工作作了规定。

(二)关于动物疫病的可追溯管理。动物疫病可追溯管理是动物疫病防控的基础性工作。为此,条例草案专门设立了“动物疫病的可追溯管理”一章。进一步明确了动物饲养者建立养殖档案、畜禽标识制度以及动物和动物产品经营者建立经营台账的义务,明确专门从事动物收购销售活动的单位和个人应当依法进行工商登记等要求。同时,针对流通环节已经检疫合格的动物、动物产品多环节分销监管这一难点问题,条例草案对县(市)境内分销与跨县(市)境调运监管制度作了规范,规定对县(市)境内分销动物、动物产品实行信息追溯凭证制度,对跨县(市)境继续调运动物实行重新申报检疫制度,对跨县(市)境继续调运动物产品实行换取检疫证制度。为确保动物、动物产品信息追溯凭证制度有序实施,对违规提供信息追溯凭证等行为设置了法律责任。

(三)关于病死动物和病死动物产品无害化处理。病死动物和病死动物产品无害化处理事关公共卫生和食品安全,社会各界高度关注,依法加强无害化处理工作十分紧迫。为此,条例草案专门设立了“病死动韧和病死动物产品无害化处理”一章,重点明确了各级政府以及动物饲养场(养殖小区)、动物交易市场和屠宰加工厂(场)在无害化处理中的具体职责;要求县级以上人民政府应当将病死动物和病死动物产品无害化处理场所和处理设施建设纳入动物防疫基础设施建设规划,组织建设无害化处理公共设施,制定管理办法。基于省政府有关富春江漂浮死猪防控职责分工和工作实践,明确了无害化处理应当按照属地管辖、部门监管、业主负责的原则,各级政府、监管部门以及管理相对人共同落实的职责要求,设置了病死动物无害化处理与政策性农业保险挂钩的制度,以促进病死动物无害化处理机制的完善。同时,建立病死动物和病死动物产品无害化处理监管工作责任制度、重点场所巡查制度和举报奖励制度,督促有关单位和个人履行无害化处理职责。

(四)关于动物、动物产品流通防疫监管。鉴于我省调入动物、动物产品量大面广,流通环节动物疫病传播风险较大的现实,条例草案根据动物防疫法对动物疫病实行区域化管理的原则规定,在总结执行《浙江省实施(中华人民共和国动物防疫法)办法》、《浙江省动物和动物产品安全风险评估与管理暂行办法》等规章制度的实践经验,借鉴上海市、北京市的相关做法的基础上,进一步完善了调入动物、动物产品风险评估的原则、程序,对调入动物和动物产品进行动态监管,明确了备案、省际检查站监督检查和到达目的地报验等具体制度,以强化调入动物、动物产品的流通防疫监管力度。

(五)关于官方兽医队伍建设。动物检疫工作是动物卫生监督的一项重要法定职责,也是动物防疫法确立的行政许可项目之一,由动物卫生监督机构的官方兽医具体实施。我省兽医体制是动物卫生监督机构与畜牧兽医局合署办公,实行两块牌子、一套人员,从事动物检疫监管的官方兽医人员偏少,编外兽医人员承担动物检疫工作较为普遍。为此,条例草案强调了各级政府应当根据国家规定强化官方兽医队伍建设,并明确了动物卫生监督机构可以根据动物检疫工作需要,指定编外兽医专业人员协助官方兽医人员实施动物、动物产品检疫,以确保动物检疫工作的落实。

(六)关于动物防疫管理相对人的动物防疫义务。动物疫病需要“群防群控”。动物疫病防控关键是生产经营者要提高防疫意识、落实防疫责任、增强防疫自觉性。草案在多个章节中进一步明确生产经营者的动物防疫义务,突出强化了动物饲养场(养殖小区)、屠宰加工厂(场)、动物交易市场等生产经营主体的动物防疫责任,对一些有可能引发疫病传播风险的行为(如规模饲养场、养殖小区引入动物不按规定隔离,从动物交易市场购入动物用于饲养;动物屠宰加工场所内的动物分销、外运出场等)作了禁止性规定,并设定了相应的法律责任,以利于动物疫病的控制。

制度草案说明 篇4

关于《中华人民共和国立法法（草案）》的说明 http:// 2000-3-9 15:36:41

——2000年3月9日在第九届全国人民代表大会第三次会议上

全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会主任

顾昂然

各位代表：

根据全国人大常委会的决定，我向大会作关于《中华人民共和国立法法（草案）》的说明。

立法法是关于国家立法制度的重要法律。根据中共十一届三中全会关于发展社会主义民主、健全社会主义法制的精神，一九八二年宪法对我国立法体制进行了改革。宪法、全国人大组织法、地方组织法对立法权限的划分、立法程序、法律解释等问题作了基本规定，全国人大及其常委会的议事规则对法律的制定程序又进一步作了具体规定。实践表明，这些规定是正确的、可行的。1979年以来，我国的立法工作取得了显著成就，积累了不少经验。但在实际工作中也存在着一些问题，主要是：有些法规、规章规定的内容超越了权限；有些法规、规章的规定同法律相抵触或者法规之间、规章之间、法规与规章之间存在着相互矛盾、冲突的现象；有的质量不高，在起草、制定过程中，有的部门、地方存在着不从国家整体利益考虑而为部门、地方争局部利益的倾向。这些问题在一定程度上损害了国家法制的统一和尊严，也给执法造成困难。因此，需要根据宪法制定立法法，对法律、法规以及规章的制定作出统一规定，使之更加规范化、制度化，以维护国家法制的统一，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，这对推进依法治国，建设社会主义法治国家，有着十分重要的意义。

全国人大常委会法制工作委员会根据全国人大常委会立法规划，受委员长会议委托，从1993年下半年着手进行立法法的起草工作，多次召开各有关方面和法律专家参加的座谈会，进行讨论研究，三次将立法法草案征求意见稿印发中央有关机关和各省、自治区、直辖市的人大常委会广泛征求意见，反复修改，形成了立法法草案。九届全国人大常委会第十二、十三次会议对立法法草案进行了审议，根据人大常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对立法法草案进一步作了修改完善。

立法法草案以宪法为依据，总结二十年来的立法经验，对立法工作应当遵循的基本原则，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章各自的权限范围，制定程序和适用规则等问题，作了比较具体的规定。现对草案的几个主要问题说明如下：

一、关于适用范围

立法法是规范立法活动的法律。根据宪法确定的立法体制，立法法草案规定：法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止程序，依照本法的有关规定执行。中央军事委员会根据宪法和法律制定的军事法规，只在军队内部施行，其制定、修改和废止的程序与法律、行政法规、地方性法规有所不同，因此，草案规定：军事法规的制定、修改和废止程序，由中央军事委员会规定。

关于宪法的修改，宪法规定了特殊的程序，与一般立法程序不同。宪法第六十四条规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。”宪法的修改应当按照宪法规定的程序执行，本法对此未做规定。

根据宪法第三十一条制定的香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法，对其修改和解释程序都作了特别规定，这两个法律的修改和解释应当分别按照这两个基本法的规定执行。

二、关于立法活动应当遵循的基本原则

根据宪法，总结二十年来立法工作经验，立法法草案明确规定了立法活动应当遵循的基本原则：第一，应当遵循宪法的基本原则。宪法的基本原则是指以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放。坚持四项基本原则，就是多年来一贯强调的坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持中国共产党的领导，坚持马列主义、毛泽东思想、邓小平理论。这是立法工作坚持正确的政治方向，维护人民利益的根本保证，立法必须坚持和维护宪法的基本原则。第二，维护社会主义法制的统一和尊严。法制统一，是维护国家统一和建立国内统一市场的重要保证。不论是中央还是地方，不论是权力机关还是行政机关，都必须从国家整体利益出发，防止通过立法搞地方保护主义和部门保护主义。第三，立法应当体现人民的意志，维护人民的利益。因此，在立法工作中，应当发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。第四，坚持从实际出发的指导思想。从实际出发，实事求是，是我们的思想路线，立法应当从我国的国情出发，符合我国的实际，科学、合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任，坚持权利与义务、权力与责任相统一的原则。第五，立法法对立法活动进行了规范，立法应当依照法定的权限和程序进行。

三、关于立法权限的划分

宪法规定：全国人大及其常委会行使国家立法权，制定法律；国务院根据宪法和法律制定行政法规；省级人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规；民族自治地方包括自治区、自治州、自治县的人大有权制定自治条例和单行条例，分别报有关上级人大常委会批准。宪法对这些国家机关的立法权限从大的原则上作了规定，立法法草案对全国人大及其常委会与国务院、中央与地方之间，在立法事项方面的具体划分作了规定。

根据宪法规定，总结实践经验，草案着重对只能由全国人大及其常委会立法的事项作了进一步明确，即：（1）国家主权的事项；（2）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（3）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（4）犯罪与刑罚；（5）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（6）对非国有财产的征收；（7）民事基本制度；（8）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（9）诉讼和仲裁制度；（10）必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。上述事项，都是关系国家基本的政治制度、经济制度和民事刑事等法律制度的重大事项。至于哪些事项应由全国人大立法，哪些可以由全国人大常委会立法，按宪法的规定，全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，全国人大常委会制定和修改除基本法律以外的其他法律。

草案对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的权限范围作了大致规定。除以上只能由全国人大及其常委会制定法律的事项外，对其他事项，尚未制定法律的，原则上行政法规、地方性法规可以先作规定，如果需要对只能由法律规定的事项作出规定，则需经全国人大及其常委会授权。自治条例和单行条例可以根据当地民族的特点，对法律、行政法规作变通规定，但不得违背法律、行政法规的基本原则，不得对法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。此外，草案对国务院各部、委员会规章和省级政府、较大市政府规章的权限范围也作出规定，主要是为执行法律、法规需要作出具体规定的事项。

四、关于授权立法

八十年代，全国人大及其常委会先后两次对国务院作出授权立法决定，一是在1984年，授权国务院就改革工商税制发布有关税收条例试行；二是在1985年，授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例。这两次授权，为促进经济建设和改革开放，加快立法步伐，起到了积极作用，各方面的反映也是好的。

建立和完善社会主义市场经济体制，制定与之相配套的法律，需要有一个过程。到2010年形成有中国特色社会主义法律体系之前，还有一些问题，制定法律的条件尚不成熟，需要由国务院先制定行政法规，待条件成熟后再上升为法律。因此，保留授权立法是必要的，同时也应对授权立法进一步予以规范和完善。为此，立法法草案对授权立法制度作了必要的规定：一是，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，就应当由法律规定的部分事项先制定行政法规，但有关犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等不能授权；二是，授权决定应当明确授权的目的、范围，被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使这项权力；三是，经过实践积累经验，制定法律条件成熟时，应当及时由全国人大及其常委会制定法律，法律制定后，相应立法事项的授权终止；四是，根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。今后，随着法律的日渐完善，逐步形成比较完备的法律体系，授权立法的范围自然逐渐缩小。

五、关于立法程序

立法程序一般包括法律案的提出、审议、表决和公布四个环节。全国人大组织法、全国人大及其常委会的议事规则对立法程序做了规定。实践表明，这些规定是正确的、适当的。立法法草案根据法律已有的规定，着重把多年来实践证明体现民主集中制原则并行之有效的一些基本经验，加以法律化、制度化。增加或强调的主要是：第一，常委会审议法律案一般实行三审制。第二，坚持统一审议，充分发挥各专门委员会在法律案审议中的作用。法律案由有关的专门委员会进行审议，提出审议意见，印发会议。法律委员会根据代表或常委会组成人员、有关专门委员会的审议意见和各方面的意见，对法律案进行统一审议，提出修改情况和主要问题的汇报或审议结果的报告及草案修改稿。法律委员会对有关专门委员会的重要审议意见没有采纳的，应向有关专门委员会反馈。各专门委员会之间对法律案的重要问题意见不一致时，应当向委员长会议报告。第三，进一步在立法过程中发扬民主，走群众路线。法律委员会、有关的专门委员会和常委会工作机构应当听取各方面的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。一些重要的法律草案，经委员长会议决定，向全民公布，广泛征求意见。第四，为了集思广益，对法律案进行深入审议，常委会在分组会议审议的基础上，可以召开联组会议或全体会议，对主要问题进行讨论。第五，法律案在审议中如果有重大问题需要进一步研究的，可以暂不付表决。法律案因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧，搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常委会会议议程审议的，由委员长会议向常委会报告，对该法律案终止审议。

同时，草案还对行政法规、地方性法规和规章的制定程序作了原则规定。其中，在地方性法规的制定程序中，参照全国人大及其常委会的作法，规定要有统一审议的环节，以进一步提高地方性法规的质量，保证法制统一。

六、关于法律解释

法律解释是宪法赋予全国人大常委会的职权。为了加强法律解释工作，保证法律的正确执行，立法法草案规定，以下两种情况应由全国人大常委会进行法律解释：一是，法律规定需要进一步明确具体含义的；二是，法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。草案还对法律解释案的提出、草拟、审议、表决和公布程序，作了相应的规定。

七、关于适用规则

现在，各种法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章愈来愈多，执行中提出了许多问题，需要确定适用规则，明确它们相互间的效力等级。根据宪法和有关法律的规定，立法法草案进一步明确了法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的适用规则。基本原则是：第一，上位法的效力高于下位法。第二，同位法中特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。第三，同位法中新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。第四，不溯及既往的原则，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。同时，草案还规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章之间不一致，执行机关不能根据效力高低确定如何适用时，应由有关机关对如何适用作出裁决。

八、关于法规、规章的备案

为了维护法制的统一，根据立法权限的划分，解决实践中存在的法规、规章与法律相抵触，法规与规章之间互相矛盾的问题，需要加强对法规、规章的备案工作。根据实践作法，立法法草案规定了行政法规、地方性法规、规章的备案审查程序。有关国家机关、社会团体、企业事业组织和公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法和法律相抵触时，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求或建议，由常委会工作机构分送有关专门委员会和法律委员会审查。有关专门委员会和法律委员会经审查，认为同宪法、法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见，制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见；制定机关不予修改，有关专门委员会和法律委员会认为同宪法、法律相抵触的，可以提请全国人大常委会决定是否予以撤销。

制度草案说明 篇5

关于《中华人民共和国监察法（草案）》的说明

第十二届全国人大常委会副委员长 李建国

各位代表： 我受第十二届全国人大常委会委托，作关于《中华人民共和国监察法（草案）》的说明。

一、制定监察法的重要意义

（一）制定监察法是贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署的重大举措 深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署。改革的目标是，整合反腐败资源力量，加强党对反腐败工作的集中统一领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。深化国家监察体制改革是组织创新、制度创新，必须打破体制机制障碍，建立崭新的国家监察机构。制定监察法是深化国家监察体制改革的内在要求和重要环节。党中央对国家监察立法工作高度重视，习近平总/ 43

书记在党的十八届六中全会和十八届中央纪委五次、六次、七次全会上均对此提出明确要求。中央政治局、中央政治局常务委员会和中央全面深化改革领导小组多次专题研究深化国家监察体制改革、国家监察相关立法问题，确定了制定监察法的指导思想、基本原则和主要内容，明确了国家监察立法工作的方向和时间表、路线图。党的十九大明确提出：“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施。”监察法是反腐败国家立法，是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律。制定监察法，贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署，使党的主张通过法定程序成为国家意志，对于创新和完善国家监察制度，实现立法与改革相衔接，以法治思维和法治方式开展反腐败工作，意义重大、影响深远。

（二）制定监察法是坚持和加强党对反腐败工作的领导，构建集中统一、权威高效的国家监察体系的必然要求 中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。我们推进各领域改革，都是为了完善和发展中国特色社会主义制度，巩固党的执政基础、提高党的执/ 43

政能力。以零容忍态度惩治腐败是中国共产党鲜明的政治立场，是党心民心所向，必须始终坚持在党中央统一领导下推进。当前反腐败斗争形势依然严峻复杂，与党风廉政建设和反腐败斗争的要求相比，我国的监察体制机制存在着明显不适应问题。一是监察范围过窄。国家监察体制改革之前，党内监督已经实现全覆盖，而依照行政监察法的规定，行政监察对象主要是行政机关及其工作人员，还没有做到对所有行使公权力的公职人员全覆盖。在我国，党管干部是坚持党的领导的重要原则。作为执政党，我们党不仅管干部的培养、提拔、使用，还必须对干部进行教育、管理、监督，必须对违纪违法的干部作出处理，对党员干部和其他公职人员的腐败行为进行查处。二是反腐败力量分散。国家监察体制改革之前，党的纪律检查机关依照党章党规对党员的违纪行为进行审查，行政监察机关依照行政监察法对行政机关工作人员的违法违纪行为进行监察，检察机关依照刑事诉讼法对国家工作人员职务犯罪行为进行查处，反腐败职能既分别行使，又交叉重叠，没有形成合力。同时，检察机关对职务犯罪案件既行使侦查权，又行使批捕、起诉等权力，缺乏有效监督机制。深化国家监察体制改革，组建党统一领导的反腐败工作机构/ 43

即监察委员会，就是将行政监察部门、预防腐败机构和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的工作力量整合起来，把反腐败资源集中起来，把执纪和执法贯通起来，攥指成拳，形成合力。三是体现专责和集中统一不够。制定监察法，明确监察委员会的性质、地位，明确“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”，从而与党章关于“党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关”相呼应，通过国家立法把党对反腐败工作集中统一领导的体制机制固定下来，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把制度优势转化为治理效能。

（三）制定监察法是总结党的十八大以来反腐败实践经验，为新形势下反腐败斗争提供坚强法治保障的现实需要 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍，以雷霆万钧之势，坚定不移“打虎”、“拍蝇”、“猎狐”，不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑。在深入开展反腐败斗争的同时，深化国家监察体制改革试点工作积极推进。根据党中央决策部署，2016年12月，十二届全国人大常委会第二十五次会议/ 43

通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，经过一年多的实践，国家监察体制改革在实践中迈出了坚实步伐，积累了可复制可推广的经验。根据党的十九大精神，在认真总结三省市试点工作经验的基础上，2017年11月，十二届全国人大常委会第三十次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，国家监察体制改革试点工作在全国有序推开，目前，省、市、县三级监察委员会已经全部组建成立。通过国家立法赋予监察委员会必要的权限和措施，将行政监察法已有规定和实践中正在使用、行之有效的措施确定下来，明确监察机关可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施开展调查。尤其是用留置取代“两规”措施，并规定严格的程序，有利于解决长期困扰我们的法治难题，彰显全面依法治国的决心和自信。改革的深化要求法治保障，法治的实现离不开改革推动。通过制定监察法，把党的十八大以来在推进党风廉政建设和反腐败斗争中形成的新理念新举措新经验以法律形式固定下来，巩固国家监察体制改革成果，/ 43

保障反腐败工作在法治轨道上行稳致远。

（四）制定监察法是坚持党内监督与国家监察有机统一，坚持走中国特色监察道路的创制之举 权力必须受到制约和监督。在我国，党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关等，都在党中央统一领导下行使公权力，为人民用权，对人民负责，受人民监督。在我国监督体系中，党内监督和国家监察发挥着十分重要的作用。党内监督是对全体党员尤其是对党员干部实行的监督，国家监察是对所有行使公权力的公职人员实行的监督。我国80%的公务员和超过95%的领导干部是共产党员，这就决定了党内监督和国家监察具有高度的内在一致性，也决定了实行党内监督和国家监察相统一的必然性。这种把二者有机统一起来的监督制度具有鲜明的中国特色。党的十八大以来，党中央坚持全面从严治党，在加大反腐败力度的同时，完善党章党规，实现依规治党，取得历史性成就。完善我国监督体系，既要加强党内监督，又要加强国家监察。深化国家监察体制改革，成立监察委员会，并与党的纪律检查机关合署办公，代表党和国家行使监督权和监察权，履行纪检、监察两项职责，加/ 43

强对所有行使公权力的公职人员的监督，从而在我们党和国家形成巡视、派驻、监察三个全覆盖的统一的权力监督格局，形成发现问题、纠正偏差、惩治腐败的有效机制，为实现党和国家长治久安走出了一条中国特色监察道路。同时要看到，这次监察体制改革确立的监察制度，也体现了中华民族传统制度文化，是对中国历史上监察制度的一种借鉴，是对当今权力制约形式的一个新探索。制定监察法，就是通过立法方式保证依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一，将党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，不断提高党和国家的监督效能。

（五）制定监察法是加强宪法实施，丰富和发展人民代表大会制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的战略举措 宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。在总体保持我国宪法连续性、稳定性、权威性的基础上，十三届全国人大一次会议对宪法作出部分修改，把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果上升为宪法规定，实现了宪法的与时俱进。这次宪法修改的重要内容之/ 43

一，是增加有关监察委员会的各项规定，对国家机构作出了重要调整和完善。通过完备的法律保证宪法确立的制度得到落实，是宪法实施的重要途径。在本次人民代表大会上，先通过宪法修正案，然后再审议监察法草案，及时将宪法修改所确立的监察制度进一步具体化，是我们党依宪执政、依宪治国的生动实践和鲜明写照。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。监察法草案根据宪法修正案将行使国家监察职能的专责机关纳入国家机构体系，明确监察委员会由同级人大产生，对它负责，受它监督，拓宽了人民监督权力的途径，提高了社会主义民主政治制度化、规范化、法治化水平，丰富和发展了人民代表大会制度的内涵，推动了人民代表大会制度与时俱进，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有深远意义。

二、监察法草案起草过程、指导思想和基本思路 按照党中央部署要求，监察法立法工作由中共中央纪律检查委员会牵头抓总，在最初研究深化国家监察体制改革方案的时候即着/ 43

手考虑将行政监察法修改为国家监察法问题。中央纪委与全国人大常委会、中央统战部、中央政法委员会、中央深化改革领导小组办公室、中央机构编制办公室等有关方面进行了多次沟通。全国人大常委会党组坚决贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革的决策部署，高度重视监察法立法工作。十二届全国人大常委会将监察法起草和审议工作作为最重要的立法工作之一。2016年10月，党的十八届六中全会闭幕后，中央纪委机关会同全国人大常委会法制工作委员会即共同组成国家监察立法工作专班。在前期工作基础上，工作专班进一步开展调研和起草工作，吸收改革试点地区的实践经验，听取专家学者的意见建议，经反复修改完善，形成了监察法草案。2017年6月15日，总书记主持中央政治局常委会会议，审议并原则同意全国人大常委会党组关于监察法草案几个主要问题的请示。2017年6月下旬，十二届全国人大常委会第二十八次会议对监察法草案进行了初次审议。初次审议后，根据党中央同意的相关工作安排，全国人大常委会法制工作委员会将草案送23个中央国家机关以及31个省、自治区、直辖市人大常委会征求意见；召开专家会，听取了宪法、行政法和刑事诉讼法方面专家学者的意见。2017年/ 43

11月7日至12月6日，监察法草案在中国人大网全文公开，征求社会公众意见。党的十九大后，根据党的十九大精神和全国人大常委会组成人员的审议意见以及人大代表、政协委员等各方面意见，对草案作了修改完善。2017年12月，十二届全国人大常委会第三十一次会议对监察法草案进行再次审议，认为草案贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于深化国家监察体制改革的重大决策部署，充分吸收了常委会组成人员的审议意见和各方面意见，已经比较成熟，决定将监察法草案提请全国人民代表大会审议。2018年1月18日至19日，党的十九届二中全会审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。1月29日至30日，十二届全国人大常委会第三十二次会议决定将《中华人民共和国宪法修正案（草案）》提请十三届全国人大一次会议审议。监察法草案根据宪法修改精神作了进一步修改。2018年1月31日，全国人大常委会办公厅将监察法草案发送十三届全国人大代表。代表们对草案进行了认真研读讨论，总体赞成草案，同时提出了一些修改意见。全国人大法律委员会召开会议，对草案进行了审议，根据全国人大常委会组成人员和代表们提出的意见作了修改，并将修改情况向全国人/ 43

大常委会委员长会议作了汇报。2018年2月8日，总书记主持召开中央政治局常委会会议，听取了全国人大常委会党组的汇报，原则同意《关于〈中华人民共和国监察法（草案）〉有关问题的请示》并作出重要指示。根据党中央指示精神，对草案作了进一步完善。在上述工作基础上，形成了提请本次大会审议的《中华人民共和国监察法（草案）》。制定监察法的指导思想是，高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十九大精神，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，加强党对反腐败工作的集中统一领导，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，使依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一，推进国家治理体系和治理能力现代化。按照上述指导思想，监察法立法工作遵循以下思路和原则：一是坚持正确政治方向。严格遵循党中央确定的指导思想、基本/ 43

原则和改革要求，把坚持和加强党对反腐败工作的集中统一领导作为根本政治原则贯穿立法全过程和各方面。二是坚持与宪法修改保持一致。宪法是国家各种制度和法律法规的总依据。监察法草案相关内容及表述均与本次宪法修改关于监察委员会的各项规定相衔接、相统一。三是坚持问题导向。着力解决我国监察体制机制中存在的突出问题。四是坚持科学立法、民主立法、依法立法。坚决贯彻落实党中央决策部署，充分吸收各方面意见，认真回应社会关切，严格依法按程序办事，使草案内容科学合理、协调衔接，制定一部高质量的监察法。

三、监察法草案的主要内容

监察法草案分为9章，包括总则、监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任和附则，共69条。主要内容是：

（一）明确监察工作的指导思想和领导体制

为坚持和加强党对反腐败工作的集中统一领导，草案规定：坚持中国共产党对国家监察工作的领导，以马克思列宁主义、毛泽/ 43

东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制（草案第二条）。

（二）明确监察工作的原则和方针

关于监察工作的原则。草案规定：监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约；监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助（草案第四条）。国家监察工作严格遵照宪法和法律，以事实为根据，以法律为准绳，在适用法律上一律平等；权责对等，从严监督；惩戒与教育相结合，宽严相济（草案第五条）。关于监察工作的方针。草案规定：国家监察工作坚持标本兼治、综合治理，强化监督问责，严厉惩治腐败；深化改革、健全法治，有效制约和监督权力；加强法治道德教育，弘扬中华优秀传统文化，构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制（草案第六条）。/ 43

（三）明确监察委员会的产生和职责

关于监察委员会的产生。根据本次大会通过的宪法修正案，草案规定：国家监察委员会由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作；国家监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成，主任由全国人民代表大会选举，副主任、委员由国家监察委员会主任提请全国人民代表大会常务委员会任免；国家监察委员会主任每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届（草案第八条第一款至第三款）。地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作；地方各级监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成，主任由本级人民代表大会选举，副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免；地方各级监察委员会主任每届任期同本级人民代表大会每届任期相同（草案第九条第一款至第三款）。关于监察委员会的职责。草案规定，监察委员会依照法律规定履行监督、调查、处置职责：一是对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；二是对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力/ 43

寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；三是对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议（草案第十一条）。

（四）实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖 按照深化国家监察体制改革关于实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖的要求，草案规定，监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：一是中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；二是法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；三是国有企业管理人员；四是公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；五是基层群众性自治组织中从事管理的人员；六是其他依法履行公职的人员（草案第十五条）。/ 43

（五）赋予监察机关必要的权限

为保证监察机关有效履行监察职能，草案赋予监察机关必要的权限。一是规定监察机关在调查职务违法和职务犯罪时，可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等措施（草案第十九条至第二十一条、第二十三条至第二十七条）。二是被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有涉及案情重大、复杂，可能逃跑、自杀，可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据等情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所；留置场所的设置和管理依照国家有关规定执行（草案第二十二条第一款、第三款）。三是监察机关需要采取技术调查、通缉、限制出境措施的，经过严格的批准手续，按照规定交有关机关执行（草案第二十八条至第三十条）。

（六）严格规范监察程序

为保证监察机关正确行使权力，草案在监察程序一章中，对监督、调查、处置工作程序作出严格规定，包括：报案或者举报/ 43

的处理；问题线索的管理和处置；决定立案调查；搜查、查封、扣押等程序；要求对讯问和重要取证工作全程录音录像；严格涉案财物处理等（草案第三十五条至第四十二条、第四十六条）。关于留置措施的程序。为了严格规范留置的程序，保护被调查人的合法权益，草案规定：设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准；省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案；留置时间不得超过三个月，特殊情况下经上一级监察机关批准可延长一次，延长时间不得超过三个月；监察机关发现采取留置措施不当的，应当及时解除。采取留置措施后，除有碍调查的，应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在单位和家属。同时，应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务（草案第四十三条第一款、第二款，第四十四条第一款、第二款）。

（七）加强对监察机关和监察人员的监督

按照“打铁必须自身硬”的要求，草案从以下几个方面加强对监察机关和监察人员的监督： 一是接受人大监督。草案规定：监察机关应当接受本级人/ 43

民代表大会及其常务委员会的监督；各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察机关的专项工作报告，组织执法检查；人民代表大会代表或者常务委员会组成人员在本级人民代表大会及其常务委员会举行会议时，可以依照法律规定的程序，就监察工作中的有关问题提出询问或者质询（草案第五十三条）。二是强化自我监督。草案与党的纪律检查机关监督执纪工作规则相衔接，将实践中行之有效的做法上升为法律规范。草案规定了对打听案情、过问案件、说情干预的报告和登记备案，监察人员的回避，脱密期管理和对监察人员辞职、退休后从业限制等制度。同时规定了对监察机关及其工作人员不当行为的申诉和责任追究制度（草案第五十七条至第六十一条）。草案还明确规定：监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督（草案第五十四条）。三是明确监察机关与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约的机制。草案规定：对监察机关移送的案件，人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查；对于有刑事诉讼法规定的不起诉的情/ 43

形的，经上一级人民检察院批准，依法作出不起诉的决定（草案第四十七条第二款、第三款）；监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致（草案第三十三条第二款）。四是明确监察机关及其工作人员的法律责任。草案第八章法律责任中规定：监察机关及其工作人员有违反规定发生办案安全事故或者发生安全事故后隐瞒不报、报告失实、处置不当等9种行为之一的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理（草案第六十五条）。草案还规定：监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的，依法给予国家赔偿（草案第六十七条）。《中华人民共和国监察法（草案）》和以上说明，请审议。/ 43

《中华人民共和国监察法（草案）》（摘要）

第一章 总则

第一条

为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化，根据宪法，制定本法。第二条

坚持中国共产党对国家监察工作的领导，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。第三条

各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。第四条

监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、/ 43

检察机关、执法部门互相配合，互相制约。监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。第五条

国家监察工作严格遵照宪法和法律，以事实为根据，以法律为准绳，在适用法律上一律平等；权责对等，从严监督；惩戒与教育相结合，宽严相济。第六条

国家监察工作坚持标本兼治、综合治理，强化监督问责，严厉惩治腐败；深化改革、健全法治，有效制约和监督权力；加强法治道德教育，弘扬中华优秀传统文化，构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。

第二章 监察机关及其职责

第七条

中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关。省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察委员会。第八条

国家监察委员会由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作。/ 43

国家监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成，主任由全国人民代表大会选举，副主任、委员由国家监察委员会主任提请全国人民代表大会常务委员会任免。国家监察委员会主任每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届。国家监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受其监督。第九条

地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作。地方各级监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成，主任由本级人民代表大会选举，副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。地方各级监察委员会主任每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受其监督。第十条

国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，/ 43

上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。第十一条

监察委员会依照法律规定履行监督、调查、处置职责：

（一）对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；

（二）对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；

（三）对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。第十二条

各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负/ 43

责。第十三条

派驻或者派出的监察机构、监察专员根据授权，按照管理权限依法对有关单位和行政区域的公职人员进行监督，提出监察建议；依法对公职人员进行调查、处置。第十四条

国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。

第三章 监察范围和管辖

第十五条

监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：

（一）中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；

（二）法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；

（三）国有企业管理人员； / 43

（四）公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；

（五）基层群众性自治组织中从事管理的人员；

（六）其他依法履行公职的人员。第十六条

各级监察机关按照管理权限管辖本辖区内本法第十五条规定的人员所涉监察事项。上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项，必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项。监察机关之间对监察事项的管辖有争议的，由其共同的上级监察机关确定。第十七条

上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖，也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖。监察机关认为所管辖的监察事项重大、复杂，需要由上级监察机关管辖的，可以报请上级监察机关管辖。

第四章 监察权限

第十八条

监察机关行使监督、调查职权，有权依法向/ 43

有关单位和个人了解情况，收集、调取证据。有关单位和个人应当如实提供。监察机关及其工作人员对监督、调查过程中知悉的国家秘密、商业秘密、个人隐私，应当保密。

任何单位和个人不得伪造、隐匿或者毁灭证据。第十九条

对可能发生职务违法的监察对象，监察机关按照管理权限，可以直接或者委托有关机关、人员进行谈话或者要求说明情况。第二十条

在调查过程中，对涉嫌职务违法的被调查人，监察机关可以要求其就涉嫌违法行为作出陈述，必要时向被调查人出具书面通知。对涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的被调查人，监察机关可以进行讯问，要求其如实供述涉嫌犯罪的情况。第二十一条

在调查过程中，监察机关可以询问证人等人员。第二十二条

被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证/ 43

据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所：

（一）涉及案情重大、复杂的；

（二）可能逃跑、自杀的；

（三）可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；

（四）可能有其他妨碍调查行为的。

对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，监察机关可以依照前款规定采取留置措施。

留置场所的设置和管理依照国家有关规定执行。第二十三条

监察机关调查涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，根据工作需要，可以依照规定查询、冻结涉案单位和个人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产。有关单位和个人应当配合。冻结的财产经查明与案件无关的，应当在查明后三日内解除冻结，予以退还。第二十四条

监察机关可以对涉嫌职务犯罪的被调查人以及可能隐藏被调查人或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其/ 43

他有关地方进行搜查。在搜查时，应当出示搜查证，并有被搜查人或者其家属等见证人在场。

搜查女性的身体，应当由女工作人员进行。

监察机关进行搜查时，可以根据工作需要提请公安机关配合。公安机关应当依法予以协助。第二十五条

监察机关在调查过程中，可以调取、查封、扣押用以证明被调查人涉嫌违法犯罪的财物、文件和电子数据等信息。采取调取、查封、扣押措施，应当收集原物原件，会同持有人或者保管人、见证人，当面逐一拍照、登记、编号，开列清单，由在场人员当场核对、签名，并将清单副本交财物、文件的持有人或者保管人。对调取、查封、扣押的财物、文件，监察机关应当设立专用账户、专门场所，确定专门人员妥善保管，严格履行交接、调取手续，定期对账核实，不得毁损或者用于其他目的。对价值不明物品应当及时鉴定，专门封存保管。查封、扣押的财物、文件经查明与案件无关的，应当在查明后三日内解除查封、扣押，予以退还。/ 43

第二十六条 监察机关在调查过程中，可以直接或者指派、聘请具有专门知识、资格的人员在调查人员主持下进行勘验检查。勘验检查情况应当制作笔录，由参加勘验检查的人员和见证人签名或者盖章。第二十七条

监察机关在调查过程中，对于案件中的专门性问题，可以指派、聘请有专门知识的人进行鉴定。鉴定人进行鉴定后，应当出具鉴定意见，并且签名。第二十八条

监察机关调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪，根据需要，经过严格的批准手续，可以采取技术调查措施，按照规定交有关机关执行。批准决定应当明确采取技术调查措施的种类和适用对象，自签发之日起三个月以内有效；对于复杂、疑难案件，期限届满仍有必要继续采取技术调查措施的，经过批准，有效期可以延长，每次不得超过三个月。对于不需要继续采取技术调查措施的，应当及时解除。第二十九条

依法应当留置的被调查人如果在逃，监察机关可以决定在本行政区域内通缉，由公安机关发布通缉令，追捕归案。/ 43

通缉范围超出本行政区域的，应当报请有权决定的上级监察机关决定。第三十条

监察机关为防止被调查人及相关人员逃匿境外，经省级以上监察机关批准，可以对被调查人及相关人员采取限制出境措施，由公安机关依法执行。对于不需要继续采取限制出境措施的，应当及时解除。第三十一条

涉嫌职务犯罪的被调查人主动认罪认罚，有自动投案、真诚悔罪悔过，积极配合调查工作、如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为，积极退赃、减少损失，具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形的，监察机关经领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准，可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议。第三十二条

职务违法犯罪的涉案人员揭发有关被调查人职务违法犯罪行为，查证属实的，或者提供重要线索，有助于调查其他案件的，监察机关经领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准，可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议。第三十三条

监察机关依照本法规定收集的物证、书证、/ 43

证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据。第三十四条

人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。

第五章 监察程序

第三十五条

监察机关对于报案或者举报，应当接受并按照有关规定处理。对于不属于本机关管辖的，应当移送主管机关处理。第三十六条

监察机关应当严格按照程序开展工作，建立

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问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制。监察机关应当加强对调查、处置工作全过程的监督管理，设立相应的工作部门履行线索管理、监督检查、督促办理、统计分析等管理协调职能。第三十七条

监察机关对监察对象的问题线索，应当按照有关规定提出处置意见，履行审批手续，进行分类办理。线索处置情况应当定期汇总、通报，定期检查、抽查。第三十八条

需要采取初步核实方式处置问题线索的，监察机关应当依法履行审批程序，成立核查组。初步核实工作结束后，核查组应当撰写初步核实情况报告，提出处理建议。承办部门应当提出分类处理意见。初步核实情况报告和分类处理意见报监察机关主要负责人审批。第三十九条

经过初步核实，对监察对象涉嫌职务违法犯罪，需要追究法律责任的，监察机关应当按照规定的权限和程序办理立案手续。监察机关主要负责人依法批准立案后，应当主持召开专题会

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议，研究确定调查方案，决定需要采取的调查措施。立案调查决定应当向被调查人宣布，并通报相关组织。涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的，应当通知被调查人家属，并向社会公开发布。第四十条

监察机关对职务违法和职务犯罪案件，应当进行调查，收集被调查人有无违法犯罪以及情节轻重的证据，查明违法犯罪事实，形成相互印证、完整稳定的证据链。严禁以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据，严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人。第四十一条

调查人员采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施，均应当依照规定出示证件，出具书面通知，由二人以上进行，形成笔录、报告等书面材料，并由相关人员签名、盖章。调查人员进行讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作，应当对全过程进行录音录像，留存备查。第四十二条

调查人员应当严格执行调查方案，不得随意扩大调查范围、变更调查对象和事项。

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对调查过程中的重要事项，应当集体研究后按程序请示报告。第四十三条

监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定。设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案。留置时间不得超过三个月。在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。省级以下监察机关采取留置措施的，延长留置时间应当报上一级监察机关批准。监察机关发现采取留置措施不当的，应当及时解除。监察机关采取留置措施，可以根据工作需要提请公安机关配合。公安机关应当依法予以协助。第四十四条

对被调查人采取留置措施后，应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在单位和家属，但有可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的除外。监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务。讯问被留置人员应当合理安排讯问时间和时长，讯问笔

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录由被讯问人阅看后签名。被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关后，被依法判处管制、拘役和有期徒刑的，留置期限应当折抵刑期。留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。第四十五条

监察机关根据监督、调查结果，依法作出如下处置：

（一）对有职务违法行为但情节较轻的公职人员，按照管理权限，直接或者委托有关机关、人员，进行谈话提醒、批评教育、责令检查，或者予以诫勉；

（二）对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定；

（三）对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员，按照管理权限对其直接作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议；

（四）对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉；人民检察院依照《中

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华人民共和国刑事诉讼法》对被调查人采取强制措施；

（五）对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。监察机关经调查，对没有证据证明被调查人存在违法犯罪行为的，应当撤销案件。第四十六条

监察机关经调查，对违法取得的财物，依法予以没收、追缴或者责令退赔。对涉嫌犯罪取得的财物，应当在移送人民检察院依法提起公诉时随案移送。第四十七条

对监察机关移送的案件，人民检察院认为犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定。人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。人民检察院对于有《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的不起诉的情形的，经上一级人民检察院批准，依法作出不起诉的决定。监察机关认为不起诉的决定有错误的，可以向上一级人民检察院提请复议。

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第四十八条 监察机关在调查贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪案件过程中，被调查人逃匿或者死亡，有必要继续调查的，经省级以上监察机关批准，应当继续调查并作出结论。被调查人逃匿，在通缉一年后不能到案，或者死亡的，由监察机关提请人民检察院依照法定程序，向人民法院提出没收违法所得的申请。第四十九条

监察对象对监察机关涉及本人的处理决定不服的，可以向作出决定的监察机关申请复审；对复审决定仍不服的，可以向上一级监察机关申请复核。复审、复核期间，不停止原处理决定的执行。复核受理机关审查认定处理决定有错误的，原处理机关应当及时予以纠正。

第六章 反腐败国际合作

第五十条

国家监察委员会统筹协调与其他国家、地区、国际组织开展的反腐败国际交流、合作，组织反腐败国际条约实施工作。第五十一条

国家监察委员会组织协调有关方面加强与有关国家、地区、国际组织在反腐败执法、引渡、司法协助、被判刑人的移管、资产追回和信息交流等领域合作。

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第五十二条 国家监察委员会加强对反腐败国际追逃追赃和防逃工作的组织协调，督促有关单位做好相关工作：

（一）对于重大贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪案件，被调查人逃匿到国（境）外，掌握证据比较确凿的，通过开展境外追逃合作，追捕归案；

（二）提请赃款赃物所在国查询、冻结、扣押、没收、追缴、返还涉案资产；

（三）查询、监控涉嫌职务犯罪的公职人员及其相关人员进出国（境）和跨境资金流动情况，在调查案件过程中设置防逃程序。

第七章

对监察机关和监察人员的监督

监察机关应当接受本级人民代表大会及其常第五十三条

务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察机关的专项工作报告，组织执法检查。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序，38 / 43

就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。第五十四条

监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。第五十五条

监察机关通过设立内部专门的监督机构等方式，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督，建设忠诚、干净、担当的监察队伍。第五十六条

监察人员必须模范遵守宪法和法律，忠于职守、秉公执法，清正廉洁、保守秘密；必须具有良好的政治素质，熟悉监察业务，具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力，自觉接受监督。第五十七条

对于监察人员打听案情、过问案件、说情干预的，办理监察事项的监察人员应当及时报告。有关情况应当登记备案。发现办理监察事项的监察人员未经批准接触被调查人、涉案人员及其特定关系人，或者存在交往情形的，知情人应当及时报告。有关情况应当登记备案。第五十八条

办理监察事项的监察人员有下列情形之一的，39 / 43

应当自行回避，监察对象、检举人及其他有关人员也有权要求其回避：

（一）是监察对象或者检举人的近亲属的；

（二）担任过本案的证人的；

（三）本人或者其近亲属与办理的监察事项有利害关系的；

（四）有可能影响监察事项公正处理的其他情形的。第五十九条

监察机关涉密人员离岗离职后，应当遵守脱密期管理规定，严格履行保密义务，不得泄露相关秘密。监察人员辞职、退休三年内，不得从事与监察和司法工作相关联且可能发生利益冲突的职业。第六十条

监察机关及其工作人员有下列行为之一的，被调查人及其近亲属有权向该机关申诉：

（一）留置法定期限届满，不予以解除的；

（二）查封、扣押、冻结与案件无关的财物的；

（三）应当解除查封、扣押、冻结措施而不解除的；

（四）贪污、挪用、私分、调换以及违反规定使用查封、扣押、冻结的财物的；

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（五）其他违反法律法规、侵害被调查人合法权益的行为。受理申诉的监察机关应当及时处理。申诉人对处理不服的，可以向上一级监察机关申请复查，上一级监察机关应当及时处理，情况属实的，予以纠正。第六十一条

对调查工作结束后发现立案依据不充分或者失实，案件处置出现重大失误，监察人员严重违法的，追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任。

第八章 法律责任

第六十二条

有关单位拒不执行监察机关作出的处理决定，或者无正当理由拒不采纳监察建议的，由其主管部门、上级机关责令改正，对单位给予通报批评；对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。第六十三条

有关人员违反本法规定，有下列行为之一的，由其所在单位、主管部门、上级机关或者监察机关责令改正，依法给予处理：

（一）不按要求提供有关材料，拒绝、阻碍调查措施实施

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等拒不配合监察机关调查的；

（二）提供虚假情况，掩盖事实真相的；

（三）串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；

（四）阻止他人揭发检举、提供证据的；

（五）其他违反本法规定的行为，情节严重的。第六十四条

监察对象对控告人、检举人、证人或者监察人员进行报复陷害的；控告人、检举人、证人捏造事实诬告陷害监察对象的，依法给予处理。第六十五条

监察机关及其工作人员有下列行为之一的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理：

（一）未经批准、授权处置问题线索，发现重大案情隐瞒不报，或者私自留存、处理涉案材料的；

（二）利用职权或者职务上的影响干预调查工作、以案谋私的；

（三）违法窃取、泄露调查工作信息，或者泄露举报事项、举报受理情况以及举报人信息的；

（四）对被调查人逼供、诱供，或者侮辱、打骂、虐

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待、体罚或者变相体罚的；

（五）违反规定处置查封、扣押、冻结财物的；

（六）违反规定发生办案安全事故，或者发生安全事故后隐瞒不报、报告失实、处置不当的；

（七）违反规定采取留置措施的；

（八）违反规定限制他人出境，或者不按规定解除出境限制的；

（九）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的。第六十六条

违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。第六十七条

监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的，依法给予国家赔偿。

第九章 附则

制度草案说明 篇6

关于《东川区人民防空工程建设管理规定（草案）》

说明

东川区住房和城乡规划建设管理局

李德鸿

（2012年8月10日）

尊敬的王区长、各位领导：

按照会议议程安排，下面我就东川区住房和城乡规划建

设管理局牵头草拟的《东川区人民防空工程建设管理规定》

（以下简称《规定》）情况作如下汇报：

一、《规定》起草的意义

为加强人民防空工程建设管理，规范人民防空工程建设

行为，推进全区人防工作稳固发展，我局立足全区实际，结

合人民防空法和省、市相关规定，根据城市建设和人民防空

工程建设与报建审批实际需求，草拟了《东川区人民防空工

程建设管理规定》（以下简称《规定》）。《规定》规范了全区

人民防空工程建设与易地建设审批程序、收取标准，进一步

明确和细化了解决的办法和措施，极具针对性和可操作性，草拟《规定》的出台，有利于规划、建设和管理好人防工程，促进人防工程建设与经济建设、城市建设协调发展，进而使

人防工程建设为我区社会经济建设服务。对城市地下空间开

发和提升城市综合防护能力将产生积极的影响。

二、《规定》的起草依据

《中华人民共和国人民防空法》;《云南省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》;国动委、国家计委、建设部、财政部《关于颁发<人民防空工程建设管理规定>的通知》;《省计委、省财政厅、省人防办关于调整我省防空地下室易地建设收费标准的通知》（云计价格〔2002〕635号）;《关于转发<省计委、省财政厅、省人防办关于调整我省防空地下室易地建设费标准的通知>的通知》（昆计价房〔2002〕398);《昆明市人民防空工程建设管理规定》（第48号）。

三、《规定》起草的经过

该办法的起草，按照规范性文件的要求，注重文体结构、逻辑层次、表达方式以及操作性、适用性。起草工作在经过多次修改、完善后，于6月23日分别向规划、房管、测量、设计等部门征求意见，在征求意见的基础上又进行了再次修改，形成今天上会的文本。

四、《规定》草案主要解决的问题

（一）东川区人防工作现状

2004年昆明市人防办将人民防空“结建”工程（结合民

用建筑修建防空地下室）管理权限下放各县（市）、区。东川区自2007年开始执行云计价格〔2002〕635号《省计委、省财政厅、省人防办关于调整我省防空地下室易地建设收费标准的通知》、昆计价房〔2002〕398号《关于转发<省计委、省财政厅、省人防办关于调整我省防空地下室易地建设费标

准的通知>的通知》。对规划区内新建民用建筑进行“结建”工程审批。2009年昆明市人民政府公布第48号文件，要求2009年7月起实施《昆明市人民防空工程建设管理规定》，该规定与云计价格〔2002〕635号、昆计价房〔2002〕398号文件易地建设标准不统一，部分条款概念模糊，在执行过程中存在上下幅度大和标准取向难等诸多问题。

1.省、市下发收费标准有冲突

按照云计价格〔2002〕635号《省计委、省财政厅、省人防办关于调整我省防空地下室易地建设收费标准的通知》要求，昆明市应执行的收费标准为新建多层建筑按总建筑面积每平方米30元计收，按照昆计价房〔2002〕398号《关于转发<省计委、省财政厅、省人防办关于调整我省防空地下室易地建设费标准的通知>的通知》文件，昆明市明确了东川区收费标准为新建多层建筑按地面总建筑面积每平方米10元计收。而2009年昆明市政府制定下发的《昆明市人民防空工程建设管理规定》（市政府公告第48号）中，第十三条明确规定东川区新建多层建筑居民住宅楼，按照应建防空地下室面积（新建多层首层建筑面积）每平方米900元的标准计收。由于省、市文件规定冲突和市、区经济差异，东川区无法按照市政府公告的收费标准收取防空地下室易地建设费，按照规定行政收费项目应以省、市发改委下达标准予以计收，因此东川区多层易地建设未能明确实际收费标准。

2.《昆明市人民防空工程建设管理规定》中未细化一些标准概念

一是《昆明市人民防空工程建设管理规定》规定多层建筑基础埋深3米以上的列为高层建筑，但未明确是局部埋深还是整体埋深，鉴于东川地形地貌情况，应予以明确为基础整体埋深3米以上。二是新建10层以下的民用建筑，如需配建防空地下室，其基础必定达到3米以上，修建防空地下室的标准应为6级以上。

（二）《规定》确定的事项

鉴于以上困难和问题，《规定》从以下几个方面在《昆明市人民防空工程建设管理规定》的基础上予以明确。

1.将人防工程建设纳入城乡规划。城市人民防空工程规划是城市总体规划的重要组成部分，应当作为专项规划和必须严格执行的强制性内容纳入城市总体规划，与城市总体规划同步修编。

2.将人防工程建设审批列入规委会前置审批。实施易地建设专家论证、部门联审，由规划部门实行人防工程报建监管。从源头上杜绝了建设单位先建后报，以交代建和漏建漏缴等违规违法行为。

3.明确易地建设条件和收费标准。明确新建多层建筑人民防空易地建设费按总建筑面积每平方米10元计收。明确了应建防空地下室面积小于1000平米以下的建筑，鉴于结构基础处理困难，可由建设方出具设计书面报告后直接申请人防易地建设，缴纳人防易地建设费后不再同步建设防空地下室。

4.进一步细化人防工程建设标准概念。结合省、市管理

规定和区域工程建设实际情况，一是明确了基础整体埋深3米以上才列入新建高层建筑；二是明确新建多层建筑均应当按照地面首层建筑面积修建6级以上防空地下室。

五、须会议确定事项

《东川区人民防空工程建设管理规定》上会之前已向相关部门征求了意见，并经过多次修改，建议区政府常务会讨论同意后，由区政府办公室印发执行。

制度草案说明 篇7

一、我国现行不起诉制度的规定

我国现行的《刑事诉讼法》中关于不起诉制度做了明确的规定, 共有以下三个分类:一是绝对不起诉制度;二是相对不起诉或者酌定不起诉制度;三是存疑不起诉制度。仔细分析, 后面两种类型与前一种类型有很大的不同, 在于后者与具体的实际情况紧密联系, 与具体的现实案情有很大关联。因此, 对于后两种类型, 人民检察院在实践中有很大的自由裁量和变通的空间。例如对于未成年人附条件不起诉范围的一个扩大化尝试, 不仅在现实中得到了广泛的运用, 而且也体现在了这次的刑诉法修正案的立法活动中。但是, 对于大学生犯罪的一个暂缓不起诉的说法, 却遭到了许多人的反对。因此, 这次的立法修正案并没有将大学生暂缓不起诉的实践容纳进来, 也是考虑到了社会的接受程度和包容程度。这也证明了不起诉制度中, 不起诉制度范围的扩大不仅关乎当事人的基本人权, 也关乎整个社会的安定和团结。

二、修正案中附条件不起诉制度的规定

经过长期准备的《草案》, 于2011年8月形成并提交第11届全国人大常委会第22次会议审议。在新的《刑事诉讼法修正案》通过后, 增加了未成年人附条件不起诉的内容, 这就扩大了不起诉的适用范围, 因此, 我们不能一直沿用之前的表述和理解。这就需要我们对新增的附条件不起诉的性质有一个正确而全面的理解。

(一) 专门设置未成年人犯罪案件不起诉制度的必要性

《草案》的第95条规定:针对未成年人犯罪案件的特点, 建议对办理未成年人犯罪案件的方针、原则、各个诉讼环节的特别程序作出规定。设置附条件不起诉制度, 规定对于未成年人涉嫌侵犯人身权利、民主权利、侵犯财产、妨害社会管理秩序犯罪, 可能判处一年有期徒刑以下的刑罚, 符合起诉条件, 但有悔罪表现的, 人民检察院可以作出附条件不起诉的决定。这说明未成年人犯罪率的不断攀升, 对于未成年人犯罪的立法规制也是迫在眉睫。 (1)

(二) 附条件不起诉限定条件过于严格

虽然在立法上专门做了规定, 但是附条件不起诉限定条件过于严格, 在实践中很难得到适用, 同时立法的规定也过于抽象和概括, 在现实中很难把握。总之, 在新《草案》中, 新增的未成年人案件的不起诉制度虽然在历史上体现了一定的进步和宽容, 但总体上而言, 在范围限定上的保守, 在现实操作中的困难, 都说明了再不起诉制度上新的草案存在的很大不足。

三、对草案中不起诉制度的实证评议

对于不起诉制度的规定, 在草案中虽然用了专门的一章来说明未成年人案件中附条件不起诉的相关规定, 但是, 上述所提到的存在一些不足之处。

以下用两个案例来说明:四川省某中学的肖某以优异的成绩被四川省某大学录取。可就在一年前, 17岁的她因盗窃同学的存折面临着刑事处罚。这一案件移送某县人民检察院后, 经查证, 肖某主观恶性较小, 案发后退还了全部赃款, 并得到了被害人的谅解。这是一次成功的司法实践, 并且达到了一个很好的社会效果。 (2)

但是, 另一个反面的例子是:南京市浦口一区检察院对南京某大学生王某涉嫌盗窃一案决定暂缓不起诉。该决定让南京市浦口区检察院被推上了社会舆论的顶端, 大多数人对此持反对意见, 在网上更是骂声一片。这个失败的尝试, 也说明了大学生这个群体适用暂缓不起诉的规定不能得到社会的广泛认同和接受。 (3)

以上的两个截然不同的案例说明了社会公众乃至于整个社会的形式对于不起诉制度的接受是一个缓慢而长期的过程, 我们在立法改革过程中, 切不可不分情况全部适用, 而应该有一个循序渐进的过程。

四、结论

不起诉制度作为刑事诉讼制度的一个重要组成部分, 具有重大的实践意义的制度。特别是在草案中对于不起诉制度的一个全新实验, 让我们看到了不起诉制度范围的逐渐扩大, 让我们看到了社会巨大的包容能力。相信在不久的将来, 不起诉的情形将会从未成年人案件扩大到与之相适应的其他一些社会群体中。

摘要：近来, 新《刑事诉讼法修正案 (草案) 》公开向社会征求意见, 并引起了争议。其中, 在不起诉制度方面, 总体上并未见太大的变动, 但也体现了一定的创新和进步。但是, 这进步与满足当前的社会形势需求还有差距。因此, 对于检察机关不起诉制度的探讨具有重要意义。

关键词：不起诉制度,刑事诉讼法,附条件不起诉

参考文献

[1]彭东, 张寒玉.检察机关不起诉工作实务.中国检察出版社, 2005, (3) .

[2]陈卫东, 李洪江.论不起诉制度.中国法学, 1997, (一) .

[3]张瑞丽, 马文川.论附条件不起诉制度的引入.法制与社会, 2011, (7) .

制度草案说明 篇8

我受省人民政府委托,现就《浙江省政府非税收入管理条例(草案)》(以下简称条例草案)的有关问题作如下说明:

一、制定条例的必要性

近年来,随着全省经济社会的全面发展,我省政府非税收入稳步增长,已经成为财政收入的重要组成部分,在支持地方经济建设,促进社会各项事业发展等方面发挥了重要作用。加强政府非税收入管理,对于建立健全公共财政体制,理顺政府分配关系,增强政府宏观调控能力,从源头和制度上防治腐败,促进我省经济社会持续平稳健康发展都具有十分重要的意义。据统计,2009年,我省政府非税收入金额为2872.82亿元。

2000年12月28日省九届人大常委会第二十四次会议审议通过的《浙江省预算外资金管理条例》施行以来,对加强预算外资金管理起了重要作用。随着公共财政改革的不断深化,预算外资金管理模式和方法发生了重大改变,政府非税收入已经逐步取代预算外资金。主要是2001年《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》(国办发[2001]93号)后,财政部加大了将实行预算外管理的行政事业性收费、政府性基金等纳入预算管理的力度;2004年财政部提出了加强政府非税收入管理的要求,近期进一步明确从2011年起将按预算外管理的收入(不含教育收费)全部纳入预算管理,彻底取消预算外资金。因此,《浙江省预算外资金管理条例》已经无法适应当前政府非税收入管理的要求,面对当前我省每年数千亿元规模的政府非税收入,迫切需要制定政府非税收入管理的专门性法规。确保我省政府非税收入管理有法可依。

二、制定条例的可行性

自1996年国务院《关于加强预算外资金管理的决定》出台,到2004年财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》下发至今,我省政府非税收入管理工作已经走过了十几个年头,其间无论是我们自身工作中积累的宝贵实践经验,还是国家相关配套政策措施的制定出台,以及兄弟省(市)的成功做法,都为我省制定《条例(草案)》提供了可能。

一是我省预算外资金管理的实践为政府非税收入的管理奠定了良好的基础。经过多年的努力,我省预算外资金管理“收入税收化、支出预算化、专户金库化、督查经常化”的目标已基本实现,收支两条线改革逐步深化。在行政事业性收费项目管理、单位银行账户管理、财政票据管理等方面都积累了丰富的经验,为加强和规范政府非税收入管理奠定了很好的基础。

二是国家就政府非税收入管理出台的一系列政策为条例草案的制定创造了条件。2001年底,《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》(国办发[2001]93号),对加强行政事业性收费、政府性基金、罚没收入和其他非税收收入财政管理提出了深化改革的要求。2004年7月,财政部出台了《关于加强政府非税收入管理的通知》,明确了政府非税收入的概念、范围,对政府非税收入分成管理、票据管理、预算管理、监督检查以及收缴改革等方面提出了具体意见,构建了政府非税收入的政策和基本制度体系。同时,财政部还会同有关部门制定了《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》、《行政事业性收费标准管理暂行办法》、《国有土地使用权出让收支管理暂行办法》等分类别、专项性的政府非税收入管理制度,这些都为我省开展政府非税收入管理改革提供了重要的政策依据和制度保证,也为条例草案的制定创造了条件。

三是兄弟省市出台的政府非税收入管理的地方性法规或规章为我省立法提供了借鉴。据了解,目前,全国已有湖南、广西、青海、内蒙古、甘肃等省(自治区)出台了政府非税收入管理的地方性法规,海南、安徽、辽宁、吉林、陕西、湖北等省出台了政府非税收入管理的政府规章,江苏、广东等省已进入了条例草案修改或提交审议阶段。兄弟省份出台的政府非税收入管理的地方性法规或政府规章,为我省条例草案的制定出台提供了宝贵的可借鉴经验。

三、条例草案的起草经过

在广泛调研和征求意见的基础上,我厅于2005年正式起草了条例初稿,并被列为省人大常委会2006年立法计划二类项目。在修改完善的基础上,又被列为省人大常委会2007年和2008年的立法计划二类项目。2009年和2010年,省委将制定条例列入了惩防体系建设工作要点。2010年,在省政府主要领导和省人大常委会的关心支持下,该条例被列为省人大常委会2010年立法计划一类项目。此后,我厅书面征求了各市财政部门及省级各有关单位的意见,在进一步修改完善的基础上,于4月初向省政府正式报送了条例送审稿。之后,我厅全力配合省法制办开展条例草案的立法调研等相关工作。先后征求了11个设区市人民政府和省发改、经信、监察、教育、编委办、国土资源等20多个省政府职能部门、机构和人行杭州中心支行,以及省委办公厅、省委宣传部、省人大常委会办公厅、省政协办公厅、省高院、省检察院、浙江财经学院、浙江工商大学等单位的立法意见;并赴宁波市、舟山市、金华市、杭州市、衙州市等地进行立法调研,听取当地政府和有关部门、学校、公办医院和国有企业等单位的意见和建议;还分别召开了由省级有关部门、单位和立法专家参加的条例草案立法协调会、征求意见会相专家论证会,并在省政府门户网站和省法制办网站上公开向社会征求意见,经反复修改、完善,形成条例草案。7月23日,省法制办正式向省政府报送了条例草案。8月20日,省政府第56次常务会议讨论通过了条例草案。

四、制定条例草案的主要依据

条例草案主要依据为《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《财政违法行为处罚处分条例》、《国务院关于加强预算外资金管理的决定》(国发[1996]29号)、《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》、《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》(国办发[2001]93号)、《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号),以及国家和省现行有关政府非税收入管理的相关法律、法规和规章,并参考了省外已出台的政府非税收入管理方面的地方性法规和政府规章。

五、条例草案的主要内容

按照政府非税收入管理工作的内容,条例草案分为总则、立项管理、执收管理、资金管理、票据管理、监督检查、法律责任、附则八章,共四十三条。

第一章“总则”,共八条,主要对条例草案的立法目的、适用范围、政府非税收入的概念和范围、管理原则、政府及部门职责、执收要求和表彰等作出了规定。

第二章“立项管理”,共六条,主要对政府非税收入的立项权限、收费标准等作出了规定。

第三章“执收管理”,共七条,主要对政府非税收入的执收主体、单位职责、账户设置、执收方式、代收银行及执收减

免等作出了规定。

第四章“资金管理”,共四条,主要对政府非税收入的管理方式及资金分成、收缴、退付、清算等作出了规定。

第五章“票据管理”,共七条,主要对政府非税收入票据的主管部门、印制企业、使用管理等作出了规定。

第六章“监督检查”,共四条,主要对政府非税收入的人大监督、政府监督、部门监督和社会监督作出了规定。

第七章“法律责任”,共五条,主要依据《财政违法行为处罚处分条例》、《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》的有关规定,对政府非税收入管理工作中的违法行为作出了处罚处分规定。

第八章“附则”,共二条,规定了条例草案的施行时间及授权省政府制定政府非税收入的具体管理办法。

六、条例草案几个主要问题的说明

(一)关于政府非税收入范围问题。条例草案将行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、按规定上缴财政的国有资本经营收入、行政和刑事处罚的罚没收入、彩票公益金、以政府名义接受捐赠的收入纳入政府非税收入管理范围。同时,为了适应我省经济社会发展需要,考虑留有一定的政策弹性空间,条例草案还规定了应当纳入政府非税收入管理的其他资金,也作为政府非税收入范围。

(二)关于政府非税收入性质问题。条例草案根据有关法律、法规规定和中央有关文件精神,明确了政府非税收入的财政属性,规定了政府非税收入是财政收入的重要组成部分。

(三)关于政府非税收入立项问题。政府非税收入项目的设立是政府非税收入的源头,只有把好项目的设立关,才能从根本上做到政府非税收入的规范管理。因此,条例草案第二章专门对政府非税收入的立项管理做出了具体规定。

(四)关于政府非税收入执收主体问题。条例草案规定:已经明确执收单位的政府非税收入,由执收单位负责执收;执收单位不明确的,由县级以上财政部门执收。

(五)关于政府非税收入收缴方式问题。政府非税收入遵循便民原则,实行“执收单位开票、商业银行代收、财政部门监管”的执收方式,由缴款义务人按照规定的期限、数额和缴款方式将款项缴入财政部门公开选定的代收银行,资金统一纳入政府非税收入收缴账户体系进行核算;对业务手续简洁明了、款项结报清楚、具备直接缴库条件的项目,直接收缴国库;涉及面广、业务手续和款项结报比较复杂,需要进一步审核和清分结算的项目,根据国家有关规定,通过政府非税收入结算账户收缴;教育收费等其他有特殊规定的项目纳入财政专户管理。条例草案第三章有关条款对上述政府非税收入的收缴方式进行了规定。同时,根据国家和省的一贯要求,条例草案重申了执收单位不得开设政府非税收入过渡性账户的规定。

(六)关于滞纳金问题。考虑到政府非税收入种类繁多,情况复杂,对所有种类的政府非税收入都设置滞纳金,不利于条例草案颁布后的顺利实施。所以,条例草案规定了行政事业性收费和政府性基金两类政府非税收入可以依据立项收费文件规定收取滞纳金;立项收费文件没有规定的,是否收取滞纳金,由省财政部门会同有关部门提出意见,报省人民政府决定。收取滞纳金比例定为万分之三,较之税收收取滞纳金万分之五的比例有所降低。

(七)关于票据使用问题。政府非税收入票据是记录、反映政府非税收入各项政策落实情况和执收单位执收行为的重要载体,具有“以票管收”的重要作用。条例草案明确了执收政府非税收入应当开具政府非税收入票据的规定。同时,考虑到部分政府非税收入需要依法纳税的实际情况。条例草案明确了对于这部分政府非税收入执收单位应当按照规定使用税务发票。

(八)关于监督问题。目前,政府非税收入管理过程中还存在许多问题,如擅自设立项目,擅自提高标准,随意减免政府非税收入,隐瞒、挪用、截留政府非税收入等情况时有发生,监督机制不够健全是其中的一个重要原因。为了建立健全政府非税收入监督机制,推进政府非税收入依法征收,条例草案规定了对政府非税收入实施人大监督、政府监督、部门监督、社会监督等四种监督,从制度层面形成了一个比较完整的政府非税收入监督体系,对于保障政府非税收入的规范管理具有十分重要的意义。