中国资源税改革政策

中国资源税改革政策（共8篇）

中国资源税改革政策 篇1

水资源税改革政策解读

一、水资源税改革实施时间与取用水量计量起始时间 根据《山东省水资源税改革试点实施办法》（鲁政发〔2017〕42号）规定，水资源税开征时间为2017年12月1日，取用水量计量起始时间为2017年12月1日零时。原先征收的水资源费标准降为零。

二、水资源税改革的主要内容

水资源税改革主要体现在五个方面，一是鼓励节约用水，利用税收杠杆调控水资源；二是适当提高地下水超采区负担水平；三是试点期间，不增加城镇公共供水企业和居民生活用水负担；四是充分考虑农民利益，对农业生产和农村集中式饮水工程取用水设置优惠政策；五是加强征收管理，堵塞征管漏洞。主要内容如下：

1.纳税人。水资源税的纳税人为直接取用地表水、地下水的单位和个人。同时，纳税人应当按照有关规定申领取水许可证。

2.征税对象。水资源税的征税对象为地表水和地下水。地表水是陆地表面上动态水和静态水的总称，包括江、河、湖泊（含水库）等水资源；地下水是埋藏在地表以下各种形式的水资源。3.计税依据。水资源税实行从量计征。与现行水资源费制度相衔接，明确对一般取用水按照实际取用水量计征；对疏干排水按照排水量计征；对水力发电和火力发电贯流式（不含循环式）冷却取用水按照实际发电量计征。

三、税费改革后公共供水价格的确定

水资源税改革试点期间，按税费平移原则对城镇公共供水征收水资源税。因征收水资源税引起城镇公共供水企业税费负担变动的，由当地政府统筹解决，不增加居民生活用水和城镇公共供水企业负担。因征收水资源税引起供农村人口生活用水的集中式饮水工程税费负担变动的，由当地政府统筹解决。

四、水资源税征收管理机制

建立税务机关与水行政主管部门协作征税机制。水行政主管部门应当将取用水单位和个人的取水许可、实际取用水量、超计划(定额)取用水量、违法取水处罚等水资源管理相关信息，定期送交税务机关。

纳税人根据水行政主管部门核定的实际取用水量向税务机关申报纳税。税务机关应当按照核准的实际取用水量征收水资源税，并将纳税人的申报纳税等信息定期送交水行政主管部门。

税务机关定期将纳税人申报信息与水行政主管部门送交的信息进行分析比对。征管过程中发现问题的，由税务机关与水行政主管部门联合进行核查。

五、对超计划（定额）取用水税额的确定

纳税人超过水行政主管部门规定的计划(定额)取用水量，按以下规定征收水资源税：

(一)超计划(定额)10%以内(含)部分，按水资源税税额标准的2倍征收。

(二)超计划(定额)10%—30%(含)部分，按水资源税税额标准的2.5倍征收。

(三)超计划(定额)30%以上部分，按水资源税税额标准的3倍征收。

六、适用不缴纳水资源税情况 下列情形，不缴纳水资源税：

(一)农村集体经济组织及其成员从本集体经济组织的水塘、水库中取用水的。

(二)家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取用水的。(三)水利工程管理单位为配置或者调度水资源取水的。(四)为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须进行临时应急取用(排)水的。

(五)为消除对公共安全或者公共利益的危害临时应急取水的。(六)为农业抗旱和维护生态与环境必须临时应急取水的。

七、免征或减征水资源税情况

下列情形，予以免征或者减征水资源税：(一)规定限额内的农业生产取用水，免征水资源税。(二)取用污水处理再生水，免征水资源税。

(三)除接入城镇公共供水管网以外，军队、武警部队通过其他方式取用水的，免征水资源税。(四)抽水蓄能发电取用水，免征水资源税。

(五)采油排水经分离净化后在封闭管道回注的，免征水资源税。

(六)财政部、税务总局规定的其他免征或者减征水资源税情形。

八、对拒绝接受监督检查或者弄虚作假的取用水户的处理规定

对拒绝接受监督检查或者弄虚作假的取用水户，水行政主管部门可联合税务部门暂时按照日最大取水（排水）能力核定取用水量，按照《取水许可和水资源费征收管理条例》第五十二条规定进行处理。涉嫌偷漏税的，依据《中华人民共和国税收征收管理法》追究法律责任。

附件：

山东省水资源税(试点)税额标准表

中国资源税改革政策 篇2

资源税是以应税自然资源为对象征收的一种税, 征收目的是保障资源有偿使用, 调节资源级差收入, 推进资源可持续利用。资源税本质上体现了“庇古税”的理论内涵, 能实现外部成本内在化 (林伯强等, 2012) 。我国资源税自确立以来, 为了与动态发展变化的经济社会环境相适应, 围绕征收范围、征收方式、征收标准等不断进行改革, 经历了如下三个阶段。

(一) 第一阶段:1984-1993

1984年10月, 国务院发布《中华人民共和国资源税条例 (草案) 》, 首次确立资源税制度。对境内从事原油、天然气、煤炭、金属矿产品和其他非金属矿产品资源开发的单位和个人, 根据应税产品的销售利润率确定超率累进税率, 并乘以销售收入计算缴纳资源税。

(二) 第二阶段:1994-2010

1994年1月, 我国开始实施《中华人民共和国资源税暂行条例》, 突出“普遍征收、级差调节”原则, 将资源税的征收范围扩大到七类资源, 应纳税额按照应税产品的课税数量和规定的单位税额计算。

(三) 第三阶段:2010年至今

2010年6月, 财政部、国家税务总局公布《新疆原油天然气资源税改革若干问题的规定》, 涉及原油和天然气两大资源, 资源税实行从价计征, 税率均为5%, 而且从当年12月起, 推广到西部地区的12个省、区、市。2011年11月, 修改后的《中华人民共和国资源税暂行条例》开始施行, 资源税改革全面推广到全国, 在从量定额计征基础上增加从价定率的计征办法。2012年底召开的全国财政工作会议明确指出, 2013年将继续推进资源税改革, 扩大资源税从价计征范围。

二、我国资源税改革的经济效应分析

任何一项制度变革都会对经济社会产生一定的影响, 而这些影响又会反作用于制度改革本身, 从而增强或者是削弱改革的效果 (姜岩, 2012) 。从经济角度而言, 我国资源税改革的效应主要包括资源价格效应、结构变动效应和收入分配效应。

(一) 资源价格效应

资源税对资源价格的影响主要有以下两条路径。

1. 资源开采量

经济学理论明确指出, 供给数量是价格的重要影响因素。Hotelling (1931) 1最早研究了资源税对资源开采量的作用效果, 结果发现资源税会促使企业减少当期开采量, 延长开采时间;刘新梅等 (2008) 基于边际成本递增和单位资源税税额随时间变化的假设, 检验完全竞争情况下资源税政策对不可再生资源开采的影响, 研究表明单位资源税与累积开采量正相关, 而与开采速度负相关。就优化资源的时间配置而言, 上述研究结论为政府提高资源税征收额度提供了有力支持。

2. 资源开采成本

集约、绿色、安全开采是实现资源合理利用的必然选择, 从成本构成角度讲, 应补偿全社会在资源开采过程中耗费的各项成本。资源税是价内税, 税负变化将影响企业生产成本, 并通过税负转嫁影响产品价格 (周莉, 2011) 。煤炭、石油等资源性产品的需求弹性比较小, 由资源税引发的开采成本增加很容易往下游转移, 通过一系列连锁反应最终由消费者承担。

(二) 结构变动效应

我国资源型产业“小、散、乱”的结构特征是造成资源回采率低、环境保护效果差、安全事故频发的根本原因之一, 产业结构优化升级势在必行。除了行政命令式的直接调控, 资源税也被作为一种重要的间接调控手段。资源税的提高有可能促使一些开采成本较高、缺乏规模经济的企业退出该行业, 从而提高行业的集中度 (刘晔, 2010) 。

(三) 收入分配效应

资源税改革涉及众多的利益相关主体, 资源利益在各层级政府间的分配和协调决定着改革的目标能否实现。

1. 中央政府与地方政府

我国实力雄厚的资源型企业大多是央企, 总部一般位于北京, 开采资源获取的丰厚利润主要以所得税的形式直接上缴中央政府, 地方受益有限。在现行分税制体制下, 大部分资源税是地方收入, 提高资源税增加了地方政府在资源有偿使用过程中的分成比例, 能够改善地方财政状况。

2. 地方政府与地方政府

我国资源分布极不均衡, 中西部地区是主要的资源富集区, 而资源消耗往往集中于东部发达省份。资源税负提高后, 一些资源大省的税收收入增加, 而资源净买入的省份负担可能会加重 (周莉, 2011) 。可以预期, 伴随着我国经济增长对资源的巨大需求, 资源税对中西部地区财政收入的贡献将呈上升趋势, 进而推动资源优势转化为经济优势, 有助于缩小区域间发展差距。

三、我国现行资源税存在的问题

(一) 税费关系问题

1996年8月修正的《中华人民共和国矿产资源法》规定:国家实行探矿权、采矿权有偿取得制度, 开采矿产资源必须缴纳资源税和资源补偿费。但在实践中, 资源税、费的关系定位并不清晰, 如表1所示。

可以看出, 我国资源税、矿产资源补偿费在功能上存在交叉, 征收对象相同, 收入却流向不同的政府部门, 重复征收不仅有悖于税收的基本原则, 而且加重了资源企业的负担。政策制度的不完善有可能引发“权力寻租”行为, 资源企业与政府间的博弈结果影响着税费负担的高低, 无助于创造平等的竞争环境。而且, 近年来资源税改革的力度不断加大, 矿产资源补偿费却以“避免企业负担过重”为由相对稳定, 造成了“税强费弱”的既成事实 (文正益, 2011) 3, 不利于资源税、费协同作用的发挥。

(二) 征收范围问题

近20年以来, 我国资源税的税目始终是原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐等七大类。一些重要的自然资源如水资源、地热资源、森林资源、草场资源等, 已经大规模开发利用并创造经济效益, 但却没有明确涵盖在资源税的征税范围内。

(三) 征收方式问题

我国现行资源税的应纳税额是根据不同资源品种, 分别采用从价定率或从量定额的方法, 计税依据是销售额或销售数量。此种征收方式较之以前虽然更加科学, 但仍存在诸多问题, 尤以煤炭资源税缺陷最为明显, 主要表现在如下方面。

1. 煤炭资源税从量计征, 与煤炭价格不挂钩

在煤价上涨时, 短期利益驱使煤炭企业满负荷开采, 资源税无法有效发挥价格效应和收入分配效应, 资源价格上涨的收益大部分被开采者攫取, 所有者受益很少。而在煤价下跌时, 固定的资源税加大了企业的经营风险。我国近段时期煤价一直处于震荡下行态势, 秦皇岛5500大卡动力煤价格由2011年11月的845元/吨, 下降到2013年3月的620元/吨左右4, 跌幅超过25%, 煤炭企业效益普遍下滑。但以不变的资源税征税标准计算, 资源税与煤炭价格的比重反而在不断上升, 税负呈现出与企业业绩相背离的情形, 显然是不合理的。

2. 煤炭资源税未体现生态文明建设理念

我国煤炭矿区的生态环境恶化问题已引起全社会的广泛关注, 特别是西部地区。西部地区是我国煤炭资源主要的赋存区, 但生态环境异常脆弱, 恢复治理难度大。据《煤炭工业发展“十二五”规划》预测, 2015年西部地区煤炭产量将占到全国的50%以上, 但由于煤炭开采将形成土地沉陷面积4.18万公顷, 产生煤矸石和煤泥3.52亿吨、煤矿瓦斯91.15亿立方米。由于我国目前尚未出台单独的环境税, 推进生态文明建设的功能只能通过其他相关税种承担, 资源税是一个可行的替代。但现行资源税制度对环保因素考虑不够, 难以发挥引导绿色行为的作用。

3. 库存资源不缴纳资源税, 不利于抑制盲目开采

“十一五”期间我国大型煤炭企业纷纷“跑马圈地”, 在陕西、新疆、内蒙古等省份大规模购买资源和建设新矿井, 以超乎寻常的速度扩张产能, 适度开采意识比较淡薄。2012年煤炭市场行情逆转, 由于产能集中释放和需求相对不足出现结构性过剩, 年底煤炭企业存煤高达9000多万吨, 不仅消耗人力和物力等仓储成本, 而且煤炭自燃会带来非正常损失, 造成资源浪费。

四、我国资源税改革的未来政策趋向

(一) 理顺资源税的功能定位

在现行“普遍征收、级差调节”的政策框架下, 资源税既要体现资源有偿使用, 又要体现调节级差收入。这一规定其实是将矿产资源补偿费的部分功能强加给资源税, 混淆了国家的所有者权利和政治权利, 造成资源税、费边界模糊。本文建议“税归税、费归费”, 尽快修订相关法律法规, 使资源税、费各司其职: (1) 资源有偿使用是国家依靠所有者地位获取的权利, 应由矿产资源补偿费实现, 类似于国外的“权利金”, 且收费标准应具有动态性, 与资源稀缺程度的分阶段变化特征保持一致, 使之更加合理的反映资源价值; (2) 资源税是国家凭借政治权利征收, 定位可以修正为“级差调节、绿色导向”, 一方面强化调节级差收入的基本功能, 另一方面发挥其对生态文明建设的促进作用, 通过将资源税征收额度与企业环保绩效相挂钩, 起到保护环境的效果。

(二) 适时扩大资源税征税范围

许多学者提出应在条件成熟时逐步扩大资源税的征收范围, 将国际上普遍采取保护性开发和利用的资源都纳入进来 (曹爱红等, 2011;姜岩, 2012) 。其实早在1994年, 国家就已授权省级政府对《资源税暂行条例实施细则》中未列举名称的其他非金属矿原矿和其他有色金属矿原矿征收资源税, 不少省份先后出台了矿泉水、地热等资源税征收办法。但也要认识到, 地方政府在自主制定资源税政策的过程中存在较大的主观性, 对于是否征、征多少等问题缺乏统筹的设计, 一定程度上表现出“各自为政”、“以矿生财”的倾向, 过度关注短期经济利益使得资源价格失真、产业结构层次低、收入分配不协调, 无法发挥资源税的积极作用。因此, 从国家层面给出时间进度规划, 有步骤的扩大资源税征税范围是很有必要的。应按照资源本身的重要性、资源保护的迫切性、征税的难易程度等因素, 首先将水资源、地热资源明确纳入资源税名录, 建立全国统一的征税体系, 然后再循序渐进的扩展到森林、草场等其他资源。

(三) 推进煤炭资源税征收方式改革

由于煤炭在我国能源结构中的主体地位, 对其进行资源税改革会影响到众多的利益主体, 相互间的博弈使得改革需要付出更大的耐心和决心。关于从量、从价两种征收方式的选择一直是煤炭资源税改革的焦点, 本文认为应该“从量、从价”相结合, 即:

煤炭资源税=开采量×从量征收单位税额+销售收入×从价征收单位税率

该种征收方式的关键在于: (1) 按照开采量计算从量征收税额, 库存资源也要缴纳资源税, 推动煤炭企业按需开采, 抑制不切实际的产能扩张行为; (2) 从量征收单位税额首先确定基准值, 然后根据回采率和环保绩效进行修正, 以解决煤炭开采中“采富弃贫”和忽视生态损害的问题; (3) 从价征收单位税率应定期调整, 随着煤炭价格在一定区间内浮动, 有利于煤价上涨时使收益在各主体间合理分配, 煤价下跌时减轻煤炭企业的税收负担。

(四) 建立税种间的协同机制

为实现资源可持续开采, 除了发挥资源税的调控功能外, 从所得税、增值税等方面引导技术创新也是必不可少的。资源产业技术创新的初始投资大, 周期长, 风险较之一般的技术创新活动要高。国家可采取“一揽子”税收优惠政策, 比如, 用于呆滞资源二次开采的固定资产允许加速折旧, 研发费用给予更大幅度的加计扣除, 实行增值税差别税率等等, 形成各税种间的合力, 使政府成为资源开采企业技术创新的合作方, 共同承担技术创新的风险, 降低技术创新的成本。□

摘要：在对我国资源税改革进行回顾的基础上, 分析资源税改革引发的资源价格效应、结构变动效应和收入分配效应, 指出现行资源税在税费关系、征税范围和征收方式等方面存在的问题, 并探究资源税政策未来可能的发展方向。

关键词：资源税,资源有偿使用,经济效应

参考文献

[1]林伯强等.资源税改革:以煤炭为例的资源经济学分析[J].中国社会科学, 2012, 2.

[2]姜岩.资源税改革初探[J].财政研究, 2012, 2.

[3]周莉.资源税改革对新疆经济的预期效应分析[J].地方财政研究, 2011, 4.

[4]刘新梅, 徐润芳, 燕方.完全竞争条件下资源税对于不可再生资源累积开采量的影响[J].系统工程, 2008, 1.

[5]刘晔.资源税改革的效应分析与政策建议[J].税务研究, 2010, 5.

中国金融监管改革的政策选择 篇3

改革势在必行，但从世界各国金融监管改革历史来看，金融监管改革都可以说是以事后的完善为主，缺乏前瞻性。我国应借鉴国际金融监管改革经验，顺应发展趋势，应政策先行，深化改革。

从中国金融监管协调实践看，目前的金融监管联席会议制度由于缺少牵头责任部门，对各监管主体缺乏有效约束力、缺少有效争端解决以及外部监督机制等问题，在运作中难以解决金融监管与发展中的实际问题，甚至还会出现利益冲突外部化的现象。因此，应建立以人民银行为主导的金融监管协调机制。

从监管框架来看，应加快建立适合中国实际的宏观审慎监管框架。通过立法明确宏观审慎监管责任主体以及其他金融监管部门配合责任；通过构建逆周期监管调控机制，建立逆周期资本缓冲制度、与新增贷款超常变化相联系的动态拨备制度和差别化准备金动态调整制度，设计与经济周期变化有关的杠杆率和流动性要求；加强对系统重要性金融机构的监管，明确系统重要性金融机构的定义和标准，从附加资本要求、杠杆率、流动性、拨备等事前预防以及事后风险处置上提出针对性的监管措施和工具；强化综合化经营下的风险隔离，坚持分业经营模式，审慎推进综合化经营试点，建立各行业之间的“防火墙”，严格管理控制相互交叉持股、授信和担保、资产转让等内部交易，防范由于业务交叉和行业渗透所带来的系统性风险。

在推进改革时，还应加快转变金融监管方式，适应金融经济发展转型需求，控制金融风险。通过放松管制，加强监管，从注重事前准入环节行政审批监管向行为监管、过程监管以及事后的惩戒相结合转变，不断提高监管有效性。通过强化对金融产品的信息披露与投资者适当性制度建设相结合，确保特定市场参与者具备相应风险识别与承担能力，并能充分掌握金融产品的风险结构，实现保护投资者利益；对金融产品销售由“买者自负”向“卖者有责”转变，明确金融中介机构有责任将适当产品卖给适当的投资者，约束金融机构的不当销售行为。

在管理体系上，应加快构建中央与地方分层有序的金融管理体系。建议赋予地方金融管理部门一定的地方金融监管职能，明确地方金融管理部门管理地方金融的职责权限，将类似小额贷款公司、担保公司等不吸收公众存款的小型准金融机构及其经营活动的监管权限交给地方金融管理部门，并适度下放地方金融政策制定权给省级政府。同时，提高省级金融管理部门的独立性，降低地方政府对本地金融机构的持股比例，从而减少地方政府对地方中小金融机构经营行为的干预。加强地方政府金融管理部门与中央金融监管部门之间的协调沟通，避免垂直管理的中央金融监管体系“鞭长莫及”、不同地方金融管理部门“各自为战”的问题。

中国公共政策-农村医疗改革 篇4

袁露瑶 公管091 2009012340

摘 要：自改革开放以来，我国的国民经济有了飞速的发展，医药卫生事业也有了长足的进步，但是经济导向型卫生政策在显现了它的短期效应的同时也暴露出了一些弊端。而医学的发展、社会的进步、价值的多元化、人们健康需求的日益增长，特别是对生命健康的关注就使得我国卫生政策的制定面临着相当复杂的局面，面临着许多问题。我国是典型的农业大国，农村的医疗政策体制的完善就显得更为重要。进入21世纪以来，中国老龄化趋势进一步地蔓延，养老保障和医疗改革已经成为目前老百姓普遍关心的话题。为了使我国的经济发展能够更顺畅，农村的医疗改革势在必行，而且是我国奔小康道路上的重要一步。

关键词：医疗体制、政策选择、农村

我国是一个农村人口占绝大多数的发展中国家，如何深化农村医疗卫生体制改革，促进农村卫生事业发展，增进农村居民健康，直接关系到国民经济和社会发展战略目标的实现，关系到农村的社会稳定。我国从1994年就开始进行医疗改革试点，1998年医疗改革进入组织实施阶段。2000年7月，全国城镇职工基本医疗保险制度和医药卫生体制改革工作会议召开，农村医疗卫生体制改革得以全面展开。但从总体上看，改革成效甚微，农村卫生工作仍比较薄弱，存在诸多问题，面临着很多新的挑战。

一、我国医疗卫生体制改革的成果

第一，人民健康水平不断提高；第二，基本建立起遍及城乡的医疗卫生服务体系；第三，初步建立了城镇职工医疗保险制度，开展了新型农村合作医疗制度；第四，重大传染病防治取得了明显进展；第五，妇女儿童卫生保健水平进一步提高。

二、困扰我国农村医疗卫生体制改革的问题

1、卫生资源配置失衡、医疗保障制度落后、农村医疗保健条件急剧下降 有资料表明，在我国仅占总人口20%的城市人口消费了95%的医疗商品，拥有全国80%的卫生资源；而我国人口总数近80%的农村人口却只拥有20%的卫生

资源，卫生资源配置的失衡非常明显。

随着我国最广泛的公费医疗和劳保制度的打破，新的医疗保障制度开始重新构建，但这一制度成功地取得却是建立在将广大农民排除在外的基础上，而且医保起付线规定也不合理，一般按当地职工年均工资的10%设置，而不是根据不同收入段设置不同起付线，对于低保人群而言起付线就相当于他们年收入的50%，负担沉重。

在广大的农村，由于集体经济向家庭联产承包责任制经济的过渡，导致了原有医疗卫生保健体系的解体，而基本医保又将他们排除在外，广大农民只能完全自费去“购买”医疗卫生保健服务，农村的医疗卫生保健条件急剧下降。

2、农村公共卫生投入严重不足。

农村公共卫生支出的增长主要由于人员经费增长拉动,公务费和业务费几乎没有增长甚至下降。农村公共卫生的公务费和业务费中,政府支出逐渐走低,公务费和业务费从１９９１年的２．５８亿元下降到２０００年的１．８４亿元,剔除价格影响因素,年均增长速度为-１０.７%；致使公共卫生机构通过“有偿服务”进行“创收”,来解决业务活动经费不足的问题。农村基层预防保健服务经费严重不足，预防保健工作有所削弱，某些已经消灭或已被控制的传染病、寄生虫病、地方病在一些地方时有回升，而且新发生的病种也有不同程度的流行。

3、农村卫生人员素质低，人才匮乏。

卫生技术人员是卫生资源的重要组成部分，也是反映一个国家和地区卫生服务水平的重要标志。中国农村卫生技术人员的现状是：高学历人才奇缺，卫生人员素质低。

4、新型农村合作医疗制度实施举步维艰。

建立新型农村合作医疗制度，是新形势下党中央、国务院为切实解决农业、农村、农民问题，统筹城乡、区域、经济社会协调发展的重大举措。但经过试点工作发现很多问题，首先是农民对新型农村合作医疗制度认识不足，疑虑重重。这里有宣传教育不到位的因素，更重要的原因是农民对国家的农村卫生政策的稳定性和系统性信心不足，可预期性的利益渺茫。其次是药品价格居高不下，农民不堪负重。改革开放后，虽然农民收入增加了，解决了温饱问题，但看病难的情形越来越严重。

5、药品价格虚高，个人支付能力有限。

目前，我国的农村销售的药品大多数是一些很普通的常规药品，这类药品对一些疑难杂症的治疗显得有些力不存心，但是，稍好一点的药品一盒相当于有些贫困地区农民一年的收入，国家对农民每年30元的补贴还买不来一盒药，这样的药品农民只能望而却步。“城里人都死在医院，农村人都死在家里。”是当前

反映农村医疗卫生状况最流行的一句话。

6、农村三级医疗救助体系存在不合理之处。

目前农村三级卫生服务网中，县级卫生机构凭借其人才、设备和中心地位的优势；而直接承担9亿农民的乡村两级卫生组织却各自为阵，发展苦乐不均。作为农村三级卫生服务网络枢纽的乡镇卫生院，因农民小病留村大病进城而经营很不景气，大多面临着生存的难题。可以说，乡镇卫生院的发展问题是目前我国农村卫生事业存在的最突出问题。目前存在的问题主要集中在以下几个方面:投入不足，设备落后，人才缺乏，管理无方，服务错位。

三、农村医疗改革的政策选择

第一，以公共投入为主，积极推动新型农村合作医疗的发展。

加大农村卫生投入力度，扶持农村医疗卫生基础设施建设。目前，我国卫生支出占财政支出的比例是1.6％—1.7％。在这部分财政支出中，医疗费用的70％用在城市，30％用在农村；而我国70％的人口在农村，也就是说30％的人口占用了70％的卫生资源，包括政府的支出。在市场经济条件下,各级政府对农村医疗卫生事业投入的领域和导向作用,是其它卫生费用来源(包括社区筹资、社会筹资、服务收费等)所不能替代的,因此财政对卫生事业的投入应适当向农村倾斜，加大对农村卫生事业的支持力度。国家财政对贫困地区农村卫生机构基础设施建设和设备购置应给予补助。落实对口支援和巡回医疗制度，采取援赠医疗设备、人员培训、技术指导、巡回医疗、双向转诊、学科建设、合作管理等方式，对口重点支援县级医疗卫生机构和乡（镇）卫生院建设。要提高投入的有效性，把财政支持的重点调整到支持公共卫生、预防保健、人员培训和建立医疗保障体系等方面上来。

第二，规范农村用药价格体系，加强对农村药品价格的监督和管理。药检、物价部门应该联合起来确保农村用药价格的规范性、合理性，防止某些药品、某些制药企业在农村用药方面的垄断地位，两部门应该在农民就医看病相对集中的医院、药店、卫生所等场所公示药品的价格，不间断的查处一些虚高价格的制药企业、药店、医院及卫生所，同时，药检、物价等部门应不定期的印发一些农村用药的价格目录，正规的购药渠道等常识，从根本上杜绝要价虚高对农村医疗改革所带来的负面影响。

第三，适当调整政策，尝试地方低价制药企业介入农村合作医疗。

建立新型农村合作医疗制度是一项复杂的社会系统工程，从维护广大农民的根本利益出发，因地制宜适当调整政策，尝试让地方制药企业的闲散资源介入农

村合作医疗，从农民用药的普及性、安全性出发，让一些有实力的制药企业降低药价，提供安全用药知识，同时，联合一些大的制药企业在自愿、互助、公开和服务的原则下，在农村建立一些有规模、有档次、价位低的医药超市，避免新农合再次出现小范围的垄断，在国家有关政策的正确指导下，百家争鸣，百花齐放，真正体现新农合便民、利民、为民、惠民的宗旨，减轻国家财政的压力，更减轻了农民用药的压力。

第四，推行免费的预防性服务。

目前各级医院竟相从事能增加收入的治疗性服务，忽视了没有收入的预防性服务，基层医疗机构的预防服务功能日益萎缩。这种“重利轻义”的服务倾向，加上缺乏规范化的公众监督和管理，导致群众的满意度极低。防疫是“纯福利事业”，“全国医疗改革会议”已明确规定这一块的经费由政府全包。防疫分为“计划内免疫”和“计划外免疫”两种，“计划外免疫”是根据当地流行病特点所进行的免疫，包括注射乙脑、流脑疫苗等；而“计划内”的卡介苗、麻疹疫苗、白百破疫苗、乙脑疫苗及糖丸的注射或分发都是免费的，相应的装备（针头、针管、消毒锅等）也是免费配备的。必须完成政府规定的7岁以下儿童的基础免疫，而且费用全免。因此，在增加国家免疫资金的同时，要取消一些卫生防疫部门的各种变相收费项目，禁止各级卫生部门提取折扣或把医务人员的工资摊到接种对象身上。应当要求防疫人员经常深入农村调查疫情和宣传卫生知识。卫生行政部门要定期进行检查，强化社会监督。此外，要加强对诸如结核病、乙肝、性病等传染病的预防和治疗，必要时政府应该向传染病专门治疗机构（如结核病医院、性病诊所）发放专项补贴。据统计，目前中国的肺结核患者达6百万，每年死于肺结核病的人数为25万，是世界上第二大肺结核患者国，这不能不引起我们对肺结核等传染病预防和治疗的重视。

第五，实行大病或重病保险。

在美国曾就如何实施国民健康保险计划有过很大的争论，涉及到如何筹集资金、如何实施、如何利用融资体制推行医疗机构和服务体系的改革等。相当多的健康经济学家，包括哈佛大学教授马丁•费尔德斯坦在内，都认为对大灾和重病进行医疗保险是合适的选择。其“根本原因在于保险降低了医疗服务的实际价格，从而促使消费者购买比由他们自己承担全部费时更多的服务”，但承担范围只限于“大灾”或“重病”。费尔德斯坦指出，承保范围越大，全社会“过度消耗”的医疗服务所造成的“福利损失”也就越大，因为医疗服务的过度消耗会减少其他商品和服务的消费，而后者的边际效用远胜于前者。目前，中国一些农村地区已经开始大病医疗保险试点。我认为，推行农民大病医疗保险要考虑几个问题：一是设置最低起投线，但要求实行普遍性的、强制性的推行，阻止任何个人的“搭

便车”行为；二是根据地区和个体经济发展水平与收入的差异以及不同人的服务需求设置若干险种和赔付上限；三是在设定起保线与限定额的同时确定大病的类型与范围。

第六，筹建慈善基金并启动非盈利部门。

非盈利部门发端于美国，是美国社会中那些既非政府也非商业性的机构与组织的总称，它也是被称为第三套系统、独立系统、慈善事业、志愿者系统或社会系统等。其他国家把这种机构称为非政府组织。不少美国人认为，假如没有政府，他们照样活得好，但如果没有非盈利机构，美国就完了。他们把非盈利体系和宪法看成是支撑美国的两个车轮。非盈利体系的角色是多重的，如推动和平、绿色环保、自然灾害救助、公益事业等，但它们的主要功能首先是保护弱势群体，非盈利机构每年花在穷人身上的资金高达十几亿。

中国应该借鉴美国非盈利体系的经验和做法，应该由社会而不是政府筹集公共基金，为农村医疗卫生事业建设增开融资渠道。避免象“希望工程”那样出现管理失责和监督虚设的问题，能真正做到善款善用，保证让善款“装在玻璃做的口袋里”，实现善款运行全过程公开，以便全社会共同监督。

第七，建立农村急救反应系统。

广大农村地区由于经济落后，公共设施建设一直停滞不前，公路、交通用车、通讯等设施较为缺乏。因此，国家应该适当考虑拨付专款给一些欠发达地区的乡镇医疗机构，用于购买救护用车，并建立农村的“流动120体系”。救护用车农忙时奔赴田间地头，以防止农民劳动时发生急病，解决农民就地看病的问题。从湖南省来看，不少农村欠发达地区的一些村基本上有几台程控电话，通讯线路已架设到相当多的地方，但邮电部门应安装公用IC电话，这也是通讯服务的社会公平性的要求。只有村旁路边有了公用电话，“急救120系统”才有用武之地。

作为社会公益事业的组成部份，急救工作，尤其是院外急救，应该体现政府行为。各级政府要从满足民众和社会需要出发，将急救医疗纳入卫生事业发展的整体规划，重点支持。急救医疗机构作为事业单位，其经费应由政府财政保证，满足其正常运行的基本要求，以解除急救人员的后顾之忧。

四、结论

我觉得，以上的观点似乎还都停留在理论层面上，要改善农村医疗卫生体制的现状，就必须从实践中进一步验证理论，需要国家、社会、城乡多方面人员现实中的通力合作。如何在实践中协调各方利益关系，使这些建议得以实现，并使得农村医疗体制、机构、人员的配置真正体现农民的利益、国家的利益，是一个

更大的社会问题。

参考文献：

1、王红漫 《大国卫生之难——中国农村医疗卫生现状与制度改革探讨》 2004 北京大学出版社

2、李长明《中国农村卫生发展现状与策略》。北京：中国卫生发展论坛──中国农村卫生改革与发展国际研讨会，2000年11月

中国资源税改革政策 篇5

【正 文】

【中图分类号】D815 【文献标识码】A 【文章编号】1006-9550(2008)11-0044-11 一 引言

中国对外援助的“历史厚度和经验广度不亚于任何一种成熟的西方援助”。①在过去的半个多世纪里，中国向100多个国家和区域组织提供了约2000个援助项目，其中既包括受援国所急需的生产基础设施，也包括各类社会和公共设施，还包括免除友好重债国的债务以及向自然灾害发生地提供的人道主义援助。近年来，中国加大了对改善民生项目的援助力度。截止到2005年底，中国在53个非洲国家建成了769个成套项目，大多数集中在与百姓生产和生活密切相关的领域，如铁路、公路、电站、水利设施、农场、学校、医院和体育场馆等。中国还派出了1.5万名医务人员，为发展中国家培训了2万多名各类人才，免除了109亿元人民币债务。②据统计，中国在2006年通过不同的机构向全球提供了82.37亿元人民币的援助。③

中国是一个发展中的援助国，在接受外来援助进行自身发展的同时帮助其他发展中国家。由于国情的不同，还由于中国作为发展中国家尚在建设自己的统计系统，改革自己的援外体制，因此难以就中国对外援助的定义、方式和数据与西方援助国的方式和数量进行简单和标准化的类比。因为中国是一个提供援助的发展中国家，因此有可能为世界提供独特的援助方式，进而丰富人类的发展经验，加深人们对于多样化发展道路的理解。

中国对外援助的历史可以大致分为三个主要阶段：第一个阶段始于建国初期，第二个阶段始于改革开放初期，第三个阶段形成于21世纪初。在这三个不同的历史时期里，由于国际国内环境的不同，中国对外援助的政策、方式、方法和管理机制都有明显的不同。但是，中国对外援助的出发点和根本宗旨却保持着高度的一致。

二 新中国对外援助的基本出发点及历史经验

从新中国建立到改革开放，中国对外援助经历了近30年的历史发展，确立了以“八项原则”为基础的中国对外援助方针，体现了国际主义和爱国主义的高度统一，为中国对外援助事业后来的发展留下了一份宝贵的遗产。

（一）国际主义和爱国主义的统一

新中国的对外援助事业始于20世纪50年代初期，开始是向朝鲜、越南、蒙古等社会主义国家提供军事和经济援助，此后又向亚洲和非洲友好国家提供经济技术援助。中国的对外援助事业并非权宜之计，而是有着深刻的国际主义价值原则，这种价值原则体现为中国对于人类的责任，特别是对于与中国人民有着同样经历的人民的责任。用毛泽东主席的话说：“中国应当对于人类有较大的贡献”。④“已经获得革命胜利的人民，应该援助正在争取解放的人民的斗争，这是我们的国际主义的义务。”⑤

周恩来总理对这种国际主义和爱国主义的高度吻合做出具体的解释，他说：“我国对外援助的出发点是，根据无产阶级国际主义精神，支援兄弟国家进行社会主义建设，增强整个社会主义阵营的力量；支援未独立的国家取得独立；支援新独立的国家自力更生，发展民族经济，巩固自己的独立，增强各国人民团结反帝的力量。我们对兄弟国家和新独立国家进行援助，把他们的力量加强了，反过来就是削弱了帝国主义的力量，这对我们也是巨大的支援。”⑥

具体地说，在这种爱国主义和国际主义的结合中包含着两层意思：其一是作为刚刚摆脱了殖民统治的国家，中国在获得了独立以后，必须支持其他被压迫民族争取民族独立、发展民族经济，这样才能打破西方世界对中国的经济和政治封锁，从政治独立走向经济独立；其二是作为经济落后的国家，中国对于公平合理的世界政治、经济秩序的诉求和 广大发展中国家是一致的，帮助发展中国家，也就是改善自己的外部条件。所以，无论从国际主义的角度还是从爱国主义的角度出发，中国与广大发展中国家通过互助共同发展都是一项基本的政策。

（二）新中国对外援助的“八项原则” 1964年1月14日，周恩来总理在同加纳总统克瓦米·恩克鲁玛(Kwame Nkrumah)会谈时，首次提出了中国对外援助的“八项原则”。⑦同年12月21日，周恩来再次提出：“在援外工作中，我们总结了多年来的实践，制定了对外经济技术援助的八项原则，按照这些原则，我们一贯克己助人，采取无偿赠与或低息、无息贷款的方式提供援助。今后，我们还将在实际工作中，补充和发展这些原则。”⑧

中国对外援助“八项原则”在国际经济合作领域中独树一帜，在亚非国家中产生了广泛而深远的影响。通过中国援助，饱受殖民统治的前殖民地国家更好地了解并理解了中国，“中国援助”因而成为与其他西方援助截然不同的发展资源。有些受援国曾经建议把“八项原则”提到联合国，作为国与国之间开展经济技术合作的准则，有些受援国则发起了支持中国恢复在联合国合法席位的“两阿”提案。广交朋友的中国终于在20世纪70年代迎来了一次国际力量对比的历史性转机：中国在遭受了来自西方各种势力挤压和围堵20多年后，被第三世界的穷朋友们“抬进了”联合国（毛泽东语）。

中国对外援助受到了发展中国家广泛的欢迎，这是因为在“八项原则”的字里行间渗透着两条最基本的原则：一是平等互利；二是不干涉内政、不附加任何条件。与此同时，“八项原则”充分体现了无私的国际主义精神。

中国的受援国不难发现这种援助与西方发达国家援助之间的本质区别。坦桑尼亚总统尼雷尔曾经说过：“无论是在中国给予我国的巨大的经济和技术援助中，还是我们在国际会议的交往中，中国从来没有一丝一毫要左右我们的政策或损害我们国家主权和尊严的企图。”⑨

（三）计划经济体制条件下中国对外援助管理体制及其弊病

援外管理体制的设立取决于援助国的基本制度和对外援助的基本方针、政策、形式和内容。在计划经济体制下，中国经历了“总交货人部制”和“承建部负责制”等适应计划经济和中国援外基本方式的管理体制。这两种体制都采取了中央负责制定援外政策、相关部委负责援外政策执行和项目管理的方式。由于党中央和国务院对援外工作统抓统管，中央领导人直接过问援外工作，分管部委直接对中央负责，援外管理机构能够有效地利用行政指令的方法，实现全国一盘棋。各省及各部委均设有专门机构管理援外项目。上情可以下达，全局可以统筹，保障了援外政治任务的顺利执行。

然而，中国计划经济体制的一些弊病也不可避免地渗透到这种援外管理体制当中。《当代中国的对外经济合作》一书曾经一针见血地指出：“承建部负责制和总交货人部制一样，单纯靠行政手段管理经援项目，财务管理实行预决算制，一切费用实报实销，项目投资多少，建设周期长短，工程质量优劣，同执行单位的经济利益没有关系，不利于充分调动项目执行单位和广大援外人员的积极性。这些弊病在七十年代末暴露得更为明显。”⑩

除了行政管理手段的缺陷之外，对外援助的决策也由于缺乏可行性研究而偏向规模过大、承诺任务超重等由意识形态因素导致的违反经济规律的现象。中国承诺将自己最好的技术和物资用于对外援助，结果却导致了大量只算政治账、不算经济账的浪费现象。在计划经济体制时期，中国的援外规模也超出了中国社会主义初级阶段的承受能力。随着中国国际舞台的扩大，要求中国援助的国家也迅速增多，中国对外援助规模急剧扩大。1971～1975年，中国对外援助支出增长过猛，占同期国家财政总支出的比例高达5.88%，其中1973年高达6.92%。(11)对外援助中应当体现的国际主义与爱国主义的统一与平衡 被打破了。20世纪70年代，中国并非没有看到对外援助工作中存在的上述弊病。但是产生于计划行政体制内的弊病很难在同一体制下得到纠正。只有当中国改革开放的大潮袭来之际压缩援助规模、改变援助方式、改革援外管理体制和方法才成为可能。

三 在改革中探索

对于任何一场重大的改革来说，首先需要回答的都是“改革什么？坚持什么？发展什么？”这样一些带有根本性的问题，这些问题也突出地表现在中国对外援助的改革当中。

（一）国内外形势的变化与邓小平的改革思路 20世纪70年代是中国世界角色发生重大变化的时期：中国加入联合国以后，国际交往不断拓宽。除了继续并扩大了对发展中国家的援助以外，中国还相继恢复或建立了与一些西方发达国家的外交关系，对外经济交往面随之扩大。中国需要重新确定其在世界民族之林中的地位和作用：即有中国特色的社会主义发展中大国的地位和作用。体现在国际援助领域里，这种地位和作用是双重的——既是受援国也是援助国。作为致力于现代化建设的发展中大国，中国需要借助西方发达国家的资金、技术、知识和经验，尽快地把自己的国家建设起来；与此同时，作为发展中国家的一员，中国继续向其他发展中国家的朋友和伙伴提供力所能及的援助。

邓小平为中国设计的兼具受援国和援助国的角色直到他第三次回到领导岗位上以后才得到贯彻实施。1978年5月7日，邓小平在一次讲话中谈到中国作为援助国的作用时说：“我们现在还很穷，在无产阶级国际主义方面还不可能做得很多，贡献还很小。到实现了四个现代化，国民经济发展了，我们对人类特别是对第三世界的贡献可能会多一点。”(12)同年6月2日，在会见马达加斯加民主共和国政府经济代表团时，邓小平进一步表明了对于接受援助的态度：“我们要把世界一切先进技术、先进成果作为我们发展的起点。”(13)邓小平这种既接受援助又提供援助，接受援助发展自己之后提供更多援助的平等合作精神也反映在1978年召开的中国共产党第十一届三中全会上。这次会议正式提出，要“在自力更生的基础上，积极发展同世界各国平等互利的经济合作，努力采用世界先进技术和先进设备”。会议还提出，中国的社会主义现代化建设要利用两种资源——国内资源和国际资源，要打开两个市场——国内市场和国际市场，要学会两套本领——组织国内建设的本领和发展对外经济关系的本领。(14)这种开阔的思路奠定了中国援外事业改革与发展的基础。

在改革开放初期，中国驻联合国代表团参加经济社会理事会的同志报告说，联合国每年用于援助的支出高达250亿美元，其中约50亿美元是无偿援助，援助项目涉及人类经济社会的方方面面，如果能够加以妥善利用，将有助于促进中国的发展。中国是联合国中重要的发展中成员，有权利用联合国的资源。这个意见受到中国高层的关注。(15)1979年，中国开始大量利用多边国际援助，接着又开始接受来自日本、德国等发达国家的双边援助，曾经一度成为世界上最大的受援国。(16)在成为受援国的同时，中国并没有终止对第三世界的援助。邓小平针对中国对外援助工作中力不从心的问题，在中央外事工作会议上提出了“要缓口气”的意见，也就是说，要实事求是地通过修改援外的具体方法，“真正使受援国得到益处”。邓小平提倡的是一种“少花钱、多办事”的援助方式，一种效率原则，即一方面削减中国援外开支，另一方面保证受援国能够从中国的援助中获得实实在在的好处。当时，援越（越南）和援阿（阿尔巴尼亚）工作中的浪费和弊端在党内和社会上引起了对援外战略意义的怀疑。针对这些质疑，邓小平指出：“第三世界国家尽管穷，但在国际政治中的分量已经大大增加，这是任何人不能忽视的。”(17)与此同时，邓小平同志多次亲自做外国领导人和友人的工作，不断强调中国永远不会忘记第三世界的穷朋友，他在会见马里总统穆萨·特拉奥雷的时候指出：“要教育我们的子孙后代，尽管自己发展了，还是要把自己看做是第三世界国家，不能忘记全世界所有的穷朋友。”“中国将来发展了„„还是把帮助穷朋友摆脱贫困作为自己的任务。”(18)自此，邓小平同志通过自己的工作使得国内外就中国在改革开放初期维护与第三世界的团结、减少援外支出的数量、提高援外工作的质量和效率等方面，达成了广泛的理解与认同。

（二）坚持什么？

在百废待兴的改革开放初期，立意改革的党中央对于中国援外的战略意义和所取得的成就的认识并没有丝毫改变和动摇。邓小平复出未久，就在1979年7月7日举行的一次会议上指出：“应当肯定我们过去援助第三世界是正确的。我们国家经济困难，但我们还得拿出必要数量的援外资金。从战略上讲，我们真正发展起来了，要用相当数量来援助。中国发展以后不要忘记这一点。在援助问题上，方针要坚持，基本上援助的原则还是那个八条，具体方法要修改，真正使受援国得到益处。”(19)时任中共中央总书记的胡耀邦曾撰文指出：“要告诉我们的同志，支援第三世界国家是一个带有战略性质的问题，切不可掉以轻心。”(20)时任国务院副总理的李先念也说，“援外工作的成绩是主要的，方针是正确的„„今后还是要援助的，这个方针不能变。问题是援助多少„„要把劲鼓起来，各部门要支持，地方要支持，企业也要支持，使援外工作做得更好，把有限的钱用得更好”。(21)根据上述精神，国务院和有关部门在1980年重新确定了改革开放时期中国对外援助的总方针。1980年3月，对外经济联络部召开全国外经工作会议，提出了坚持国际主义，坚持援外“八项原则”、广泛开展国际经济技术合作，有出有进、平等互利等主张。1980年11月8日，中共中央、国务院正式发出的《关于认真做好对外援助工作的意见》强调指出：中国对外援助八项原则和援外人员的优良作风在国际上独树一帜，为中国赢得了崇高的政治声誉，进而伸张了中国对外援助中体现出来的国际主义与爱国主义的统一。该文件同时指出：“反对霸权主义，维护世界和平，是我国对外工作的总方针。援外工作作为外事工作的一个方面必须为这个总方针服务。”(22)1983年初，中共中央又提出了“平等互利，讲求实效，形式多样，共同发展”四项原则，(23)其中的“平等互利”、“共同发展”是“八项原则”的精髓，“讲求实效”来自于邓小平的改革思想，而“形式多样”则是对邓小平效率原则的落实。归纳起来就是在原有的国际主义原则基础上增加了“实事求是”的内容。1983年9月27日，国务院主要领导在接见第六次全国援外工作会议全体代表时强调，我们是社会主义国家，虽然很穷，但是个大国，我们有责任、有义务在力所能及的范围内向第三世界提供援助，这是我们国家的性质所决定的。全党要统一认识。我们对外援助要量力而行，又必须尽力而为。量力而行是指钱，尽力而为是指精神。我们为第三世界办点好事，虽然资金有限，但热心不能减退，精神不能减弱，能够做的事，我们必须努力做好。各部门、各地方一定要积极承担中央确定的援外任务，这是个政治任务。(24)应当说，中国的对外援助不仅仅是一项重要的政治任务，而且是“一笔不可缺少的战略支出”（邓小平语）。特别是20世纪90年代冷战结束以后，这种战略支出的意义就更加凸显了。柏林墙的倒塌和苏东体制的解体使整个西方世界都沉浸在“胜利”的喜悦之中。西方的理论家们甚至宣称，由于东西方对峙局面的结束，历史也就随之“终结了”。在第二世界，不少国家放弃了独立自主的发展道路，希望国际资本的力量帮助它们快速地脱离贫困，像西方发达国家那样富足起来。但是，国际资本力量无边界的发展，却未能自动地给所有国家和地区都带来发展与繁荣。邓小平一直都关切的“南北问题”日趋 严重。在这种趋势的背后其实隐藏了不同发展理念之间的博弈。以“华盛顿共识”为代表的发展理念抹杀了文化和文明之间的差异，而这种“共识”即使在西方世界也并没有形成广泛的认同。在“和平学之父”约翰·加尔通(Johan Galtung)笔下，发展理论与实践的“第一定义”就是“多种发展模式”。他尖锐地批判道：“如果一种文明把自己的发展定义强加给另一种文明，那么我们就可以把它明确界定为文化暴力的典型例证”，因为它导致“文化灭绝”、“普遍异化”、“实质伤害”。(25)走社会主义市场经济道路的中国需要通过对外援助这种国际战略工具，为中国创造长时间和平与发展的外部环境，因为中国之所以能够快速发展，根本的原因是中国在保持了社会主义制度的条件下，根据自己特殊的国情，吸收发达国家的先进经验，而不是先颠覆自己的制度，然后移植其他国家的制度。为中国社会主义市场经济的长远发展计，中国在国际上必须维护世界发展道路的特殊性和多样性，而要保证发展道路的特殊性与多样性，就必须帮助其他发展中国家维护自己的特殊性，同时帮助它们发展起来。这种战略思维与周恩来提出的援外工作“八项原则”、邓小平强调的援外战略意义与效率原则相统一的精神是一脉相承的。1993年7月12日，江泽民主席重申了这种战略思维，他说：“必须充分尊重各国人民自主选择社会制度和发展道路的权利„„世界是丰富多彩的，如同宇宙间不能只有一种色彩一样，世界上也不能只有一种文明、一种社会制度、一种发展模式、一种价值观念„„世界发展的活力恰恰在于这种多样性的共存。应本着平等、民主的精神，推动各种文明相互交流、相互借鉴，以求共同进步。”(26)2005年9月，胡锦涛总书记在联合国成立60周年首脑会议发展筹资高级别会议上再次呼吁，经济全球化应当向着均衡、普惠和共赢的方向发展，应当包容各种发展模式，同时建立有效的协调合作机制，整合资源，形成合力。这是邓小平关于“着眼于自身长远的战略利益，同时也尊重对方的利益，而不去计较历史的恩怨，不去计较社会制度和意识形态的差别，并且国家不分大小强弱都相互尊重，平等相待”(27)观念在新形势和新条件下的具体化。

（三）改革什么？

关注中国对非洲政策的学者们认为，中国改革开放以来经历了从弱化意识形态、拓宽交流领域到强调互利双赢的三种转变。(28)从中国的对外援助特别是对非援助中可以清晰地看到上述几种转变。

中国共产党第十一届三中全会以后，中国在对外援助方面的改革是显著的，归纳起来，改革主要集中在对于政策、方式、管理和机构的调整等几个方面。1.改革政策

邓小平关于对外援助效率原则的基本要求是：减少数量，但是不影响质量，这就要求中国对外援助采取小型化和多样化的形式。1979～1982年间，在中国财政经济困难的情况下，国家严格掌握了对外援助的支出和新签援款，本着“实事求是、量力而行”的精神将援外的规模从占财政支出的6%～7%削减了下来。

为了达到确实使受援国得到好处的目的，中国援外改变了原有的做法，适当要求受援方支付“当地费用”，增加“象征性的”贷款利息。由于“当地费用”往往不可预测，在支出时难以封顶，所以当地费用由受援方支付的做法不仅能减轻中国援外的财政负担，同时更重要的是促使受援国学会对于建设项目进行“经济核算”，从而为受援国自力更生发展经济打下基础。

除了减少援外资金投入，要求受援国承担“当地费用”以外，这个时期中国援外的重大政策调整还包括以下三个方面内容：

第一，从受援国的实际生产和管理水平出发，从援建生产性项目转向援建标志性建筑，援建了一批纪念碑式的项目，如会议中心、人民宫、体育场和医院等。由于管理标志性 建筑远比管理生产性项目简单，这种转变既减轻了中国的负担，又增加了项目的可持续性。

第二，从援建大型项目转向因地制宜地援建贴近人民生活的中小型项目，如援建农业示范基地、乡村学校和一些必要的社会基础设施，派遣专家到受援国讲学、传授技术，提供小型的示范性设备，邀请并资助受援国人员来华考察学习、进行技术培训等。

第三，开辟新的援外资金渠道，提供优惠贷款。

上述措施使得中国在1979年以后用于对外援助的支出比20世纪70年代前期有所减少，但是与受援国的接触面却扩大了，提供援助的内容比改革开放前更加丰富了，援助项目也更加贴近受援国的人民群众了。2.改革方式

中国的对外援助主要有赠款、无息贷款和低息贷款三种主要形式，如果算上免债、提供人道主义援助和向国际多边援助组织提供资金等西方“官方发展援助”概念不涵盖的援助形式，中国政府共通过六条渠道向发展中国家进行财政转移。中国对外援助的资金不是单纯的财政援助，而是通过实物援助实现的，也就是说将援款折合成在受援国援建的各类基础设施、提供的成套设备和技术、派遣的医疗队和专家组、开办的培训班、发放的奖学金等等。

中国实施援助通常的做法是由受援国向中国驻外使馆经参处提出要求，然后在中国可能提供援助的领域里进行政府间商谈，以互利双赢为原则，根据可行性的研究结果，签订政府间经济技术援助协议，作为两国合作的法律依据。如果是采取优惠贷款形式，则贷款协议中需规定中国提供贷款的金额、用途、使用期限、偿还期限及偿还方法等。(29)中国援款的使用期通常为5～7年，可以延长使用期，还款期一般为10年。受援方如有困难，还可以推迟或延长还款期。此外，中国还提供少量无偿援助。上述这些基本原则并不是改革的对象，那么改革涉及哪些主要内容呢？

前面讲到，自改革开放以后，中国根据有限的资源和能力，采取了援助项目因地制宜的方针而转向中小型项目，并且在与百姓生产和生活密切相关的领域里扩大了援助的范围，援建了一大批农场、学校、医院、体育场馆、铁路、公路、电站、水利等设施。

除了援外工程的中小型化和多样化以外，改革开放后的中国援外突出了平等合作的原则。成套项目援助一直都是中国对外援助的主要内容，中国负责项目的考察、设计，提供全部或部分成套设备、建筑材料，派人组织或指导施工、安装和试生产，在项目建设过程中全面提供技术援助，采取就地培训等方式，将相关技术传授给受援国有关人员。这种援助项目往往被形象地称为“交钥匙工程”或者“授人以鱼”，也就是说，中国方面把一切都建设好、安排好，然后把钥匙交到受援国手中，把做好的“鱼”端到饭桌上。

随着中国建成的成套项目日益增多，有效地帮助受援国巩固项目成果成为对外援助工作中一个日渐突出的问题。中国援建的设施一般都比较先进，但是需要受援国配备相应的管理和技术人才，制定合理的制度和程序去维持这些设施的运转。(30)于是，中国方面在1982年11月提出，对于已经帮助建成的项目，应该主动向受援国提供管理服务，搞技术合作，一边参与管理，一边带徒弟，帮助受援国掌握技术和管理，从而体现中国对朋友负责到底的精神。(31)援建项目的后期管理不是干涉内政，而是帮助受援国获得自力更生的能力，是“授人以渔”，教会受援国的人民自己“下海捕鱼”。1984年中国对外经济贸易部发出的《关于巩固建成经援成套项目成果的意见》体现了这个时期援外工作的转变，提出加强项目建成后的技术合作，并且可以根据受援国的需要，参与援建企业的经营管理。此后，中国对外援助就又增添了管理合作的内容。1992年10月，中国共产党第十四次全国代表大会提出建立社会主义市场经济体制，“使市物在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。(32)中国社会主义市场 经济发展迅猛，到1994年中国已有约90%的商品价格由市场决定。(33)市场力量不可阻挡地成为中国改革对外援助工作中的重要因素。中国对外援助除了体现中国体制的改革以外，还需要与受援国的体制相吻合。受援国体制的变化和中国作为援助国体制的变化都影响到援助项目的方式，例如，马里政府于1991年宣布对中国援建的纺织厂实行私有化改制，经过协商，马里政府将80%的股份转给中国海外工程公司，后者负责偿还马里政府欠中国政府的债务，两国政府为合资企业提供优惠，借此扶植市场化的合作。(34)市场因素的加盟使得该厂获得了良好的经济效益，也为管理合作增添了一种新的方式：参股合作。

此后不久，中国又采取了贴息优惠贷款的新援助渠道：即动员一部分银行的资金，利用政府援款作为利息补贴，使银行利率降低，借贷条件变得优惠，具有援助性质。后来又创建了合资合作基金，扩大对外援助的资金规模。利用少量的对外援助资金，撬动更多的市场资金，使其“软化”成为优惠贷款，这是一种在西方援助国常见的做法。但是对于中国进出口银行提供的优惠贷款的性质，国际上却产生了很多不同的意见。最为集中的意见认为，因为国家“贴息”使整个贷款变得“优惠”，在优惠贷款里就体现了国家行为，应当将这类贷款定义为“援助”。但是，这样的计算会带来两个问题：一是统计上的，不仅中国对外援助的数额会大大提高，而且优惠贷款在援外资金总额中的比例也会大大提高；二是概念上的，进出口银行虽然是发展领域里的政策银行，但是其借贷方式却根据市场规则运行，倾向于投资大型发展性项目（一般在1000万美元以上），投资要求50%控股。与中国其他援外项目集中在社会和民生领域的方式不同，进出口银行发放的贷款一般投向有经济回报的领域，如能源、交通、信息等领域。

按照中国目前的计算，只有来自政府的直接财政转移才算是“援助”，包括政府“贴息”部分，但是不包括“贴息”带动的贷款。市场资金的运作有自己的规律，政府通过“贴息”鼓励市场力量参与发展事业，是在受援国受到广泛欢迎的一项措施。这是因为，国家发展只有在多要素（包括市场要素）、多领域（包括市场和社会领域）相互配合的条件下，才有可能取得成功。因此，市场力量虽然不能代表援助国政府，但却有可能被用于加速受援国的发展。

市场资金进入中国援外领域是一个新现象，因为它调动的不仅是中国银行和社会的资金，而且还调动了受援国的资金和资源，并且通过援、受双方在企业和金融机构层面上的合资合作，推动了受援国自身的发展及发展能力的建设，因此受到了受援国的欢迎。1993年10月，在非洲发展东京国际会议上，非洲国家代表提出增加外贸和吸引外资是比政府间的传统合作更加有效的发展方式。针对援外领域里的这些新现象，1995年10月，中共中央召开了进一步改革援外工作的会议。会议明确指出：随着中国改革开放的推进和世界形势的变化，中国的对外援助所面临的国内外环境都发生了深刻的变化。中国建立社会主义市场经济体制，企业成为经济活动的主体，金融机构在市场经济事务中发挥越来越大的作用。会议鼓励中国企业与受援国企业以合资经营、合作经营的方式，或中国企业独资经营的方式实施中国对外援助项目，进一步将中国市场化改革的成功经验运用于对受援国的援助，如在受援国建立经济开发区等。会议认定，中国企业与受援国企业在援助项目上的合资合作，“有利于政府援外资金与企业资金相结合，扩大资金来源和项目规模，巩固项目成果，提高援助效益”。(35)3.改革管理方法

改革开放以后，援外体制的调整受到了两个方面的影响：一是新时期援外工作的实际需要，二是政府机构改革的总体方针。改革开放初期，中国开始缩减援外规模，改变援助方式和内容，政府援外工作量随之减少。与此同时，随着市场机制的引入，国家直接控制经济生活的方式发生了变化，企业转变成市场行为主体，按照市场竞争规则和利润 原则行事。援外的行政主管部门难以通过行政命令调动专业部委执行援外项目，开始绕过承建部，直接到地方寻找愿意承担项目的企业。承建部制的行政网络体系逐渐被打破。援外工作的主管和执行部门开始尝试各种能够调动市场潜力的方式，探索了“投资包干制”和“承包责任制”，改革的方向是转变政府在援外执行过程中的职能。(1)“投资包干制”

为了克服“吃大锅饭”的弊病，从1980年起，对外经济联络部按照国家经济体制改革的精神，开始探索用经济手段与行政手段相结合管理经援项目的途径，克服责任不落实、“吃大锅饭”等弊病。(36)1980年12月，援外主管部门颁发了《关于对外经援项目试行投资包干制的暂行办法》，对部分新上马的项目试行投资包干制，由国务院有关部门或地方人民政府负责承包。

这种改革的目的是“简政放权”，调动项目实施单位的积极性，但是由于在改革开放初期，援外工程承包单位多是各部和各省援外办公室改制的产业，它们或多或少享受行业垄断地位，同时由于市场体制尚未建立起来，它们也没有真正学会按照市场规则和价格规律行事，常常出现“包干费封不了顶”的现象，因此无法真正实现效率和公平。(2)“承包责任制”

由于投资包干制的不完善，1983年12月，“承包责任制”应运而生。1983年，中国的财政经济状况逐渐好转，国家经济体制改革和国家机关机构转变职能的改革也出现了新的进展，引进了更多的市场规则，许多承包单位由政府部门改制为各级政府下属的国际经济技术合作公司或其他具有法人地位的国有企业、事业单位，实行政企分开、独立经营、自负盈亏。与此同时，中国对外援助也走出了低谷，开始扩大规模。1983年12月，对外经济贸易部颁发了《对外经援项目承包责任制暂行办法》，改变了原有的投资包干制，试行承包责任制，由上述国际经济技术合作公司或者其他具有法人地位的国有企业、事业单位竞标承包，根据对竞争企业的项目报价、合同工期、技术能力等因素的考核，择优选定承包单位，同时扩大了承包单位的自主权，并根据责、权、利统一的原则，进一步明确了承包单位的经济、技术责任，对各项费用的计费标准予以明确规定。此外，承包形式和承包范围采取了比较灵活的方式，允许对一个项目的考察、设计和施工进行分开承包，也可以对整个项目进行总承包。(37)在“承包责任制”的管理体系中，对外经济联络部负责根据中央的精神和财政部下达的财政指标，制定援外方针政策，进行统筹安排，并制订对外援助计划、编制预算，负责对外谈判并签订政府间的援款协议书，组织援外项目的可行性调查，安排招投标并向中标企业拨付援款，与受援国就援助事宜保持磋商，检查监督项目进展，代表中国政府举行项目移交仪式，负责各项统计工作并制定规章制度。承包单位负责项目的考察，协助中国成套设备进出口公司进行项目施工合同的商签并具体负责项目的设计、经费的概算和工程的实施，保证工程质量和进度，向受援国提交竣工图纸和有关技术资料。承包单位有权决定施工方案、出国人员的管理，并且按照国家规定支配所得收益。(38)就是与援外工程相关的事权、人权和财权都下放给了承包单位。

“承包责任制”通过根据市场规则设计的“招投标”程序，在中国援外工作中引入并借用了市场力量，不仅从根本上取代了承建部制时期的行政网络管理体系，而且带动了援外结构、方式乃至机构的大调整、大变革。4.改革机构

随着援外规模的缩减、援外方式和内容的改变以及援外行为主体从国家机构变成了市场行为体，政府援外管理的工作量在缩减，方式方法发生了变化，指令性和行政性工作相应减少，援外主管机构开始萎缩。1982年，受中央精简机构政策的影响，两部（对外贸易部、对外经济联络部）两委（外国投资管理委员会、国家进出口管理委员会）合 并，此前主管援外工作的外经部合并到新组建的外经贸部中，成为一个司局级单位，同时成立中国成套设备进出口公司，负责援外项目的执行。此后，对外经济贸易部根据政企分开、简政放权的原则，于1985年5月将一部分管理权限下放给中国成套设备出口公司，同时，国务院有关部门和省、自治区、直辖市政府也将项目实施全部交由其所属的国际经济技术合作公司负责办理，从而简化了管理体制。

直到20世纪90年代中期，中国的援外管理体制一直兼顾援外工作的实际需要和政府机构改革的要求，不断进行调整。1992年，国务院决定按照“社会主义市场经济”的要求进行政府机构改革。中央主管经济的部门大都被“大砍一刀”，砍下来的一些部门和人员成立了行业协会和实体性公司。(39)根据这种“政企分开”的政策，原本承担着援外项目管理职能的成套设备进出口公司于1993年脱离外经贸部，实行企业化管理，援外成套项目的建设完全由作为市场行为主体的企业来承担。外经贸部对外援助司负责援外政策的制定并监管项目的执行。同时，随着20世纪90年代中期优惠贷款业务不断增多，1994年，成立了专门的执行机构“中国进出口银行”，负责援外优惠贷款业务。

如果我们将援外领域里的市场力量和受援国因素全部加进去，再按照动议、考察、协商、决策、拨款、立项、招投标、实施的整个援外流程绘制一张图表，就会发现，此时的中国对外援助工作在与受援国平等协商这个原则上没有改动，但是在其他程序和行为主体方面却发生了结构性的变化（见图1）。

图1 改革后的中国援外决策和执行程序

图1中实线代表政策制定过程，点线代表政策咨询过程，虚线代表援外资金拨付或项目执行。由此可以看出，中国的对外援助政策仍然是在受援国需求基础上，通过适当的外交途径，并且经过专家实地考察认定以后进入决策过程的。在决策程序中，各相关部委之间存在着协商关系。在实施的过程中比较充分地引进了市场力量。

在援外资金拨付流程中，上述行政分权的情况和承包单位的重要地位就更加突出了（见图2）。

图2 改革后中国援外资金拨付流程图

我们看到，通过商务部向进出口银行和其他一些部委转拨的援款只是一种转账，这道程序解决了对外援助的统计归口，但是却无法保障政策归口。在图2中的所有部委（正部级）中，没有一个部委是专门从事对外援助工作的，因此也就没有任何一个部委能够像改革开放初期那样就对外援助进行总协调，并根据援外的需要形成一种网络化的管理。援外领域里的市场力量主要包括商务部直接管理的项目承包单位和相对独立的进出口银行（商务部负责资金转账，以利于统计）。

从改革后的决策和执行程序来看，中国已经形成了一种包容了市场力量的对外援助机制，但是如何使市场化的管理方法有效地服务于援外事业所负载的政治和战略任务，同时使政府有效地发挥科学决策和合理监督的职能，是中国援外体制改革至今尚在探索的问题。中国对外援助的决策部门包括了商务部、外交部、财政部等部门，它们通过分工和协商来制定对外援助的政策和措施，其中主管援外具体工作的商务部援外司和国际合作局还负责与其他各执行部委和企业的协作关系，但是这种协作关系只是停留在转账、招投标等工作层面，没有承建部制中的那种责任关系。从图2中的几道垂直而不交叉的资金流动线可以清楚地看出这种在援外领域中分头对外、各负其责的局面。5.改革的进程并没有结束

现行援外体制的优势是能够广泛地调动社会力量，更加有效地利用各种资源，为中国对外援助事业服务，而需要通过发展解决的关键问题在于：作为一种经济管理方式，按照市场规则设计的“承包责任制”不可能包揽对外援助工作中的所有事权，因为对外援助不仅仅是一项复杂的经济工作，同时还是一项重要的政治和战略工作，其意义之深远，远非承包责任制可以涵盖。以人员派出为例，在计划经济体制时期，总交货人部制根据援外项目的需要择优选调外派人员。改为承建部负责制以后，承建部根据同一精神，把援外出国人员的选派工作列为一项主要的行政工作。各涉援部门和地区都十分重视这项工作。很多单位把选派人员出国援外作为一项光荣的使命，局部利益服从全局的需要。这种体制保证了中国援外人员的政治思想、道德品质、业务技术和身体条件都非常优秀，他们在受援国为中国赢得了“忘我工作、不知疲倦”的美誉。(40)赞比亚甚至出现过群众自发集会游行，喊出了“中国医生不能走”的口号。由此可见，通过中国对外援助而在国际上形成的中国“软实力”远非仅仅产生于中国对外援助的数量，还包括了援外工程的质量，特别是在援外工作中展现的中国人的道德水准、敬业精神、平等态度和管理水平等文化和文明的因素，而这些不是通过市场承包能够实现的。

中国对外援助赢得良好声誉的原因一是靠正确的方针政策，二是靠援外人员的平等待人和艰苦奋斗的优良作风，强调了进一步做好援外出国人员思想政治工作的重要性。但是，随着援外体制的改革，援外人员的选派成为承包企业的权利，虽然主管部门想方设法，通过建立专家库、组织培训、举行优秀人员表彰大会等形式，鼓励并引导中国援外 人员发扬优良传统，但这些措施相对于企业的市场行为来说都是软约束。因此，中国对外援助在未来的改革和发展中不仅要进一步地调动和规范市场力量，而且还要平衡使用市场力量和行政力量，使之能够相互配合，更好地为国家的国际战略服务。

总之，援外事业的发展给国家的对外政策增加了利用、引导和把握市场力量的内容。如何使市场在国家间关系中发挥积极作用而不使市场的不确定因素影响到国家间的友好关系，这是中国社会主义市场经济的发展给中国对外援助提出的需要继续加以解决的难题。

四 新时期的中国对外援助

进入21世纪以后，中国与世界的对外援助同时活跃起来。2005年6月，八国集团财长会议宣布立即免除包括18个重债穷国欠国际金融机构400亿美元的债务。随后，八国首脑在同年7月召开的八国首脑会议上承诺，到2010年将对非洲发展援助每年增加250亿美元。三年过去了，人们尚在等待西方援助国兑现自己的承诺，而中国却以雷厉风行和言必信、行必果的风格开始了新时期的对外援助工作。2005年9月16日，胡锦涛主席在联合国发展筹资高级别会议上宣布了中国对外援助的“五大举措”。2006年伊始，中国政府又发表了《中国对非洲政策文件》，提出建立政治平等互信、经济合作共赢、文化交流借鉴的新型战略伙伴关系。同年4月和6月，胡锦涛主席、温家宝总理相继访问非洲。2006年11月，中非合作论坛北京峰会通过《中非合作论坛——北京行动计划(2007～2009)》。中非合作论坛(FOCAC)北京峰会盛况空前，48个非洲国家的元首、政府首脑或代表齐聚北京，胡锦涛主席在会议上宣布了中国对非援助的“八项政策措施”。(41)“五大举措”和“八项政策措施”标志着中国对外援助工作开始了新的里程。在这个新的时期里，无论外界的舆论压力有多大，中国对外援助最本质的特征仍然是坚持“不干涉内政”原则，不为中国对外援助附加任何政治条件；以受援国的经济和社会发展需求为主要目的，提供多种形式的对外援助，遵循发展的规律，(42)根据受援国和中国的比较优势，支持健康、教育、农业、能源、交通等领域的发展；坚持平等互利、“多予少取”、共同发展；积极推动受援国的能力建设和人才培养；关注援助效果的可持续性和受援国的可持续发展；推动国际经济规则的合理化。与此同时，上述举措与政策的实施也将使中国对外援助工作从数量、规模、质量到方式和机制等方面都继续面临着大幅度的调整和改革。

中国对外援助的历史与现实体现了中国作为社会主义和发展中大国的具体国情，也体现了社会主义市场经济的本质特性。在改革开放30年的历史进程中，中国对外援助探索了借重市场力量履行社会主义国际主义义务的道路，树立了率先发展生产力、改善人民生活、实现社会平等与和谐的理念。中国的发展观和发展援助方式正在通过对外援助的渠道对发展中世界产生前所未有的影响，这种影响不是“干涉内政”，因为中国对外援助从来没有负载强迫或引导他人做他们本来不愿意做的事情的使命，而是在尊重主权独立的原则基础上传播经验、创造机会、改善民生、促进平衡发展。

［收稿日期：2008-09-03］

［修回日期：2008-10-04］ 注释：

①Deborah Brautingam, Chinese Aid and African Development: Exporting Green Revolution,London: Macmillan Press, 1998, p.4.②《商务部对外援助司王世春司长谈中国对外援助》，参见http://video.mofcom.gov.cn/class_onile010671790.html。

③中华人民共和国统计局编：《中国统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2007年版，第286页。

④毛泽东：《纪念孙中山先生》，载《人民日报》，1956年11月12日。

⑤《毛泽东主席接见非洲朋友的谈话》，载《人民日报》，1963年8月9日。

⑥《在第三届全国人民代表大会第一次会议上周恩来总理作政府工作报告》，载《人民日报》，1964年12月31日。

⑦“八项原则”包括：(1)中国政府一贯根据平等互利的原则提供对外援助，从来不把这种援助看做是单方面的赐予，而认为援助是相互的；(2)中国政府在对外提供援助的时候，严格尊重受援国的主权，绝不附带任何条件，绝不要求任何特权；(3)中国政府以无息或低息贷款的方式提供经济援助，在需要的时候延长还款期限，以尽量减少受援国的负担；(4)中国政府对外提供援助的目的，不是造成受援国对中国的依赖，而是帮助受援国逐步走上自力更生、经济上独立发展的道路；(5)中国政府帮助受援国建设的项目，力求投资少、收效快，使受援国政府能够增加收入，积累资金；(6)中国政府提供自己所能生产的、质量最好的设备和物资，并且根据国际市场的价格议价。如果中国政府所提供的设备和物资不合乎商定的规格和质量，中国政府保证退换；(7)中国政府对外提供任何一种技术援助的时候，保证做到使受援国的人员充分掌握这种技术；(8)中国政府派到受援国帮助进行建设的专家，同受援国自己的专家享受同样的物质待遇，不容许有任何特殊要求和享受。

⑧《在第三届全国人民代表大会第一次会议上周恩来总理作政府工作报告》，载《人民日报》，1964年12月31日。

⑨《坦桑尼亚总统尼雷尔在李先念主席举行的宴会上的讲话》，载《人民日报》，1985年8月20日，转引自石林主编：《当代中国的对外经济合作》，北京：中国社会科学出版社，1989年版，第17～18页。

中国资源税改革政策 篇6

战略政策发展演变历程

1.1

非理性战略探索阶段(1949—1971年)

建国伊始，国家主要任务是尽快建立独立的工业体系和国民经济体系，加上当时人口相对较少，生产规模不大，环境容量较大，整体上经济建设与环境保护之间的矛盾尚不突出，所产生的环境问题大多是局部个别的生态破坏和环境污染，尚属局部性的可控问题，未引起重视，没有形成对环境问题的理性认识，也没有提出环境战略和政策目标。尽管政府提出了厉行节约、反对浪费、勤俭建国的方针，倡导了“爱国卫生”和“除四害”等运动，但主要是针对当时物质匮乏、环境污染威胁到人的生存时的本能反应，并不是有目的地解决环境污染问题[1]。该阶段只是在水土保持、森林和野生生物保护等一些相关法规中提出了有关环境保护的职责和内容[2-3]，包含了一些原始性的环境保护要求[4]。这一时期的国民经济建设中开始出现一些环境保护萌芽，但总体上是一个非理性的战略探索阶段。“一五”时期，工业建设布局将工业区和生活区分离，建设以树林为屏障的隔离带，减轻工业污染物对居民的直接危害[5];大跃进期间，“大炼钢铁”导致“三废”放任自流，污染迅速蔓延;从1966年5月开始的“文革”──“十年**”，环境污染与生态破坏也迅速地由发生期上升到爆发期[3]。

1.2

环境保护基本国策：建立三大政策和八项管理制度(1972—1992年)

该阶段是我国环保意识从启蒙期逐步进入初步发展的阶段，最后提出“环境保护是基本国策”。

从“十年**”以阶级斗争为纲到改革开放以经济建设为中心时期，乡镇企业不断发展壮大，环境保护工作没有及时跟上经济发展形势，对乡镇企业的环境污染监管处于失控状态，所造成的环境问题十分严重。1972年发生的大连湾污染事件、蓟运河污染事件、北京官厅水库污染死鱼事件，以及松花江出现类似日本水俣病的征兆，表明我国的环境问题已经到了危急关头;同年6月5日，联合国第一次人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩召开，在周恩来总理的关心推动下，我国派代表团参加了会议，自此政府开始认识到我国也存在严重的环境问题，并且环境问题会对经济社会发展产生重大影响。1973年第一次全国环境保护会议召开，拉开了环境保护工作的序幕[6]。之后一段时期内，环境保护在我国的社会经济发展中的地位和作用不断提升。1982年，国家设立城乡建设环境保护部，内设环境保护局，结束了“国务院环境保护领导小组办公室”10年的临时状态[7]。1983年12月，第二次全国环境保护会议明确提出了“环境保护是一项基本国策”。1988年建立了直属国务院的原国家环境保护局，自此环境管理机构成为国家的一个独立工作部门开始运行。

该阶段主要推进“三废”综合治理，环境管理基础制度逐步确立[8]。1979年9月，我国第一部环境法律──《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布，标志着我国环境保护开始步入依法管理的轨道，其中明确规定了环境影响评价、“三同时”和排污收费等基本法律制度，并于1989年对其进行了修订，为实现环境和经济社会协调发展提供了法律保障。1981年，国务院发布《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》，提出了“谁污染、谁治理”的原则。1982年颁布《征收排污费暂行办法》，排污收费制度正式建立。1989年4月底，在第三次全国环境保护会议上，系统地确定了环境保护三大政策和八项管理制度，即预防为主、防治结合，谁污染谁治理和强化环境管理的三大政策，以及“三同时”制度、环境影响评价制度、排污收费制度、城市环境综合整治定量考核制度、环境目标责任制度、排污申报登记和排污许可证制度、限期治理制度和污染集中控制制度。这些政策和制度，先以国务院政令颁发，后进入各项污染防治的法律法规在全国实施，构成了一个较为完整的“三大政策八项管理制度”体系，有效遏制了环境状况更趋恶化的形势[9]，一些政策直到今日仍还在发挥作用。

1.3

可持续发展战略：实施强化重点流域、区域污染治理(1992—2000年)

1992年，联合国召开环境与发展大会，通过了《21世纪议程》，大会提出可持续发展战略。1994年3月，国务院通过《中国21世纪议程》，将可持续发展总体战略上升为国家战略，进一步提升了环境保护基本国策的地位.最具代表意义的是，1998年原副部级的国家环境保护局被提升为正部级的国家环境保护总局。但由于这一阶段我国工业化进程开始进入第一轮重化工时代，城市化进程加快，伴随粗放式经济的高速发展，环境问题全面爆发，工业污染和生态破坏总体呈加剧趋势，流域性、区域性污染开始出现，各级政府越来越重视污染防治工作，环保投入不断增大，污染防治工作开始由工业领域逐渐转向流域和城市污染综合治理。

1994年淮河再次爆发污染事故，标志着我国因历史上污染累积带来的环境事故已进入高发期。同年6月，由原国家环境保护局、原水利部和河南、安徽、江苏、山东沿淮四省共同颁布《关于淮河流域防止河道突发性污染事故的决定(试行)》。这是我国大江大河水污染预防的第一个规章制度。1995年8月，国务院签发了我国历史上第一部流域性法规──《淮河流域水污染防治暂行条例》，明确了淮河流域水污染防治目标[10]。1996年，《中国跨世纪绿色工程规划》作为《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》的一个重要组成部分，按照突出重点、技术经济可行和发挥综合效益的基本原则，提出对流域性水污染、区域性大气污染实施分期综合治理。流域层面启动实施“33211”工程，即“三河”(淮河、辽河、海河)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖)、“两控区”(二氧化硫控制区和酸雨控制区)、“一市”(北京市)、“一海”(渤海)，重点集中力量解决危及人民生活、危害身体健康、严重影响景观、制约经济社会发展的环境问题[11]。

该阶段开始启动重点城市环境治理。1998年我国政府批准划定了酸雨控制区和二氧化硫控制区，涉及27个省(自治区、直辖市)的175个城市/地区，总面积约为109×104km2，推进“两控区”大气污染防治。其间，大部分城市实施燃煤锅炉改造，推广清洁能源的使用，建立高污染燃料禁燃区，并开始规模建设城市污水治理设施，采取大气污染治理措施，大大改善了城市环境质量。这一时期，城市环境综合整治和城市环境综合整治定量考核开始实施，初步建立了以环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、创建环境保护模范城市为主要内容的一套具有中国特色的城市环境管理模式。

1.4

环境友好型战略：控制污染物排放总量，推进生态环境示范创建(2001—2012年)

党的十六大以来，中共中央、国务院提出树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设资源节约型和环境友好型社会等新思想、新战略、新举措。2005年3月12日，胡锦涛同志在中央人口资源环境工作座谈会上提出，要“努力建设资源节约型、环境友好型社会”。党的十六届五中全会指出，要加快建设资源节约型、环境友好型社会，并首次把建设资源节约型和环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。2006年4月召开的第六次全国环境保护大会，提出了“三个转变”的战略思想。2011年12月召开的第七次全国环境保护大会，提出了“积极探索在发展中保护、在保护中发展的环境保护新道路”。

这一时期，我国经济高速增长，重化工业加快发展，给生态环境带来了前所未有的压力，中共中央、国务院审时度势，着力实施污染物排放总量控制[12]。总量控制制度最早是在1996年8月印发的《国务院关于环境保护若干问题的决定》中提出的，其中明确要求“要实施污染物排放总量控制，建立总量控制指标体系和定期公布制度”。“九五”期间实施的《全国主要污染物排放总量控制计划》，明确提出了“一控双达标”的环保工作思路。“十五”期间虽然制定了主要污染物排放量减少10%~20%的目标，但五项总量控制指标并未完成，基本上是“有总量无控制”，总量控制目标“基本落空”。“十一五”期间总量控制提升到国家环境保护战略高度，环境保护规划实现了由软约束向硬约束的转变，其中将二氧化硫和化学需氧量作为两项“刚性约束”指标。这一时期在总量控制制度设计、管理模式和落实方式上进行了大量创新，突破了“有总量、有控制、重考核”的制度关键，实施结构减排、工程减排、管理减排“三大减排”战略，化学需氧量和二氧化硫双双超额完成减排任务。“十二五”期间，总量控制进一步拓展优化，在“十一五”二氧化硫和化学需氧量的基础上，将氨氮和氮氧化物纳入约束性控制指标;同时，将农业源和机动车纳入控制领域。“十二五”末，四项污染物的总量控制计划圆满完成[13]。在总量减排推进过程中，环保投入大大增加，“十五”期间较“九五”翻了一番，占GDP的比例首次超过1%;“十一五”期间进一步加大，相当于过去20多年对环保的总投入[7]，有效提升了当时欠账较大的环境基础设施能力建设，全国设市城市污水处理率由2005年的52%升至72%，城市生活垃圾无害化处理率由52%升至78%，火电脱硫装机比重由12%升至82.6%。

这一时期，生态环境保护示范创建工作蓬勃开展，在全国初步形成了生态省(市、县)、环境优美乡镇、生态村的生态示范系列创建体系。海南、浙江、福建等14个省(自治区、直辖市)开展了生态省(区)建设，近500个县(市)开展了生态县(市)创建工作。全国有389个县(市)被命名为国家级生态示范区，629个镇(乡)被命名为全国环境优美乡镇。各地在生态示范创建过程中，大力发展生态产业，加强生态环境保护和建设，推进生态人居建设，培育生态文化，促进了所辖区域社会、经济与环境的协调发展。围绕环境保护的重点城市，启动了大规模城市环境综合整治，相继评选出70多个“环境保护模范城市”[8]。大力开展节约型机关、绿色学校创建、绿色社区创建等社会环保示范创建活动。

同时，在环境友好型战略驱动下，这一时期的环境监管和政策管理整体能力进一步提升。2008年成立环境保护部，组建华东、华南、西北、西南、东北、华北六大区域环境保护督察中心;并且，在实行总量控制、定量考核、严格问责的同时，多种政策综合调控开始受到重视，从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题[14]，政策体系基本成型。《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律法规适应新形势再次进行修改，《放射性污染防治法》《环境影响评价法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》相继出台;2006年中央财政预算账户首次设立“211环境保护”科目，在财政预算账户里开始有了环保户头，为以后深化环保财政改革打下了基础;排污权交易、生态补偿、绿色信贷、绿色保险、绿色证券等环境经济政策试点启动并逐步落地实施;2008年，国家卫星环境应用中心建设开始启动，环境与灾害监测小卫星成功发射，标志着环境监测预警体系进入了从“平面”向“立体”发展的新阶段。2005年2月16日，《联合国气候变化框架公约》缔约国签订的《京都议定书》正式生效，《中国应对气候变化国家方案》出台，中国积极参加多边环境谈判，以更加开放的姿态和务实合作的精神参与全球环境治理。

1.5

生态文明战略：推进环境质量改善和“美丽中国”建设(2013年至今)

自2013年党的十八届三中全会召开以来，以习近平同志为核心的中共中央把生态文明建设摆在治国理政的突出位置。党的十八大通过的《中国共产党章程(修正案)》，把“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”写入《党章》，这是国际上第一次将生态文明建设纳入一个政党特别是执政党的行动纲领中。中央把生态环境保护放在政治文明、经济文明、社会文明、文化文明、生态文明“五位一体”的总体布局中统筹考虑，生态环境保护工作成为生态文明建设的主阵地和主战场，环境质量改善逐渐成为环境保护的核心目标和主线任务，环境战略政策改革进入加速期[15]。2015年4月，《关于加快推进生态文明建设的意见》对生态文明建设进行全面部署;2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出到2020年构建系统完整的生态文明制度体系。

2018年3月，第十三届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，把生态文明和“美丽中国”写入《宪法》，这就为生态文明建设提供了国家根本大法遵循。特别是在2018年5月召开的全国第八次生态环境保护大会上，正式确立了习近平生态文明思想，这是在我国生态环境保护历史上具有里程碑意义的重大理论成果，为环境战略政策改革与创新提供了思想指引和实践指南[16]。习近平生态文明思想已经成为指导全国生态文明、绿色发展和“美丽中国”建设的指导思想，在国际层面也提升了世界可持续发展战略思想。

这一阶段围绕全面建成小康社会目标建设，改善环境质量成为环境保护工作的核心，也是响应社会的迫切需求，环境政策改革呈现了前所未有的巨大进展[17]：①环境法治体系向系统化和纵深化发展。2014年4月我国修订完成了《环境保护法》，这是对1989年版本25年后的新修，被称为“史上最严”的环保法;随后，《大气污染防治法》《水污染防治法》等相继完成修订;新出台的《环境保护税法》《土壤污染防治法》等也开始实施。②环境监管体制改革取得重大突破。2015年10月召开的党的十八届五中全会明确提出实行省级以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，这有望大幅度提升我国生态环境监管能力。2018年3月17日，十三届全国人大一次会议批准《国务院机构改革方案》，组建生态环境部，统一实行生态环境保护执法。③推进建立最严格的环境保护制度。随着污染治理进入攻坚阶段，中央深入实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划，部署污染防治攻坚战，建立并实施中央环境保护督察制度，以中央名义对地方党委政府进行督察，如此高规格、高强度的环境执法史无前例。④环境经济政策改革加速。明确了建立市场化、多元化生态补偿机制改革方向，补偿范围由单领域补偿延伸至综合补偿，跨界水质生态补偿机制基本建立;全国共有28个省(自治区、直辖市)开展排污权有偿使用和交易试点;出台了国际上第一个专门以环境保护为主要政策目标的环境保护税，也意味着自1982年开始在全国实施的排污收费政策退出历史舞台;加快推进建设绿色金融体系，由我国主导完成的《2018年G20可持续金融综合报告》得到了世界各国的认同[18]。

环境战略政策体系构建

经过新中国成立70年的变迁和发展，我国基本形成了符合国情的、较为完善的环境战略政策体系，对环境保护事业发展发挥了不可替代的支撑作用，为深入推进生态文明建设和实现“美丽中国”伟大目标提供了重要政策保障。这一体系主要包括生态文明和环境保护的法律、体制、责任制、政策、共治等五大领域和方面。

2.1

生态文明和环境保护法律体系

从1978年《宪法》首次将环境保护列入，1979年我国第一部环境法律──《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布，2014年完成新一轮《环境保护法》重大修订，到2018年3月生态文明进入《宪法》，我国的环境保护法律体系随着环保工作的不断推进，经历了一个逐步建立、发展和完善的过程。其中，依法治国为环境保护提供了强大动力，对环境保护法律体系建设起到了决定性作用。我国不仅在《宪法》《民法通则》《刑法》等基本法律中明确了有关资源利用和生态环境保护的规范要求，而且在《城乡规划法》《循环经济促进法》等社会经济发展和资源开发利用等相关法律中也明确了环境保护的立法目标;在生态环境保护领域，水、气、土、固废等各要素污染防治法以及环境影响评价、野生动植物保护等专项法或单行法已经出台实施并不断完善，共制定环保法律13部，资源保护与管理法律20余部，生态环保行政法规30余部，基本形成了以《环境保护法》为龙头的法律法规体系，特别是新修订的《环境保护法》为环境保护主管部门增设了查封、扣押执法权限，并在处罚方式上增加了行政拘留、按日计罚等硬手段，最高人民法院设立环境资源审判庭，开启了系统的环境司法专门化改革，加上实施最严格的环境执法，长期以来“环境违法是常态”的局面正在扭转。2018年全国实施行政处罚案件18.6×104件，罚款数额152.8×108元，同比增长32%，是新《环境保护法》实施前(2014年)的4.8倍。

2.2

生态文明和生态环境保护体制

新中国成立70年来，我国环境行政机构历经五次重大跨越，环保机构不断升格，生态环保职能逐步健全，环保机构和能力不断增强，环境监管不断提升。“三废”污染催生了国务院环境保护领导小组的成立。随着环境污染问题的持续加剧，环保工作日益成为政府日常工作的重要部分，临时性的环保机构已不适应时代的需要，国家环境保护局、国家环境保护总局、环境保护部在各个环保历史阶段的需要下相继设立。随着生态环境问题越来越需要整体性考虑，生态环境保护职责分散交叉、所有者与监管者职责不清的问题越来越突出，实施生态环境统一监管，增强生态环境监管执法的统一性、权威性、有效性就进入了改革议程，2018年成立生态环境部。新成立的生态环境部的基本职责定位统一行使生态环境监管，重点强化生态环境制度制定、监测评估、监督执法和督察问责四大职能，坚持所有者与监管者分离，污染防治与生态保护实施统一监管执法，污染治理实施城乡统一监管。为了解决现行以块为主的地方环保管理体制存在的难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任、地方保护主义对环境监测监察执法的干预等突出问题，省级以下环保机构监测监察执法垂直管理改革启动并逐步推进。长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽、太湖七大流域生态环境监督管理局设立，作为生态环境部设在七大流域的派出机构，主责流域生态环境监管和行政执法相关工作，海河、珠江、太湖流域还统筹了相关海域生态环境监管，太湖统筹了东海海域的监管职能，统一为生态环境部太湖流域东海海域生态环境监督管理局。日益完善的生态环境保护体制改革为我国新时代生态环境保护工作打下了扎实的体制基础。

2.3

符合国情的生态环境目标责任制

我国在通过行政性管制政策来推进落实党委政府和企业的环境责任方面开展了许多创新性探索。自20世纪80年代以来，逐步探索出一条具有中国特色的环境保护目标责任体系和问责机制：1989年的《环境保护法》确立了地方各级人民政府对辖区环境质量负责制;“十一五”开始实施主要污染物减排目标责任考核;“十二五”增加了主要污染物减排指标，减排目标责任体系注重约束性指标完成情况，开始关注政府相关部门常态化的环境保护分工机制;“十三五”期间，环境目标考核从强调主要污染物总量减排调整到以环境质量为核心，特别是污染防治攻坚战和蓝天保卫战的考核体系得到了进一步加强，强调建立生态环境保护领域相关部门常态化的分工机制。2016年以后，我国的环境保护目标责任体系建构进入了新阶段，引入了生态文明建设综合评价考核和中央环保督察制度，通过建立领导干部生态环境损害终身追责制度和生态环境保护督察制度来落实“党政同责、一岗双责”[19]，目前完成了全国31个省(自治区、直辖市)的中央环保督察和“回头看”，各级党委和政府的生态环境保护责任通过制度得到了落实。在企业生态环境责任方面，推动从以环境影响评价为主向环境影响评价、排污许可、企业环境信息公开、生态环境损害赔偿共抓转变，正在建立以排污许可证为核心的固定污染源监管制度。目前，企业环境信息公开制度不断健全，生态环境损害赔偿进入全国试行阶段，全国已经核发完成24个重点行业约4×104张排污许可证，管控大气污染物主要排放口48 556个、水污染物主要排放口33 083个。

2.4

生态环境市场经济政策体系

环境经济政策在我国环境政策体系中的地位总体上是一个上升发展趋势。我国环境政策改革创新的历史进程就是由过去单一命令控制型环境政策向多种环境政策手段综合并用转变的一个过程，在环境保护工作中越来越广泛地运用环境经济政策，手段越来越多，调控范围也从生产环节扩展到整个经济过程，作用方式也从过去的惩罚性为主向惩罚和激励双向调控转变。目前已经形成了环保投资、环境税费价格、生态补偿、排污权交易、绿色金融等在内的政策体系，在筹集环保资金、激励企业环境行为、提供环保动力方面发挥了重要作用。国家环境污染治理投资总体呈现增加趋势，2017年达9 539×108元，占GDP的1.15%;已经建立绿色税制，环境税费改革已基本完成，资源税、消费税等环境相关税收也在为适应生态文明建设要求进行调整;绿色金融成为推动生态文明建设和生态环境保护工作的重要力量，我国成为全球绿色金融的积极倡议者，目前已经构建形成绿色金融体系，2018年全国绿色信贷余额近90 000×108元，发行绿色债券1 963×108元，成为全球最大的绿色信贷和绿色债券市场;全国有20多个省(自治区、直辖市)开展了环境污染责任保险试点，2017年为16 000多家企业提供的风险保障金额约300×108元。积极创新探索运用市场机制与模式，财政部、住房城乡建设部等相关部门积极推进在污水、垃圾处理领域探索实施PPP、环境污染第三方治理;截至2018年8月，排污权有偿使用和交易地方试点一级市场征收排污权有偿使用费累计118×108元，在二级市场累计交易金额72×108元，从未有任何一个国家像我国政府这样大范围探索排污交易试点，反映了我国政府对利用市场机制推进污染治理的强烈意愿。生态补偿制度不断完善，补偿范围基本覆盖重点生态功能区与流域以及大气、森林、草原、海洋等重点领域，初步形成了多元化生态补偿格局。

2.5

多元有效的生态环境治理格局

新中国成立70年来，我国的环保发展史也是一个不断强化治理主体责任、保护相关环境权益、推进环境共同治理的过程，实现了从初始的政府直控型治理转向社会制衡型治理、从单维治理到多元共治的根本转变，充分发挥各个治理主体的功能，逐步形成了党委领导、政府主导、市场推动、企业实施、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。随着环境影响评价、环境保护行政许可听证、环境信息公开等系列立法政策的实施，到2018年《环境影响评价公众参与办法》的出台，环境保护公众参与制度的法制化、规范化程度不断提高，从注重对公众环境实体权益的保障，向同时重视公众的环境程序权益方向发展，逐步形成了以政府治理为主导、社会各方积极参与的治理模式。政府通过多渠道、多方式公开环境信息，各级政府的网络信息平台成为公众参与的重要平台，包括专题听证、投诉电话、信访体系等多种方式，成为公众参与的重要途径。政府环境信息公开已成为社会各方参与和监督政府环境行为的一种重要手段，基本建立了企业环境信息公开制度建设，特别是上市公司环境信息公开制度，通过向社会各方提供便利渠道发挥社会公众的监督功能。民间环保团体在环境教育、倡议和利益表达上所发挥的作用日益凸显。此外，全国人大常委会通过对环境法律实施执法检查，发挥了重要的监督作用。2018年以来，全国人大常委会开展了《大气污染防治法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》执法检查，为污染防治攻坚战贡献了“人大力量”。环境司法制度在不断加强，加强环境司法能力建设、完善司法救济功能越来越发挥重要作用，通过环境资源审判来落实最严格的源头保护、损害赔偿和责任追究制度。

新时期环境战略政策改革方向

我国目前已经形成了较为完善的环境战略政策体系，为环境质量改善提供了坚实保障和支撑，但是依然面临一系列挑战。特别是社会主义基本矛盾变化对环境政策改革提出了新的要求，十九大报告明确指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”当前和今后一段时期，人民群众日益增长的优美生态环境需要与更多优质生态产品的供给能力不足之间的矛盾依然突出。环境战略政策改革需要回应社会基本矛盾变化产生的改革要求，通过继续深化改革提供优质生态产品，为发展转型阶段提供新的动力。另外，环境政策无法满足环境治理体系现代化建设新需要。当前的环境政策体系还存在对行政管制型、市场经济政策和社会治理政策的边界和分工不清、认识不到位等问题，各个治理主体发挥的作用不平衡，政府有形之手和市场无形之手关系没有完全理顺，环境政策体系尚未充分体现对各类治理主体的有效激励和约束，社会各方主体的积极性和能动性尚未充分调动起来。因此，生态环境保护战略、法规和标准体系仍需要顺应环境质量转型、环境健康维护、生态系统安全保障和生态环境保护统一监管的需要，适应“山水林田湖草”这一“生命共同体”统一保护、统一监管需求等做出不断的改革和创新。

3.1

生态环境保护战略基本走向

十九大报告提出了新时代生态文明建设的宏伟蓝图和实现“美丽中国”目标的战略安排，2035年实现生态环境根本好转、“美丽中国”目标基本实现。这需要保持和增强生态文明建设的战略定力，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。到2035年之前，环境质量改善仍然是环境保护工作的主线，要继续稳步推进水、大气环境质量达标和土壤污染安全管控;协同推进气候变化和大气污染减排，促进实现2030年碳减排达峰目标和同期环境空气质量改善目标。历史性原因造成的结构性、布局性问题导致环境风险事故进入高发期，环境风险管控成为常态性工作，需要加快提升环境风险管控水平;随着“绿水青山就是金山银山”理念的深入实践，自然生态系统保护和修复，以及城市生态系统的保护和增值，已越来越受到广泛关注;推进落实生态环境空间评价和分区分类管控，加强生态环境空间监管，成为生态环境保护的基础性工作;形成党委、政府、市场、社会等各方互相监督、互相促进的现代化治理格局，协调推进流域、区域、地方的高质量发展与高水平保护，提供更多的优质生态产品，以满足人民日益增长的优美生态环境需要。

3.2

生态环境保护政策改革目标

生态环境保护政策改革的目标是实现环境治理体系现代化和环境治理能力现代化。环境治理体系现代化需要推进建立党委领导、政府主导、市场实施、企业落责、社会参与的生态环境治理大格局，也要重视统筹发挥好人大、政协、法院和检察院的作用，形成各司其职、互相监督、互相协作、互相促进、均衡有效的治理架构。环境治理能力现代化要强化生态环境保护政治建设，提升各级党委生态环境治理的能力水平，落实各级党委在生态环境治理中的领导责任;要落实政府的生态保护投入责任和生态环境质量目标达标要求，充分调动政府生态环境保护工作的积极性和能动性;要运用市场机制实现生态环境资源的优化配置，提高优质生态产品供给的效率水平;要实施最严格的环境管理和监管执法，落实企业污染治理的主体责任;要充分保障社会公众环境权益，形成绿色生活和绿色消费的社会环境，发挥社会公众的治理力量。

3.3

生态环境保护政策改革方向

新时期生态文明建设和“美丽中国”目标基本实现，对生态环境政策改革创新提出了新的历史要求，生态环境保护政策创新正面临着前所未有的历史机遇，紧紧围绕实现环境治理体系现代化和环境治理能力现代化，深入推进生态环境保护政策改革[19-20]。

a

深化生态环境管理体制改革。环境管理体制改革是生态文明体制改革的关键和核心，基于生态系统的整体性，强调环境与发展的综合决策和“山水林田湖草”的综合管理，强调流域综合治理和区域生态环境关联性，强调所有者和监管者分离。研究成立中央生态文明建设指导委员会，强化对资源管理、经济发展与生态环境保护的统筹决策协调;继续完善国家、区域、流域、地方生态环境监管体制和能力建设，整合涉及土壤、农田、渔业水域、森林、草原、湿地、荒漠、野生动植物等所有生态保护和污染防治的监督管理内容，进一步突出生态环境的独立性监督和生态环境统一监管;明确规范各相关部门的生态环境保护权责，加强跨部门、跨地区的统筹协调和陆海统筹协作;构建以国家公园为主体的自然保护地体系，重点完善自然保护地体系监管;推进中央机构改革后地方机构的职责巩固和能力提高，强化基层生态环境监管执法能力，将农村生态环境监管工作纳入统一监管体系，探索不同乡镇农村生态环境监管体制与模式。促进建立多元化、社会化生态环境监管，引入第三方机构参与企业环境行为的监管，弥补政府能力有限和监管不足的缺陷。

b

构建生态文明和环境保护法治体系。开展相关法律法规的生态化“改造”，对不符合生态文明建设要求的进行修订。推进长江流域、京津冀区域生态环境保护等立法。加快修订《土地管理法》《循环经济促进法》《矿产资源法》《固体废物污染环境防治法》等法律，制定和完善自然资源资产产权、国土空间规划和保护、国家公园、海洋、应对气候变化、排污许可、生态补偿、生态环境损害赔偿、生态保护红线、生物多样性保护等方面的法律法规。推进绿色生产消费、生态环境教育等方面的相关立法，为生态文明体制改革提供法治保障。加强流域、区域和地方环境标准制定和实施的引导和规范，积极支持和推动地方制定地方环保法规或者规章。健全环境行政执法和环境司法衔接机制以及环境案件审理制度，强化公民环境诉讼权的司法保障，完善环境公益诉讼的法律程序。积极参与国际环境法合作，推动“一带一路”环境标准建设。

c

建立生态环境空间管控制度。国土空间的资源属性和优化配置利用越来越受到重视，需要强化生态环境空间管控的前置引导作用，建立生态、大气、水、土壤、海洋等要素环境管控分区，明确各要素空间差异化的生态环境功能属性和管控要求，形成以“三线一单”为基础的生态环境分区管控体系，作为生态环境参与国土空间规划、政策和标准等的主要平台，同时强调空间管控在生态环境保护规划中的基础性作用。强化生态环境空间管控要求的落地性，把“三线一单”作为环境综合决策的手段，作为国土空间“双评价”的前提或基础，服务高质量发展，为区域开发、资源利用、城乡建设、空间规划和产业准入提供依据，为地方制定出台有利于生态环境保护的土地、产业、投资等细化配套政策提供支撑，作为规划环评、建设项目环评论证的基础依据之一，为“放管服”改革提供支撑。推动生态环境空间管控的基础数据规范化、技术方法科学化、管理制度完善化，形成基本完善的“三线一单”数据标准、技术规范、配套规整和管理政策。

d

完善生态环境市场经济机制。改革节能环保财政账户，健全生态环境财政预算制度，建立生态环境保护投入稳步增长机制，实现中央和地方生态环境财权和事权相匹配。探索建立生态产品核算和评价体系，建立政府主动购买生态产品的机制，在“绿水青山”优化“金山银山”方面做好“加法”，增加生态公共产品有效供给。研究将挥发性有机物等特征污染物纳入环境保护税征收范围，继续推进资源税、消费税、所得税、增值税等环境保护相关税种的绿色化。全面建立自然资源有偿、生态环境补偿、自然资源和生态环境损害赔偿制度，建立市场化、多元化生态补偿机制，特别是要建立充分体现地方发展权保障和生态产品贡献的生态补偿政策，加大对贫困地区和弱势群体的补偿力度，深入调整生态环境资源生产关系，从根本上理顺经济关系和生态环境资源关系，促进各方全面建立生态环境资源资产价值理念。推进生态环境权益交易，全面建立环境权益交易的MRV(监测-报告-核查)能力，完善交易平台和市场，在全国范围内推进碳交易市场，推进碳交易机制成为碳排放2030年达峰的重要手段。在国家绿色金融改革创新试验区探索的基础上，针对生态环境产品的市场化属性，创新推广不同的绿色金融产品，引导和鼓励长江等重点流域以及粤港澳大湾区等重点区域探索设立绿色发展基金;继续推进绿色信贷、绿色债券、环境污染责任险等，不断完善建立绿色金融体系。推进绿色“一带一路”建设和绿色贸易，从国内外统筹考虑生态环境质量改善。

24日下午，庆祝中华人民共和国成立70周年活动新闻中心举办第一场专题集体采访活动，介绍有关阅兵活动安排。

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建设公众广泛参与的社会治理体系。地方各级人民政府、教育主管部门和新闻媒体，依法履行生态环境保护宣传教育责任，把生态文明建设和生态环境保护作为践行中国特色社会主义核心价值观和贯彻落实习近平生态文明思想的重要内容;实施全民环境保护宣传教育行动计划，提高公众环境行为自律意识，加快衣食住行向绿色消费转变。建立生态环境监测信息统一发布机制，通过各种媒体手段公开大气、水、土壤等生态环境信息，全面落实排污单位、监管部门、建设项目环境影响评价的信息公开，保障公众环境信息知情权、参与权、监督权和表达权;健全环境立法、规划、重大政策和项目环评等听证和评价制度，在基层推进网格化监管和人民环保监督员制度，引导公众和社会组织对政府环境管理与企业环境行为进行监督和深入参与;理顺环境公益诉讼体制机制，及时化解群众纠纷;建立健全环境舆论监测制度，提高环境社会舆情分析、研判和引导能力。

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中国技术移民政策改革趋势浅析 篇7

改革开放以来, 随着中国经济的腾飞和政治制度的健全, 越来越多的外国学生选择来中国留学。据教育部2012年2月在其网站公布的全国来华留学生数量统计, 2011年, 共有来自194个国家和地区的292611名各类来华留学人员, 分布在全国31个省、自治区、直辖市的660所高等院校、科研机构以及其他教学机构学习。

与此同时, 随着中国经济的发展和国际地位的提升。有学者在对美国硅谷的2000名移民进行研究调查时发现, 其中46%是来自中国大陆的移民, 同时愿意在适当时机回国的占43%, 有朋友或同事回国的占77%。我国的国力和影响力的提升为世人瞩目, 这成为在外的中国移民学者回国的重要原因。

2. 中国的技术移民政策

1983年, 邓小平发表重要讲话, 在这篇《利用外国智力和扩大对外开放》中提出要将如何利用国外智力的问题提上议程, 并同我国的改革开放紧密联系起来, 使其上升到战略的高度上来。尽管到中国的外国专家已经由上世纪80年代的每年少于1万扩展到2008年的每年近48万, 然而要真正将我国的技术移民问题提升到国家战略高度是存在很大困难的。

近些年中国政府也在制定技术移民政策时, 做出了相应的措施, 用以最大限度地吸引外国高级人才和外流人才的回流。如国务院办公厅曾制定《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》, 并在该纲要中提出在我国研究和制定符合我国国情的技术移民法。该纲要的颁布在于更好地吸引海外高级人才和外流人才来我国工作, 真正地做到利用国外智力发展本国经济。

3. 中国技术移民战略举措

3.1 协调各相关部门, 加紧政策的制定和实施

技术移民问题涉及的范围甚广, 要求我国相关部门能够跨学科、多专业的进行研究。一方面。应当从整体上把握华侨和华人问题, 不应将侨务和移民问题分开谈论, 而是应当加紧国内各相关部门的联系和协调, 将侨务纳入移民问题中进行研究, 从而制定完善的、合理的移民政策。另一方面, 我们应当加强同国际组织之间的联系, 掌握最新资料和动态, 并同其他国家政府相关部门进行意见交流, 吸收最新研究成果, 为制定移民政策提供帮助。

3.2 研究和制定中国的移民法

西方传统的发达国家, 不断地调整其移民政策, 并严厉打击非法移民, 同时提高移民申请的要求, 借此保持国家的优势地位和国际上的竞争力。与此同时, 将如何吸引国际人才提上议程, 并作为一项长期的战略加以实施。他们制定的《移民法》已经日益完善。我们应当思考如何在中国制定符合中国国情的《移民法》。我国正在制订起草的《出境入境管理法》, 是对1986年《外国人入境出境管理法》、《中国公民出境入境管理法》和2004年《外国人在中国永久居留审批管理办法》的统一, 也是中国实现出入境管理法向移民法转变的关键一步。在制定移民法上我们有后发的优势, 可以借鉴西方, 经过探索, 推动中国之前各项法规的改造和统一, 制定出更加先进的移民法。

3.3 实践中国的吸引人才回流政策

一是学习国外的先进经验, 在海外建立外流人才信息库, 确保能够更加全面的了解国外人才的动向, 以方便我们实施吸引人才回国的计划和措施;二是设立专项计划用以吸引外国人才的回国, 同时建立配套的专项基金;三是进一步完善和健全外国高层自人才的评价体制, 加强对外国高层次人才的准入和管理方面的建设。

3.4 进一步完善绿卡制度

我国的绿卡制度相较于其他国家是相当严格的, 然而却并不是很完善, 审批管理工作还不够具体、不够规范。要完善绿卡制度建设就要掌握其核心, 也就是明文规定给予持有中国绿卡的外国人基本国民待遇, 并同时建立相应的执行体系。基本国民待遇主要涉及求职、税收、社会保险、政府项目申请、子女就学、信用贷款、住房购置、知识产权保护、职业资格认定等方面。

我国在对待投资移民时, 要求必须在中国直接投资、连续三年投资情况稳定, 没有不良的纳税记录, 才可以获得中国的绿卡。我国在处理技术移民有更高的要求, 需要具有副高级职称以上, 在中国连续任职4年以上, 并且纳税记录良好。这也仅限于拿到中国的绿卡而不包括拿到中国国籍, 所以总体来说还是比较严格的。

4. 结语

随着经济全球化的迅速发展, 人才的国际化格局也已逐步形成, 欧美等传统发达国家所制定移民政策的方式和内容也都发生了根本性的变化。西方传统工业国家为了保持其竞争力和优势地位, 开始加大打击非法移民力度, 大幅度减少接纳经济难民数量, 遏制难民潮;调整移民政策, 大大提高了移民申请入境的门槛。与此同时, 也将吸引国际人才提上工作日程, 先后出台了各自的“高技术人才移民”、“商务移民”等新型移民政策和计划。中国要想真正融入国际市场, 就应当借鉴国外经验, 兼顾国家安全和利益, 修改和制订了一系列针对本国移民的专门法和立法修正案, 进一步改进现行的移民管理体制。

参考文献

[1]闫海燕.中国“新一轮移民潮”的原因及对策探究[J].社会纵横, 2011.2

[2]李芳田.国际移民及其对国际政治经济的影响[J].齐鲁学刊, 2009.1

中国资源税改革政策 篇8

本论文首先对医疗服务贸易进行概述，介绍说明在医疗服务方面部分WTO成员国国家开放情况以及中国对外开放的承诺，展示当今世界医疗服务贸易的开放现状。其次阐述现今中国的医疗服务贸易的发展状况以及加入WTO后中国医疗服务贸易的发展趋势，案例分析英美两国的医疗服务贸易政策，提出政策的成功之处。再者是介绍中国医疗服务贸易的相关政策法规，然后论述国家政府在转换职能的作用下如何从各方面健康快速的发展中国的医疗服务贸易，最后依据现有的相关政策提出合理化的配套政策措施。这些政策措施包括:调整政府职能，完善相关法律法规，进一步加快我国医药卫生体制改革等。

关键词：服务贸易 医疗服务贸易 政策改革

1 选题的背景与意义

现代社会，服务贸易正以迅雷不及掩耳的速度发展着。有人预言，21世纪将会是服务贸易的世纪。随着服务贸易的不断发展完善，医疗服务贸易也成为了专业服务贸易的组成部分之一。改善和发展医疗服务贸易，既可以增加外汇收入，又可以改善投资环境，促进经济繁荣，加强国际间的友好往来与合作。因此，医疗服务贸易受到各国政府特别是发展中国家的政府的高度重视。

本文主要整理了2000年到2008年中国医疗服务贸易的发展状况及此期间相对应的政策措施。将中国的医疗服务贸易与欧美一些拥有先进完善的医疗服务贸易的国家进行对比，从中吸取经验教训，以期取得更好的成绩，使得中国的医疗服务贸易得以健康发展。并基于此对未来中国医疗服务贸易应该采取的措施提出合理化建议。

2 各国医疗服务贸易概况与中国开放承诺

2.1 部分WTO成员国医疗服务贸易的开放情况

由于缺乏目前WTO各成员国医疗服务市场开放的资料，我们现在对1995年“乌拉圭回合”谈判时约50个左右国家情况做一简单的分析，涉及的国家包括欧盟成员国、马来西亚及墨西哥等。

①自然人流动方面，没有限制的仅1国，占2%；作部分承诺的有46国，占92%；不作承诺的有3国，占6%。

②跨境交付方面，没有限制的有17国，占34%；作部分承诺的有7国，占14%；未作承诺的有26国，占52%。目前一些国家正重视发展商业性远程医疗服务，如美国、法国、英国、澳大利亚、泰国及阿拉伯湾国家等。

③境外消费方面，没有限制的有44国，占88%；作部分承诺的有4国，占8%；不作承诺的有2国，占4%。一些患者到境外寻求医疗服务、境外医学教育消费等境外消费现已成为普遍现象。

④商业存在方面，没有限制的有15国，占30%；作部分承诺的有32国，占64%，不作承诺的有3国，占6%。

2.2 中国医疗服务贸易的开放承诺及政策

表2.1 中华人民共和国服务贸易具体承诺减让表

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資料来源：2001：引用《中国加入世界贸易组织法律文件》（中英文对照），法律出版社2002年版。

本减让表是《中华人民共和国加入议定书》附件9中的有关医疗方面的内容。

3 中国医疗服务贸易发展状况及存在的问题

3.1 中国医疗服务贸易的发展现状及趋势

目前中国有中外合资、合作的医疗机构约200余家，其服务内容多集中在妇婴、口腔以及眼科等一些专科服务项目上。截至2006年年底，中国医疗服务贸易领域共利用外商直接投资项目数为228个，累计合同外资金额为9.72亿美元，实际利用外资额48亿美元。2006年医疗服务贸易领域吸引外商直接投资项目数为14个，全部是新批准项目，其中外商独资5项，无大型投资项目，合同外资金额为3091万美元，实际利用外资金额为1333万美元。外资主要来源于英国、新加坡、古巴和加拿大，分别占外方出资总额的45%、16%、14%和10%。

表3.1 2006年医疗服务贸易外商直接投资情况浏览表

单位：万美元

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资料来源：孔祥荣，2008：《世界服务贸易发展趋势与中国服务贸易发展》，《理论学刊》，第9期。

3.1.1 外国医疗服务贸易在中国

截止2006年9月，我国累计共批准中外合资、中外合作医疗机构98家，实际投资约7亿美元。其中，新加坡在中国的投资的医疗机构13家，实际投资约0.9亿美元。

3.1.2 中国医疗服务贸易在境外

与国外医疗服务输入相比，我国医疗服务的输出发展速度不快，规模也比较小。医疗服务形式主要可划分为：自然人流动、商业存在和境外消费。

3.2 中国医疗服务贸易的发展趋势

中国现有人口13亿多，年医疗消费为3500亿元，只相当于国民生产总值的5%。在发达国家，如美国这一比例为14%，瑞典为9%，英国为5%，韩国、日本、香港等亚洲国家和地区为6%～8%，而我国为5%，且个人卫生投入占60%。

表3.2 各国医疗消费情况

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资料来源：2007：中国服务贸易指南网，www.trade in services. gov.cn

从人均医疗消费看，美国为4090美元、德国为2339美元、日本1741美元，而中国仅有31美元，可见中国的医疗市场有很大的发展空间。

表3.3 各国人均医疗消费情况（单位：美元）

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资料来源：2006：联合国网站，http://www.un.org(根据所查资料整理得出表中数据)

3.3 中国医疗服务贸易发展中存在的问题

3.3.1 医疗市场的监督执法没有紧跟市场发展

医疗服务市场的开放与竞争，给我国医疗市场的监督执法管理带来许多新课题，导致医院产权的多元化与经营多样化，卫生部门在行政职能上亟待由以“办”为主向以“管”为主转化。

3.3.2 医疗机构的分配管理不合理

医疗机构分类管理以来，据统计，个体、私营、中外合资合作、股份制等营利性医疗机构占医疗机构总数的44.2%，但是，其中医院数不到1%，床位数只有1.4%。民营医院和中外合资合作医院无论从数量上还是规模上都不足以与公立医院展开竞争。

4 中国医疗服务贸易政策改革的建议

4.1 中国医疗服务贸易的政策调整

4.1.1 扩大中外合资医院的数量

中国在医疗服务贸易方面尚处于起步阶段，各方面都还有待发展，正好需要发达国家在医疗服务贸易方面的加入，进一步放宽中外合资医院的数量限制有利于中国深入切实的学习发达国家先进的医疗服务贸易发展方式，同时改善我国管理体制僵化，人事分配制度落后，产业结构不合理等一系列问题。

4.1.2 延长专业外国医生在中国服务期限

在承诺表中，对持有本国专业证书的外国医生，服务期限为6个月，并可延长至1年。但前提是必须要获得卫生部的许可。对持有本国专业证书的外国医生我们应该延长他们在中国的服务期限，甚至可以设立1年至2年的考察期来确定他们是否适合留在中国继续医疗服务。

4.1.3 合资医院和诊所的医生和医务人员不做国籍限制

我们应当进一步开放合资医院和诊所的国籍限制，建立起完善的外籍医师，护师的注册制度，允许非中国国籍以外的医生和医务人员在这里工作，学习其他国家优秀的医疗和护理技术。同时也扩大中国输出医务人员的数量，加强医务人员的理论和操作的学习。

4.2 中国医疗服务贸易政策改革的配套措施

4.2.1 调整政府职能：依法行政、规范管理

4.2.2 清理、调整、完善相关法律法规

有待调整的法律法规可分为三类。第一类为需要修订完善的；第二类为需要废止的；第三类为需要起草和制定的，主要是为适应入世形势发展，目前尚缺乏的。

4.2.3 各级地方卫生行政部门统一实施WTO的有關协定

4.2.4 进一步加快我国医药卫生体制改革

首先，使外籍医师进入我国的医疗服务领域，建立合理的人才流动机制中外合资和合作医疗机构的开办。

其次，在我国医疗服务领域对外开放的过程中正确认识医疗服务对内开放和对外开放的关系。

再者，建立适应改革开放形式的监管体系。

第四，加快医疗机构管理体制改革.加快我国医疗机构管理体制、运行机制和产权制度改革。

5 结束语

中国的医疗服务贸易还处于起步阶段，各方面还有待发展，包括国内的市场好并不完善，医疗服务贸易的成绩还与世界发达国家有一段很大的差距，所以，我们要根据国情出发，做出符合国情的改革：一是任何关于医疗保障的改革必须以健全的法律作为坚强后盾，二是正确发挥政府的作用，三是坚持效率的同时一定要注重公平。中国虽然在这方面还处于相对落后的阶段，中国的医疗服务贸易之路也仍需不断努力，但是随着中国经济不断的发展，再加上利用中国的各种资源优势，应该值得肯定的是中国医疗服务贸易将有一个很好的发展前景。

参考文献：

[1]魏道阳，姚占荣等.2002：《入世对我国医疗机构的机遇、挑战与对策》，《卫生经济研究》，第10期.

[2]石光，侯安营等.2004：《中国医疗服务贸易与投资进展研究报告》，《卫生经济研究》，第8期.

[3]杨慧艳.2007：《国际化医疗服务面临的挑战及法律对策研究》，《大连海事大学》，第2期.

[4]于学林.2008：《WTO对中国国际医疗服务贸易的影响及法律

对策研究》，《大连海事大学》，第3期.

[5]杨慧艳.2008：《我国国际医疗服务贸易的发展趋势》，《中国

医药指南》，第10期.

[6]孔祥荣.2008：《世界服务贸易发展趋势与中国服务贸易发