社会组织服务承诺制度

社会组织服务承诺制度（共8篇）

社会组织服务承诺制度 篇1

XXX单位承诺服务制度

为进一步加强和规范XXX单位（以下简称“XX”）承诺服务工作制度，向社会承诺服务内容和方式，增加XXX社会服务透明度，提高XXX服务质量，提升XXX社会形象，避免造成不良影响，赢得社会一致赞誉，结合XXX实际，特制定本制度。

一、总体要求

坚持全心全意为人民服务的宗旨，文明办公、秉公办事、不以权谋私，自觉维护XXX形象，树立加快XXX发展理念、服务至上理念、讲求效率理念、争先创优理念，向合作单位、服务对象以及人民群众作出更高质量的服务承诺，对违诺作出处理或处罚并向社会公开，接受公众监督。

二、服务原则

（一）公平公正。在服务工作中遵守公开、公平、公正、便民的原则,以提高服务水平、效率和公众满意程度为目标,各项工作要自觉接受社会和公众的监督；对服务对象一视同仁，杜绝偏袒或歧视现象发生。

（二）务实高效。XXX开展对外服务时严格照章办事,严格执行国家的相关法规和政策；对合作单位、服务对象的工作,承诺向社会公开法律依据、必备手续、办事程序、收费标准和办理时限，严格按照对外公告的规定办理。

（三）自律廉洁。透明公开XXX财务情况，通过公示制度等形式公开，杜绝以XXX名义谋取个人私利。

三、服务责任

（一）全体员工若违反服务承诺制度及XXX各项管理制度，一经查实,视情况予以处分，轻者进行批评教育，严重者予以开除。

（二）全体员工被群众举报或被新闻媒体曝光有违反XXX相关规章制度的，经查证属实，给予违纪处分，情节严重者予以开除。

（三）违反XXX规章制度，以权谋私的，坚决予以辞退，构成犯罪的，交由公安机关依法追究其刑事责任。

（四）XXX向社会公开服务承诺，并接受业务主管单位和相关部门的监督。

（五）根据合作单位、服务对象反映意见和建议，属行政机关职权范围内的，XXX将及时向行政机关进行反映和沟通。属XXX内部职责范围内的，由XXX进行协调和监督。反映沟通和协调事宜将及时反馈通达至合作单位或服务对象。

四、主要内容

（一）严格按照国家法律法规和有关规定、政策及XXX各项要求办理相关业务。

（二）按照各类业务办理规程，向服务对象提供服务指南，公开办理程序，提高工作透明度，接受社会监督。

（三）办理各类业务实行限时办结制度，按照效能要求，在规定或承诺的时限内办理完毕。

（四）对于需要进一步补充完善资料方可办理的事项，承办人应当一次性告知所补资料内容，待补齐有关资料且具备办理条件后，在规定或承诺的时限内办理完毕。

（五）接待单位及服务对象来访要做到举止文明、礼貌周到、文明用语，对提出的问题耐心解答，对重大疑难问题做好记录和汇报；要规范服务，不因当事人态度及关系、人情等因数响影响服务质量；要做到克已奉公，遵守纪律；说实话、报实情、办实事、求实效。

（六）经办人员外出，应委托或由主管领导安排其他同志代理其业务，并负责转达。正常上班时间，坚守工作岗位，能办的马上就办。重大或紧急事项需研究或请示后才能办理的，实行预约服务、延期服务。

（七）总结和交流业内同行在服务和管理方面的先进经验，改善不当的服务管理模式，建立高效的服务管理制度。

（八）指导XXX各部门实施品牌战略，做大做强XXX品牌推广，宣传推介XXX优质社会服务；协助行政机关进行全市行业的管理工作，针对社会组织发展方针、政策及行业发展规划提出可行性建议，促进公益行业的全面、协调、可持续发展。

五、服务方式

（一）通过互联网+。XXX信息服务主要通过XXX“XXX”、“XXX”及有关自媒体平台发布；XXX将相关内容在适宜的网站公示。

（二）通过实地走访。XXX工作人员将定期、不定期地走访合作单位、服务对象，了解掌握合作单位、服务对象的情况，听取合作单位、服务对象的反馈建议。

（三）通过反馈制度。每次活动开展通过填写反馈表或意见函的方式了解服务情况。

（四）通过社交工具。通过电话、网络、书信等形式进行联系和沟通。服务对象可以通过电话、网络、书信等形式反映需要XXX帮助解决的困难和问题以及业务咨询，也可以通过上述方式进行投诉。

六、行诺监督

通过设立服务承诺投诉电话和举报箱或举办群众接待日活动等方式，接受对违诺行为的监督和举报；认真受理群众的投诉和举报，及时调查处理，并向当事人反馈。

七、违诺处理

本XXX违反承诺服务制度的行为，要从行政、法律、经济等方面作出处罚规定，并严格执行。给当事人造成损失的，要按承诺的标准予以赔偿。

（一）经办人员在办理业务时举止不文明、态度不和蔼的，给予批评教育；态度粗暴，与来访者发生争吵的，给予

诫勉教育并责令其向当事人赔礼道歉；对情节严重，造成恶劣影响的，根据有关规定追究其相应责任。

（二）在办理业务过程中，对于申报事项有明确规定需要补充完善的内容，没有一次性告知的，或对条件具备的申报事项没有按时办理的，或其他违反服务承诺制度的事项，视具体情节，对有关责任人给予批评教育、诫勉教育直至效能告诫。

（三）对于工作中存在故意刁难、以权谋私、吃拿卡要等问题的工作人员，经核查属实后，按照党纪、政纪有关规定处理。

八、修改制定

本制度其他未尽之事宜，参照国家相关法律法规及XXX章程与相关制度文件执行。本制度修改需经理事会会议通过。

社会组织服务承诺制度 篇2

目前,很多国家重视以政府为主导的全面社会保障制度的改革。改革社会保障制度,建立全面、科学、高效的社会保障体系,其目的与实质正是调整利益格局和回归公平理念。因此,引入非营利组织这一重要社会资源与生力军,选择适合我国国情的改革和发展策略,充分调动各种保障资源,兼顾多元化的利益要求,突出非营利组织在社会保障中的作用,建立政府、市场与非营利组织相结合的多形式、多层次的社会保障体系,突出和拓展非营利组织参与社会保障的有效路径,是对社会保障制度和体系的重要创新,具有十分重要的意义。

二、非营利组织的界定

学术界对非营利组织的关注起源于20世纪70年代,90年代我国学者开始关注非营利组织。非营利组织(NPO)是英文non-profit organization的中文翻译。学术界认为在二战以后出现了现代意义上的非营利组织,在西方社会的背景下孕育和发展起来的,1942年英国牛津饥荒救济委员会(OXFAM,全称:Oxford Committee for Famine Relief)的诞生,被视为非营利组织出现的标志。因各国的国情不同及研究需要的差异,对非营利组织的定义并不统一,美国多称NPO为“第三部门”(the third sector),英国和印度译为“志愿组织”(voluntary organization),法国称为“社会经济”,而东亚国家的称谓是“社团”(mass organization),对于转型国家多称为“公民社会组织”(civil society organization),发展中国家一般把非营利组织称作“非政府组织”(NGO,全称:nongovernmental organization)。关于非营利组织的探讨源远流长,国内外学者从不同的角度对其有不同的界定和分析。

(一)国外研究界定

国外关于非营利组织的研究最早追溯到19世纪对非营利组织形态的研究。20世纪70年代,非营利组织(Non-profit Organization,NPO)概念出现及研究兴起。由于对NPO的称谓不同,学术界也很难对NPO的定义达成一个共识。在西方,美国是各国非营利组织借鉴的典范。美国约翰—霍布金斯大学莱斯特·萨拉蒙(Lester Salamon,1994)将非营利组织界定为政府组织与企业组织之外的第三部门,创立了“政府组织——营利组织——非营利组织”的三元分析模式,他提出五特征法,通过规范NPO的特征来对其进行定义,认为满足组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性五个特征就为非营利组织。此外,日本学者重富真一根据亚洲国家的国情,对萨拉蒙教授的定义做了修正,总结出非营利组织的六个特征:非政府性、非营利性、自发性、持续性/形式性、利他性和慈善性。

(二)国内研究界定

国内学者20世纪90年代初开始对非营利组织的研究。目前,国内学术界的研究对于非营利组织界定,尚未达成共识。我国很多学者从不同方面对非营利组织进行了研究和探讨,提出不同向度的定义。秦辉(1999)、康晓光(2001)、王名(2003)、蔡磊(2005)、康钦平(2007)等具有一定代表性。其中,王名认为,非营利组织是指那些不以营利为目的、主要开展各种公益性或互益性社会服务活动的民间组织。他认为非营利组织是社会发展过程中出现的一种基本社会组织形式,具有三个基本属性:非营利性、非政府性、志愿公益性。这个概念渐渐成为学术界较为通行的一个一般性概念。针对非营利组织特征形成共识的是:亚洲国家多数是发展中国家,我国作为其中之一,在经济与社会方面需要救助的弱势群体是非营利组织存在和发展的特殊背景,因此利他性应作为亚洲国家非营利组织的一个特征。

纵观国内外研究成果,国内外学者们均认可非营利组织(NPO)是不以营利为目的的正式组织,独立于政府和企业体系之外,它具有独特的使命、文化、资源与行为模式,能够承担公共事务和社会福利事业的民间组织。它以公共服务为使命,以促进公共利益为目的,具有自治性、志愿性、公益性、非营利性与民间性。

三、社会保障与社会保障制度

(一)社会保障的界定

社会保障是以经济手段解决社会问题进而达到特定政治目标的制度安排,是国家通过立法并依法采取强制手段对国民收入进行再分配,对暂时或永久失去劳动能力及各种原因造成生活困难的社会成员提供基本的生活保障,以保证劳动力再生产、社会稳定、经济发展有序进行的措施、制度和事业的总称。

社会保障一般包括社会救济、社会保险、社会福利、优抚安置等四项内容,具有公平性、福利性、社会化、法律规范性等特征。社会救济,社会救济经费的主要来源是政府财政支出和社会捐赠,维持最低水平的基本生活是社会救济制度的基本特征;社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险项目。社会保险以经济保障为前提,具有强制性、社会性和福利性三项特点;社会福利,指国家向老人、儿童、残疾人等社会中需要给予特殊关心的人群提供的必要生活保障;优抚安置主要包括提供抚恤金、优待金、补助金,举办军人疗养院、光荣院,安置复员退伍军人等内容。

(二)社会保障制度

社会保障制度既是一种社会制度,又是一种经济制度。一方面,社会保障制度维护社会稳定,促进社会公平;另一方面,实现经济宏观调控,促进经济发展。社会保障制度具有促进社会公平、维护社会稳定和协调经济发展两大根本目标。基于社会保障具有公共物品的性质,社会保障制度自建立以来由政府长期提供其服务和供给。由此可见,社会保障服务具有一定的排他性,同时也包含一定竞争性,是一种既具有公共物品性质又具有私人物品性质的准公共物品,而根据现有的理论,非营利组织参与提供准公共产品是一种较为有效的服务方式。现代社会保障制度的社会化特征主要体现在制度的开放性,筹资社会化、服务社会化和管理与监督社会化四个方面。

四、非营利组织与社会保障制度的互动

建立一个和谐社会,面临的挑战之一就是建立全面、科学、高效的社会保障制度,而具有社会公益性的非营利性组织正是帮助不断完善和健全社会保障制度,以实现和谐社会的目标。同时非营利组织的发展也需要积极拓展自己的作用领域,非营利组织通过在社会保障领域发挥积极作用,促进了非营利部门的形成和快速发展。

(一)非营利组织是社会保障的组成

社会保障制度要不断完善,就必须在政府和企业之外寻找另一条社会保障基金的筹集渠道,而最有效的方式就是发展第三部门(the third sector)。“第三部门”,是非营利部门相对于作为第一部门的政府和作为第二部门的市场而言的。非营利组织不同于政府,它以受益者的需要为导向,能够实现公益资源的有效配置;非营利组织不同于企业,它不是以牟利为动机,因此能够实现更大范围的社会公平。即非营利组织为非公非私的、不是国家机构也不是国家私营企业的第三类组织,是不以营利为目的,向社会提供服务的机构,它是介于政府组织、营利组织之间的一种社会组织形态,具有非营利性、非政府性、志愿公益性和互益性的特征。当市场和政府同时处于失灵状态时,非营利组织弥补市场职能和政府职能在社会问题上的缺失。非营利组织在自身得以快速发展的时期,应该充分发挥自己的优势,和政府部门共同协作,实现社会保障的目标。

(二)社会保障是非营利组织的作用领域

任何一个组织的发展都需要积极拓展自己的作用领域。我国非营利组织在自身发展过程中面临着公信力下降、筹资难、专业人才缺乏、服务质量不高、相应的法制不健全等问题及困境,非营利组织作为社会保障制度实施过程中仅次于政府的责任主体,由此必然导致在参与社会保障问题的过程中遇到诸多问题。因此,非营利组织通过在社会保障领域发挥积极作用,一方面可以扩大非营利组织的知名度及影响力,树立组织形象,另一方面提高自身的能力和专业水平,促进非营利部门的形成和发展。这不仅要求政府对非营利组织的发展给予相应的政策扶持,更要求非营利组织发挥其公益性、社会性、服务性的优势,真正成为促进国家稳定健康发展的坚实力量。

摘要：建立全面、科学、高效的社会保障制度,在整个社会中起着维护社会稳定的重要作用。具有社会公益性的非营利性组织,是社会保障制度实施过程中仅次于政府的责任主体,正是通过帮助不断完善和健全社会保障制度,以实现和谐社会的目标。同时社会保障领域是非营利组织的作用领域之一,非营利组织通过在社会保障领域发挥其积极作用,积极拓展自己的作用领域,从而促进了非营利部门的形成和快速发展。

关键词：非营利组织,社会保障,第三部门

参考文献

[1]王名.中国民间组织30年—走向公民社会[M].北京:社会科学文献出版社,2008.

[2]郑功成.社会保障学[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2006.

[3]邓国胜.非营利组织评估[M].北京:社会科学文献出版社,2004.

社会组织服务承诺制度 篇3

关键词：社会组织；社会服务；实现方式

中图分类号： F503文献标志码： A 文章编号：16720539（2015）05007206

随着“善治”理论的兴起以及“新公共管理”运动风靡全球，传统公共行政模式逐渐遭受到了多重质疑，其中之一就是政府管理的有效性问题。西方国家由此率先开展了行政体制改革，实现了行政职能从“划桨”到“掌舵”的转变。注重非政府组织对政府部分行政职能的承接以及民营化（市场化）的转型理念，是改革成功的重要保证，这些成功经验对于当前我国政府行政体制改革具有重要借鉴意义。受启于“善治”理论与“新公共管理”运动，我国政府加强和创新社会管理，提高社会服务水平，完全可以利用社会组织，通过构建系列制度来激发社会组织潜能，继而发挥其在社会服务供给中的重要作用。

一、社会组织与社会服务的内涵辨析

要探讨社会组织供给社会服务的实现方式，首先需对社会组织和社会服务的内涵分别进行界定。

（一）社会组织的界定

作为人类组织形式之一的社会组织，学者们虽然都比较赞成从广义和狭义两个角度对其进行剖析，然而具体理解内容却存在差异。如，北京师范大学刘振国教授认为：“广义的‘社会组织是指人们为实现特定目标而建立的共同活动的群体，与政府组织、经济组织并列；狭义的‘社会组织仅指由自然人、法人和其他组织为满足社会需要或部分社会成员需要而设立的非营利性组织，具有民间性、非营利性、公益性、自治性、组织性等特征。”[1]我国著名社会学学者郑杭生教授认为：“社会组织一般有两种含义：广义的组织泛指一切人类共同活动的群体；狭义的组织，是指人们为了实现某种共同目标，将其行为彼此协调与联合起来所形成的社会团体。”[2]

我们认为，组织目标是组织的本质性特征，由此将社会组织界定为：人们为了实现某一特定目标而按照一定的方式组合起来所形成的社会团体，它既包括政府组织与企业组织，又包括非政府组织。但本文所讲的社会组织是指排除政府组织以外的其他两种组织。因为社会服务属于公共服务的基本范畴，公共服务与公共事务、公共利益密不可分，而政府正是“以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织”[3]，显然政府组织的职能范围较早地囊括了社会服务内容，以致如今倘若将政府组织与社会服务作为单独研究对象，其新颖性和创新性值得质疑，加上本文研究视角在于供给社会服务过程中如何理顺政府组织与社会组织的关系，所以有必要将政府组织作为与社会组织并列的研究主体进行呈现。

（二）社会服务的内涵

社会服务，虽然在国外已经存在和发展多年，不是一个新鲜词汇，但“在我国学术界，在我国研究文献中，社会服务是个新课题、新领域，可供查阅参考的文献极为稀少”[4]。

当前我国不乏学者尝试对社会服务的内涵进行界定，其中比较有代表性的观点如下：中国人民大学郑杭生教授认为，社会服务与社会建设一样，可以从正向、逆向两个反面进行社会学视角的定义：“从正向说，所谓社会服务是一种促进社会资源和社会机会合理配置的有效的制度化手段和路径；从逆向说，所谓社会服务，是一种正确处理社会矛盾、社会问题和社会风险的制度化手段和路径。”[5]北京大学王思斌教授认为：“社会服务是由政府和社会力量向民众、特别是困难群体提供的福利服务及过程。”[6]

本文采用王思斌教授的观点，因为该解释不局限于社会学的视角，适用面更广；而且显得通俗易懂，直接揭示了社会服务的主体为政府和社会力量，社会服务的对象为民众，特别是困难群体，以及社会服务的本质是福利服务。虽然“发达国家的社会服务模式已经不再局限于初期简单的针对生活困难者的物质济贫服务”，“实现了由早期简单的生活救济型社会服务向全面的以服务促发展的普惠型的社会服务的转变与提升”[7]，社会服务范围进一步扩大，社会服务内容更加丰富，然而基于我国国情考虑，即当前我国还处于社会服务发展的初级阶段，所以不应盲目地“跟风”，追求福利国家实施的普惠型福利模式。即使我国实施普惠型的社会服务政策，显然它的水平也是低劣的，不可能短期内达到或者超越国外发达国家水平，关键还在于它不利于当前社会问题和社会矛盾的化解，所以定义中仍将我国社会服务对象限定为民众特别是困难群体，强调社会服务本质是福利服务。

二、当前我国社会组织供给社会服务之现实需求现阶段将利用我国社会组织供给社会服务提上议事日程，有其深刻的社会背景与原因。

首先，我国社会服务水平严重滞后于经济发展水平，对社会稳定构成了重大威胁。一个良性运行和协调发展的社会，是指“特定社会的经济、政治和思想文化三大系统之间以及各系统内部不同部分、不同层次之间的相互促进，而社会障碍、失调等因素被控制在最小的限度和最小的范围之内”[8]，然而我国社会发展与经济发展间呈现出不协调因素，致使两者相互促进作用有限，社会障碍、失调开始出现，影响到我国社会的可持续发展。造成两者间差距的主要原因是社会体制改革的成效落后于经济体制改革的成效。事实上，我国政府在20世纪末已经意识到社会发展体制存在问题，“试图让社区和社会组织去替代以前由国有企业和集体经济组织承担的实施政府社会发展规划和提供社会服务的职能”[9]，然而改革以失败告终；而且迄今为止，该方面的探索都是不成功的，最终导致我国社会服务水平低劣。以社会组织为突破口解决该问题，在学术界已形成共识。endprint

其次，政府行政体制改革和政治民主化发展的必然结果。（1）精简行政机构，缩减行政支出，使得政府不得不放弃社会服务领域内的部分行政职能。政府的任何一项行动都需要成本，即人力和物力的有效支撑，但现实中某些政府行动的不计成本，导致政府公信力严重下降，迫使中央政府做出在全国范围内精简行政机构、缩减行政支出的改革决策，这种改革趋势势必导致政府被动地改变以往包揽所有社会服务的心态，因为即使政府有心在整个社会服务领域内有所作为，它们也没有足够的物质条件去维系行动的执行，极易造成“烂尾楼”现象，所以必须选择放弃社会服务领域内的部分行政职能，转而由社会组织承接。（2）政治民主化要求政府改变以往独揽权力、统管社会事务的局面。政治民主化呼唤治理主体的多元化，提倡社会中的组织或者个人积极主动地融入到社会问题的治理中来，与政府组织采用合作互惠的行动策略，共同治理社会事务，所以社会组织供给社会服务也顺应了政治民主化的要求。

再次，社会问题与社会矛盾的多样性和复杂性对政府重新选择治理途径提出了要求。改革开放后，随着经济的迅猛发展，我国的社会问题和社会矛盾也在悄然发生变化，呈现出复杂性、多样性等时代特征，对政府的治理能力显然提出了更高要求，但“政府管理”途径的弊端却日渐显现，导致公民对其管理的有效性提出了质疑，“政府失败论”成为了该种观点的典型代表。为了攻克“政府失灵”问题，学者们相继提出了“公民社会”途径、合作网络途径等。相较而言，当前合作网络途径在学术界的呼声最高，其具体表现为网络治理。网络治理的兴起要求重新界定政府与其他社会组织的关系，其显著特征之一则为多中心的公共行动主体，所以社会组织作为与政府组织并列存在的组织体，参与到社会服务的供给中来，是对网络治理途径的合理实践，况且相较于政府部门，社会组织在提供社会服务时存在着某些政府部门无法比拟的优势，或许能获得更好的治理成效。

最后，“新公共管理”运动对我国社会服务供给主体选择的示范性影响。20世纪七八十年代在西方国家兴起了一场“新公共管理”改革运动，以新西兰、英国、澳大利亚的改革最为成功。改革中政府把大多数社会服务的供给任务推向了市场，由市场主体生产社会服务，政府不再参与该领域的生产，仅通过公私合作、合同外包、用者付费、凭单与补助等方式，在社会服务领域内视具体情况进行调节，以满足民众对社会服务的需求。该项运动利用市场竞争机制激发了市场主体的活力，市场主体相互间不断地提高社会服务水平，以求获得与政府的合作机会，客观上不仅减轻了政府的财政压力，提升了政府的形象和声誉，而且增强了整个国家的社会服务能力，促进了社会的良性运行。我党在2012年召开的十八大明确提出加强和创新社会管理，以便更好地解决社会问题和社会矛盾，实现我国社会的可持续发展。显然，西方国家改革社会服务的示范性效应，值得我国深入思考。

三、我国社会组织供给社会服务的实现方式以社会组织获得外部资源的形式为标准，社会组织供给社会服务的实现方式可以分为政府生产型、政府购买型、用者付费型、志愿提供型，其交叉情形暂不考虑，每种实现方式均有显著特征和现实困境。

（一）政府生产型

所谓政府生产型，是指政府将在社会服务供给过程中表现良好的社会组织，纳入政府领导的范畴，由政府财政直接拨付款项用于支付工作人员的工资以及开展社会服务活动所需的一切费用，使其与国有企业和国有事业单位享受同等的法律地位。政府生产型中的社会组织具有如下特征：（1）必须是社会组织中社会服务业绩非常突出的组织。只有优秀的、能在大量的社会组织中脱颖而出的组织才有可能被纳入到政府领导的范畴，表现平庸、对社会服务贡献有限的组织不可能享受政府财政的支持。（2）组织所有资金完全来源于政府的财政拨款。为了保证组织能有效地开展社会服务活动，政府需要完全解决其资金来源问题，免除其后顾之忧。（3）组织的正式员工纳入国家公务员编制行列。（4）组织享受与国有企业和国有事业单位同等的法律地位。

当然，肯定有人会质疑政府生产型中社会组织的性质，在本质上和国家事业单位的性质没有任何区别，已经不是本文所指的社会组织，那么为什么我们不直接利用国家事业单位来开展社会服务，而需要从社会组织中重新构建相关机构？答案是，现有的国家事业单位是从计划经济体制中发展过来的，所以我国的事业单位与政府机关一样，政府机关存在的办事效率低下、机构臃肿、人员冗杂等问题，在国家事业单位中也同样存在。如果我国的事业单位能在社会服务供给过程中扮演核心角色，那么政府利用其提供社会服务的效果则应显著，但实际上政府扶植事业单位以发挥社会服务功能的改革往往以失败告终，说明我国的事业单位并不能担此重任。在这一点上，社会组织却恰好相反，优秀的社会组织在提供社会服务方面的能力接受了市场规律的检验，是市场竞争中的佼佼者，他们能较好地适应市场优胜劣汰的机制，并提供优质的社会服务，因此从社会组织中发展一批国家“事业单位”是有必要的。

然而如何筛选优秀社会组织和克服优秀社会组织的官僚主义，又是摆在我们面前的一道难题。首先，对于如何筛选优秀社会组织，政府部门需要事先制定系列的考核标准，可以利用听证会等形式，把学者、政府官员以及社会服务对象召集起来，收集相关意见，然后将学术界、政府机关和受益群体的意见进行综合权衡，最终设计出一套科学制度作为其“准入门槛”。考核指标应涉及转型社会组织的数量、转型社会组织的社会服务能力及转型社会组织的地位等核心内容。其次，对于克服社会组织的官僚主义问题，优秀社会组织虽然曾经经历了市场机制的考验，但是却不能保证将其纳入到政府领导范畴后，它不会滋生官僚主义。若要始终保持优秀社会组织的活力，则需从管理设计上创新，就组织结构而言，不能采用尖形组织结构，而应采用扁平组织结构；就管理手段而言，尽量利用工商管理技术，没必要总是贯彻传统的上行下效原则。

（二）政府购买型

所谓政府购买型，是指政府购买社会组织供给的优良社会服务，来满足民众特别是困难群体在社会服务领域的现实需求，实现维持社会良性运行与协调发展的目标，而不直接参与社会服务生产的行为。政府购买型中社会组织的特征如下：（1）社会组织与政府组织是并列存在的两种组织形式。从组织类型的角度而言，社会组织与政府组织是两种不同类型的组织形式，不存在社会组织与政府组织的任何交叉关系。（2）两种组织间是平等的关系。交易双方地位的平等是市场经济的基本要求，社会组织与政府组织在社会服务的交易过程中需保持平等关系，避免政府运用行政权力干预交易过程，导致社会服务的效果大打折扣，与改革的初衷相违背。（3）社会组织与政府组织的交易对象限定于社会服务项目。即在该种境况下，政府只能从社会组织处购买相关的社会服务供给，而不能是其他服务项目。endprint

政府向社会组织购买社会服务需从以下方面进行展开。

首先，政府在社会服务领域放弃不必要的生产职能。只有政府放弃不必要的生产职能，社会组织才有进入该领域的空间和机会，才能在社会服务领域内施展才能，同其他主体展开竞争，增强社会服务质量，满足人民群众日益增长的社会服务需要，所以政府在社会服务领域放弃不必要的生产职能是政府购买型的前提条件。

其次，为社会组织提供社会服务创造良好的制度环境。不只停留于广泛宣传“鼓励社会组织提供社会服务”政策性口号的环节，尽量把事情落到实处，如减少建立社会组织的行政审批环节，以及废除非政府部门挂靠政府单位的硬性要求等，这样才更有助于吸引社会组织，积极主动地涉足社会服务领域，形成社会服务的市场体系或志愿体系。

再次，政府购买社会服务可以运用公私合作的形式或者合同外包、补助等市场化工具来进行。公私合作即政府与社会组织合作共同提供社会服务，综合考虑各自的优势，两者在合作过程中需扮演不同角色，政府主要扮演决策者和投资者的角色，而社会组织主要扮演决策执行者的角色，最终实现“1+1>2”的效果；合同外包即政府将社会服务项目以合同的形式，通过竞标的方式承包给优秀社会组织，政府只需对社会服务供给进行跟踪、评估以及验收；补助则是指政府在购买社会服务过程中，若社会组织为特定群体提供了质量较高的社会服务，那么政府可以另外给予社会组织一定的额外奖励。

最后，需要完善政府购买的监督机制和法律法规。缪勒将寻租分为了三种类型：“（1）通过政府管制的寻租；（2）通过关税和进出口配额的寻租；（3）在政府合同中的寻租。”[10]所以政府在购买社会服务的过程中，为其工作人员的寻租腐败提供了机会与可能，若缺乏相应的监督机制以及法律法规不完善，那么在竞标活动和服务价格的确定等环节都易滋生腐败，造成国家财产的流失或者影响社会服务的最终质量。

（三）用者付费型

所谓用者付费型，是指社会服务对象遵循价值规律原则或者人道主义原则主动向供给社会服务的社会组织支付费用，维持其正常运转的行为。用者付费型中社会组织的显著特征为社会组织需要收取一定的服务费用，即社会组织提供的是“有偿性”社会服务。

为什么需要遵循价值规律原则或者人道主义原则？因为社会组织可以进一步划分为企业组织和非政府组织。需说明在政府生产型与政府购买型中，未对社会组织进行详细划分，主要源于在上述两种类型中，政府都是社会服务的主要出资者，即政府为社会服务买单，社会服务对象只无偿地接受相关服务，而现在的情况有所不同，有必要区别对待。就企业组织而言，社会服务是其立足于市场的商品，企业组织与公共组织最大的区别在于它们的使命不同，公共组织主要是追求公共利益，为公众服务，而企业组织主要以营利为目的，所以企业组织提供社会服务，需遵循价值规律原则；相反，非政府组织与政府组织是公共组织的重要组成部分，虽然两者的使命均在于为公众服务，但是与政府组织相比，我国非政府组织没有稳定的资金来源，随时面临着瓦解的威胁，所以非政府组织提供社会服务，需遵循人道主义原则，社会服务对象象征性地支付相关费用。

在用者付费型中涉及一个重大问题——用者付费的现实性。虽然有学者认为“社会服务，不是通过市场交换，而是通过政府和社会无偿提供的”，“社会服务说的是非经济、不以牟利为目的的服务”[6]，但是我们认为，社会服务可以通过用者付费的方式进行获取，因为可以利用排他性手段将它与其他公共服务分离，继而运用价格机制使其在市场上进行自由交易。只不过先前我们从我国国情出发对社会服务进行界定时，强调社会服务对象是民众，特别是困难群体，而未像福利国家那样，将社会服务对象由弱势群体扩展为全体民众，实施的许多项目都是全民范围的社会服务。既然我国社会服务主要对象是困难群体，那么想让这个群体以市场价格给付社会服务成本不现实，因为这类群体以老、弱、病、残等人口特征居多，他们更多地需要从社会获得救济来解决生存问题，压根就没有能力给付社会服务费用，所以用者付费型在当前我国没有土壤。

随着经济的发展，社会服务外延不断扩大，笔者相信社会服务的“产品”会日益丰富，用者付费型迟早也会登上我国社会服务的舞台，成为社会组织供给社会服务的有效实现方式。其理由在于，我国当前已经出现了用者付费型的需求。就养老模式而言，由于代际之间的价值观念与行为选择存在差异、隔阂甚至冲突，很多老年人不愿意和子女共同生活，这里面不乏拥有经济实力的人群，他们宁愿选择养老院度过余生，呼唤成立高档养老院，显然该种社会服务只有通过用者付费的方式得以维持，而不能寄希望于由国家承担全部费用。

（四）志愿提供型

所谓志愿提供型，是指社会组织无偿地给弱势群体供给社会服务的行为，具有非营利性、公益性、志愿性、民间性、组织性等特征。志愿提供型中社会组织的特征为：（1）非营利性，即社会组织供给社会服务不以服务的市场价格为标准收取报酬；（2）公益性，即社会组织供给社会服务秉承担负社会责任、回馈社会公众的宗旨，而不计投入成本和产出的经济价值；（3）自愿性，即社会组织供给社会服务完全出于自身意愿，不带有任何被迫及强求性质。

企业组织和非政府组织相较而言，非政府组织是志愿提供型的服务主体，虽然我们不排除企业组织具有社会责任，它们会无偿性地给予社会弱势群体一定的帮助，但这也不能改变企业理性人本质，即“在机会成本为既定的条件下，理性人系统而有目的地尽最大努力去实现其目标”[11]，不符合志愿提供型特征。由此，在志愿提供型中，主要分析一下我国非政府组织供给社会服务的一些问题。

第一，我国非政府组织发展不充分制约了其功能的发挥。非政府组织在国外是政府治理社会问题的重要协助者，拥有独立的地位和优良的信誉，它们通过组织成员或者政府以及企业家的捐赠和召集志愿者来开展社会治理活动，但是我国非政府组织“行政性”色彩过于浓厚，它们的资金主要来源于我国公共财政。因为经济基础决定上层建筑，所以它们也无奈地沦为了政府的附属品，难以与国外非政府组织媲美。endprint

第二，我国非政府组织自身管理问题频发，无法承担供给社会服务的责任。我国非政府组织存在历史虽然悠久，但建国后获得合法地位的时间短暂，换言之，当前我国官方认可非政府组织的期限较短，所以非政府组织作为一种新生合法化事物，其自身发展还处于起步阶段，以致其管理模式以及资金的来源和处理等问题都受到了民众的普遍质疑，民众对非政府组织的信任度偏低。因此，一方面，非政府组织现有的不成熟状态不适合作为社会服务的主要供给者，另一方面，民众反感非政府组织提供社会服务，易出现不必要的纠纷。

第三，我国公众的志愿者文化意识淡薄，难以实现长期、无偿地供给社会服务目标。非政府组织提供社会服务主要依靠的人群为志愿者队伍，但我国公众的志愿者文化意识淡薄，会出现诸多问题。首先，难以建立志愿者队伍。虽然我国存在志愿者组队开展社会服务现象，但这些队员是否均是不依靠外力作用、仅凭自己的良心加入队伍为弱势群体提供社会服务的，值得商榷，不排除存在“作秀”以及受到权力等其他因素威胁而不得已为之的行为，这已然背离了志愿精神；其次，针对社会弱势群体，要志愿者提供一次两次社会服务，问题不大，然而若需长期、无偿地提供社会服务，往往会与志愿者的生活、工作以及学习产生矛盾，那么结果可想而知。

四、小结

从理论上讲，社会组织供给社会服务存在上述四种实现方式，但并不是每一种实现方式都适合当前我国国情并有助于我国社会发展体制转型。政府生产型不符合行政改革要求，而且执行过程中，易与既得利益集团产生矛盾，改革阻力较大；用者付费型和志愿提供型不符合现阶段我国实际发展情况，但从长远来看，势必会成为社会组织供给社会服务的有效实现方式；政府购买型，不仅迎合了全球行政改革潮流，得到了我国学术界的普遍认可，而且具有可操作性强和借鉴性强等优势，相较于前三种实现方式，改革成功的概率更大，无疑是当前我国社会组织供给社会服务实现方式的最优选择。

参考文献：

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[10]Dennis C. Mueller. Public Choice II [M].Cambridge： Cambridge University Press， 1992：235-243.

社会组织服务承诺制度 篇4

《 人民日报 》（2016年08月22日 01 版）

新华社北京8月21日电近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。

《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》主要内容如下。

为深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神，进一步加强社会组织建设，激发社会组织活力，现就改革社会组织管理制度、促进社会组织健康有序发展提出以下意见。

一、重要性和紧迫性

以社会团体、基金会和社会服务机构为主体组成的社会组织，是我国社会主义现代化建设的重要力量。党中央、国务院历来高度重视社会组织工作，改革开放以来，在各级党委和政府的重视和支持下，我国社会组织不断发展，在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、扩大对外交往等方面发挥了积极作用。同时也要看到，目前社会组织工作中还存在法规制度建设滞后、管理体制不健全、支持引导力度不够、社会组织自身建设不足等问题，从总体上看社会组织发挥作用还不够充分，一些社会组织违法违规现象时有发生。当前，我国正处于全面建成小康社会决胜阶段，改革社会组织管理制度、促进社会组织健康有序发展，有利于厘清政府、市场、社会关系，完善社会主义市场经济体制；有利于改进公共服务供给方式，加强和创新社会治理；有利于激发社会活力，巩固和扩大党的执政基础。各地区各部门要站在战略和全局高度，充分认识做好这项工作的重要性和紧迫性，将其作为一项重要基础性工作来抓，主动适应新形势新任务要求，全面落实相关政策措施，扎扎实实做好各项工作。

二、指导思想、基本原则和总体目标

（一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻总书记系列重要讲话精神，按照“四个全面”战略布局要求，贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，一手抓积极引导发展，一手抓严格依法管理，充分发挥社会组织服务国家、服务社会、服务群众、服务行业的作用，努力走出一条具有中国特色的社会组织发展之路。

（二）基本原则

——坚持党的领导。按照党中央明确的党组织在社会组织中的功能定位，发挥党组织的政治核心作用，加强社会组织党的建设，注重加强对社会组织的政治引领和示范带动，支持群团组织充分发挥作用，增强联系服务群众的合力，确保社会组织发展的正确政治方向。

——坚持改革创新。改革社会组织管理制度，正确处理政府、市场、社会三者关系，改革制约社会组织发展的体制机制，激发社会组织内在活力和发展动力，促进社会组织真正成为提供服务、反映诉求、规范行为、促进和谐的重要力量。

——坚持放管并重。处理好“放”和“管”的关系，既要简政放权，优化服务，积极培育扶持，又要加强事中事后监管，促进社会组织健康有序发展。

——坚持积极稳妥推进。统筹兼顾，分类指导，抓好试点，确保改革工作平稳过渡、有序推进。

（三）总体目标。到2020年，统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的中国特色社会组织管理体制建立健全，社会组织法规政策更加完善，综合监管更加有效，党组织作用发挥更加明显，发展环境更加优化；政社分开、权责明确、依法自治的社会组织制度基本建立，结构合理、功能完善、竞争有序、诚信自律、充满活力的社会组织发展格局基本形成。

三、大力培育发展社区社会组织

（一）降低准入门槛。对在城乡社区开展为民服务、养老照护、公益慈善、促进和谐、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社区社会组织，采取降低准入门槛的办法，支持鼓励发展。对符合登记条件的社区社会组织，优化服务，加快审核办理程序，并简化登记程序。对达不到登记条件的社区社会组织，按照不同规模、业务范围、成员构成和服务对象，由街道办事处（乡镇政府）实施管理，加强分类指导和业务指导。鼓励在街道（乡镇）成立社区社会组织联合会，发挥管理服务协调作用。

（二）积极扶持发展。鼓励依托街道（乡镇）综合服务中心和城乡社区服务站等设施，建立社区社会组织综合服务平台，为社区社会组织提供组织运作、活动场地、活动经费、人才队伍等方面支持。采取政府购买服务、设立项目资金、补贴活动经费等措施，加大对社区社会组织扶持力度，重点培育为老年人、妇女、儿童、残疾人、失业人员、农民工、服刑人员未成年子女、困难家庭、严重精神障碍患者、有不良行为青少年、社区矫正人员等特定群体服务的社区社会组织。有条件的地方可探索建立社区社会组织孵化机制，设立孵化培育资金，建设孵化基地。鼓励社会力量支持社区社会组织发展。

（三）增强服务功能。发挥社区社会组织在创新基层社会治理中的积极作用，推动建立多元主体参与的社区治理格局。鼓励社区社会组织开展邻里互助、居民融入、纠纷调解、平安创建等社区活动，组织社区居民参与社区公共事务和公益事业，促进社区和谐稳定。支持社区社会组织承接社区公共服务和基层政府委托事项，开展社区志愿服务。建立社区社会组织与社区建设、社会工作联动机制，促进资源共享、优势互补，把社区社会组织建设成为增强社区自治和服务功能、吸纳社会工作人才的重要载体。

四、完善扶持社会组织发展政策措施

（一）支持社会组织提供公共服务。结合政府职能转变和行政审批改革，将政府部门不宜行使、适合市场和社会提供的事务性管理工作及公共服务，通过竞争性方式交由社会组织承担。逐步扩大政府向社会组织购买服务的范围和规模，对民生保障、社会治理、行业管理等公共服务项目，同等条件下优先向社会组织购买。

（二）完善财政税收支持政策。中央财政继续安排专项资金，有条件的地方可参照安排专项资金，支持社会组织参与社会服务，加强社会组织能力建设，有计划有重点地扶持一批品牌性社会组织。落实国家对社会组织各项税收优惠政策，符合条件的社会组织按照有关法律法规享受相关税收优惠政策。财政、税务部门要结合综合监管体制建设，研究完善社会组织税收政策体系和票据管理制度，改进和落实公益慈善事业捐赠税收优惠制度。鼓励银行业金融机构加大对符合条件社会组织的金融支持力度。

（三）完善人才政策。把社会组织人才工作纳入国家人才工作体系，对社会组织的专业技术人员执行与相关行业相同的职业资格、注册考核、职称评定政策，对符合条件的社会组织专门人才给予相关补贴，将社会组织人才纳入国家专业技术人才知识更新工程。建立社会组织负责人培训制度，引导其自觉践行社会主义核心价值观，增强社会责任意识和诚信意识。积极向国际组织推荐具备国际视野的社会组织人才。有关部门和群团组织要将社会组织及其从业人员纳入有关表彰奖励推荐范围。民政部、人力资源社会保障部要会同有关部门研究制定加强社会组织人才工作的意见。

（四）发挥社会组织积极作用。进一步发挥社会组织在促进经济发展、管理社会事务、提供公共服务中的作用。支持社会组织尤其是行业协会商会在服务企业发展、规范市场秩序、开展行业自律、制定团体标准、维护会员权益、调解贸易纠纷等方面发挥作用，使之成为推动经济发展的重要力量。支持社会组织在创新社会治理、化解社会矛盾、维护社会秩序、促进社会和谐等方面发挥作用，使之成为社会建设的重要主体。支持社会组织在发展公益慈善事业、繁荣科学文化、扩大就业渠道等方面发挥作用，满足人民群众多样化需求。

五、依法做好社会组织登记审查

（一）稳妥推进直接登记。重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立行业协会商会，按照《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》的精神，直接向民政部门依法申请登记。在自然科学和工程技术领域内从事学术研究和交流活动的科技类社会组织，以及提供扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、救灾、助医、助学服务的公益慈善类社会组织，直接向民政部门依法申请登记。为满足城乡社区居民生活需求，在社区内活动的城乡社区服务类社会组织，直接向县级民政部门依法申请登记。民政部门审查直接登记申请时，要广泛听取意见，根据需要征求有关部门意见或组织专家进行评估。国务院法制办要抓紧推动修订《社会团体登记管理条例》等行政法规。民政部要会同有关部门尽快制定直接登记的社会组织分类标准和具体办法。

（二）完善业务主管单位前置审查。对直接登记范围之外的其他社会组织，继续实行登记管理机关和业务主管单位双重负责的管理体制。业务主管单位要健全工作程序，完善审查标准，切实加强对社会组织名称、宗旨、业务范围、发起人和拟任负责人的把关，支持符合条件的社会组织依法成立。

（三）严格民政部门登记审查。民政部门要会同行业管理部门及相关党建工作机构，加强对社会组织发起人、拟任负责人资格审查。对跨领域、跨行业以及业务宽泛、不易界定的社会组织，按照明确、清晰、聚焦主业的原则，加强名称审核、业务范围审定，听取利益相关方和管理部门意见。严禁社会组织之间建立垂直领导或变相垂直领导关系，严禁社会组织设立地域性分支机构。对全国性社会团体，要从成立的必要性、发起人的代表性、会员的广泛性等方面认真加以审核，业务范围相似的，要充分进行论证。活动地域跨省（自治区、直辖市）的社会组织比照全国性社会组织从严审批。

（四）强化社会组织发起人责任。国务院法制办会同民政部推动将社会组织发起人的资格、人数、行为、责任等事项纳入有关行政法规予以规范。发起人应当对社会组织登记材料的合法性、真实性、准确性、有效性、完整性负责，对社会组织登记之前的活动负责，主要发起人应当担任首届负责人。建立发起人不良行为记录档案。发起人不得以拟成立社会组织名义开展与发起无关的活动，禁止向非特定对象发布筹备和筹款信息。党政领导干部未经批准不得发起成立社会组织。经批准担任发起人但不履行责任的，批准机关要严肃问责。

六、严格管理和监督

（一）加强对社会组织负责人的管理。民政部门会同有关部门建立社会组织负责人任职、约谈、警告、责令撤换、从业禁止等管理制度，落实法定代表人离任审计制度。建立负责人不良行为记录档案，强化社会组织负责人过错责任追究，对严重违法违规的，责令撤换并依法依规追究责任。推行社会组织负责人任职前公示制度、法定代表人述职制度。

（二）加强对社会组织资金的监管。建立民政部门牵头，财政、税务、审计、金融、公安等部门参加的资金监管机制，共享执法信息，加强风险评估、预警。民政、财政部门要推动社会组织建立健全内控管理机制，严格执行国家有关财务会计制度和票据管理使用制度，推行社会组织财务信息公开和注册会计师审计制度。财政部门要加强对社会组织财政、财务、会计等政策执行情况的监督检查，发现问题依法处罚并及时通报民政部门。税务部门要推动社会组织依法进行税务登记，对于没有在税务机关登记的社会组织，要在本意见下发后半年内完成登记手续；加强对社会组织非营利性的监督，严格核查非营利组织享受税收优惠政策的条件，落实非营利性收入免税申报和经营性收入依法纳税制度；加强对社会组织的税务检查，对违法违规开展营利性经营活动的，依法取消税收优惠资格，通报有关部门依法处罚社会组织和主要责任人。审计机关要对社会组织的财务收支情况、国有资产管理使用情况进行审计监督。金融管理部门要加强对社会组织账户的监管、对资金往来特别是大额现金支付的监测，防范和打击洗钱和恐怖融资等违法犯罪活动。中国人民银行要会同民政部加快研究将社会组织纳入反洗钱监管体系。

（三）加强对社会组织活动的管理。各级政府及有关部门要按照职能分工加强对社会组织内部治理、业务活动、对外交往的管理。民政部门要通过检查、评估等手段依法监督社会组织负责人、资金、活动、信息公开、章程履行等情况，建立社会组织“异常名录”和“黑名单”，加强与有关部门的协调联动，将社会组织的实际表现情况与社会组织享受税收优惠、承接政府转移职能和购买服务等挂钩。民政部门要会同有关部门建立联合执法制度，严厉查处违法违规行为，依法取缔未经登记的各类非法社会组织。对被依法取缔后仍以非法社会组织名义活动的，公安机关要依法处理。行业管理部门要将社会组织纳入行业管理，加强业务指导和行业监管，引导社会组织健康发展，配合登记管理机关做好本领域社会组织的登记审查，协助登记管理机关和相关部门做好对本领域社会组织非法活动和非法社会组织的查处。外交、公安、物价、人力资源社会保障等部门对社会组织涉及本领域的事项事务履行监管职责，依法查处违法违规行为并及时向民政部门通报。实行双重管理的社会组织的业务主管单位，要对所主管社会组织的思想政治工作、党的建设、财务和人事管理、研讨活动、对外交往、接收境外捐赠资助、按章程开展活动等事项切实负起管理责任，每年组织专项监督抽查，协助有关部门查处社会组织违法违规行为，督促指导内部管理混乱的社会组织进行整改，组织指导社会组织清算工作。

（四）规范管理直接登记的社会组织。直接登记的行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织的综合监管以及党建、外事、人力资源服务等事项，参照《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》及配套政策执行，落实“谁主管谁负责”的原则，切实加强事中事后监管。对已经成立的科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，本着审慎推进、稳步过渡的原则，通过试点逐步按照对直接登记社会组织的管理方式进行管理。民政部要会同有关部门制定全国性社会组织试点方案，具体负责组织实施。地方社会组织试点工作，在各省（自治区、直辖市）党委和政府统一领导下，由民政部门具体负责组织实施，试点方案要根据当地情况研究制定。具备条件的地方可探索一业多会。已开展试点工作的地区要根据本意见精神进一步完善试点工作。

（五）加强社会监督。鼓励支持新闻媒体、社会公众对社会组织进行监督。民政部要会同有关部门制定实施各类社会组织信息公开办法，探索建立社会组织报告制度，规范公开内容、机制和方式，提高透明度；探索建立专业化、社会化的第三方监督机制，建立健全社会组织第三方评估机制，确保评估信息公开、程序公平、结果公正；建立对社会组织违法违规行为及非法社会组织投诉举报受理和奖励机制，依法向社会公告行政处罚和取缔情况。

（六）健全社会组织退出机制。对严重违反国家有关法律法规的社会组织，要依法吊销其登记证书；对弄虚作假骗取登记的社会组织，依法撤销登记；对未经许可擅自以社会组织名义开展活动的非法社会组织，依法予以取缔。完善社会组织清算、注销制度，确保社会组织资产不被侵占、私分或者挪用。

七、规范社会组织涉外活动

引导社会组织有序开展对外交流，参加非政府间国际组织，参与国际标准和规则制定，发挥社会组织在对外经济、文化、科技、体育、环保等交流中的辅助配合作用，在民间对外交往中的重要平台作用。完善相应登记管理制度，积极参与新建国际性社会组织，支持成立国际性社会组织，服务构建开放型经济新体制。确因工作需要在境外设立分支（代表）机构的，必须经业务主管单位或者负责其外事管理的单位批准。党政领导干部如确需以个人身份加入境外专业、学术组织或兼任该组织有关职务的，按干部管理权限和有关规定报批。

八、加强社会组织自身建设

（一）健全社会组织法人治理结构。针对不同类型社会组织特点制定章程示范文本。社会组织要依照法规政策和章程建立健全法人治理结构和运行机制以及党组织参与社会组织重大问题决策等制度安排，完善会员大会（会员代表大会）、理事会、监事会制度，落实民主选举、民主决策和民主管理，健全内部监督机制，成为权责明确、运转协调、制衡有效的法人主体，独立承担法律责任。推动社会组织建立健全内部纠纷解决机制，推行社会组织人民调解制度，引导当事人通过司法途径依法解决纠纷。

（二）充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。社会组织党组织要紧紧围绕党章赋予党的基层组织的基本任务开展工作，团结凝聚群众，保证社会组织正确政治方向；对社会组织重要事项决策、重要业务活动、大额经费开支、接收大额捐赠、开展涉外活动等提出意见，加强对社会组织分支机构党建工作的指导，对具备条件的分支机构，督促其及时建立党组织。对住所地不在北京以及设立分支机构的全国性、跨区域社会组织，除按有关规定由中央直属机关工委、中央国家机关工委、国务院国资委党委加强党的领导外，住所地及分支机构所在地党委应当按照“条块结合”的要求，加强对有关社会组织及其分支机构党组织的日常指导和监管服务。社会组织党组织书记一般从社会组织内部产生，提倡党员社会组织负责人担任党组织书记。规模较大、成员较多或没有合适党组织书记人选的社会组织，上级党组织可按规定选派党组织书记。积极开展党员先锋岗、党员责任区、党员公开承诺等活动。注重在社会组织负责人、管理层和业务骨干中培养和发展党员。坚持党建带群建，推动有条件的社会组织建立工会、共青团、妇联等群团组织。支持工会代表职工对社会组织贯彻执行有关法律法规和政策实施监督。

（三）加强社会组织诚信自律建设。推动社会组织建立诚信承诺制度，建立行业性诚信激励和惩戒机制。支持社会组织建立社会责任标准体系，积极履行社会责任。引导社会组织建立活动影响评估机制，对可能引发社会风险的重要事项应事先向政府有关部门报告。强化社会组织管理服务意识，社会团体设立机构、发展会员要与其管理服务能力相适应。探索建立各领域社会组织行业自律联盟，通过发布公益倡导、制定活动准则、实行声誉评价等形式，引领和规范行业内社会组织的行为。规范社会组织收费行为，严禁巧立名目乱收费，切实防止只收费不服务、只收费不管理的现象。

（四）推进社会组织政社分开。支持社会组织自我约束、自我管理，发挥提供服务、反映诉求、规范行为、促进和谐的作用。贯彻落实《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，稳妥开展脱钩试点。除法律法规有特殊规定外，政府部门不得授权或委托社会组织行使行政审批。国务院决定取消的行政审批事项，原承担审批职能的部门不得通过任何形式指定交由行业协会商会继续审批。严格执行《中共中央办公厅、国务院办公厅关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》、《中共中央组织部关于规范退（离）休领导干部在社会团体兼职问题的通知》，从严规范公务员兼任社会团体负责人，因特殊情况确需兼任的，按照干部管理权限从严审批，且兼职一般不得超过1个。在职公务员不得兼任基金会、社会服务机构负责人，已兼职的在本意见下发后半年内应辞去公职或辞去社会组织职务。

九、加强党对社会组织工作的领导

（一）完善领导体制。各级党委和政府要把加强和改进社会组织管理工作列入重要议事日程，列入地方党委和政府绩效考核内容和社会治安综合治理考评体系。地方党委和政府要建立完善研究决定社会组织工作重大事项制度；党委常委会应该定期听取社会组织工作汇报。各部门党组（党委）要加强对社会组织管理工作的组织领导，落实党建工作责任制，制定本部门管理规定，配齐配强相关管理力量，抓好督促落实。中央建立社会组织工作协调机制，地方各级要建立相应机制，统筹、规划、协调、指导社会组织工作，及时研究解决工作中出现的问题。重视和加强社会组织党风廉政建设和反腐败工作，完善社会组织惩治和预防腐败机制。

（二）推进社会组织党的组织和工作有效覆盖。按照应建尽建的原则，加大社会组织党组织组建力度，实现党的组织和工作全覆盖。暂不具备组建条件的社会组织，可通过选派党建工作指导员、联络员或建立工会、共青团组织等开展党的工作，条件成熟时及时建立党组织。新成立的社会组织，具备组建条件的应同步建立党组织。经党中央批准，全国性重要社会组织可以设立党组。各有关部门要结合社会组织登记、检查、评估以及日常监管等工作，督促推动社会组织及时成立党组织和开展党的工作。

（三）加强社会组织党建工作基础保障。推动建立多渠道、多元化投入的党建工作基础保障，提倡企事业单位、机关和街道社区、乡镇、村党组织与社会组织党组织资源共享、共建互促，为党组织开展活动、发挥作用创造条件。根据实际给予社会组织党组织书记和专职党务工作者适当工作津贴。加强对社会组织负责人的思想政治教育，引导他们主动支持党建工作。推动将党的建设写入社会组织章程。

十、抓好组织实施

（一）加快法制建设。加快修订出台社会团体、基金会和民办非企业单位登记管理条例。研究制定志愿服务和行业协会商会等方面的单项法律法规。加快调研论证，适时启动社会组织法的研究起草工作。鼓励和支持有条件的地方根据本意见精神出台地方性法规、地方政府规章。

（二）加强服务管理能力建设。各有关部门、地方各级政府要寓服务于管理中，加强社会组织管理服务队伍建设，配齐配强工作力量，确保事有人管、责有人负。各级民政部门特别是县级民政部门要有专门机构和人员负责社会组织登记管理日常工作。重点加强执法队伍建设，保障工作经费，确保服务到位、执法有力、监管有效。加快建设全国社会组织管理信息系统和社会组织信用信息管理平台，推进社会组织法人库建设，提高监管水平和服务能力。

（三）加强宣传引导。充分利用报刊、广播、电视、网络等多种方式，广泛宣传社会组织在参与社会建设和治理中的积极作用，及时总结、宣传、推广社会组织先进典型，加强社会组织理论研究和文化建设，提高公众对社会组织的认识，为社会组织改革发展营造良好社会氛围。

基层党组织和党员服务承诺制度 篇5

制度

为进一步加强党的先进性建设,强化党员教育管理，巩固党的执政基础，密切党群关系，特制定本制度。

一、承诺内容

1、村党组织在组织全体党员认真学习“三个代表”重要思想、《党章》和《保持共产党员先进性教育读本》的基础上，采取召开党员群众座谈会、上门走访调查等多种形式，引导党员进一步深化对党员权利、义务的理解与认识，从解决党员队伍存在的问题、实践党员先进性和提高党组织的战斗力出发，结合党员的思想、学习、工作、作风等实际，有针对性地确定党组织和党员的服务承诺内容。

2、村党组织结合本村实际，围绕扶贫帮困、公益事业、社会稳定、产业发展四个方面内容，把解决群众关心的热点、难点问题作为承诺的重点；围绕建设社会主义新农村，把解决致富信息闭塞、村容村貌不佳、群众就医条件不理想等作为服务承诺的重点。

3、党员根据家庭状况、工作情况和自身特长，将“四带头、四不做”做为服务承诺重点，即：带头遵纪守法、带头扶贫帮困、带头文明卫生、带头敬老爱幼，收取不义之财的事不做、损坏公共财物的事不做、和群众发生冲突的事不做、破坏生态环境的事不做。每个党员每年至少承诺服务1件实事以上，为村发展至少提1条意见和建议。

二、工作要求

1、村党组织在广泛征询意见、落实党员个人服务承诺事项的基础上，召开支部委员会，初步拟定服务承诺方案，然后组织召开党员骨干会，广泛宣传动员，提高对服务承诺制的认识，讨论完善服务承诺方案。

2、组织召开由党代表、人大代表、村民代表、部分离任老干部参加的党员大会或党小组会议，由党组织负责人和党员个人公开承诺。

3、由村委会统一制作基层党组织和党员服务承诺书。其内容包括党组织服务承诺的具体事项、服务承诺的具体措施、服务承诺的完成时限、接受群众监督的方式方法和党员个人服务承诺的具体事项、服务承诺的完成时限等。基层党组织和党员的承诺事项正式确定后，逐一登记填写承诺书，党组织签章，党员个人签名。各基层党组织的承诺书上报冷达乡党委备案。

4、在村务、政务公开栏中开辟服务承诺专栏，将基层党组织和党员承诺的内容、联系电话和监督电话公开，将服务承诺签名书上墙公示，同时采取发放公开信、上门走访等形式，进一步扩大宣传，营造氛围。

5、年终召开组织生活会通报服务承诺落实情况，并组织测评，未完成服务承诺事项的，要说明情况，督促尽快落实。对测评有20%以上党员群众不满意的，党组织提出整改或督办建议，限期改正和完成。

6、实行服务承诺销号，对已经解决并得到群众认可的承诺事项，及时办结销号，做到完结一项，销号一项，并及时公布。

三、组织领导

1、村党组织将服务承诺制纳入党建工作责任制，明确任务，强化措施，狠抓落实，实施建档管理。

2、开展帮扶活动，由党员干部结对联系1-2名素质较低、能力较弱的普通党员，帮助他们消除误解和心理障碍，确保每名党员都能开展服务承诺活动。

3、村党组织要经常听取党员的意见和建议，对履行承诺的情况每半年组织一次检查或抽查，对于在检查中发现的问题，采取得力措施，及时认真解决；对于办结限期较长的事项，要分阶段进行小结，确保村党组织和党员向群众公开承诺的事项在广大人民群众中得到很好地落实。

社会组织服务承诺制度 篇6

摘 要：新时期社会组织发展迅速，加强社会组织党建工作、服务创新社会管理是是构建社会主义和谐社会的必然要求，是维护最广大人民根本利益的必然要求，是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求。

关键词：社会组织 党建 服务创新 社会管理

社会组织是基层党建工作的新领域，是新形势下增强党的阶级基础、扩大党的群众基础、巩固我党执政基础的重要阵地。加强社会组织党建工作，加强和创新社会管理，是继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推进党和国家事业的必然要求，是构建社会主义和谐社会的必然要求，是维护最广大人民根本利益的必然要求，是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求，对实现全面建设小康社会宏伟目标、实现党和国家长治久安具有重大战略意义。

一、南县社会组织党建和服务创新社会管理工作取得新进展

近年来，在党中央的英明领导下，我县各级党委政府以及组织部门、民政部门和业务主管单位按照中央要求，顺应形势，不断加大对社会组织党建工作的领导和指导，努力探索和创新社会组织党建模式，切实改进党组织和党员发挥作用的有效方式，积极营造推进社会组织党建的良好环境，社会组织党建工作和服务创新社会管理取得了初步成效，党组织和党员对推动社会组织健康、持续发展发挥了日益重要的作用。

南洲镇南洲村社区党组织、村委会建立健全了各类社团组织，积极开展村务活动。社区充分发挥各类社会组织的作用，使社区基础设施完善，功能齐全，布局合理，方便村民活动。全村落实公共服务措施，群众性志愿服务和互助服务经常开展，服务形式多样，村民生活质量明显提高。该村建立了自治制度和村务公开栏，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督工作进一步得到落实，村务公开经常、规范，保证了村民的知情权、监督权、表达权等民主权力。村容村貌整洁优美，生态环境及生产生活条件改善，社会治安良好，邻里关系融洽，村民精神文化生活丰富多彩。做到了村务公开、村民自治、财务公开。村民评选出十星级文明户120户、九星级180户、好媳妇22名。先后被评为出席省的五好党支部，省级民主法制示范村，全市精神文明建设先进单位。

茅草街镇新尚村社区在镇党委的坚强领导下，建立健全了各类社会组织，社区成立了民主管理监督理财协会、文体协会、环卫协会、计划生育协会、综合治理维护稳定协会、老龄人协会等6个协会组织，并且经常开展活动。

社区社会组织经常组织开展群众性志愿服务和互助服务，服务形式多样。全社区农户集中放置垃圾桶，由社区环卫协会垃圾车每天收回一次，美化了社区容貌，让生态环境及生产生活条件大大改善。社区老龄人协会还争取资金24.8万元建起五保之家，10户五保老人均入住其中。社区文体协会建立了两个图书室，有书4万余册，丰富了社区居民的业余文化生活，还组织居民开展丰富多彩的精神文化生活，做到文体活动不断。社区的民主管理监督理财协会将党务、居务、财务三个公开栏每季度更新一次，并组织社区居民建立健全自治制度，实行民主选举、民主决策、民主监督工作，使居民的知情权、监督权、表态权等有了切实保障。社区综合治理维护稳定协会努力维护社会治安，居民邻里关系和谐良好，居民生活质量明显提高。社区2009年、2010年分别被益阳市委、市政府授予文明创建先进单位和社会主义新农村社区建设示范单位。

二、社会组织党建工作、服务社会创新管理存在问题及原因分析

近年来，经过各级党组织的积极探索和不懈努力，社会组织党建工作、服务社会创新管理取得了一定成效。但从整体看，我县社会组织党建工作、服务社会创新管理起步时间不长，相对来说比较滞后。

1.党对社会组织的领导有待加强

当前，从全县范围看，有的部门、有的地方对新时期社会组织的地位、功能认识不够清楚，没有站在巩固党的执政基础、提高党的执政能力、保持党的先进性的战略高度去看待、认识社会组织，没有真正把社会组织的培育发展、监督管理以及党建工作和服务社会创新管理纳入议事日程，从而导致社会组织党建工作、服务社会创新管理的思路不够清晰，工作体制不够顺畅，服务创新社会管理落后，各乡镇工作进度差异明显。

2.社会组织党建工作、服务创新社会管理的领导管理体制相对滞后

传统以条为主、按行政隶属关系形成纵向的基层党组织建设管理体系已难以适应社会组织党建需要。组织部门宏观领导社会组织党建工作，但具体工作主要依靠登记管理机关和业务主管单位。虽然中央的有关文件明确社会组织党建工作的责任主体是业务主管单位，但大多数业务主管单位并不了解自己还负有社会组织党建的责任，有的业务主管单位力量不足，难以实施有效管理。社会组织党建工作、服务社会管理方面存在条块分割、多头管理、运行不畅的现象，存在谁都在管、谁都管不到位的现象，缺乏一个主要的管理单位，责任主体有待进一步落实。

3.社会组织中党建、服务社会管理方式有待创新

社会组织不同于传统的县直企事业单位，多数社会组织还不具有严密的组织性和层级制。社会组织的组织特征是松散型；工作机制是协商型；人员构成尤其复杂，有专职和兼职的，有固定的和临时的，有工作人员和会员，还有拿薪酬员工与志愿者；规模大小不一，少部分规模较大，大多数规模较小。社会组织中，普遍存在党员数量偏少，党组织组建率偏低，党建工作空白点较多，党组织活动开展不够正常、发挥作用不够明显、服务创新社会管理理念创新不够等问题。党建工作和社会管理人才缺乏、经费太少、无固定场所的问题仍比较突出。

三、社会组织党建、服务社会创新管理的建议

社会组织党建是党的建设新的伟大工程的重要组成部分，是当前党建工作面临的一个新课题，是一项系统工程。当前，我国社会组织正处于快速成长期，也是社会组织党建工作的关键时期。我们要按照中央要求，解放思想、实事求是，改革创新，积极探索适应社会组织特点和规律的新路子，不断推动社会组织党建工作深入发展。

1.创新党组织活动方式，充分发挥党组织和党员的作用

按照党章规定，社会组织中党组织的主要任务是，引导和监督社会组织贯彻执行党的路线方针政策，遵守国家的法律法规，做好党的群众工作，维护各方合法权益，促进社会组织健康、规范、有序发展。要研究、明确党组织在社会组织中的功能定位，找准发挥作用着力点。要从社会组织从业人员的职业特点和内在需求出发，因地制宜的开展党的活动，充分利用现代信息技术和互联网等现代传媒手段，畅通党组织和党员、党员和党员之间的联系交流渠道，活跃党内生活，增强党组织的吸引力和亲和力。

2.创新党建工作管理体制，明确社会组织党建工作的责任主体

各级党委要切实加强对社会组织党建工作的领导，组织部门和各级政府民政部门以及社会组织业务主管单位党组织要通力合作，共同做好社会组织党的建设工作。组织部门要指导有关部门和单位党组织做好社会组织党组织的建立工作，指导有关部门和单位党组织加强对社会组织党组织的领导。社会组织业务主管单位和挂靠单位要继续做好所领导的社会组织党的建设工作，监督指导社会组织党组织认真履行职责。民政部门在履行社会组织登记、管理、年检、评估和执法职能时，应要求社会组织按规定成立党组织并督促开展活动。在有条件的乡镇，要积极探索建立“党委统一领导、组织部门牵头抓总、民政部门负责落实、业务主管单位协同配合”的党建工作管理体制试点。

3.创新党员教育管理理念，激发党员服务创新社会管理的内在动力

社会组织党建工作和服务创新社会管理必须从实际出发，正确处理发挥传统优势与创新发展的关系，绝不能全盘否定过去，另搞一套。要发挥党的政治优势和制度优势，借鉴县内外有益成果，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，提高社会组织党建工作和社会管理科学化水平。各级党委要提高引领社会、组织社会、管理社会、服务社会的能力，把基层党组织建设成为群众谋利益的战斗堡垒，让广大党员在服务群众中体现先进性。各级政府要强化社会管理职能，努力建设服务型政府，提供更多更好的公共服务。要动员组织群众依法有序参与社会管理，努力形成社会管理人人参与、和谐社会人人共享的良好局面。在社会组织的党员教育管理中，要坚持教育、管理、服务并重。加强党员宗旨观念教育，使党员努力成为业务工作的骨干、联系服务群众的模范、精神文明建设标兵。充分发扬党内民主、实行党务公开，调动党员关心和参与党内事务的积极性，保障党员平等参与和共同管理党内事务的各项权利。要坚持社会管理以人为本、服务为先，寓党员教育管理于社会服务之中，走出一条融教育、管理和服务为一体的社会组织党员教育管理新路子。

4.加强党的领导，确保社会组织党建和服务创新社会管理工作落到实处

社会组织服务承诺制度 篇7

我国社会组织发展的现存问题

20世纪90年代以来, 随着我国社会主义市场经济体制改革的不断推进和社会结构的快速转型, 我国政府的治理模式、社会管理和包括社会保障制度在内的公共服务体系都面临着结构性的改革, 为社会组织在社会各个领域中发挥作用创设了空间, 成为我国经济社会发展中一支不容忽视的力量。但是, 由于体制的限制、法律的狭窄、制度的缺失、认识不到位以及治理的不完善, 使得我国社会组织在社会转型时期的发展面临新挑战。从总体上看, 我国社会组织与经济社会发展的新形势和社会管理的新任务以及构建和谐社会的新要求还有较大差距。表现在:

(一) 对社会组织的地位作用认识不到位。一些地方和部门在理解社会组织的地位、作用问题上存在认识上的偏差, 对社会组织的发展规律认识不足, 对新形势下社会组织发展的意义、发展趋势以及功能作用认识不到位, 还没有把社会组织真正纳入经济社会发展的总体布局, 没有把社会组织培育发展工作纳入议事日程。同时, 政府对社会管理长期以来存在着“缺位”与“越位”的痼疾, 习惯于奉行“全能政府”模式而大包大揽, 往往将公共权力的触角自觉不自觉地深入到社会生活的每个角落。由此导致了:一方面, 政府管了许多管不了也管不好的公共事务, 该管的事情却没有管起来, 如公民就业、公共医疗、义务教育、社会保障、住房保障等领域;另一方面, 政府对社会组织的管理走向了或无为放纵或过度干预的两个极端, 在一定程度上导致社会组织的发展空间受阻碍和被封杀。

(二) 双重的管理体制导致了社会组织“非法出生”和政府监管失衡问题严重。与社会日益增长的对公共组织管理的需求而言, 社会组织严重发育不足的问题依然较为严重, 许多社会组织没有拿到政府的“准生证”而不得不成为“非法出生”的“黑户”。在双重社会管理格局下, 社会组织最终发展缓慢和发育不充分, 以致数量少、规模小、作用微, 难以满足社会发展的实际需要。从政府对社会组织监管的实践看, 受我国非制度性文化观念的渗透及计划经济时代人们传统思维习惯的影响, 各级政府普遍重登记、轻监管, 缺少以法律为框架的规范运作体系和严格监管, 使得众多社会组织发展水平较低, 出现了大量的社会管理空白。

(三) 社会组织自身存在“行政化运作”模式, 难以发挥其服务社会的职能。我国的社会组织是在社会转型过程中适应社会公共实践的需要而发育起来的, 目前大量的社会组织从政府部门中脱胎出来, 形成与党政部门千丝万缕的联系, 导致对政府的依赖性较强, 自治程度较低, 组织构造尚处于弱势状态, 在功能定位、组织制度和社会监督管理等方面都存在着不规范、不成熟的严重问题, 无法满足现实社会群体及成员多元化、利益多层次的需求等。同时, 有些社会组织甚至为自身利益和片面发展而不择手段, 由此产生一系列社会问题和矛盾, 例如轰动一时的“全国牙防组”违规认证非法收取资金案, “全国高科技协作组织”分支机构以国家机关名义在各地的诈骗敛财之举、“郭美美事件”之于中国红十字会和中国商业系统红十字会信任危机等等, 严重影响和损害了社会组织的形象, 引起人们对其公益性与公信力的质疑。

创新社会组织公共服务职能的思路

新公共管理理论认为, 在当代社会发展和公共管理中, 只有政府、市场和社会组织三大主体良性互动, 发挥自身优势, 合理承担公共管理职能, 才能实现社会公共事务协调管理, 促进社会和谐、可持续发展。社会组织作为政府和企业之外的“第三方”力量, 应着力在拓展公共管理职能、推进社会秩序、提升社会救济等方面取得突破, 更好地满足新形势下广大人民群众日益增长的公共服务需求。

(一) 拓展公共管理职能

1. 依法承接政府公共管理职能。

在社会转型时期, 我国社会组织有效参与社会公共管理, 不仅有利于增强社会组织发展实力, 而且政府通过将一些事务性、服务性、公益性等职能转移或委托给社会组织, 有利于推进政府管理体制改革。目前, 广东省已有15%的社会公益组织承接了政府转移的职能, 使社会组织彰显公共管理职能的同时, 推动了政府管理体制改革, 践行“小政府、大社会”的管理理念。

2. 通过参与购买政府服务, 提升公共服务能力。

从国外发展经验来看, 各种社会组织是政府购买服务的重点选择。在美国, 社会组织提供了政府出资所有社会服务的56%, 就业和社会训练的48%, 保健服务的44%;在德国, 志愿社团或福利协会提供了90%的助残服务、70%的家庭服务、60%的养老服务和40%的医院病床服务;英、法、日等国都有类似做法[2]。近年来, 香港政府推出的契约外包、政府购买等主张, 都强调应结合民间的资源与力量来推展各项社会福利方案, 政府不应该是福利的唯一提供者;福利的责任应该由政府部门、营利部门、非营利部门和家庭小区等共同负担。经验表明, 香港90%的社会福利服务是由社会组织提供的, 在公共服务中扮演着重要角色。从中说明, 社会组织参与政府公开招标的采购社会服务, 一方面通过获得财政支持克服资金困难, 提高资源动员能力, 在承接公共服务的过程中进一步做大做强, 发展壮大自己。另一方面, 社会组织也通过参与政府购买服务, 发挥自身的技术优势和服务力量, 创建和开展各种服务项目。

3. 培育市场经济内生力量。

社会主义市场经济是在国家宏观调控下依靠市场机制作为资源配置方式的经济形态, 从总体上看, 现阶段我国资源配置手段是复合性的, 既有行政手段, 又有市场手段, 既有公开的制度化手段, 又有在正式的社会关系网络中进行的隐蔽性手段, 社会组织能够逐渐发展壮大成为经济社会生活中一支不可忽视的力量, 以及社会组织本身具有的自主性、自主性利益和公众性利益, 必将有利于政治体制的改革与完善, 从而推动社会主义市场经济的资源配置优化。另外, 从市场经济法治本质上看, 社会组织以充分尊重各个不同市场主体的财产权、所有者地位平等权和交易自由权为价值取向, 为了维护本行业、本系统的市场声誉, 维持行业生存的社会基础, 常常会自发地形成行业内部的诚信规范和准则, 并赋予其强制约束力, 要求市场主体能够自觉遵守。

(二) 推进社会新秩序的建设

治理理论, 又称为后官僚制理论, 是在考虑了传统的公共行政理论和新公共管理理论各自的缺陷基础之上形成的一种理论。治理理论认为, 公共管理的根本特征不是效率性而是公共性, 公共性以公平、公正与正义性为基础。因此, 公共管理或公共领域的治理的规范性要求, 是必须体现公平、公正与正义性[3]。这一公共性是由政治过程、政府过程、市场过程和社会过程共同作用的结果。通过政府、市场和社会组织三方的共同努力, 树立新公共服务的原则, 建立参与式的制度与规则, 构建共同治理的机制, 从而实现市场监管等公共管理的公共性要求。社会组织在产生渊源上的民间性、社会组织成员参与的自愿性和志愿性、社会组织形成目的的公益性, 使得社会组织比起政府来说具有更强的号召力。“民间组织作为一种群众性组织, 能够把分散的社会利益群体组织起来。进行制度化的利益表达, 实现政府与民众的双向沟通:一方面它代表社会利益向国家 (政府) 表达, 另一方面它又可以充当国家 (政府) 代言人的角色, 向社会传达国家意志, 协调国家与社会的关系, 成为沟通国家与社会、政府与民众的重要渠道。”[4], 从而既可以更有效地动员、整合社会力量和社会资源, 其活动范围又可以延伸到政府管理难以顾及的领域、层面和环节, 而其所具有的自治性又使其在具体活动领域、具体活动对象、活动的方式、方法等方面更具有灵活性, 更易于促进社会沟通, 指导和规范行业会员、群体组织成员道德、文化、信誉等价值取向, 获得社会认同, 激发社会活力和创造力。

(三) 提升社会救济职能

一个服务型政府, 不可能是大包大揽的全能政府。而从社会需求的视角看, 其多样化的诉求, 也需要社会组织来承担。一方面, 社会组织要多措并举扩大公共服务产品开发力度, 创造良好的公共服务平台。另一方面, 要强化社会慈善救济。慈善是评判一个社会文明程度的重要标准, 被公认为是社会的第三次分配, 有助于弥补第一次生产分配和第二次税赋分配的缺陷与不足, 缩小财富差距, 促进社会平等。第三次分配不是政府行为, 是社会行为。发展社会福利社团和慈善团体, 发动国内外的社会捐赠建立救助基金来作为最低生活保障制度的补充, 建立新型社会救助机制, 建构社会的“均衡”与“秩序”。党的十六届四中全会明确提出, 要“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”, 这是我国第一次明确将发展慈善事业作为社会保障体系的重要组成部分。救灾“社会化”是一场全民总动员的社会、政治参与, 政府号召于上, 民间社会组织与个人呼应于下, 围绕共同关注的命题, 运用常设和非常设的社会化募捐组织, 通过大众传媒的信息发布和鼓吹激荡, 实现全社会对相关资源的集束、汇聚、整合, 并将之合理、有效、快速地配置到地震灾区[5]。

构建社会组织公共服务职能的保障措施

要从根本上实现社会组织服务职能作用, 就必须深化改革, 在法制、体制、机制以及社会管理、社会公民自治等方面取得根本性实效。

(一) 从“顶层设计”入手, 加强制度供给, 创建社会组织公共管理新体制

1.加快行政体制改革, 为社会组织履行公共管理职能奠定基石。在传统的行政管理体制下, 政府是公共事务唯一的或几乎唯一的主体, 是公共物品唯一的或几乎唯一的提供者。行政体制改革的首要任务是转变政府职能, 建立公共服务型政府, 即政府进一步下放管理权限, 改变政府万能、政府包揽一切的格局, 落实授权或委托的管理权限, 增加新的授权或委托, 为社会组织更广泛地参与公共事务管理排除体制性障碍;其次要推进公共治理结构的建设, 建立阳光政府, 从行政控制型的治理模式转向公共治理, 加大推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场分开, 进一步强化市场在资源配置中的主导作用, 探索通过行政合同、行政指导、行政补助等方式, 降低公共服务成本, 为社会组织提供快捷、简便的公共服务创造条件;再次要适应改善民生和整个社会公共需求的变化, 以公共服务均等化为原则, 提高政府基本公共服务支出, 强化政府在基本公共服务作用的同时, 培育健全发达的社会组织, 并通过动员社会组织的力量提供公共服务, 以此来弥补或替代政府之不足, 有效发挥社会组织在市场资源配置机制的积极作用。

2.构建社会治理新格局, 为社会组织履行公共职能注入活力。总结我国社会公共管理实际, 人们普遍认为社会组织发育长期缺乏良好的成长环境, 并将其原因归结为政府实行“双重管理”的限制性“制度安排”。其实究其根本, 是政府过往对社会组织的公共管理功能多持否定和怀疑态度。管理学家德鲁克在《后资本主义社会》一书中指出, “组织化社会”将是21世纪社会的最大特征, 也是未来社会的主要形态。帕森斯认为, “组织的发展已成为高度分化社会中的主要机制, 通过这个机制, 人们才有可能‘完成’任务, 达到对个人而言无法企及的目标。”社会组织是社会实现自我管理的一种不可忽视的组织力量。治理理论认为, 政府的治理是介于“负责统治的政治和负责具体事务的管理之间”[7]。

在新公共管理运动的影响下, 西方国家强调在政府、市场、非政府组织之间建立一种新型的合作伙伴关系。“这种新型的合作伙伴关系, ……体现出以治理为理念的社会管理的发展趋势”[8]。从中可以看出, 治理与传统政府管理范式的最基本的, 或者说是本质性的区别就是, 现代公共行政的要求就是公共事务的管理权限分散化, 管理主体的多元化, 不仅作为国家机器的政府可以行使公共管理权力, 而且其他的社会公共机构特别是社会组织也应当承担越来越多的公共管理职能。事实上, 在我国市场经济欠发达的条件下, 社会组织参与公共管理并履行公共服务职能不仅有利于促进市场配置资源效率的发挥, 而且能够减少个人侵占、无序发展带来的损失, 促进市场资源配置规模的增长。

因此, 要树立多元善治理念, 坚持培育发展和管理监督并重, 进一步拓展公民、社会组织参与公共管理领域, 培育公民意识, 实现以公共服务为中心的政府转型, 建设党的十七大提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理新格局。

3.建立健全法律体系, 为社会组织履行公共服务职能提供保障。邓小平同志曾深刻地指出:“我们的各级领导机关, 都管了很多不该管、管不好、管不了的事, 这些事只要有一定的规章, 放在下面, 放在企业、事业、社会单位, 让他们真正按民主集中制自行处理, 本来可以很好办, 但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来, 就很难办。”西方国家非政府组织参与社会公共管理历史悠久, 并已建立起一套比较完整的非政府组织参与社会公共管理法律体系, 对非政府组织参与社会活动的各种行为均有明确的规定。英国早在1601年就出台《慈善法》和《救济法》, 对非政府组织的行为进行了专门规范。在美国, 联邦税法501 (C) 3条款, 详细规定了非政府组织在慈善、教育、就业、环境保护、公共安全与灾害防御、青少年辅导等方面从事非营利性、非政治性活动可获得税收优惠。“法国则在《人权宣言》、《法国民法典》等基本法律的基础上逐步发展出对一些社会组织的专门化管理法律, 形成了专门的非营利社团管理法以及法国商会法等专门的法律, 这些法律构成了法国社会组织管理的基本框架。”[9]。西方国家健全的法律法规明确了非政府组织的法人地位, 确保了非政府组织的生存和发展空间, 为非政府组织参与社会活动、提供社会公共服务提供了法律保障。

目前我国有关社会组织的法律法规还不完善, 当务之急是要根据我国社会组织参与社会公共管理及政府职能调整、加快经济发展方式转变需要, 加快修订《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》等法规的同时, 研究制定专门《社会组织法》和《社团活动法》, 将各地实践探索行之有效的政策上升为法律规范, 并对社会组织参与社会公共管理的权利、义务、地位、范围等作出明确规定, 进一步完善社会组织的制度环境, 为促进社会组织参与社会公共管理提供坚实的法治基础。同时, 还应对社会组织的人员编制、职称评定、医疗保险、养老保险、税收减免等方面制定相配套的法规与政策, 为社会组织的从业人员创建良好的职业环境。

(二) 加强社会管理创新, 为社会组织发挥服务职能提供机制和资源

1.厘清政府与社会组织的关系。按照现代社会管理理论, 政府与社会组织应该是良好的合作伙伴关系, 而且是制度性伙伴关系, 以使双方受益。“这种伙伴关系强调多元化的民主参与, 即公民、民间组织以及基层行政人员等多元主体对公共治理的共同参与, 从而达到政府与公民社会良好合作的新境界。”[10]。随着社会市场经济体制改革和民主社会发展的不断推进, “小政府、大社会”是未来的必然发展趋势, 政府应顺应社会历史发展, 以转变管理观念为基点来实现职能转变。因此, 政府应履行制度设计者、制度维护者和服务购买者的角色, 按照“对内放宽、对外放开、对下放权”的原则, 从管制型政府向服务型政府转变、从微观管理向宏观管理转变, 并按照法制原则, 重视社会组织主体独立性, 在政策制定、合约订立、服务管理、评估监督等各个环节, 扩大社会组织公共权力, 建立新型的基于契约的合作伙伴关系, 为社会组织创造公平公正、充满活力的发展环境。

2.加大培育社会组织的力度。一是要加快行业协会、异地商会改革发展步伐, 大力扶持异地商会发展, 优化行业协会布局, 允许一业多会, 公平竞争。二是要大力发展公益慈善类社会组织, 加大对公益性社会团体和基金会的扶持力度。三是重点推进民办非企业单位有序发展, 做好教育科技、文化体育、医疗卫生、福利事业、生态环保、服务社区的民办非企业单位的培育和发展。四是要积极发展城乡基层社会组织, 支持和鼓励社区居民成立形式多样的慈善组织、群众性文体组织、科普组织和为老年人、残疾人、困难群众提供生活服务的组织;大力培育农村专业经济协会, 探索农村社区社会组织发展的方式方法, 充分发挥其在推进村民自治、参与村务管理、建设社会主义新农村中的积极作用。

3.提升社会组织参与社会管理的能力。随着“改革的不断深化, 社会分层日益细化, 社会利益关系日趋复杂, 利益主体呈现多样化, 收入分配差距拉大, 社会流动加快, ‘社会人’替代‘单位人’成为社会成员主要特征”[11]。一方面, 国家要因应和研究社会发展规律, 通过制定一系列社会政策和法律规范, 培育和健全社会结构, 调整各类社会利益关系, 大力发展有利于改善民生、提高公共服务水平和有助于缓解社会矛盾、促进社会和谐的社会组织, 维护社会公正、正义和社会和谐稳定的秩序。另一方面, 要按照构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”新社会管理格局的要求, 把社会组织推向社会管理的前台, 但“实际上并非政府责任的转移, 而是政府供给公共服务具体方式和机制的转变, 是政府为了向公民提供更多、更优质的公共服务而将其具体生产过程让渡给社会组织。[12]”, 共同解决社会问题。再一方面, 优质服务是社会组织安身立命之本, 公众利益是社会组织的核心本质要求。美国查尔斯·麦克林说:“公众对非营利组织的期待远高于对企业的期待……当非营利组织被认为表现得不够专业, 不负责任或在道德上有问题的时候, 公众的反应会非常迅速:产生背叛感, 破坏信任。”因此, 社会组织的参与公共事务能力的强弱, 还应十分注重其公信力、专业化、职业化以及组织的品牌效应, 以自律、互律、他律为准则, 建立崇高的社会责任意识, 切实提高咨询服务质量、政策研究质量、理论研究质量等, 树立社会公众品牌, 实现社会公平正义, 提高社会管理科学化水平。

(三) 强化社会组织依法治理, 为社会组织健康发展可持续发展创造坚实根基

1.强化社会组织监督管理。中国特色的社会主义社会要求社会组织的培育和发展必须坚持中国共产党的执政地位, 必须坚持中国共产党对社会组织的领导关系。在此前提下, 进一步完善社会组织监管体系, 坚持遵循培育与监管并重原则的同时, 力求通过监管促进发育, 建立健全社会组织准入、激励、退出、社会监督机制, 形成法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的监管体系。按照分级管理分类评定客观公正等原则, 从基础条件、组织建设、诚信建设、工作绩效、社会评价等方面对社会组织进行全面、综合的分析和评判, 促进社会组织通过良好的公共服务质量来获得社会广泛的影响, 使服务声誉转化为服务实力, 以此积极有效地参与社会管理和公共服务。同时, 建立健全以诚信为重点的信息披露和失信惩罚制度, 增强社会组织社会责任感和法制观念, 形成公开透明的管理机制, 提高社会组织的公信力。

2.落实社会组织依法治理。社会组织应当建立以制度章程为核心的法人治理结构, 包括人事制度、财务制度、内部民主决策制度, 健全会员大会或会员代表大会、理事会、监事会制度, 推进民主选举、民主决策、民主管理和民主监督, 同时要落实信息公开, 向社会公众交代财务责任、过程责任、项目责任、优先权责任, 提高社会组织运作透明度和公信力。同时, 社会组织要加强自身建设、人才队伍建设和诚信建设, 通过建立强有力并积极进取的理事会、评估监督使命与战略规划、项目评估和监管、能力监控和社会监督, 以自身规范有效的公共服务能力与水平, 争取政府的政策支持和社会公众的认可, 真正实现公共服务功能的优化。

3.增强社会组织服务创新能力。社会组织肩负着参与公共服务和社会管理的职能, 对于公众而言社会组织在某种程度上就是公益、慈善的化身。因此, 一方面社会组织要不断加强自身建设, 建立会员企业的权利救济机制, 为会员企业谋利益, 并引导组织提高服务社会的整体能力, 赢得公众更广泛的信任支持, 争取更多的社会资源, 为社会提供高水平的公共服务。另一方面, 社会组织要重视工作人员的队伍建设, 加强对现有工作人员的培训工作, 提高从业人员素质, 提高职业社会地位;逐步推行社会组织负责人、秘书长、财务人员等人员持证上岗制度;抓紧培育专业社会工作者, 建立社会工作专业资质评定制度和社会工作者资格等级制度, 使社会组织从业人员可以不断得到资质积累;引进竞争机制, 通过政策的倾斜, 吸纳、挖掘、培养和造就一批从事社会组织工作的高素质创新人才, 为构建社会主义和谐社会做出应有的贡献。

总之, 加快社会组织的发展不仅是我国加强和创新社会管理的需要, 也是我国全面建设小康社会和社会主义和谐社会的迫切要求。我们要坚持以人为本, 在科学发展观指导下, 积极探索加强社会组织公共服务职能的发展新路径, 积极发挥社会组织在公共管理、社会秩序、社会救济等重要服务职能, 并构建强有力的保障措施, 推动社会组织全面协调可持续发展, 努力确保社会充满活力、有序运行、和谐稳定, 为建立服务型法治型创新型政府作出贡献。

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社会组织培育与社区服务体系再造 篇8

[关键词]社区服务主体；社会组织培育；服务体系再造

[中图分类号]D632.9 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2015）02-0074-08

近年来，我国社会组织在规模、能力、活动范围等方面都有很大提升。社会组织作为社会建设中的主体之一，已不断地融入社区中，开始为社区居民提供服务。社区成为社会组织实现社会功能的重要载体。当前，我国社区服务体系一般是指以各类社区服务设施为基础，以社区居民为服务对象，以满足社区居民公共服务和多样性生活服务需求为主要内容，政府、企业与社会组织等多方力量共同参与的服务网络及运行机制。但在现有的社区服务体系中，社会组织还没有普遍成为不可或缺的服务供给主体。依据国内外经验，社会组织对社区建设的重要性不言而喻。我国社会组织在现有社区服务体系中的位置如何、需要从哪些方面挖掘社会组织的作用重塑社区服务体系，以更好地为社区居民服务，是新时期加强社会组织建设研究必须面对的基本问题。本文以西北地区z市s区开展的以社会组织为主体参与社区建设的项目（下文简称“社区建设项目”）为例，分析在其城市化进程中，在公益生态单薄脆弱的地区，社会组织的培育对于社区服务体系再造的作用及意义。

本文主要是从社区服务供给主体的角度，分析行政组织、社会组织、商业组织、社区志愿服务体系等主体在社区服务中的角色和作用，基于现有社区服务中存在的问题，从主体构造的角度提出再造社区服务的建议。本文的资料来源于2012年4月社区建设项目中的社区居民需求调研（下文简称“需求调研”）的问卷分析数据及访谈资料，2012年明至2013年6月社区建设项目实施中的相关资料，以及2013年7月社区建设项目结题评估所获取的访谈资料。

一、原有社区服务体系的解析

（一）原有社区服务体系的背景介绍

该社区建设项目是由上海一家公益支持性社会组织——Y机构与z市s区党工委签订协议，共同开展当地社会组织的培育、建立和初步完善社区的服务体系。2012年该项目对623户试点社区居民进行的调查显示，当地社区服务体系的大背景如下：（1）z市处于快速城市化的进程中，城市基础设施建设还有待完善。部分社区的天然气、供暖、自来水、停车等硬件设施方面还存在不少问题，给日常生活带来很大困扰。因此，社区居民对于基础设施的硬件关注要多于社区服务的软性需求。（2）z市处于社会转型的过程中，正由“熟人社会”向“陌生^社会”转变，社区居民需求日益多样化。农民向市民转变，市民的流动增加，原有的邻里格局被打破，新组建的社区关系需要重建，居民有社区交往、社区认同的需要。（3）z市处于社会服务体系完善的过程中，有一定的硬件服务基础，但社区服务体系的软性服务和支持体系还很缺乏。试点社区都有—定的服务设施，并不定期地开展一些社区服务。但在现有的服务体系中，居委会人员作为社区服务主体，并没有促使社会组织、企业、社区居民等多元参与格局的形成，致使社区服务的开展频率、居民覆盖面、服务的质量等都受到较大的影响。

z市的社会发展大背景，与大多数城市所经历的相仿，即社区建设已从硬件配备到软件介入，社区居民需求日益增加、多元。但与此相对应的是，社会资源配置模式依旧单一和集中，行政化的社区服务主体无力独力维持，导致社区服务体系僵化和无效，进而致使社区服务需求倒逼社区服务供给的改善。

（二）原有社区服务体系的主体分析

1.重压之下的社区居委会

社区服务的行政化倾向严重，学界已多有关注。从社区服务的开办项目来看，形象工程、政府动员型的项目占较大比例，根据居民需求设立的项目少。从社区服务体系的构成上看，政府是社区服务体系的中心，领导社区服务组织；而社区居委会是各项社区服务的具体操作者。根据需求调查显示，623位被调查者中，有78.9%认为所在社区的社区服务由居委会提供，有45.5%认为由物业公司提供，有23.1%认为由政府提供，有不到2%认为由企业、公益组织、志愿者或邻里互助等提供。

社区居委会作为社区服务提供的主体，由于以下几个方面因素的影响，造成了社区服务“有名无实”。第一，社区居委会的管理职能和服务职能比例失衡。以一个试点社区居委会为例，居委会成员有8人左右，辖区居民7379户，共21478人，人手明显严重不足。社区居委会干部普遍反映，居委会承载的上级行政职能部门交办的任务太多，居委会工作人员疲于应付，经常加班加点，很少有时间为居民提供服务。有学者也认为，社区服务作用不突出，工作本末倒置，社区80%的时间用来处理政府职能部门的工作，20%的时间才用于居民的日常事务。如一位居委副主任所介绍：

我感觉，居委会现在的工作以管理为主，不以服务为主……各个政府部门都压下来工作。我们居委会有5个人，每天都很忙，没有时间下户。我们每个人管一片，刚开始的时候，我们经常入户，晚上跑，了解情况，有的人确实想和群众交谈，但是现在天天忙着在电脑面前做各种统计表。我们现在也有居家养老、残疾康复站，我们也管，实际运用没有。（Z市S区A社区居委会副主任，2012-04-17）

第二，社区居委会的选择性应付行为。“上面千条线，下面一根针”，为了应付各级职能部门的检查，有些居委会只好在社区中心狭窄的办公室内摆上两张床，墙上挂上一个居家养老服务的牌子和服务规范，以表明社区有社区养老服务。有学者把某些城市社区居委会有选择地采取弄虚作假、搞形式主义乃至欺骗的办法应付上级派发的各种工作压力的现象概括为“选择性应付行为”。选择性应付也是无奈之举，基层政府在社区的“脚”是居委会，虽然居委会的工作也不尽人意，但基层政府、居委会都没有办法。例如L镇司法所工作人员谈到：

目前司法所主要开展的工作包括全民普法教育宣传、法律援助进社区等。每个社区都设有社区纠纷调解委员会，这是居委会内设的一个主要的职能中心，负责在第一时间协调、化解邻里矛盾，是司法所设在基层的第一道防线。但面临的主要问题是社区工作人员专业性不太强，文化程度有限，不能有效配合司法部门工作人员开展普法宣传活动。（z市s区L镇政府各职能部门座谈会，2012-04-16）

不仅仅是司法所，还有残联、妇联等各个职能部门，其基层工作的落实也必须依靠居委会。例如A社区居委会主任谈到：

有一个社会组织“阳光家园”，这是残联和民政局要求我办的，我是社区主任兼任法人。现在居委里“无毒”“无传销”“关心下一代”所有的牌子都挂上，谁来挂谁的。对居委的定位不清晰，居委会应该是自治组织，但居民却以为是政府的基层。（z市s区A社区居委会主任，2012-04-17）

第三，社区居委会的资金有限。z市属于经济不发达城市，社区居委会每年的工作经费仅有12000元，这些经费用于日常的办公费用都非常紧张，“为了省钱，冬天社区活动室都不开的，交不起暖气费”，这样的情况下更没有资金用于社区居民的服务。例如：

2008年一个居委会一年的年度工作经费是2000元，2009年涨到12000元，这个经费远远不够，实际上往往要从其他地方调配，如办公室装修就远远不够。为了节省经费，有的居委冬天二楼活动室是不使用的。要不然，仅采暖一个冬天就要一万多。（z市s区L镇社区办主任，2012-04-15）

居委会经费能用到活动上的很少。每逢过节居委会想搞座谈会、联谊会、联欢会等，都会遇上没经费的问题。我们还得拿出部分钱用于看望生病的党员或是居委会干部等。如果党支部评上了优秀，能拿到一笔1000元的奖金，可以用于活动开销；但这笔经费毕竟不稳定，不是每年都有。（z市s区B社区居委会主任，2012-04-15）

2.自发生长的草根社会组织

现实环境下，社区居委会作为主要的社区服务提供者，其服务所能覆盖的范围和人群非常有限。但是，社区居民的需求远远超过社区居委会服务能力范围。社区居民自发形成的各种兴趣活动小组、社会服务机构，体现了社会力量解决自身问题的强烈动力。在社区建设项目实施以前，z市s区政府领导并没有意识到地区内社会组织的自发生长。在项目实施中，Y机构团队挖掘出一些社会组织，例如提供脑瘫儿童康复、失能老人照顾、青少年学生的托管等服务的社会组织，他们基于社区有强烈的需要、社会组织创始^有相关的经历或者服务意向，在资金、场地、人员等缺乏或者受限的情况下，创办了这些社会组织，在一定程度上填补了社区服务需求的空白。

养老服务方面，WX托老中心负责人李某的案例说明一些普遍问题。李某的母亲瘫痪，没有机构接收。李某就决定改行，在家照顾母亲，后来发现其他家庭有类似的需求，因而开始以家庭照护为业。托老中心的启动资金全部由李某自己出，政府没有给过任何资助，日常运营主要依靠服务收费。其日常运营支出包括房租、暖气费、人工费、老人伙食、服务设施等。刚开始运营时亏损很大，后来有点结余。托老中心目前接收14名全托老人，还有老人想入住，但场地有限、护理人员有限，无法接纳更多的需求者。问及李某所需要的帮助，她说“希望政府能提供场地帮助，有专业人员加入，也希望享受到养老券的政策帮扶。”

这些“自发生长”的草根社会组织面临很多非常实际的困难，没有场地、人员，没有专业知识，没有支持性的政策，日常运营所得“仅够维系机构不关门”。总体层面上，组织的数量、服务都远远不能满足庞大的社会需求。因而，对于社会组织的培育变得日益紧迫。

3.功能有限的商业组织

社区服务存在商业性因素。很多便民服务可以由社区内物业公司、各种商家等机构来提供。然而，社区的问题也集中于商业组织提供的方面。需求调研中，针对“您觉得您所在的社区目前有哪些问题”，有43.8%被访居民认为“文体活动设施不足”，有37.5%认为“物业管理问题”，有36.5%认为“环境卫生问题”，有23.3认为“治安问题”，有22.0%认为“停车问题”。

在问卷调查和访谈中，被访居民普遍认为物业问题是很突出的问题。在试点社区内，特别是在农转非的小区、老小区，物业公司与居民存在一些矛盾。例如，物业费无法收齐、绿化不足、无停车场所等，两者的关系紧张，物业公司所提供的服务也不尽人意。L镇城市规划建设部工作人员谈到：

环境卫生是居民普遍反应较多的问题。主要症结在于社区居委会、物业管理公司、业主委员会三者之间的关系没有理顺，尤其是业主委员会形同虚设，没有发挥维护业主利益的作用，使得居民和物业公司的矛盾常常激化，大部分包括卫生、治安等方面的问题都没有办法解决。还有些老城区目前没有物业公司，这就无形中增加了居委会的工作量。（z市s区L镇政府各职能部门座谈会，2014-04-16）

c社区多数小区没有物业管理。有的即使有，并且公示出了规范的物业管理办法，但因为种种原因，始终没有落实。个别住户素质太差，不愿意交物业费，造成物业公司停止合同。如果物业公司罢工，小区没有人管，住户会很没有安全感；小区停车位严重不够，停车收费标准也没有统一，极易造成纠纷。（z市s区C社区居民座谈会5号居民代表，2014-04-16）

物业管理问题，居委会管不了物业公司：居民常常和物业公司吵架，物业公司只是收钱，不办实事；业主委员会也是形同虚设，没有实权，不能控制物业公司。（z市s区c社区居民座谈会12号居民代表，2014-04-16）

4.缺失的社区志愿服务体系

社区居民是社区的人口要素，也是社区服务的主要需求方。在现有的社区服务中，显性的或者经常和居委会打交道的人群是社区的弱势群体，是需要被照顾的群体。但是，社区应该是所有居住者的社区。以社区5%的弱势群体为主、忽略95%的主流群体，其所开展的社区服务只能走向“救济式”的越帮越困的路径，无法调动主流群体。如果突破5%的弱势群体的思考范围，想办法挖掘社区志愿者的力量，并营造社区广泛参与的氛围，那么社区居民在作为服务需求方的同时，也可以作为服务的提供者。在社区建设项目中，需求调研显示，623户被访者中有76.8%的未曾以志愿者或者邻里互助的方式参与过社区活动，有23.2%的曾经以志愿者或者邻里互助的方式参与过社区活动。社区居委会主任的访谈也证明社区志愿氛围的缺乏：

没有社区志愿者或者比较活跃的人员参与社区服务。小区志愿者都是低保户，我们居委会要想人家来参加小区服务，除非开展一些文体组织，才有人自愿参加，出于兴趣爱好的关系，但要他们参加公益性的社区服务他们就不愿意。（z市s区社区主任座谈会，2014-04-16）

试点社区缺乏志愿服务的氛围，社区弱势群体的服务主要由低保边缘户提供，社区居民的流动性、异质性也强化了社区文化的疏离感。社区志愿者的动员、组织，虽然不能成为提供社区服务的组织化的渠道，但是可以成为社区服务的社会基础，为社会组织、居委会、物业公司等机构提供社区服务塑造社区氛围、奠定人员基础。如果能培育社区志愿服务体系，就能挖掘出社区志愿者，从而拓展社区志愿服务途径，形成长效社区志愿服务机制，社区居民才能真正参与到社区中。

（三）原有社区服务体系的主体结构总结

总体而言，在z市试点社区的社区服务体系中（见图1），社区服务的供给者主要有社区居委会、物业公司等商业组织和社会组织。其中，居委会是最为重要的社区服务提供者，但是行政化色彩严重，服务形式重于内容，这是政府功能在基层社会失灵的体现；物业公司等商业组织主要提供商业性社区服务，但因小区硬件基础、居民收入水平等不同，整个试点区域的物业水平还有待提高；社会组织是基于社会需求、自发生成的，可以在—定程度上弥补“政府失灵”，但其面临资金、场地、人员等现实困境，组织发展的可持续性堪忧。这种社区服务的组织化机制，相互间的分工、协助还有待建立。而社区居民，特别是那些热衷于公益活动的社区居民，他们既是社区服务的需求者，又是社区服务的部分提供者，所以应该改变以往社区服务以弱势群体为导向的服务方式，加强社区服务培育模式的建设。

二、社会组织培育模式及社区服务主体的塑造

原有的社区服务体系主要依靠居委会、物业公司等商业组织，社会组织还没有作为重要的社区服务供给主体发挥作用，社区志愿者资源也没有培育起来。在这样的服务主体结构下，社区服务供给远远无法满足社区居民的需求，社区服务体系僵化和无效，居民对于社区事务的参与程度很低，社区服务需求倒逼社区服务供给的改善。基于需求调研结果，社区建设项目应由自上而下的政府职能转移动力、自下而上的社会需求倒逼和社会组织化推动共同促成。由Y机构这家外来社会组织介入当地社区服务体系的改革为例。Y机构在对试点社区服务体系现状调研的基础上，认为试点项目要承担起“启动社区服务模式转型，建立初步的社区服务体系”的社区治理创新任务，转型后的新的社区服务模式的基本图景是建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社区治理新格局。而项目的关键点在于培育当地社会组织，使其成为社区服务的重要主体。

关于社会组织培育的动因，有学者认为，我国社会组织培育源于两种力量的推动：一是自上而下的政府推进，二是自下而上的社会推进。自上而下的政府推动是政府面对原有社会管理体制困境的积极表现，也是政府倡导多元主体合作治理的应然之举；而自下而上的社会推动源于公民多层次的服务需求和公民意识的增强。而目前我国社会组织培育的基本情况，从培育模式看，主要有政府主导培育模式、官民合作培育模式、社会组织主导模式；从培育主体来划分，主要有政府、基金会、企业、支持型社会组织；从培育方式来看，可以分为政策支持、资金资助、能力建设和综合培育型；从培育载体来看，有项目资助、组织培育、领袖培育之分。

Y机构对当地社会组织的培育是与当地政府合作开展的，主要为被培育社会组织提供能力建设、资源链接等方面的综合培育。具体而言，其培育模式包括：

1.机构识别

通过实地走访，挖掘在试点社区中的草根社会组织，将其作为培育对象。其功效诚如z市民政局社工委副书记所言：

（项目）促进了当地整个对社会组织的认识……对观念有促进作用。规范当地社会组织发展……对社会组织功能发挥起了作用，这十几家机构不是Y机构培育的，是它挖掘出来的社会组织浮出水面，通过挖掘、培训，让他们在社会中有_定的作用发挥。（z市民政局社工委副书记，2013-07-29）

2.能力建设

为培育对象提供项目管理、志愿者团队建设、财务管理等方面的培训，带领培育对象赴上海相同类型的机构交流学习，参与社会组织的展览会等。目的在于提升社会组织的公益意识、专业能力、行业视野。被培育的草根社会组织对Y机构的能力建设给予了较高的评价。例如：

培育中心给我们做了很好的平台，培训、交流、例会，收获蛮多，我们都去。上次去上海，我几乎全程参与，感觉很好。汤老师项目管理的课程，感受很深，亲身指导……去年中央财政项目，我们申请到了资金，批了35万。（z市社工站社工，2013-07-29）

（参加项目）挺好的。刚开始根本不懂公益啊……就是我刚开始干的时候，我是没想着养老考察、调研啊，后来收获挺大，打开了我的视野，懂得公益，我培训了才知道志愿者、社工是什么。（WX托老中心负责人，2013-07-27）

项目对我们来说，有用的，（培训）资料拿回来，把我唤醒了，就开始想着去注册。每次涉及这方面的培训，我们都去。想着能够规范化。（TS儿童托管中心负责人，2013-07-31）

3.链接资源

在社会建设项目中，Y机构作为社会组织与政府之间的桥梁，协调场地、争取支持社会组织发展的资金。诚如两位负责任人所言：

政府给我们提供房屋，免房租，我们承担水电费。机构发展前景不错。（YJ社区便民服务中心负责人，2013-07-29）

（机构）已经注册一年多了，在z市民政。目前机构租了办公场地，装修后正式入驻办公……也在开始接触—些潜在的社会捐赠资源，有了良好开端。（z市残疾儿童康复中心负责人，2013-07-27）

4.打造枢纽

在Y机构的设计里，为了保证项目的持续性，必须在当地打造一个枢纽型的社会组织来代替自身在该项目中的作用。项目中所培育的s区社会组织培育中心，就是师傅带徒弟的方式，Y机构团队每月都实地指导、每周有电话沟通。所打造的s区社会组织培育中心成立了理事会，部分理事是市区两级政府官员，这对于加强两级官员对社会组织的认识起到一定作用；工作人员有3人，但是由于工作人员的经验不足，对于其他社会组织的支持力度还有待提升。

由外来专业机构介入培育当地社会组织，对于当地社区服务体系及相关利益方的影响主要有几个方面：

第一，结合社区实际，挖掘和培育了不同类型的社会组织，提升了社会组织人员的公益理念、服务能力、机构管理能力等，加强了社会组织的规范化运作。如z市民政局社工委副书记所言：

总的感觉，这个项目的运行给当地社会组织的发展有促进。第一，促进了当地，领导层、社会组织、居民对社会组织的认识。我也是去年刚到，对社会组织认识模糊，社会组织承担—些政府力不能及的功能，对观念有促进作用。第二，Y机构项目运作，规范了当地社会组织发展，以前是松散的没有规范的发展，但是Y机构介入就很规范地从孵化到培育发展。（z市民政局社工委副书记，2013-07-29）

第二，提升了政府部门相关领导和工作人员对于社会组织的认识，推动政府对于社会组织支持政策的破冰，尤其是政府加大了对社会组织的财政支持。

整体上，Y机构引入z市以来的理念应该说总体效果相当不错，至少在政府相关部门层面上，理念都有变化，都深深认识到社区发展的必要性。理念上变化，政府、老百姓越来越关注这方面。感觉到按照这个方向发展，（培育中心）在宁夏会走在前面……很高兴看到通过Y机构引入，这个变化蛮大，往这个方面发展，前景广大。（z市s区财政局局长，2013-07-29）

第三，以s区社会组织培育中心为纽带，加强试点社区的政府部门、社会组织、支持机构之间的联系，推动当地公益生态的形成，达到了预期值。

培育工作不是一蹴而就，培育中心填补了全区引入专家和组织发展社会组织和社区服务的空白，开拓了眼界，创新了理念。培育中心工作是从无到有，从小到大，从不规范到规范的过程；培育中心能结合社区实际需求，制定服务目标，解决了老百姓实际需求。各项培育工作和能力建设活动效果比较明显，服务能力提升。（z市S区党工委书记，2013-07-29）

通过一年发展，对社会组织有些了解……通过上海专家辅导，回来以后通过与他们交谈，对发展公益组织有很大的帮助。我们公益组织通过这些培育，有些起色。（z市S区民政局副局长，2013-07-29）

第四，项目在一定程度上增加了社区居委会的帮手，满足了社区需求。另外，推动社区居委会场地增加、人员工资提升，从而得到社区居委会、居民的认可，密切了社区居委会和社区的关系。

以前D社区办公条件虽然是z市最好的，比起其他城市就差远了，自从社会组织培育中心成立，上海Y机构过来，通过协调，我们从450平米变成1600平米办公楼，自然条件改善。居委会办公经费，以前是2万元，自从Y机构协调，现在按户走，一户10元钱，居民多，费用就高—点。我们7000多人口，7万多，这是比较好的，收益最大的就是我们。我们以前想着开展活动，由于经费制约，没办法开展，现在想开展，一般能开展。社会组织培育方面，我们星光艺术团发展成z市蛮有名的社会组织……我们吸收了一个书画促进会，主要针对社区居民，交些会费。（z市s区D社区居委会主任，2013-07-28）

尽管项目取得了一定的成效，Y机构挖掘和培育了10余家社会组织，并使其在社区服务中发挥一定的作用，但因该项目仅获得一年期的政府购买，项目结束后，Y机构没有继续开展该项目，Y机构所培育的s区社会组织培育中心被s区民政局接管。应该说，项目所发挥的实际效果在短期内有限，如果项目能再多获得1年～2年的资助，项目在社会组织培育、社区服务体系再造方面的作用会更加明显。

三、构建社区服务体系的双层体系：支持体系与服务体系

z市社区服务体系建设中存在的主体性缺失或不足问题，在一定程度上反映了我国大多数城市社区服务建设的困难。我国民政部副部长窦玉沛2014年4月14日在北京表示，当前，我国社区治理正处于改革攻坚期，面对社区居民不断增长的物质文化需求，社区治理仍面临角色错位、资源匮乏、参与不足等三大难题。具体体现为：社区治理角色错位，是指基层政府职能转变不彻底，社区居民委员会行政负担过重，社区社会组织服务能力偏弱。社区治理资源匮乏，是指社区组织工作经费未能得到充分保障，社区自治和服务设施总量不足，人力、财力、物力等配套支持与社区治理需要间存在较大缺口；社区治理参与不足，是指政府部门在公共服务领域包办过多，居民自治活动的内容和载体相对单一，社会力量、市场主体参与社区建设缺乏长效机制。