借新还旧如何认定

借新还旧如何认定（通用4篇）

借新还旧如何认定 篇1

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【要旨】

就同一笔欠款，因到期无力归还，债务人立“借条”换取“欠条”，应认定为广义的“借新还旧”，债权人对新增保证人负有披露义务。【案情】

原告赵某与臧某有砂石业务往来。至2011年12月24日，臧某尚欠赵某15.5万元材料款未付，遂立欠条一份。后经多次催要未果，臧某于2012年4月15日又立借条一份换取欠条，并由李某签字担保。2012年12月25日，臧某因涉嫌伪造公司印章罪被逮捕。赵某将李某诉至法院，要求其承担保证责任，被告李某以不知道是“借条”换“欠条”为由请求免责。【审理】

江苏省阜宁县人民法院审理后认为，凡债务人先后两次向同一债权人立据负债，第一次没有保证人或有保证人，第二次增加保证人或增加新保证人的，立据目的或用途又是用于偿还或变相偿还(确认)第一次立据债务的，那么在新增保证人对保证持有异议的情况下，债权人即需举证证明该保证人对债务人的第一次立据事实或第二次立据用途是明知或应知的，否则即免除保证责任。本案中，因诉争借条实质系先前材料欠款转据而来，原告除口头诉称被告知道借条形成过程外，未能提供其他证据加以佐证，符合担保法司法解释第三十九条第一款“主合同当事人双方协商以新贷偿还旧贷，除保证人知道或者应当知道的外，保证人不承担民事责任”之规定，故判决驳回原告的诉讼请求。一审宣判后，双方均未提起上诉，该判决已生效。【评析】

通说认为，“借新还旧”又称“以贷还贷”，是银行业金融机构为清降不良贷款，保全诉讼时效，盘活信贷资产的一种债权固定变通措施，即对于到期不能归还的贷款，银行通常会与贷户再次签订贷款合同，以新贷出的款项清偿部分或者全部旧的贷款。业务操作形式虽不尽一致，但因实质并未增加新的贷款规模，故旧贷的消灭与新贷的发生均只是表征而已，债务依然存在，金融机构并未因借款人的重新立据而圆满实现债权。易言之，“借新还旧”的本质是“新瓶装旧酒，换汤不换药”，主要变化在于借贷双方就还款期限达成了新的展期合意。由于该合意往往弱化了即期贷款风险，掩盖了借款人的实际履约能力，因此考虑到典型保证合同的单务、无偿性，为维护交易安全，避免作为次级债务人的保证人之合理信赖遭受不公侵害，预期、或然债务变成即期、既然债务，担保法司法解释第三十九条第一款采用衡平主义，遵循诚实信用和不加重保证人负担原则，对债权人的这种风险转嫁行为予以否定，课以债权人披露主合同“借新还旧”事实的法定义务及相应证明后果，否则保证人依法免责。

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本案中，“借条”换“欠条”的行为性质与后果同金融借款保证合同中“借新还旧”的行为性质与后果本质无异，完全符合后者构成要件：

1、债权人为同一人，欠款债务始终存在，并未因借条的换取而根本性灭失。无论系欠条，还是借条，均是固定债权债务关系的一种有效凭证。两者在本案中反映的基础法律关系虽有所不同，承载的却是对同一债权人的同一笔债务，该债务并未因外观形式的变化而有所差异。根据物权变动理论，动产物权的转移，除现实交付外，若动产交付前即为受让人占有的，那么交易双方还可以采用“让与合意”的方式进行，也就是说用于清偿诉争欠款的借款资金，在原告接受臧某换据时即已完成观念上的交付和债务的充抵。可见，尽管出借行为没有实际发生，但债务确实存在，并不妨碍债务双方以拟制形式对既往债务予以确认，亦即变相偿还。

2、基础法律关系的变更掩盖了债务性质，致使保证人对保证风险预期评估不足。借条面向未来，欠条着眼现在，这是通常情形下借条与欠条所载债务的性质差别。细言之，借条立据时，债务虽因借贷事实的成立即将却仍未发生，反映的唯一法律关系就是借款合同;而欠条立据时，债务一般已经存在，只不过因各种原因未能即时履行罢了，反映的法律关系除借贷外，还包括买卖、劳务、加工承揽、侵权等其他一切以金钱为给付标的约定或法定，合法与非法的债务关系，也就是说欠条仅是一张债权凭证，至于承载的基础法律关系在所不问。可见，相较于借条而言，欠条蕴含的内容更为隐蔽和丰富，不履行或履行不能的风险更大，因为立据时，债务人的履约能力不足、信誉度下降、资产减少等事实或成定势，故为完善保障措施，提高债权实现系数，对于逾期债务，债权人往往会要求或同意债务人再次立据，以“借条”形式重新确认“欠条”内容。这样，既便于转嫁既定风险，获取保证人的担保，也降低了债权主张成本，变相延长了诉讼时效，却违背了诚实信用，加重了保证人的负担。因此从结果方面考察，原告的行为与金融机构因故意或过失未披露“借新还旧”事实，以致保证人作出非真实担保意思表示的本质亦无不同。

3、“借条”换“欠条”这一行为本身也折射出债权人主观非善意。借款肯定系欠款，但欠款并非一定是借款。日常生活中，虽然以“欠条”代替“借条”保全借贷关系的现象时有发生，但反之，以“借条”保全“欠条”债务的行为明显违背常理。因此，当该行为给第三人造成不利影响时，势必要对债权人的行为动机予以究问，倘若不能作出合理解释，那么该换据行为不仅要受道德谴责，还应受法律否定性评价。

综上，“借条”换“欠条”属于广义的“借新还旧”，对担保法司法解释第三十九条第一款应作目的性扩张解释，其不仅适用于金融借款保证合同纠纷，还应类推适用于包括民间借贷等到期转据的其他类型的保证合同纠纷。(作者单位：江苏省阜宁县人民法院)

借新还旧如何认定 篇2

“借新还旧”首先是由国际货币基金组织 (International Mone tary Fund) 等机构于20世纪80年代提出1, 目前我国法律法规关于银行信贷业务中的借新还旧尚无一个准确规范的定义, 通常是指借款人到期无法正常归还银行贷款时, 通过重新与银行签定一份借款合同的方式来借款偿还旧贷的行为。借新还旧有时也称为贷新还旧或以贷还贷, 已成为当前银行信贷业务中普遍采用的操作方式, 这主要源于两点:一是借新还旧有利于银行在短期内盘活不良资产、迅速降低不良率;二是借新还旧能使借款人避免因借款逾期而支付高额罚息, 减少财务支出成本。这实际上是银行与借款人之间的一种“互惠双赢”的行为, 也是为双方所愿意接受的。

从法律的视角来看, 银行信贷中的借新还旧是对原借款合同中贷款期限、利率等条款的变更, 其实质内容是对原借款期限在法律契约上的延长。借新还旧在法学性质上属于民事行为, 因而要正确界定银行与借款人之间的二次借款是否是借新还旧, 既要具备客观上发生借款人将新借资金用于偿还旧贷的行为, 又要具备银行与借款人两者主观上有借新还旧的共同意思表示。从基层的金融涉诉案件审理实践中看, 法院部门在查证借款人以新借资金偿还旧贷的行为比较简单, 基本上没有争议, 但在查证银行与借款人两者“有借新还旧的共同意思表示”就比较困难。如果银行与借款人在新签合同中贷款用途上写明借新还旧的, 共同的意思表示就不需要去费力查证了, 但绝大多数合同中是不会这样写明的, 也就难以较明确地认定双方是否“有借新还旧的共同意思表示”。司法实践中在没有确切证据的情况下, 允许使用推定的方法。因而我们认为, 在银行信贷中发生了以下行为就可推定为是借新还旧行为2:一是银行与借款人新签定借款合同后根本没有实际资金贷出, 只是履行了更换贷款凭证和账面处理手续;二是新借款虽已实际贷出, 但金额正好是旧贷款本息的加和, 借款人又在短时间内归还旧贷款的;三是资金已实际贷出, 不论金额是否等于旧贷款本息之和, 双方约定由银行从新借资金中进行部分或全部扣收的。

单位:件、万元

从近几年威海市金融涉诉案件情况看, 借新还旧涉诉案件占有一定比例, 近两年虽涉诉案件数量下降, 但单笔金额明显增大 (表1) , 这也表明从法律视角来研究借新还旧问题是非常必要的。

二、借新还旧的法律效力及其理论分歧

银行信贷业务中借新还旧的法律效力问题一直是金融涉诉案件中银行和借款人非常关注的问题, 因为它不仅关系到借新还旧主合同的效力, 还关系到借新还旧担保合同的效力, 也就是关系到银行信贷资金的第一和第二还款来源是否能得到保障的问题。截止目前, 我国的法律、行政法规对银行借新还旧的法律效力尚未做出直接而明确的规定, 导致理论界和司法界对该问题的认识不同、争论不一, 主要的理论分歧依旧是围绕借新还旧是否具有法律效力问题而展开。

(一) 认定借新还旧合同不具法律效力

主要观点包括:一是借新还旧合同缺乏实质性履行等操作环节。银行与借款人协商签订借新还旧借款合同, 其目的就是为了清偿原来所欠的贷款, 较多地是侧重进行一些账务处理, 实质上借新还旧合同根本没有履行借款行为, 双方当事人签订此类合同, 完全是为了规避有关法规和规章的规定, 不是真正意义上的借款行为。

二是借新还旧合同违反国家金融政策和金融规章。《贷款通则》中对贷款合同的展期有明确规定, 借款人不能按期归还贷款时可以申请展期, 但对展期期限有严格的限制, 如短期贷款展期期限累计不得超过原贷款期限, 展期期满后不能归还的贷款要转入逾期账户管理。借新还旧的做法明显与这些要求相背离。

三是借新还旧合同违反《民法》及《合同法》的有关规定。借新还旧合同中往往不写明新借资金的真实用途, 也不进行真实的资金划拨, 贷款行为实际上是虚假的, 这些都与相关法律形成明显冲突, 在金融案件诉讼中, 借款人往往以此为由主张借新还旧合同无效, 保证人也以此为由主张主合同无效导致从合同无效。

(二) 认定借新还旧合同具有法律效力

主要观点包括:一是借新还旧行为已是法未禁止的客观事实。从法律上看, 现行法律、行政法规中对借新还旧行为并没有禁止性的规定, 并且目前借新还旧已被大多数银行普遍采用, 如果一律认定为无效, 银行将要承受数额巨大的损失, 对银行业发展所带来的打击是难以估料的。

二是借新还旧是当事人之间真实意思的表示。从实际情况看, 借新还旧合同中多数因审批原因而未明确列出资金用于归还旧贷, 但借新还旧协议是双方自愿达成的, 意思表示真实, 不存在以欺诈、胁迫的手段订立合同, 客观上未损害国家、集体、第三者的利益, 基本上符合《民法通则》和新《合同法》的有关规定。

三是司法审判实践中已倾向借新还旧合同有效。在金融涉诉案件审理中, 判决借新还旧的贷款合同无效没有任何法律依据, 因而最高人民法院经济庭认定借新还旧行为有效;最高人民法院2000年施行的《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第三十九条实际上也肯定了“借新还旧”的法律效力。

本文研究中, 基于借新还旧已成法不禁止的客观事实和基层的司法实践情况3, 同样认为借新还旧具有法律效力。

三、借新还旧面临的法律风险分析

就银行业经营而言, 从法律视角研究借新还旧问题, 其核心目的在于全面分析和有效防范借新还旧行为的法律风险, 从而避免银行经营中自身利益遭受严重损失。这里提及的法律风险主要是指借新还旧关系人之间签订的主合同 (借款合同) 和从合同 (抵押合同、担保合同) 因不具备法律效力而导致银行遭受资金损失, 上文中已将借新还旧行为具有法律效力 (即主合同具有法律效力) 作为研究前提, 这样我们只需研究分析从合同的法律风险就可以了。

图中: (1) 为初次贷款; (2) 为不变更抵押或担保的借新还旧; (3) 为变更抵押或担保的借新还旧; (4) 为归还原贷款

(一) 抵押风险

1. 抵押物不变更的法律风险。

从法律层面来讲, 借新还旧合同的签定标志着旧债的消灭和新债的发生, 原有的贷款债权消灭后, 其从合同中的抵押权也同时消灭, 如双方当事人仍把原来的抵押合同作为借新还旧合同的从合同, 势必要面临抵押合同无效而导致实事上无抵押的贷款风险;在重新签定抵押合同时, 由于在时间上往往比原抵押合同推后了一年左右, 期间借款人可能以该抵押物与其他银行签定过抵押协议, 导致偿债顺序发生变化, 从而使银行面临偿债不足风险。

2. 抵押物变更的法律风险。

借新还旧合同签定过程中, 如果抵押物发生变更的, 银行一般会视同新的抵押物来进行评估和登记, 重新签定新的抵押合同, 面临的法律风险相对较小。

(二) 担保风险

1. 担保人不变更的法律风险。

在借新还旧合同签定中如果担保人不发生变更, 在不重新签定担保合同的情况下, 同样面临主合同变更而导致原来的从合同失效所带来的法律风险问题;在重新签定担保合同的情况下, 从法理上讲, 由于借款人用新贷款偿还了旧贷款, 从而免除了担保人对旧贷的担保责任, 其承担的风险和责任仅是对新贷款的, 较之借款人按照实际贷款用途使用新贷款产生对担保人的风险和责任要小一倍, 因而担保人无论是否清楚当事人借款的真实用途, 均应承担对后一份贷款的担保责任, 银行面临的法律风险相对较小。

2. 担保人变更的法律风险。

在借新还旧合同签定中如果担保人发生变更, 在重新签定担保合同时如果没有写明贷款用途是借新还旧, 担保人可能确实不知道贷款真实用途, 或者故意以当事人双方合谋欺诈来抗辩承担责任, 则极大程度上造成担保从合同无效, 银行则不得不面对相当于无担保人的法律风险。

综上, 借新还旧中涉及从合同的法律风险基本上可以概括为以下六种情况 (表2) , 尤为值得关注的是风险程度较大的三种情况, 有必要在实务操作中加以研究解决。

四、相关建议

一是尽快完善相关法律法规, 有效解决立法滞后问题。目前相关法律法规对借新还旧虽无禁止性条款, 但也没有明确的条款对其进行法律层面的规范, 不利于依法保护银行的合法权益。建议有关部门结合金融业务实际, 针对借新还旧中反映出的问题开展专项立法调研, 对发布的《贷款通则》等部门规章进行修订, 具体规定借新还旧的适用条件、操作程序, 使之趋于规范, 有章可循, 以制定法规、规章的形式确定借新还旧的合法性;同时, 协调司法部门联合制定有关规范借新还旧活动的法律规范性文件, 指导、约束基层的司法实践, 解决此类贷款实务和司法审理中的立法空白, 以充分维护银行的合法权益。

二是引导银行增强法律风险意识, 严格规范业务操作。在法制环境不断改善的情况下, 银行应依法规范自身的经营行为, 在办理借新还旧业务时, 银行应注意在借款合同的资金用途中明确写明“借新还旧”条款, 如有担保人要同时取得其书面同意, 以保证借新还旧主、从合同的法律有效性, 避免引来不必要的法律纠纷。如果当地的司法实践不支持借新还旧行为时, 银行对逾期贷款原则上应慎办或少办借新还旧, 注意有效规避法律风险。

三是重点防范抵押在后风险, 有效避免偿债不足问题。在借新还旧重签抵押合同时, 往往易忽略抵押物不变更所产生的法律风险, 因此在重新签定抵押合同时, 银行应要求借款人提供明确具体的抵押物, 在合同中尽可能详尽写明抵押物的相关内容, 避免使用概括性或模糊性词语;要求借款人列出“到期债务清单”, 对抵押物所抵的到期债务进行严格审查, 准确判断抵押物尚未抵押的价值和债务风险, 为合理确定抵押贷款额度提供参考, 同时也避免在出现风险时面临偿债不足问题。实践中可以尝试签定中长期一次性抵押方式, 有效消除抵押在后风险。

摘要：近年来借新还旧已成为金融机构信贷业务中一种普遍使用的方式, 但在越来越多的金融涉诉案件中, 由于目前国内法律法规对借新还旧问题没有明确的规定, 各级法院的判决结果各不相同, 由此给金融机构造成了大量的信贷资产损失, 也在一定程度上制约了金融机构信贷业务创新与发展。本文从借新还旧业务的现实调查、借新还旧的法律效力及理论分歧、借新还旧面临的法律风险等方面进行了系统性分析, 并就完善相关法律法规等方面提出了建议。

关键词：银行信贷,借新还旧,法律问题,探讨

参考文献

[1]卢克贞《商业银行贷款业务中的有关法律问题研究》《济南金融》2001年第2期

[2]朱克鹏《商业银行法律实务与案例评析》法律出版社2004年版

地方债“借新还旧”何时休 篇3

公开报道显示，在近期某次招商大会上，曹妃甸区一位领导透露，如今曹妃甸区每天要还的利息在1000万元左右。通过地方融资平台从银行贷款，填补此前债务窟窿的做法在曹妃甸已无法奏效。

事实上，类似的亏损项目比比皆是，曹妃甸也许只是冰山一角。在这种环境下，业界担心或出现多米诺骨牌效应。据穆迪推算，中国地方债余额已达12.1万亿元，中国地方债或已走到“悬崖”边。

2010年，审计署对全国地方债进行全面审计摸底后确定了“控新增、化量存”的原则，但实际又增加了约13%。为什么？兴业银行首席经济学家鲁政委表示，说“控”但“控”不住，这才是风险。

债务黑洞知多少

6月9日，央行公布1？5月社会融资规模达9.11万亿元，较去年同期多3.12万亿元，同比增长52%。同时，第一季度以来，真实信贷需求量与往年相比出现较大幅度的萎缩。数据显示，5月份新增贷款6674亿元，同比下滑15.86%，4月新增信贷7929亿元，环比下滑25.90%。

在社会融资规模增速惊人的同时，贷款却在萎缩，那么钱去了哪里？有分析认为，资金供给和实体经济已出现背离，很大部分资金流入了“债务黑洞”。

6月10日，国家审计署公布第24号公告结果显示，截至2012年年底，36个地方政府债务余额3.85万亿元，17个城市资不抵债。

审计署报告也表示，由于偿债能力不足，一些省会城市本级只能通过举借新债偿还旧债，5个省会城市2012年本级政府负有偿还责任的债务借新还旧率超过20%，最高达38.01%。

也正是基于审计署的报告，穆迪6月13日发布报告，计算得出至2012年年底，中国政府直接和担保的债务可能已经上升13%，达到12.1万亿元。

尽管业界一直在讨论地方债风险究竟有多大，但事实是，到目前为止，并没有发生一起显性的地方政府债务或城投债违约事件。为什么？一个最重要的办法就是“借新还旧”填补债务黑洞。

6月14日，财政部公告，首批地方政府债券招标发行，安徽、新疆、甘肃、福建四省区的债券发行总量为422亿元。有媒体发现，一些省份的资金安排计划中，有1/3以上的发债融资将用于偿还到期的地方债。

情况或许比想象的还要严重，财经评论员叶檀撰文表示，地方提前透支了未来城镇化所需要的40万亿元投资，每个城都在建设新区，基建工程开工数量超过以往任何时间，从光谷、慧谷、智谷到药谷，所有叫得出、叫不出的“谷”集中在大量的高新技术园区。

6月中旬，网上爆出河北省委、省政府与银行对峙，政府要求工行唐山分行现场表态性发言，支持曹妃甸后续信贷，但遭拒绝。传言政府后来要挟工行，称将不支持唐山工行的发展，工行总行则威胁将停河北全辖贷款。业内评论认为，这是一次银行与政府之间的对决。

一位业内人士评论道：“省委无法要挟工行对曹妃甸那9家融资平台放贷，否则财政部、银监会折腾那么久的融资平台政策可以当废纸了！”

“商业银行拒绝被绑架是明智的，银行是商业机构，要考虑资产质量。”世界银行东亚太平洋区可持续发展局首席基础设施专家刘志说。

显然曹妃甸和唐山市已经无法“借新还旧”达到循环的目的。媒体报道显示，从2003年开发至今，曹妃甸正逐步进入债务还本付息高峰期，其债务规模至少不会低于600亿元。

“曹妃甸不是个例，不是每个城市都能复制陆家嘴金融中心的模式，每个城市条件不一样，过去那些匆匆上马的项目不在少数，期望越大，风险越大。”刘志对《新财经》记者表示，地方债系统性风险可控，目前业界对地方债最担忧的一点就是债务信息不透明。

迎来偿债高峰期的地方债务似乎岌岌可危，中央财经大学郭田勇教授认为，目前地方债风险的分布存在区域差异，拿城投债来讲，东部某些地区发债量大，再发债时连好的抵押资产都难以找到，可西部某些地区几近空白，西藏0只，宁夏也仅发过1只。

叶檀认为，一些内陆城市新区如鬼城，房地产价格5年不涨，可同期地方政府的债务涨了数倍，成为泡沫最有可能崩溃的地区。

债务结构复杂化

从债务资金来源看，2012年年底的债务余额中，78.07%的银行贷款仍是债务资金的主要来源，债券发行为12.06%，为地方债务资金的主要来源。但目前监管部门和银行都加大了对新增政府平台贷款的控制，今年银行渠道因此受限。

今年5月，银监会已要求各银行不得新增平台贷款规模，同时要求银行严把新增贷款准入标准，发放平台贷款时必须满足借款人现金流全覆盖、抵押担保符合现行规定、资产负债率低于80%等约束条件。出于对风险的关注，各家银行应声缩紧对政府融资平台的贷款额度。

2012年12月，财政部和发改委等部门的“463号文”，围追堵截地方政府违规融资渠道，禁止为了发售债券而将医院和学校等公共资产注入特殊目的实体。

但有评论认为，从目前的数据看，“463号文”并未达到预期效果，反而政信合作余额在今年第一季度创下新高，一些地方通过信托、融资租赁、BT（建设-移交）和违规集资等方式变相融资现象突出，这些市场主体充当了地方政府的“资金掮客”，使得地方政府的债务结构日趋复杂化和隐蔽化。

公开数据显示，2011？2012年，一些地区通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT、违规集资等多种方式融资合计2180.87亿元，占这些地区两年新举借债务总额的15.82%。这些融资方式的筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，比如BT融资年利率最高达20%，地方债风险进一步被放大。

中国信托业协会数据显示，截至2013年第一季度末，直接的政信合作业务余额为6548.14亿元，同比上升160.85%，远超过近几年平均2千亿？3千亿元的水平。

发债方面，2012年被称为城投债的“井喷之年”。2013年1月6日，中央结算公司发布《2012年度债券市场统计分析报告》显示，2012年，政府和企业通过银行间债券市场筹资的规模达到4.4万亿元，其中城投类债券累计已达6367.9亿元，占比14.47%。

2013年第一季度，地方政府旗下的投资公司则发售了2830亿元人民币债券，同比增长一倍多。中投证券研报分析，城投公司债务以扩张迅速、借新还旧为主。与审计署结果相比，城投类公司债务增速更快，一方面是源于统计样本及口径不同，另一方面也表明城投类公司承担了更多的融资职能，但是其所负债务却被摒除到地方政府性债务之外。

整体风险可控

中国诚信信用管理有限公司董事长毛振华在接受《新财经》记者采访时表示，债券市场还没有出现一个明显违约案例的根本原因，是监管规定不得违约。

毛振华说：“现在发改委、央行、证监会都在管，都不愿意自己监管的范围内出事。实际上中国监管是不允许债券违约发生的。”

毛振华判断，中国经济已经结束了单边上扬的趋势，很多行业出现了一些风险，特别是政府支持的大型项目风险。

毛振华说：“现在中国出现一个很奇怪的现象，越垃圾的债券越好卖，还不了地方政府会帮你，过去实际上是在保险箱里运行。我们也很期待今年出现一笔人民币违约债，要不都是担保债，并不是真正的债？券。”

评级机构在中间扮演什么角色呢？有观点认为，国内市场评级机构基本消灭了A和A+，用不了多久，AA-恐怕也要濒临灭绝了。

毛振华对记者坦言，过去整个债券市场的评级比较高，这是不正常的，发行人状况没有那么好，但它的确不会违约。“我们对今年的形势也非常紧张，一方面，期待政府解除债券市场的担保，真正回归市场；另一方面，我们不希望看到出现系统性风险。”

从今年上半年数据来看，中国债市继续火爆。来自Dealogic数据显示，截至今年6月6日，中国债券发行量高达2106亿美元，按年上升38%（1528亿美元），并首次冲破2000亿美元关口，创同期记录新高。

下半年，受监管风暴进一步的影响，城投债冲量或被“暂缓”。

5月22日，发改委发布一则通知，要求加强对资产负债率高于65%、信用评级低于AA+级的地方政府融资机构所提出的债券发行申请的审查。据了解，国家发改委负责对地方政府建设项目成立的融资机构的债券发行申请进行审核。

汇丰银行大中华区首席经济学家屈宏斌认为，地方债反映的是城镇化相关的公共基建投融资体系的乱象。既要地方政府承担基建、保障房甚至义务教育，又不给他们合法透明的举债渠道。他们只能变着法儿举债。

财政部财政科学研究所所长贾康认为，目前来看，债务规模总量仍在安全区，但需防范某些局部地区和具体项目出现的债务风险。国家发改委投资研究所所长张汉亚接受《新财经》记者采访时表示，目前中国地方债系统没有太大风险，整体可控。

刘志认为，最根本的解决办法还是“地方财税制度的改革”，城市基础设施建设需要大量资金，尽管靠出让土地和城投公司举债的模式曾经非常成功，但现在缺点日益明显，这需要政府推进改革。

刘志说：“开源与节流都是需要一定时间的解决办法，地方政府的燃眉之急，显然是在短期内解决债务压力的办法，这是一个困局，现有的结构比较难改变。”

借新还旧如何认定 篇4

转至：南方财富网 信托资讯

区域振兴看起来很美，但是背后无不是潜藏着巨大的资金缺口。

公开资料显示，从环渤海到黄三角，再到中三角，以及珠三角的横琴和前海等“新特区”；从皖江城市带，到宁夏沿黄城市带，长江中游的“大南昌”、“大武汉”和长株潭等城市群等，其投资计划动辄数百亿上千亿，甚至过万亿元规模。

银行、信托、各类投资基金在这些造城运动都中扮演着重要角色。尤其是在平台直接贷款被监管层限制之后，信托公司扮演的融资通道角色格外重要。

一边是信托借势区域战略快速进行业务扩张，另一边却是融资杠杆被放大之后，信托公司的风险逐渐暴露。

早在2012年12月24日，财政部、发改委、人民银行和银监会等四部委联合下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（“463号文”），针对地方政府与财务公司、信托公司、金融租赁公司等非银行金融机构的合作业务踩急刹车。

不过今年上半年数据显示，由地方主导的基础设施建设项目信托融资不降反升，尤其是不少地方平台融资变身实业融资，承接地方平台融资项目的情况日益增加。同时也显示出地方融资链条紧绷的态势严峻。

尤其是部分由地方政府和各路资本主演的区域发展大戏曝出烂尾，让这一类模式蒙上阴影。（南方财富网信托资讯 ）

政信合作“变身”

7月10日，北京某信托人士坦言，目前地方平台和信托公司已经成功绕开463号文对信托公司平台业务的限制。

模式是“完全将一个项目装入实业资产变更名目，或者将民营公司挂在地方平台内，换一个名目进行融资”。上述人士指出。

在此之前，已经出现地方政府出具的“承诺函”，转变为“说明函”、“财政资金安排函”、“对账函”等擦边球的模式，但多数地方融资平台的信托融资并未改变由地方政府兜底的模式。

按照中国信托业协会披露的数据，截至一季度末，信托对政府主导的基础产业配置比例为25.78%，即在8.73万亿元信托资产规模中占据了2.11万亿元；配置比例同比提高3.93个百分点，环比提高2.16个百分点。

其中直接的政信合作业务一季度末余额为6548.14亿元，同比增长160.85%，环比增长30.56%，远远超过近几年平均两三千亿元的水平。

本报记者根据iFinD提供的数据统计发现，信托参与的由地方政府主导的基础设施建设项目火爆，譬如在天津市的项目中，截至7月11日，信托融资达到60余亿元，而且多数为地方政府主导的基础设施建设项目。

目前的信托尽管在投资担保的设计环节减少了地方平台直接融资的数量，但由各区县各类国营企业进行融资建设的项目并未转冷。

譬如北方国际(000065,股吧)信托投向的东丽湖地区多款基础设施建设项目，交易对手即为天津市东丽湖区国资委旗下天津东方财信投资集团，而担保也并非由地方政府财政，而是转以国有企业股权进行兜底。

由地方国资体系控制的平台公司出面作为交易对手成立信托产品，在今年上半年政信合作中十分普遍。而在国元信托为皖江城市群量身定做的信托产品中，也并非以地方财政作为兜底，而是选择一家地方大型企业作为本息连带责任保证担保，并以企业所持有的土地使用权作为抵押担保物。这一模式被复制到已经被监管层三令五申限制的公益性项目融资之中。

数据显示，在刚刚过去的两个月时间，包括湖南信托、中投信托、天津信托、万向信托、方正东亚信托、紫金信托、华澳信托和国元信托等信托公司发行至少数十款针对地方融资平台的基础设施建设类信托产品。

而部分央行分行发布的区域金融安全报告，有的已经明确指出地方信托业投融资面临的风险。

“借新还旧”模式

由地方政府主导的路桥、产业园区开发和其它公益性项目的开发，由于开发周期远长于信托融资周期，使得新发信托产品借新还旧的意味十分浓厚。

统计数据显示，部分信托产品的投向为补充融资方流动性，或为缓解高企的融资杠杆带来的经营压力，甚至部分项目采取由地方政府债券回购承诺和保证担保的模式，并没有实体抵押物。譬如此前中信信托成立的投向延安新区投建应收款流动化的信托项目。

此外，包括天津市武清区道路改造项目、东丽湖地区东路工程、东丽湖区交通通信和热力工程、天津西青工业区张家窝区域和蓟县杨庄水库等信托融资项目也都有借新还旧的嫌疑，在此之前这些地区也均曾以其他名目进行信托融资，尽管投向有所转移，不过是否会利用信托资金偿还旧债则难以分辨。

“一个项目可以通过分解做长融资链条，如经过分解之后分别进行信贷、信托和股权投资等融资，可以大大改善项目的融资能力。”上述信托人士表示。

除此之外，还可以通过继续注入资产和土地的模式，将原融资平台的资产做大，以吸引新的融资方式介入。

而在地方信托融资的链条中，部分地区由更高一级政府部门搭桥吸引银团贷款，通过金融创新的手段吸引海外机构信托贷款，或将各类收益权打包成融资主体的模式已经屡见不鲜。加上信托项目投向披露并不透明，地方政府在包装新的名目上操作空间极大。

面对地方政府的巨大融资需求，一些本土信托公司，过度承载了地方政府发展压力：譬如负重河北经济转型的渤海国际信托；承载安徽皖北振兴和皖江城市带的国元信托；以及巨额投向天津基础设施建设的天津信托等。

面对地方巨大的融资需要，本土信托之间甚至会出现接力的情况。以天津为例，天津信托今年以来投向天津本地基础设施建设项目趋少，本土另一家北方国际信托则火速成立了数十只信托产品，后者为地方政府解围的意向颇为明显。而另一项数据显示，房地产信托热情高涨，信托融资投向实体经济的意愿依然偏冷。

“主要原因是房地产行业回暖预期增加”，日前，北京某信托研究人士指出。实体经济被隔离在信托融资链条之外，则意味着在地方政府借新还旧的游戏中，可能实体产业的振兴遭到“忽视”。后者往往才是地方政府振兴战略最为重要的方向。

地方融资平台链条风险

尽管监管层三令五申限制地方平台融资项目，不过已经深陷债务漩涡的地方政府，面临的资金饥渴症短期内显然难有改观。

近年来各地大规模的新区开发建设，已经吸纳了巨额的信托资金，但区域发展风向一旦转向，给信托融资带来的投资风险不容小觑。

截至2012年年底，平台贷款存量达9.3万亿元，城投债存量1.77万亿元，以基建类信托为主的信政合作存量则达5016亿元。

尽管去年年末财政部、发改委、人民银行、银监会等四部委联合下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（称463号文），限制信托投向地方融资平台，不过根据永益数据，仅三月份就有44款产品投资于基础设施建设领域，这一禁令对于信托投向几乎已经没有影响。

而今年4月9日，银监会还曾下发的《关于加强2013年地方融资平台风险监管的指导意见》，强调各银行要控制平台贷款总量。并要求各银行建立包括银行贷款、企业债券、中期票据、短期融资券、信托计划、理财产品等在内的全口径融资平台负债统计制度。同时，要求银行审慎持有融资平台债券，不得为平台债提供担保。

目前，要想有效抑制地方政府不断推高融资杠杆的冲动，在“堵”的同时，需要监管层出具更多的方案纾解部分地区因为基础设施建设已经形成的财政黑洞。

“风险有可能会快于预期的被引爆”，据业内人士分析指出，部分有地方背景信托公司由于过度承载了地方政府的区域发展战略，在投资活动中可能会受到非市场因素影响，因此面临的风险可能会更大。

从房地产信托，到涉矿信托，再到艺术品信托，以及基础设施建设信托，信托与市场热点总是如影随形。豪气冲天的区域战略吸引来的亿万融资后，一旦风险预期不足，极有可能最后落下一地鸡毛。南方财富网 http://