我国政府职能的发展

我国政府职能的发展（精选9篇）

我国政府职能的发展 篇1

结合我国的具体情况，论述政府职能与社会发展的关系。

政府职能转变促进社会的发展。服务型政府一改往日的“统治者”姿态，变成为社会主义市场经济发展提供各项服务的机关，适应当前的经济体制，当然就有助于经济社会的发展咯！

社会的发展要求政府转变职能。过去政府充当的是命令者、管理者，随着社会主义市场经济体制的不断完善，政府再那样管理就有些计划经济的倾向了，所以要转变职能，打造服务型政府。这也属于生产关系的调整，去适应生产力的发展。

我国政府职能的发展 篇2

从经济学的角度考虑, “公共物品”理论是政府职能的理论基础, 当代西方许多学者从“公共物品”出发, 来定位政府的职能。公共物品具有消费的“非排他性”和“非竞争性”。一方面, 增加消费不会引起生产成本的增加;另一方面, 每个人对该产品的消费, 并不影响或妨碍其他人同时消费该产品, 不会减少其他人消费该产品的数量和质量。公共物品如果由市场提供, 会出现严重的“免费乘车”问题, 最终的结果必然导致没有人愿意提供公共物品, 这就是所谓的“市场失灵”。所以公共物品的提供必需借助于某种强制性力量, 这就是由政府来提供。但是政府提供公共物品也会失灵, 政府倾向于提供单一化、标准化的公共物品, 很难满足多元化的需求。此外, 政府权力的“寻租”行为, 而权力的“寻租”又总是和腐败联系在一起的。所以政府不是解决“公共物品”的灵丹妙药, 政府在公共物品的提供上也存在不同程度的“政府失灵”。政府失灵和市场失灵同时出现的情况下, 这就需要由公共事业组织来提供公共物品。公共事业组织作为一种组织创新, 可以弥补市场和政府的不足, 满足公共物品的多元化需求。公共事业组织提供市场无法提供而政府又不愿或者做不好的公共物品, 更好的实现公共物品的提供, 提高公共事业的服务质量和效率。所以, 尽管提供公共物品是政府的一个重要职能, 但它并不需要直接生产和提供所有的公共物品, 在某些公共物品的供给上, 可以向企业和公共事业组织购买服务, 实现公共物品的供给。市场失灵和政府失灵理论解释了公共事业组织在提供公共物品方面的功能, 这正是公共事业组织得以产生和发展的理论基础。

二、公共事业组织承接我国政府职能的转变

我国原有政府职能的配置基本上是在计划经济体制下逐步形成的, 政府长期扮演着“全能政府”的角色。在经济领域, 国家实行高度集中的计划经济;在公共事业领域, 由国家出资兴办各种公共事业, 抑制公共事业组织的发育成长。随着社会主义市场经济体制改革的不断深入, 市场在资源配置中的基础性作用明显增强, 这必然要求政府职能的转变。在1988年的国务院机构改革中, 我国政府明确提出“转变政府职能”这一概念, 随后的机构改革, 都是围绕这一核心开展的。

我国目前正在着力进行的政府职能转变的基本趋向是建设一个有限政府, 一个公共服务政府。公共服务型政府, 就是以人为本, 为人民服务的政府;一个无私的、没有私人利益的政府;一个最小化的、有限政府。政府将从对一些经济事务、社会事务的管理中退出, 把政府职能集中到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来, 主要提供制度供给和公共产品, 确定公共政策。政府将不该管、管不了也管不好的职能交给企业和公共事业组织承担。

在我国政府机构改革、政府职能转变的过程中, 我国“小政府、大社会”格局的逐步形成, 政府职能将向市场和公共事业组织两个方面分化, 市场机制可以在私人经济领域发挥其优势, 而在公共领域, 则往往是“失灵”的。比如政府职能重心转移到宏观管理上来, 对经济活动的微观管理权力的下放;单位制的瓦解, 过去由单位承担的许多职能转移到了社会;新的社会问题和人们对公共物品需求的多元化, 这些政府转移出来的公共领域的职能必须选择一种合适的渠道解决。公共事业组织具有公益性、非营利性、沟通性等职能优势, 非常适合承担政府转变职能分化出来的公共领域的部分职能。同时, 政府职能转变需要公共事业组织参与其中, 接替政府的某些职能, 促进政府职能的顺利转变。否则, 如果离开了公共事业组织, 则容易出现公共领域的真空地带, 使政治体制改革难以继续。

三、我国公共事业组织发展存在的问题

我国公共事业组织包括事业单位、民办非企业、社会团体等组织形式, 民办非企业、社会团体又合称为民间组织。事业单位大多是在计划经济体制下建立和发展起来的, 是计划经济条件下的产物。改革开放以后, 许多民间资本进入公共事业领域, 提供公共服务, 民间组织得到了快速发展。到2006年底, 经民政部门登记注册的民间组织数量达到34.6万多个, 其中社团18.6万, 民办非企业单位15.9万, 基金会1, 138家。这些组织已遍布全国城乡, 涉及公共事业的各个领域, 初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的民间组织体系。但是, 我国公共事业组织的发展较之西方国家的公共事业组织而言, 起步较晚, 还很不完善, 存在很多问题。

(一) 独立性差。

缺乏独立性是公共事业组织发展中存在的一个主要问题。公共事业组织理论上应该是独立于政府和企业之外的, 但现实的发展中, 三者之间的界限十分模糊, 一部分公共事业组织与政府机关的活动没有什么区别。例如许多官办社会团体是依附于主管部门的二级机构, 资金来源、机构设置、人员配置、活动开展受制于政府, 缺乏应有的独立性。一些公共事业组织受企业资助者的影响, 被资金这只看得见的手拉着去开展体现资助者价值观的活动, 明显失去了公共事业组织本身的独立性。

(二) 公信力不足。

公信力是指社会对一个组织的认可及可信任程度, 它通过法律约束和自律规范来体现, 我国公共事业组织存在公信力危机的问题。公共事业组织成立的宗旨是为了公益事业, 然而随着组织的发展, 其结构和人员往往朝官僚化方向发展, 最终导致组织的公益目标被置换成为了组织或者私人的利益。公共事业组织作为公共组织的重要组成部分, 代表公共利益, 应该承担公共责任, 但是目前公共事业组织公共责任监督机制存在许多问题, 一些公共事业组织管理不规范, 腐败、违规问题的频频发生已经严重影响了公共事业组织的公信力。人们已经注意到一些公共事业组织, 特别是那些规模较大、时间较长、资金较多的组织, 存在公共责任缺失的问题, 经营管理人员渎职腐败, 部分组织负责人奢侈消费、中饱私囊。比如“辽宁阳光儿童村”事件;中华绿荫儿童村的负责人, 赋有“中国妈妈”称号的胡曼莉, 用社会各界捐赠给儿童村的善款为自己购置价值50多万元的豪宅, 并花数十万元送女儿出国留学。这些腐败行为严重偏离了公共事业组织的公益性目标, 也严重影响了公共事业组织的公信力。

(三) 法律和监督机制不健全。

我国公共事业组织法律立法存在很多缺失, 缺乏公共事业组织单行法, 从现有的法律来看, 立法层次低, 缺乏权威性, 可操作性不强。管理没有刚性依据就成了最大的困难, 很难有效监督公共事业组织。一个组织一旦成立, 除了统一的“年检”之外, 几乎没有成熟配套的监督机制。多元监督主体是造成管理“真空”的原因之一, 政府的监督主体很多, 民政部门、业务主管部门、财政部门、审计机关, 但监督主体的职责分工不明确, 导致政府对公共事业组织的监督陷入主体缺乏、政出多头的混乱状况。而且由于业务主管部门与公共事业组织有着千丝万缕的联系, 有的公共事业组织的负责人就是业务主管部门的领导, 因此政府不能有效监督。再加上社会监督还很薄弱, 公共事业组织的自律机制也不成熟, 公共责任监督机制体系还有待完善。由于缺乏有效的监督, 有些公共事业组织的负责人在公益目的的掩盖下为个人谋取私利。

(四) 我国公共事业组织发展的对策建议。

1.明确政府职能边界, 规范与公共事业组织的关系。

明确政府职能边界, 才能理顺政府与公共事业组织之间的关系。公共事业组织缺乏独立性, 甚至成为“二政府”、“准政府”, 主要是政府职能“越位”造成的。在政府职能转变过程中, 需要公共事业组织承接一部分转移出来的公共领域的职能。处理好这个问题, 首要的是明确规范政府和公共事业组织的关系, 在划分政府和公共事业组织的职能时, 应遵循的原则是:政府不能或者不愿意做的事情上, 应发挥公共事业组织的作用, 政府要给予充分的授权和支持;市场和公共事业组织都无法完成的职能, 政府必须承担。总体来看就是政府在宏观、全局上、关键问题中承担更多的责任, 微观的管理更多的交给公共事业组织完成。

2.完善公共事业组织法律制度。

清晰明确的法律规范既为公共事业组织的发展提供方向, 也为政府和社会对公共事业组织提供监督的依据。现阶段我国公共事业组织的法律体系不健全, 政府应尽快对现行法规进行增补、调整和修改, 制定关于公共事业组织的组织法, 包括公共事业组织的界定、管理体制、法律地位、资格认定、自律机制、法律责任等;制定各类公共事业组织的行业规则, 包括市场准入、交易规则、税收减免、成本核算、利益分配等;建立完善的事业法人制度, 明确产权, 实现事业所有权、经营权与监督管理权的分离, 从而实现政事分开、资事分开, 建立独立的事业主体, 使其拥有必要的经营自主权并承担相应的责任。完善法律制度建设, 将公共事业组织的发展纳入法制化轨道, 使公共事业组织的日常活动有法可依、有章可循。

3.完善公共事业组织公共责任监督机制。

具体主要做好以下几个方面:一是明确界定政府监督主体, 加强监督力度。监督主体多元化和职责分工不明确是造成监督疲软的主要原因之一, 因为多元监督主体和职责分工不明确很可能会使政府对公共事业组织的监督陷入“集体行动的逻辑”, 监督主体互相推卸责任。我国现有法规已初步区分了登记管理机关和业务主管单位的职责。但是其他监督主体之间的具体职责划分, 还需进行具体的立法规范。政府监督的重点应放在公共事业组织是否违规上, 而不是涉及公共事业组织日常运作管理。同时应变监督为服务, 在实践中使公共事业组织受益并能主动接收政府监督。二是加强公共事业组织的日常监督。现有法律中对于公共事业组织年度检查, 实际执行中流于形式, 缺乏可操作性, 对于违反年度检查的法律责任及其处罚也未做明确规定。应该加强这方面的法律制度, 每年对公共事业组织的活动进行检查, 如果发现该组织有为私人牟利或从事某种经营性活动, 则取消其免税资格, 并追究其法律责任。三是营造竞争环境, 促使公共事业组织运作透明化。我国公共事业组织制度安排上人为限制了公共事业组织之间的竞争, 主要表现在两个方面:“分级管理体制”带来的地域上限制竞争;同一行政区域内不允许设立相同或相似的公共事业组织。由于缺乏外部竞争的约束, 公共事业组织处于垄断地位, 缺乏持续改进管理水平和提高服务水平的动力, 成为影响我国公共事业组织发展的瓶颈。有鉴于此, 必须取消制度限制, 允许出现更多的公共事业组织, 打破垄断格局, 建立竞争机制, 激励公共事业组织不断改善业绩, 在竞争中实现优胜劣汰。四是建立公共事业组织行业监管, 完善自律机制。行业监管是一种非常有效的自律机制, 通过在公共事业组织本系统内部建立监督制约机制。建立一套科学合理的公共事业组织评估体系, 建立相互合作有相互制约的自律性组织, 收集整理、发布公共事业组织运作信息, 由专业评估机构对公共事业组织的运作效绩进行评估, 评估结果向社会公开, 作为公众参与公益事业的指导。

参考文献

[1].周映华.论我国政府职能转变与非政府组织的发展[J].理论月刊, 2007, 6

[2].马英.我国政府职能的转变与公共事业组织的建设[J].天津商学院学报, 2004, 5

我国政府职能的发展 篇3

关键词：现代物流；政府职能；物流管理方式

中图分类号：C939文献标识码：A

一、制定科学的物流业发展规划和统一的物流标准

考虑到物流行业在国民经济发展中的战略地位以及物流行业的复合性、技术性和国际性特征，西方各国政府都把物流业纳入经济发展总体战略目标之中，制定科学的物流业发展规划和统一的物流标准，确保本国物流业发展的科学性、持续性和可操作性。目前，我国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要已经明确了“大力发展现代物流业”的战略方针，并确定了主要的发展方向：“推广现代物流管理技术，促进企业内部物流社会化，实现企业物资采购、生产组织、产品销售和再生资源回收的系列化运作。培育专业化物流企业，积极发展第三方物流。建立物流标准化体系，加强物流新技术开发利用，推进物流信息化。加强物流基础设施整合，建设大型物流枢纽，发展区域性物流中心。”过于宏观的发展方向尚需要进一步具体化，在综合调研和科学论证的基础上，国务院有关部门应抓紧出台我国物流业十一五专项发展规划，并在此基础上制定物流业年度发展规划，会同各省级人民政府制定具体的实施方案并认真加以落实，确保我国物流发展规划的科学性、可操作性和延续性。

二、建立长效的物流管理体制和协调机制

西方各国政府普遍建立了政府部门和物流行业协会的双重物流管理体制，同时也建立了政府主导、行业协会和物流企业参与的多层面的协调机制。当前，我国政府在建立长效的物流管理体制和协调机制设计方面，应坚持做到以下三点：

一是在国家发展和改革委员会设置专门的物流管理机构。目前，我国是由国家发展和改革委员会的经济运行局具体负责现代物流的统筹规划和综合协调工作。考虑到我国物流发展起点低的现状和推进物流业发展的紧迫性，也为了提高相关部门和国民对物流业的重视程度，设置专门的物流管理机构是必要的。县级以上地方人民政府的发展和改革部门可以根据实际需要设立。

二是进一步发挥中国物流与采购联合会等行业组织的作用。物流行业组织在加强行业自律、行业协调、制定物流标准、促进公平竞争、减少政府干预等方面发挥了不可替代的作用。目前，这类物流行业组织主要承担教育培训、学术交流和调查研究等基础性工作。行政权力回缩、社会公权力勃兴已经成为现代社会法治发展的基本规律。我国政府相关部门要加强对物流行业协会的支持、指导和规范，使其不断发展和完善，时机成熟时通过立法赋予其行业自律和市场监管等公共职能。

三是进一步完善和优化协调机制。2005年，国家发展和改革委员会、中国物流与采购联合会等十五个部门和单位建立了全国现代物流工作部际联席会议制度，以加强对全国现代物流的综合组织协调工作。这样的形式值得肯定，有利于解决目前我国物流业存在的“条块分割、功能交叉、多头管理、政出多门”的问题。但国务院不同管理部门之间的协调仅仅是物流协调机制的一个方面，我们还应不断完善和优化协调机制，促进不同地区之间的协调、物流企业之间的协调，使协调机制在我国物流发展中发挥更大作用。

三、营造有利于现代物流业发展的宏观环境

一是普及物流知识、加大物流宣传力度，提高全社会对物流的重视程度。鉴于物流在我国是一个发展时间较短的新兴复合产业，也鉴于社会公众普遍层面物流意识的匮乏，加大物流宣传，建设和形成有利于现代物流业发展的社会氛围是十分必要的基础性工作。要通过灵活多样的方式宣传介绍国外物流业的发展以及典型物流企业在降低成本、提高经济效益和社会效益方面所取得的巨大成就，使全社会认识到现代物流是经济发展的重要产业，发展现代物流业是利国利民的大好事。

二是建立完善的物流政策法规体系。以落实2004年国家发展和改革委员会等九部委出台的《关于促进我国现代物流业发展的意见》为突破口，着眼于依法放松管制、鼓励公平竞争、开放物流市场、与WTO规则接轨的基本理念，清理、废除、修改旧的政策法规、制定新的政策法规，形成有利于物流发展的良好制度环境。

三是是进一步拓宽投资渠道，有计划、有重点地加强物流基础设施建设。完善的基础设施是本国物流业快速发展的良好条件。政府相关部门要在统筹规划、合理布局的基础上，采取政府、社会、企业三方相结合的形式，本着“国家投资、地方筹资、社会集资、引进外资”的全方位筹资机制，有计划、有重点地加强交通运输网络体系、物流信息网络体系和重要物流节点体系的建设。[1]

四是强化物流教育，培育物流人才。专业化的物流人才是保证现代物流业发展的关键性要素。目前我国在一定程度上存在着现有物流人员从业人员能力偏低、管理水平较低、物流专业人才匮乏的问题。政府相关部门一方面要采取措施提高大专院校物流专业学生的教育质量；另一方面要有计划、有针对性地做好对现有物流从业人员的培训工作。必要的时候，建议政府相关部门参考国外先进经验，实行物流产业人员执业资格全国统一考试制度，不通过考试不能够成为物流管理人员和技术人员。

四、加强行政指导与市场监管，创新刚柔相济的物流管理方式

政府对物流产业的行政管理方式可以概括为刚性管理和柔性管理两种。所谓刚性管理是指行政许可、征收、处罚、强制等通过强硬手段迫使相对人服从的物流管理方式。而柔性管理则是指行政指导、行政合同、行政奖励等以强调平等、协商、服务为特征的物流管理方式。从世界范围内来看，行政管理方式改革的方向由过去的刚性管理向着以柔性管理为主、辅之以依法适度的刚性管理转变。因为刚性管理容易获得相对人表面的配合，但常常导致相对人心理的抵触，不利于平等与合作关系的形成，而且管理成本较高。[2]而柔性管理强调相对人的广泛参与，体现了对相对人的尊重，容易得到相对人的理解与合作。因此，在西方各国，行政指导、行政合同、行政奖励等柔性管理方式得到广泛应用。同时，依靠法律手段对物流产业进行适度管制是当今西方各国的一种规范做法。并且，在物流业发展初期，通过立法放松管制来扶持和帮助物流企业的发展。

我国政府相关部门在物流管理中也要转变观念，认真学习和借鉴西方主要国家运用柔性管理方式进行物流管理的经验，善于运用柔性管理方式（尤其是行政指导）来实现物流管理的目标。如通过发布诱导型计划和物流产业政策、介绍国外物流业的发展趋势和基本经验、提供物流咨询、建议物流投资方向等多种方式加强行政指导，对在物流发展中做出重要贡献的单位或个人进行行政奖励等。同时，依法适度地运用刚性管理方式来进行市场监管，依法进行许可和征收税费，对违法行为依照法定权限和程序进行处理，规范物流业依法运行，维护公平竞争的物流市场环境。对超越法定权限和程序进行违法管制、乱收税费和乱处罚等违法行政行为要依法追究政府部门主管领导及直接责任人员的法律责任。唯有如此，才能促进统一开放、公平竞争、规范有序的现代物流市场体系的形成。

作者单位：吉林师范大学

参考文献：

[1]王健，方佳林.美、日、欧现代物流发展的比较与启示.东北亚论坛[J].2005.2:18－22.

我国政府职能的发展 篇4

促进我国高新技术产业发展的政府采购制度研究

随着经济全球化趋势的增强,国际间的竞争日趋激烈,这种竞争集中表现为以科技为代表的高新技术的竞争,高新技术产业的发展水平已成为衡量一个国家竞争力的关键因素,一个国家要在全球角逐中制胜,必须大力发展高新技术产业。目前,中国的高新技术产业与发达国家相比还有较大差距,我国急需采取有效措施来加强对高新技术产业的保护和扶持。在众多的扶持手段中,政府采购作为一种有效的促进高新技术产业发展的手段在发达国家得到了普遍关注和广泛运用,且在实际应用中取得了显著的效果。但在我国,政府采购对高新技术产业的促进作用还未被充分认识,我国政府采购中尚未出台针对高新技术产业的具体扶持措施,在政府高新技术产品采购市场中对本国高新技术产品保护不足,总之,由于认识的不足加之扶持政策的缺失政府采购对我国高新技术产业应有的促进作用还未真正发挥出来,这种状况非常不利于我国高新技术产业的健康发展。本文以促进我国高新技术产业发展的政府采购制度为研究对象,通过对理论基础的梳理和政府采购促进高新技术产业发展的机制及现存问题的研究,提出相应的政策建议。本文首先从理论基础入手,通过对高新技术产品本身所具有的公共品性、外部性和风险性的说明及需求对高新技术产业的拉动作用的机制分析指出政府扶持高新技术产业发展的必要性和可行性;之后,分析我国政府采购制度支持高新技术产业发展中的现存问题,指出了我国政府采购制度尚未发挥其对高新技术产业应有的促进作用;然后,介绍并总结美国、欧盟和日本等国家利用政府采购制度助推高新技术产业发展的成功经验;最后,针对我国利用政府采购制度促进高新技术产业发现的现存问题,提出完善政府采购体系、扩大政府采购规模、利用保护国货政策扶持本国高新技术产业、建立高新技术产品采购目录、成立专门部门等建议。从当前这方面的研究来看,理论界对促进高新技术产业发展的财税政策研究较多,但是研究丰要集中在传统的财税于段上,比如利用财政拨款、税收优惠、财政补贴等激励手段促进高新技术产业发展,仙对利用政府采购制度促进高新技术产业发展的研究却不多,零散的观点多见于有关学者关于政府采购对高新技术产业发展的影响及发达国家利用政府采购制度扶持高新技术产业发展的经验介绍的文章里。本文从理论基础入手,通过对概念的严格界定以及政府采购促进高新技术产业发展的机制和现状的分析,并借鉴国外成功经验提出相应的政策建议,使得研究具有一定的系统性和深入性;也突破了国内学者的研究大都停留在国外经验的简单介绍和一般政策建议上的现状。从现实意义来看,高新技术产业的发展对我国经济的助推作用已形成成社会共识,而政府采购是促进高新技术产业发展的重要手段,因此研究促进高新技术产业发展的政府采购制度具有很强的现实意义。希望本文的研究对我国决策部门完善政府采购制度从而促进高新技术产业发展起到良好的启发和借鉴作用。

试述我国城市政府职能的特征 篇5

1、广泛性

由于城市公共事务复杂多样，分工细致，加之我国城市社会自治和社会组织还在发育之中，所以从邻里关系、社区卫生、居民福利、商业网点、公共设施到整个城市的规划和建设事务，都要纳入政府的管辖范围，从而使城市政府职能从其他地方政府职能更加广泛多样。

2、服务性

在乡村社会，农民是具有自主生活能力的人，农民的基本生活大都能够自给自足，农村的公共事务也大多是自助性的，而在城市社会则会完全不同，市民的衣食住行等，样样都离不开政府所提供的支持与援助，离不开政府或公营机构所提供的公共服务。服务职能体现了城市政府的本质，服务是城市政府的天职。

3、规范性

法制政府起源于近代以来的城市，随着城市化的迅速发展，城市政府管理现代化的主要标志就是法制化和科学化，而法制化的首要任务就是将城市政府的职能范围、权责关系和政府职能实现方式纳入法制的轨道，保证各种城市事务间的相互协调和整合，调整和发展各项政府职能，从而确保城市政府职能的规范性和稳定性。

4、自主性

在现代社会，城市是国家或区域社会经济、政治和文化生活的中心，在国家行政体制中发挥着独到的作用，其职能的实现也具有相对独立性，同时，城市社会自成一体，城市社会关系和城市事务也有其特殊性，无论从时间上、经济上，还是从效果上看，城市事务中的环境、能源、规划、建设、住宅、交通、福利、卫生、治安、消费等都自成体系，具有较大的独立性，适合由城市政府自主地实施管理

5、多样性

我国政府职能的发展 篇6

关键词：市场经济体制 转变政府职能 职能定位 关键环节

内容摘要：经过 20 年的经济体制改革，中国经济已由原来传统的计划经济体制逐渐向现代市场经济体制转轨，随着市场机制对资源配置的基础性作用得到不断加强，政府也在放权让利中逐步退出市场。要进一步完善社会主义市场经济体制，必然要求政治体制改革相配套，尤其要求政府职能有相应的转变。在这一过程中,存在着政府既是改革者又是被改革者的矛盾，因此如何在中国经济体制改革中实现政府职能的成功转变,是中国经济体制改革成功关键。正文：早在20世纪80年代中期，邓小平就提出经济改革和政治改革的关系，他强调经济改革必须和政治改革相适应。他说：“只搞经济改革，不搞政治改革，经济改革也搞不通，我们所有的改革最终能不能成功，还是取决于政治体制改革。”

在90年代初，邓小平提出政治改革是建立社会主义市场经济的重要保障。十一届三中全会以来，我国已进行20多年的改革主要是侧重于经济体制的改革，这一改革策略使经济改革能够在稳定的政治环境中起步和推行。但是，经济体制改革的深化必然需要政治体制相配合，仅有经济体制单方面的改革已经不可能再持续进行下去了。因此，适应社会主义市场经济体制进一步完善的要求，加快包括转变政府职能在内的政治体制改革，就成为我国改革能否向纵深发展的关键环节①。

陈淮也在向中国转型时期政府改革国际研讨会提交的论文指出：向社会主义市场经济转变以及应对“入世”挑战，我们面临的一个迫切之需求是“改政府”——政府转变职能。

一、市场经济条件下的政府职能定位

市场机制是迄今为止人类所拥有的最有效的资源配置工具，它能够以最快的速度、最低的费用、最简单的形式把资源配置的信息传递给利益相关的决策者。它能够使消费品得到最佳分配，使生产要素达到最佳配置，让动态的经济发展问题得到基本的解决。但市场却不是万能的，它会在某些环节上失灵。因此，在市场经济条件下，政府的基本职责应是弥补市场缺陷。那么，在现代市场经济条件下，政府职能究竟如何定位呢？我认为，现代市场经济中的政府职能主要包括以下几个方面：

(一)为市场机制的有效运作提供基础性的制度保障。市场经济是法制经济，它的有效运行需要相应的制度基础，包括产权的界定与保护，监督合同的执行以及公正执法等，尤其是适当的经济自由、产权制度基础和法律基础以及社会信用体系②。

(二)提供公共物品和公共服务。公共物品具有消费行为的非对抗性和消费者的非确定性等特点，其产品一般投资规模大，生产周期长，这就使私人无法生产或不愿提供此类产品。因而必须由政府提供公共物品，并监管其使用过程中的公平性与合理性。

(三)加强宏观经济的总量调控，增进市场和弥补协调失灵。由于市场机制的不完备以及市场竞争的分散性、盲目性，总供给与总需求之间的均衡的实现具有长期性和波动性，有时甚至不可能或者即使达到均衡，经济上也要付出极大的代价，因而有必要针对市场调节在总量均衡目标实现上的局限，引入政府调节。

(四)调节收入分配。有效率的市场制度可能产生极大的不平等，完全由市场机制调节收入分配，必然造成收入差距过大，因而通过制定分配政策和建立社会保障制度来调节收入分配，防止贫富分化，兼顾公平就成为以公众利益最大化为目的的政府的重要职能③。

此外，由腐败造成的收入差距过大，既是无效率的，又会造成社会不公平，政府应加大反腐败的力度。①

②选自《中国政府在市场经济转型中的作用》[J].作者：吴敬琏.河北学刊,2004,(4)第39-46页。选自《完善社会主义市场经济体系必须建设服务型政府》[J] 作者：何颖.2004,(3)第65-68页。③ 选自《社会主义市场经济与政府职能的转变》[J].作者：王国泽,柳军.山西社会主义学院学报,2003,(3)。第10-13页.(五)消除对改革的阻碍和反抗。改革是一种制度的重新安排，它意味着经济利益关系的重大调整，这种调整必然会遇到那些不愿意放弃既得利益的人的阻碍和反抗。我国正处于经济转轨和社会转型的关键时期，各种社会利益关系的调整和社会重大问题的解决，是实现经济社会持续健康发展的重要前提，而这些问题的解决有赖于政府职能的有效发挥。只有通过政府综合运用经济政策、法律、行政和教育等手段，才能消除这种反抗。

二、完善市场经济体制进程中政府职能的转变

党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若题的决定》，提出了完善市场经济体制的一系列新的构想，构想指出，要完善市场经济体制，关键是要改革行政管理体制，转变政府职能，从政府主导型的市场经济模式向市场主导型的经济模式转变，从优先于经济目标向优先于社会目标转变，从审批型经济向服务型经济转变，从行政控制型政府模式向依法行政型政府模式转变，建立“有限、有效的服务型政府”。

(一)解放思想，转变观念，这是深化政府经济职能改革的重要前提。任何行为本质上都是在人的观念指导下的产物，因此，观念转变在转轨进程中是根本前提。政府必须从转变行政观念、社会观念入手，推进市场化改革。

(二)正确分清政府与市场的界限，强化政府的服务和宏观调控职能，并按有限政府观念与模式来深化行政管理体制改革。政府要从无所不包，无所不容中脱身出来，从“越位、错位、缺位”转向“归位、补位”。政府权力界定的依据在很大程度上取决于政府理性。市场经济条件下，政府正确的定位应当是承担社会管理、公共服务和宏观调控功能，努力营造良好的经济社会发展环境。

(三)大力发展社会中介组织，转变政府职能。政府不可能是“全能”政府，也会出现“政府失灵”或“非市场失灵”的现象。为了应对经济全球化的挑战，政府也必须专注于重大的战略问题和国民经济的关键性问题，这就要求政府将部分职能有效的转化出去。转化的对象就是中介组织，包括各种非政府、非营利性的民间组织、公共组织，也即人们通常所说的介于政府和盈利性的私人企业等机构之间的第三部门。政府职能的不断市场化和社会化，使原来“政府—市场”的二维结构正逐渐被“政府—中介组织—市场”的三维结构所替代，其中社会中介组织作为政府与市场联结的纽带，发挥着不可替代的服务、沟通、协调、公证、监督的功能④。

(四)完善政府决策程序的科学化、民主化、规范化。制定宏观经济政策是政府的一个主要的经济职能，而政府制定的宏观经济政策能否符合并有利于中国社会主义市场经济的发展，这就涉及到必须完善政府科学、民主、规范决策程序的问题。在制定决策之前，决策制定者必须掌握丰富的知识，而且要深入调查研究，听取各方面意见，以获得大量真实有效的信息。在制定决策时，必须健全重大问题集体决策制度和专家咨询制度，防止“一言堂”。在决策制定之后，要形成一套规范化的制度和程序，防止已制定出的决策的随意性和不确定性；科学规范部门职能、整合组织结构，有效地依法执行决策，建立社会公示制度和社会听证制度，确保政府工作公开、透明。

(五)引入竞争，打破垄断。人们普遍认为公共服务应由政府垄断，然而，由于本身存在着垄断性和其能力的有限，政府并不能通过“有形的手”将资源配置达到最优，往往伴随着公共物品提供不足或提供过度等问题的出现，导致公共服务低效率。所以，要“以企业精神来改革政府”，把竞争引入到政府的服务工作当中去。政府组织借助市场组织和社会组织的优势与能力，来生产某些公共物品，而且关键是公共服务，三种组织可以凭借各自的优势，通过竞争提供不同的公共服务，这样就打破了政府垄断的局面，将政府的服务置于竞争中，使政府形成竞争压力，迫使服务质量效率的提高。

要进一步完善社会主义市场经济体制，必然要求政治体制改革相配套。政府职能的转变才是破解经济体制改革难题的关键。

参考文献：

[1]《邓小平文选》:卷3[M].北京人民出版社,1994年出版④ 选自《经济全球化下我国政府职能的转变》作者：黄泰岩,谢瑞巧.宏观经济研究,2004,(4)。第17-20页.[2]《中国政府在市场经济转型中的作用》[J].作者;吴敬琏.河北学刊 2004年4月出版

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我国政府职能的发展 篇7

我国公司债券融资发展滞后, 根源在于制度变迁大环境下所受到的制度性约束, 集中体现为政府对公司债券发展的严格管制行为。在这种政府行为的背后, 存在着怎样的动因?本文试图以新制度经济学的国家理论为视角, 分析与探讨我国政府对公司债券发展的严格管制行为。

一、新制度经济学的国家理论

国家理论是构成新制度经济学的主要理论基础之一。它将企业理论引入政府研究, 认为政府是与其他经济主体一样的“经济人”, 同样具有效用最大化行为。

政府的产生来源于契约, 本源上代表选民利益, 作为社会管理者, 应以实现社会效用最大化为目标, 为社会提供制度等公共产品和公共服务。但政府对其自身效用最大化的追求可能使其偏离社会效用最大化目标, 产生背离选民利益的行为。

正由于银行信贷、股票和债券等金融工具从不同程度上满足了政府效用, 使政府对各金融工具产生了偏好上的差异。政府倾向于根据自身偏好进行制度安排, 从而决定了不同金融工具在市场发展中的次序, 以及金融市场的发展模式。

二、我国政府的金融偏好分析

目前, 我国金融市场仍处于体制改革时期, 政府对于改革的长期目标, 是要推进与实现金融体系的市场化。政府一方面要合理安排市场化进程中各部分的发展次序, 另一方面需要通过金融市场满足其自身效用最大化目标。在此, 可将金融体制改革时期政府的金融效用以函数表达为:U=f (T, A, S)

其中, T (tax) 是指金融市场提供给政府的税收;A (allowance) 是指金融市场提供的其余补贴, 主要用于补偿改革费用;S (steady) 是指金融体系所带来的稳定和增长。这些效用从三方面反映出在金融市场改革过程中的政府需求, 共同构成政府对金融体系的总效用。

中国制度改革的重点, 在于纠正计划经济下偏斜的产业结构和提高微观效率。因此, 在市场化改革中, 政府必须在宏观收入分配中将更大的权重赋予企业等微观经济实体, 降低这些经济实体部门的税负。而金融体系作为经济上层部分的非实体部门, 必然需要更多地承担增加政府税收, 提高财政收入的任务。因此, 政府在对金融体系改革进行制度安排与设计时, 需要更多地考虑金融工具在提供税收方面的功能 (T) 。

在改革推进过程中, 为了调整产业结构, 提高微观效率, 需要进行收入的重新分配, 经济资源与机会的重新配置。因此, 改革使相关方面受益的同时, 一定会导致利益受损者的产生。改革的推动者——政府, 则需要对这部分的利益受损者进行补贴, 从而保障改革进程得以顺利推进。而随着收入分配权重的重新调整, 财政力量的逐步弱化, 政府亦需要一种额外的收入获取机制, 对改革费用进行补贴 (A) 。

最后, 改革成功与否, 宏观经济的持续稳定与良性发展具有关键性的意义。因此, 政府在设计金融体系改革进程时, 必须考虑不同金融方式对保持宏观经济稳定与增长所发挥的作用 (S) 。

要实现上述金融效用, 政府需要依靠公共金融与市场金融两个领域, 前者主要指国债, 而后者主要是指银行信贷、股票和公司债券。国债由于直接为政府服务, 必然得到政府最大程度的偏好, 为我国国债庞大的市场和发行规模提供了充分的先天制度条件。而在市场金融领域中, 政府市场化改革的次序则需在银行信贷、股票和公司债券之间进行选择。对于上述政府的三个效用, 银行信贷、股票、公司债券分别能够实现怎样的满足程度, 将决定政府对其各自的偏好, 进而决定政府在市场化改革中发展次序的选择与安排。

(一) 三种金融工具的税收效用比较分析

在税收方面, 银行是具有规模经济的一个金融部门, 相对其它金融组织而言, 更易形成垄断。对于提供政府税收, 加强政府财政, 银行体系的功能也远大于其它金融机构。因此, 政府基于税收效应的考虑, 在金融体制改革时期, 对银行体系的发展实施重点支持, 是理所当然的。

进而比较公司债券与股票两者。股票市场能为政府提供的主要税收是印花税, 而公司债券能够提供少量的手续费、契税和利息所得税。表面看来, 公司债券利息所得税税率高于印花税, 但必须注意, 公司债券的利息是以时间来计算的 (通常以一年为一个计算周期) , 而股票印花税则以交易次数来计算, 因此, 股票的实际税收已大大高于公司债券。再者, 在市场化改革阶段, 通常伴随着通货膨胀因素, 使得在多数年份, 利息税接近于零, 导致公司债券的税收功能更为弱化。

由此可得, 在金融体制改革的过程中, 这三种金融工具的对政府税收效用的满足程度, 由强至弱依次为:银行信贷——股票——公司债券。

(二) 三种金融工具的补贴改革费用效用比较分析

在为政府提供改革费用补贴的能力方面, 三种金融工具也具有较大差异。差异主要源于政府的控制力和不同金融方式的组织形式。对股票市场而言, 无论是机构投资者, 还是散户投资者, 其需求均受到市场环境等诸多变量影响, 政府难以控制。公司债券的投资者以保险公司等机构投资者为主, 其需求也更多地受到外在市场环境因素影响, 政府同样缺乏控制力。而对于银行系统, 尤其占主导地位的国有银行, 政府则具有较强的控制能力, 容易形成稳定的收入机制。以补贴方式而言, 国有银行信贷远多于股票和公司债券:除价格影响和规模控制之外, 国有银行还能够以政策性贷款、高额准备金、信贷配额等多种方式对改革中的利益受损者, 如国有企业进行补贴。其中, 以国有银行对国有企业所提供的政策性贷款为最典型的补贴方式。可见, 政府在改革进程中对银行提供的改革费用补贴具有较深的依赖性。

因此, 对于补贴改革费用这一效用, 银行存款拥有绝对优势, 而股票和公司债券效用较低。

(三) 三种金融工具的稳定和增长效用比较分析

在市场化改革过程中, 政府需要转变职能, 对国家经济的管理方式应实现由计划经济的直接干预和参与, 向市场经济的间接管理和宏观调控进行转变。要实现以间接管理和宏观调控为主, 政府就需要更多地依赖合理的货币政策和财政政策, 以稳定宏观经济发展。就货币政策来说, 公司债券能够发挥的功能很小。而股票市场的功能发挥需要较为完善的微观与市场基础, 目前在我国难以在短期内实现。而银行业务直接作用于不同层次的货币供应量, 紧密关系到货币政策的实施。因此, 就稳定宏观经济的效用而言, 银行具有不可比拟的优势, 而股票市场和公司债券市场能够发挥的功能相对有限。

另一方面, 股票市场是推动国有企业股份制改革的直接工具与手段, 其对于改革目标的推进, 具有无可替代的重要意义。因此, 股票相较另外两种金融工具, 能够更为有力地推动改革, 从而在满足经济增长效用方面发挥着重要作用。

可见, 对于经济稳定效用, 银行占绝对优势, 对于经济增长效用, 股票发挥着更强的作用。综合稳定与增长两方面效用, 银行与股票均发挥较强作用, 而公司债券的表现则偏弱。

三、改革时期我国政府的金融发展模式选择和制度安排

综合以上分析, 可将三种金融工具在市场化改革时期对政府总效用的满足程度总结为图1。

图1中, 纵坐标表示政府的总效用 (U) , 横坐标表示三种金融工具, AA1、BB1和CC1分别表示公司债券、股票和银行信贷对政府的总效用曲线。从而得到, 政府对三种金融工具的总体偏好顺序为:银行信贷——股票——公司债券。

根据新制度经济学国家理论中的观点, 政府倾向于追求自身效用最大化。因此, 依据政府偏好, 在目前改革阶段, 政府对三种金融工具的支持力度由银行信贷、股票到公司债券递减。

具体来说, 在改革时期, 银行信贷这一金融工具最大程度上满足了政府效用。因此, 政府必然会在改革初期, 便确定以银行为主导的金融发展模式。其次, 股票虽然相比银行信贷在政府效用满足能力方面较弱, 但随着改革进程的推进, 在微观效率提高的基础上, 其功能将得到进一步发挥, 对政府效用的满足程度也会逐步提升。因此, 在改革进行到一定阶段之后, 政府将开始重视股票市场, 从而选择以银行信贷为主导, 兼顾股票市场的金融发展模式。而公司债券在这三种金融工具中对改革时期政府效用的满足程度最低, 也就使其必定受到政府的忽视, 面临着政府的严格管制。

因此在现阶段, 随着改革的推进, 我国政府将选择以银行信贷为主导, 兼顾股票市场的金融发展模式, 而对公司债券实行严格管制。使公司债券融资发展的受限与滞后成为必然。

目前, 政府对公司债券的严格管制, 主要是通过相应的法律法规体系来实现的。

我国政府针对公司债券市场进行管理与控制的法律文件主要有:1993年颁布的《企业债券管理条例》、2004年颁布的《国家发展改革委关于进一步改进和加强企业债券管理工作的通知》、2006年开始实施的《中华人民共和国公司法》以及《中华人民共和国证券法》。

以上法律文件对我国公司债券从发行、资金用途、利率、流通等多面制定了限制性的规定, 集中体现了公司债券融资和公司债券市场发展过程中所受到的制度性约束, 构成限制公司债券融资发展的制度体系。一方面把一大批既有需求又有能力的上市公司和民营企业挡在了公司债券融资的大门之外, 限制了公司债券供给的发展;另一方面, 堵住了保险公司等机构投资者的公司债券投资之路, 又制约了公司债券需求的增长。在公司债券供给和需求同时受限的情况下, 公司债券融资和公司债券市场的发展滞后成为了必然。

公司债券融资发展严重受限的现状, 造成了企业融资困难, 资金短缺更严重限制了企业的经营和发展, 进而将影响宏观经济的持续健康增长, 也会使改革的进程缺少动力。因此, 发展公司债券融资势在必行。正确的方向是, 政府必须转变自身行为, 以社会效用最大化而非自身效用最大化为目标, 放宽对公司债券的管制, 实现从严格的行政管制向间接的市场监管转变, 以及由主管者角色向监管者角色过渡, 始终以市场化为改革的宗旨, 以完善公司债券市场化立法为核心, 为公司债券融资发展建立起适合的制度安排。

摘要：在我国目前的企业融资结构中, 公司债券融资份额滞后于银行信贷和股票融资。本文以新制度经济学的国家理论出发, 对制约我国公司债券融资发展的政府行为进行了分析。

关键词：公司债券融资,政府,管制,新制度经济学

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我国政府职能的发展 篇8

[关键词] 金融发展政府作用思考

金融是现代经济的核心，直接关系经济社会发展全局。近年来，我国金融工业发生了历史性变化，在经济社会发展中起到了重要的支撑和促进作用。但另一方面也应清醒地看到，当前金融领域还存在不少矛盾和问题，当前迫切需要加快落实各项金融改革措施，摆脱传统观念和舊体制的束缚，放松金融管制，提高金融的市场化程度；提高政府的规划、整合、协调能力，强化金融主体的责任；加快金融法制建设，增强法规的有效性和监管执行能力。本文仅从“政府在金融发展中的作用”角度进行相关思考。

一、大力发展直接融资，解决融资结构失衡

长期以来，我国金融结构严重失衡。国民经济活动高度依赖以银行体系为主的间接融资，通过资本市场的直接融资明显滞后。根据人民银行《2004年中区域金融运行报告》的调查估计，2004年各地贷款融资的比例均在95％以上，并且大部分地区贷款融资的占比有所上升，直接融资比例过低的情况没有改观。从资本市场来看，股票融资和债券融资的比例偏小。这种金融结构造成了资源配置失当，资金效率低下，风险过于集中等一系列问题。

当前，有效推进资本市场发展亟需从改变政府作用的角度采取措施：一是强化市场原则和平等的市场标准，弱化偏离市场规则的政策功能，减少政府对市场的直接干预，使证券市场更好的发挥融资和资源配置功能。二是尽快建立多层次的股票市场体系，满足不同企业的融资需求，促进证券市场产品丰富创新，适应不同投资者的需求。三是改变企业债券的发行审批制度，目前的发行审批制度是企业债市场严重滞后的主要体制因素。四是加强法规的整合调整，改变现存法规中不适应市场发展的内容，积极推进市场创新。

二、规范发展民间金融，建立统一的社会金融体系

目前，我国除了政府严格管制的正规金融体系，经济中还存在着尚未完全纳入体制和法律规范的民间金融市场。根据人民银行的抽样调查，2004年浙江、福建、河北三省民间融资规模约占各省当年贷款增量的15％～25％。民间融资的利率在12％左右。央行推算全国的民间融资规模为9500亿元，相当于GDP的比例为6.96%，另据学者调研，在证券市场上也有数千亿元私募基金，此外，还有巨额资金游走于房地产、商品期货等市场之间。民间投融资的巨大需求未能在体制内得到满足催生了体制之外的民间金融，缺乏法律规范的灰色地带也提供了恶意欺诈和暴利行为等非法金融活动的温床。造成民间金融风险的主要原因是缺乏规范，政府对民间金融缺少发展的战略和引导措施，把民间金融作为扰乱金融秩序的因素看待，从控制问题和清理整顿角度考虑政策多，从发展规范角度考虑政策少。

要从根本上改变这种状况，一是在指导思想上要树立构建全社会金融体系的理念，从发展的角度对待非国有经济成分的金融活动和民间金融需求，政府应平等对待各种经济主体。二是改变金融管理的理念和方式，对非国有经济成分的金融活动及民间金融，用疏导规范的管理方式替代以限制为核心的金融管制。三是对内开放市场，加快制定规范民间金融发展的法规和政策，以市场标准而不是所有制成分确定市场准入标准，解决民间融资主体的合法性问题，用正门疏导方式规范和发展民间金融并融入社会金融体系。

三、合理定位政府职能，强化金融主体的责任

我国在经济转轨的过程中，金融体系至今仍然保留了政府垄断和严格金融管制的特征，集中表现在高度集中的国有银行体系，极其严格的市场准入制度，人为倾斜的公司上市取向，中央审批的债券发行制度，等等，这种体制实际上限制了融资渠道，阻碍了金融市场的发展。政府垄断的金融体系还弱化了金融主体的责任，形成了大包大揽的风险管理方式，致使国家承担了过多的金融风险。

为了尽快消除所有体制中阻碍金融发展的体制和政府因素，必须转变政府的管理职能，改变传统的理念，摒弃垄断、管制和直接干预的管理方式。转变政府职能决不是取消政府的作用，在我国这样一个特定的历史阶段，政府在金融改革和建立新体制的作用非常重要。当前，应在以下几个方面进行调整。一是强化政府在金融改革关键时期的规划和协调职能。二是改变政府在金融发展中的基本职能，放松金融管制，减少对金融活动的直接干预。三是采取多种措施强化金融主体的责任，改变我国金融风险过度集中于政府的弊端。四是对金融风险的防范上，应当疏堵并举，以疏导规范为主，不能因噎废食采取简单禁止的方式。五是在金融企业的重组方面，要改变政府直接运作的清理整顿模式，更多发挥市场力量的整合优化功能，鼓励、支持和促进市场方式企业重组、收购兼并。

四、加快法律法规建设，构建良好社会诚信环境

近年来，政府在制定法规方面已经作了大量工作，但忽视了现有法规之间存在的矛盾和问题，缺乏协调和整合，大大降低了法规的有效性。一是对法律法规政策相互之间的矛盾，缺少统一规划协调，如公司法、证券法与民法通则之间的不协调，使一些法律内容很难落实；二是现有法规中的许多内容制约了金融创新，如金融期货；三是政出多门，条条分割，在法规的制定和市场监管上协调性有待加强。执法监督阻碍重重、执行不力是阻碍金融市场法制成效的关键因素。为此，政府在加强法制建设的过程中，当前应当注意解决以下几方面的工作：一是以政策和行业性规章缓解某些领域的立法滞后。二是加强法律体系的统一规划，协调解决法规冲突。三是提高法规的前瞻性、预见性、适用性和严肃性，狠抓法规的执行落实。四是提高政府的公信力，促进社会诚信的建立。

我国政府职能的发展 篇9

（广东汕头大学法学院

魏红英）

内容摘要：我国政府积极推进社会保障制度的改革，取得了一定成就。与此同时，政府履行社会保障职能也暴露出一些急需解决的问题。表现在：政府履行职能的理念存在责任意识和工具意识的冲突；政府职能定位出现缺位和越位共存现象；政府职能分工不明，管理体制混乱；政府履行职能的能力受到了多方面的挑战，方式和手段有待改进。政府履行社会保障职能导致了不虞后果，即社会保障覆盖面不全，造成城乡、新旧保障对象不公平的事实。

改革开放以来，我国政府从国情出发，积极推进社会保障制度的改革,初步形成了以养老、医疗和失业保险以及最低生活保障为重点的社会保障制度总体框架，并且取得了一定的成就。与此同时，政府履行社会保障职能也暴露出一些急需解决的问题。这些问题正在影响或阻碍我国社会保障制度的完善和统一的市场体系的建立，为社会保险的“逆选择”埋下了隐患，成为未来社会发展的不安定因素之一。因此，有必要对我国政府履行社会保障职能的问题作一梳理，以期推动政府社会管理职能的转变。

一、政府履行社会保障职能的认识存在误区，履行职能的责任意识和工具意识发生冲突。

1、将履行社会保障职能仅仅等同于宏观经济调控。在建立新型社会保障制度的框架时，政府看重的是社会保障制度在完善社会主义市场经济体制中的经济功能，往往忽视了社会保障制度本身具有的社会安全和公平的政治功能。认为社会保障制度首先是经济制度，其次才是社会安全制度。这可以从我国社会保障制度改革历程以及一些专家学者讨论社会保障的观点中得到印证。“自1998年以来，从专家学者到政府部门，均把稳定和改善国民的未来预期，①当作扩大内需，遏制通货紧缩趋势的药方，也都主张撬动社会保障这个杠杆。”

事实上，就其产生而言，社会保障首先具有社会公平的政治功能，它通过国民收入再分配，促进社会公平，保证社会安定，其次才是宏观调控的经济功能。我国政府过于看重社会保障制度的经济功能，实质上是政府经济管理职能在社会管理领域的延伸，不利于政府社会职能的转换，也不利于社会保障制度的完善。实践已经证明，在这种理念指导下，社会保障的实施结果同改善国民的未来预期呈现“反方向”运动。

2、将履行社会保障职能看作只是对过去承诺的兑现。有意或无意地推迟、忽视农民及其他非国有企业人员享有社会保障服务的权益。应该看到，政府兑现过去承诺，惠及的只是少数人，它是解决现实问题的工具。政府的责任不仅要着眼于解决眼前问题，更要面向未来的，建立合乎国情的完整社会保障体系。

3、没有从公共产品的性质高度来认识政府社会服务职能，人为地造成了社会保障待遇的等级差别和轻重差异。在我国，政府提供的社会保障，存在着城市主位的倾向。农民享受的社会保障明显低于城市居民的待遇。许多政策和措施巩固了过去形成的二元社会结构的城乡壁垒，导致了社会保障背离其“社会”性质。

社会保障就其性质而言，是公共产品，享受主体是全体公民。对政府而言，他们是没有差别的。只是处于社会转型的国家，情况有所不同，存在一定的过渡期。但是政府不能因此将差异固定化，更不会将转制成本推向企业和个人。

4、政府在社会保障中的主体责任意识不强。要么将主体责任看作是大包大揽，要么将主体责任看作只是规划。社会保障的责任主体不清，政府、企业、个人在社会保障体系中的义务、职能、责任未能明确。

政府是社会保障制度的责任主体。提供社会保障，是政府公共服务职能的重要内容。政府既有建立社会保障制度的内在需求，又有建立社会保障制度的能力和条件，而且，最富规模经济效应，可以实现公平和效率的统一。因此，任何政府都不应推卸责任，包括各级地方政府。但是主导责任不等于大包大揽。根据发达国家的成熟经验，有些事项是可以通过民间组织或引入企业化方式进行。

政府的社会保障责任主要包括两方面内容：一是制定社会保障发展规划，统筹规划和主导社会保障制度的建立和发展，并组织监督检查落实；二是在财政上提供有力的物质保障。两方面缺一不可。政府财政强有力的支持在社会保障中发挥重要的后盾作用。政府不仅要监督保障基金的运行和发放,而且要在财政上承担责任。政府对社会保障的财政支持主要通过“让税”（用人单位缴纳的费用允许税前列支,劳动者个人缴费部分也在个人所得税前列支）、“惠率”（对社会保障基金的储蓄及投资、实行优惠利率）、“补贴”（当社会保障基金出现收支逆差时,财政给予一定的补贴）、“拨款”四种方式进行。

二、政府履行社会保障职能的定位不清，出现职能履行缺位和越位共存的现象。

1、社会保障制度的规划决策仍未引起足够重视。社会保障作为一项社会系统工程,人数多、范围广、社会性强，需要政府清晰而明确的宏观决策。但是，经历20多年的发展，我国社会保障制度的内容、模式、途径等设计仍然不很清晰。一方面，社会保障制度设计频繁

②变化调整，设计思路不连贯，有关问题仍在争论；另一方面，政府不能正确认识市场经济下实现社会福利最大化所必须遵循的规则，在社会保障中往往一厢情愿地指望企业和个人能自动完成社会保障的责任,忽略了政府自身的主导、影响、诱导、督促等作用。“社会保障制度的改革迄今并未渡过其难点。我们最终是否应当建立一个以基金制为主体的社会保障制度，是否应当在社会保障制度改革中引入市场机制和非政府力量，如何完全解决对老职工的历史欠账，政府应当如何明确并正确地履行自己的责任，类似的问题迄今都还悬而未决，但

③是它们却会从根本上决定我国社会保障制度改革的方向和成败。”

2、政府社会保障立法滞后。我国至今还没有颁布一部真正的社会保障方面的法律,仅仅依靠行政机关的政策来推动整个社会保障制度的改革。九十年代初，国务院成立专门班子，起草《社会保险法》，并于1995年5月提交草案。但是，时至今日，《社会保险法》才被列入立法规划。这就使得中央政府与地方政府、政府与企业和被保障人之间事权不清,社会保障的历史责任与现实责任不明。不仅不利于制定解决历史负担的长期而有效的计划，而且还使我们对社会保障制度的改革效果难以做出准确评判。

3、在某些方面，政府履行职能仍然存在包揽和越位的情形。由于我国民间组织发育不全，缺乏相应的社会保障民间组织。政府的行政干预过多，大大影响了社会保障的社会化管理。养老保险社会化管理和服务还未到位，退休人员与企业事业单位仍未脱离，养老金社会化发放还未全面实现。其他社会组织包括社区组织的服务功能仍然由政府包办。在扶贫和社会救助方面，政府角色过重，社会的慈善力量比例过低。

4、缺乏对社会保障的监督机制。我国还没有真正确立有效的监管机制,致使对政策、规划、法规执行情况和基金收支、运营和管理的监督力度不够，挪用社会保障基金的案例时有发生。

针对上述问题，要求重新定位政府在社会保障服务中的主体角色。政府的社会管理职能不仅是要解决越位现象，而且要解决缺位现象，真正“入位”。风险的客观存在及其引发的补偿的需求是社会保障产生的最基本的动因。政府对一国公民提供社会保障，这不仅是人道主义的要求，更是法律赋予国家和政府的一项基本职责。“这部分保障责任是政府责无旁贷的，即使一些慈善机构、社会团体会提供一些帮助,但这只能是对政府职能的一种补充,而不④可能成为主体。”

政府在社会保障制度建设中承担什么责任，与社会保障制度的性质和社会保障制度发展的不同阶段紧密相关。就我国而言，政府应当针对社会保障各个环节和不同项目，分别承担不同的责任：对公共社会保障规划，政府承担全面的、直接的管理责任；对公共社会保障运行，政府承担监督责任；对基金制的社会保障项目，政府主要应承担外部监管的责任；除此之外，政府还要承担对不同社会保障项目进行协调的责任。通过社会保障立法，明确我国社会保障的宗旨、规范社会保障的实施内容、规程、协调社会保障主体的相互关系，确立权利、义务、责任内容，其中特别明确政府的法律地位及作用，注意规范从中央到地方政府主管及经办机关对社会保障实施中的作为及不作为责任，规范相应的监督制度。

三、政府履行社会保障职能分工不明，体制混乱，效率低下。

根据公共管理学原理，职能的履行需要一定载体——组织(机构)。组织在管理中根据职能进行具体分工，协调共进。我国社会保障制度是在非市场经济体制下开始起步的，尽管目前形势和体制已经发生了变化，但管理中仍然保留着过去不合理的分工及体制。

1、管理体制混乱，内部管理职能层次混淆不清，政(府)资不分，政(府)社不分，政事不分的问题依然存在。

社会保障管理体制由社会保障的行政管理机构、社会保障基金的经办机构和社会保障基金的运作监督机构组成。现行的社会保障按地区和部门分开进行，条块之间即无统一的管理机制，又无规范的管理方法。社会保障的管理职能政企不分、政事不分；中央政府与地方政府之间、政府内设的职能部门机构设置众多，机构重叠，业务交叉，造成资金分散，成本上升。社会保险管理业务实行部门管理为主，造成政出多门、管理分散、政令不

一、互相掣肘、社会保障待遇不同等不良结果。而且，政府主管机构和业务经办权责不清，在部门内形成“政事合一”，难以形成对基金管理的有效外部监督，使社会保险基金不能专款专用，挪用、挤占、浪费严重。

为此，中央于1998年设立劳动和社会保障部，把原由卫生部管理的适用于机关事业单位职工的公费医疗、由人事部管理的机关事业单位职工的养老保险、由民政部管理的农村养老保险和原劳动部管理的城镇企业职工养老、医疗、失业、工伤、生育保险统一管理起来。把企业和机关事业单位的养老、医疗保险统一管理，这只是基本上解决了长期以来在这两个主要社会保障项目上的政出多门问题。要实现真正的统一管理，难度很大，还需要经过一个相当长的过程。而且，地方管理体制改革还需时日。

2、在政府系统内,中央政府与地方政府的社会保障责任处于模糊状态，致使地方政府的投入较少，中央政府负担过重。国家财政对养老保险的补贴中，90%以上均来源于中央财政，地方财政不足10%；在国有企业下岗职工基本生活保障资金的来源中，政策规定的三三制实践上成为三七制；在救灾方面,中央财政负担超过救灾经费的70%，地方政府支出的救灾经费不足30%。中央政府与地方政府之间财政责任不明确、不均衡，地方政府几乎没有承⑤担责任。

因此，要改革政府行政管理体制，理清社会保障主管机构与业务经办的关系，理顺社会保障基金的经办机构和社会保障基金的运作监督机构的关系，划分中央政府和地方政府的社会保障责任。从中央到地方的政府主管机构和业务经办应有所区别，各司其职，权责法定。政府主管机构应根据国力及社会状况的发展变化，实施对社会保障的宏观管理、指导和监督；业务经办单位应根据政府主管机构的政策和国家法律，制定具体实施计划加以操作，并及时反映出现的新问题；中央政府和地方政府应按照财权与事权相统一的原则确定各自的财政责任，按照发挥所长、优势互补的原则确定各自承担的责任种类，按照经济效益的原则确定各自主要负责的社会保障项目和项目内的具体事项。

四、政府履行社会保障职能的能力受到了多方面的挑战。

1、政府履行社会保障职能的能力受到资金缺口的挑战。政府履行社会保障职能的财政能力有限。国家财政中用于社会保障的财政拨款总体数目不足。造成的原因在于，中国整体经济发展水平不高，社会保险尤其是养老社会保险中的转制成本需要消化，而且资金运用的效率大大折扣。有的经费被挤占挪用，没有发挥应有的作用。如2003年12月大姚地震的灾后重建的部分资金，没有实行专款专用原则。

政府在基金的筹集、征收、管理、监督方面能力存在问题。我国社会保险统筹基金的征收缺乏严格意义上的立法作为最后保证，筹资手段软化。社会保险统筹基金征收困难，逃避缴费的现象严重，而且社会保障管理机构也没有足够的力量征收缴费。由于资本市场不成熟，社会保险统筹基金保值增值问题日益突出，更加剧了政府履行职能的资金缺口。

现在，关键的是尽快建立社会保障预算体系，实行专门的独立的预算。社会保障预算是实施社会保障措施的物质保证，也是科学、高效的社会保障体系不可缺少的组成部分和必然要求。同时，主动积极地建立有效科学可行的资金筹集制度，扩大社会保险的覆盖面，是解决资金困难的方式之一，但不是唯一的方式。要重塑政府信用，加强管理和监督，提高资金的利用效率。

2、政府履行社会保障职能的能力受到法制缺失的挑战。由于缺乏法律的硬性约束,政府政策的权威性和强制性被弱化。

从法律上讲，我们对养老金基金个人账户的管理还缺乏应有的严肃性。无论是政府机构还是缴费的企业，都没有认真严肃地把记入职工个人账户的缴费视为职工个人劳动收入的一部分，而是经常超出基金管理人的正常权限范围随意挪用职工个人账户的积累；反过来说，职工在其养老金基金个人账户中的权益并不能得到切实有效的法律保护。

要加强社会保障的立法工作。也可以考虑征收社会保障税，增强资金筹集的法制强制性。

3、政府履行社会保障职能的能力受到地方的挑战。中央政府的执行能力在地方大打折扣。在分税制的财政体制下，中央政府与地方政府实际上是一种博弈关系。有些地方政府以财政困难为由拒不落实应由财政转移支付的保障资金，有的甚至以稳定为由在社会保障资金上向中央或上级政府讨价还价，将之仅仅作为中央政府事务。如农村低保基本由县、乡、村三级负担，由于缺乏相应的政策法规，低保资金落实困难，不能及时足额到位。

4、政府动员社会的能力仍然很低。个人、企业和社会组织对政府社会保障政策的回应度不高。我国现在仍然是国家提供的基本养老在唱独角戏，企业补充养老、补充医疗保险等其他层次保障发育严重滞后。世界银行推介的7个中国扶贫项目，每一个都有政府的力量在推动，相当多的是政府一包到底。事实上，当绝对贫困人口下降到一个很低水平的时候，政府扶贫的边际效益递减。此时社会的慈善扶贫会比政府独力支撑更为有效。

五、政府履行社会保障职能的方式和手段有待改进，以增强政府保障工作的针对性和时效性。

目前，政府履行社会保障职能更多地采用行政手段直接管理，法律手段和经济手段的运用还有待提高。社会保障的法律体系不规范、不健全。如农村最低社会保障工作，虽然民政部下发了《关于加强农村社会保障体系建设的意见》，但是国家无法律规范，工作的随意性大，基层工作推动阻力大。经济手段的运用也存在问题，有时税收鼓励政策实施效果不理想，这也是政府社会保险工作推动困难的原因之一。还有，社会保障信息网建设严重滞后，许多地方基本上还是手工操作，导致了统计数据可信度差，影响各级政府保障工作的针对性和时效性。

管理服务社会化程度不高。勿庸置疑，政府在社会保障制度的建立和运作中具有不可替代的作用，但这并不意味着政府是促进或制约社会保障发展的唯一因素。政府应注意培育市场和公民社会。一方面，将与效率有关的事项交给市场去运作,正如路德维希·艾哈德所说“争取和保障各项福利的最有成效的手段就是竞争。仅仅依靠竞争，就可以让经济发展使每个人尤其是作为消费者的人受益,而且可以让并非直接由于生产力提高而出现的所有优势都⑥得到发挥。” 不过，市场提供的服务是不能完全替代政府提供的服务的，这在医疗保险市场体现得很明显。尤其在体制转型过程中不宜引入过多的市场机制。另一方面，要把计划经济体制下社会保障事务由企业事业单位管理,转变为社会主义市场经济体制下由社会机构提供管理和服务。要广泛运用现代信息技术手段，建立覆盖全国的社会保障信息服务网络，加强对社会保障的信息服务支持。

六、政府履行社会保障职能的不虞后果是社会保障覆盖面不全，造成城乡、新旧保障对象不公平的事实。

1、政府责任的不完全性,使社会保障制度的覆盖面偏窄。对城市居民以及国有企业职工等过去已享有社会保险(福利型)人们的社会需求给予了高度的回应。如在90年后期“两个确保”(确保国有企业下岗职工基本生活和确保企业退休人员养老金按时足额发放)的实施及城市低保的崛起，就是在建立新型社会保险中，对过去人员享有水平下降的一种补偿。然而，对过去一直处于社会保障缺失的农民和已经进入城市，并且是城市企业工作的农民却视而不见，任其缺失。尽管农民工对城市的发展和改革所起的作用，日益实现，但政府却在有意无意中忽视了农民工作为社会成员和公民群体应得到的公共服务。目前，还有许多应该进入社会保障的人群游离于政府社会服务职能之外。虽然对城市和原来已经享有保障的旧人的保障是兑现过去政府的承诺，有利于树立政府的权威，提高公民对政府的信任度，但是这并不妨碍给予其他人群社会保障，更不是剥夺其他人群社会保障权益、逃避政府责任的借口。

2、城乡、新旧保障对象享受政府提供的社会保障服务存在等级差别。有的社会保险在适用范围上不是填平或修补城市与农村的二元结构裂缝，反而加深了二者的鸿沟。养老、失业、医疗保险改革的有关规定中，城乡差别明显。具体保障制度的实施也是城乡两条线。有些社会保险明确规定了城市和国有企业原有保障的旧人的权益，而对于农村以及非国有企业未享受保障的新人另外处理。结果是，要么具体措施迟迟不出台，要么出台的措施中后者享有的待遇明显低于前者，不利于劳动力的流动。

有的地方政府也试图回应农民工社会保险的需求。部分城市将之纳入社会保险体系，但政策的制定和实施并不理想。已经出台了有关农民工保险的明确的规范文件的，目前只有北京、上海、南京、广东、成都等地方政府，但是，实施中并未得到农民工的回应。个中原因，一方面是没有考虑其需求；另一个方面在享有服务中障碍太多。一旦农民离开城市，却只能带走个人帐户资金，剥夺其权益。

我国还有众多的农村农民，除了土地外，政府基本没有给他们提供养老医疗保障。而土地的保障非常有限。“不能对土地的生活保障功能估计过高，“将土地承包视为可以保障农村居民基本生活（包括养老.疾病医疗等等）的制度安排或者用它来替代农村居民（包括农民

⑦工）的社会保障制度显然只能是一种不切实际的妄想。”因此，有人认为，我国现有的社会保障体系总体上还是一个残缺的有漏洞的未经考验的安全网。其主要原因是广大农村缺乏基⑧ 本社会保障。这种社会保障体系造成：

1、社会公共资源浪费。由于城镇居民和公务员的社会保险明显高于农民，且卫生医药医疗体制改革措施滞后，有些医疗设施大量闲置。医疗保险中的浪费现象不可避免，这对于一个有着九亿农民似乎仍在试验农村合作医疗的国家，是一种短缺的医疗资源的极大闲置和浪费。

2、城市主位的保障体系，疏离了流动农民与城市政府关系，使政府的合法性下降。差别对待和歧视政策，不利于维护政府作为公共权力机关的公正形象。同时，也增加了政府未来可预见的政治压力。

建立公平的社会保障是实现全面小康的必然结果。我国应该借鉴西方国家公共管理的政府理念，对于任何人，不论过去身份如何，都应平等地享有相应的权利。"现代社会保障既不再是传统的恩赐式官办慈善事业，也不是以契约为基础，而是建立在社会发展进步和社会公平的基础之上，是基于人们对平等、幸福、和谐生活的追求和保障全体国民共享经济社会⑨发展成果的正义举措”。让农民像城市居民一样，享有国家社会保障的“国民待遇”，是时候了！

注释：

①②高书生：社会保障：我们该走哪条路，社会保障制度2004年第6期

③李绍光：政府在社会保障中的责任，经济社会体制比较2002年第5 期

④段春玉、石伟红：我国社会保障体系建设中的政府职能界定，财经问题研究1999年第12期。

⑤黄书亭、周宗顺：中央政府与地方政府在社会保障中的职责划分，经济体制改革2004年第3期。

⑥路德维希·艾哈德：《大众的福利》,中文版,第1页,武汉,武汉大学出版社,1995。⑦⑨郑功成：农民工的权益与社会保障，中国党政干部论坛2002年第8期。

⑧课题组：农村社会保障体系建立的难点及对策研究，体制改革，2004年第3期。

作者：魏红英，广东汕头大学法学院行政管理系副教授，法学博士。

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