现存的中国养老模式

现存的中国养老模式（共8篇）

现存的中国养老模式 篇1

对未来中国养老模式的思考

时间：2008-02-25 来源：中国社会保障网（2008-2-25）

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■ 存在问题

目前全国居家养老服务工作存在四大主要问题。

——居家养老服务内容单一，不能满足多样化的需求。目前各地开展的居家养老服务，虽然承诺的服务内容和项目较多，但实际上真正提供给老年人的往往比较单一，由此所提供的居家养老服务内容与老人的需求之间存在着一定程度的错位。

——居家养老服务组织体系的运转需要衔接规范。各地居家养老服务的工作机制是政府主导、部门协同、社会参与、民间组织运作，形成了区、街道、社区三级组织架构，分工负责居家养老服务的各项工作。目前，居家养老组织体系中各有关部门之间缺乏有效配合，各涉老部门之间缺少协调沟通，没有真正形成合力。

——居家养老服务需要广泛开拓，资金来源需要多元化。各地居家养老服务的资金来源主要有四个方面：一是财政拨款，二是彩票公益金的资助，三是社会捐助，四是市场化运作。

这些资金的用途大致为三个方面：一是用来支持各级居家养老服务中心的建设，二是补贴接受服务的老年人支付服务费用，三是用来支付居家养老服务人员的报酬。目前的资金数量普遍较少，补贴的服务对象数量也比较少，如果要扩大补贴服务对象的范围，则需要进一步拓宽资金来源渠道和增加资金总量。

——居家养老服务队伍的规模、素质有待扩大、提高。各地居家养老服务的提供者主要分为两类：一类是受薪的服务人员，另一类是不受薪的志愿服务人员。由于居家养老服务对象的有效需求不足，使得居家养老服务中心或服务站雇用的服务人员数量严重不足；另外，现有居家养老服务人员的专业化程度不高，绝大部分人员没有经过系统的专业培训，不具备养老服务护理员的专业资质和执业资格。（中国经济网）（李菲）

■ 学术观点

我国80岁以上高龄老人将以平均每年百万以上的速度增长。这项由中国人民大学人口研究所最新完成的我国人口老龄化发展趋势预测结果，是在综合考虑了我国人口的生育率、预测寿命等多种变化因素的基础上得出的。人口老龄化已是全球普遍存在的现象，老年人增多，高龄比例加大，就意味着需要别人来照顾的老年人规模不断扩大。如何让老年人安享晚年，是各国普遍关心和努力探索的问题。我国人口老龄化特点是在经济不发达的前提下未富先老。这和我国的经济发展水平，计划生育政策的施行有关。老年人增多，高龄比例加大，就意味着需要别人来照顾的老年人规模不断扩大。这是一个严峻的社会问题。在今天社会中，一方面政府正在推进养老的社会化进程，另一方面城市居民社区也正在运作社区养老，但是就我国国情来看，养老的社会化必须与居家养老相结合，以家庭养老为基础，以社区养老为依托，而不是借社区养老把赡养老人的责任推向社会。

在对养老问题的一些调查发现，有90%的老年人养老方式首选家庭。因为居家养老让老年人不脱离习以为常的家庭生活方式，不脱离熟悉的社区环境，这更符合老年人的心理需求。但随着家庭核心化，小型化的发展，家庭成员照顾老人势必力不从心，于是社区服务进入养老领域。养老的现代化的进程并不会削弱家庭的老年照顾功能。即使在高度发达的国家，90%以上的老人仍然生活在家庭之中，美国95%的老人过着家庭生活，英国只有占2%的老人住在养老院里。为了适应人口的老龄化趋势和家庭的变化情况，政府采取了许多措施，并且相应地建立了一些服务机构，来分担原来由家庭承担的一些养老工作，这就是社区照顾。它为有各种需要的老年人提供服务，这样老年人便不用脱离他们所熟悉的社区，使居家养老可以借助社区养老的帮助解决许多实际问题。我们是发展中国家，又具有“孝亲”的优良传统，家庭照顾将长期居于主导地位，现代化的进程为老人的家庭照顾提供了强有力的社会支持，使家庭养老进入社会化网络。可以预见：以家庭养老为基础，以社区养老为支撑的养老体系将是未来中国养老事业发展的前景。为此，社区的工作是：

第一，社区要把“孝”的教育放在文明建设的重要位置上。

重人伦是中华民族传统文化中的显著特征之一。而伦理文化的核心之一便是“家庭孝敬”尤其是对老人、对父母的尊敬。没有上一代对下一代的养育，人类的繁衍、发展就会停止。尊敬老人，赡养老人，这是人类社会所崇尚的美德。“养亲必敬”，不单是对父母养育之恩的报偿，也是对人类历史的尊重。传统的孝道精神从根本上说，它表现了人禽之别，表现出人类的文明进步的程度。孝心的养成是一个长期教育、熏陶、培养的过程，家庭“孝道”的教育是家庭文化的主要内容之一，也是塑造完整人格的基地。社区是由一个个人组成的，每个人又都来自一定的家庭，家庭担负着消费、生育、抚育、教育、赡养、休息、娱乐等功能，这些是维持社会正常运转的基础机制。家庭“孝”文明的建设成为衡量社区文明程度的标志。社区对居民进行孝敬父母，赡养父母的思想教育，这是要对不同年龄层次的人们进行尊老敬老教育，将尊老敬老教育纳入社区教育的体系，逐渐使社区居民养成尊老敬老的行为习惯，并把尊老境老作为评定“文明家庭”的重要评定尺度，从而形成良好的尊老敬老的社会氛围，为家庭养老奠定思想基础。

第二，社区要把孝心教育活动经常化、普遍化。

老人是家庭中最需要照顾的成员，老年人由于身体功能不可抗拒的自然衰老，其参与经

济生活和社会生活的能力也会日渐衰退，因而不管他愿意不愿意，都不得不处于一种必须仰仗其它人来满足自己各方面需要的地位。他们在生活上或者在经济上处于依附地位，加上生活观念的差别，使得他们与儿女间难以沟通，加上社会竞争激烈，儿女们各自为事业忙碌也很少考虑到老人的困难，老人疼爱子女，也不愿麻烦子女，于是孤独和寂寞成了老年人的共同问题，影响了老人的晚年生活质量。社区应该组织不同年龄层次，如中小学生、大学生、青年夫妻、中年夫妻等开展孝心评比活动，文明家庭标兵活动，孝敬父母演讲会活动等等，这些都有利于推动家庭良好的亲子关系的和谐和培养人们的“孝心”。其中社区要经常开展文明家庭评选活动，要把尊老、敬老作为重要的评比条件，在社区中形成一种敬老、助老，家庭和睦的舆论导向，起到教育引领作用。对模范家庭要进行各种形式的表彰，宣传他们尊老、敬老、养老的事迹。同时对社区中发生的虐待老人的不文明行为采取必要的手段进行调解和制约，谴责虐待老人的各类行为，加强对社区内人们行为的约束作用。形成一个扬善抑恶的社区道德环境。

第三，社区要为老年人提供心理沟通，感情交流的平台。

家庭核心化、家庭规模不断缩小，应供养的老人不断增加，而供养他们的子女后代却日益减少。家庭成员的相互支持和照顾相应减少，老年人的活动圈子缩小，交流范围狭小，精神孤独日趋严重的现实，需要社区提供服务。孤独和寂寞成了老年人的共同问题，影响了老人的晚年生活质量。在对北京西城区部分社区的调查中发现，有85%以上的老人表示非常希望与人交往，但子女很难满足他们的要求，原来的居住环境有利于邻里之间的相互关照，随着市场经济的建立，由于利益的驱动，原有的和谐的邻里关系遭到破坏。在调查中当问道“您同您的邻居的关系”时，认为“互相关照”的占总数的69.8%,选择”关系一般”的占27.9%，“互不往来”的占1.7%表面上看多数居民邻里关系相处不错，但另一项调查表明，与邻里关系“关系一般”和“互不往来”的人中，城镇占35%，农村占25%，说明居住在城市的居民邻里关系比居住在农村的人们更疏远些，而居住在高楼中的居民比居住在北京四合院和平房区的居民邻里关系更疏远些，约占71.6%，随着社会经济的发展，居住环境的改善，邻里交往越来越少，传统的家庭之间的沟通正在消失。为此，社区要通过居民环境的创设，老年人交往环境的建设，比如游艺室，体育活动，垂钓活动，健身操活动，戏迷协会等等。社区养老是将家庭养老扩大和延伸，它创造了良好的养老和服务环境，使老年人身心愉快地生活。

第四，社区要帮助解决老年人生活中精神赡养的问题。

对老年人的赡养包括物质赡养和精神赡养，在精神赡养方面又可以分为两类，一类是文化生活，娱乐活动，体育活动，营养保健等等；另一类是老年人的精神生活，情感生活。例如老年人的婚姻家庭生活中对爱情的渴望同年轻人是一样的执着，他们爱与被爱的权利应该得到人们的普遍尊重，可是在现实生活中，很多人甚至包括老年人自己的子女对这个问题都缺乏足够的认识。他们无视甚至诽谤老年人对情感的需求，有时还要自觉不自觉的给他们人为的设置种种限制和障碍。其实，老年人在晚年生活中，精神需求同物质需求缺一不可。比如有的年轻夫妇为了自己的需要，使年迈的父母分居，根本不考虑父母感情的需求，孰不知爱情是没有年龄限制的，老夫妻几十年风雨同舟，患难与共，心心相印，情投意合，有着共同的回忆和经历，这些是他们宝贵的人生财富，也是他们情感交流的源泉，这是任何人都无法代替的。还有老年人的再婚问题等等。因此，社区要宣传《老年法》，宣传孝敬父母的中

华美德和维护老年人权益的新的道德观念，支持并提供各种帮助，使老年人晚年享受应有的夫妻生活。社区养老毕竟不能取代传统的居家养老。我们处在一个正在变革的时代，传统的“孝”观念受到冲击也是必然的，但是一些人片面强调个性独立，主张个性自由，认为家庭是束缚自己，年迈的父母是自己发展的绊脚石和沉重的包袱，不履行法律规定的子女对老人的赡养义务是错误的。我们要大力倡导对老年人在物质生活上的赡养的孝心，在精神生活上的赡养的孝心，在生活照料上的孝心，两代人之间建立一种相互关心，相互尊重，相互扶持，平等沟通的新型代际关系，使尊老爱老成为人们的自觉行动。

第五、社区要把维护老年人合法权益作为重要的工作。

老年人从工作岗位退下来以后，他们的物质生活特别在满足各种服务需求方面，包括医疗、保健、活动设施等等，都离不开社区。他们的精神生活，尤其是文化娱乐、人际交往方面，主要是在社区。有老年人的家庭，要以社区为依托，才能更有效地发挥居家养老的功能。老年人权益保障是社区文明建设的一个重要内容，它通过街道办事处，公安部门，公商税收等政府行政管理机构，有工会、共青团、妇女联合会等社会团体，有热心老年维权工作的社会工作者，这是一种多元的老年人权益保障体系，形成保障老年人权益的社会力量，这是对家庭维护老年人权益的强有力的保证力量。因此，要加强社区与居民家庭的联系，形成家庭依托社区，社区支持家庭的老年保障体系。使居家养老与社区老年保障功能相得益彰，综合发挥两方面的功能，更有效地提高社会系统的老年保障实效。家庭对老年人的积极保障作用是任何其它社会保障难以完全代替的。发达国家和地区的社会福利和社会服务水平比较高，他们给老年人带来了物质方面的援助，但无法提供感情上的慰籍和相互关怀，因而大多数老年人仍愿意生活在家中。中国是在经济基础薄弱，社会化服务水平较低的情况下迎来人口老龄化的。社会养老保障很有限，这就决定我国家庭养老仍然起着重要的作用。

第六、社区要依靠法律的手段惩治不孝之子。

道德和法律都是调整社会关系的行为规范，法律是由国家制定的，并由国家强制力保证实施的行为规范。而道德则是通过社会舆论、传统习俗、内心信念来发挥作用的。法律的维护避免了人们在婚姻家庭问题上的随意性和任意性，保证了社会生活的有序进行和人们的合法权益的实现。家庭美德建设也只有在法律的支持下，才能更好的发挥其规范作用。许多国家的政府制定了相关的法律对赡养老人进行强制性约束。比如，在美国1935年制定了第一个有关老年人的法律《社会保障法》，1965年国会批准《美国老人法》，其中对老人退休后的待遇，老人住房，卫生状况，对老人的服务计划等都作了明确规定。在法国，老人村代替了敬老院。老人村里有医院，邮局，图书馆，美容美发店，健身中心，酒吧，音乐厅，餐厅等服务机构。在日本，出台了《退休金改革法》，规定了男职员从60岁起全额领取养老金，女性从58岁开始领取。如果不够维持生活，可申请领取老年基础年金。日本1963年颁布《老人福利法》，新加坡国会在1995年通过了《赡养老人法》按照法律，子女有义务照顾60岁以上的年老父母。我国制定了 《中华人民共和国老年人保障法》其中规定了老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人。对于虐待老人，侵犯老人权益的不孝之子要予以法律的严惩。

居家养老是迄今为止最古老的也是最基本的和最富有生命力的养老方式。我们要进行各种形式的传统“孝“道的宣传教育，使每个社会成员都知道尊老敬老养老光荣，把尊老敬老养老变成全社会的自觉行动。在目前的条件下，中国的老年人养老问题的最佳途径是居家养

老与社区养老的有机结合。民谚道：“家有一老，胜有一宝”，这句话不仅是对老人的尊重，更是把老人当作了一种财富。家家有老人，人人都会老。在社区建设中，如何逐步实现老有所养、老有所为，老有所乐就成为新时期和谐社区建设的一个重要的课题。（全国老龄办）（吴来苏）

■ 政策措施

针对日趋严峻的养老问题，2008年2月21日，由全国老龄委、国家发改委、民政部、劳动保障部等10部委联合制定的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》公布。

《意见》要求，全国城市所有社区“十一五”期间都要基本建立起多种形式、广泛覆盖的居家养老服务网络。农村要力争8成左右的乡镇拥有一处集院舍住养和社区照料、居家养老等多种服务功能于一体的综合性老年福利服务中心，三分之一左右的村委会和自然村拥有一所老年人文化活动和服务的站点。

同时，《意见》还提出，要对养老院类的养老服务机构提供的养老服务免征营业税，对各类非营利性养老服务机构免征自用房产、土地的房产税、城镇土地使用税等，以更好地开展居家养老服务。（北京晨报）（赵王月）

现存的中国养老模式 篇2

关键词：居家养老,政府主导,人口老龄化

《中国的社会保障状况和政策白皮书》指出, 中国已进入老龄社会, 老龄化速度快, 老年人口规模大。在2008年全国老龄工作委员会全体会议上, 回良玉强调, 截至2008年底, 中国60岁以上老年人口已达到1.5989亿人, 占总人口的12%。

随着老年人口比重的增加, 养老福利服务面临着越来越大的压力。在目前社会主义初级阶段的经济发展水平下, 学者们对长期以来一直奉行的机构养老模式进行了反思, 在借鉴国外家居照料模式和继承中国养老传统的基础上, 开始对养老福利服务的新模式进行了积极的探索, 居家养老在新的形势下应运而生。而由于居家养老服务是准公共产品, 在中国现阶段完全由政府或市场提供都会导致其供给不足, 准公共产品可以也应当借助政府、市场来共同提供, 而市场上机构和个人的行为又在很大程度上会受到政府的引导, 所以政府应发挥积极作用。

一、政府主导居家养老的意义

(一) 政府的主导体现了政府职能的转变, 这也是建设服务型政府的需要

中共十七大提出了“加快行政管理体制改革、建设服务型政府”的要求。虽然理论界对服务型政府的界定并不一致, 但大致认为, 服务型政府是以公众为导向, 为公众提供公共服务的政府。它既突出以民为本的服务理念, 又明确政府的重要职责之一, 就是服务公众, 为公众、社会提供公共产品和公共服务。因此, 政府职能转变是服务型政府建设的必然要求和实现途径, 只有明确政府职能转变的方向, 确定政府职能重心, 合理调整政府管理权限, 综合运用恰当的政府管理方式, 才能保证服务型政府建设的顺利进行。

党的十六大提出, 中国政府的职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。党的十六届三中全会和十届全国人大二次会议都明确指出:各级政府要全面履行职能, 在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时, 更加注重履行社会管理和公共服务职能。其公共服务, 就是政府满足社会公共需要, 提供公共产品和服务的总称。它包括加强社会保障服务和居家养老服务等, 为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。在居家养老服务中, 政府的基本职能是组织居家养老“公共物品”的供给, 并管理规范居家养老服务, 改变计划经济体制下由政府包揽一切的状况。为此, 政府应在社会管理和公共服务领域实现三大转变:即在管理范围上, 改变原来由政府包办一切社会事务的做法, 向社会提供“公共物品”;在管理模式上, 从“大政府、小社会”转变为“小政府、大社会”;在管理方法上, 从传统的以行政方法为主转变为间接的以法律方法为主。

(二) 政府的主导居家养老服务事业反映了公共财政发展的方向

当代西方福利多元主义的相关理论表明, 虽然政府的社会福利角色虽从过去的直接提供者变成了支持者, 但政府是社会福利制度中最基础的力量这一点并没有改变。政府仍然是社会福利支出中最大的资金渠道, 并对服务提供者的服务质量进行监控和评估。政府购买是政府遵循市场的基本原则最有效地满足社会公共需求的重要途径, 也是公共财政最主要的支出方式。随着社会经济的发展, 政府购买居家养老服务的内容, 也由一般生活照料、精神慰籍、家政服务, 延伸到日托服务、医疗护理、保健康复、文体娱乐、家政服务、法律服务、临终关怀等内容, 并可按照老人自理程度和服务需求的不同, 为老人购买不同项目的服务。

(三) 政府的主导居家养老标志了政府关心社会弱势群体, 维护社会公平的决心

穆光宗在《解析老年弱势群体》提出, 老年人属于社会人口中的弱势群体。由于生理的自然衰老及社会变迁过程中利益关系和分配关系的重新调整等原因, 不但使老年人满足自身需求的能力受到限制, 而且他们的利益和需求也比较容易受到忽视。因此, 政府主导推动的居家养老服务事业不但是面向全社会老年人的服务, 也是维护社会公正、构建和谐社会的政府职责使然。此外, 政府主导居家养老服务一方面要体现服务的差异性, 根据不同的老人的经济状况和生活水平, 实施程度不同的服务保障;另一方面, 居家养老也要体现普遍性, 惠及到更多的老人, 将有限的政府资金重点保障低保等有特殊困难的低收入老人的养老服务需求, 在财力允许时, 再逐步扩大到更多的老年人, 以提高公共服务资源的利用率。

二、当前中国政府主导居家养老存在的问题

(一) 居家养老管理体制落后, 基层社区组织权责不相一致

民政部门在名义上承担了宏观管理的职责, 但实际上各部门互相割裂, 民政部门的综合协调效果不明显, 各基层单位各自为政, 各行其是, 各部门的作用难以形成合力, 而是相互摩擦、相互制约、甚至对立。在微观层面上, 社区责任无限度扩大, 各居民委员会承担了政府“下放”的计划、规划、市容、卫生等诸多方面的管理权, 但由于机构设置单一、社区组织建设不力, 基层社区包括街道、居民委员会还是延续市、区政府帮手和政策落实机构的角色, 而作为社区工作之一的老人工作也只能敷衍了事, 难有显著的成效。

(二) 居家养老工作资金投入不足, 渠道单一

街道一级的社区所需资金来源有以下渠道:街道自筹, 政府拨款, 社会援助。政府的有限投入, 对居家养老工作的全面开展犹如“杯水车薪”。上级部门财政对社区投入的养老经费比例大小视经济情况而定。特别是对那些生活困难的居家养老对象, 他们虽然有政府的最低生活保障、临时救助等帮扶措施, 但也仅能保障基本生活。同时, 民政局用于居家养老的经费, 筹集的渠道比较单一, 主要来自于社会福利彩票的福利金, 而社会福利彩票的收入存在着不确定性, 加之下面配套不到位, 使得居家养老服务难有大的发展, 难以进入良性循环轨道。

(三) 居家养老设施缺乏

由于社区拥有可支配资源极其有限, 以及管理经验不足、资金短缺等方面的因素, 难以满足社区居家养老的实际需要。此外, 由于布局规划不合理、硬件设施不完备、宣传力度不够大等因素, 现有资源利用率不高造成浪费的现象也普遍存在。一些停招的幼儿园和小学、倒闭的企业厂房和商场馆所等闲置资源, 由于受隶属关系制约, 街道和社区无权整合调用。

(四) 居家养老服务队伍素质不高, 缺少专职专业人才

首先, 社区管理人员缺乏为老服务的工作经验和有效的管理手段。

其次, 居家养老服务队伍业务素质普遍较低, 其成员基本是“4050”下岗失业人员和农村进城务工人员, 文化程度低, 没有基本的居家养老服务方面的专业技能, 只能应付一般的生活料理和家政服务, 对精神护理、心理支持、情感慰藉方面的关注极少。

再次, 志愿服务队伍建设相对滞后, 缺乏制度性规范, 不仅影响了养老助老服务的质量, 而且制约了养老事业的发展。

三、完善政府主导居家养老的对策

(一) 政府应切实加强对居家养老工作的领导, 把居家养老作为社会养老体系建设的重要组成部分, 统一规划

2008年1月, 全国老龄办等十部委发出了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》文件指出, 各级政府应充分认识到新形势下发展居家养老服务的重要性, 密切结合本地实际, 科学地研究制定本地城乡社区发展居家养老服务规划, 把它纳入当地经济社会发展总体规划和社区建设总体规划中, 统筹安排, 制定符合当地实际的政策措施, 推动居家养老服务快速健康发展。

(二) 政府制定扶持政策, 形成多渠道投入机制

首先, 政府可以通过财政直接为其发展提供支持。根据国务院的有关规定, 社会福利的支出应不低于财政支出的10-20%, 为了顺应居家养老模式的发展, 应适当增加财政投入, 建立起对其整体的财政预算制度, 保证其投入的增加和国民收入的增长相关联。

其次, 资金支持还应包括政府提供的间接支持。如税收优惠政策, 根据《中华人民共和国企业所得税法》企业的公益性捐款支出在年度利润总额12%以内的部分, 准予在计算应纳税所得额时扣除。

再次, 国家通过发行社会保障基金福利彩票, 来增加社保基金。市民政局每年可发行1-2次专为居家养老筹集资金的福利彩票, 所得资金专门用于居家养老费用。

另外, 还可用社保基金购买部分国债、投资股票市场所得增加额用于居家养老资金, 以及建立居家养老基金, 接授国内外企业、社会团体和个人的捐助, 为其筹集更多的资金。

(三) 政府整合社区资源, 加强社区养老设施建设

政府在应增加财政对老年社会福利事业投入的同时, 加大对养老设施的建设力度, 新建、更新和改造一批适合老年人需要、便于老年人使用、面向老年人的社区福利服务设施。特别是应对民政、教育与卫生资源的整合, 充分利用现有社会资源, 将分散的、自发的和潜在的养老资源变为可调遣、可动员的资源。

(四) 政府应从促进居家养老工作人员专业化

首先, 居家养老应有少量的专职专业人员骨干。政府应培训一支业务精、素质好、热情为老年人服务的居家养老专职专业人员队伍。另外, 地方政府的民政部门每年可以从应届社会工作专业和医疗护理专业的毕业生中通过考公务员的方式录取若干名, 以流动的方式定期到各个社区举办“居家养老护理员培训班”, 借此提高养护员的心理和护理素质。教育部也将推动有条件的高校开设老年学专业, 为我们的养老事业输送人才。

其次, 应大力发展志愿者队伍。居家养老服务队伍的建设应结合社会工作者制度的建立紧密联系, 抓紧开发社工岗位, 吸引专业的社会工作者参与居家养老服务, 同时大力倡导志愿者服务, 加强志愿者队伍建设, 形成专业化和志愿服务相结的服务队伍。

再次, 部分低龄健康老人是一支不容忽视的队伍。老年人既是居家养老服务的对象, 也是居家养老服务的参与者和组织者。通过政府引导支持, 社区建立老年人互助服务中心, 挖掘老年人自身的各种资源, 把老年人的积极性调动起来, 开展各种活动进行相互服务, 使一些低龄健康老人通过服务活动既能得到精神满足、获得生活乐趣的同时, 又能切实解决居家养老的一些问题。

参考文献

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[3]、吴雅玲, 张莉.和谐社会构建中的政府公共服务职能改革[J].法制与社会, 2007 (11) .

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[5]、穆光宗.解析老年弱势群体[J].社会科学论坛, 2005 (3) .

[6]、孙春祥.完善政府公共服务职能与实现中国社会公正问题[J].管理科学, 2007 (3) .

现存的中国养老模式 篇3

根据保监会出台的《中国保监会关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》，从今年7月1日起到2016年6月30日，北京、上海、广州、武汉四地率先展开住房反向抵押养老试点。至此，中国式“以房养老”模式正式启动。

“以房养老”试点的正式启动，意味着国外已很成熟的“以房养老”模式，将有计划地在国内规范发展。

2013年9月13日，国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》，明确提出，“开展老年人住房反向抵押养老保险试点”，将“以房养老”作为完善养老服务业投融资政策的一项举措。这一略显生疏的名词，迅速成为社会讨论热点。2014年3月20日，为贯彻落实国务院有关要求，丰富养老保障方式的新途径，保监会决定开展老年人住房反向抵押养老保险试点。2014年6月23日保监会公布的《中国保监会关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》指出，“以房养老”政策7月1日起在北京、上海、广州、武汉四个城市试点，至此，备受百姓关注的“以房养老”试点政策落地。

千呼万唤，“以房养老”保险方案终于向世人掀开其神秘的面纱……

历年来，中国的养老模式经历了多种变迁，从最初的居家养老到社区养老、机构养老、医养结合，再到如今的“以房养老”，梳理中国养老模式的发展脉络，探索适合中国国情的养老模式，让每个老人安度幸福晚年，这对于即将迈入老龄化社会的中国来说意义深远。

调查

“以房养老”您愿意吗？

7月1日，家住成都市一环路北一小院的钟大爷戴着老花镜在看报纸，当他看到“以房养老”7月起在京沪穗汉四地先行先试的消息时，老人的思绪回到了两年前。2012年10月，时年79岁的他与当地社区管理机构签订协议，由社区出钱出力帮钟大爷养老送终，大爷百年之后，把自己的房子赠送给社区。然而，近日作为“以房养老第一人”的钟大爷说自己后悔当初的决定了。

那么，什么是“以房养老”呢？对于引起社会广泛热议的“以房养老”，百姓们又有哪些看法呢？

所谓“以房养老”，通俗地说，即拥有房屋完全产权的老年人，将自己的房屋抵押给保险公司，继续拥有房屋居住权，并按照约定条件领取养老金直至过世；老人去世后，保险公司获得抵押房屋处置权，处置所得将优先用于偿付养老保险相关费用。

作为一种保险新产品，“以房养老”的市场宣传似乎并不给力，很多受访者不清楚“以房养老”的具体内容。

“把自己房子抵押给保险公司，再按月领取养老金？”听完关于“以房养老”的简单介绍，45岁的吴阳先生反问道：“这样可靠不？每个月能给多少？够我将来一个月的最低生活费不？”一连串的疑问令他连连摇头，“不如把自己的房子租出去，靠租金养老，这样心里还踏实点。”

对于公职人员来说，“以房养老”也许不是首选。52岁的赵彬女士在湖北省直一家二级机构工作，她按时缴纳社保，退休后预计每月将领到2000多元的退休金。赵女士坦言自己的现状不需要她抵押房子获取养老金。

也有一些市民对此养老模式“点赞”认同。36岁的温文娟女士说：“其实倒是可以试试，直接把房子抵押出去，以后我们老了每月领取养老金，这样不仅减轻了子女的负担，而且也避免了他们的啃老，促使他们更上进。”网友“我心永恒”认为现在中小城市里，很多人都有两三套房，老人的房子用来给自己养老很合适。还有一位老人表示自己和先生去世后，房子留给坚持独身的儿子，晚年儿子只能选择“以房养老”。

相比之下，大多数人对“以房养老”反应并不热烈，持怀疑、观望态度。而在新浪调查中，一项关于“以房养老”的调查结果显示，高达63%的被调查人明确表示不会选择“以房养老”，接近60%的人不同意父母“以房养老”。

“以房养老”的首倡者孟晓苏曾经表示，中国老人数量比英、法、德三国人口还多，反向贷款有可能比在英、法、德发展的还好。所以，目前“以房养老”最大的阻力不是来自老人，而是来自银行。如果推出遗产税，“以房养老”的好处更能凸显出来。

对于社会上普遍存在的担心和疑虑，中国社科院社保与养老金研究中心副秘书长齐传钧表示，“以房养老”属于小众产品，对于国家整个养老保障体系来说是很小的一部分，只能是养老模式的一种补充。“‘以房养老不能替代国家基本养老保险，也并不代表养老需求将被完全推向市场，老年人群体不必对此感到焦虑。”

剖析“房子抵押出去，我们就没家了”

“中国人喜欢说文解字，‘家的意思是什么？头上有屋瓦，地上养着猪（豕），这便是家。有了房屋，便有了家。而这个房屋，有着传递亲情的意义。如果我把房子抵押出去，子女们会没想法？我也觉得心不安。”75岁的田翠芝女士笑着说。

调查中发现，跟田阿姨想法类似的市民不在少数。

与保险公司以往推出的其他新险种不同，“以房养老”引起了人们更多的关注和顾虑。

翟伟鹏来自河南新乡市，目前在郑州尚无住房。他算了一笔账：目前楼市促销力度很大，买一套小户型的新房，首付只需七八万元左右，余款银行按揭。等自己将来不再工作后，他可以将此房出租，按现在的租房价格来算，每月租金预计在2000元左右。“以后租房的价格肯定只涨不落。”他说，再加上自己参加了城市居民医疗保险，也买了相关的商业养老保险，这样算下来，以后的养老金来源还比较稳定。

“靠房子租金生活，就是以后人没了，我的孩子还能落套房子。要是抵押给保险公司，那以后去世后房子也没了。”翟伟鹏说。

除了无法逾越的传统观念，人们对“以房养老”还有实际操作过程的疑虑。一位受访者表示如果买了这种保险后，假如几年后发生意外去世，“这个账怎么算”？

关键是，房子如何估值才能让个人和保险公司皆能接受？假若一套70平方米、房龄40年的住房参保，估值45万元左右，每个月能返还个人多少养老金？老人将房子抵押之后，何处安身？返还的养老金能否供老人入住养老院或者租住其他房屋？

于是有业内人士建议，居住在城市的独居老人或者无子女老人比较适合“以房养老”。

但这类人群同样有顾虑。85岁的李先生是湖北省科技厅的离休干部，老伴在3年前去世，儿女都在国外定居，李先生现居170多平方米的房子。对于李先生来说，他的情况十分符合“以房养老”的政策要求。然而，他却有自己的考虑。首先，自己每月的养老金足够个人生活开销。其次，他最担心的是如果将房子抵押给银行或保险公司，觉得自己亏损较大。“再说自己年事已高，还能领取几年养老金呢？”

调查发现，作为承接“以房养老”业务的保险公司和个别银行，对这一新鲜事物同样心里没底。

早在2011年6月，中信银行武汉分行就曾推出“倒按揭”模式，发行“信福年华卡”，办卡人数目前已达4.5万，客户年龄都在50岁以上。该卡可提供各种附加服务，如体检、医疗、上老年大学、超市购物优惠等。“以房养老”也是其附属业务之一，但推行3年来却没有一例签约。

根据保监会出台的试点指导意见，“以房养老”保险的投保人群限定为60岁以上且拥有房屋完全独立产权。老年人将房屋抵押给保险公司后，继续拥有房屋居住权，并按照约定条件领取养老金直至身故；之后，保险公司获得房屋处置权，处置所得优先用于偿付养老保险相关费用。“以房养老”试点启动10余天来，武汉市场仍无一家保险公司推出“以房养老”保险产品。

据了解，有关方面正在研究制定“以房养老”落地武汉方案，力争年内出台，并推出相关保险产品。

而对于赞同“以房养老”模式的老年人，方式不是问题，保障才是障碍。家住北京西城区的老杨略带顾虑地说：“如果卖了房子持币在手，但没有合适的养老机构，岂不还是‘前不着村后不着店？”

“养老产品缺乏是‘以房养老推行的最大障碍。”一位从事多年老龄工作的人员说。民政部的数据显示，我国城乡养老机构养老床位365万张，平均每50个老人不到一张床。养老从业人员更是不足百万，“养老前景不明朗，没有老人愿意拿着养老钱冒险”。

他认为，在美国“以房养老”是老人为了寻求高品质的养老服务，往往将自有产权住房卖掉住进拥有完善养老设施和服务的养老社区。中国目前当务之急是加大养老机构建设，补充资源短板。“可以从税收优惠、简政放权等方面着手降低民资进入养老行业的门槛，吸引更多社会力量办养老机构，让老人住有所居、老有所养、品质有保障”。

实际上，“以房养老”抵押住房保险只是一种金融产品，为国人养老提供了一种新形式，也被认为是一种盘活存量资产的好方式。

在国外发达国家，“以房养老”已经是一种比较成熟的商业模式：老年人解决了养老费用问题，有生之年还可继续拥有住房；保险公司在老人去世后获得房产，通过房价与养老费用间的差价获得利润；政府则减轻了需要承担的部分社会成本。

另外，根据全国老龄办最新统计数字显示，截至2013年年底，我国60岁及以上老年人口逾2亿，占总人口的14.9%。养老已经成为需要高度关注的社会问题，人们正逐渐意识到商业养老保险的重要性。

一项由金融专家开展的调查显示，今年以来，虽然为退休进行储蓄和购买商业养老保险依旧是居民缓解退休收入压力的主要方式，“但其中商业保险的选择比例较去年有了较大增长”。

由此看来，“以房养老”模式的推出，实际上已经有了一定的社会基础。而这种模式所需要的，是后续政策细节的完善以及更为到位的产品设计考虑。

最明显的例子是，“以房养老”险种的投保人为60周岁以上，拥有房屋完全产权的老人，这一定义显然摒弃了农村老人。据统计，我国有近60%的老人居住在农村，而农村大多数房子属于“小产权房屋”。没有产权就无法“以房养老”。

因此，“以房养老”抵押住房新险种进入市场，令人期待的同时还需进一步观察。论道

为老人多提供了一种养老选择

任兴洲：

养老全指望住房不客观

国务院发展研究中心市场经济研究所所长任兴洲在中国经济形势分析会上表示，中国的养老问题全部指望“以房养老”是不客观的，它只是其中的一个选项，而且是有条件人的选项。

任兴洲坦言，在诸多的养老选择当中，“以房养老”不失为增加了一个选择，而这种选择是自愿的并非强制性的。

任兴洲认为，“以房养老”关键在于要有一个很好的政策设计，另外还要有相关的条例，否则可以预见到不久的将来，关于这方面的纠纷会非常多。如果这些问题设计不好，另外没有相关的法律加以保障的话，下一步的问题将会很大。

叶檀：

“以房养老”不如以房租养老

“以房养老”研究实验多年，依旧难以推进，原因在于房价、老年人退休成本、人均寿命评估问题重重，风险无法评估。几种试点样本，大多已失败或者快要接近失败。对此，知名财经评论家叶檀认为，“以房养老”不如以房租养老。

叶檀说，在风险难以定价的背景下，在中国最适合的可能是市场化的“以房养老”模式。考虑到城市户籍老人在当地大多有一套甚至一套以上住房，发展合规的房租市场，由市场给予老人租金报价。政府维护市场秩序，严防租金等方面的欺诈行为，让一辈子积攒了两套房的老人轻松当寓公，补贴养老金不足部分，租金上下随行就市，也算是功德一件。

马光远：

夯实政府养老责任

“以房养老”提出以后，引发了民众对现有养老体系的极大不信任和焦虑，原因就是大家对未来养老金能否支付产生恐慌。事实上，政府的基本养老金和“以房养老”是两码事。基本养老是政府必须提供的公共产品，是政府给民众的承诺和责任。而“以房养老”本质上却是市场提供的一种“私人产品”，是金融机构提供给有房的老人的一种金融产品。

经济学博士马光远说，老人不管有没有房子，不管是否选择“以房养老”，都不能替代政府提供基本养老这个公共产品的责任。在未来养老金的给付方面，存在着给付不能的极大风险。因此要想方设法填补缺口，建立多元化的养老体系。无论选择什么方式政策，都应该夯实政府的养老责任，而不是减轻或者逃避。

麦志光：

“以房养老”鼓励投资性需求

南海房地产协会秘书长麦志光认为，“以房养老”不一定切合实际，各地方有不同情况，不能一刀切。“看起来美好，实际操作起来一定要审慎。”麦志光说，国家并不鼓励大家一下子去买房，但这个“以房养老”实际鼓励投资性需求，而投资性需求与国家的调控政策有点背道而驰。投资性需求越来越多，如果地产破裂，社会矛盾会激化。何况，房子作为不动产，既有升值的可能，也有贬值的可能。而“以房养老”实现的前提，则是房价不断提高、房子长期升值。未来变数不可控，市民应根据自身实际情况审慎选择，合理调配自己的资产配置。

李华宇：

为老人多提供了一种养老选择

佛山领先丰地产咨询公司总经理助理李华宇认为，佛山作为珠三角经济实力比较强的城市之一，由子女赡养父母的亲情氛围仍比较重，老人家也觉得要把房子留给子女，所以可能只有小众群体会接受“以房养老”。

“房地产的金融属性还是没有用到极致，过去很多人买了商品房，宁愿房子空着不用。‘以房养老”就是充分挖掘房地产的金融属性。”李华宇认为，“这是一种趋势，它只是为持有物业的老人多提供了一种选择，没有强迫有养老能力的人要这么做。”

孟晓苏：

试点期间需稳扎稳打

保险版“以房养老”方案一经推出，便引起各方广泛关注。幸福人寿第一届董事长和第二届监事长孟晓苏是“以房养老”的首倡者，他认为，“以房养老”具有“三高”特征，即适用于高房价城市、高潜质房屋和高素质老人。因此，他不主张试点期间摊子铺得过大，一定要稳扎稳打。

此外，孟晓苏还提出保险公司承担长寿风险及房产价值波动风险的观点。他说，保险公司必须依照合同约定定期向老年人支付养老年金直至身故。之前国内银行推出的“倒按揭”多为定期产品，只管一段时间，房主家人不能参与房屋处置后的更多的收益。而新推行的“以房养老”，老年人过世后，保险公司对于房产处置所得，偿还保险公司已支付的养老金本息后，剩余部分依然归房主的法定继承人所有；如果房产处置所得不足以偿付保险公司已支付的养老金本息，保险公司将承担房屋价值不足的风险，不可再向老年人的家属追偿。

镜鉴

国外的“以房养老”

早在20世纪60年代，美国就开始试水“以房养老”模式，随后加拿大、新加坡等国纷纷效仿。在过去的20年里，“以房养老”模式逐步发展成熟。目前，美国、加拿大、新加坡、英国等都有各自的“以房养老”服务体系，积累了相当丰富的操作经验。

美国：最健全的“以房养老”保障体制 美国可谓是“以房养老”模式的鼻祖，其发展最成熟、最具代表性。美国“以房养老”模式也被称为“倒按揭”贷款，发放对象为62岁以上的老年人，分三种，前两种与政府行为相关，后一种则由金融机构办理。

第一种是经美国国会认可，联邦政府保险的“倒按揭”贷款，美国大约90%的“倒按揭”贷款属于此种类型。大致是，62岁以上的老年人将房子抵押给银行或专门的倒按揭公司，每月领取生活费。具体数值同房产的价值和该机构对此人的寿命预期相关，一旦确定就不可更改，双方要承担中间风险。用户可以尽可能长时间地生活在自己的住房内，但只在一定期限内按月分期获得贷款。

第二种是由政府担保的“倒按揭”贷款，该贷款由美国联邦全国抵押协会办理，有固定期限，而且老年住户须搬移住房及实施还贷计划后才能获得贷款。

第三种是专有“倒按揭”贷款，此“倒按揭”贷款模式由不同公司推出，根据客户群分类而有一定的差异性，贷款对象资格无需政府认可，属于个人理财产品。此方式可让发放贷款机构与住户共同享有住房增值收益，但放贷款机构要求保留住房资产的25%～30%作为偿还贷款的保证。这虽然减少了放贷额度，但有利于住户对住房增值部分的收益。

加拿大：成功发展个性化“倒按揭”

虽然加拿大的“以房养老”模式主要也表现为“倒按揭”，但与美国不同的是，加拿大的“倒按揭”贷款业务极具个性化。在加拿大，超过62岁的老人可将居住房屋抵押给银行，贷款数额在1.5万到30万加元之间，只要你不搬家、不卖房，房产主权不变，可以一直住到享尽天年，由后人处理房产时折还贷款。

老年人可以用这笔“倒按揭”贷到的钱给子女支付买房的首付，旅游、装修房屋等。加拿大是“倒按揭”贷款业务发展比较快、比较成功的国家之一，成功的关键就在于可根据贷款人的不同需求，制定不同的贷款方案。一个充分考虑了客户需求与银行利益的“倒按揭”方案一般会为市场各方所接受。

英国：住房抵押贷款须充当保费购买年金

英国的住房养老模式则更多地借助于保险公司的力量，即住户将房子抵押给银行所获得的贷款须充当保费用来购买年金，因此，住房反向抵押贷款在英国又被称作“逆向年金”。

目前英国办理住房抵押贷款的金融机构和协会有上百家，向顾客提供品种多样和灵活可靠的抵押贷款。这些银行虽然在抵押贷款利率以及借还贷条件方面有些细微差别，但大致的贷款和还贷原则基本相同。

贷款金额一般为所购买住房价格的70%到90%，不同机构政策略有不同，贷款额大致为个人年收入的3.5倍。然后，房屋主人再用这笔贷款充当保费去购买年金。实际上这是保险公司在与被保险人的寿命博弈，被保险人活得越久，则保险公司需要支付的养老金就越多；反之则保险公司就能很快收回房产获利。

新加坡：组屋不能“倒按揭”

新加坡是实施“以房养老”模式比较成功的国家之一。在新加坡，政府规定“倒按揭”只限于私人建造的商品住房，组屋不能参加“倒按揭”。组屋是指由新加坡政府出资为普通收入居民建造的公共房屋，类似于我国的经济适用房。

新加坡“以房养老”模式具体情况有以下三种：其一，允许符合条件的组屋拥有者出租全部或者部分居室来换取养老收入。其二，对于一些居住在原来较大面积的已退休的夫妇来说，老年夫妇可以将现有住房置换成面积较小的住房，以大换小后获得的净收入用作老年日常开支。新加坡允许当事人根据经济状况选择一次性或者分步地完成住房的以大换小。其三，“倒按揭”。退休者将自己的住房抵押给金融机构，按月从该金融机构获得现金收入，退休者仍居住在自己的住房内。当该退休者死亡、出售该住房、搬出或原先商定的贷款期限到期时，抵押变现并结算利息。评论

如何破解“以房养老”难题

从7月1日起，我国已在北京、上海、广州和武汉四地率先开展老年人住房反向抵押养老保险即“以房养老”试点，作为试点城市的保险业如何抓住这一机遇，迎接挑战，破解难题，做好“以房养老”这篇文章，笔者就此谈点看法。

当前保险业开展“以房养老”面临几个难题。

政策、法律层面缺乏有效支撑。养老属于社会性问题，而住房反向抵押养老保险更是涉及房管、保险和中介机构等多个部门，尚未制定统一政策和操作细则，并且抵押物处置缺乏明确法律支持。

房产70年产权政策亟待破解。目前，我国仍然执行的是住宅房产70年产权的规定。根据《房地产管理法》，土地使用权的续期必须重新批准，重新缴纳土地出让金，否则土地使用权及其附着的建筑物，都将被政府无偿收回，这是保险业开展此项业务关注的焦点。当老人年迈将房产抵押时，商品房的使用年限大都已经不多，而当老人身故后，房子的使用年限更是所剩无几。保险公司依靠剩下的使用年限来补偿已支付的养老金成本，一方面所能承受的给付能力有限，另一方面风险也较大。

客户单一导致业务发展可能受限。我国的传统观念中对“房”的重视根深蒂固，老年人通常会将房屋作为财产让子女继承。一方面，经济条件较好的老人并不需要以房养老补贴生活；另一方面，经济条件较差的老人房屋价值通常并不高，可从中获得的补贴有限，在房屋的具体估值上较难与保险公司达成一致，子女给予的阻力也更大。在目前情况下，住房反向抵押养老保险的客户，最有可能是独居或孤寡老人，或膝下无子女、子女定居国外的老人，并且拥有完全产权的住房。

保险业门槛过高使客户望而却步。保险业为规避市场风险，针对“以房养老”的群体过于挑剔，设置的门槛过高也是让“以房养老”保险面临难题的重要原因。

基于上述难题，笔者建议：首先，进一步完善配套支持“以房养老”的相关政策制度和法律法规。住房反向抵押养老保险是一种新型金融工具，涉及产权、风险转移等法律问题，并在实施过程中会面临房价波动、寿命风险、道德风险等各种风险。因此，迫切需要通过设计、完善法律制度，在资产评估、风险防控等方面设计一套完整的法规及程序规范各方保险市场参与主体的行为。

其次，建立政府与市场相结合模式，培养多元参与主体。在运作模式上，建议借鉴美国模式的经验，并结合我国实际，采取政府调控与市场运行相结合的模式，即在政府主导和监管下，充分培育和发挥保险、房地产等机构及资产评估抵押、法律等中介机构的专业优势和效率优势。

再次，建立有效风险分担机制。由于住房反向抵押保险项目是一个风险较大、关系复杂、保险期较长的业务，若保险期内遇到房产价值下跌或房产剩余价值低于保险成本等问题，保险机构将面临巨大风险。因此，保险公司应与房产等相关部门加强合作，从技术层面获得更好的支持，同时，建立风险分担机制，由保险、房地产及中介机构按一定比例入股成立合资公司，形成风险共担、利益共享的合作机制，将经营风险降到最低。

现存的中国养老模式 篇4

养老难离家:模式难创新 特殊人群难养老

“四二一”的家庭结构模式下，传统的居家养老模式受到挑战，独居老人、空巢老人逐年增多。同时，由于养老产业发育不足，服务供给单一，难以满足不同文化层次和不同经济状况老人的服务需求。陕西很多地方进行了不断的创新和探索，却又面临着这样或那样的现实尴尬。

养老遇阻，“难”在哪

“以房养老”模式难在哪儿

对于会不会选择以房养老这个问题，记者在西安市环城公园内随机采访了10位老人，几乎得到了相同的答案：没好好考虑过。只有一位老人表示，如果有具体可行的操作方案，可以考虑以房养老。[详细]

“以地养老”模式能否实施

“以地养老”模式主要是通过流转老年人承包地使其获得一定的财产收入，并在保持其宅基地所有权、使用权归属不变的前提下，通过村集体或合作社流转使用权用于资源开发利用，收益归老年人所有。[详细]

以“N”养老模式如何探索

“小老人”照顾“老老人”，身体好的照顾身体弱的，邻里乡亲照顾留守、空巢老人……在以房养老、以地养老之外，一些地方又探索出一些社会互助养老模式。相关专家认为，这种更强调普通百姓之间相互帮扶与慰藉的养老模式，将成为未来中国城乡居家和机构养老的有益补充。[详细]

哪些人群，“难”养老？

空巢老人：寂寞孤独地老去

出门一把锁，进门一盏灯。许多“空巢老人”最大的问题就是孤独，长期感到寂寞，又得不到排解，甚至会演变成严重的心理疾病。[详细]

高龄贫困老人：活着就是活受罪

相比于城市，日益老去的村庄里还有更多的老年人无人照料，传统的观念也阻碍着他们进入养老院，缺乏经济来源的老人，更像是被遗忘的过去。[详细]

失独老人：无处安放的暮年

陕西的失独家庭约有8600余户，失独父母约有1.4万人，他们在情感上遭受煎熬外，面临养老的窘迫，比一般家庭更需要经济上的扶助、精神上的慰藉和生活上的照料，亟待社会更多的关爱。[详细]

养老“三难”1 养老遇阻，“难”在哪

——养老模式运行调查

作者：康传义 来源：陕西传媒网-陕西日报 2015年10月19日06:03

一方面，“四二一”的家庭结构模式下，传统的居家养老模式受到挑战，独居老人、空巢老人逐年增多。另一方面，由于养老产业发育不足，服务供给单一，难以满足不同文化层次和不同经济状况老人的服务需求。为打破养老困境，陕西省很多地方进行了不断的创新和探索，以房养老、以地养老等新的养老模式不断涌现。然而在具体的实施过程中，却又面临着这样或那样的现实尴尬。

以房养老，看上去很美，却似乎只是“天上的云彩”。记者从陕西省相关部门获悉，尽管数年前，陕西省就已经将以房养老提上议事日程，但截至目前，具体的可操作方案，依然处于调研阶段。

去年保监会正式公布《关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》，北京、上海、广州、武汉被列入试点城市。然而，一年多过去了，“敢吃螃蟹”者却微乎其微。幸福人寿作为国内第一家正式推出以房养老的保险公司，截至7月底，仅签约12户家庭。这样的“成绩单”，相对于我国两亿多的老人基数来说，几乎可以忽略不计。

“以房养老”模式难在哪儿

对于会不会选择以房养老这个问题，记者在西安市环城公园内随机采访了10位老人，几乎得到了相同的答案：没好好考虑过。只有一位老人表示，如果有具体可行的操作方案，可以考虑以房养老。

在国家业已出台相关鼓励措施，相关保险公司又积极推进的情况下，以房养老却遭遇现实尴尬，原因在哪儿？对此，省社科院研究员石英认为，以房养老作为西方发达国家较为成功的一种养老模式，如果只是简单地“照搬”，在我国必然会遭遇“水土不服”。石英分析认为，导致这种结果的原因是多方面的。

以房养老，首先必须要有房。但从现实情况看，由于我国实行商品房制度，到目前为止，也不过短短的二十多年时间。老人名下，有房的到底能占到多大比例，需要好好地调研。实现以房养老，不仅仅是要有房那么简单，还必须有“大房”，有“值钱的房子”。这样相关机构才会考虑“回购”，如果地段不好，又是建设多年、简陋的“房改房”，要实现以房养老，也是不现实的。

“现实恰恰是，没有经济基础，需要以房养老的老人，手里又没有能让保险公司看得上的值钱的房子。手里有这样房子的老人，往往经济基础和条件又很好，几乎不会考虑将房子抵押出去，用来养老。”石英说。

实现以房养老，完善的制度保障是关键。虽然保监会已经出台《关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》，但由于没有经验可以借鉴，相关保险公司和金融机构对这项业务还不是特别熟悉，在条款的制定和执行方面还有诸多的不足。同时，房屋价值由谁来评估，有没有可信赖的第三方评估机构，也是老人们在考虑是否选择以房养老时很关心的问题。

除了诸多客观制约因素之外，根深蒂固的传统观念也是主要制约因素。把房子抵押掉养老，而不是留给子女，很多老年人对此很难认同。以记者随机采访的10位老人为例，他们要么名下没有房子，即使有房子，首先考虑的也是“留给孩子”。“卖掉”房子养老这样的方式，他们从观念上还很难接受。

中新网房产频道也曾围绕“目前制约以房养老推进的主要因素是什么”这一问题，在网络上进行了调查，结果显示，30.9%的网友认为是受我国传统观念的制约，27%的网友归因于金融机构业务条款、配套机制等不健全，21.9%的网友认为是政策适用人群范围窄。数字100市场研究公司的结果则显示，选择上述三项的网友占比分别为42.9%、46.9%和45.4%。

“以地养老”模式能否实施

在各个城市纷纷试点以房养老的同时，针对农村老人的“以地养老”模式，也在一些地方悄然兴起。其主要形式是通过流转老年人承包地使其获得一定的财产收入，并在保持其宅基地所有权、使用权归属不变的前提下，通过村集体或合作社流转使用权用于资源开发利用，收益归老年人所有。

在今年全国两会上，在陕全国人大代表、陕西恒源煤电集团董事长孙俊良就提出，现阶段农村养老问题重点要解决好两个问题：一是让农村老年人有钱养老，二是农村老年人要有人管理。农村老人可以住房向银行或政府组建的养老贷款公司抵押贷款，由银行或贷款公司按一定期 限支付养老金。到期或老人不在时，其子女可以偿还贷款赎回住房，也可由贷款机构回购处理。“以地养老”，可以通过家庭承包土地的出租、转让、入股等方式增加养老收入。

今年刚满60岁的白五奇，是西安市蓝田县汤峪镇农民。由于有一手漂亮的泥瓦工手艺，常年在外务工的他，收入还是不错的。但随着年龄的增大，现在他干起这样的活，已经有些力不从心了。“不服老不行，以前干上一天活，晚上睡上一觉，第二天又浑身是劲了。”白五奇说，“这两年，明显感觉体力有些跟不上了。”

谈到自己的老年生活，白五奇心里很是没底。“能将土地抵押出去，用来养老，听起来还挺让人向往的。”白五奇说。

然而，以地养老这样的模式，在石英看来，也有很多“槛”需要迈过。实现以地养老，需要建立在土地确权基础之上。集体建设用地在所有权上属于集体所有，根据土地管理法的规定它对于用地的主体还是有一定限制的。如果说外人来使用集体的建设用地，目前还没有放开，如果现在这么去操作，在法律上有一定的障碍。如果没有对土地进行确权，就很难保障老人对土地的使用权益。然而，在很多地方，什么时候能够实现土地确权，依然是个未知数。

由于人多地少，再加之土地的收益率不高，即使迈过了土地确权这道坎，以地养老仍将是一个未知数。从全国范围来看，目前土地流转的价格，一亩多在几百元到上千元不等，这样的收益下，实现以地养老，无疑只能是“纸上谈兵”。以白五奇一家为例，全家三口人，家庭拥有责任田2.8亩，平均一人不足一亩。按照汤峪镇流转土地的平均市场价格，每亩地一年的流转费用大约800元左右。如果只是把自己承包的那一份责任田流转出去，每年收入不足1000元，如何养老？

以“N”养老模式如何探索

“小老人”照顾“老老人”，身体好的照顾身体弱的，邻里乡亲照顾留守、空巢老人……在以房养老、以地养老之外，一些地方又探索出一些社会互助养老模式。相关专家认为，这种更强调普通百姓之间相互帮扶与慰藉的养老模式，将成为未来中国城乡居家和机构养老的有益补充。

陕西省千阳县建立的农村互助幸福院既体现了“互助”的特点，又满足了农村老人的基本养老需求。目前，入住千阳农村互助幸福院的老人每天只需交5元左右的生活费，按照专门的食谱就能享受到一日两餐的可口饭菜。伴随着我国老龄化的不断加剧，“寄家养老”、“会所养老”、“家政养老”等各种不同养老模式纷纷涌现出来。

谈到诸多不断翻新的养老模式，石英一方面给予了肯定，认为多样化的养老模式的探索，有利于满足老人们对养老的不同层次的需求。但石英认为，在多方面探索之外，我们还是应该把更多的精力放在如何做好社区居家养老上面。

对于大多数老年人来说，他们的年龄越大，越对家庭依恋，更多的愿意选择居家养老。但“四二一”的家庭结构模式下，年轻人很难做到与老年人同住，传统的居家养老模式受到挑战，独居老人、空巢老人逐年 增多。这样的现实背景下，社区居家养老模式会成为未来养老的主要模式。

社区居家养老，关键是要发挥“社区”的作用。“遗憾的是，我们的社区现在好像还没有为此做好充足的准备。”石英说，“让社区逐渐成为养老的主要载体，现在还有很多工作要做。一些必须的软硬件设施还没有建立起来。比如，可以供老年人交流与娱乐的老年活动室、老年餐桌等，在目前大多数的社区还都没有。更不要提社区家庭医生等更高层次的服务了。”

在不断加强社区养老服务的同时，石英认为，应更多地建立起医养结合的养老机构。“根据调研，我们发现，现在的养老机构，最紧缺的不是床位，而是医疗服务。”石英说，“这样就出现了一个怪现象：越是收费低廉的低端养老机构越是无人问津，收费高昂的高端养老机构却往往一床难求。主要的原因就是低端养老机构虽然收费不高，但服务水平，尤其是医疗服务水平难以跟上。这样的情况下，老人们宁愿呆在家里养老，也不愿意到这些养老机构去。”

下一步，我们应该将着力点更多地放在医养结合的养老机构上。可以让一些有条件的医疗机构参与到养老机构的建设上来，依托医院的医疗和其他软硬件资源，并最终实现有病治病，无病养老的目标。

养老“三难”3 中国养老，“难”离家【2】

——养老未来走向调查

作者：杜瑶 来源：陕西传媒网-陕西日报 2015年10月19日06:31

愿在家中慢慢变老

像呼延玉一样，越来越多的独居老人、生活障碍老人、失独老人、“候鸟老人”，涌现在新时代的老龄潮中。在家人们逐渐老去的时光里，伴随我们更多的是对这个庞大群体养老问题的思考。

采访中，呼延玉老人直截了当地表示，她从没打算去养老院。目前身体还算硬朗，能照顾好自己日常生活，日后要是真动弹不了，孩子们会请人来家里照顾她。对此，呼延玉的大女儿李霞说：“我们兄妹几个的孩子也大了，家里的房子都买得大一些，就是想把妈妈接来一起住，可现在她还是离不开她的老屋。如果，妈妈年纪再大些，我们是一定要把她接到自己家里来住的，到时候就算请人照顾也放心。妈妈操劳一辈子，无论如何我们也不会送她去养老院，不能让老人家有孤单感，这是做儿女应该想到的，况且我们也有条件办到。” 人口老龄化是社会进步和发展的一个必然趋势，在“百善孝为先”的中国，养老问题总是包裹着时代特色。陕西省社会科学研究院副研究员杨红娟表示：最近做的《陕西省老年人现状与需求调查》，其中关于养老方式的选择，有一组数据很有意思，83.3%的老人选择家庭养老，8.6%的人选择社区养老，仅6.7%的人会去专门机构养老。要知道，在20年前提出去专业养老机构养老的呼声可谓此起彼伏，随着社会各种思潮的交锋融合，大家都很看好的“专业养老”，如今支持率却一落千丈。在经历过时间和现实的考验后，“回归家庭”终究成了绝大多数老人年最终的选择。

谈起上面的调研结果，今年90岁的高荣英总有说不完的话。2012年5月住进西安市北郊的一家养老院，2013年1月底彻底搬了出来。“我年纪太大了，大毛病没有，就是人老了经常出各种小问题。老伴去世了，孩子们都要忙自己的事情，没人管的上我，五个孩子就商量着把我送到养老院。”高荣英说，“里面干净，有好多和我一般大的人，大伙时常在一起聊天、吃饭。可心里总觉得不畅快，没个老熟人，也不知道外面人都在干什么，孩子们看我的次数也越来越少……”

交谈中，高荣英思维清晰，只是说起话来断断续续：“最后，是我自己坚决不住了，好几天不吃饭，逼得孩子们年前把我接出来。”高荣英老人没有自己的房子，从养老院出来后大部分日子跟着小女儿住，自从2014年小女儿查出糖尿病后，就是五个孩子轮流照顾她，每家一个月。今年年初，高荣英走路时不小心摔跤骨折，在几个孩子家搬来搬去更不方便，尽管这样“挪窝式”的生活别人难免略带微辞，高荣英却说：“我 不觉得累，老年人也不图啥。感觉自由，能和你们交流，每天在家里睡个踏实觉，比花钱住养老院强多了。”

养老“三难”3 中国养老，“难”离家【3】

——养老未来走向调查

作者：杜瑶

来源：陕西传媒网-陕西日报

2015年10月19日06:31 养老缘何难离开家

严中华在西安市红专南路当社区主任已经近15年，步入老年人行列的他对养老有着更深刻的见解：“红专南路社区有老年人2000多人，占比超过社区总人数的20%，如此大体量的老龄人口养老一直是社区管理的重头戏。我发现，尤其在养老保障体系频现危机的当下，中国传统观念对养老院制度始终难以亲近。像我们这院子里只有5户老人去养老院，即便独生子女、双职工家庭采取‘居家养老’形式赡养老人有弊端，但大家都试图发现其更多的可行性。”

似乎，在中国谈到养老话题，总是很容易让人联想起孝道。因为按照传统观念，中国人先入为主把去养老院定义为“不太幸福的结局”，受儒家文化的影响，“家庭养老”显得理所当然。也就是说，当年老的父母失去劳动能力，尤其是生活自我照料能力减弱之后，通过子女的照料、关怀，来实现养老这一功能。“和养老院相比，这种通过子女的孝顺达成赡养年老父母的‘家庭式养老’的优点在于，它不是完全经济型 的关系，而是掺杂着感情在里面。比如，在一个五星级养老院，如果你给的钱足够，它能提供全方位的完善照顾，但那终究是顾客和服务者的关系，和子女对父母的照顾完全不一样。”杨红娟说。

当今，有所谓“四老”的说法，即一要有老伴，二要有老友，三要有老窝，四要有老底。大多数的老人越老越难离开固有的生活圈子，就是因为这里有他自己的感情世界，可以在脱离了社会工作关系和子女的长久陪伴后，还可以感受到愉悦。就如严中华所说：“哪怕是再旧的房子，再老的邻居也觉得亲切，在家里可以保持与外界的联系，子女来看也方便，光是在街边转转就已经很满足了。”因此，这种“难离家”的养老，除了传统观念外，还带着老年人自己的心理因素，“对父母的孝顺，不应仅体现在金钱方面。抚养老人的理念，要从对物质需求的满足进而关注精神的追求。”李霞说。

从“只生一个好，养老靠政府”，到“政府和你一起来养老”的转变，其背后折射出近年养老和社会保障形势的加剧。“这实际上就大多取决于你个人的经济收入水平。换句话说，如果你自己经济收入好，你就能找个条件比较好的养老院；但如果你是下岗工人，或是农村的老人，境况就比较尴尬了。”家住西安市北郊文景观园的王海志说道，“然而，老年人都不愿多花钱，不去养老院，不愿请保姆也多是出于经济方面的考虑。”

对此，杨红娟表示：中国是真正的“未富先老”，正式的制度支持跟不上老龄化发展速度；加之，我们欠账很多，养老院很少，养老机构 13 比例非常低，无论是社会投入还是经济发展都制约着养老产业的发展，去养老院养老也是一笔不小的开支。这样看来，更多家庭愿意选择“居家养老”也是有其现实和经济的考虑。

养老的路该怎样走

“我省老年人子女情况：多子女占61.2%，双子女占28.2%，独生子女占9.7%，无子女占0.9%，这是从《陕西省老年人现状与需求调查》中反映出的情况，可以这样说，未来五到十年，才到了独生子女老人的高潮化。然而，令人担忧的是在还未真正到达养老资源紧缺的时间点，我们的养老问题就如此棘手。”杨红娟说，“现实中，独生子女、双职工家庭常见4：2：1的家庭结构，以及随着国人居住流动性增加，都在挑战‘居家养老’传统理念的可行性。比如子女希望在大城市或者国外求学工作打拼，而父母希望子女回到家乡近身陪伴，个人追求与赡养责任时常发生冲突。”

然而，对于养老困境，严中华说道：“老年人想居家养老，但在家又难以得到周全照顾，这种两难困境在8年前我就有感受，而现在社区里的‘日间照料中心’也是从那时起的心。”严中华回忆，2009年设立“社区服务站”，只有一个热心的退休人员操持，主要是做家政的中介联系；后来发展为5个成员的“居家养老服务站”，这些吃低保的工作人员每周都要去重点老人家里走访，帮他们买菜，陪他们取钱。再后来，就是下月即将开放的“日间照料中心”。“为这个中心我做了8年功课，在这里解决老人吃饭、看病的问题，提供老人活动、休息的需求，子女 14 可以白天把父母送到这里，晚上再接走。这样既能不背离老人养老不离家的初衷，又能消除老人得不到照料的顾虑。”严中华说，“然而，条件虽然都具备了，但还是缺人。中心常态化运行需要专职人员，这个是我们社区人员和志愿者远不能替代的。”

中国公务员考核制度现存问题分析 篇5

中国公务员考核制度现存问题分析

作者：林金奕 徐晓丹

来源：《海峡科学》2007年第10期

[摘要] 该文从公务员考核工作的实际出发，结合社会现状，提出了公务员考核工作中还存在着法律保障不健全、责任主体不明确、考核内容不具体、考核标准不详细、考核方法不灵活、考核结果不明显等方面的问题，笔者认为，理论经验不足和实践经验缺乏是这些问题产生的具体原因。

[关键词] 中国公务员 考核制度 存在问题 原因分析

自《中华人民共和国公务员法》颁布施行以来, 全国各地积极探索公务员考核制度, 希望通过建立科学的奖惩机制, 提高公务员的工作效能。目前，随着与公务员考核制度相关的辅助条例的相继出台，我国公务员考核工作已取得了可喜的成果，但我们不能不看到，由于种种因素的制约，考核过程中也暴露出许多问题，特别是在实际操作过程中出现了一些明显的误区，需要我们认真对待。中国公务员考核制度现存的问题

公务员考核的目的是选拔人才、惩戒官员，建立公务员队伍和谐、进取的良好秩序，这一观念在公务员考核中一直未能得到准确的把握。虽然《公务员法》是针对以前公务员考核制度中存在的一些问题进行了一定的修改，使考核制度更加规范化、法制化，但这并不能说明中国公务员考核制度存在的问题就全部迎刃而解了。纵观现行的公务员考核制度，其存在问题主要有：

1.1 法律规范不健全

中国公务员考核制度推行了十多年，虽然在出台相关法律法规方面积累了一些宝贵的经验，但考核制度不完善，考核体系不健全仍是现存的主要问题之一。从世界范围来看，日本是公务员法规最齐全的国家，其公务员制度中的每一项内容都有相应的法律法规，与之相比，中国的《公务员法》中关于考核的规定显得过于概括，略显单薄。例如：我国颁布的《公务员考核规定（试行）》①，虽然对考核结果的评定和使用作了较为细致的要求，但对考核的内容以及管理与监督还是缺乏细致深入的规定。中国是有着几千年忠、孝、礼、义文化的国家，重情理轻法制的社会环境更需要健全的考核机制来加以约束和保障。在考核过程中，若遇到被考核对象与考核对象之间存在着“沾亲带故”的关系，往往就会出现包庇行为，考核者很容易钻法律的空子做“好人”而不受法律约束。

1.2 责任主体不明确

在生活中经常可见由于缺乏明确的责任分工，导致责任主体难以认定的现象，因此，社会上普遍实行责任承包，如车间中的签名制，企业中的承包制。公务员考核中也遇到了同样的问题。《国家公务员考核暂行规定》②第十八条规定：“各部门的部门负责人、主管领导人员、考核委员会或考核小组成员，必须严格按规定要求，实事求是地进行考核。对在考核过程中有徇私舞弊、打击报复、弄虚作假行为的，必须严肃处理。”而在《公务员法》中却没有对责任主体的责任做出具体明确的规定。公务员考核制度缺乏对考核环节中的责任规定、奖惩规定，存在“有考核，无责任”的现象。有的考核人员凭借个人好恶反映情况，故意夸大、缩小、隐瞒、歪曲事实真相，或泄露有关考核情况，或接受考核对象的宴请和礼金等馈赠，导致考核结果失真失实。由于相应的监督制约机制和责任追究制度没有从根本上建立起来，使得违法违纪行为的考核人员没有得到有效的监督和惩治，使国家公务员考核工作没有真正发挥作用。

1.3 考核内容不具体

在《公务员法》中明确指出公务员考核的内容是“德、能、勤、绩、廉”五个方面，但这五个概括了个人品质、能力、业绩的词具有较大的“弹性”空间，为操作和执行带来了不便，例如：道德品质和廉洁作风的考核存在着主观的因素，片面的考核缺乏准确性，即被考核者在大是大非面前只要不犯原则性错误就是好同志，这让一些阳奉阴违、心怀不轨的人同样能蒙混过关；职业能力和出勤率的考核与所在的部门、岗位、职务等有关，不能以相同的标准进行衡量；工作业绩的考核涉及到个人的名利和全局的利益，不能一味地追求政绩的多少，还应考虑到政绩的时效性……

1.4 考核标准不详细

公务员考核的标准是衡量公务员表现的重要依据和具体要求。这一点是相对于考核内容而言的，由于考核内容不够具体，使得考核标准过于笼统。用同样的标准来衡量不同岗位、不同职务、不同部门的公务员，难免造成武断和偏颇，并使考核结果受主观因素的影响，失去考核的公平性、公正性。举例而言，在相同的部门内，对普通科员的考核，只要其能在领导的指导下完成其所应承担的岗位职责，具备胜任该岗位的能力，即可视为称职；对高层领导而言，在考核中要取得称职，则应有更高的要求，如政治敏锐性、宏观调控能力、组织管理能力、决策能力以及其威信等。在不同的部门中，则有着工作量的多少、工作难度的大小之分，若不能公平公正的进行衡量，有可能导致公务员的不满情绪，影响工作的顺利开展。

1.5 考核方法不灵活

我国目前使用的公务员考核方法是以平时考核和考核为主，结合任职前考核等其它考核方法一同进行。但从考核的实际情况上看，在公务员考核的过程中，还是出现了操作上的问题：

（1）忽略平时考核。虽然《公务员法》中有规定，考核以平时考核为基础，但平时考核要求的是对公务员每天的工作情况加以记录，不难发现，平时考核具有进行时间长，内容

繁琐的特点，而且奖惩、福利等均不与平时考核直接挂钩，因此，平时考核形同虚设，甚至根本没有进行。

（2）忽视定量考核。《公务员法》中对考核结果的划分较为笼统，使得各单位部门要花费大量的精力去制定适合该单位部门的考核指标和方法，因此，多数单位部门选择了简单了事。以宏观抽象的考核要求来取代体现不同岗位特色的定量考核指标，不仅能减少制定指标时花费的人力物力，还能减少考核过程中遇到的麻烦。以模糊的概念代替说服力强的量化依据，虽然能使考核结果令众人满意，但却使考核失去了其真实的意义。

（3）动态考核少。我国公务员考核的方法多数是找本人谈话、向上下级了解情况、查阅相关档案资料等。这些方法是在硬件上下功夫，是在对过去的固定资料进行审查，而不是在对随时变化的人进行考核。只有加入实地的跟踪考察，加入对被考察人生活圈、社交圈的考察，才能保证考核的全面、有效。

1.6 考核结果不明显

公务员考核的结果是整个考核过程的重点。考核结果若不能体现奖优惩劣，就会直接影响到公务员本身对考核的重视程度。我国公务员考核的结果在不断改进和完善后，还存在着以下几方面的不足：

（1）考核等次过于笼统、简单。较《国家公务员考核暂行规定》，《公务员法》增加了一个基本称职档次，但并没有规定不称职和基本称职的人数比例，因此在实践中，被评为“基本称职”或“不称职”的人数极少，绝大多数集中在“称职”这一等级上，这同样解决不了中间档过大的问题，而且部分工作业绩不错的人才和部分工作业绩欠佳的浑水摸鱼者都被放在了“称职”的等级，不同的表现同样的结果直接影响了考核的实效。

（2）考核结果作用不够明显。公务员的激励机制是通过考核结果，对公务员进行奖惩、升降以激发其行为的机制。但在考核过程中，由于情面问题，对不称职者多数使用口头警告，而不是在考核结果中给与“不称职”的评价，这就避免其受到惩罚。对于表现优秀的人奖励又往往太轻，起不到激励作用。特别是“优秀”的评定与晋升有关，人人关注，又人人怕伤和气，评优时干脆采用轮流坐庄、论资排辈或是抓阄的形式来决定“优秀”的人选。这样一来，差的不被淘汰，好的不能脱颖，最后，就出现了“干多干少一个样，干好干坏一个样，你好我好大家好”的“融洽”场面，因此，考核的激励和导向作用也就荡然无存了。中国公务员考核制度存在不足的原因分析

考核制度的建立，需要以理论经验和实践经验为基础。笔者认为，中国公务员考核制度产生以上不足的主要原因有以下两方面：

2.1 理论经验不足

人力资本理论与人密不可分。目前中国国家机关人员流动频繁，存在着人才流失的隐忧，其中一个重要原因就是缺乏对现代人力资本理论的研究和应用，没有把公务员看作是“人力资本”，缺乏指导人事管理的内在动力和先进观念。从1996年到2003年底，全国共有3万余名公务员辞职，8年间1.25%的流动率让人不无忧虑。国家行政学院的杨伟东明确表示，“行政机关与公司不同，不是以追求利益最大化为目的，所以不是所有组织都采取像竞技体育一样的优胜劣汰机制。”他认为，“什么人能当公务员应该有个基准，只要能力、素质、政绩达标，就应该被视为合格。即便排名末位也不能淘汰。作为国家管理机构，公务员队伍整体上仍要保持稳定。”北京市人事局公务员管理处的蒋处长表示，评价标准应该是量化体系，不达标的即便不是排名末位，也应该淘汰③。两位领导所阐述的观点，正符合了人力资本理论的特点——只有承认人力资本的产权要求、报酬要求等经济特性，客观地评估其价值，并通过人力资本的价格反映其稀缺程度、异质性和能力强弱、贡献大小，才能够留住人才，并促使其发挥应有的作用。

从行政机关的管理形式看，主管当局与公务员之间类似于委托—代理关系。目前推行的公务员考核制度，对克尽职守的公务员进行奖励，对不尽职的公务员进行惩戒，就是这种隐性的“敬业激励合约”的具体体现。然而，中国公务员考核结果的不明显，影响了这种“敬业激励合约”的有效运用，同时使人们对公务员这个岗位有了错误地认识，都以为“公务员”是铁饭碗，在单位里没了斗志，学会了混日子。

不能很好地借鉴政府再造理论，是公务员考核制度效果不明显的另一个关键因素。政府再造论又称企业家政府理论，主张要把公务员的工作绩效放在重要位置；绩效的考核要讲究成本、质量、效益和群众满意度；在考核时，要充分听取行政行为相对人的意见。工作绩效是评定一个公务员能力的重点，忽略或模糊了绩效的考核，就使得公务员考核制脱离群众、脱离实效。公务员是人民的公仆，其工作绩效不能仅仅停留在片面的业绩考核，还应该包括被服务对象的意见。忽视了工作绩效考核的任何一方面都会影响到群众对行政机关的态度，都会影响到行政机关为人民服务的宗旨。

2.2 实践经验缺乏

（1）法律因素。信息经济理论顺应着信息时代的发展，它将与公务员考核制度相结合，即主张公务员考核要注意考核成本和效应分析；考核制度设计应强调简洁、实用；考核制度必须保证信息的畅通和反馈的及时。《公务员法》是中国公务员管理的基本法，它提升了国家公务员制度的权威，比较宏观、比较概括地把纷繁复杂、包罗万象的公务员管理体制罗列出来。但相对于千头万绪的工作，仅靠一部法律是难以真正落实的。

随着社会的不断发展和行政工作的不断改革，各个地区、各个部门都在“个性化”发展着，因此，原有的地方性法律法规和部门规章已不能全面适应公务员考核制度的需要。权变理论也称情景理论，它认为所谓有效的方法取决于其对实践的适应性和与环境的相符性，即指出了公务员考核方案的制定应该在相关文件法规的指导下，因地制宜的制定，才能达到预期的目的。

在这种多数法律法规尚未出台，已出台的法律法规不够具体、全面的情况下，中国的公务员考核也就带上了浓厚的人为色彩。

（2）人为因素。如果说法律因素是影响公务员考核的客观因素，那人为因素无疑就是主观问题了。“人治”的缺陷就在于它受到了思想和行为的约束，使得主观偏见和喜好成为考核的最大障碍。

首先是思想因素的制约。中国是一个历史悠久的文明古国，几千年来都讲求传统美德，因此，从古代遗留至今的官本位思想、中庸思想和庸俗的人际关系都成为了制约公务员考核制度发展的关键因素。古人十年寒窗苦读为的是能取得功名换来后世荣华富贵，现在的公务员等同于古代的官员，因此，争面子、保地位，再加上金钱和权力的诱惑，考核工作的真实性就被掩盖了。人际关系成了“为官之道”，攀亲带故之风使得公务员考核的严肃性和准确性有所下降。其次是行为因素的阻碍。除了根深蒂固的思想影响以外，个人行为和作风的差异也阻碍着公务员考核制度的进程。例如：考核人员的能力、素质不够全面，对被考核对象的职责、业务等不熟悉，就不能科学准确地评判其才能和业绩；先拟定提拔对象再进行考核，无疑是为被考核者完善应有的手续，这样考核者就无从获得真实有效的考核资料；“买官卖官”的行为早在封建主义时期就出现了，当今社会虽不会如此腐败，但“临时抱佛脚”的现象还是经常发生，被考核者的精力放在拉关系上而不是工作上……

（3）环境因素。社会环境和工作环境是影响公务员考核制度的两大因素。具体来说，社会中存在的不良风气、观念都会影响到公务员的作风。凡事都为自己着想的偏私作风、胆小怕事的从众心理和畏怯表现、争名夺利的表现心理和妒忌心理都是在社会这个大环境下慢慢滋长出来的。工作中，由于搞形式、走过场设置出的考核条例和轮流坐庄搞平衡的“老好人”心理，使得公务员思想上根本不重视公务员考核制度的存在，更不会在乎其过程。在这样大环境的影响下，轻则影响公务员考核的真实性，重则将公务员考核变为损人利己的武器，完全扭曲了公务员考核的意义。

公务员考核制度关系到公务员的职务升降、工资福利、奖惩、培训等，对公务员有着极大的激励作用，可以说是牵一发而动全身。因此，深入研究中国公务员考核制度的不足，剖析其产生原因，对改革、整顿中国公务员考核制度将会起到关键性的作用。

注释

①《公务员考核规定（试行）》于2007年1月实施。

②《国家公务员考核暂行规定》发布于1994年3月8日，废止于2007年1月。

③http://scjob.scol.com.cn/2005/07/18/200507***68.htm人力资源报 /公务员（10）版，公务员辞退率引发社会热议

参考文献

先进的国外养老模式 篇6

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居家养老

养老公寓

住宅地产

倒按揭

美国

人口老龄化是社会经济发展和科学技术进步的必然。早在1965年，法国成为第一个老年型国家，之后是瑞典。20世纪后，欧美一些发达国家相继步入此行列。

由于有经济实力的支撑和西方居家形态诸多方面的因素，这些国家养老对策的共同之处是依赖“社会养老”功能：在社会保障体制中，老年人被赋予了独立生活的经济能力；在福利设施、服务体系以及居住环境等方面，针对老年人的生理情况，采用不同层次、不同类别的设计。以美国为例，老年人的居住设施大致分为五类：独立式住宅、老年公寓、养老院、护理院、老年养生社区，每一类辅以相应的服务管理体制。

亚洲国家中，日本、新加坡等也逐步进入了老年型国家之列。因为有较雄厚的经济实力，这些国家一方面汲取了西方社会福利养老的特点，充分赋予老年人优厚的社保；另一方面，基于传统东方家庭观念的延续，它们还致力于开发家庭养老的功能，如提倡和鼓励“多代同居”（例如“两代居”集合住宅和“多代同堂组屋”等）。(一)国外养老社区

世界上较早进入“银发”时代的国家——英国，对老年人采取的社区照顾的模式，取得了相当不错的成效。这一模式，对于逐渐步入老龄化的中国，有相当大的借鉴意义。

现在，英国65岁以上的老年人超过1000万，约占全国总人口的18％，75岁以上的老年人亦有370万。英国人的平均寿命，男性已增至71岁，女性更是增至77岁。如今英国已出现了一些“老年人城市”，如贝克斯希尔、海斯汀、伊斯特邦等，这些度假城市风景如画，退休的老年人纷纷迁入安度晚年，城市中老龄人口已占20～50％。面对日益庞大的老年人群，英国是如何解决他们的养老问题的呢？从20世纪90年代开始，英国就将养老问题纳入社区，对老年人采取了社区照顾的模式。

社区照顾的主要内容包括： 第一，生活照料（饮食起居的照顾，打扫卫生，代为购物等）。生活照料又分为：居家服务、家庭照顾、老年人公寓、托老所等4种形式。

第二，物质支援（提供食物、安装设施、减免税收等）。如，地方或志愿者组织用专车供应热饭，负责为他们安装楼梯、浴室、厕所等处的扶手，设置无台阶通道和电器、暖气设备等设施，改建厨房和房门等。

第三，心理支持（治病、护理、传授养生之道等）。如，保健医生上门为老年人看病，免处方费；保健访问者上门为老年人传授养生之道，如保暖、防止瘫痪、营养及帮助老年人预防疾病等。另外，还规定了为老年人提供视力、听力、牙齿、精神等方面的特殊服务。

第五，整体关怀（改善生活环境、发动周围资源予以支持等）。如，由英国出资兴办具有综合服务功能的社区活动中心，为老年人提供一个娱乐、社交的场所。行动不便的老年人则由中心定期派专车接送。同时，为帮助老年人摆脱孤独，促进心智健康，适当增加老年人的收入，社区为老年人提供力所能及的钟点场所——老年人工作室。

社区照顾与传统的家庭养老和集中院舍养老相比，具有很大的优越性，它融合了传统的家庭养老和集中院舍养老之长，更符合人道的原则，更注重对老年人心理和情感上的关怀，使老年人过上了正常化的生活，提高了老年人生活的质量。各国养老产业经营模式、服务特点借鉴之处:

美国 建筑规模大，有各种各样的俱乐部，开设的课程和组织的活动超过80种以上。代表楼盘：太阳城中心、凤凰城。完善的配套设施与功能区划分

日本 日本的老龄人的生活质量是在良好的社会保险保障体系的基础上实现的。提供无障碍设施的老龄人住宅产品、具有看护性质的老龄人住宅产品、能和家人共同生活(二代居)的住宅产品。代表楼盘：港北新城。老年人住宅产品与其他租售性质的住宅产品混合设计在一个生活社区内，突出自助自理。

欧洲 国家政策倾向于让老年人居住在独立的公寓中。建筑将三种元素结合在一起：城市意味、社区功能和生态目标。代表楼盘：荷兰弗莱德利克斯堡老年人公寓。建筑元素的集合处理，让老年公寓不显孤独。

新加坡 一般兴建在成熟的社区中。公寓户型一般分为３５平方米和４５平方米，为一位或两位老年人提供生活空间。住宅的户型设计及内部结构设计标准的特殊化考虑。

从国外的以上产品来看，它们建造养老社区的理念、人文关怀的表现都值得我们借鉴。在建造中国特色的养老社区上应考虑两方面内容：一方面，社区必须为老年人提供基本的养老设施与硬件配套，社区乃至老人居住的空间必须是特别为老年人设计、符合老年设计规范的居住设施和服务；另一方面，提出适合老人养老的健康环境以及为老年人配套的软性服务。(二)其他养老模式

在丹麦，目前最流行是自助养老社区（DIY）。在那里，老人们可以做自己想做的事，可以约上老友，或是志趣相同的伙伴住在一起，一块儿钓钓鱼、养养花，共同建设属于他们自己的家园，独享的公寓，共享的餐饮、花园，个性化的小手工艺车间、小农场等，老人们只要想到的，在这儿都能得到充分地满足，他们还可共同租用特别的照料服务，这种社区在哥本哈根郊区每月要1000欧元。

旧的养老方式的打破，意味着为企业创造了新的发展机遇。一些国际大公司已经嗅到了世界养老产业发展的巨大商机。一家大型投资（Sanyres Mediterrane）公司计划沿西班牙海岸建设大型养老社区，将配套建设商场、剧院、医院、24小时安保等，每月费用在2000欧元左右，将于2008年正式开业，建成后不仅能吸引西班牙老年人，而且能吸引北欧国家众多喜欢阳光的老人。

异地养老、跨国发展养老产业在欧洲渐成潮流。挪威的卑尔根、奥斯陆、贝鲁姆等市已经先后在西班牙南部开设了大型养老公寓，那里低廉的地产价格，充足的阳光，吸引着越来越多的企业和老年人。北欧其它国家的老人到西班牙养老，看中的不仅是那里自然环境，还有功能齐全的养老设施、良好的公共医疗卫生服务、保险服务等。与此同时，西班牙的实业家们也盯紧了那些希望来西班牙养老的北欧人的“钱口袋”，异地养老实在是一项互利双赢的好事情，已经被越来越多的国家、企业和老年人所认可。

欧洲养老产业的巨大发展潜力不仅仅吸引了欧洲的企业，许多欧美一流的大公司也开始抢滩登陆。全美最大的老年人生活服务提供商加国安老院，已在德国开办9家联合企业，在英国开办了15家，正在开发西欧市场。该公司在伦敦附近开设的一家老年公寓，每月的费用虽高达4000英镑（7917美元），但仍客源不断，经营业绩一路飘升，截止现在该公司的股票已经上升了32%。

独居老人增多，居家养老服务发展强盛，多数为私人控股公司所掌握。据欧盟和美国退休者协会2006年的一份报告，在挪威、荷兰和丹麦，96%的老人独居，居家养老服务需求巨大。在英国，居家养老服务是老龄产业最活跃的一个因素，价值110亿英镑的居家养老服务产业，多数被大公司控制。这个市场在德国也很强盛，目前有10000多家养老院为体弱的老人提供居家养老服务，近8年内上升了23%。在美国，社会非常发达，还是家庭养老为主。真正进入机构养老院的只有20%，其余都是家庭养老。很多美国老人都有拿着退休金到风景优美、适宜养老的国度、地区养老的人群，如美国的退休老人到佛罗里达、夏威夷、墨西哥海滨购房长住，安度晚年。

目前在美国一些地方，“以房养老”已被许多美国人认为是一种最有效的养老方式，美国，是“以房养老”模式的鼻祖。许多美国老年人在退休前10年左右就为了自己养老而购买了房子，然后把富余的部分出租给年轻人使用，利用年轻人支付的房租来维持自己的退休后生活。由于美国的房屋出租业比较发达，美国人支出的房租大约占个人支出的1/4到1/3，因而房屋出租的收益也是比较可观的。

除此之外，美国政府和一些金融机构向老年人推出了“以房养老”的“倒按揭”贷款，至今已有20多年的经验。“倒按揭”发放对象为62岁以上的老年人，有三种形式，前两种与政府行为相关，后一种则由金融机构等办理，不需政府的认可手续。除美国之外，加拿大也是倒按揭贷款业务发展比较快的国家之一。

在日本，据日本总务省2001年6月公布的人口统计，日本65岁以上的老人达2227万，占总人口的17.5%。而随着社会的发展，养老方式也逐渐由家庭走向社会，其中，把居家养老与社会养老结合起来，是目前日本流行的养老方式。

中国住房养老保险模式 篇7

一、住房养老保险模式及其效用

1. 住房养老保险模式及其运行

住房养老保险模式 (Home Equity Pensio Insurance model, 简称HEPI) 主要是以产权独立的房产为标的, 以有房产的老年人为对象, 将其手中持有的房产以反抵押的形式向保险公司申请办理住房养老保险, 再由保险公司通过年金支付形式, 定期向投保人支付养老金, 从而达到解决养老问题、提高养老水平的保险制度安排。

(1) 拥有房产的老人向保险机构提出投保HEPI申请。

(2) 保险机构受理申请后, 委托房产评估机构对房产进行估价。双方签订养老保险合同。

(3) 养老保险合同生效, 保险机构有义务在老人去世之前为其建立专门账户, 按照约定定期提供养老年金供其养老。

(4) 等老人去世后保险机构将该房产收回, 通过拍卖出售等形式处置该房产, 并用所得收益补偿前期的养老金支付款项。

(5) 保险机构与房产继承人依据保险合同, 在支付保险机构保险费后清算其剩余净值。

(6) 政府将通过立法、政策扶持、税费减免、监管督查、信息咨询和提供资金担保等形式发挥作用。

住房养老保险其本质就是在不必出售房产所有权和继续保住房使用权的前提, 将所居房产转换套现, 成为养老期间的一笔稳定的现金流入。它借助于保险金融工具将房产与养老有机地结合在一起。这一做法很像是保险公司用分期付款的方式, 从投保人手中买房。

2. 基本核算公式

对一定年龄以上的拥有住房的人士提供按月支付的保险金, 至借款人去世后取得房产的处置权是住房养老保险的最基本操作模式。考虑到通货膨胀因素以及随着年岁的增高, 老人因为疾病等原因对于资金的需求量也会提大, 因而将模型设定为年金增长模型较为合理, 以下为计算公式:

其中, C为保险公司首期支付给老人的养老金;r为与该风险相对应的市场投资平均收益率;g为年金增长率, 可按照GDP的年实际增长率处理成月度数据计算;FV为合同期末房产的处置价格;n为年金期数 (月) ; (在公式中r≠g) 。

案例:假设一个老人60岁末将其房产抵押给保险公司, 80岁初去世 (共有20年, 240个月从保险公司领取养老金) , 老人去世后保险公司将其房产拍卖得到150万元。这20年间的与该风险相对应的市场投资平均收益率约为6%, GDP的年实际增长率约为8%。则根据上面的计算, 保险公司从合同订立后按月支付的养老金, 也即老人每月所能领取到的养老金如表1所示:

以上的财务计算表明, 理论上, 通过这种逆向按揭, 房屋所有人可以实现不动产向流动资产的转换, 并用若干年后放弃不动产的处置权换取在世时稳定的现金流入, 同时仍有房屋的使用权, 做到了住房养老两不误。

当然, 以上仅为简化模型, 并且也仅仅是可能的多种养老保险之一。限定为年金增长模型并且规定按7%的年增长率也仅仅是很多贷款品种中的一种具体形式, 毕竟有些老人随着年龄的增长其消费欲望也会减弱, 而可能更愿意在还相对年轻时获得多的资金供消费, 并且增长率大小也可双方进行协商。此外, 由于人为的限定了房屋到期的估价 (FV) 、老人的存活时间 (n) , 并且也假设贷款利率水平 (r) 在这一时期内保持不变, 而实际上这变量均为不确定参数。因而上述年金增长模型仅仅是从理论角度进行估计。

3. 住房养老保险效用

(1) 增进老年投保人福利。办理住房养老保险后, 老年人就可以用自己身故后的房产余值, 来换取生前的较好生活。其福利水平的提高如图1所示。假设老年人不投保住房养老保险, 其可支配收入水平为YY, 它与福利效用无差异曲线相切于E点, E点是YY预算约束下所能实现的最大福利水平。如果老年人投保, 由于保险公司根据房产净值定期向投保人支付一定数量的现金, 投保人可支配收入有较大增加, 其收入水平由YY向外移动到Y1 Y1, 它与效用无差异曲线相切于E1点福利水平最大化点由E外移到E1点。,

(2) 提高投保人现期消费水平。人的一生可以分为工作阶段和退休阶段, 其收入主要来自于工作阶段。在我国传统养老模式下, 人们一般以牺牲工作期间的消费为代价, 将工作阶段的收入通过各种形式预留部分以备将来养老之用。住房养老保险的推出可以缓解这一状况, 使人们对未来养老期间收入预期确定化, 在工作期不必极力抑制当期消费, 甚至可以将其用于购买新房, 改善生活居住水平, 晚年再用这一住房来承担养老功用。

(3) 减轻子女的养老负担。退休老人的收入来源主要是亲属资助、退休金和少量劳动所得。随着“四二一”、“四二二”家庭将大量涌现, 未来家庭赡养老人的义务将变得沉重。目前开办的商业保险养老和社会保障养老, 因资金短缺也无法全部承担起重任。随着人们自有房产拥有量的逐步增加和房产质量的改善, 以房养老可成为家庭养老一个可选择方案。老年人通过住房养老保险获取养老年金, 可以在一定程度上替代、减轻子女的养老负担。

(4) 盘活房产市场, 提高房产利用效率。住房养老保险的开办, 一方面可以刺激人们将原来用于养老的收入用于购房, 改善住房消费, 增加住房需求;另一方面, 等老人去世后保险机构通过房地产市场拍卖出售, 增加了房地供应, 盘活了房产市场, 提高房产利用效率。

(5) 拓宽保险机构业务范围, 促进其可持续发展。保险公司可以利用自身优势, 将保险资金用于住房养老保险, 间接进入发展前途好收益可靠稳定的房地产市场。另一方面保险机构可以将每年收取的大量养老金, 用于支付办理住房养老保险的养老年金。两条现金流的一出一进, 可以大大扩充资本金, 提高资产质量, 增加新的利润增长点, 培养自身抗风险能力。

(6) 缓解政府的养老压力。养老是涉及到社会稳定的大问题。住房养老保险将每个家庭都具有的房产与养老有效结合起来, 能大大缓解政府的养老压力, 减轻养老保险基金支出的负担。

二、住房养老保险模式国际借鉴

住房养老保险模式是反向抵押贷款的一种形式。在国外, 反向抵押贷款最早起源于荷兰, 而使用比较普遍的要数美国。具体有房屋价值转换抵押贷款 (Home Equit Conversion Mortgage, 简称HECM) 、房屋保留计划 (Home Keeper) 和财务自由计划 (Financia Freedom) 等品种。政府担保的贷款如HECM, 贷款额度低, 费用少。私人提供的贷款限制较少, 贷款额度高, 费用高, 如财务自由计划。在美国HECM最受欢迎, 约占全美反向抵押贷款市场的95%。“美国模式”之所以能成功实施, 主要归结为以下几个方面:

1. 美国政府的支持和有效监管

政府为促进反向抵押贷款市场的顺利发展, 直接或间接地参与改进产品设计、完善风险规避机制、制定完善的法律、法规规范用以监管市场的发展, 保护各方利益, 并促进市场竞争, 推动市场发展。同时, 美国政府制定了完善的消费者保护机制。如果贷款人宣布破产, 那么借款人就可能领不到贷款。但政府指定机构发行的HECMs产品, 有了联邦政府担保消费者就没有了这个担忧。

2. 完善的房地产市场和金触市场

美国由联邦全国抵押协会、联邦住房贷款抵押公司等共同组成的房地产二级市场, 与联邦住房管理局、联邦储蓄等政府机构提供的担保体系共同保证了反向抵押贷款的低风险和高回报。多种形式的房地产信用活动也使得住房金融市场具有极大的活力和极好的流动性, 这使反向抵押贷款养老模式具备了发展的基础。

3. 雄厚的金融人才储备

把市场调研得出的数据资料通过保险精算、金融工程等技术手段处理, 设计各种可行的方案, 并计算各方案的定价、风险以及推行结果等, 这样可以设计出多种类型的产品, 以满足不同类型的消费者的需求, 比如HECMs适合低价房屋的业主, Home keeper适合中等价位房屋的业主, 而私人机构推行的Finanoial Freedom则满足了高价房屋业主的需求。

4. 非传统的养老观念

2007年美国爆发的次贷危机引发全球恐慌。2009年7月, 美国两大抵押贷款巨头房地美 (FreddieMac) 和房利美 (FannieMae) 已从纽交所退市。退市后, “两房”股票将在场外柜台市场交易。美国爆发的次贷危机给我国住房抵押贷款敲响了警钟, 但这不能成为我国金融创新裹足不前的借口与理由。我们客观地评价金融创新不但促进了美国房地产市场的发展, 也提高了美国人的居住条件, 美国爆发的次贷危机不在于金融创新, 而在于创新过度。实质上, 住房抵押贷款与反向抵押贷款在风险防范方面有实质区别。前者是贷款人用未来收入分期归还金融机构支付的住房贷款, 抵押物除去贷款, 净值较少;而后者是在抵押所有房产的基础上, 金融机构分期支付老年人一定的现金流, 抵押物净值较大, 足以支付保险机构提供的养老年金。

住房养老保险模式借助保险金融工具, 将房产与养老有机地结合在一起, 是我国应对未来复杂养老局面的一种金融创新。它可以在增进老年人福利、提高现期消费、减轻子女养老负担、盘活房产市场、提高房产利用效率、拓宽保险机构业务范围和缓解政府养老压力等方面发挥重要作用, 实现多方共赢局面。

现存的中国养老模式 篇8

关键词：养老地产，REITs，融资模式

中图分类号：F832文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2016）12-0021-27收稿日期：2016-09-10

1 中国养老地产资金需求

1.1 养老地产内涵

养老地产是一种将养老与地产相结合的复合型地产，是基于适老化和为老化设计，以养老住宅为基础，辅以餐饮、文体、养生、护理、保健、医疗及购物等商业配套设施，并通过金融产品创新和运营模式探索，实现整个链条运作的新的地产模式。养老地产具有特殊消费群体、适老化设计、养老集约化和深度金融产品开发等特点，能够满足居住、生活休闲、文化娱乐、医疗护理、服务、商业等综合功能。

1.2 中国养老地产资金需求估算

本文将尝试对“十三五”期间养老地产开发资金需求量现值进行估算，具体如下。

养老住宅面积：《老年人建筑设计规范》规定，老年住宅卧室使用面积不宜小于10平方米，起居室使用面积不宜小于14平方米，厨房使用面积不宜小于6平方米，卫生间面积不宜小于5平方米，另外，老年人居住建筑的起居室或卧室应设阳台，阳台净深度不宜小于1.50米。由于规范并未对每套住宅居住人数进行规定，本文假定1.5人/套，故人均面积最少约为24平方米。“十二五”期间我国每千名老年人拥有的养老床位数为30.3张（根据统计数据，截至2015年底，我国65岁及以上老年人口约1.4386亿。），根据民政部公布的“十三五”规划，到2020年，每千名老年人拥有的床位数达35-40张。根据不同专家学者的高中低方案估算，预计2020年我国65岁及以上老年人口约1.8亿左右，因此，“十三五”期间新增床位数约为194.1万-284.1万张。另外，据民政部相关负责人介绍，目前我国实行的是分层养老，公办占七成，为低收入老年人口服务，民办占三成，为中高收入老年人服务。养老地产服务的对象多为中高层收入老年人口，因此养老地产需要提供的床位数约为58.23万-85.23万张。由此推算，新增养老住宅面积约1397.52万-2045.52万平方米。

养老建筑面积：《老年人建筑设计规范》规定，配套设施面积与住宅面积比例最低为20%。因此新增养老住宅建筑面积1677.024万-2454.624万平方米。

养老地产土地面积：根据我国养老地产项目和已有文献研究，养老住宅的容积率约为1.3。因此推算新增养老地产土地面积约为1290.018万-1888.172万平方米。

土地出让金：根据目前我国养老地产主要分布城市和地区，以及以中高收入阶层为服务对象的特征，在土地出让金估算上，本文选取了典型城市（包括北京、上海、广州、深圳、天津、杭州、武汉、西安、成都和重庆。）土地成交均价作为估算基础，据公开数据测算，2015年典型城市土地出让金均价4000元/平方米左右。因此，新增养老地产土地出让金成本516.007亿-755.269亿元。

建安成本：根据《老年人建筑设计规范》，养老地产建筑成本与小高层住宅接近。2015年我国小高层住宅建安成本约为2000元/平方米。由此推算新增养老住宅建安成本335.405亿-490.925亿元。

配套工程建设成本：2015年我国配套工程建设费约为570元/平方米。故新增养老地产配套工程建设成本95.590亿-139.914亿元。

养老地产开发资金需求量=土地出让金+建安成本+配套工程建设成本。因此，“十三五”期间，我国养老地产开发资金需求量现值为947.002亿-1386.108亿元。

以上估算仅包含了土地出让金、建安成本和配套工程建设成本，未考虑拆迁费、前期工程费、管理费用、销售费用、财务费用、税费及其他不可预见费用。另外，也未对通货膨胀进行估计。

2 中国养老地产主要融资方式及存在的问题

2.1 中国养老地产主要融资方式

养老地产融资方式与传统房地产并无太大差异，主要包括内源融资和外源融资。其中，内源融资是来自企业内部的自有资金，外源融资是来自企业外部的资金。在企业自身资本雄厚且现金流充裕的情况下，内源融资能够大幅降低企业的资金使用成本，但房地产行业作为典型的资本密集型行业，内部资金往往很难满足企业的发展需求，外源融资成为了企业获取资金的重要方式。目前，房地产企业主要的外源融资方式有银行贷款、股票（首次公开募股、买壳上市、配股和增发）、债券、产业基金、典当、房地产信托等。房地产开发商可以根据自身实际情况、项目需求、融资工具特点和所处的金融环境，选择有效的外源融资方式，以保证资本结构最优。

2.2 中国养老地产融资方式存在的问题

2.2.1 融资渠道单一，融资规模难以满足养老地产资金需求

近年来，我国资本市场发展迅速，融资渠道不断拓宽，融资规模不断扩大。但在房地产行业中，仍存在大部分资金最终来自银行贷款的问题，养老地产也不例外。造成这种困境的原因是，一方面，我国金融体系虽已初步建立，但金融创新仍显滞后，新的金融工具的推广和使用仍旧不足；另一方面，银行贷款渠道多，融资便利，这在客观上导致了房地产业过度依赖银行贷款。

另外，根据上文的推算，“十三五”期间，我国养老地产还面临着巨大的资金需求，这种需求在目前的资金供给下可能面临着难以得到有效满足的局面。

2.2.2 资本结构不合理，财务风险高

房地产企业和项目的运营需要大量资金投入，为了保证现金流充足，开发商和运营商通常选择借新还旧或使用购房者预售款来解决资金问题。这不仅加重企业债务负担，同时通过多重杠杆叠加，还增大了企业的财务风险。根据统计年鉴，2014年，我国房地产企业总体资产负债率达77%，接近80%红线水平。根据上市公司年报，2015年十强企业资产负债率也在80%左右徘徊。

2.2.3 社会资本参与度低

伴随社会经济发展，居民的个人财富不断积累增加，亟需各类创新型投资渠道完成财产的保值、增值。成熟的商业地产，如养老地产，是满足这种需求的有效途径。但是由于房地产投资渠道往往掌握在房地产商或金融机构手中，及目前我国类似REITs的允许社会公众直接参与投资房地产的金融产品较少，且受到法律不完善的发展限制，大量社会闲散资金被房地产行业“拒之门外”。这不仅阻断了公众多元化投资之路，也减少了房地产企业的融资渠道，并导致资本有效利用率下降。

2.2.4 企业参与养老地产建设积极性不高

养老地产具有准公共物品属性，这就导致了养老地产建设中，不仅存在传统房地产开发运营所面临的资金投入大、开发周期长、投资回报慢的特点，还可能存在经营风险高、盈利能力不稳定等问题。虽然我国政府连续出台文件支持养老地产建设，但多数文件停留在顶层设计的指导性意见上，具体措施及落实均不到位，养老地产项目收益能力和风险控制能力明显不足，因此企业参与积极性不高。

3 中国养老地产与房地产信托投资基金（REITs）的引入

3.1 中国REITs发展现状

中国REITs仍处于起步试行阶段。在法律制度、投资者认可程度、产品设计等方面均存在不足。现有的REITs法律、法规、文件有《关于进一步做好住房金融服务工作的通知（“央四条”）》《房地产投资信托基金物业评估指引（试行）》，以及与之相关的《信托法》《证券投资基金法》等，而在税法上的优惠政策则完全空白。投资者对REITs的了解程度也不高，相对来说，机构投资者由于业务优势更熟知REITs，但个人投资者则对其含义的认识模糊不清。法律框架的缺失和社会公众的认可程度不高，给REITs的产品设计和发行带来了一定的困难。但是，中国REITs仍在现有的国内外法律、税收、会计等制度框架下，不断寻求发展契机，并已有多个成功案例。

3.2 中国养老地产引入REITs的优势

养老地产不同于普通商业住宅产品，可以通过预售款提前融资、通过产品销售迅速完成资金回笼。养老地产长期持有的经营模式加重了房地产企业的财务负担，同时收益能力的不确定性增加了企业现金流断裂的风险。因此，融资之于养老地产更显重要。但如前所述，目前我国房地产融资存在一系列问题。REITs的引入，提供了有效的解决途径。

3.2.1 拓宽融资渠道，降低财务风险，解决养老地产企业资金需求

养老地产REITs通过吸引民间资本，能够拓宽企业的融资渠道、解决企业巨大的资金需求，同时，由于REITs持有人是以投资入股的形式参与到养老地产运营中，因此所注入的资金属于资产，不计负债，这不仅降低了企业的资产负债率，而且权益性融资作为企业最基本的资金来源、作为企业经济实力的象征和保障，能够为企业继续进行其他类型融资提供基础，增强企业再融资能力。

3.2.2 为中小投资者提供新的投资渠道

我国居民手中拥有大量闲置资金，根据中国人民银行公布的《2015年金融统计数据报告》显示，截至2015年底，我国住户存款余额超过55万亿元，其中活期存款余额逾20万亿元。但金融市场不完善，投资渠道单一，导致该笔资金无法有效利用。养老地产REITs的引入，一方面，可以为中小投资者提供新的投资渠道；另一方面，由于REITs的诸多法律法规，如限制所有权过度集中、大部分收益需分配给投资者等，还可以有效地保护中小投资权益，为之提供较其他金融产品更稳定的投资收入来源。

3.2.3 吸引企业积极参与

虽然养老地产可以通过出售的方式运营，但由于养老地产的复合特性，它不再是简单的住宅提供者，同时还是餐饮、文体、养生、护理、保健、医疗等综合服务的“出租”者，这就要求企业必须持有经营，但这将占用大量企业资本。REITs为房地产开发商提供了一个有效的退出机制，开发商可以在养老地产的前期资本运作、设计建设后，将部分或全部所有权以REITs形式出售，从而完成资金回笼，同时开发商还拥有是否继续经营养老地产的选择权，这无疑增加了企业的灵活性，使养老地产更具吸引力。另外，企业完成资金回笼，就可以继续寻找下一个养老地产项目，重新配置资产，待项目建成，再通过同样的REITs运作，回笼资金，如此循环，养老产业即可迅速铺开发展。

4 中国养老地产REITs运作模式设计

4.1 组织形式

REITs有公司型和契约型两种组织形式选择，相对而言，契约型REITs比公司型REITs更灵活，公司型REITs比契约型REITs法律关系更明晰、监督约束机制更完善。在我国，上述优缺点并不明显，因为目前我国REITs运作面临的最基本问题是主体法缺位，无论是公司模式所依托的《公司法》，还是契约模式所依据的《信托法》，以及两者需要共同遵守的《证券投资基金法》，均未对REITs运作形成规范性法律文本。根据最新修订出台的《证券投资基金法》，契约型基金是证券投资基金唯一或主要的组织形态，实践中，我国目前的基金也主要集中在证券业，且只有契约型基金。因此在当前的法律条件下，契约型养老地产REITs是唯一选择。

4.2 运作方式

开放型和封闭型REITs的主要区别在于基金规模是否恒定、受益凭证是否可以赎回。基于这种差异，两者在实践中各具优劣。相对于封闭型REITs，开放型REITs基金规模可变，能够随时满足基金投资和运作的各项需求；投资者可以赎回，自由度更高；另外，开放型REITs的交易价格完全取决于基金的资产净值，稳定性较好，而封闭型REITs的价格则不完全取决于资产净值，受市场供求关系影响较大；但开放型基金对法律制度完善程度和市场规范、成熟程度的要求较高。从各国基金发展经验来看，多选择以封闭型基金起步，经过探索，逐步发展开放型基金的演进道路。因此，鉴于我国目前法律制度、资本市场发展程度、养老地产发展阶段等情况以及现有成功案例，建立封闭型养老地产REITs是更稳妥的选择。

4.3 募集方式

公募REITs的优点有：（1）以社会公众为筹集对象，筹集资金潜力大；（2）可上市交易，增强流动性；（3）基金持有人、基金管理人、基金托管人三权分立；（4）资金持有人众多，风险分担；（5）法律监管严格，信息披露要求高，不易被操纵。缺点有：发行程序复杂，登记核准时间长，发行费用高。私募REITs在某种程度上能够弥补公募REITs的缺点，同时为了吸引投资人由公募转向私募，一般而言，私募基金的投资回报率更高。另外，公募REITs的部分优点在实际操作中也很难实现，如三权分立。事实上，基金持有人参与与基金运作和管理相关的基金大会将产生很高的交易成本，因此参与度非常低，最终三权实际为两权，公募基金的信息披露也可能滞后。相比之下，私募基金的持有人反而可以随时要求了解基金运作情况，并对基金的运用产生影响。因此，在养老地产REITs公募和私募的选择上，发起人可根据自身情况以及两者的优缺点进行择优选择。

4.4 资金运用方式

权益型REITs和抵押型REITs各具优缺点。对于投资者而言，权益型REITs能够获得更长期、稳定的投资回报，市场价格也更稳定；抵押型REITs则受利率波动影响较大，收益稳定性较差，但它的优势在于能够同时持有多个房地产项目的债权，这就降低了单一房地产项目实体投资带来的风险。对于房地产企业来说，权益型REITs能够形成企业自有资本，完成开发商的资金回笼和退出，保证开发商现金流充足，但这可能存在企业控制权转移问题；抵押型REITs则没有控制权转移的困扰，但企业负债增加，财务风险加大，资金链易断裂等将是其所要面对的问题。混合型REITs的收益和风险介于权益型与抵押型REITs两者中间。从国际经验上看，三种类型REITs中，权益型REITs所占比重最大，无论在数量和规模上都具有绝对优势。

养老地产REITs在资金运用方式的选择上，可以先了解投资者对养老地产及REITs的认可程度，如投资者处于了解初期，则可以参考国内首只上市REITs产品——鹏华前海万科REITs的混合型模式，以增强投资者信心，如投资者已经深入了解并认可，则可以根据企业自身的运营情况和对资金的需求情况，进行权衡，做出最优决策。

4.5 运作流程

本文将以上市、公募、封闭、契约型养老地产REITs为例，进行运作流程分析。选择公募并上市，是考虑到REITs要解决的是房地产企业融资渠道单一、为中小投资者提供房地产领域投资机会等的问题。

4.5.1 基本结构

养老地产投资基金运作的基本结构包括基金管理人、基金持有人、基金托管人、基金本身、基金所投资的养老地产资产和运营商等，另外，基金运作还应包括监管机构及交易所、基金承销机构、律师事务所、会计事务所和投资顾问等。

基金管理人的主要职责有：（1）养老地产信托投资基金的设立和募集；（2）投资方案的制定和实施；（3）基金成立后，基金的日常管理、运营；（4）投资收益分配方案确定等。基金管理人收取管理费用。

基金持有人即基金的投资者，通过投资养老地产REITs，取得受益凭证，并据此获得收益分配。投资者可以是个人，也可以是机构。

基金托管人是养老地产REITs资产的保管人和名义持有者，一般由商业银行或其他符合条件的金融机构担任，主要负责资产保管，确保其安全、完整，具体职责有按照募集方案划拨资金、按照投资方案支付价款、按照收益方案发放收益等。基金托管人收取托管费用。

运营商是养老地产的实际运营者，提供实现养老地产功能的服务，收取运营费用。

养老地产REITs拥有的可以是养老地产资产的所有权，也可以是债权。它将获得相关所有权或债权所取得的租金、升值、利息等相关收益。

4.5.2 运作流程

养老地产REITs运作的基本流程如下：（1）发起基金设立；（2）委托合格机构担任基金管理人、托管人及法律、会计等顾问；（3）向证券监管机构申请并获得审批许可；（4）向投资者公开发行基金份额，发放受益凭证，筹集资金；（5）对养老地产项目进行评估，制定投资方案；（6）购买养老地产资产所有权或债权；（7）上市交易；（8）运营商经营养老地产，获得相关收入；（9）制定收益分配方案，发放收益。

4.6 投资对象及主要收入来源

养老地产REITs的投资对象无疑是成熟的商业养老住宅，并以其产生的租金、服务收入、增值收益和其他相关收入为主要收入来源。但这仍需满足两个条件：（1）养老地产产权明晰；（2）能够获得稳定、持续的现金流收入。这是REITs得以成功运行、保障投资者权益的基础。

4.7 收益分配

各国对养老地产收益分配比例的规定并不统一，但总体来说，均要求绝大部分收入用于投资者回报，以保证投资者利益。我国法律尚未形成REITs收益分配比例的详细规定，但借鉴国外发展经验及国内成功案例，也应考虑将大部分收益用以回馈投资者。

4.8 风险控制

无论是养老地产，还是REITs，在中国都属于新兴事物，社会公众投资者对其了解程度都不高，这就要求养老地产REITs这种作为两者结合的新型产品在风险控制上做到更严格、更有保障。根据国内现有制度框架并借鉴成功案例，可以在以下几方面做有益的尝试：（1）提高相关主体信誉度，如由具有政府背景的机构牵头设计，由知名度较高的金融机构担任基金管理人，由品牌房地产企业担任运营商，则可以有效地提高基金的公信力；（2）采取混合型资金运用方式以保障资金收益；（3）在REITs推行初期，投资者部分由固定投资人构成且有转让限制，这能够将投资者的利益进行捆绑，从而增强市场信心；（4）制定合理的业绩补偿机制和业绩激励机制，以保障投资者权益，推动REITs发展。

5 中国现阶段发展养老地产REITs的制约因素及政策建议

5.1 加快成熟养老地产建设，为REITs提供稳定收益

我国养老地产仍处于起步阶段，在企业定位、规划设计、配套设施和服务、运营模式、政策扶持及公众认识上均存在不足，风险控制能力较弱，收益稳定性较差。这与REITs要求的稳定的现金流收入相违背。因此，积极加快成熟养老社区建设，是吸引REITs投资的必备条件。

5.2 弥补REITs主体立法空白，完善法律制度

我国房地产信托投资基金发展的最大制约因素是主体立法缺位。目前，不仅没有专门的REITs立法，即使是在现有法律法规中，也很少提及REITs运作相关规范。因此应尽快完善相关法律制度，在REITs组织形式、所有权要求、资产结构、收入来源、收益分配、资产负债和监督管理等方面出台操作细则，以规范市场秩序，保护中小投资者利益，拓展养老地产企业融资渠道。

5.3 制定税收优惠政策，鼓励REITs发展，服务养老产业

REITs运作中将绝大部分收益分配给投资者，这就在税收上形成了双重课税，一是作为基金资产的运营商获得运营收入应缴纳的企业所得税，二是投资者取得收益应缴纳的所得税。目前，我国针对此双重征税情况，并无相关法律文件说明，也没有相关税收优惠政策。大量国际经验表明，REITs的迅猛发展得益于税收优惠制度的驱动。在这点上，我国不妨有所借鉴，制定适合的税收优惠政策，吸引民间资本和基金管理者进入，推动REITs发展，并最终服务于养老地产等商业地产的繁荣。

参考文献：

1.洪艳蓉.房地产金融（第二版）.北京大学出版社，2011

2.江合 赵传聪 杨宝民.养老不动产投资与管理.社会科学文献出版社.2011

3.马智利 王熊.REITs在我国养老地产建设中的运作模式研究.武汉金融.2013.09

4.易富贤 苏剑.从单独二孩实践看生育意愿和人口政策：2015-2080年中国人口形势展望.中国发展观察.2014.12

作者简介：

杨思家，南开大学经济学院与天津房地产集团有限公司联合培养博士后，主要研究方向为房地产金融，人口经济学，劳动经济学。

臧微，天津商业大学理学院。