检察院检察建议书的回复

检察院检察建议书的回复（精选8篇）

检察院检察建议书的回复 篇1

关于**人民检察院检察建议书

落实情况的报告

贵院《**人民检察院检察建议书》（*号）文件收悉，感谢贵院对我局提出了宝贵意见。我局领导高度重视，针对检察建议书的内容，进行了学习研究、分析，并结合我局实际情况，进行了认真查漏补缺，对存在的问题进行了整改，现把有关工作报告如下:

一、切实深入学习，加强了廉政教育工作。

自收到贵院建议书后，我局领导高度重视，深入查摆问题，学习了建议书的内容，分析并查找国土资源管理工作中的存在问题，认真研究干部职工拒腐防变能力的教育方法和内容。同时，组织全体干部职工认真学习了贵院发给我局的建议书，并且要求全体干部职工密切结合自身实际情况进行深刻剖析，查摆自身问题，强化了抓好惩腐倡廉的坚定信心和工作思路。

按照县委的统一部署和安排，积极开展纪律教育月学习活动。通过教育月学习活动，全体干部职工都在法律意识和思想素质上有所提高，所有的干部职工都提交了纪律教育的

心得体会。同时组织全体干部职工观看我县前段时间县纪委拍摄的暗访片，让全体干部职工以实事求是的作风正视问题，敢于自查自纠。

开展依法办事光荣、违法办事可耻的内容进行教育，以提高职工廉洁自律的自觉性。针对近几年，特别是今年上半年，发生在我局的违法违规案件，我局邀请了县纪委常委、县监察局***对全体干部职工作纪律监察教育辅导报告，使全体干部职工深入清楚了解到保持廉洁自律，将是保护自己的一种最好行为。

二、切实加强内部监督，筑起预防腐败内部防线。全体干部职工针对建议书内容，进行了全面查找问题，根据查摆出来的问题，进行了整改，进一步加强了内部管理，强化了监督职能。

一是在内部管理制度建设上，建立健全了内部管理制度，严格执行领导干部述职述廉、诫勉谈话、财务制度、请假制度和用车制度，特别在执行“三重一大”和民主集中制会议中邀请纪检监察部门同志参加。

二是结合岗位廉政风险工作，深入查找岗位风险点。今年将基层国土资源管理所和纪检监察的相关业务流程纳入到廉政风险排查中，全县国土资源系统共查找出梳理流程图22幅和风险点43个，其中一级风险点6个，二级风险点32个，三级风险点5个。针对风险点上，针对廉政风险点的表现形式相应制订了43项防范措施。（其中基层所完善出了6幅流程图，12个风险点，包括：一级风险点4个、二级风险点8个，针对廉政风险点的表现形式相应制订了12项防范

措施。）

三是积极落实正风行动，向“庸懒散软”亮剑。在治理“庸懒散软”专项行动中，根据市、县的问责办法，结合我局当前实际情况，现已初步形成治理“庸懒散软”的问责机制，将“庸懒散软”表现形式所带来的“失职、渎职”行为，灭杀在萌芽阶段。

三、加强干部队伍建设，进一步规范了国土所建设。一是对局中层干部人员进行了交流换岗。特别加强了执法监察股（队）和国土所领导的人员配备，充实了执法监察股（队）和基层所人员。执法监察股股长、副队长和*个基层所所长人选经过充分酝酿讨论，人选已经调整到位，已把新录用的三名大学生充实到基层所，并在局机关抽调业务骨干充实到各基层所，加强了基层所的人员配备，提高了对辖区的巡查频率。

二是在局班子成员各联系一个基层所的基层上，执法监察股（队）细化落实各镇的土地矿产巡查联系人，要求巡查联系人做到对基层所的巡查掌握实际情况，对基层所上报的巡查记录进行深入了解，有效杜绝了假巡查、不巡查等失职渎职行为。

三是完善管理制度,强化监督职能。加强了国土资源管理部门与乡镇的沟通协调,全县提拔交流到位的所长都征求了各镇委镇政府的意见，并要求基层所做到重大事项双报制度，即重大事项同时上报县局和镇政府，探讨建立共同管理长效机制和联系渠道。进一步完善了基层所的管理制度，加强了首问责任制、责任追究制、政务公开、作风建设等方面 的检查。在乡镇显著位置制作国土所公示栏,公开办事内容、办事程序、办事时限、收费项目和标准、办事结果、办事联系方式、监督举报电话等。通过巡回检查、抽查、相互督查等多种方式,对基层国土部门进行检查监督,充分发挥内部监督的作用。加强了对基层所的资产管理，今年7月份局已对基层管理所国有资产进行全面的疏理清查，了解掌握干部在基层的履职情况和廉政情况。

四是认真落实党风廉政建设责任制。我局层层签订了2012年党风廉政建设工作责任书，将党风廉政建设的责任落实到每一个工作人员，强化了责任。

通过以上整改措施，我局在改变干部作风、廉洁自律等方面收到了良好的效果。在此，我局感谢贵院在建议书中提出的良好建议，今后将进一步提高和完善，同时继续加强与贵院开展廉政共建活动，共同做好预防工作，落实教育、制度、监督并重的预防腐败各项措施，减少国土资源系统违法违纪行为的发生。

二○一二年九月二十日

检察院检察建议书的回复 篇2

检察建议是检察机关在时代背景下参与社会管理创新的一个重要的切入点。近年来, 检察机关结合执法办案工作, 适时的制发检察建议, 在保障民生、化解矛盾, 规范执法、促进公正等方面取得了突出的成效。然而检察建议的概念、性质和定位在理论和实务界尚无定论, 客观上也导致了检察系统外认为检察建议是检察机关检察权的滥用, 应当取消;检察系统内部却存在因检察建议无强制执行力, 回复率不高, 不能充分体现法律监督的权威性, 为更好的参与社会管理创新, 规范和加强检察建议的刚性适用的呼声不断增强。存在这么大的争议的关键原因就是对于检察建议是否有法律授权?什么是检察建议?检察建议的特征是什么, 它有何法律属性等诸多问题在理论上尚未理清和统一。

一、检察建议的法律依据

检察建议经历了曲折、顽强的发展过程。上世纪五十年代, 它作为检察机关“一般法律监督”的方式在实践中兴起, 随着“一般法律监督职能”事实上被取消而消灭, 直至1978年检察机关重建, 检察建议才以预防犯罪综合治理为功能而恢复并大量运用。到如今检察建议拓展了法律监督功能, 作为法定监督的手段被越来越广泛的运用。关于检察建议有无法律授权在理论界存在争议。有观点认为检察建议“无法律的授权, 却以公权力大行其道”[1,2,3] 。笔者不同意这种观点。经历了60多年的发展检察建议, 的确存在相关法律法规规定尚不完善, 缺乏有效规制等问题, 但是这并没有动摇检察建议作为法定权力的本质。

目前涉及检察建议的法律法规及规范主要有四类:一是概括性法律规定:《人民检察院组织法》第4条、《刑事诉讼法》第2条中的原则性规定, 以及《中华人民共和国检察官法》第33条明确规定检察官“提出检察建议或者对检察工作提出改革建议被采纳, 效果显著的”应当予以奖励, 该条规定虽只是列为奖励内容, 但已从法律上承认了检察建议这一形式。二是确定性的司法解释:《人民检察院刑事诉讼规则》第239条规定“对扣押在人民检察院的犯罪嫌疑人的违法所得需要没收的, 应提出检察建议”;《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第八章对检察机关提出检察建议的不同情形予以规定。三是系统性的规范文件:最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定 (试行) 》明确了检察机关提出检察建议的原则、发送对象、内容要求、使用范围、提出程序、制发主体、审判程序等方面。《关于加强预防职务犯罪工作的意见》和《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》对职务犯罪预防中如何使用检察建议进行了规范, 《最高人民检察院关于监所检察工作若干问题的规定》中亦有关于制发检察建议的规定。四是地方性规定。如上海市2009年通过的《关于加强人民检察院法律监督工作的决议》, 把检察建议定位为检察机关加强法律监督的重要抓手。不完全统计, 上海涉及检察建议的2部;北京涉及检察建议的有4部;江苏涉及检察建议的有8部。[1]

综上, 认为检察建议天生缺乏法理基础, 不是检察机关的法定职权的看法有失偏颇。虽然关于检察建议的法律规范整体规范程度不高, 相关规定有待完善, 但检察建议作为法律赋予检察机关的一项公权力, 是检察机关作用于纠正违法、制裁违法、预防违法、宣传法治、维护法制的一种重要的监督手段和有效载体。它不同于社会上一般单位对单位提出的建议, 有相应的启动程序及法律后果, 是检察机关参与社会管理创新的重要手段。

二、检察建议的概念

打开网络检索检察建议的概念, 至少有十几种说法呈现在你面前, 概括起来有以下四种:一是语义说。顾名思义, 凡是检察机关提出的建议都可以称之为检察建议。[4] 该定义将检察机关在诉讼活动中依据各项法定职能所提出的建设性主张和意见均包含在内, 只要形式上、书面上与建议有关都纳入检察建议的范畴。二是监督说。检察建议是检察机关在办案过程中为发挥法律监督功能, 发现妨碍法律正确实施但又尚未引起法律责任的情况, 以及可能导致违法行为再次发生的因素, 可以通过检察建议的方式向有关人员提出改进或纠正的意见, 要求其消除妨碍法律正确实施的情况, 以免违法行为再次发生。[5] 三是延伸说。认为检察建议是检察权的派生物, 是检察权的延伸和补充, 属于一种辅助性质的职权。[6] 四是综合说。治理说以《检察大辞典》“检察建议”词条为代表, “检察建议是人民检察院履行法律监督职责和参与社会治理综合治理的一种形式”[7] 。该定义将检察建议定位为法律监督和综合治理两项功能。

笔者认为要全面定义检察建议要着重考虑两方面的因素:一是检察建议的规范依据, 因为大量规范性文件已经给出了检察建议的大致范围;二是检察建议的司法实践。结合这两点, 仅从字面、形式角度定义检察建议的“语义说”, 范围过大, 没有揭示出检察建议的本质, 例如“追捕追诉遗漏犯罪嫌疑人的建议”、“量刑建议”虽从形式上、书面上与“建议”有关, 但与检察建议规范性文件框定的检察建议范围相距甚远。“监督说”的观点是从检察机关的法律监督地位和根本属性出发, 认为检察机关发出的检察建议理所应当具有法律监督的功能, 将属于服务性职能的预防犯罪综合治理类型的检察建议从检察建议中排除, 这种观点不仅不符合检察建议的司法实践, 也难以将纠正违法通知书、抗诉书与检察建议书区分开, 所以不可取。“延展说”认为检察建议既不是检察职权, 也不具有法律监督的性质, 而是服务和辅助检察机关实现法律监督目的的非诉讼检察活动方式。从检察建议的法律依据的论述中可知, 检察建议权是法律赋予给检察机关的一项公权力, 本质上是一种综合性的法律监督权。“延展说”与实践不符, 不足取。

笔者同意“综合说”, 即检察建议是检察机关履行法律监督职能和参与社会综合治理的一种形式, 是检察机关服务大局保障民生, 参与社会管理创新的重要途径, 是履行法律监督职责, 促进严格公正执法的重要手段, 是提升和扩大检察机关社会影响力的重要手段。检察建议的发布主体是人民检察院, 包括对法院审判活动的监督, 对公安机关侦查活动和监狱刑罚执行活动的监督, 还包括参与社会治安综合治理、预防犯罪等。它符合了检察建议规范性依据的内容和检察实践。

三、检察建议的特征

(一) 法律监督和服务社会的双重属性

根据检察建议的定义, 它具有法律监督的属性无可厚非。检察机关法律监督权可以分为强制性法律监督和柔性法律监督。强制性法律监督是指被监督单位按照监督权的内容遵照和执行, 据此产生相应的法律效果, 其监督的形式和引发的强制性效力都有法律明文规定;柔性的法律监督由法律概括地赋予检察机关结合办案, 履行法律监督、参与社会综合治理的方式, 是一种柔性实施方式。检察建议正是作为检察机关实施柔性监督的一种法律存在, 这种法律监督属性明显区别于批捕权、起诉权、抗诉权等强制性法律监督, 它属于相对弱势的公权力行使, 在充分尊重对方的主体地位的前提下, 以“提醒”的方式引发对方的自觉行动, 对方依据自觉、自愿、自主决定发挥检察建议的作用。

检察建议服务社会的属性主要通过检察机关参与社会管理创新的过程中, 作为法律监督部门的社会公共组织的形象而存在。不难看出, 检察建议工作再度兴起, 检察机关以法律监督机关的身份参与所有社会组织和公民共同承担社会管理创新, 在进行法律监督的同时, 提供社会服务, 柔性法律监督的内容辅助于强制性法律监督发挥更大的效果, 它不仅弥补了常规法律监督手段的不足, 还服务社会、参与社会治安综合治理、预防犯罪, 为实现社会管理创新发挥应有的作用。

(二) 内容的综合性

检察建议定位于法律监督和综合治理, 是参与社会管理创新的重要手段, 对法律遵循、实施、执行过程中带有普遍性、倾向性的问题, 对服务大局、服务民生、综合治理、预防犯罪以及建章立制中突出问题都可以提出检察建议。它涵盖内容丰富、涉及面广。依据检察建议职能的不同可将检察建议分为履行法律监督职能的检察建议与履行综合治理职能的检察建议。其中, 履行法律监督职能的检察建议又可以细分为履行侦查监督的检察建议、履行审判监督的检察建议、履行刑罚执行监督的检察建议;履行综合治理职能的检察建议可细分为一般犯罪预防的检察建议和职务犯罪预防的检察建议。

(三) 法律地位的从属性

检察机关作为法律监督部门, 与一般的公共服务部门不同, 它履行职能必须与法律监督的目的紧密相关, 在保障国家法律统一、正确实施的同时, 还要适应司法体制变革的形势, 依法行使检察权, 不越权、不越职, 而不能脱离职能搞服务。[2] 作为检察机关参与社会管理创新的重要手段的检察建议尤其应遵循这样的准则, 主要表现在:其一, 检察建议适用范围取决于检察机关的职责范围, 它只适用于与履行法定职权直接关联的事项。比如在案件没有到达检察机关审查批捕、审查起诉阶段, 检察机关不会、也不能对卖淫嫖娼者提出检察建议。其二, 检察建议的制发对象只能是发案单位和对发案单位负有监督管理责任的行政主管部门、行业主管部门制发, 而不能对为发生刑事案件的单位或者当地党委或人大发出检察建议。其三, 检察建议的内容来源于具体执法办案活动, 只能针对具体的违法行为和不执行法律事项的情况提出具体的建议, 而不能泛泛而谈, 尽管在实践中的确存在部分检察建议笼统说事, 建议内容缺乏针对性, 无的放矢的情况, 但这正是未来检察建议自身需要改进完善之处。其四, 检察建议只适用于法律对检察机关开展法律监督活动方式没有明确的情形, 在法律已经明确规定的事项上, 不能用检察建议方式代替其他法定监督方式。比如对于公安机关在侦查过程中存在的违法行为, 应采用制发纠正违法通知书的形式进行监督;对法院已经生效的判决、裁定, 发现违法行为, 应当抗诉的, 应采用制发抗诉书的方式进行监督。然而制度责任设置上的缺陷给检察建议的适用带来了“价值洼地”。[8] 司法实践中, 对公安机关的侦查活动, 法院审判活动中的违法行为很多都用检察建议的方式进行监督, 检察建议在司法实践中运行的这种“双赢”模式, 显然缺乏法律依据, 是执法中的不规范现象。

(四) 执行的非强制性

正如前文所论述, 检察建议是作为柔性的法律监督形式而存在。所谓“建议”, 就是“希望”对方做些什么和怎么去做, 检察建议的内容对被建议对象来说, 并不具有必然的服从或接受的强制性, 即使建议不被采纳, 检察机关也不可能、也没必要诉诸法院以强制执行。从实际情况来看, 检察建议的回复率并不高。被建议单位是否予以回复主要看检察建议本身是否切中要害、有理有据, 是否具有操作性强, 以及办案人员是否做好了前期沟通工作;反之, 被建议单位就可能对检察建议置之不理, 或者客气地回复一下了事。

当然, 检察建议虽然没有“刚性”的效果, 但是它本身还是具有一定的约束力。因为检察建议不同于一般单位的建议, 它是检察机关建立在对社会当中的某些现象 (一般是违法现象) 进行评价分析的基础上, 这种评价本身就是对社会单位或者个人具有一定的影响力。随着国家法治建设和检察民主的推进, 检察机关在与各类社会主体由于执法办案所产生的法律关系中, 更多地需要对话, 而不是对抗;需要合作, 而不是斗争;需要预防, 而不是制裁。在这种发展趋势下, 作为非强制性的检察建议也应当得到更为广泛的应用, 以发挥更大的影响力。[9]

(五) 功能的辅助性

检察机关作为法律监督者不但应当致力于实现法律监督多元价值的平衡, 而且要努力实现法律监督价值与安全、和谐、效益等社会多元价值的综合平衡。[10] 检察机关作为法律监督主体参与社会管理创新, 其手段不能一味强调制约与制裁, 而要通过不同性质的监督权力努力一种内外兼顾、制约与激励相容的社会管理秩序。具有柔性法律监督性质的检察建议与强制性法律监督的有机结合能最大程度上保证法律监督职责的实现。首先, 法律不能穷尽司法实践中需要的监督形式, 难免会存在法律监督的真空地带, 典型的就是在办理民事行政抗诉案件时, 由于法律规定的提起民事抗诉的条件比较苛刻, 在原审判决确实存在一定问题, 但又不足提起抗诉的条件时, 检察建议经常被作为一种法律监督权的拓展方式, 从而达到实施法律监督的目的;其次, 检察建议的这种柔性的监督方式更容易被对方接受, 在一定程度上能够弥补强势手段带来的监督盲区, 有利于提高监督效率。

四、结语

检察建议已被检察机关广泛应用, 作为社会管理创新的“助推器”, 在实施法律监督、预防违法犯罪、督促有关单位改进管理、促进和谐社会建设等方面发挥着积极的作用。同时, 我们也要认识到检察建议是检察实践的产物, 目前还存在缺乏理论支持, 缺少法律明确支撑的尴尬境地, 这在很大程度上影响了检察建议继续深入的发挥作用。笔者希望更多的学者能投入到检察建议的理论探讨上来, 厘清其性质和特征, 找准其在司法实践中的功能定位, 便于检察建议为检察机关更好的参与社会管理创新发挥更加灵活的作用。

参考文献

[1]李小东.检察建议的实证考察与法理省思[D].上海交通大学硕士学位论文, 2007.

[2]杨文书.检察建议基本问题研究[J].人民检察, 2005 (9) .

[3]姜伟、杨隽.检察建议法制化的历史、现实和比较[J].政治与法律, 2010 (10) .

[4]李学林.检察建议在司法实践中的困境与出路[J].中国检察官, 2006 (6) .

[5]张智辉.论检察机关的建议权[J].西南政法大学学报, 2007 (2) .

[6]王桂五.中华人民共和国检察制度研究[M].中国检察官出版社, 2008:410.

[7]张思卿.检察大辞典[M].上海辞书出版社, 1996:684.

[8]桂祥.论检察建议的适用范围[D].华东政法大学硕士学位论文, 2010.

[9]吕涛.检察建议的法理分析[J].法学论坛, 2010 (2) .

检察建议的现状研究 篇3

[关键词] 检察建议 现状 整改措施

检察建议是检察机关依照法律规定,在履行法律监督职能时,向有关单位提出的司法建议,广泛运用于各项检察业务之中,尤其是贪污贿赂犯罪方面,是搞好预防职务犯罪工作的主要形式和措施。它在预防职务犯罪工作中具有不可替代的重要地位和作用。

一、检察建议存在的问题

(一)检察建议缺乏明确的法律依据

审视现有的检察建议制度,发出检察建议时,行使的不是法权而是事权。尽管1987年12月最高人民检察院办公厅印发的《人民检察院参加社会治安综合治理工作暂行条例(讨论稿)》对检察建议的性质、内容、形式、审批程序以及采纳落实和撤销等内容做了具体规定,但是,这一条例并没有作为正式文件下发。现在所能依据的只有《宪法》、《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》的一些原则性规定,现行法律法规并没有就检察建议权作出明确的规定,更没有就检察建议权行使的具体问题进行详细的阐述。由于检察建议缺乏有效而明确的法律依据,导致检察建议的权威和效力得不到有效的保障,使检察建议的制作成为办案人员依主观动因而采取的自发行为,更使检察建议的被送达者依自身态度如何而采取不同的反应。

(二)检察建议的制作形式不规范

目前对于检察建议的制作要求、行文格式缺少严格制定标准,虽然最高院有一个统一格式,但是这种格式并不能满足司法实践的需求,不能解决现实多样的问题。实际操作中检察建议成文随意性较大,行文格式混乱,缺少了检察机关正式公文的规范性和严肃性。出现检察建议的范围不明确,提出和审批程序不清晰,书面检察建议的格式不统一等问题。甚至不按高检院关于提出检察建议的具体工作部门的分工规定进行操作,而是各行其道,各自为政,没有归口办公室统一管理,造成检察建议编号重复或缺失,内容多有交叉之处,影响了检察建议的严肃性和权威性,不利于检察机关整体形象。

(三)检察建议的内容空泛

目前检察建议回复率较低的一个重要原因就是检察建议的文字表述不深入,分析不到位,内容泛泛而谈,缺少实际操作的可能性。有的检察建议书对建议依据的事实叙述过于简单,叙明事项不全、结构不完整,严肃性不够;也有的过多着墨于描述犯罪过程,缺乏对诱发犯罪原因、问题来源的概括分析;还有的检察建议书未说明建议依据的法律规定,理由阐述不充分;有的承办人员对案件发生的原因、特点和规律分析不够细致,对发生犯罪的根本原因及存在的问题挖掘不够深入。检察建议基本上都不同程度地存在分析不全面、不细致、不到位,针对性不强、改进措施不具体,方案缺乏可行性。

(四)检察建议送达方式单一

检察建议采用挂号信件邮寄方式,送达方式单一。邮寄的回执单不入档案,导致卷宗材料无法显示建议书是否送达被建议单位。在邮寄之前缺少适时的电话沟通,被建议单位对于检察建议形式陌生,影响后续督促落实情况的进行。有些检察建议没有写完整送达单位,有些干脆就没有写送达单位;多数检察建议只是送达到被建议部门,很少有送达到其上级行政主管部门的。有此干脆不送达,只让其知道一下,导致发生有些问题后,上级主管部门还不知情。

(五)检察建议监督落实不到位

由于人力、物力所限,一些办案人员对检察建议的后续工作不重视。在检察建议发出后,对其执行情况不闻不问,漠不关心,也不主动向被建议单位征询意见,了解执行情况和整改中存在的困难,只是一发了事。往往以发出检察建议为终结,很少对被建议单位进行跟踪监督,落实建议实施,导致同一单位往往会重复出现犯罪行为,造成不必要的损失。客观上不仅造成了有限的司法资源的浪费,也使检察建议失去了实际意义而流于形式。

二、检察建议在适用中存在问题的原因

(一)对检察建议的认识存在偏差

经过这些年的检察宣传,以及被建议单位所取得的经济效益和社会效果,让人们耳闻目睹了检察建议的作用和好处,可以说大家对检察建议的了解面和认可度已跃上了一个新的台阶。但是,检察机关的想法和初衷与被建议单位的理解和支持之间仍然存在着偏差,有的差距还很大。检察机关与被建议单位之间还需要进一步沟通和协调。一些办案人员对检察建议也没有引起足够的重视,有的为完成业务考核任务应付了事,建议缺乏针对性,影响了检察建议的质量。

(二)检察建议社会知晓度、权威度不高

检察建议缺少明确的法律依据,更没有对其适用范围、程序和保障等相关问题作出法律规定,这直接导致了检察建议权威度不高。而关于目前檢察建议具体实施中,各方提出的问题居多,根据建议的执行性低,很多单位对于检察建议是何物一无所知,等接到了检察建议,因为其缺乏法律依据为保障,认为检察建议只是在挑刺、找麻烦,采取置之不理或消极敷衍的办法。

(三)检察建议缺少具体实用的操作行

检察建议虽然具有合法性的特点,但它作为建议的一种形式,具体可行的操作实用性不强,不好把握。但被建议部门和单位如果不采纳检察建议,检察机关无权强制执行,只能建议其上级主管部门等责令改正和给与行政处分(《人民检察院组织法》第四条和《刑事诉讼法》第二条对监督权只作了原则性的规定,这就决定了检察建议所具有的法律效力是相当有限的。

三、检察建议的规范与完善

(一)提高对新时期开展检察建议的认识,明确检察建议的法律地位

无论是检察机关,还是社会有关部门和单位,以及社会方方面面,都应当对检察建议有一个正确的认识。检察机关应当把开展检察建议,视为新时期检察机关结合检察工作积极为经济建设和社会治安综合治理服务的重要途径。要不断提高每一个检察干部的职责,以此来强化社会责任感和自觉性,更好地开展检察建议工作。作为被建议的部门和单位则不能把检察机关提检察建议看作是揭短亮丑,持抵触态度,而应当看作是帮助自己克服不足、改进工作的途径。

(二)制定切实可行、便于操作的检察建议,发挥检察建议的法律效力

建议最高检对有关检察建议的司法解释与规范性文件进行系统的归纳与整理,统一发布具有普遍约束力的专门性的有关检察建议规范化的文件,对检察建议适用的主体、范围、程序、方式等作出明确的规定,以取得社会各界的认知,减少检察建议在实践当中可能有的阻力,也扩大其在社会各界中的知晓度。在立法上树立检察建议的地位。在全国人大对《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》《民事诉讼法》和《行政诉讼法》进行修改时,增加规定检察建议的立法建议,使之法律化,从基本法律制度上保障其具有约束力。

(三)建立检察建议的制度保障体系

通过完善检察建议的运作制度,使发出的检察建议能够真正落到实处,达到预期的效果。建立检察建议的审批制度,检察建议必须先由办案人员结合案件情况,依照格式要求制作,由部门负责人或主诉、主办检察官审核后,报分管检察长审批签发。建立检察建议登记制度,各个科室制定的检察建议书,必须由院预防科统一编号登记,同时将检察建议的副本一份送预防科存档,以保证检察建议的质量和检察建议的严肃性。建立检察建议送达制度,检察建议书要委派专人当面送达,除送达被建议的有关单位外,抄送被建议单位的上级主管机关,以便督促被建议单位落实整改措施,同时将副本抄报上级检察院。建立检察建议的撤销、变更制度。发出检察建议的本院检察长或者上级检察院发现检察建议的内容、形式、程序不符合规定时,应及时予以撤销。有关单位对检察建议存有异议时,检察机关应重新审查,发现确有错误时,应予撤销。检察建议部分内容不当,但不影响建议效果时,应及时向被建议单位说明变更。

(四)加强对检察建议的督促和落实

检察院检察建议书 篇4

1、组织全所职工学习《电力法》、《电力设施保护条例》及相关法律法规，不断增强单位

职工安全意识，促使职工在今后的工作中把安全放在首位，不断促进电力安全。

2、加强对农户的用电知识宣传教育，组织辖区内所有农户学习《电力供应与使用条例》、

《电力供应与使用条例》、《供电营业规则》等电力法律法规。

通过学习，辖区内农户对电力

安全有了新的认识，对今后预防此类安全事故的发生起到了至关重要的作用。

二、组织有关人员开展辖区线路的维护工作 针对辖区内线路存在的安全隐患进行全面排查，对存在的安全隐患一经发现，立即处理，

并悬挂警示牌。

确保今后用电安全。

三、严格落实相关责任制度，将安全管理责任与职工工 资、奖金挂钩

今后我所将加大监督检查力度，建立有关奖惩机制，对不严格落实电力安全管理的相关

责任人严肃处理，对维护电力安全作出突出贡献的职工要给予适当的奖励。

四、开展职工培训，严格管理片区管电人员，禁止无安全用电资质的人员参与维修电路 开展职工电力技术培训，增强职工的业务水平。

严格管理，禁止片区管电人员安排无电

工资质的人员参与安装、维修电路。

对不严格执行安全管理有关制度的职工，绝不姑息，严

肃处理。

针对贵院提出的宝贵建议，我所已经采取了有关措施加强安全管理。

在检查机关的监督、

指导下，我所的安全管理工作必定会日趋成熟，此类安全事故也不会再发生。

检察院检察建议书的回复 篇5

章立英

上传时间:2004-8-6

再审检察建议是检察机关在民行检察监督程序立法不完善的情况下，着眼维护司法公正和权威，依据法律原则和立法精神，在履行民行检察监督权上的发展和创新。尽管这种监督方式目前还法无明文规定，尚处探索之中，检、法两家对此褒贬不一，但实践证明，检察建议作为抗诉监督的补充是非常必要的，它与抗诉相辅相成，构成一个完整的监督体系。本文拟对这种做法的有关问题进行分析，以期有益于我国民事行政检察监督制度的完善。

（一）、再审检察建议存在的理论根源

2001年9月高检讨论通过了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》，在“规则”中增加了检察建议的内容，其中四十七条是向人民法院提出检察建议的具体规定。在2001年9月高院下发《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》第十七条也规定了：“人民检察院对人民法院的审判工作提出检察建议的，人民法院应认真研究改进工作，经与人民法院协商同意的对个案提出检察建议书的，可依职权启动再审程序。”同时高检民行检察厅厅长王鸿翼在《完善民行检察在于修改立法》讲话中提出的要完善现有的抗诉制度，要以类似于“再审决定”的形式取代现行的抗诉，在强行启动再审程序纠正错案，解决再审案件同级审，从根本解决“周期长”“改判难”的问题。以上规定和讲话，可视为适用再审检察建议的司法依据。

（二）、再审检察建议的价值所在检察机关依法行使抗诉权受阻时，适用再审检察建议会达到预期的监督效果。他与抗诉权形成一套完整的民行检察监督体系，从而达到维护司法公正的目的。再审检察建议有抗诉权所无法比拟的优越性，更有其独到之处。

（1）、可以弥补民行抗诉在程序上的不足

现行法律对民行抗诉程序规定过于原则，抗诉周期长、程序多，占用了大量司法资源，增加了当事人的诉累，也易引起当事人的上访告状，增加社会的不稳定因素，一些民转刑、行转刑案件的发生充分说明了这一点。同时，受审级管辖的制约，上级院的民行部门承担了过重的办案任务，越是到高层，抗诉案件就越集中，这种“倒三角”形的办案结构，给民行检察工作发展带来了难以克服的矛盾，容易造成案件大量积压。而再审检察建议，减少了提请抗诉、提出抗诉、及法院指令再审三个环节，简化了再审程序，有利于节约司法资源、提高工作效率。

（2）、可以弥补民行抗诉在实体上的不足。

在办案实践中对民行判决、裁定有错误，但没有损害当事人合法权益的，或审判程序上存在错误，但判决结果基本正确的一般不需轻易抗诉，可通过检察建议，由人民法院自行启动再审程序纠正错误。在这里，再审检察建议作为抗诉的辅助手段可以发挥独特的优势。另外，对于法律和司法解释规定不适用抗诉的民行判决、裁定，如以调解形式结案的案件等，检察机关一般不受理这类申诉，但对于涉及国家和公众利益的，或调解违背自愿、合法原则，当事人提出申诉的，检察机关经确认属实的，可运用再审检察建议，建议法院依法再审，纠 1

正错误调解。

（3）、可以促进检、法两家的协调

再审检察建议不受抗诉审级的限制，与作出生效判决、裁定的法院同级或上级检察院均可提出，适用时能将检察机关的外部监督形式转化为法院内部监督形式，搞好检察建议与审判监督程序的衔接，实现再审检察建议在审判实践中的“软着陆”，使审判机关和检察机关的关系走上一条良性互动的轨道。同时采信再审检察建议程序是检察机关提起抗诉案件的过滤机制，在很大程度上阻断了检察机关抗诉的适用，审判机关变被动为主动，避免司法资源的浪费。

（三）、再审检察建议的特点

1、适用的全面性。

再审检察建议能避免抗诉工作中存在的抗什么审什么，不抗不审的现象，使再审法院更全面地审理案件，纠正错误，维护司法公正。

2、操作的灵活性。

再审检察建议能使民行工作格局从“倒三角”到“金字塔”的结构转变，从而使上级检察院摆脱办案压力，更多的案件由基层直接消化解决，能强化下级检察院特别是基层检察院的民事行政检察权。另外，它的操作形式灵活还表现在对符合再审立案条件的个案所作出的检察建议，如果法院因主观原因不愿接受并启动再审程序的，下级检察机关仍可使用抗诉权，提请上级检察机关抗诉。

3、处理的高效性。

再审检察建议避免了抗诉繁琐的程序，能缩短办案周期，节省司法成本，其以短、平、快的特色得到检察院的普遍采用。运用时，只要同级的检、法两院协商一致，对符合再审立案条件的，检察机关只要提出书面检察建议，同级法院便可启动再审程序，时间短、程序简化，能及时保护涉诉人的合法权益，有利于检、法两家工作协调，提高办案效率，共同维护司法公正。

（三）、对再审检察建议在实践操作中的几点建议

再审检察建议的适当运用，加强了检察机关对民行诉讼的法律监督职能，在开展民行工作中确实发挥了一定的作用。但是，再审检察建议作为一种监督方式，毕竟未经立法认可，缺乏相应的工作制度和规范，仍处于一种探索状态，若运用不当，不但未能达到维护司法公正的目的，而且将有损检察机关形象，需要在实践操作中把握一定的原则。

（1）、加强与法院的沟通，达成共识

长期以来，人民法院已适应了检察院运用抗诉这一职权启动审判监督程序进行法律监督的做法，但现在检察院提出将再审检察建议作为抗诉的补充，法院就会出现不理解、不配合的情形。因此作为检察机关特别是基层检察院，一定要加强与人民法院的沟通、联系，争取在执法思想上求同存异，并在目前没有明确法律规定的情况下，与人民法院统一检察建议的适用原则、范围和作用，力争与人民法院达成书面或口头上的协议，为再审检察建议的有效实施打下基础。

（2）、统一和规范适用再审检察建议的内容、条件、程序

再审检察建议的提出须有理可据，切实可行，有问题所在，内容言简意赅，要用精炼、准确的语言，针对性强，能恰好地反映判决中存在的问题。在适用时从原则上可规定为符合抗诉条件，经与人民法院协商，人民法院同意再审的；标的小、社会影响小，裁判结果对当事人的合法权益损害不大的；虽符合抗诉条件，但如通过抗诉途径解决，因诉讼周期太长、成本太高，会影响诉讼实际效果的案件；原审法院愿意再审，且由法院自行再审效果更好的案件；经审查确有错误，但依照有关法律不能经抗诉启动再审程序进行救济的案件等。在适用程序上，一是要办案程序规范化，办案中应经立案、阅卷、调查、集体讨论、主管检察长或检察长决定等一整套严密的程序后形成；二是要送达程序化；三要附卷存查等主要内容。在内部管理中，把检察建议被采纳率作为评价民行抗诉工作的一项内容。

（3）、建立反馈和跟踪制度，切实保障再审检察建议的督促落实

对于发出的再审检察建议，民行部门应及时了解和掌握检察建议的落实、采纳情况，如法院对再审检察建议中的事实、证据等提出异议的，应对有关问题重新核实，避免错发，达不到预期效果。同时发出再审检察建议的民行部门应及时向本院领导及上级业务部门汇报备案，以便检察长发现本院或上级检察院发现下级检察院发出的再审检察建议不当时，能及时责令撤销，并及时通知法院，避免造成新的司法不公。

（4）、建议尽快制定司法解释，明确把再审检察建议纳入法律监督手段

再审检察建议书 篇6

可以弥补民行抗诉在程序上的不足

现行法律对民行抗诉程序规定过于原则，抗诉周期长、程序多，占用了大量司法资源，增加了当事人的诉累，也易引起当事人的上访告状，增加社会的不稳定因素，一些民转刑、行转刑案件的发生充分说明了这一点。同时，受审级管辖的制约，上级院的民行部门承担了过重的办案任务，越是到高层，抗诉案件就越集中，这种”倒三角“形的办案结构，给民行检察工作发展带来了难以克服的矛盾，容易造成案件大量积压。而再审检察建议，减少了提请抗诉、提出抗诉、及法院指令再审三个环节，简化了再审程序，有利于节约司法资源、提高工作效率。

可以弥补民行抗诉在实体上的不足。

在办案实践中对民行判决、裁定有错误，但没有损害当事人合法权益的，或审判程序上存在错误，但判决结果基本正确的一般不需轻易抗诉，可通过检察建议，由人民法院自行启动再审程序纠正错误。在这里，再审检察建议作为抗诉的辅助手段可以发挥独特的优势。另外，对于法律和司法解释规定不适用抗诉的民行判决、裁定，如以调解形式结案的案件等，检察机关一般不受理这类申诉，但对于涉及国家和公众利益的，或调解违背自愿、合法原则，当事人提出申诉的，检察机关经确认属实的，可运用再审检察建议，建议法院依法再审，纠正错误调解。

可以促进检、法两家的协调

浅析检察建议存在的问题及对策 篇7

检察建议是检察机关在办理案件过程中向发案单位指出存在问题并要求限期整改的建议性文书, 它在犯罪预防中具有重要作用。

(一) 具有“亡羊补牢”的事后补救作用

发案单位出现贪污贿赂等犯罪行为固然是一件坏事, 但检察机关在办理过程中就发现的问题及时向发案单位提出建议, 使发案单位的干部职工特别是领导成员能够及时认识到存在的问题, 吸取沉痛教训, 并及时进行整改, 避免类似问题再次发生。

(二) 具有为制定预防措施提供参考, 预防违法犯罪作用

正所谓“旁观者清”, 检察机关在办案中, 通过预防调查, 对犯罪分子思想演变的轨迹有比较深入的了解, 对单位在体制、机制及管理上的漏洞和薄弱环节, 有比较明确的认识, 通过检察建议, 检察机关及时将这些情况反馈给发案单位及其上级机关, 使其更加明确自身或下级单位存在的漏洞和问题, 明晰容易发生犯罪的薄弱环节, 促使其认真反思出现问题的原因, 查漏补缺, 建章立制, 完善监督制约机制, 产生预防效果。

(三) 具有警示、教育作用

检察建议以人民检察院的名义统一向外制发, 其法律的严肃性可以使发案单位的领导班子和干部职工认识到存在问题的严重性, 帮助其认清引发犯罪的薄弱环节, 同时向存在犯罪隐患的其他单位提出的检察建议, 达到警醒的目的, 同时引起受建议单位对职务犯罪危害性的认识, 警示、教育他们必须认真学习法律知识, 增强法制观念, 强化预防意识, 提高对犯罪预防工作的重视, 积极采取防范措施预防职务犯罪。

(四) 具有促进和谐社会建设作用

人民检察院在开展职务犯罪预防工作中, 结合执法办案, 针对被建议单位在制度或管理问题上存在可能引发犯罪的问题和隐患, 提出有情况、有分析、有措施的预防对策, 促进其严格文明执法、自觉遵守贯彻各项法律法规、维护法律的统一和尊严, 尤其是对于妨碍法律正确实施的情况及时纠正, 对于构建和谐社会起到积极作用。

二、存在的问题

(一) 检察建议法律地位不明确, 执行力不强

检察建议缺少法律的明确规定, 缺乏法定的执行效力。检察建议在法律和相关司法解释中仅在《检察官法》有关奖励条款和《人民检察院刑事诉讼规则》关于处理违法所得的相应条款中提到。有关检察建议的主要适用范围, 法律和相关司法解释没有作出相应的规定, 只是由检察机关内部工作规范或在会同相关部门联合发出预防犯罪工作意见中提出。相关的法律、司法解释与工作规范都没有规定检察建议的法定效力, 特别是就“建议”本身的“词义”来看, 仅是“向领导或集体提出自己的主张”, 至于“主张”是否被采纳则没有刚性要求。虽然很多学者论述了检察建议在效力上有其权威性、法律性、法定性, 但是缺乏法律上的依据。特别是在非诉讼活动中适用范围最广的针对预防犯罪方面的检察建议, 没有在相关立法中确立相应的法律地位和法律效力, 其执行效力也难以得到保障。

(二) 检察建议行文方式不规范, 权威性不高

最高人民检察院在法律文书中规定了检察建议书的文书样式, 赋予检察建议以法律文书的权威性。但在实际工作中, 有的检察机关对检察建议书的规范样式不够重视, 行文样式随意, 甚至有的以部门名义发文;有的检察机关规定检察建议“口头”和“书面”方式并用, 降低了检察建议的权威性;有的检察机关对发送方式不够重视, 如有的用普通信函发送, 至于有没有送达到受文单位缺乏相关回执手续;有的没有抄送上级领导机关或主管部门, 受建议方在采纳检察建议中缺少上级领导机关或主管部门的监管等等。这些情况影响到充分发挥检察建议应有的作用, 影响到检察建议乃至检察机关的权威。

(三) 缺少针对类案的检察建议

通过类案分析对特定领域提出综合性的检察建议, 具有较广的适用范围, 也能产生良好的效果, 形成一定的规模效应。而从近两年我院发送的检察建议看, 主要还是针对个案, 即在办理某一个或者某一系列案件中发现的问题向发案单位提出的建议, 缺少围绕热点问题, 在进行系统、整体性的思考、研究犯罪规律基础上, 向有关部门发送的检察建议。

(四) 检察建议回复制度不完善, 跟踪监督不及时, 实效性不强

有的检察建议发出后, 承办人员未能与受建议方充分沟通交换意见, 督促、协助其整改落实不够及时, 没有建立健全检察建议跟踪监督回访制度, 检察建议发出后有没有得到落实, 就不再过问了。有的即便是进行了回访, 受建议方也是草草完成回复、没有按照要求进行整改或者整改情况没有在规定期限内以书面形式反馈给检察机关;有的检察机关对检察建议的回访监督工作没有明确责任部门, 往往是主办部门完成了检察建议的起草工作, 发文部门负责检察建议的发文工作, 跟踪监督回访由哪个部门去做却没有明确的规定, 出现了起草部门与发文部门相互推诿或互不通气的问题, 这样检察建议从形式上是完成了工作任务, 但是没有取得应有的实效。这样不仅造成了有限的司法资源的浪费, 也使检察建议失去了实际意义, 同时, 还会影响检察机关的形象。

三、对策及建议

(一) 推进检察建议的立法, 提高权威性

目前, 检察建议立法已经有了一定的基础。从外部来看, 地方人大对检察建议工作给予了积极的支持。从内部来说, 检察机关自身已在规范此项工作。所以, 应当充分利用当前的有利时机, 加强理论和立法研究, 积极推动更高层次的检察建议立法。对检察建议单独制定法律, 目前看来难度较大。比较可行的方式是建议由全国人大常委会在调研和参考全国各地加强法律监督工作决议的基础上, 在条件成熟时, 出台全国性的加强法律监督工作的决定, 或者对法律监督工作单独进行立法, 确立检察建议的法律监督属性, 并在其中明确规定检察机关开展检察建议工作的职责、开展调查的权力以及被建议单位的配合义务等。

(二) 进一步完善检察建议制度

1. 完善检察建议的制作程序。

检察机关明确检察建议制作的审批程序, 由办案或职务犯罪预防人员针对案情实际和调查的情况, 起草检察建议书, 分管领导召集本部门有关人员讨论审核, 送检察长审定, 最终以检察院的名义发布。

2. 创新检察建议送达方式。

检察建议可以以多种形式传达给被监督单位, 避免发送形式单一、僵化。可以实行书面检察建议发送后置。在发出书面的检察建议之前, 检察机关可以电话联系被建议单位, 口头建议, 或者以函电的方式与之协调沟通, 取得理解, 征求被监督单位的意见或建议, 然后挂号寄送书面文书。

3. 规范检察建议管理制度。

建立健全检察建议管理制度, 落实检察建议备案登记制度, 使检察建议程序化、规范化。首先由职务犯罪预防部门统一管理。检察建议的提出要建立立项审批制度, 对是否需要提出、怎么提出、怎么落实等问题由检察长严格审批把关, 预防部门统一行文编号, 报院办公室备案, 统一使用院名, 加盖院章, 这样可防止编号重复, 避免各部门各自为政、各行其是的情况, 既维护了检察机关的权威, 又体现出非诉讼法律文书的严肃性。自侦部门对在办案过程中暴露出来的各种漏洞和问题较为熟悉, 便于理性分析, 这方面的带有预防性质的检察建议宜由自侦部门制作, 预防部门统一编号, 并参与其后的法制教育、跟踪回访等环节。其他业务部门发出的预防性质以外的检察建议书, 由预防部门统一编号报院办公室备案即可。其次, 对于检察建议的送达程序宜由各制作部门具体实施, 并回复预防部门备案。预防部门要收集整理检察建议、被建议单位的基本情况、回访及建议落实情况、联系方式等材料。整理完毕后移交院档案管理部门统一归档保存。

4. 建立考评机制。

对检察建议工作实行考评, 将检察建议与干警个人业绩评定考核挂钩, 实行量化管理, 既要保证数量, 又要保证质量, 尤其对社会影响大、效益明显的建议精品要大力推介, 引进激励机制, 实行重奖。同时, 将落实检察建议情况作为被建议单位执行社会治安综合治理措施情况一并纳入党风廉政建设考核, 确保办案与预防工作有机结合起来。

(三) 强化检察建议的针对性和操作性

在制发检察建议前应权衡利弊, 充分考虑发出后可能产生的法律效果和社会效果, 利用侦查、审查中发现和查证的事实, 深入了解被建议单位的行业规范、工作流程, 剖析发案的深层次原因, 建议的内容要一针见血, 言之有理、有据, 避免检察建议模式化。同时检察建议不仅要指出存在漏洞, 而且还要指出是什么环节存在漏洞, 存在什么样的漏洞、如何整改, 同时还要了解的具体情况, 听取被建议单位的意见。这才能引起收文单位的重视, 便于其执行、落实。

(四) 强化跟踪监督

检察建议发出后, 承办人应及时了解和掌握检察建议的落实、采纳情况。对检察建议置之不理超过一定期限或拒不接受检察建议的, 应向其上级主管部门或机关反映。如果接受单位对检察建议中的事实、整改意见提出异议时, 发出检察建议的检察机关, 应对有关问题重新核实。如检察长发现本院或上级检察院发现下级检察院提出的检察建议不当时, 应责令撤销, 并及时通知有关单位。

参考文献

[1]杨书文.检察建议基本问题研究[J].人民检察, 2005, (17) .

[2]周其华.检察机关不应行使撤销刑事案件建议权[J].人民检察, 2005, (17) .

[3]李小东.检察建议的实证考察与法理省思[D].上海交通大学, 2007.

[4]上海市人民检察院研究室.检察建议实施过程中存在的问题与对策[J].人民检察, 2008, (18) .

[5]朱春莉.检察建议的实践运用与规范[J].人民检察, 2009, (6) .

检察建议的规范化问题探究 篇8

一、检察建议规范化需要厘清的基本问题

所谓检察建议是“人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式”。[1]检察建议作为检察机关参与社会治理的一种方式，近年来发挥着越来越重要的作用，在社会上有一定的认可度，但由于检察建议源自检察实践中探索，存在先天不足，缺乏法理基础和法律的明确规定，检察建议涉及的基本问题还有待厘清。

1.检察建议的性质

检察建议的性质，关系着检察建议工作存在的基础及发展趋向，也影响着该项工作如何规范开展的问题。对于检察建议的性质研究，杨书文先生曾归纳过几种代表性的观点：一是认为检察建议是人民检察院履行法律监督职能的方式之一；二是认为检察机关参与社会治安综合治理的重要方法；三是认为检察建议既不是检察职权也不具有法律监督的性质。[2]以上观点都有一定的道理，能够揭示出检察建议某一方面的特质，但表述上又不完全正确，有失偏颇。笔者试图弄清检察建议的性质，却发现对专家学者对这一基本问题的研究论述不多，原因自然跟其在司法实践中的辅助地位，未受到足够重视不无相关。笔者个人比较倾向于王桂五老先生对这一问题的认识，“就整个检察建议活动来说，它确实包含着纠正违法的内容，因而检察建议虽然不全是法律监督工作，也不是一项检察职权，但含有法律监督的性质是无可怀疑的……检察建议是检察机关为改善执法状况，改善行政管理和企业管理，以防止和减少违法犯罪而从事的一项服务性工作……检察建议的基础主要是办案，它来源于办案，又起到了办案所起不到的作用。它以非法律监督的形式，实现了法律监督与服务相结合。”[3]不难看出，王老先生关于检察建议性质的论述跟《规定》中对检察建议涵义的界定也比较一致，检察建议依附于检察机关办案，以非法律监督的形式内含着法律监督的性质，服务和辅助检察机关实现法律监督职能，没有法律监督形式的强制力，依靠检察机关自身的影响力和建议本身的科学合理性保障实施。

2.检察建议的功能

检察建议的性质，决定了检察建议具有怎样的功能定位。概括言之，体现在以下四个方面：一对检察机关发挥法律监督职能方面，在当前法律法规对检察机关履行法律监督义务的方式规定不明确、不到位的情况下，可以更有效地辅助法律监督的目的实现。二对社会治安综合治理方面，有利于建设和谐社会，促进相关单位依法行政。三对被建议单位而言，可以唤起相关单位的防患意识，强化监督管理，预防和减少职务犯罪发生，促进他们堵漏建制，强化管理、完善制度。四对检察制度的完善方面，可以激励检察人不断探索法律监督新的实现形式，引导检察人员转变执法理念、积极开拓法律服务的新领域，为发展和完善中国特色的检察制度而不懈努力。

3.检察建议规范化的认识

所谓规范，有两层含义：一是约定俗成或明文规定的标准；二是符合要求标准。[4]因目前关于检察建议还没有具体统一的规范，只有刑诉法、民诉法、检察院组织法、检察官法的原则规定，检察机关可以用检察建议的形式进行法律监督。而检察建议的规范要求，目前仅有2009年《人民检察院检察建议工作规定（试行）》（以下简称《规定》），该规定的出台距今已6年有余，存在规定依据不明确、适用范围不统一、程序不规范、可操作性不强等问题，如何进一步规范检察建议，使之实现法制化、规范化，成为亟待解决的新问题。

检察建议的规范化，笔者倾向于第二层含义，要通过检察实践的探索，总结各地检察机关开展检察建议工作的经验、教训，查找出其中存在的主要问题、不规范运作的节点之所在，深入探讨这项工作开展应该是怎样的，怎样才能达到规范化的状态，从而推动检察建议工作具体规范标准的出台，然后通过立法或司法解釋等法律规定的形式颁布，在全国检察机关推行，达到规范化的目的。规范化不能简单地理解成一刀切、同一化，应该有明确的依据、统一的范围、规范的程序、明确的管理部门，既要保持形式上的统一（例如都必须依检察院的名义对外发出检察建议，要有统一的编号），又要能体现出各个职能部门检察建议的特点，部门职能不同，针对的对象亦有不同，具体内容要求有所区别。

二、象山县院近年来适用检察建议的现状

笔者试图对近三年来象山县院制发检察建议的情况进行统计梳理，以理清该院检察建议的适用现状。但向制发检察建议的几个主要业务科室了解情况，发现近年来该院制发检察建议数量较少，除了一些考核机制涉及的部门制发数相对较多外，不少部门都是空白。缘此，笔者仅对比较有代表性的2014年全院制发检察建议的情况进行统计，发现呈现如下特点：

1.检察建议制发主体分散，对象广泛

制发部门分散。我院共有十六个内设科室，其中包括反贪、反渎、侦监、公诉、监所、民行、控申、预防8个业务科室，都可以制发检察建议。制发对象广泛，这些科室主要依托办案情况，就规范行政执法、规范监管、规范侦查活动、规范法院审判和执行活动、预防职务犯罪等方面，向县人民法院、县公安局、县司法局、行政机关和国有企业等多类单位，全年共计制发检察建议50份。各科室制发情况为，公诉科1份，监所科14份，预防科4份，控申科2份，民行科29份，反贪、反渎、侦监均为0份（见下表）。建议类型多样，有社会治安综合治理类、有社会管理类、还有诉讼监督类和行政执法监督类。

象山县人民检察院2014年各科室检察建议数量计表

部门

数量反贪反渎公诉侦监监所预防民行控申

制发数量0010144292

收到回复0000144292

2.检察建议适用不平衡，分化很明显

由上表可见，各个业务部门适用检察建议情况严重不平衡。由于各部门职能不同，办理案件的性质和工作内容的不同，再加上由于考核等因素的影响导致重视程度不同，每个部门制发检察建议的数量存在很大差别。因有的部门检察建议制发计入考核加分，如民行科和监所科，一年内分别发29份、14份，有的部门不计入考核数量很少，如反贪、反渎、侦监一份也没有，公诉仅有1份。此外，一个部门内部检察建议的适用也不平衡，就民行部门而言，各种检察建议制发情况分布为，行政执法监督类7份，督促起诉类9份，审判活动监督类8份、民事执行监督类5份，再审检察建议0份。其中虽不乏法律法规修改的原因，但还是能反映出检察建议制发不平衡的现状。

3.检察建议回复率总体较高

从该院全年2014年发出检察建议共计50份，收到书面回复49份，回复率高达98%。但书面回复率较高，体现了社会相关部门对检察建议工作的重视，检察院该项工作的开展较有成效。各业务部门针对办案履职过程中出现的各类问题，有的放矢地发出检察建议，使被建议单位易于接受。比如监所科，针对看守所监管过程中出现的监管人员殴打犯罪嫌疑人、看守所食堂管理、监管场所秩序问题、监管不规范等问题及时发出检察建议，对看守所管理上存在的问题可以及时补漏，促进监管场所的规范管理，县公安局均能及时回复，及时纠正。预防科，在自侦部门办理职务犯罪案子时开展同步预防，深入剖析职务犯罪的特点，向发案单位发出针对性强的预防犯罪的检察建议，受到发案单位充分重视，均能及时回复。

三、检察建议适用不规范存在的主要问题

尽管检察建议已经广泛应用于诉讼监督、预防犯罪、综合治理和社会管理等领域，取得了一定的效果，但通过对象山县检察建议适用情况调查，不难发现这项工作由于先天不足缺乏具体的规范，又在某种程度上受制于考核机制，确实存在很多问题，也有违检察建议方式探索的初衷——“有利于更好地促进有关单位完善制度，加强内部监督制约，有利于宣传法制，教育群众，预防和减少违法犯罪，增强检察机关的办案效果。”[5]

1.检察建议的法律依据不够充分

反思检察建议的发展历程，无论是追溯到最早在《工农检察部的组织条例》中提到的“各级工农检察机关以有计划的检察方式履行检察职能，并在检察中运用检察建议”[6]，还是后来检察建议工作近七十年的曲折发展，有关检察建议只是一些松散零星的规定，而且都是检察系统内部的探索，始终没有上升到立法层面。直到2009年最高检正式印发了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，对检察建议工作才有了相对明确的规定，规定仅有十一个条款，且还是过于原则实际操作性不强，并未达到规范检察建议工作的预期效果。2012年修改后的民诉法的第208条至210条，用三个条款对检察建议作出了明确规定，但都是再审检察建议（可以引起诉讼程序的启动）的适用情况，不在一般检察建议讨论之列。现行的经最高检修正试行的刑诉规则、民事行政诉讼规则，虽都有对检察建议规定的条款，但都是规定检察建议可以通过检察建议的方式进行监督，怎么监督缺乏具体细化的规定，且毕竟是最高检一家的司法解释，法律位阶较低。总之，检察建议由于法律依据不足、性质定位不够明确，缺乏有效的保障程序，导致实践中检察建议柔性有余而刚性不足，检察建议制发后被监督单位若不重视、不配合，检察机关很难作出有效的应对措施，这些都使检察建议的适用效果大打折扣。

正缘于此，上文中提到象山县院检察建议回复率虽高，其实是分母基数小，事实上占八分之三的部门一份检察建议也没发过，办案量最大的刑检部门公诉科只发1份、侦监科0份。刑检部门不发检察建议不是相关部门不存在问题，而是法律规定不具体又缺乏效力保障机制，被建议单位不重视、不纠正、不整改，打消了检察干警制发检察建议的积极性。即便是收到检察建议回复率较高的部门，例如民行科，也是在考核的压力下，通过反复与被建议单位沟通协调，检察建议才被回复，高回复率很大程度是人为造就的，并不能反映检察建议被认可的真实状况。

2.检察建议的适用范围不明确

2009年《规定》可以制发检察建议的情形仅有六条，范围显然过窄，且已不适应检察工作实践的要求，检察实践中，具体哪些情形可以发检察建议，各级各地检察机关做法不尽一致。上海、河北、重庆等地的检察机关在2010年后陆续对《规定》进行了细化，出台实施细则，对检察建议适用范围进行修正，根据实际工作需要对内容进行增删。2013年12月底，劳教制度的废除，《规定》中关于劳教情况可以发检察建议的提法显然已经不合时宜。而最高检对《规定》并未进行修正，全国各地检察机关对检察建议的适用范围认知不尽一致，检察建议工作开展的积极性也大为不同。由于缺乏規范的制约，适用范围不够明确，导致检察建议工作开展呈现出随意性。有些地方对检察建议运用广泛，制发数量较大，范围较广，对一些琐碎细小的问题，甚至是程序上小的瑕疵，也去沟通协调制发检察建议，难免有滥用该权之嫌；有些地方认为被监督单位对检察建议不重视，发了不予整改不予回复，对检察建议效果的失望，故而很少发，出现应发而不发的情况。这些非但不利于检察建议工作的正常开展，反而因为工作开展的随意性而对检察形象产生不良影响。

3.检察建议的质量不高

目前对检察建议并没有明确的质量标准，仅有考核要求，检察建议发出后收到回复是考核加分的依据，如果没有回复则考核不予认可。至于检察建议是否有发的必要性，建议是否有针对性，整改措施是否有可操作性，语言表述是否精炼准确，回复是否及时等等，都没有统一的要求。笔者从我院可考的检察建议制作来看，基本上能依托办案实际，通过调查案件事实，分析其中存在的问题，并有针对性地发出检察建议。但是，也发现不少检察建议针对性不强，质量不高，具体表现在：①简单套用模板，套用程式化的语句，例如“管理机制存在漏洞”、“应该加强监督”，而不具体分析存在怎样的漏洞、怎样强化监督进行堵漏。②检察建议缺乏严肃性。如一些地方民行部门，面对考核的压力，对审判活动中出现的错别字、称谓错误等瑕疵笔误，也要一件一发检察建议；还有执行程序中不可逆的轻微违法现象，也要一件一发检察建议，琐碎轻微的违法还要通过检委会讨论，难免尴尬。这类问题，确实会影响到审判工作的公信力、司法权威，可以发一份综合的审判活动监督检察建议，督促法院在以后的执行工作中防范此类现象的发生。③检察建议缺乏深度。多数检察建议只关注到了一些表面现象，简单的列举法条多，在此基础上进行深刻的释法说理少，缺乏对出现问题的深层原因分析，更别提能够提出针对性强明确具体的整改措施。

4.检察建议的管理比较混乱

检察建议制发的程序，《规定》虽明确了检察建议的提出，应按照统一的格式和内容制作，由办公室统一负责文稿审核、编号工作，报请检察长审批或提请检察委员会讨论决定后，以人民检察院的名义送达有关单位。但该程序规定显然过于简单和笼统。检察建议工作的复杂性，决定了程序本身的复杂性，《规定》只是试行，如今六年过去了，既无出台正式的规定也未在立法中予以明确。实践中，因《规定》的可操作性不够强，检察建议虽都是以检察院的名义对外发送的，但检察建议的制发程序比较混乱。审批程序上，有的是直接由科室负责人审核签发；有的是由科长把关，然后送分管領导审批签发；有的是要提请检察长决定或由检察长提交检察委员会讨论决定。送达程序上，有的是由办公室统一送达，有的是由业务部门承办人或内勤送达，有的是通过邮寄送达。

检察建议缺乏统一管理。2009年《规定》只提到由检察院办公室统一负责检察建议书的文稿审核、编号工作，各承办部门负责检察建议的跟踪了解、督促落实工作。但检察实践中，办公室为综合性部门，事务比较繁琐，更多要承担一系列公文写作，人员也较少，没有硬性指标要求，这项任务也就未落实到位。各部门囿于考核的关系，检察建议往往“一发了之”，考核能够加分工作就结束了，对检察建议发出以后跟踪落实不够，被建议单位是否整改、整改的效果怎样，检察机关都无从得知。有些被监督单位认为检察建议也只是建议，没有强制性也缺乏责任追究机制，有的象征性地回复一下，有的不予理睬，使检察建议流于形式。

检察建议的存档管理混乱。编号也是各部门自行编号，或者由现行的全国检察业务统一应用系统自行生成编号，全院并没有对检察建议进行统一编号。由于上级院没有统一要求，也没有存档的具体标准，检察建议就随案卷材料由各科室自行保存。所有这些做法，造成检察建议的制发和回复情况不能被及时掌握，对以后进行统计调研都造成了很多不便，而且还容易造成相关内容的遗失。检察实践中，各部门职能不同，业务量大小不同，缺乏沟通交流，本部门对其他部门检察建议制发情况不甚了解，各自为政，甚至出现了不同部门针对同一问题向同一单位反复发检察建议的情况。

5.检察建议缺乏配套的制度规范

（1）缺乏对检察建议认知沟通机制。对检察建议的认知，缺乏沟通交流，缺乏宣教机制，导致很多检察干警对检察建议制发不是从工作本身需要出发去做，而是有硬性要求就发，没有就不发，因为检察建议发出去不被重视，极大挫伤了干警的积极性；被监督单位也不能理解，系统内都有监督机制，对检察机关的监督提出质疑。

（2）考核机制设置不合理。一项制度涉及的应然状态很理想，但在实然状态中效果会大打折扣。为强化应然的效果，一些省份在积极探索相应的考核机制，推动检察建议工作的开展。可是考核机制一旦设置的不科学，结果又会远离初衷。对于检察建议有考核的部门，会努力发检察建议挣分，没有考核的部门，应发也没有积极性去顾及。

（3）缺乏相应的救济机制。检察建议毕竟不同于一般的建议，经过层层把关，终于发送到被监督单位，却不被重视，也绝不是个别现象，根源在于法律并未赋予检察建议强制执行力，缺乏责任追究机制。问题的另一面，如果有些单位对检察建议充分重视，但采纳检察建议的结果对该单位造成了实际损害，对损害该如何救济，缺乏明确规定。

四、检察建议规范化的对策与建议

司法规范化的大背景下，要充分发挥检察建议应有的作用，就要完善检察建议的立法，规范检察建议的适用：

1.完善法律规定，赋予程序强制力

检察建议在检察实践中运用受阻，制约了其作用的发挥，重要原因在于相关法律规定不完善，对检察建议的性质、地位、作用缺乏法律层面的明确规定，建议必须正视实践中遇到的困难和问题，推动完善立法。一是最高检应当对实践中各级检察机关摸索的经验做法，进行充分调研，适时提出立法建议，提请全国人大常委会授权，推动检察建议法律化。或者在立法完善以前，由省级检察院、市级检察院，与同级别的法院、公安以及政府相关职能部门签订会签文件，明确检察建议的适用范围和效力。二是推动地方立法，建议市级以上检察机关可以开展专题调研，通过向人大备案或做专题汇报的方式，推进地方人大常委会制定有关检察建议的规范性文件，使检察建议工作制度化。无论是怎样的方式，至少要赋予检察建议程序上的强制力，保障检察建议发出以后，受到被建议单位的正确对待，引起其足够重视，能够启动被建议单位对相关问题的调查程序。

2.明确检察建议的适用范围

象山县院在多次召开各部门负责人会议的基础上，就该院近年来在制发检察建议过程中存在的相关问题进行探讨，最终制定了《象山县人民检察院关于规范检察建议工作的若干规定》，对检察建议适用范围进行了深入探索，用了两个条款明确规定，除了对检察建议规定中的五种情形进一步细化，还增加了几种适用情形，例如在检察执法工作中发现国有、集体资产或社会公共利益遭受损害，企事业单位或监管部门怠于行使相关权利或相关职责，需要予以督促的；在办案过程中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权，需要予以纠正的情形。同时还创造性地列出了检察建议的负面清单，对当前检察工作中不能发检察建议的情形做出十二项禁止性规定，例如，禁止就同一案件重复发送内容相同或相似的检察建议，禁止发送缺乏事前调查研究、无针对性的检察建议，禁止发送涉及事实不清、证据不充分、说理不透彻的检察建议，禁止发送与检察履职行为无关的检察建议，禁止用检察建议代替纠正违法通知书、检查意见书、函等法律文书或公文等情形。这些做法，大大提高了检察建议工作的严肃性。

3.确保检察建议的质量

检察建议的制发必须依托于办案，从检察工作履职实际出发，就办案过程中发现相关单位存在的问题，提出检察建议。检察建议具体制发，象山县院有明确的规定，由承办人根据办案、履职过程中发现的程序性、实体性问题，进行深入的调查分析，在事实清楚、证据充分的基础上，写出相应的审查报告报领导审批，然后再撰写检察建议，同样报领导审批，最后才能发出去。撰写过程中，承办人员一定要提高责任心，对用语反复推敲，释法说理反复斟酌。每一份检察建议都要针对具体的问题，进行深入的分析，深刻的释法说理，提出有针对性的意见或者建议，建议要切实可行，具有可操作性，这样才能充分引起被发送单位的重视，避免外行指导内行的尴尬与工作的不严肃。总之，发出的检察建议要做到制发内容要明确具体，用语要严谨规范、分析要深入到位，确保发出的质量，从而提高检察建议被采纳的几率。

此外，为了方便各个科室了解其它科室都发了哪些检察建议，避免出现反复发送的问题，建议办公室可以在内网上开辟一个检察建议专栏，方便各科室相互了解检察建议制发的情况，同时也给大家提供一个相互交流学习的平台。年终时候或定期，由办公室组织专人对当年的检察建议制发效果，进行调研分析，写出相关的调查报告。

4.规范检察建议的管理

规范检察建议的审批流程。对办案中发现的问题，适合运用检察建议方式发挥检察机关法律监督职能的，由相关业务部门调查取证，分析讨论，而后由具体承办人按照高检院关于检察建议的统一格式、内容要求，或者各条线的特殊要求制作检察建议书。检察建议制作报告撰写完成，由承办人交科室负责人审核，然后由科室负责人交由办公室进行形式上的审查，统一文书编号（对于办案系统中直接生成文号的，不再编号），返回至科室负责人，再由科室负责人提请分管副检察长审批签发。其中重大、疑难或争议较大的事项，可以提请检察长或报请检委会讨论决定。

规范检察建议的送达、归档。检察建议是以人民检察院的名义而非个人名义作出，应确保其严肃性和权威性，因此笔者认为检察建议的送达与回复，也要统一出口和入口，由办公室或者案管部门统一负责送达、接收相关部门的回复。检察建议制发后，同步报同级人大常委会备案，必要时抄送被建议单位的上级主管部门，综合治理方面的检察建议还可以同时抄送同级综治部门。检察建议被回复以后，附带相关的调查材料一并交办公室统一登记备案，统一存档管理。

5.强化检察建议工作的跟踪督促

检察建议发出之后，还要跟踪督促被建议单位进行整改落实，这直接关系检察建议工作的效果，是该项工作存在的意义之所在。案件承办人员要主动跟被建议单位联系，实行动态监督，分析检察建议的合理性可行性，了解他们对检察建议的态度，帮助他们解决在落实检察建议过程中遇到的困难或问题。如果被建议单位采纳检察建议，制发部门要督促、协助其限期整改，在一个月内将整改落实情况及时回复给检察机关，并将回复情况及时录入检察机关同意业务应用系统；如果被建议单位没有正当理由对检察建议不予采纳，逾期未做回复，检察建议管理部门应当及时提醒制发部门进行督促，制发部门可以检察机关的名义向被建议单位的上级主管部门、政府职能部门等监督管理机关反映情况，督促其落实检察建议。如果发现已发送的检察建议，确有不当应及时撤回的，承办部门应在作出撤回决定后通知有关单位并作出书面说明，需要撤回检察委员会决定提出的检察建议的，应当提交检察委员会讨论决定。

6.建立规范检察建议的保障机制

首先，建立良好的沟通联系机制。对检察干警要进行沟通，引导他们正确适用检察建议，纠正部分干警对检察建议弃之不用、滥发滥用的做法，引导他们为推动检察建议工作的规范化共同努力。对被建议单位，也要加强联系，检察建议发出前，由检察承办部门负责人或分管领导，与被建议单位负责人沟通，征求意见交换看法，争取他们的支持和理解；检察建议发出后，承办人也要主动与被建议单位联系，了解其困难，帮助其整改，反馈提升建议效果。

其次，营造检察建议适用的良好外部环境。主动争取同级人大、政法委及政府相关职能部门对检察监督工作的支持。针对一些单位对重要的检察建议不回复不重视的情况，检察机关可以视情况向相关上级主管部门反映情况；具有共性或影响较大的检察建议，可以抄送同级人大，或者必要时向同级人大常委会专题汇报检察建议工作情况。从而对被建议单位施压，引起这些单位的重视，启动相应的调查程序，对检察建议进行回复采纳，确有异议不予采纳的要说明理由，否则检察机关可以根据具体情况向相关主管部门提出处分意见。

再次，建立合理的考评机制。不能简单地考核检察建议回复的数量，而要更重视考核检察建议的质量。对检察建议进行考评量化，对发检察建议的必要性，检察建议制作的形式、内容是否符合要求，提出的问题是否有针对性，整改的措施是否有可操作性，检察建议的采纳程度，社会影响情况等因素进行綜合考量。从而达到通过考评对检察建议工作进行科学引导的目的，真正发挥其应有的作用。

参考文献：

[1]最高检在2009年为进一步规范检察建议的适用，充分发挥检察建议的作用，更好地履行人民检察院的法律监督职能，制定了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，其中在第一条对检察建议的内涵做出了明确的界定。本文中的检察建议，不包括民检部门的再审检察建议和民事执行检察建议，民检部门已将其单列，故不再与其它检察建议同一序列.

[2]杨书文.《检察建议基本问题研究》，载于《人民检察》2005年第9期，第17-18页.

[3]王桂五.《中华人民共和国检察制度研究》，法律出版社，1991年版，第583-584页.

[4]新华汉语词典，商务印书馆，2013年版，第372页.

[5]陈国庆.《人民检察院检察建议工作规定（试行）》解读，《人民检察》2010年第1期，第75页.

[6]闵钊编.《中国检察史资料选编》，中国检察出版社，2008年版，第200页.

作者简介：

饶元玲（1982.6～），女，河南，硕士研究生，研究方向：法学理论。