公众参与自然灾害应急管理若干思考（精选2篇）
公众参与自然灾害应急管理若干思考 篇1
【摘要】近些年来，我国公众在自然灾害应急管理中发挥的作用越来越显著，但也存在着许多问题，使公众在自然灾害的应急管理中没有发挥出更大的作用。如何解决这些问题，是发挥公众参与自然灾害应急管理热情与潜力的关键。文章主要深入分析了公众参与自然灾害应急管理的必要性和面临的困境，并在此基础上提出了几点建议。
【关键词】公众参与 自然灾害 应急管理 新媒体
问题的提出
由于我国幅员辽阔，环境条件复杂，人口众多，密集度高，经济发展程度不高，灾害的防御能力和承受能力均较低等因素，造成我国灾害损失严重和防灾救灾占用了大量的人力物力。频发的自然灾害已经成为制约我国经济发展的重要瓶颈，也是影响我国政治、经济和社会稳定的重要因素。我国政府为了减轻自然灾害造成的损失，采取应急措施，达到科学管理的目的，进行自然灾害应急管理，是在充分分析研究自然灾害发生的原因、过程和造成的后果的基础上，通过协调社会多方的资源，对自然灾害进行预警、救灾和重建的过程。政府在自然灾害应急管理中居于主体地位，发挥举足轻重的作用，但仅依靠政府的力量难以实现应对灾害的高效、快速、协调和灵活。在灾害应急管理中政府发挥的作用是有限的，特别是在重大自然灾害面前，政府必须依靠公众的力量，才能有效控制灾害的影响。
“公民社会和公民参与的成熟为建立应急决策参与机制创造了主观条件。”作为社会中最大的全体，公众拥有着最为丰富的社会资源，具备防灾救灾的能力，有效发挥其作用，是自然灾害应急管理中灾害预警、减少危害，维护公共利益的内在保证。公众参与自然灾害应急管理，能够降低政府在整个应急管理中的成本，使得政府应对危机的资源更加高效、有针对性。公众积极主动配合政府实施自然灾害应急管理，响应政府的号召，通过各种方式参与救灾，提高了政府救援工作的效率，也相当程度上控制了自然灾害的危害。例如在2008年的汶川地震中，灾区人民组织的自救和互救，灾区外人民捐款捐物支援灾区，都有效地控制了地震震后灾情的恶化。在灾害过后，公众更应树立危机意识，教育晚辈应对灾害的技巧，向亲友传播减灾防灾的知识等等。由此可见，公众参与自然灾害应急管理具有极大的必要性。然而，实际情况是公众参与应急管理存在着一定的困境。对这些困境进行分析，完善公众参与应急管理，采取措施和制度安排鼓励公众的有序参与是当前的有效可行选择。
公众参与自然灾害应急管理的困境分析
公众自然灾害危机意识和应对能力薄弱。与我国自然灾害频发的现实情况形成巨大反差的是我国公众普遍缺乏对自然灾害的了解、防范自然灾害的危机意识和自我保护能力薄弱，一旦发生自然灾害，往往会造成惨重的损失。
我国公众灾害危机意识和应对能力薄弱主要体现在以下三个方面：第一，公众对自然灾害的征兆认识不足，警觉性不高，侥幸心理过重。例如，2010年我国西南百年一遇的特大旱灾，由于旱灾发生的初期，公众没有足够的重视，认为干旱很快就会过去而没有做好防旱减灾的准备，最后造成了极大范围和严重的经济损失。第二，公众身边普遍没有准备应对灾害的应急设备，并且缺乏使用应急设备的技能。例如在地震发生之前，绝大多数的公众没有准备灾害急救箱，更不知道灾害急救箱如何使用，使很多在地震中受伤的群众没有药物对伤口进行及时的处理，导致伤口感染，增加了治疗的难度和风险。第三，公众普遍缺乏应对自然灾害的知识和技能。例如我国常见的地震和泥石流灾害中，因为许多公众缺乏逃生和救助的知识和技能，往往造成不必要的伤亡。
造成我国公众灾害危机意识和应对能力薄弱的原因主要是：一方面，长期以来公众参与救灾都是听从政府的号召，政府也主要是出于政治方面的考量，公众出于被动参与自然灾害应急管理的地位。政府没有长期持续性地培育公众的灾害危机意识和应对能力。另一方面，相较于其他发达多家应对自然灾害管理的经验，我国还处于起步阶段，存在应对自然灾害管理的机制和措施不够规范系统、对公众在自然灾害应急管理中发挥的作用没有引起足够的重视、缺乏教育和宣传等问题。温家宝曾经指出：“基层的应急能力，是全部应急管理的基础；人民群众的积极参与，是国家应急管理体系的重要组成部分。目前，我国基层的应急管理能力相当薄弱，人民群众的公共安全意识以及自我保护能力不强，这也是安全事故多发、灾害损失加剧的一个重要原因。”
公众参与的志愿失灵影响参与的有效性。在自然灾害发生的初期，能够获取的信息量和途径很少，公众因对信息的缺失和不对称而产生恐慌，而小道消息或谣言便会四处传播并为公众所接受，并且公众对灾害事实情况掌握不全面，不能从全局去看待整个自然灾害的发生发展，对自身行为没有足够的预见性，导致自然灾害危机势态进一步恶化。公众作为普通群体，他们的受教育水平、社会阶层属性等有着诸多不同，他们对灾害的认识和判断就有着非专业因素的影响，会在自然灾害应急管理中出现公众参与的志愿失灵。
这主要体现在以下几个方面：首先是志愿者参与救援的业余性，使志愿者面对救援工作可能热情有余而能力不足。例如2013年雅安7.0级地震后，由于缺乏专业的组织协调，大量的物资和志愿者涌向雅安，导致通向雅安灾区的生命线出现拥堵，妨碍了救援行动的顺利进行；其次，许多志愿者没有经过严格的专业培训，没有对自己的救援行动做好充分的准备，光凭满腔热血，盲目进入灾区，导致在灾区没有发挥出多大的作用，反而占用了灾区有限的宝贵资源；再次，志愿者组织应是一个多元化的体系，但是志愿者组织处于自身利益和偏好的考量，会片面性地选择救助对象。这样会造成志愿者组织没有从救灾的全局性出发，使救援工作出现混乱，救援资源过于分散，无法有效地从多方面全方位地开展救援工作。另外，志愿者组织的救援行动往往是自发性的，自身的狭隘性会因为救援诉求没有得到满足而与政府产生误解，恶化与政府合作的空间；最后，志愿组织之间具有孤立性。由于各类民间志愿组织之间在救灾过程中缺乏沟通和协调机制，救援活动往往集中在某一地点或者救援对象偏向某一群体。导致志愿者组织彼此之间的救灾功能与行动发生冲突，造成救灾资源与人力的浪费，无法有效发挥彼此互补的功能，使救援工作和灾后重建工作出现志愿者失灵的现象。因此，我国迫切需要建立起对志愿者的科学管理和引导体制，以方便协调志愿者组织从大局出发，合理分工，充分发挥彼此的作用，做好救灾工作。公众参与自然灾害救援工作的志愿失灵造成灾害发生时公众很难理性地参与到应急管理中，通常只能以极端手段去解决问题和表达自身利益需求，从而造成公众与政府间的不信任。
现代媒介利用存在局限。公众是自然灾害威胁直接对象，在灾害发生时，他们的生命、财产等利益受到直接的影响，会导致心理上和精神上的恐惧感。媒体报道的不实因素的存在和政府信息发布的滞后，加深了政府威信力的缺失，使公众缺乏有效的组织，对应急管理会造成一定的混乱局面。
首先，公众的文化程度和新媒体的普及、有效利用很大程度上制约着公众参与应急管理。公众的文化程度不高使他们对现代传播媒介、沟通工具的认识和使用效率也不高，无法有效利用现代媒介获取所需的信息，对海量信息的真实性难以迅速作出判断，使得对自然灾害的情况、救灾措施不了解，限制了公众对突发性自然灾害的应对能力，政府部门通过手机短信等传播的公共危机预警、应对信息没能发挥其最佳效果。
其次，政府发布信息的渠道相对较单一，传统观念没有转变，对新媒介的利用较少，信息的发布迟缓，不能及时了解舆论的动向，导致救灾信息不能及时发布，使谣言不能及时得到遏制和解释。政府网站和官方新闻媒体依然是发布真实信息的传统平台，但是政府网站和官方新闻媒体的信息发布往往滞后于新媒体，并且公众访问政府网站获取信息的主动性不高，不能有效传播，使得政府在应急管理中疲于辟谣，政府的公信力受到制约。
最后，媒体作为连接政府与公众之间沟通平台，没能搭建一座及时有效的沟通桥梁，实现政府与公众之间良好的双向沟通。传统媒体作为政府真实信息发布的主要平台，已经不能满足自媒体时代公众对信息的即时需求和开放互动；而新媒体作为政府与公众之间沟通的新渠道，没有有效规范，使大量真假难辨的信息广泛传播，放大不稳定情绪和社会陷入恐慌，导致政府的公信力下降，无法有效组织公众参与到自然灾害的应急管理中。
完善我国公众参与自然灾害应急管理的几点思考
强化公众危机意识，提高公众参与能力。公众危机意识的强弱直接关系到自然灾害的处理效果，因而在日常的生活中应首先培养和强化危机意识，对于潜在的危机，能够提高警觉性和防范，对于即将发生的危机，能够及时果断地采取行动。要提高公众的危机意识和防范意识，必须加强宣传，普及自然灾害相关的知识和应对方法：第一，政府应该建立起一个常态化的自然灾害知识教育机制，并且向欧美和日本等发达国家学习相关的经验，由政府主导编制有关防灾减灾和应急知识手册向公众免费发放。第二，要充分发挥新闻媒介和网络的作用，通过多渠道宣传，一方面让公众了解自然灾害的危害，另一方面可以方便公众通过多种途径来获取自然灾害的信息和应对自然灾害的方法。
其次，要提高公众应对自然灾害的能力，使公众能够从容面对自然灾害，并能够及时采取有效的行动减轻灾害带来损失。为此可以从三个方面着手：一是建立和完善应对自然灾害的应急预案，用于指导政府和公众在自然灾害发生时做出紧急反应，协调行动，减轻灾害造成的损失。二是要重视和有针对性地开展突发性自然灾害应急避险的演练。一方面可以通过模拟逼真的灾害情景，提高公众应对灾害的技能；另一方面，可以在不断地演练过程中，检验应急管理预案，不断改进和提预案的可行性。三是在学校和小区等人员密集地要配备齐全的消防设备，教育公众操作使用消防工具，定期检查消防设备是否完好和消除安全隐患，保持逃生通道的畅通。在自然灾害面前，人抵御自然灾害的能力是极其微弱的，但是可以通过提高自身应对自然灾难的能力，减轻其造成的损失。
全社会具备良好的危机意识既是预防公共危机的前提，也是完善自然灾害应急管理，增进社会安全的基础。公众只有具备了良好的危机意识，在自然灾害发生时才能临危不惧，及时有效地做出反应。只有不断地提高公众应对危机的能力，才能充分发挥出公众参与自然灾害应急管理的作用，做到临“震”不乱。
提高公众参与灾害应急管理的专业性、协调性。政府部门针对自然灾害成立的专门应急小组可给予公众专业知识的指导，通过有效的指导使公众对各种自然灾害有基本的了解，提高公众参与灾害应急管理的能力，掌握基本的应急管理知识和急救技能，能够对自然灾害发生的各个阶段有针对地采取有效的应急管理措施。让公众在参与自然灾害的应急管理时，能够有效地发挥自救与互助的作用，把握最佳的抢救时机，减少灾害造成的不必要的损失，有计划、有步骤地应对危机。公众参与到应急管理中，连接起政府和公众之间的信任纽带，消除公众不必要的心理恐慌，减少相信和参与传播谣言以及在灾害现场的各种不理性行为的发生。因此，政府部门与公众的协调无疑是成功快速应对自然灾害，解决危机的重要因素。政府应最大可能地调动社会资源，努力拓宽社会参与渠道，构建社会整体的危机应对网络，实现对公共危机的协同治理。要达到二者间的相互协调，则更应侧重于使公众的有序参与自然灾害应急管理中。政府部门作为自然灾害应急管理的主体，对自然灾害有全局的把握，因此，公众在参与自然灾害应急管理的过程中就要把握政策的走向，坚持政府的领导。政府应建立公众参与应急管理的激励奖励机制，这样能够很好地降低公众在公共危机后的失落感，不至于消除危机的成功与公众的心理失衡形成巨大反差，更能激起灾害后公众重拾自我的信心。其次要建立起有效的信息沟通机制。只有加强信息共享和沟通，政府和公众才能彼此信任，才能通力合作，共同促进自然灾害应急管理的有序有效进行。为此要建立起一个多元的现代化信息平台，方便和促进政府与公众之间的信息共享和沟通，形成彼此信任的纽带，协调政府与公众的行动。
不仅如此，在自然灾害应急管理的过程中，政府也要与媒体及时沟通，并考虑公众需求，提供真实信息供其发布，作针对性报道。政府在自然灾害应急管理的事前、事中、事后，建立起有序有效的公众参与渠道，例如：事前利用电子政务平台接收公众的咨询、建议，实时地向公众公开应急管理的政策措施，征询改进意见等。这样，以便公众能通过官方的平台去获得真实可靠的信息。现在我们的手机都会收到政府部门发来的气象灾害预警信息，卫生健康保健信息等。这一举措可以很及时地为公众提供危机防范知识，达到一定的预警目的。新媒体的开放互动特性拓宽了公众获取公共危机信息的渠道，以互联网为代表的新媒体不但能使信息瞬间传播，而且还能让信息即时开放互动、高度共享。但新媒体的这些特点也弱化了政府作为信息把关人的作用，使未经证实的小道消息任意传播，在一定程度上增加了社会的不稳定因素，增加了政府危机管理的难度。正所谓“谣言止于公信”，在自然灾害发生后，应迅速建立起政府—媒体—公众三者之间顺畅的信息沟通路径，使新媒体既能承担起为政府及时发布真实信息的角色，又成为收集舆情、反映公众呼声的最佳渠道，实现政府与公众之间良好的双向沟通，强化彼此的信任。
结语
虽然政府作为应急管理的主体，但是我们所处的时代是一个前所未有的自然灾害频发的阶段，光靠政府的力量来应对自然灾害基本是不可能的。我们必须积极鼓励公众参与到自然灾害的应急管理中，为公众提供参与的路径，协调与公众的行动，才能有效地应对自然灾害，减少损失。随着我国对自然灾害的应急管理能力不断的提升，对公众参与自然灾害应急管理的重视和能力培养，必定会使公众在未来的自然灾害应急管理中发挥出更大的作用。
公众参与自然灾害应急管理若干思考 篇2
关键词：社区管理；群众自治；公众参与
中图分类号：C916
文献标识码：A
文章编号：1002—2589(2009)05—0116—02
党的十七大报告首次将基层群众自治制度纳入了中国特色社会主义政治制度范畴，并要求必须把发展基层民主“作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”。在社区管理中，调动公众参与是实践社会主义民主的重要内容，关系到社区管理的成效。
一、公众参与在社区管理中的作用
当前，我国进入转型关键时期，给社区管理带来新的挑战：一是人口状况发生了重大变化，现在社区人口组成更加复杂，流动人口多，人户分离情况突出，困难群体保障问题日益突出；二是居民需要更加多元化，不仅要兼顾提供物质需求和精神需求，还要针对不同的人群采取不一样的服务方式和手段；三是居民的民主意识逐步增强，公民越来越关注与切身利益相关的事务，社区的矛盾和冲突日益增长。
社区作为一个地域性的社会生活共同体，如何在这个群众中保护每一个社区成员的权利，维护社区的整体利益，广泛而有序的公众参与。提高社区成员的参与意识与参与能力是提升社区管理水平的重要前提和基础。公众良好的参与，将有助于提升社区和谐氛围，极大地减少矛盾冲突可能造成的混乱和损失。传统的社区管理中。政府的行政色彩过浓，通过广发的公众参与，可以增加管理的透明度，公众拥有了更多的知情权，对政府在社区管理过程中政策制定与实施的各项权力的监督更加有效，可以限制政府组织及其官员在社区管理中的过度控制或不作为等行为。
二、卢湾区推进社区公众参与的主要措施
近年来，上海市卢湾区积极推进社区民主自治建设。通过推进居民自治、社区共治、共建共享，调动社区各类成员积极参与社区管理。
1、搭建社区共治平台。街道办事处每年召开两次社区成员代表会议，搭建平台，邀请社区居民代表、辖区单位代表、群团组织以及部分区人大代表和区政协委员共商社区内大事。成立社区委员会作为社区成员代表会议闭会期间常设协调性机构，由社区内主要机关、企事业单位、群众团体的各方代表组成，以参与社区管理、参与重大社区事务协商、帮助政府开展社区管理工作为目的，并在工作中接受政府的指导。其基本职能是在社区管理事务中发挥议事、协调、指导、参与、监督等职能。通过社区成员代表大会和社区委员会，充分调动了社区单位和居民参与社区建设的积极性，使社区各方力量参与协商、监督、评议社区事务有了载体：
2、完善居民自治相关制度建设。建立健全居民代表会议、居委会主任例会、重点情况通报、居民意见征求等制度。在各居委会建立和形成了一整套工作沟通、协调、整合制度，使居委会工作走上了规范有序的运作轨道，调动居民群众参与社区建设的积极性。积极落实“听证会、协调会、评议会”制度，保障居民群众对社区建设重大事项的知情权、参与权、表达权和监督权。积极落实社工述职评议制度，由居民代表对社工履行职责的情况进行民主测评，作为考核重要依据，调动了社区居民了解社区、关心社区、参与社区建设的积极性。
3、依托社区组织，为公众参与提供载体。结合推进居民自治，尝试培育社区民间组织来承担过去由政府行政手段包办的一些社会事务，推行社会服务专业化，协调解决社会问题。在准入门槛、登记程序、房屋租赁、设施建设等方面给与支持，大力发展为社区老年人、妇女、儿童、残疾人和失业人员等特殊群体服务的民间组织。把能够由社工协会、老年协会、残疾人协会、慈善会等公益性组织去做的社会工作，尽力交给社会团体去做；为他们发挥作用创造条件，使为困难群众排忧解难，谋富民之策，办利民之事的公益性群众团体不断涌现。
4、探索并建立义工服务制度。以倡导无偿奉献服务、培育社会责任感、社区认同感为导向，研究制定义工登记、激励等政策措施，鼓励和倡导在校大中学生、低龄健康老人和国家公务人员服务社区、融入社区。在大、中学校试行义工服务制度，并将义工服务经历作为升学、学校考核的重要参考条件。社区要提供平台，采取专业社工联系义工的方式，借助社工力量，培育发展义工队伍。健全义工激励机制，完善义工制度，壮大义工队伍。
三、目前社区公众参与面临的困境
由于受到传统因素的深刻影响，长期以来我国的政府习惯自上而下的进行管理，导致社区民主自治基础比较薄弱，公众为谋取社区共同利益而施展和贡献自身才能的空间有限，社区管理中的公众参与还存在着不少问题。
1、参与意识不强。公众中的大多数人习惯是被施救的弱者或是旁观者，缺乏责任心和主人翁精神，认为社区管理与自身没有切身利害关系，不愿参与。此外，还有一些居民的参与能力与有限的参与要求相比，处于更低的水平。
2、参与人群较窄。在居委会选举、居民会议以及居委会组织的一些重要活动中，到场的主要是老年人，而许多在职的中青年居民，由于工作比较忙或没有兴趣，往往缺席这些活动；在社区共治平台上，参与对象连续几届重复的现象也很多。
3、主动参与不够。往往是居委会要求做什么，居民才被动地去做什么，有些即使参与了也是买居委干部面子，缺乏主人翁意识和主动参与意识。还有一些志愿者工作，往往名义上是志愿参与，但是实际上也有低偿报酬的做后盾。
4、参与程度不深。普通居民参与多停留在较浅的层次上，如对社区不良现象发牢骚、参与一般性的联谊活动等。只有少数居民代表和居委会委员会采取一些较深层次的参与方式。如对社区建设提意见和建议，但仅限于居民代表会议、居民座谈会等特定场合。至于居民通过组织、发动其他居民参与社区管理更属于凤毛麟角。
四、提高社区管理公众参与的对策
社区管理需要有坚实的群众基础，提高公众参与率是最有效的途径。政府相关部门既要增强居民的自我参与意识，还要为公众参与营造良好的氛围、设计形式多样的参与载体。具体对策措施如下：
1、加强宣传，提高居民“主人翁”意识。借助社区各种宣传阵地和手段，采取进门入户宣传、召开座谈会、发放意见征求表、文艺表演、知识竞赛等方式，向居民群众宣传社区工作，教育公众在社会生活中正确地行使自己的民主权利，实现依法有序地参与。通过居委会选举、社区议事活动、社区居民评议活动、文明社区创建、安全社区创建等，使居民群众不仅能了解有关民主自治的知识，而且在参与中学会民主自治的程序和方法，感受到社区建设和民主自治的作用和成果。
2、拓展社区服务，培养居民对社区的认同感和归属感。发挥街道办事处在开展社区公共服务中的主导作用。以社区事务受理服务中心、社区文化活动中心、社区卫生服务中心为服务载体，以居民需求为导向，以民生问题为重点，拓展服务领域，完善服务功能，为居民提供便捷、高效服务，不断满足群众日益高涨的人性化、多元化、个性化服务需求。充分利用居民之家、老年人活动室和小区会所、健身苑、邻里助老点等社区服务设施开展服务。积极探索志愿者协会运作机制，不断发展壮大志愿者队伍，充分调动他们在群众性自我服务中的积极性，开展社区助困、助老、助残和优抚等服务活动。
3、理顺关系，健全“三位一体”运行机制。在社区建设和管理中，明晰居民区党组织、居委会、社工站三者之间关系，居民区党组织要加强对居委会和社工办的领导，同时又要支持和保证居委会充分行使自治组织职权，防止错位越位。社工站承担民政、宣教、劳动就业等行政性事务，由居委会承担属于居民自治范围的社区各项公共事务和公益性工作，特别要加强对物业的指导、协调和监督。建立完善居委會成员联系居民制度，使居委会有开展自治管理的空间，自治权得以强化，也使政府行政事务得到有效保证。
4、加强组织建设和制度建设，进一步增强自治活力。重视发挥社区代表会议和居民会议作用，认真听取和尊重代表的意见和建议，完善落实、反馈和评议机制。街道社区委员会作为社区代表会议闭会期间的常设机构，对社区建设中的重大事项进行集体讨论决策，协调社区管理中的重要关系。建立健全居民自治研究会平台，进一步完善居民自治，使居委会工作从单纯应付走向理性思考。探索新形势下开展居民自治的新思路和新举措，破解居民自治工作的难点和热点问题，培育特色工作、打造新的亮点。