行政立法的公众参与

行政立法的公众参与（共11篇）

行政立法的公众参与 篇1

摘要：行政立法是一项与民众息息相关的活动, 因此, 增加该活动中的公众参与具有十分积极的实践意义, 同时也对法治理念的核心理念:以人为本的实现具有积极的促进作用, 但是在该制度实践过程中, 遇到了很多困难和阻碍, 本文试图通过针对这些问题加以阐述, 同时提出相对应的举措, 来使得该制度更加完善, 更好的保障民众的利益, 维护社会的稳定秩序。

关键词：行政效率,公开性,防止权力滥用

作为一个社会主义法治社会, 法治理念的核心就是以人民利益为根本, 而人民利益的保障中, 很大一个因素就是公众参与性, 即人民能否真正的成为管理国家的主人。我国规定民众行使权利的方式主要通过人民代表大会的形式, 但是人民代表大会的形式一定程度上, 只是人民选举出的代表在行使权利, 虽然这是民众行使权利的一种形式, 但不能成为唯一的形式, 因此, 此时公众在各项立法中的参与性也成为了衡量民众利益实现的重要标尺。

而最具有可操作性的公众参与主要体现在行政立法过程中, 毕竟像民法、刑法这类的部门法的立法活动, 需要更多的专业知识基础才能够加以立法, 而行政立法活动, 一方面与民众的日常生活息息相关, 增加民众的公众参与能够使其更加贴近人民生活、保障人民利益;另一方面, 虽然行政立法也需要专业知识的储备, 但是由于行政执法的对象主要就是民众, 所以法规中的许多内容, 民众接触起来比较熟悉, 因此, 增加公众的参与程度, 非常有必要。

一、民众参与到行政立法中的具体意义主要体现在以下四个方面

(一) 公众参与有利于保障社会公正和提高立法水平

公众参与不是个别人的参与, 而是秉承公众自愿的原则, 通过召开听证会等方式, 随机的让不同的职业、文化背景的公众参与, 避免了代表制民主的不全面性, 不会造成“不均衡的民主”的现象, 从而最大限度地保障社会公正。同时也有利于行政机关全面的了解各种不同的利益要求, 使行政立法的内容更加科学合理, 进而提高立法质量和行政机关立法水平。

(二) 公众参与有利于提高行政效率

之前提到, 行政活动的针对对象主要就是民众, 增加民众参与, 就使得行政相对人在参与行政决策制定的过程中, 如对相应的行政决策、行政决定有异议或疑义, 会在参与过程提出, 行政机关则对之予以解释、说明, 获取相对人的理解。这样, 相对人在之后的相应政策执行过程中自然会予以配合, 从而最大限度地提高行政效率。

(三) 公众参与有利于加强对公权力的监督, 防止腐败

现实生活中, 行政立法或者执法过程中, 行政人员滥用权利的现象时有发生, 总结起来, 就是没有相应的组织或者主体对他们的行为加以监督, 从而造成他们恣意妄为的行为。因此, 增加行政立法中的公众参与, 能够将行政立法等各项活动放在阳光下进行, 民众的舆论力量是强大的, 通过这种力量, 将使得行政人员的腐败的想法扼杀在摇篮中。

(四) 公众参与有利于加强公民的主体意识, 健全公民的人格

公民是国家和社会的主人, 管理国家、管理社会, 建设国家, 促进社会的发展是其职责。加强化行政立法程序的公众参与, 有利于增强公民管理国家、管理社会, 以及自己管理自己, 自己维护自己权益的能力。

二、在实际操作中, 公众参与到行政立法活动中, 难免会遇到各类问题:总结起来主要体现在以下几个方面

(一) 行政机关对公民参与权采取冷处理的态度

虽然法律法规规定在行政立法活动中, 需要增加公众参与, 但是基于传统的行政立法程序, 行政机关在立法活动中, 仅仅是遵循程序将公众集合起来, 但是却没有真正意义上赋予公众更多的发布意见的权利。

(二) 公民参与意识不强, 参与者文化基础参差不齐

由于我国几千年的专制历史, 人民的民主意识淡薄, 主人翁意识不强, 同时公众的文化背景参差不齐, 特别在立法活动中, 一定的文化基础是不可或缺的。

(三) 参与程序的可操作性差, 程序的规定有违原则

听证过程不公开、行政机关选择特定的公众参与, 这一系列行为都违反了公众参与的民主性、公正性、公开性、等原则, 使得公众参与名存实亡, 病没有真正意义上起到应当具有的作用, 反而极大的挫伤了公众参与立法的积极性, 不利于立法的科学决策和民主决策, 更不利于法律法规的顺利实施。

三、为了改变这些公众参与时遇到的问题, 我们需要通过完善相关的制度等方式, 使得其发挥真正的作用

(一)

提高全民的公众参与意识, 通过多种途径促进意识的形成, 虽然长久以来的传统思想已经形成, 但是不可否认, 现在民众的参与意识已经增强, 通过媒体、新闻报道以及法制宣传等途径, 将民众的主人翁意识、维权意识进一步强化。

(二)

提高全民的公众参与意识, 通过多种途径促进意识的形成, 虽开等现象的发生, 主要还是由于对于相关内容的规定没有系统化, 规范化, 才使得一些行政人员有机可乘, 因此, 为了规避这些现象的发生, 将不明确的内容加以明确, 就能够实现真正意义上的公平性和公开性。

(三)

确立行政违法行为的追责体制, 公众对行政人员的行为可以进行监督, 一旦发现有违法行为, 可以向相应的专门机构反映, 同时通过法律法规的方式, 对行政违法行为追究的法律责任加以明确, 从而对行政人员的行为加以规制, 防止他们滥用职权。

综上所述, 行政立法中引进公众参与, 是一项非常积极和有效的举措, 但是任何一项新的制度在实践的过程中, 总会遇到各种各样的困难和阻碍, 面对这些问题, 我们就需要通过不断的针对问题加以改善, 从而真正做到行政立法中公众参与。

参考文献

[1]李小群, 吴兴国, 张高英.安徽省地方立法公众参与现状、问题及对策研究[J].安徽行政学院学报, 2010 (01) .

[2]焦洪昌, 杨敬之.从立法听证看人大立法的民主化与科学化[J].北京联合大学学报 (人文社会科学版) , 2009 (01) .

[3]张超.民主:一种法治的基本立场[J].山东工商学院学报, 2006 (06) .

行政立法的公众参与 篇2

大力推进基层政府依法行政

（2008年8月11日）

依法行政是对各级政府及其职能部门履职行政的基本要求。健全公众参与行政管理机制，增进政府与公民的沟通与互动，既是依法行政的根本要求，也是实现科学、民主决策，防止决策失误的有效途径，更是增进公众对政府决策的认同，减少执行阻力，确保决策顺利实施，提高行政效率的迫切需要。近年来，在省委、省政府的正确领导下，我们始终坚持以人为本的执政理念，积极探索和创新公众参与行政管理机制，促进了依法行政与社会和谐，推动了经济又好又快率先发展。我们的主要做法是：

一、坚持广纳民意，积极搭建公众参与行政决策的平台 按照现代决策管理的要求，我们以畅通民意诉求和表达渠道为重点，不断创新公众参与行政决策的形式和途径，搭建了公众参与行政决策的良好平台。

一是搭建群众直接参与决策平台。进一步畅通群众诉求的渠道，切实保障群众的知情权、参与权和监督权，是公众参与行政决策的基本形式。2006年以来，我们组织听取基层群众意见专题调研会200多次，让基层群众直接与政府面对面地交换意见，并

把合理意见变为政府科学决策的重要依据。比如，2007年我市修订《征地补偿安置条例》，针对如何规范征地补偿程序与标准、解决被征地农民社会保障和住房保障等问题，市政府召开村民、乡镇和村委会工作人员专题座谈会20多次，广泛听取意见，及时调整了征地补偿和留地安置模式，探索实行集体土地转变为国有土地、农民转变为市民、被征地农民纳入城镇居民社会保障体系的“两转变一纳入”新办法，受到群众的欢迎和好评。又如，今年初，市政府实施事关广大人民群众“菜篮子”的农贸市场建设提质工程，经过深入调研，市长办公会邀请了50名市民代表全程参与决策，使决策更加符合群众的生活需要。

二是搭建人大代表、政协委员意见征求平台。在对影响公众重大利益、公众关注关切的重大问题做出决策时，我们坚持先将决策方案送达人大代表、政协委员进行审议，再召开专门会议征求意见，通过代表、委员们集中民意民智，使决策更加契合经济社会发展的需要。比如，去年围绕我市《历史文化名城保护条例》是否应当进行修改、扩大调整范围问题，社会各界非常关注。我们及时组织市内的全国和省、市人大代表、政协委员，对我市历史文化遗存的保护现状进行实地考察，并召开专题研讨会征求意见。今年，市政府和市人大已经明确将该条例的修改列入立法计划，这将使我市的历史文化名城保护更加有力。

三是搭建专家咨询论证平台。为提高行政决策的水平，按照法制工作者、实际工作者、专家学者三结合的要求，我市专门组建了专家咨询委员会，对一些专业性较强、群众关注度高的问题，通过召开专家学者咨询论证会，对即将决策的问题进行集中“会诊”，使我们的决策更加科学合理，更加切合工作实际。去年，长株潭城市群被国家确定为“两型社会”建设综合配套改革试验区，市委、市政府经过认真研究，提出了建设长沙大河西先导区的战略构想，为了使先导区的总体方案及相关配套政策更加符合长沙实际和“两型社会要求，我们始终注重听取专家意见，委托国家发改委经济体制与管理研究所、国土开发与地区经济研究所开展了《长沙市两型社会建设专题研究》、《长沙市大河西先导区发展战略研究》，并已通过专家评审，迅速地启动了大河西先导区建设。近两年来，我市共组织专家学者论证会50余次。

四是搭建公开征求社会意见平台。对与公众利益直接相关的决策事项，我们通过电视、报纸、网络等现代传媒，向社会公开征求意见，使政府决策赢得广大群众的拥护和支持。比如，不久前引起社会热议的跃进湖“还湖”事件，我们将相关部门“填湖建楼”的详细规划在网上进行公示，引导群众发表看法，最后在科学论证和广泛集中民意的基础上，做出“还湖于民”的决策，得到社会各界的好评。又如，在西湖渔场修建西湖文化公园的问题上，为防止过度性开发，我们通过网络等媒体向社会公开征询意见，最后做出了将西湖文化公园建设成为“人与自然和谐相处的样板和典范”的决策，受到群众的赞许。

二、坚持公平正义，着力保障公众监督行政执行的权利

为积极应对当前社会矛盾交织和各种利益格局深刻变化的影响，我们通过强化公众参与监督行政执行，保障公众对行政

事务的监督权，综合协调各方利益，促进了社会公平正义。

一是推行政务公开。认真贯彻实施《行政许可法》，深化行政审批制度改革，将清理保留的397项行政许可项目向社会公布，全面推行行政许可在线审批。对涉及“三农”问题、征地拆迁、城市规划、教育卫生收费等重大行政事务，实行新闻发布会制度和行政执行全过程公示制度。积极推行执法责任制，认真清理执法依据，向社会公开了全市45个行政机关的“权力清单”和“责任清单”。从2002年开始，每年定期在报纸、网站和政府公报上将全市行政执法机关和行政执法人员的资格情况公示，接受社会监督。

二是强化社会监督。近年来，市政府建立和畅通多种投诉举报方式，完善社会监督网络建设。开通市长热线，设立市民信箱，建立市领导接待日制度，畅通“人民来信绿色通道”，并在市政府法制办、政务值班室、市监察局、审计局等职能部门设立投诉举报电话、电子信箱，严格落实信访责任制和行政问责制，始终将各级政府部门的行政执行置于社会的监督之下，确保了政府行政执行的合法、公正和公平。

三是完善公众方便参与行政执行方式。统一规范行政执法工作程序，建立行政执法案卷评查办法和行政执法自由裁量阶次标准，并向社会公开。实施重大行政事项，组织由人大代表、政协委员及其他社会代表组成的特邀监督员队伍，对行政执行过程进行日常监督和定期检查。在城管、社保、环保、拆迁安置和食品卫生等与群众利益密切相关的执法领域，通过群众座谈、问卷调查等形式，收集公众的批评和建议，发动广大群众进行社会评议。

为加强对公共财政收支情况的监督，通过召开市民座谈会、听证会、民意测验等形式，广泛征求公众对加强公共财政建设的意见，保障公众对基础性社会资源的合理配置和共同享用。2007年，我市的最低生活保障和医疗保险已覆盖城乡，社会保障、科教文卫等事业性支出占市本级公共财政总支出的比例，由2006年的26.17%增加到29.36%。

三、坚持执政为民，不断创新公众参与行政评估的机制 只有人民群众最全面、最直接了解政府工作的好坏，才能最直接、最有效地监督政府工作，促进政府职能转变和政风建设。我们想方设法让更多的人民群众参与对政府的监督与评估，用群众是否满意作为政府绩效的评价标准。

一是创新公众参与重大建设项目实施评估机制。对重大建设项目的实施情况，组织市民代表现场查勘评估，确保重大建设项目的顺利推进。比如，2006年在加大对棚户区改造力度时，许多市民对保护历史区街太平街提出了意见和建议。在多次座谈、论证的基础上，我们依法收回了列入保护区范围的土地，对太平街历史文化区街进行修缮和保护。以此为契机，我们对全市400多条历史街巷以及背街小巷进行提质改造，使广大群众得到了实惠，被评为“中国最佳人居环境范例奖”。

二是创新公众对政府制度建设评估机制。2006年，我市首次对《长沙市安全生产监督管理办法》进行立法后评估。市政府采取组织相关单位负责人座谈、向社会发放书面调查问卷、在网站公开征求评估意见等多种形式，对该办法质量、适用范围、社会

效益进行了综合评估，根据评估得出的结论，我们计划提请市人大立法，将该办法上升为地方性法规。目前，这类评估工作已经进一步延伸扩展到其他规范性文件的制订和修改。

三是创新公众对政府绩效评估机制。2007年，我市全面推行党政机关及领导班子绩效考核制度。考核评估除实际考核经济社会发展指标完成情况外，还在过去开展行风评议的基础上，通过问卷调查实行公众评议，把群众评价纳入考核计分体系，特别是对公共服务部门，公众评议权重更加突出，拓宽了公众参与行政评估的渠道。

行政立法的公众参与 篇3

程序规范。公众参与行政立法的具体组织运作，主要有以下几个步骤和环节：一是制定方案。主要是对向社会公开征求和听取意见的行政立法事项范围、基础条件、征集方式、时间进度、工作班子、任务分工、联系渠道等，事先进行通盘考虑，研究制定出安排预案。二是发布公告。在网站或报纸等媒体上发布关于向社会公开征集对立法项目或立法草案的意见和建议的公告，同时公布有关要求或立法草案全文。实践中，有时在报纸等媒体上只作指引性消息报道，任何不特定的公众都可以通过媒体指引的方式，获得进一步的信息，索取草案文本和相关背景资料。三是公众发表意见和建议。任何有兴趣或有利害关系的公众，都可以就行政立法事项进行咨询、提问，发表自己的看法和主张。四是收集和整理公众意见。行政立法草案公开征集意见的时间一般为20天，期限届满后公众仍可继续提出意见和建议。对社会各方面反映出来的意见和建议，明确专人进行收集、分类、汇总。五是对公众意见进行分析研究和回复。对征集到的所有意见和建议，都逐一加以认真分析研究，确定是否采纳，以及采纳的程度，并充分说明理由；对有代表性且确需回复的意见，以适当方式回复当事人。回复的意见，通过网站或报纸等媒体向社会公开。六是总结公开征求意见的情况。对公众提出意见的情况和对公众意见的采纳、未采纳情况，进行统计、分析和说明，形成有关听取和采纳意见情况的说明材料，并纳人行政立法草案的起草说明或审核报告中，供行政立法机关在审查协调或审议决策时参考。

规则明晰。公众参与行政立法，有以下几条基本规则：一是公开透明。推行公众参与在“阳光”下操作。不仅过程透明，而且结果也公开。任何不特定的公众，都可以通过电话、传真、邮箱等联系方式，对行政立法相关议题表达自己的意愿和诉求，同时也有权了解其他人提出的相关意见和建议。索取相关组织或个人的言论资料，自由发表评论。二是客观全面。行政立法机关及其工作机构对任何社会公众都保持中立，不带偏见，对任何意见和建议都认真听取，并本着实事求是的精神予以考虑和吸纳。三是便捷务实。积极为公众参与行政立法创造机会，开辟渠道，提供一切方便和必要的指导、服务。利用门户网站相关专栏开通行政立法建议项目和立法草案公开征求意见系统，实现对公众意见的在线提交，在网站后台转换成电子邮件发送至专用电子邮箱。由专人负责收取、整理和反馈，保证不特定公众能方便、快捷、有序、有效地参与到行政立法实践中来。

范围广泛。重大行政立法事项，原则上都允许和吸纳公众参与，公开征求和听取社会各界的意见。公众参与的事项，不仅包括行政立法草案，而且也包括行政立法规划与年度计划。在行政立法的立项阶段、草案起草阶段、立法审查或审核阶段，甚至审议过程中，都欢迎公众参与。参与的对象，不仅包括本级和下级国家机关，而且包括基层单位、中介组织、行业协会、社会团体、科研院所、高等院校和具有利害关系的管理和服务对象。

方式灵活。通常根据不同情况，采用下列一种或几种方式，吸纳公众参与行政立法：(1)直接将行政立法草案发送给随机确定的有关行政机关、基层单位、行业组织、科研院所、高等院校和行政管理相对人等，征求书面意见。(2)向社会公布行政立法草案，公开征求不特定公众和社会各界的意见或组织公开讨论。(3)就行政立法草案深入基层和实际进行实地调研，通过召开各种有代表性的座谈会、商讨会，公开征求各方面的意见，特别是有利害关系的管理和服务对象的意见。(4)组织有关方面的专家、学者举行研讨会、论证会或举办立法论坛，对行政立法草案进行分析、咨询、论证。(5)组织代表各种不同利益倾向的人士，举行立法协调会、听证会、辩论会，对行政立法草案进行公开质疑、举证、辩论。(6)其他适当的公开方式。实践中，网站已成为公众参与行政立法首选的和主要的途径。一般情况下，每年的行政立法计划安排项目和所有行政立法草案，都通过网站向社会公开征集意见。同时，对涉及面广、社会关注度高、协调难度大，并与广大人民群众切身利益有密切关系的重要行政立法草案，则又通过报纸等媒介向社会公开征求意见。

由于行政立法中的公众参与制度起步时间还不长，实践中难免会遇到一些问题和困难，进一步改进和完善公众参与行政立法的有关制度，需要采取多方面的对策措施。

建立公众参与行政立法的带动机制。树立和强化服务意识，加强宣传，积极引导，激发热情，鼓励、支持和吸引公众踊跃建言献策，形成公众与政府、公众与公众之间相互直接沟通、交流的互动局面。承认和允许不同利益群体、利益阶层、利益集团，通过网络和报纸等媒体寻求代言和游说，培育不同观点交锋与利益博弈的代理、带头力量，如民意调查机构、行业协会、群众团体等民间组织，逐步实现公众参与行政立法的组织化。

完善“兼听”各方意见的决策取舍机制。总的取舍原则应当是，“尊重多数，保护少数”。对公众反映较为集中的意见和建议，应当引起高度重视；对大多数公众的一致意愿，应当予以足够尊重；对少数公众的合理意见和正当利益诉求，必须予以充分考虑和必要的决策倾斜，以确保社会成员各方利益的平衡与协调，真正实现“普惠于民”。

健全回应公众意见的处理反馈机制。公众在参与行政立法过程中所提出的各种不同意见和建议，都应当得到适时、必要的答复、解释和处理说明。通常可以采取以下方式：一是集中回应(或概括式回应)。即对公众的意见和建议要进行分类整理和认真分析研究，通过媒体或编印通报、简报等形式，或在立法起草说明和立法审核、审查、审议报告中，集中概括地通报、说明或报告对公众意见和建议的采纳情况。二是单独回应(或逐一回应)。即对署名提出的立法意见和建议，或者对有研究价值的重要的立法意见和建议。特别是各种反对意见，通过信函、邮件、电话、短信、传真等形式，向提出者进行采纳情况的通报和采纳、未采纳的理由说明。不管是集中回应，还是单独回应，都应在媒体上予以公开，其他公众有权知晓，并可以对回应进行评论。

推动行政立法征求意见会议向社会全面开放。就行政立法事项征求或听取有关机关、组织和公民意见的座谈会、论证会等会议，要逐步向社会公众开放。这类征求意见会议，应当事先制定方案和计划，做好充分准备，避免出现临时性安排，并通过网络、报纸等媒体事先发布预告，把会议的具体议题、出席对象、时间、地点等相关信息向社会公开，欢迎社会各界人士届时与会旁听。根据公众对会议预告的反应，事前对可以与会旁听的人量作适当限制，允许会议旁听人事前索取相关议题资料，在会议进行中或在会后就会议议题提出自己的意见。同时，还要通过网络、报纸等对会议讨论过程和主要观点作深度报道，以便其他未与会的公众能参与讨论或发表评论。

强化公众参与行政立法的保障制度。公众参与行政立法，不仅需要人力、智力、技术支撑，更需要有雄厚的财力、物力保障。经验证明，这种保障的程度，影响、制约甚至决定着公众参与行政立法的进程、质量和效率。因此，必须尽快建立和完善公众参与行政立法的各项保障制度。当前一个值得关注的方面，是要加强公众参与行政立法技术支持平台的规范化建设，为建立和完善自由、便捷、畅通、低廉、有效的民间行政立法诉愿表达渠道，提供可靠、有力的技术支撑。

(作者系江苏省人民政府法制办公室行政法规处处长)

行政立法的公众参与 篇4

关键词：公众参与,行政立法,对策探析

在全面推进依法治国、走中国特色社会主义法治道路的今天, 民主与法治成为了影响现阶段我国公民生活的重要因素, 而行政立法中公众参与的种种障碍直接关乎我国公民权利和义务的实现。因此, 公众参与行政立法的合法权问题, 在现有制度框架下公众参与权的有效保障问题, 是行政法学研究领域亟待解决的焦点。社会主义法治社会治理的核心概念就是坚持以人民利益为根本, 而公众参与行政立法是人民利益不受约束、能够真正参与国家事务的制度保障。

公众参与行政立法, 是指行政立法机关在立法过程中充分吸收广大公众参与具体的立法程序, 听取参与者意见与意愿的活动。[1]改革开放以来, 我国的行政立法工作虽然取得了一些成就, 但由于行政立法过程中缺乏有效的公众参与, 导致公民的意愿被随意搁置, 政府部门成了为某些人实现私利的工具, 寻租行为屡见不鲜。因此, 深入探讨我国行政立法中的公众参与问题, 成了解决我国社会问题、化解社会矛盾的关键, 对提高公民参与政府活动的素质以及促进依法治国, 建设社会主义法治社会具有重要的理论意义和现实价值。

一、当前我国公众参与行政立法中亟待解决的问题

(一) 公众参与行政立法缺乏制度保障和可操作性

完善的公众参与行政立法制度体系应当包括动议制度、公告制度、说明理由制度、信息反馈制度、法律责任制度以及政府救济制度等。[2]由于这些制度在我国存有不足或不完备, 从而导致公民难以有效参与行政立法。同时, 由于立法阶段公众不具备提出合理建议的权利, 又致使公众不能直接参与行政立法, 而立法过程中的立项程序完全是与国务院及相关部门有关, 并在其管理职权范围内的事。另外, 我国现行行政法规及相关法律对公民参与的程序与规则只做出了原则性规定, 相反赋予行政机关较大的自由裁量权。

目前, 我国能够体现公民参与原则的立法制度主要是立法听证制度, 《立法法》的制定标志着我国立法听证制度有了直接法律依据, 意味着立法听证制度有了法律保证。此项法律虽然规定了行政立法的过程中行政部门可以采用听证的方式以获取公众意见, 但并没有制定相关法规来规定行政部门“必须实施”;公众在听证中所表达的需求和想法可否被政府采纳, 和没有被采纳后的补偿办法, 都缺乏相应的具体程序, 导致公众参与行政立法的可操作性不强。[3]

(二) 政府信息公开渠道不通畅

政府信息公开渠道畅通是有效保证公众参与行政立法的先决条件。目前, 我国在政府信息公开方面还存在一些明显问题, 如信息发布不充分、不及时, 信息发布渠道分散, 政府部门各网站之间信息资源共享不足、整合机制匮乏等。不能形成一个统一的、权威有效的信息沟通平台, 进而导致公众不能对政府信息有足够和充分的了解。同时, 政府信息公开与否、如何公开, 尤其是政府内部缺乏有效的审查监督机制的制约, 完全依靠行政部门本身的自觉性、自律性来实施和操作, 如果政府本身是利益相关者, 那就更难保证公众权益的实现。

公民的日常生活与政府行为及决策过程一脉相承, 尤其是对公民利益的决策过程更是有着信息开放的迫切需求, 然而我国政府信息的公开程度却远远不够。一方面政府对公民获取信息的权利闪烁其辞, 另一方面对政府应该承担的义务规定得模糊含混。同时, 新闻报道存不实现象, 这都从客观上影响了政府信息的公开。此外, 从一些仅有的少数规定中也不难看出, 公民的信息权仅限于行政章程、行政法规、土地管理和行政处罚等较少的几个方面, 而其他众多的法律规则、条例等却没有被涉及, 公民也无从知晓。[4]由此可见, 政府应该制定明确的条例体系或地方性规章制度来规定信息公开的义务, 确保社会公众的知情权、参与权;对政府信息公开的内容、形式和方法等做出相应的规定, 保障公民有权得到和充分利用政府的信息。

(三) 公众不具有对行政立法的动议权

行政立法的动议权, 是指有关主体就某一事项向相关行政机关提出立法建议, 或是对因经济社会的快速发展导致已同现实脱节的某项行政立法提出修改或者废止建议的权利。行政立法的动议权是行政立法公众参与的第一步, 是行政立法合法化的关键。政府赋予公众行政立法动议权, 能够进一步扩大公众的行政参与权, 使行政机关获得更多的行政信息, 大大增加了民众参与行政的广度和深度, 使行政立法更多的遵照民意。公民可以与行政机关保持多角度的交流与沟通, 益于行政机关发现问题, 弥补行政信息不足, 从而提高立法过程中的开放性和透明度。将但由于我国没有对公众动议权做出相应的规定, 公众参与行政立法仅限于立法的起草和审核环节, 并没有确认公众的动议权。从行政立法的状况来看, 没有一部全国性法律来明确公民的动议权, 行政机关在决定什么事项能够进入行政立法的范围时, 也大多是出于行政管理阶层的自身利益, 或者是从行政管理部门管理方便的角度考虑, 而一些弱势群体的意向很难考虑在内, 使得与民众利益密切相关的事项无法进入立法的范围。官僚集团中的利益团体可能会对行政官员构成压力, 致使许多公众利益诉求不能得到及时、有效的回应, 很大程度上降低了公众对行政立法的参与程度, 造成公众对行政立法失去信任, 失去了参与行政立法的热情和意愿。

(四) 公众参与听证制度的规定过于笼统抽象

公众参与听证制度是公民参与行政立法机制的核心。目前, 我国对公众参与听证制度虽然也做了一些相应的规定, 但是适用范围过窄, 过于笼统、抽象, 申请听证的过程和形式未做明确规定, 导致公众参与行政立法缺乏足够的法律依据, 公众参与热情不高。如行政机关在立法的起草阶段, 对是否必须举行座谈会、立法听证会、网民大讨论、立法调研等形式听取公众意见, 缺乏强制性规定和具体的操作步骤。

听证会往往在实施阶段经常会沦为“走过场”, 大多听证会上行政机关所公布的信息都是不全面、不充分的, 公众参与的范围和程序、公众提出的正当建议如何处理等, 都未做出明确的解释。再者, 政府严格规定了公众参与的条件范围, 使公众参与的广泛性受到了限制, 使听证制度未能普及。此外, 听证制度会多流于形式, 公众的意见很难被采纳, 政府机关真正将修订草案交付公众讨论或立法听证会的情况微乎其微。因此, 为了进一步促进行政民主与行政法治的发展, 政府机关在行政立法中必须适当拓宽公众参与的渠道, 尽可能的满足公众参与愿望和要求, 提高政府工作的透明度, 听取并采纳公众的意见, 特别是涉及公民权利义务的行政立法, 必须有公众的参与。

二、行政立法公众参与制度的建议和措施

(一) 完善行政立法程序, 强化民主参与机制

公众参与行政立法就意味着行政立法的决策在阳光下运行, 这有利于公众形成对法律的认同感, 政府应该保证公民参与立法的正当性, 充分接受公众的监督和审查并形成开放型政府。人民群众只有积极参与行政立法, 建立配套的权利结构和机制, 才能促进公民权利的保障, 才能真正反映人民群众的意愿、制定出真正符合国民利益的规则、章程和法律。人民群众只有适度参与行政立法, 通过各种途径和形式管理国家事务和社会事务, 才能真正成为国家主人。总之, 任何权力的行使都必须遵循一定的程序规则, 最大限度的使立法决策符合民主化、科学化和规范化的要求。国家《立法法》对行政立法程序虽然在行政法规或地方章程方面有明文规定, 但在操作过程中缺乏必要的程序保障。该项机制在行政立法过程中处于被“抽象”, 对于有政府权力干预的执法行为只能“漠然忍受”;针对涉及公民利益和社会较敏感的时政热点问题, 都是从立法人员的需要出发, “听取意见”完全是受控于立法者的主观偏好。公民的看法仅仅是帮助立法者拓宽思路的材料, 并没有真正代表民意, 导致立法的公平性和透明度较差, 不利于实现程序的公正。由此可见, 我国政府应当强化公众对行政立法过程审查与和监管, 建立完善的行政立法制度, 从而保证行政立法过程及结果的公正性。

(二) 增强行政立法的民主性, 提高公众参与意识

增强行政立法的民主性主要表现在:其一, 必须确保公民民主权利的实现, 立法机关的权力来自公民授予, 保证公民直接或间接参与立法过程, 享有制定、修改或废除立法条文和制度的基本权利。其二, 在坚持公开听证以及民意调查等公民参与立法的基础上, 促使公民行使民主的权利, 积极参与行政生活, 提升行政立法的质量。其三, 开辟公众参与立法的网络新途径, 为公民提供更为开放的网络环境, 使更多的公众能够通过公开透明的途径来积极参与。

公众参与意识, 是提高公众参与积极性, 扩大公众参与范围的基础;而公众参与意识的提高, 是以增强公民民主法律意识为前提。首先, 政府应加强法制宣传, 使公民参与行政立法的观念深入人心。其次, 公众自己也应该积极主动地参与到与自身诉求相关的立法活动中, 争取自己合理合法的权益。最后, 完善公民参与权的权利体系, 推进公民参与权利行使的程序化和合法化, 使得公众能够在行政立法中行之有效地参与。

(三) 深化立法信息公开制度, 建立公众与政府机关的良性互动

立法信息公开是公众参与行政立法的前提条件, 具有积极的作用, 是发展社会主义民主、构建和谐社会的内在要求。公民只有获知政府的信息资源加强对立法的了解, 才能实现真正的参与, 才能真正表达自己的意见, 否则离开了行政公开, 就会出现行政权力被滥用的贪腐局面。

立法者只有接受公众的有效监督, 才能较好地避免决策中的政府寻租和制度性腐败问题、滥用决策权和决策不公行为等。公众参与行政立法, 有利于打造阳光型政府, 政府决策透明化更容易获得公众的理解和支持, 才能真正发挥公众监督的作用。决策者面临公众的舆论压力, 政府的执政能力和质量受到公众的广泛关注, 可以促使政府提高办事效率和形成高质量的决策能力。

要实现中华民族的伟大复兴, 就必须建立政府和公民的良性互动, 做到政务公开。想要建立这种互动关系, 国家应在执行社会治理职能时, 应从全能政府的模式中走出来, 发挥其规划引导作用。只有充分发挥公民在行政立法中的参政议政, 才能促进公民与政府之间、各种非政府组织与政府组织之间的密切合作和有效沟通, 从而实现民众与国家的和谐互动。

(四) 细化公众参与制度, 确保充分吸纳公众合理诉求

根据法律的形成过程, 我们可以将制定法律的基本程序划分为法案的提出、法案的审议、法案的表决、法案的公布这四个阶段, 我国公众参与行政立法仅局限于法案提出阶段。而在西方社会, 则可以通过制定行政立法或废除行政法条例, 由双方关系人请愿动议, 从而能够更好地满足公众的合理诉求。

由于我国法律并没有对公众参与行政立法的意见反馈进行制度上的明确规定, 从而导致了公众在表达了自己的意愿后无法得到政府的回应和反馈, 这种现状极大地影响了公众参与立法的积极性。因此, 政府应通过一套理性化的制度和步骤, 以宪法和法律为准绳并注重社会效果, 促使政府在社会文化环境、价值取向、物质条件等方面更好的服务于民, 推动政府立法行为不断前进。

由此可见, 反馈机制对公众参与行为有着激励作用, 有利于加强政府与公民之间的联系, 促进双方不断的总结经验教训, 提高公众的行政参与力度和政府行政能力。而且, 在行政立法决策体系中, 公众提出的批评建议都是不可或缺的构成要素。因此, 进一步细化公众参与立法制度、意见反馈制度, 确保充分吸纳公众合理诉求, 是完善公众参与行政立法制度的必然要求。

三、结语

构建行之有效的行政立法公众参与机制是我国行政法建设中的首要内容, 通过上述讨论不难看出我国的法制化进程任重而道远, 并有一个渐进的过程。这不仅要求国家机关加快完善《立法法》、《宪法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等诸多法律, 还要推动立法的理论创新, 丰富实践经验, 明确公众参与行政立法是每位公民的基本权利;公众应增强自身的法律意识和文化修养, 构建立法权和司法权对行政立法的审查监督, 并拓宽公民参政议政的渠道。总之, 行政立法过程中的公众参与需要我国公民和政府的不断努力, 才能真正实现行政立法的民主性。

参考文献

[1]胡溢武.公众参与行政立法的背景、困境以及完善路径[J].党政干部学刊, 2013 (10) :25-29.

[2]邵明昭, 陈维芹.行政立法中公众参与的有效对策[J].中共山西省委党校学报, 2013 (6) :75-78.

[3]崔浩.行政立法公众参与有效性研究[J].法学论坛, 2015 (4) :145-151.

我国立法过程中公众参与问题探究 篇5

关键词：立法；公众参与；公众参与立法；民主立法

党的十八届四中全会公告指出：要深入推进科学立法、民主立法，健全社会各方有序参与立法的途径和方式，从而拓宽公民有序参与立法途径。从“民主立法”到“拓宽公民有序参与立法途径”，体现了在立法过程要保障最广大人民的意志。随着社会主义法治建设的不断深入，在立法过程中听取公众的意见已经成为通行的做法。近些年来，全国人大颁布的数部法律都吸引了公众的广泛关注和讨论。然而，在这个过程中，同专家学者或精英阶层相比，普通公众的声音是比较微弱的。[1]因此，在公众参与立法的过程中，如何确保不同社会阶层及利益群体充分表达自己的意见，让普通的公众有意愿有能力参与，通过博弈来实现利益的平衡，最终实现民主立法、科学立法的宗旨，这是现阶段急需解决的问题。

一、公众参与立法的法律界定

1.公众参与的内涵。公众参与是西方参与民主理论的一个核心概念，它起源于英国普通法上的“自然公正原则”，是指未定决策可能影响到的人或者说是利益相关人，有最大可能的机会来发表相关意见并参与政府决策，进而影响公共政策和公共生活的各种活动。

有的学者将公众参与等同于公民参与、公共参与，是指国家权力机关制定公共政策或者决策时，公民试图对其产生影响的一系列活动，通常有3个要素构成：一是参与的主体；二是参与的领域；三是参与的渠道。[2]有的学者从对象上明确公众参与和公民参与的区别，即公民参与是宏观的民主政治或决策过程中公民个体的参与；公众参与主要是从参与的事务范围而非参与主体理解的一个概念。[3]有的学者认为专家参与同普通公众参与立法同等重要，专家参与立法是立法过程中的一条重要技术路线。[4]

笔者认为，公众参与、公民参与或者公共参与之间的界限是十分模糊的，它们的差别仅表现在适用领域上，而在内涵上具有相同的意思。但是公众参与能够凸显参与者在参与过程中的行动特征，并且相对于抽象层面上的“公共”概念，更易于理解。一般认为，公众参与是指公民或者相关的利益团体，基于自己权利的认知与实践，通过相应的参与渠道，以追求公共利益为导向，在参与的过程中付出自己的情感、知识与行动，影响政府作出公共政策以及管理公共事务的一项活动。

2.公众参与立法的内涵。公众参与立法是指在立法过程中，公众影响立法机关的立法活动。主要是指公民个人或者团体等多种社会主体依法定程序以直接或者间接的方式介入立法过程，对规范性法律文件的制定、修改或废止产生影响的活动。对于公众来说，通过参与立法，可以表达自己的利益诉求，也可以对立法机关进行监督从而保护自己的合法权益；对于专家学者来讲，可以提高法律文件的规范性和科学性。

二、公众参与立法的法律依据及其实践形式

1.公众参与立法的法律依据。在我国，公众参与立法虽然不是一个严格的法律规范概念。但是，在现行的法律体系下，公众参与立法的途径、形式等均有法律规定。

（1）1982年《宪法》明确了参与制度。根据《宪法》第二条第三款规定，人民群众依照法律规定，可以通过各种途径和形式管理国家事务和社会事务。公众参与公共事务主要是参与与自己切身利益相关的事务，而管理国家事务和社会事务则包含了公众参与立法的内容。

（2）2015年修改后的《立法法》进一步规范了立法程序和立法活动。在坚持立法公开的前提下，第五条[5]规定了在立法过程中，保障人民群众能够通过多种渠道参与立法。在法律起草阶段，第五十二条[6]规定了在编制立法规划和年度立法计划时应当“广泛征集意见”。在审议法律草案阶段，第三十六条[7]规定了立法机构应当采取多种形式如座谈会、论证会、听证会听取各方面的意见，保障立法参与的广泛性；第三十七条[8]规定要向社会公开法律草案的起草、修改说明，从而使公众及时了解草案的修改情况。

（3）2002年施行的《行政法规制定程序条例》、[9]《规章制定程序条例》[10]等行政法规、规章中进一步完善了关于公众参与行政立法程序的规定，确立了公众参与行政立法的制度。这一制度的内容主要包括：一是规定了行政立法起草、制定原则；二是规定了公众立法审查阶段的参与权；三是规定了参与方式；四是增加了调查研究的形式。

2.公众参与立法的形式与实践。我国的公众参与制度不断发展并呈现出了良好的态势，逐步形成了公布法律草案、举行座谈会、听证会、论证会等多种参与形式。在实践中，立法机关向社会公布重要的法律草案与立法机关举行听证会是最主要的形式。

（1）向社会公开法律草案，征求公众意见。立法机关所制定的法律草案向社会公开并征求社会公众的意见，是全国人大及其常委会推进科学立法、民主立法的重要举措之一，也是公众广泛参与立法的主要形式。一般而言，各级立法机关公布法律草案的形式主要有以下两种：第一种是常规公布形式，即相关法律草案在提请全国人大常委会审议后，要在全国人大网及相关网站进行公布，以便社会公众参阅和提出意见；第二种是非常规公布形式，即对一些重要的立法草案经全国人大常委会决定，在全国主要的新闻媒体和中国人大网等网站上进行公布，并要求相关的国家机关、社会团体组织以及社会公众进行讨论并提出意见。[11]

（2）立法听证会。立法听证，是指在立法过程中，立法机关以座谈会、讨论会等会议形式，就涉及社会公众切身利益的立法事项直接听取公众意见的程序性制度，主要包括某一社会问题有无通过立法解决之必要，或者某一法律草案内容是否具有合理性、可行性、可操作性等。[12]

在立法实践中，听证制度是先从地方开始的。广东省于1999年9月9日就《广东省建设工程招标管理条例（修订草案）》举行立法听证会，这一做法开启了立法听证的先河。该听证会的举行，将建立和完善听证制度摆上了工作日程，被周旺生教授成为“中国立法听证实践的先声”。[13]中央的立法实践主要是在2005年9月27日，就《个人所得税法》修正案草案中有关个人工资所得的起征点举行立法听证。[14]

（3）立法座谈会。立法座谈会，是指针对法律草案中的内容进行座谈讨论，其适用范围较为广泛，在法案的立项、起草、审议等阶段都可以运用，是立法机关的立法活动所不可或缺的听取社会公众意见的形式之一。立法座谈会是一种传统的听取社会公众意见的方式，源于政治协商会议的座谈会形式，在我国的立法实践中经常使用。如《物权法》草案的讨论先后经历了100多次座谈会。[15]

（4）立法论证会。立法论证会，主要是指针对法律草案中涉及立法技术的事项，以及立法过程中分歧较大的重难点问题，邀请相关法律专业人士对法律草案内容的合法性、合理性、可行性和可操作性进行研究和论证，作出专业评估，最终获得比较权威的结论，供立法者进行参考。与立法座谈会相比，立法论证会的主要任务是解决立法中的专业性问题，是立法科学化的重要体现。我国的首次立法论证会是于2002年9月26日在北京举行，会议讨论了《文物保护法》修改中的民间文物的流通馆和珍藏文物的保护问题。

三、公众参与立法存在的问题及其分析

1.立法机关的信息公开不够充分。新修订的《立法法》规定了全国人大常委会在进行编制立法规划和年度立法计划时应当“广泛征集意见”，这是前立法阶段公众参与的重要形式。但是，在实践中，不论是立法规划或者立法计划的编制都较少向社会公布，公众基本没有机会参与；立法机关在向社会公布法律草案征求公众意见时，一般只会公布草案文本，对于草案的起草依据、修改说明等相关内容都很少涉及；立法机关往往借助于官方新闻媒体或者网站公布草案信息，但是相对于经济落后的地区，这些信息往往得不到很好的传播，最终导致意见受阻。

2.普通公众与专家参与立法存在矛盾，易于产生冲突。立法过程中的公众参与主要是保证社会大众的利益能够得到保障，从而使立法反映出公众的意志。立法实践中，与普通公众参与相比，还存在着专家参与。[16]但是专家与普通大众的参与往往存在差别。当专家以其特定身份参与立法时，他们主要是以一种客观、中立的身份来研究“法是什么”的问题；他们应当对自己的专业知识负责，其地位是中立的、客观的，是站在立法关系之外进行评价。而一般的普通公众没有相应的专业知识，他们在参与过程中往往注重“个人偏好”，追求“法律应当是什么”。正如王锡梓教授所论述的，从知识的合理运用上讲，普通公众参与偏重于价值选择领域；专家参与偏重于技术领域。[17]在立法过程中当两者相遇时，往往会发生矛盾，产生冲突。

3.公众参与意识较低，组织化程度较弱。现代立法精神和趋势是向着专业化和正规化发展的，立法技术的高低越来越影响一部法律质量的优劣，这往往会造成立法过程中普通公众参与的缺失。一方面，普通公众的参与往往体现出需求的多元化，这使得主体共识的建立更加困难，并且也需要耗费更多的时间。另一方面，面对庞大的国家法律机制或者立法者占有立法资源的绝对优势，对于一个普通公民而言，真正能参与到立法中的方式还十分有限，能够发挥的效果和作用也十分微弱。如有媒体指出：《物权法》草案在向社会公众公布以后，收到不少意见，但这些意见大部分均来自于法学专家、法律学者，普通公众的声音则显得十分单薄。[18]

四、完善立法过程中公众参与的几点建议

公众通过多种形式参与立法，一定程度上保证了立法主体的广泛性、立法效果的真实性。但是，立法过程中公众参与存在的问题是急需解决的。下文从三方面探讨了解决困境的思路。

1.完善立法信息公开制度，确保公众的知情权

为了保证立法的透明性，立法机关的立法信息应当最大限度的公开。立法机关对于立法信息的公开，要在内容和形式上加以完善。首先要在内容上保持全面性。从立法源头上，立法机关可以将每年的年度立法规划和立法计划公之于众，便于公众对自己关心的立法项目提出意见和建议。另外，在公布法律草案时，要逐步公开草案的相关背景材料；并且对于草案的说明、重要条款的注释以及可能产生的争议问题也要及时公布，便于公众能够清晰地了解草案内容。其次，在形式上努力实现公开方式的多样化。立法机关要充分利用新闻媒体、报纸、网络等平台。除了在政府网站发布立法信息外，立法机关还可以在社交网站上公布信息链接，扩大受众范围，确保立法信息及时以及立法效果公正。

2.普通公众的广泛性与专家的专业性要互动结合

立法过程中的公众参与，并非仅凭一时的冲动和热情，相反更需要理性的分析和思考，需要专业的知识和能力，但一般的公众往往缺少相应的专业知识和技能。因此，在立法过程中就需要专家针对某个领域或者某个技术问题提供客观、公正的意见和建议。但专家在参与过程中注重事实判断，可能会与社会生活脱节。因此，立法过程中，我们应该做出一定的区分。对于事实判断问题和技术问题，由专家负责；而对于价值领域的选择判断问题就应该充分听取民众的意见，吸收民意。此外，在法治建设的过程中，人们往往希望通过立法来解决所有社会矛盾，在公众热情参与的背后则暗含着一些激情式的立法建议，一些单薄零散、感性无序的民意容易“绑架”立法机关，影响法律的稳定性。这种非理性的建议要求立法机关理性对待，防止“激情立法”。

3.公众要明确参与意识，注重参与的组织化程度

立法过程是一个权力配置的过程，也是一个利益选择和平衡的过程。作为法律直接涉及的利益主体，公众应当有意识的参与立法过程，并且明确无误的表达自己的利益诉求和其他看法。但是，根据我国的国情，不可能也没有必要都经由公众个人参与立法。因此，要使公众在立法参与中不断保持较高的责任感，必须允许他们自发地组织起来进行有序参与，借助于群体的力量，否则就将挫伤大多数公民的参与热情。在这方面，普通的社会公众或者弱势利益群体可以结成社会团体，尽可能地消除个体参与的局限性，使得他们能够以一种独立的姿态介入立法过程，使公众立法参与机制显示出真正的魅力。同时，社会上的相关团体应对弱势群体参与立法活动给予支持和帮助，使其能够有一定的专业水准争取自身的权益，赢得一定的立法话语权。如乙肝病毒携带者对消除歧视所进行的一系列活动。[19]

五、结语

立法过程中的公众参与是我国民主立法与科学立法的必然要求和内在体现，它能够有效弥补间接立法的缺陷与不足。随着我国立法实践的不断发展，公众参与立法的途径也在逐渐增多。十八届四中全会提出要拓展公民有序参与立法途径，在此背景下，如何构建和完善具有中国特色的公众参与立法制度，还需要长期的立法实践与经验积累。

注释：

[1]管兵、岳经纶：《立法过程中的公众参与：基于<物权法>和<就业促进法>立法参与的研究》，载《政治学研究》2014年第4期，第27—39页。

[2]俞可平：《公民参与的几个理论问题》，载《学习时报》2006年12月18日。

[3]王锡梓：《公众参与和中国法治变革的动力模式》，载《法学家》2008年第6期，第90—100页。

[4]莫纪宏：《论立法的技术路线——专家立法在立法公民参与中的作用》，载《广东社会科学》2009年第4期，第175—182页。

[5]第五条主要从宏观的视角规定了立法机关在制定法律时要保障人民能够通过多种途径来参与立法，使所立之法体现人民的意志。

[6]第五十二条主要规定全国人大常委会在编制立法规划、年度立法计划时，也应该向社会公布，征求公众的相关意见并且要进行科学的论证评估。该条文强调了法律草案形成前期的一种公众参与。

[7]第三十六条规定了法律案再被确定列入常务会会议议程后，相关的机构如法律委员会等要采取相应的方式来听取公众意见。

[8]第三十七条主要规定了法律草案的起草以及修改说明等情况要向社会公布，该条文重在说明公众对法律草案起草、修改时的相关内容进行探讨并提出意见。

[9]主要体现在第十二、十九条。该法律条文也是从宏观的视角来说明国务院在起草行政法规要广泛听取有关机关、组织和公民的意见，它起到了一种指引性的作用。第十九条第三款规定了重要的行政法规送审稿，在经国务院同意后，也要向社会公布并及时的征求意见。此外，还有第十六、十七条也作了规定，此处不一一列举。

[10]同《行政法规制定程序》一样，《条例》的第14条做了一种宏观性的指导，要保证行政立法中公众参与的重要性。此外，第十五、二十三条也作了规定，此处不一一列举。

[11]梁鹰：《公众参与立法的实践与思考》，载李林主编：《立法过程中的公共参与》，中国社会科学出版社2008年版，第19页。

[12]袁古洁、雷斌：《对完善我国立法听证制度的几点思考》，载本书编写组编：《公众参与立法——理论与实践》，人民法院出版社2010年版，第146页。

[13]周旺生：《立法听证：制度民主的价值》，http：//article.chinalawinfo.com/articlehtml/article_19851.shtml。

[14]陈斯喜：《十大事件：见证三十年立法工作辉煌历程》，载《中国人大》2008年第20期，第33—37页。

[15]参见北大法律网，http：//article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_62626.shtml。

[16]本文探讨的公众参与立法是广义上的，包含专家参与。

[17]王锡梓、章永乐：《专家、大众与知识的运用——行政规则制定过程中的一个分析框架》，载《中国社会科学》2003年第3期，第113—127页。

[18]胡勇：《物权法讨论需要公民参与》，http：//news.sina.com.cn/o/2005-07-15/11286443549s.shtml。

[19]如通过乙肝携带者即相关社会人员的努力，2005年1月20日通过的《公务员录用体检标准（试行）》以及2007年8月30日通过的《就业促进法》都明确规定，用人单位不得歧视乙肝携带患者，不得强检乙肝。

参考文献：

[1]袁曙宏：《公众参与行政立法：中国的实践与创新》，中国法制出版社，2012年.

[2]王周户：《公众参与的理论与实践》，法律出版社2011年.

[3]蔡定剑：《国外公众参与立法》，法律出版社，2005年.

[4]崔浩：《行政立法公众参与有效性研究》，《法学论坛》，2015年第4期.

[5]方世荣：《论行政立法参与权的权能》，《中国法学》，2014年第3期.

[6]张帆：《多元化、分歧与公众参与立法的难题》，《法律科学》，2013年第4期.

[7]王锡梓：《公众参与和中国法治变革的动力模式》，《法学家》，2008年第6期.

社会公众参与地方立法的思考 篇6

一、公众参与地方立法的必要性

根据《立法法》第五条的规定，应该保障人民通过多种途径参与立法活动。表明公众拥有参与地方立法的权利，而在这种权利的背后，则是公众利益的表达。因此，提高公众对地方立法的参与程度，具有现实的必要性。

1、有利于提高地方性法规的认同感

当前，我国正处于经济社会发展的变革时期，人民群众的法律意识依然不强，这对于推进依法行政，促进法制社会的建设带来的困难。吸收社会公众参与地方性法规的制定，无疑有利于让人民群众了解法规制定的背景，制定过程，以及在实施过程中将采取哪些措施，从而可以消除部分群众对法律的误解，提高社会公众的认同感。并且，在立法过程中，人民群众的参与可以使得社会公众拥有利益表达的渠道，使得立法能反映人民的呼声，从而提高其认同感。

2、有利于提高地方性法规的时效性

地方立法本身就是为执行国家立法或补充国家立法空白而进行的活动，以此，法律制定过程中必须要结合地方经济社会发展实际。吸收社会公众参与地方立法，可以直接的面对社会基层，从而可以真正的了解即将出台的法律的现实背景，了解社会对相关法律的需求程度，从而增强了立法的针对性。

3、有利于提高地方性法规的可执行性

地方立法必须考虑的一个因素就是执行问题。如何使得法律能得到有效的执行，做到有法必依，需要吸收社会公众参与立法。只要公众真正的参与了立法，从某种程度上讲，法律也就有了群众基础，从而可以使得其在执行过程中可以获得公众的拥护。

二、社会公众参与地方性立法面临的现实难题

社会公众参与地方立法，面临本身知识水平的局限，在立法中的地位与作用有待进一步明确，参与的细节有待进一步完善等现实难题。

1、社会公众自身知识水平会影响其参与地方立法

在我国，社会公众参与地方立法面临的第一个难题在于公众的整体素质还有待提升，这就使得参与者更多的从自身的角度出发来考虑如何制定和执行相关法律，一方面，这个过程本身并不一定能代表广大人民群众的利益需求，不代表能维护广大人民群众的根本利益。另一方面，由于知识的局限性，其提出的建议和意见与国家法律法规并不一定能保持统一性，从而降低了公众参与的有效性。

2、社会公众在立法中的地位与作用有待进一步明确

虽然我国法律已经明确社会公众有参与地方立法的权利，但从具体实践来看，社会公众在地方立法中的地位与作用还有待进一步明确。首先，社会公众的意见与建议一般很难得到尊重，当前地方立法更多的是由立法机构制定并提出，公众一般处于配角地位。其次，社会公众在整个立法过程中参与的广度与深度还不够，特别是对于立法前期工作以及立法最终阶段参与的程度还不够。当前，我国公众参与地方立法的形式主要是参与讨论、接受调研、参与听证会、列席或旁听等，在这些过程中，而这主要是立法的准备与修改阶段，不是立法制定与最终决策阶段。

3、社会公众参与立法的细节有待进一步完善

当前，对于社会公众参与地方立法已经明确。但其参与的途径，地方立法中应吸收多少公众参与，如何选择参与对象等都没有明确的规定。这就使得社会公众参与带有一定的随意性，不能保证广泛性。特别是在城市人口急剧增加的背景下，如何使公众代表能代表不同阶层、不同年龄阶段的群体，有待进一步明确。

三、进一步发挥社会公众在地方立法中作用的对策

吸引社会公众参与立法，可以从加强宣传、完善机制、建立和完善配套服务体系等方面着手。

1、加强宣传，进一步提高人民群众的法律意识

加强宣传，首先，要选定宣传内容。可以通过制作专门的有关地方立法的宣传片，对于公众参与立法的基本程序、参与渠道等，进行重点的讲解，从而为其参与立法奠定基础。其次，要多渠道进行宣传。包括网络、电视、广播、报纸等传播渠道。再次，要对根据立法的需要适时调整宣传方案，主要是要根据立法的目标而调整宣传的形式、宣传的内容。如对于老年人立法，则可以更多的采取电视或者报纸来进行宣传，而对于年轻人，则可以更多的采取网络形式。

2、建立和完善配套服务体系，激励公众积极参与地方立法

地方立法机关要建立完善的反馈制度，将公众参与立法过程中表达的诉求及其在最终立法中的表现予以公示，以激励公众参与立法的积极性。此外，还可以为公众参与立法提供诸如与参与者所在工作单位沟通以为其参与立法提供方便等形式，来提高其参与的积极性。

摘要：社会公众参与地方立法, 面临本身知识水平, 在立法中的地位与作用有待进一步明确, 参与的细节有待进一步完善等制约, 可以从加强宣传、完善机制、建立和完善配套服务体系等方面着手提高地方立法的公众参与度。

关键词：社会公众,参与,地方立法

参考文献

论我国税收立法中的公众参与问题 篇7

2006年全国人大常委会针对《个人所得税法》修改中的工薪所得费用扣除标准问题采取了了听证会的形式, 让公众积极的参与到立法活动中, 充分的吸取广大公众的意见和建议, 这是全国人大及其常委会立法史上第一次召开立法听证会, 是具有开创性的, 具有极高的社会意义和制度价值。2006年《企业所得税法 (草案) 》立法过程中, 全国人大常委会办公厅召开了有关程序问题的研讨会, 邀请了宪法、行政法、财税法方面的有关专家进行研讨。而且在全国人大审议的过程中, 通过电视台和网站等媒体进行现场报道。各种不同的经济利益集团、市场主体、各地方政府、都根据自身利益的需求, 积极参加到统一企业所得税立法的大讨论之中, 充分表达自己的意志, 维护了自身权益。一定程度上实现了税收立法的公众参与, 提高了《企业所得税法》的实施效率。这些措施在全国人大立法史上较为罕见。但是, 长期以来, 我国在税收立法程序上, 大多数情况是人大授权、行政立法, 实践中很少使公众参与, 缺少广泛的采集意见的程序, 缺乏公开性, 导致税收立法缺乏透明够, 税法不符合现实情况, 在实施过程中出现很多问题, 偷税、漏税、逃税的情形时有发生。针对如何加强公众参与税收立法的问题, 我国学者也提出了不少意见和解决途径, 具体的有通过:召开座谈会、听证会、通过网络、电视、等方式征求意见等方式, 但很少上升到制度构建的高度, 缺少实际的可操作性。

二、公众参与税收立法中的理论基础

(一) 公众参与税收立法是税收法定原则的要求

税收法定主义的基本含义是指, 征税主体征税必须依法律规定, 纳税主体必须依法律规定纳税。其法理在于:人民与国家达成意思表示一致, 转让自己的部分财产权利给国家, 供国家组织公共服务所需;国家与人民之间建立起税收债权债务关系。此种关系建立的唯一前提在于人民的同意, 这种同意表现在立法方面, 就是国家立法机关制定的宪法和法律, 只有公民参与税收立法活动之中, 才能真实地了解其内容, 更好的维护自身权益, 才能更好的履行纳税的义务。

(二) 公众参与税收立法是民主化的要求

税收立法权是公民的一项基本的民主权利。税法是对人民财产的合法侵犯, 更为注重立法程序的民主化。通过公开和透明的程序, 使公众了解在税法的具体内容, 从而维护自身财产利益, 表达不同的意见和看法, 并合理、合法的使自己的权利, 避免不必要的损失。公众通过参与到税收立法活动中, 有利于保障公众对于立法的知情权, 也有利于公众监督立法者在立法过程中积极维护其权利, 督促立法者合法、合理的行使立法权。

(三) 公众参与税收立法是科学化的要求

税收立法是一项复杂性和专业性的活动, 由于我国税法专业人才的缺乏, 当下全国人大的有关机构暂时难以很好地完成这项专业性极强的法律起草工作, 而公众参与能够很好的解决此问题, 动员全社会和全国的税法方面的专业人士, 充分发挥相关专业人才优势, 而且能够保证税法的民主性和公正性。通过各个领域专家研究探讨, 发挥各自的优势, 相互协作, 能够更好的顾及各行业的利益需求, 达到社会公平合理的目的。

三、完善我国税收立法中公众参与的建议

(一) 加强税收立法中专家的作用

由于税法需要很强的专业性技术, 如果没有专业的税收法律专家参与立法, 很难保证立法的合理性、有效性和科学性。

在我国, 专家在税收立法中也发挥着越来越重要的作用。《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》对有关专家参与立法的程序作了规定, 然而, 在税收立法中专家的作用还很有局限性, 将专家纳入到立法工作中还不是一项制度, 专家参与立法工作的范围也需要提高, 税法的专业性和复杂性需要专家在税收立法程序中发挥更为重要的作用。

(二) 加强税收立法的透明度和公开性

以往的税收立法, 只有在新税法颁布后, 公众才了解其有关规定。目前对立法程序的实际进程还没有普遍的公众了解的途径, 立法程序也没有为公众提供可行的、直接的与立法工作者直接接触、表达自己意见的机会。

加强我国税收立法的透明度和公开性, 必须在法律中明确规定公众参与立法过程、表达意见的途径, 应当及时向社会公布立法计划、立法现状及立法成果, 并通过专门机构进行程序收集、处理, 及时的传达消息给公众, 并反馈公众的意见。

(三) 完善税收立法听证制度

立法听证制度, 是指立法机关在制定规范性文件的过程中, 组织相关部门、专家学者和其他有直接利害关系的当事人等通过一定方式陈述意见, 为立法机关审议法律法规提供依据的一种立法制度。

我国的立法程序也有立法听证的规定。如《立法法》第34条规定, 对列入常务委员会会议议程的法律案, 法律委员会、有关的专门工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等方式进行。但是, 我国立法听证还处于起步阶段, 还没形成规范的制度。税收作为合法侵犯公民财产权利的法律, 听证制度是必须履行的立法程序, 而不是可以采取的程序, 而且应当结合税收立法中专家的作用。税收立法听证程序的完善应当与税收立法公开化、透明化相结合, 参加税收听证的对象应当具有普遍性, 公众有权参与整个听证程序, 了解听证内容和结果并提出自己的建议, 从而保证立法者能充分听取全面的意见, 制定出合法、合理的税法, 使税法达到高效、公平的目的。

参考文献

[1]刘剑文.税法学[M].北京:北京大学出版社, 2010.

[2]刘剑文.走向财税法治—信念与追求[M].北京:法律出版社, 2009.

[3]樊丽明, 张斌.税收法治研究[M].北京:经济科学出版社, 2004.

[4]廖益新, 李刚, 周刚志.现代财税法学要论[M].北京:科学出版社, 2007.

行政立法的公众参与 篇8

政府立法是行政机关基于管理社会的需要依据相关法律规定制定规范性法律文件的活动, 是实现政府社会管理的一种重要手段。按照学界主流观点, 对行政立法的性质一般采取“行政主体说”, 即将行政立法视为行政权的固有组成部分。这就很容易使人们将行政立法视为行政机关内部活动, 如何立法是由行政机关自己说了算。在此逻辑下的立法活动必然有两个不利于法治社会发展的后果, 其一是封闭性, 即行政机关自己关起门来立法, 缺乏立法的民主参与;其二是利益垄断性, 即行政立法成为某些行政机关谋取部门利益, 或者行政机关为某些部门谋取利益的工具。这二者之间是紧密相连的。正因为立法的封闭性, 没有公众的参与, 才为利益垄断性提供了可能;也正因为要谋取利益垄断性, 才会阻却公众的参与性。要打破这种怪圈, 提升政府立法水平, 使行政立法真正为满足社会需要服务, 为实现政府的“善治”服务, 为增强政府的公共服务能力和创新社会管理服务, 首先要建立积极有效的公众参与政府立法机制。

1 政府立法中公众参与的现状

尽管早在1954年宪法制定过程中有过全民参与的盛举, 但真正从法律权利与义务角度将公众参与作为政府立法的一个必要环节而进行制度规定的, 则源于2000年制定的《立法法》。该法第58条规定:“行政法规在起草过程中应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见”, 这被认为是国家法律首次明确提出了公众参与政府立法的要求。随后, 国务院于2001年修订了《行政法规制定程序条例》, 同时又出台了《规章制定程序条例》, 其中都明确要求政府立法应当调查研究、听取意见, 具体方式可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。《规章制定程序条例》还对听证程序作了规定。2004年国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》, 将进一步增强政府立法工作的透明度和公众参与度作为推进依法行政的一项重要任务。一些地方出台了规章或内部工作规则, 分别规定了公众参与政府立法的要求和内容。如, 2006年广州市政府出台了《规章制定公众参与办法》, 被认为是地方第一个专门规范公众参与政府立法的规章。北京《政府规章制定办法》, 湖南《行政程序规定》, 亦涉及公众参与政府立法的内容。根据统计, 目前已有25个省级政府、48个国务院部门和70%以上的市县级政府公布了规范行政决策的专门规定。但各地人大均未出台专门地方性法规, 规范公众参与政府立法问题。

迄今为止, 公布法律、法规和规章草案向社会公开征求意见已成为普遍实践;地方性法规、规章草案征求意见各地正在尝试多种方式, 例如, 上海较早的开设了规章草案征求民意网络平台, 系统收集群众对规章的意见建议;广东聘请20多名专家学者担任立法顾问, 参加立法咨询论证;重庆曾经委托律师协会代立规章, 尝试专家直接立法。至于听证会、论证会, 各地在不同程度上作了不少探索实验。此外, 在政府立法过程中还有一些通常做法, 例如座谈会、调研会、内部征求意见、处理群众来电来函等形式, 也在发挥听取民意作用。

总体来说, 我国公众参与政府立法的制度建设取得了较大进展, 使公民参与政府立法有了制度基础, 由此公民参与政府立法就不仅仅是行政机关亲民作风的体现, 而是一项公民政治权利, 是政府立法必经的环节和步骤。

2 公众参与政府立法存在的主要问题

相对于已经建立并正在不断完善的公众参与政府立法制度而言, 公众参与政府立法的实践还比较滞后, 其中还存在很多问题。

2.1 公众在参与政府立法中的角色定位错误

目前, 包括全国各地各层级政府都在立法过程中注意向社会征求意见, 这固然是一个进步, 但是从发布的征求意见稿来看, 并没有将公众视为政府立法活动的主体之一, 只是视为一个可有可无的参与者。由此, 很多政府立法向社会征求意见只是被视为走过场, 公众参与只不过是政府立法民主化过程中的一个“摆设”。

事实上, 无论从立法法的含义来看, 还是从政府立法活动的本质———政府与公民的契约来看, 公众参与立法是一个包含政府与公众双重立法主体的活动。即政府立法工作不是由政府机关单方意志决定, 而是由公众与政府机关进行协商直至形成合意的结果。这其中也反映了政府在改革开放和依法治国进程中由单纯的行政管理不断向法治型、服务型、责任型政府转变的要求。政府立法不应仅是政府管理和控制社会的工具, 也是作为服务者就如何更好治理公共空间、提供更好的公共服务而与被服务者协商的协商活动。所以, 从立法议案的提出、草案的形成、法律文本的制度等过程, 都应该有公众实质性参与。

2.2 公众参与政府立法的法律制度尚不完善

虽然, 无论是《立法法》, 还是《行政法规制定程序条例》都对公民参与政府立法提出了明确要求, 但这只是对立法工作的规范, 其目的也主要是为了完善立法环节, 增强立法的民主化, 对于公民参与政府立法的规定则过于原则和抽象。要真正实现公民有效参与政府立法, 就首先要从制度层面对公众如何参与政府立法进行全面规范, 设计出公众参与政府立法的科学程序与严密规则, 对公众参与政府立法的范围、程序、保障条件等予以规范。制度的缺失, 就使得公众参与政府立法在实践中往往流于形式。

2.3 保障无力

公众参与政府立法的最终目的是为了将公众意志体现在政府立法中, 是公众参与国家公共事务管理的体现, 是实现直接民主的有效途径, 因此必须建立起有效的保障机制, 使公众参与政府立法落到实处。从目前的情况来看, 至少存在以下三个方面的缺陷:

首先, 缺乏组织保障。公众参与政府立法是指除政府机关以外的所有个人、群体、团体等参与到政府立法, 向政府表达其意志的行为, 具有主体多元的特征。如何最大限度的反映多元公众主体的意志, 将分散的公众意志集合起来对公众参与政府立法来说是一个难题。其中的关键因素就是需要建立起有效的组织机制, 能够将分散的公众意志集合起来。

其次, 缺乏物质保障。公众参与政府立法虽然是公民政治权利的体现, 但是这种参与显然是需要支付一定的成本, 比如调研、撰写立法意见、参会的交通误工等, 当从事参与政府立法的机会成本高于从事其他工作的成本时, 从经济学上的理性人角度而言, 一般民众对于参与政府立法是没有兴趣的。特别是由于立法的公共产品属性, 一般民众还会有“搭便车”心理, 以及对法律知识不熟悉而存在的高介入成本等因素。

最后, 缺乏信息反馈保障。从实践来看, 公众参与政府立法往往是单向的、间断的。即往往是由政府立法主管部门向社会征求立法意见较多, 公众主动向政府提出立法建议较少。从参与过程来看, 在征求法律议案和法律草案意见部分, 公众参与较多, 其他环节如法律议案审议、草案审查、立法调研、通过与发布等环节公众参与较少。即使对于公众参与较多的环节, 也往往是征求公众意见较多, 对意见的反馈较少。事实上, 立法是多元利益主体的博弈过程, 是不同利益主体的思想碰撞过程, 现实中仅凭政府立法机关收集公众意见再予以取舍仍然属于传统的政府单方主体立法, 而不是公众参与立法, 公众的意见特别是其利益很难真正体现在立法过程和结果上。

3 公众参与政府立法机制的完善

公众参与政府立法是一个系统工程, 不仅需要制定相关制度予以规范和保障, 还需要公众和政府立法机关转变观念, 要认识到政府立法不仅仅是政府为实现社会管理的一种应急手段, 而是政府管理社会公共事务时与民众达成的社会契约——这也是政府的行政行为合法性的重要依据之一。所以, 公众参与政府立法还有许多工作去做。目前来看, 以下几个方面似乎更为紧迫。

3.1 建立和完善公众参与政府立法权的法律制度

前已述及, 现有法律法规对于公众参与政府立法虽有零星规定, 但缺乏公众参与政府立法的正式的、全面的制度规范。公民参与政府立法不仅是政府立法民主化的要求, 更是实现直接民主的重要路径, 实现公民参与国家管理和公共事务治理的重要平台, 是公民参政议政等政治权利的重要内容, 也是实现法治政府的必然要求, 因此应当予以立法规范和保障。所以, 首先要明确规定公众参与政府立法权, 即将其作为一项重要的公民政治权利予以规定。

3.2 细化公众参与政府立法的操作规程

公众参与地方立法是一项非常细致的工作。即使有了相关的法规和规范性文件, 要真正落到实处, 则还需要相关政府立法部门对一些规定进一步细化, 形成具体的操作规程。如在选取公众参与人时要全方位考虑, 是参与公众尽量覆盖各行业各领域, 尽量体现最大限度的民意, 要特别照顾到管理相对人及其他利害关系主体、弱势群体以及具有代表性的社会团体的参与;在公众参与范围方面要尽量扩大公众参与范围, 从征集议案、法规立项、起草、立法后评估等环节都能确保公众有效参与;在立法信息公布与反馈方面, 要尽量全面及时、连续完整, 要善于利用现代多种信息渠道与公众予以沟通。

3.3 为公众参与立法提供有效保障

公众参与政府立法的重要绩效在于提出高质量的立法意见, 为此不仅会耗费一定的精力、物力, 还需要保持较高的参与热情。因此, 为鼓励公众积极、持久和广泛参与, 应当给与一定的物质补贴并采取有效的精神激励措施, 如颁发荣誉证书、在政府公共网站予以表扬和宣传, 甚至可以吸纳为兼职立法人员等, 由此唤起社会其他民众、团体参与政府立法的热情。

4 结语

行政立法的公众参与 篇9

关键词：美国,地方立法,公众参与,启示

卢梭认为, “立法权是属于人民的, 而且只能是属于人民的”。美国宪法规定行政、司法、立法三权分立, 并且相互制衡、相互监督。美国50 个州都有三权分立的政府体系, 每个州仿照联邦政府又根据各自具体情况设定公众参与程序。美国立法是一个“自下而上”的过程, 民众自己有着立法意识, 会为自己的利益提出诉求, 立法机关对这些诉求做出反应和判断。所以, 美国杰克·戴维斯就提到“那些想从立法机构得到点什么的人就必须自己去提出要求。”就美国的立法权的划分来看, 美国国会只享有宪法赋予的立法权, 而各州宪法没有赋予给国会并且宪法也没有禁止的权利。所以, 美国各州的立法权就比国会要宽泛, 这为公众参与立法提供了条件。而我国立法更多是一个“自上而下”的过程, 公众参与立法要面临很多困难, 缺乏积极性。但是, 现在社区的市享有地方立法权, 就给公众参与立法提供了便利。

一、美国地方立法公众参与机制的主要内容

( 一) 州议会立法听证制度

立法听证会来源于司法听证, 由英国传到美国。美国又将其运用到立法和行政中。立法听证会一般是指立法机关为了收集或获取最新的立法信息, 邀请利害关系人或有关议员到议会委员会陈述意见, 为委员会审查议案提供依据和参考的一种公众参与立法的制度。

立法听证程序主要包括: ( 一) 准备阶段。由议员提出议案, 各委员会审核通过; ( 二) 发布听证公告, 《美国行政程序法》规定听证举行前要通知公众举行听证的时间、地点以及所要讨论的法律和事实问题, 公告可以采用州的公报, 报刊, 或者张贴公告, 或将公告送给相关官员, 有的州规定至少在听证会开始之前的24 小时发出通知, 并张贴在本院的布告栏中; ( 三) 所有利害关系人都可以提供研究事实、证据和解决方案, 美国采取证人登记办法在听证会开始前等级作证人和邀请人; ( 四) 公开举行听证会, 除了可能会涉及国家安全, 或违反法律, 国家机密委, 商业秘密, 个人隐私等。委员会成员可对证人提出问题, 也可对证人提出的问题进行辩论; ( 五) 在法案的终审之后, 委员会将提交听证概要给全体议员和媒体, 公开印刷证言, 同时提交采纳或否决的建议; ( 六) 由专门机构对公众评议内容给予反馈意见。

州立法听证会所记录的意见, 将会成为起草法案的重要参考依据。

( 二) 美国地方立法中公众立法倡议制度

首先, 公众通过选举提出立法倡议。美国的两党制度决定了议会会员和州长的候选人想赢得选举, 就必须考虑到大多数选民的意愿。议员主动与选民交流的方式主要有以下几种: (1) 通过电话, 邮件, 面对面等方式进行一对一的交流; (2) 定期向选民报告政策问题, 了解民意; (3) 媒体宣传, 对一些有争议的事件公开举行记者招待会; (4) 公共会议或办公时间, 在选民区与选民进行讨论存在的争议问题; (5) 为选民与政府部门之间沟通提供服务; (6) 协助选民争取政府和私人投资发展社区工程。

其次, 美国公众可以通过公众提案权倡议立法。美国的有些州规定, 全州选民的3% - 5% 联名, 可以提出法律草案。另外, 美国公民还可以利用自己结社、游行、示威等权利或者加入代表自己利益的政党提出立法倡议。有些情况下, 公众缺乏专业知识, 但是社会中介组织会将他们的意见传达给立法机关, 充当公众和立法机关的沟通者。

( 三) 信息公开公告制度

信息公开公告制度是将立法的各阶段和各个阶段的立法成果向社会公开公告的制度。美国信息公开公告制度主要以下两个方面:

1. 立法会公开。在美国, 议会大厦是完全向公众开放的。美国各州议会都是以议事公开为原则, 以不公开为例外。公众可以通过网络或电视直播看到议会进程。在密苏里州公众甚至可以通过免费拨打一个电话号码, 就可以听到立法会议的记录广播。

2. 立法信息公开公告。美国《联邦程序法》要求除了国防、人事等方面的行政立法, 公众有权参与法律制定。《信息自由法》规定无论任何人, 不管是不是美国国籍, 是否在美国居住都有权向行政机关查阅或复制除规定的9 条涉及国家机密, 商业秘密和个人隐私的政府信息。如果行政机关拒绝公开信息, 公众有权向联邦地方法院提起诉讼。《阳光政府法》继《信息公开法》诞生, 解决了后者没有解决的决策透明性问题, 规定作出某项决定的会议除依法规定不能公开的外, 都可以向公众媒体公开。

二、美国地方立法公众参与机制的特点

( 一) 法律保障公众参与地方立法

美国的民主制度已经有三百多年的历史, 每一个选民都很重视自己的选举与被选举的权利, 会积极的参与每一项与自己洗洗相关的立法中去。为保障公众能够履行他们的权利《联邦程序法》、《信息自由法》、《阳光政府法》、《联邦咨询委员会立法》等法律给公众在参与地方立法的过程中提供保障, 确保立法会议的公开, 使公众能够及时、准确地参与立法, 确保了公众能够在立法前及时知晓, 立法时积极参与, 发表意见以及立法后还可以进行监督。

( 二) 公众参与地方立法形式多样

政府会在政府网站上发出关于立法通告, 收集民意并给与反馈。公众可以在网站上直接发表评论, 参与讨论。当然, 在整理这些数据的时候需要强大的技术支持, 美国有大多数地方都会有专门的部门负责技术运行, 收集, 反馈民意。除了网站以外, 立法说明还会以传单, 新闻发布会等形式出现, 所有对该项立法感兴趣的人都可以参与进来, 这就解决了不同背景的人参与的问题。另外, 公众还可以通过游行, 出版, 结社等方式, 表达自己的意见, 参与立法。

( 三) 社会组织组织在公众与政府之间作用明显

普通民众没有足够的精力和专业知识亲身亲历去参与立法, 意见可以通过社会组织来传达。这些社会组织包括行业协会和游说集团等。社会组织收集专业知识和行业标准, 为利益相关者提供法律可能对其产生的影响方面的专业意见, 他们会直接向立法机关写信或者直接参加会谈, 通过收集专业信息, 撰写报告, 向政府表达某项法规的重要性, 反应利益群体意见, 为立法提供有价值的信息。

三、对我国完善地方立法公众参与的启示

( 一) 建立和完善保障我国地方立法公众参与的法律法规及相关配套制度

美国有诸如《阳光政府法》之类的法确保了公众有参与立法的权利。而我国, 尽管在制定立法过程中, 媒体也会公开一些信息, 但是一些有关立法依据, 立法背景的文件在起草阶段并没有公开, 公众得到的只是片面的, 零碎的信息。立法性文件多是在法律通过后才公开。所以, 我国应从法律上规定相关确立地方人大和常委会立法会议 ( 除涉及国家安全, 商业秘密, 个人隐私等) 都要完全向公众公开, 以及法律上确定公众旁听制度, 确保立法信息公开, 立法程序的透明。

( 二) 扩大公众参与立法的方式

首先, 立法听证是很有效的公众参与立法的途径。我国应根据我国目前的国情, 明确立法听证的范围, 立法听证的方式, 听证人的确定以及立法听证的程序。其次, 制定立法论证会, 专家座谈会, 以及书面征求意见的细则, 对于一些专业性比较强的立法问题, 可以召开专家, 政府官员专门会议, 专家可以提供比较专业的建议, 政府根据意见修改或指定相关法规。最后, 设置专门的部门处理公众在政府网站以及公开新闻发布会发表的评论和意见, 对于采取的意见给予论证, 没有采取的意见说明理由。

( 三) 民间组织应在立法过程中发挥重要作用

民间组织是有社会力量所主办, 为社会大众提供非营利性服务的社会团体。目前, 我国民间组织的力量还比较薄弱, 缺乏强大的凝聚力。一些组织难以利用组织的力量, 动员公众来影响立法。民间组织具有专业性和组织性强的特点, 但是, 资金来源主要依靠政府支持和外国资金支持, 独立性较弱。我国也应该学习美国, 和公益性单位结合起来, 举办活动, 加大在国内筹集资金的力度, 向公众展示其所具有的实力, 从而吸纳会员, 独立运作。

参考文献

[1][法]卢梭, 李平沤译.社会契约论[M].北京:商务印书馆, 1993.

行政立法的公众参与 篇10

关键词：公众参与；城市管理；行政执法

进入21世纪新经济时代以来，随着经济的发展，城市规模不断扩大，城市人口密度不断增大。而在全球化、信息化浪潮的冲击下，城市人口素質不断提高，同时政治民主化也促进了公众主体意识的觉醒，因此对影响社会生活的城市管理问题的关切度也大大提高，迫切需要参与到公共议程的制定和执行中，从而推动城市管理行政执法中的公众参与的民主诉求。

一、公众参与理论基础

公众参与的理论兴起于欧洲大陆，来源于丹麦的公共管理改革经验，后经托马斯系统地阐述及论证，逐渐成为一种影响力较大的理论。在公众对公共决策的可接受性方面，托马斯根据参与类型的深度，将公众参与划分为以下三种类型，以获得公众信息为目的的公众参与、以强化公众对政策理解的公众参与以及以促进公众与公共管理者共同生产的伙伴关系为目的而建立的公众参与。随后，他又将公众参与的具体途径分为四类，主要包括以获取信息为目标的公众参与，以增进政策接受性为目标的公众参与，以构建政府与公民之间强有力合作为目标的公众参与，以及参与高级形式如包括申诉专员和行动中心、共同生产以及决策中制度化的结构等的公众参与。

新的公众参与与传统公众参与之间有两点明显区别：首先，新的公众参与除了执行政策制定与决策以外，这与传统公众参与一致，还在政策被采纳之后，进入公共项目的实际管理和操作。第二，新的公众参与摈弃传统公众参与的精英主义倾向，在很大程度上扩大了参与公民的范围，即也包括低收入阶层的公民。由此可见，新公众参与强调民主化，即将公共权力从政治国家逐渐向公民社会转变，公民则更多要求参与到国家公共事务的治理和管理中，同样政府的角色也要逐渐从控制者转变为辅助者和服务者。新公众参与的提出，就要求我国城市管理执法需要吸引公民的广泛参与，积极发挥公众的参与作用，即不能简单地将公众当作城市管理行政执法的对象及被动的受教者，而应培养公民成为城市管理执法的积极行动者与执行者，使之参与城市管理行政执法的制定、实施以及监督的全过程。

二、公众参与的重要性分析

公众参与概念的提出，有助于增进政府、社会以及公众三者之间的沟通，不仅有助于政府了解公众的真实想法和要求，也有助于提供公众对城市的认同感、自豪感等，更重要的是提高城市管理决策的科学性和合理性，从而降低执法成本，并提高行政执法效率。即公众参与城市管理行政执法在对执法环境改善、执法理念更新、执法标准制定以及执法水平的提高上均起到不容忽视的作用。具体表现如下：

1.有效改善城市管理行政执法环境

城市管理行政执法工作的本质是为公众提供良好的生活环境、和谐的社会环境以及稳定的社会公共秩序，而这就决定了城市管理的各项活动离不开公众参与。而只有坚持公众参与城市管理行政执法，才能有效建立包括政府官员、专家学者以及市民代表组成的城市管理咨询构架，广泛吸纳社会各方意见，才能保证城市管理符合民众的实际需求以及城市发展的需要。同时，只有坚持公众参与城市管理综合执法工作，让公众从中得到实惠，才能使城市管理的各项活动目标明确，公众也能更加积极主动配合并支持和参与城市管理活动，在一定程度上缓解了社会矛盾，维护社会稳定，有利于创造和谐的执法环境，为构建和谐社会主义服务。

2.及时更新城市管理行政执法理念

传统执法理念过于强调法律的威慑力，这与现代法治精神特别是构建和谐社会主义社会的战略要求相悖。而公众参与则是一类新的城市公共治理理念，也是实施城市管理行政执法的重要基础。城市管理综合执法，离不开公民的理解、参与和支持，公众参与也是提高城市管理执法水平的重要手段，在一定程度上成为判定城市管理工作好坏的标准。作为城市的主人，只有公众参与，城市管理措施才能得到落实，而以往单纯靠行政手段实现的执法显然已远远不能适应现代城市及政治文明的发展需求。而公众对城市管理行政执法的广泛参与也有助于构建以人为本的执法理念。

3.健全城市管理行政执法标准

公众参与还可以有效防止公共权力滥用，在一定程度上制约城市管理行政执法中权力的滥用，健全执法标准。不加制约的权力很容易被滥用，而权力一旦滥用，不仅导致官员自身的腐败，也损害了公众的合法权益。因此加强社会监督，规范执法人员的行为，是关联公民与政府的一个重要环节。公众参与有效监督城市管理行政执法过程，促使行政执法机关在运用行政权的过程中，注意倾听民众声音，及时纠正执法过程中的问题，从而建立一套完整的城市管理行政执法体制，促进依法行政，提高工作效率，有效保证城市执法的严肃性，规范城市管理行政执法行为及标准。

三、我国城市管理行政执法中的问题及解决途径

我国城市管理行政执法的公众参与已经取得一定的进展，在某些一些城市如北京、上海、深圳以及杭州等已经做出尝试，包括设立相关意见箱和电子信箱，邀请市民参加有关展示会、评审会以及听证会等活动。但总的来说，我国城市管理行政执法中的“公众参与”还处于被动状态，尚未全面推行，仍然存在许多不足，主要表现为以下几个方面：

1.公众参与度不足

受文化素质、职业以及利益等条件的限制，不少公众对城市管理的理解、认识还很浅薄、模糊，导致参与热情不高、参与深度也有限，效果不甚理想。例如对城市中的不文明现象如乱张贴、乱停、乱放等方面有所举报和提及，但大多存在于表面，难以从城市管理的深层次以及更高层面来参与，而且相对参与形式也比较单一，缺乏长效性，例如只是短暂临时性的征询意见等。

2.公众参与缺乏相关法制保障

虽然我国宪法规定，中国人民共和国的一切权力属于人民，这为公众参与城市管理执法提供法律依据。但这并未对公众参与的制度、方式以及途径等方面做出具体的可操作性解释，因此导致我国公众参与城市管理执法缺乏健全的法制保障，即缺乏规范的、操作性强的程序或规定。因此在实际生活中，公众参与没有相关合理的法律制度保障，尚未真正落实。

行政立法的公众参与 篇11

一、公众参与

(一) 公众参与是必然发展趋势

公众参与主要是指个人或者组织在行政主体之外对行政过程产生的一系列行为影响的总和, 公众参与最早在英国的普通法的“自然公正原则”中出现, 但是直到上世纪的中后期才被公共行政领域所应用。公共行政的运作模式也发生了相应的改变, 行政主导逐渐向公众参与主导过渡, 公众参与成为了现代公共行政的必然发展趋势, 主要体现在以下两个方面。

一是在世界经济一体化的背景下, 各国之间的综合国力竞争越演愈烈, 为了保证本国在国际竞争中的优势地位和经济可以健康、稳定的发展, 社会公众参与和行政决策可以解决国际竞争中的难题, 因此, 公众参与在现代公共行政中很重要。二是由于信息技术的普及, 社会公众接触越来越多样的信息源, 本国政府的决策质量好坏以及异于其他国家的决策方法, 在公众中呈现出来。面对这种情况, 政府想要封锁信息根本不能实现, 或者如果政府将信息封锁之后可能暗示政府有着不可告人的秘密, 从而引起社会公众人员的不满。因此政府开始正视信息技术在不断高速发展的客观事实, 为了更好的避免社会公众被信息风暴左右判断, 公众参与成了政府了解社会公众想法的必要途径, 从而缓解了政府与社会公众之间的紧张关系。

(二) 公众参与的分析

公众参与是现代公共行政的必然发展趋势, 因此有优点的同时也存在问题, 是一把双刃剑。

1. 公众参与的优点

公众参与过程中, 利害关系人可以主张利益直接向行政主体陈述事实并通过行政主体的回应来对自己的辩驳思路做及时的调整工作, 在听取意见与信息提供的交叉运作过程可以为行政主体提供更多更全面的信息, 从而为政府做出公正的行政行为提供了良好的条件。同时公众参与可以将利害关系人吸纳到政府的行政程序中, 能更好的使利害关系人受到行政主体的尊重, 坚定利害关系人的意志。公众参与将程序控制与实际控制相结合, 对社会公众展现了政府的行政行为的全过程, 从而加强了公众对政府的监督作用, 减少了行政权的异化机会。此外, 由于行政主体不能完全掌握信息, 对客观事实或者行政形式无法做出准确的判断, 实行公众参与可以由社会公众提供信息帮助行政主体对事实的鉴别, 同时使公众与行政主体之间达成共识, 增强了行政主体的合法行为, 提高了行政效率。

公众参与是行政主体与行政相对人有效沟通的必要途径, 社会公众的参与过程中, 可以缓解公众与行政主体之间的紧张关系, 从而加强了管理者与被管理者之间的和谐。公众参与可促使公众在参与行政主体处理共同事物时, 增强自身的主体意识和责任意识, 使社会公众逐渐成为公共服务的直接提供者, 同时推动了行政权由国家向社会回归。

2. 公众参与带来的问题

公众参与在行政行为中起着至关重要的作用, 但是公众参与可能导致行政行为无法实现自身的有效性。行政行为的有效性包涵公民意志与行政目的, 两者既可能相互统一又可能相互冲突, 当两者相互统一时可以使行政行为的有效性很好的实现, 但当两者相互冲突时可能出现行政主体对公民意志的忽视或者过于满足公民意志而导致行政目的落空, 致使行政行为的有效性原有的价值大幅度降低。当社会公众与行政主体之间存在着知识结构和拥有的信息量差异较大时, 可能损伤社会公众的利益。同时在公众参与过程中, 个人利益在强大的组织支配过程中可能受到歧视, 公众参与是人民公决的最高形式, 人民公决遵循着少数服从多数的原则, 因此则可能使少数人的利益受到损害。在公众参与时, 并不拥有完全的行政行为决定权, 因此只能向行政主体提供一些信息和建议, 在行政行为违法时, 由行政主体承担法律责任并不是由参与者的公众承担责任, 但由于由公众进行参与, 因此给了行政主体辩解的机会, 违背了追究行政主体的法律责任的常理, 使行政责任变得虚拟化。另外公众参与可能给行政主体增加不必要的人力、物力、财力的支出, 从而增加了行政成本。

二、公众参与对行政法和行政法学的挑战

公众参与包括具体的参与行政过程和行使具体公共行政职能的社会中介组织两种形态, 因此公众参与对当今的行政主体的理论提出了挑战, 加剧了公众权利的社会化。另外, 公民参与对行政行为的内涵与特点也提出了挑战, 因为公民参与使行政民主化的范围不断扩大, 丰富了行政行为的蕴含的意志内容。同时, 在公民参与过程中, 行政主体所行使的职权趋向多样化形式, 使行政管理方式的适用范围越来越大, 从行政行为效力的角度讲, 不同的法律效力的诉讼程序不同, 因此公众参与对行政行为的效力理论提出了挑战。我国在公法与私法上没有明确的划分, 但伴随着公众参与在行政领域的不断扩展, 行政主体运用私法手段谋取利益得以实现, 导致了私法与公法的界限越来越模糊, 对行政法的归属提出了很大的挑战。

三、结语

公众参与为公众与社会主体之间的和谐关系提供了重要的途径, 准确的把握了公共行政的发展方向和基本理论的研究, 提供智力支持来更好的实现行政法的转型, 让公众与行政主体之间共同创造和谐的社会。

参考文献

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