行政立法听证

2024-08-25

行政立法听证（共4篇）

行政立法听证篇1

一、关于地方立法听证制度的基本概念与背景

立法听证是指立法机关在立法过程中, 积极获取与立法有关的信息、听取与立法有关的建议, 通过邀请相关政府部门、专家、学者、有关当事人以及与法律法规有利害关系的公民到会, 通过会议的形式为立法决策提供意见和建议的一种制度。

听证制度最先应用于欧洲大陆的英国, 再逐渐传播到欧洲其他国家, 并为欧洲大陆以外的美日等国所引用, 最终在其国内成为立法中较为完善、最有效果的一项立法制度。在此过程中, 立法听证制度也逐渐引起我国立法机关的重视, 并最终被引入我国, 确立了立法听证制度。究其原因有以下几方面的因素: 首先, 我国是一个人民主权国家, 国家的一切权利属于人民, 我国实行人民民主原则和依法治国原则, 这是我国引进这项制度的政治基础; 其次, 建立立法听证制度, 有利于推进立法民主化, 充分反映了民情、民意, 有利于广聚民智, 这是它的民主基础; 再次, 我国受到经济市场化、政治民主化、社会利益多元化等多种宏观因素的影响, 迫切需要一种民主的、全方位的立法模式来协调各方利益群体, 这是它的现实基础; 最后, 立法听证制度体现的立法决策民主化是科学立法、民主立法的题中之意, 是我国建设法治国家、法治政府、法治社会的立法程序保障。

1999 年9 月9 日, 广东省颁布的《广东省建设工程招标投标管理条例 ( 修订草案) 》成为我国首条通过立法听证程序而产生的地方性法规。2000 年我国正式通过了《立法法》, 其中第三十六条规定“列入常务委员会会议议程的法律案, 法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”[1]《立法法》第一次将立法听证作为一项制度用法律的形式做了规定。

二、我国地方立法听证制度存在的主要问题

听证制度在我国还出于初级阶段, 因为其在我国适用的时间还不长, 所以在实际运行过程中还存在大量的问题需要解决。

( 一) 听证的依据存在问题

从最初通过有关部门和学者大量的调研到立法听证制度在我国广泛的适用, 立法听证制度在我国完全是一个从无到有的过程, 其并不存在具体的法律依据。自2000 年我国《立法法》颁布以后, 我国立法听证制度才有了基本的法律基础和明确的法律依据。虽然《立法法》赋予了听证制度基本的法律依据, 但此法律依据还过于单薄, 并没有对立法听证制度各方面做一个详尽、确切的规定, 因此立法听证的依据还存在很多存在的问题, 主要体现在以下几个方面: 首先《立法法》中对于立法听证制度的规定过于粗略, 缺乏详细、明确、有效的规定, 也不像《价格法》那样对价格听证有刚性的规定[2]; 其次是在国家中西部的市、县、自治县等地区还没有为立法听证会制定专门的立法听证制度规范, 而东部发达地区很多城市即使制定了制度规范, 一次性或者暂行性的规范占了大多数; 最后是立法听证在现实生活中进行的次数较少, 因为其是一种选择性的立法程序, 进行听证的成本较高, 所以很多立法听证都成为了地方开门立法的装饰品。

( 二) 听证的范围存在问题

我国《立法法》第三十六条规定, 列入常务委员会会议议程的法律案, 法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式[3]。但是对于哪些立法活动可以听证, 哪些立法活动必须听证, 哪些立法活动不用听证, 《立法法》中没有明确的规定。因此, 立法听证的范围标准如何掌握成为一个重要问题。

( 三) 听证参与人的确定及其权利保障存在问题

民主性、公正性、广泛性是立法听证的基本原则, 地方立法听证的参加人主要是相关政府部门、专家、学者、有关当事人以及与法律法规有利害关系的公民。但在实际在操作过程中, 立法部门为了保障部门利益以及立法部门的主观倾向, 听证参与人的民主性、广泛性始终得不到有效保障。而在听证参与人的权利保障方面, 地方立法听证规则中基本没有做出明确、有效的规定, 少量的主要涉及到质证、辩论等程序性事项, 以致地方听证组织的随意性和主导性过强。

( 四) 听证的效能问题

在立法听证的操作过程中, 组织者往往居于权威地位, 部门代表主导性过强, 有关利益相关人的表达形式相当于“汇报”, 意思表示要么过于僵硬, 要么带有严重的情绪化色彩, 其意志和意思表示往往缺乏理性化。而立法部门相对的听证人则处于被动地位, 因为基于其较低的法律地位, 听证意见自然不能等同或高于代表的意见, 由此使得听证效能极其低下。

三、地方立法听证制度的完善

( 一) 完善地方立法听证的法律依据。地方立法机关应该在坚持原则性与灵活性相结合的前提下, 依据《立法法》的指导, 再根据地方的实际情况制定符合地方需要的立法听证规则, 在必要可行的情况下, 这些规则也可以上升为法律、法规, 进一步巩固听证的法律基础。此外, 随着立法听证的广泛应用, 听证已经成为立法和其他行政过程中一种有效的民主参与形式, 除了《立法法》外, 还可以制定如《听证法》等法律, 将听证以法律的具体形式固定下来, 并留足适当的空间以适应地方的多样性。

( 二) 进一步明确听证的范围。听证在立法过程中逐渐成为一种准司法程序, 因其工作量大, 程序性强, 占用资源多, 也不能适用所有法律、法规的制定, 而多数地方政府也因此有意回避, 立法阶段尽量不予举行, 因此立法听证更应以明确的形式固定下来。根据“需要”和“可能需要”的原则, 笔者认为以下法案应该举行听证会: 1. 法案内容对本地区的经济和社会发展有长远影响的; 2. 法案内容对公民、法人、其他组织的切身利益息息相关的; 3. 法案内容没有上位法依据或者上位法依据不明确的; 4. 法案内容涉及社会不同层面, 且相互之间存在严重利益冲突, 需要广泛听取意见, 加强协调合作的; 5. 其他有必要举行立法听证的。

( 三) 立法听证是法治民主化的重要体现, 公开、公正、公平也是其基本原则, 在听证过程中, 参与人的参与不光是形式的参与, 也应是实质的参与, 不同参与人的不同参与意见应该得到同等的考虑, 而不应主观形成主导意见, 以一种先入为主的形式来进行听证。在听证过程中, 支持意见应予以考虑, 反对意见更应得到重点对待, 对持反对意见者应允许其优先发言, 在之后的过程中, 对其意见采纳的应优先公开, 不采纳的应优先予以做出合理解释。

( 四) 立法听证的最终目的是实现立法的科学化、民主化, 而在听证会过程中各方的利益诉求、提供的专业知识、地方性知识等对听证影响的大小决定了听证会的成功与否。因此, 听证过程中必须予以参与者同等的参与地位和参与权利, 对于听证结果, 有关专门委员会和常委会工作机构应当以听证报告为依据, 没有采纳的意见应当予以说明[4], 对听证结果和解释说明都应当予以公告。

四、结语

总之, 立法听证制度为社会中不同利益群体表达诉求提供了途径, 也是地方政府开门立法的重要表现, 立法机关在听取意见, 搜集信息的同时也广泛的集中了民智, 把各种有效的意见和建议吸收到法规中来, 转化为立法成果。

参考文献

[1]中华人民共和国立法法[M].北京:中国法制出版社, 2000.

[2]黎赐锦, 郑毅生, 汤黎明.关于地方人大及其常委会听证制度的专题研究[M].北京:中央编译出版社, 2004 (3) :138.

[3]中华人民共和国立法法[M].北京:中国法制出版社, 2000.

[4]孔繁斌, 魏姝.立法听证效能研究——以程序设计与叙事模式为论域[M].北京:中央编译出版社, 2004 (3) :165.

行政立法听证篇2

周军

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随着世界民主与人权状况的改善,听证制度已日益成为当今世界各法治国家立法程序和行政程序中一项极为重要的制度。尽管各国对于听证的适用范围和进行方式等的具体规定不尽相同,但其所体现的精神和价值却是一致的。听证制度以公开、合理的程序将立法权和行政权的运用建立在合法适当的基础上,一定程度上避免了权力拥有者仅凭少数人的主观臆断给社会成员带来的不良影响。

听证制度的建立既是改善法制程序的需要,也是现代民主与人权价值的重要体现。而立法权的运用正是现代法治国家中一切权利产生和运用的基础,对社会各方面有着广泛和深刻的影响。因此,立法机关在立法过程中适当地运用听证制度,以召开听证会的形式直接听取各方面的意见,为法律、法规审议提供参考,对保障法律、法规的合法性和合理性有着极大的意义: 第一,有利于立法机关收集有关团体组织、政府官员、专家学者,尤其是利害相关人等的意见。现代法制建设的成功与否,不仅依赖于正确的法治意识、完善的立法理论、饱满的工作热情,还紧紧依赖于社会政治力量对比的变化,依赖于人民群众的支持与参与。立法工作无论是总结过去的实践经验使之抽象为普遍适用的规范,还是借鉴他人成功的做法以缩短摸索的过程,都需要使立法机关能够总是择优决策。因此,对于立法工作而言,法学理论是一根支柱,人民群众是另一根支柱。不能想象没有理论指导的立法会是成功的立法,更不能想象没有人民群众的支持而能够成功实施立法。

第二,有利于公众寻求一个质证和辩论的公开论坛,并利用这个论坛向立法机关反映人民的真实意愿。由于近年来国家对法制建设的高度重视,人民群众的法制意识正在不断增强。过去的实践表明,我们的立法工作始终受到广大人民群众的普遍关注,他们极希望能有机会与立法人员面对面地交换意见,更希望通过一定的方式直接或间接地参加到立法工作中来。立法听证制度的建立不仅能够满足人民群众的愿望,而且也是不可多得的法制宣传形式。

第三,有利于提高立法的民主性和科学性。听证的过程不仅是收集利害相关人意见的过程,也是一个与社会各方面进行充分协商的过程,立法机关在听证的基础上根据各方面的要求进行充分的综合平衡,使所拟定的草案能最大限度地吸纳各方面的意见和建议,充分保障立法的民主性和科学性。

第四,有利于增强人民群众对法治的信心。我国法治制度的建立是在国家统一部署下进行的,普通民众对此缺乏较为主动的态度,加之过去一些法律法规或规章没有经过充分论证便匆忙出台,与普通民众的要求不够亲和。如果建立立法听证制度,对一些与民众关系密切的法规进行听证,而且立法机关能充分重视民众的意见,便可以较好地得到利害相关各方的合作,比起草单位单独起草法案更容易为各方所接受,法规的实施将更为顺利。

由于听证制度的积极作用,许多国家建立起以听证制度为核心的公众参与立法制度。在我们过去的立法模式中,广泛征求社会各界的意见一直是我们的优良传统,特别是各种征求意见会和专家论证会在一定程度上具备了立法听证的雏形,取得了丰富的经验。改革开放后我国民主与法制的建设也为听证制度的移植和发展奠定了基础。

笔者以为,建立立法听证制度应重点抓好以下几个方面: 第一,要正确认识法的本质,树立现代法治意识,切实保障人民群众的法治主体地位。

党的十五大提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”的方略,明确了人民群众是依法治国的主体,这是我国历史上对法本质认识的重大转变。立法工作特别是地方立法工作不能仅看成是为政府部门提供“管理手段”,而是要“在党的领导下努力实现各项工作的法制化、规范化,保证人民群众依照法律规定,通过各种途径和形式,参与管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。”因此,立法听证制度的建立就要求立法工作人员进一步增强民主和法治意识,尊重人民群众的意志,体现党的主张。

第二,要充分发挥地方立法的作用,率先尝试建立起立法听证制度。

地方立法既要为一个地区的法制建设服务,又应自觉肩负为国家改革进行先导的责任,因此,地方立法权的行使过程便不仅仅是一个归纳与表述现存经济关系与政治关系的过程,更是一个对现存经济关系创新的过程,是一个努力利用各种优秀法律资源的过程。在条件成熟的情况下,充分发挥地方立法的试验作用,大胆进行立法听证制度的“试验”。

第三,完善配套措施,充分发动群众,保证听证制度的实施和听证价值的实现。

首先,应合理确定法案听证的范围。立法听证程序适用范围与行政听证程序适用范围不同,与立法审议的范围也不相同,不是要求所有的法规都要经过听证程序,而主要限于那些与广大人民群众关系密切,特别是与广大人民群众现行生活方式不同的社会制度改革方面的法规。因为这类法规的实施可能会给民众习惯的生活方式带来冲击,会影响到部分人的既得利益。没必要将一切立法项目特别是许多复杂的、技术性强的不宜进行听证的立法项目都适用听证程序,既浪费了大量的人力物力,又可能会给正常的立法工作带来一定的难度。

其次,应建立一套较为完整的听证程序。包括听证会主持机关如何公布听证会的时间、地点、进行听证的法案要旨、允许参加的人员和报名办法,如何处理听证会所获意见、资料、如何向审议机关提出报告、说明以及以何种方式向其它听证参与人进行反馈等。

再次,应进一步提高立法机关工作人员和参与审议的人民代表的素质。特别是强调主持立法听证的工作人员的工作作风要认真细致,进一步强化他们的责任感和民主意识,要求他们尊重参与听证的人民群众,重视人民群众提出的意见。由于立法听证不可能对各种意见当场作出是否采纳的决定,因此还应强调事后向审议机关提交关于听证情况的报告,向参与听证特别是提出意见的群众进行反馈。2 否则,不仅不能使听证程序真正产生实效,而且还会影响人民群众对立法机关的信任感,影响立法机关所作出决策的正确性与合理性。

论立法听证制度的完善篇3

关键词：听证,立法听证,民主,困境

听证制度作为正当法律程序的一部分, 最初在英国只适用于司法审判领域, 体现为公平和救济原则。后来, 这一制度从英国传到美国, 美国又把它移植到立法和行政中, 作为增加立法和行政民主化以及有关当局广泛获取信息的主要方法。第二次世界大战以后, 听证制度又传到日本和拉丁美洲一些受美国影响较大的国家。20世纪60年代以来, 随着行政权力的不断膨胀, 西方社会加强公众参与立法和行政事务的呼声越来越高, 听证制度受到世界各国的普遍认同, 成为司法、立法和行政领域中一项行之有效的民主程序。

正是因为它体现着民主的精神, 立法听证制度在西方国家也是随着民主精神的发展而得到不断健全完善的, 有论者甚至认为, 其最初甚至可以在英国1215年的《自由大宪章》有关公民的“法律保护权”的观念和制度中找到它的影子, 它的发展经历着一个从司法听证到立法听证的过程。最初在英国、美国的司法审判制度中确立了听证制度, 如美国司法制度中著名的“正当法律程序”就包含着听证程序;随着民主和法治的发展, 西方社会公众参与立法和行政的事务的呼声高涨, 立法听证制度便应运而生, 受到普遍认同, 特别是二战之后, 日本和拉美等一些国家相应实行了立法听证。对立法听证制度的作用, 美国学者d.杜鲁门的阐释最为精辟:一是从政策和技术上就法案的条款、名词等作出正确的解释;二是作为传播手段向公众灌输法案的内容;三是通过听证会这一安全阀为公众提供缓和冲突及解除困扰的手段。

作为一种程序性民主, 立法听证是指立法机关在制定涉及公民、法人或其他组织权益的法律时, 赋予利益相关人表达自身利益的权利和机会, 并将这种利益表达作为立法依据或参考的制度形式和实践。这是因为, 立法是一种涉及个人利益与社会公共利益、不同利益群体间利益的平衡与倾斜的公共决策问题, 立法决策的结果往往是一个各方利益平衡和妥协的方案, 所以, 其决策过程必然是一个各方利益协商与协调的过程, 而立法听证程序则在制度上为各种利益群体提供了一个表达群体利益的场所和机会。在听证会上, 听证参加人可以基于其代表的利益群体之利益, 通过阐述自己的观点、反驳他人的主张, 使决策者充分了解各种利益之间的矛盾, 从而为立法者的最终决策提供重要的参考。在当代法治国家, 听证制度已经成为公民参与立法的一种“日常化”的渠道, 它不仅能促使当权者关心人民的切身利益, 而且能给予每个人参与立法的可能, 从而使人们都有同样的途径进入到宪法所建立的政治秩序中。在西方立法实践中, 议会立法必须由议会下辖的不同事务委员会或法案委员会举行听证会, 通过立法听证会广开言路、集思广益, 立法机构在听证意见的基础上对法案作出取舍, 已达到各种权利和利益的平衡。

我国的司法听证制度起步较晚, 第一次规定听证制度始于1996年颁布实施的《行政处罚法》, 而立法听证制度的确立又延迟了几年时间, 直到2000年颁布实施的《立法法》才得以正式确立。

听证制度在我国是个舶来品, 是西方民主政治和宪政文化在异域的衍生。但是这个舶来品在我国似乎出现了水土不服的症状, 许多听证会流于形式、走过场, 会议组织者在会前想达到的目的都达到了, 群众的呼声和意见基本不听或者根本不考虑, 参加会议的市民代表成了“聋子耳朵”——一个陪衬而已, 听证会开成了座谈会, 没有不同观点意见的激烈辩论和陈述, 更没有利益双方的博弈, 听证会只是立法权力机关的舞台, 完全成了内部会议。对于立法听证遭遇的窘迫, 有各种各样的观点, 大多都是归于听证制度法律规定的不完善, 但笔者在这里却不十分认同。

首先, 听证法律制度在西方国家十分发达, 并具有丰富的实践操作经验, 国内要想适用, 完全可以借鉴并进行本土化的改良。但是制度的完善并不能从根本上改变立法听证制度所面临的窘迫。我国立法由于受旧观念以及历史习惯的影响, 享有立法权的国家机关、部门和立法者普遍还带着浓厚的长官意识和官僚主义思想, 认为立法只是职能部门的事, 与社会公众无关, 于是在立法时不愿意听证, 对立法听证告知义务履行不到位, 习惯于“暗箱操作”的“关门立法”。观念的形成不是一天两天的, 而是在长期的立法实践过程中养成的, 想要改变这种习惯和观念, 绝非一日之功, 仅仅寄托于制度和法律的完善是不切实际的, 也许制度的不完善只是对于这种习惯的一个托词和借口。

其次, 立法听证无论是作为一种立法的民主方式还是一种程序制度, 都要求立法主体在立法活动中广泛听取当事人和利害关系人的意见, 因此公众参与是立法听证的核心。在立法过程中将公众意见作为决策的依据或者参考, 使所立之法尽可能的合乎民意, 发挥良法功能。公众参与的必要性及其核心地位不言而喻, 这与其固有的价值和功能意义紧密相关。但是, 在我国立法听证当中, 公众参与意识极弱, 公众参与缺乏自主性和积极性, 公民自愿参与不足。公民怠于行使参与立法的权利, 怕出头、随大众, 是公众的普遍心理。而且, 我国的公众参与是政府主导立法下的公众参与, 政府权力制约公众参与的过程性因素几乎贯穿在整个立法过程中, 使公众没有自主权, 丧失主动性, 并对政府权力产生惧怕, 不敢与政府博弈。

再者, 听证制度是在西方民主政治大的环境下孕育和发展起来的, 西方国家普遍认为, 众多利益集团的并存是人类个性和主体性的直接体现, 是民主政治的重要组成部分, 立法的实质是对各种利益关系的界定、分配和协调。因此, 在一定意义上, 民主政治就是程序政治。甚至有人认为立法机关是各种利益的天然聚集场所, “立法者的选举程序创造了一个立法市场, 在其中, 立法者向那些在金钱和投票上有利于他们获胜的人们‘出售’立法保护”。“立法程序是有特殊利益间的交易所决定的。……法律的制定和颁布是以总成交的买卖。”因此, 如何把立法活动控制在人们所能容忍和接受的限度之内, 便成为法治国家所共同关注的问题。也就是说, 现代民主国家均规定立法听证制度, 是因为它更符合民主政治的本性。作为一种程序民主的重要运行机制, 立法听证制度的核心是以一种较为完善的形式正义来确保实质正义, 用公平正当的程序来确保产生公正的结果。但在中国, 虽然我们也强调民主政治、人民当家作主、强调程序正义和实体正义并重, 但真正能够落实的正义有多少?公权力和私权利从未发生过碰撞, 又何以来的平等博弈?权力的不均衡是导致正义缺失的根本原因, 而立法听证制度所遭遇窘迫的最根本原因也在于此。

综上所述, 尽管立法听证制度正遭遇着重重困难和窘境, 但我们对当下立法听证制度也应满怀期待与信任。毕竟立法听证是民主政治的体现, 是公众表达民意的一个有效途径。在我国立法听证是新生事物, 因此它的发展与完善, 也就注定了需要有一个自我实践的过程。正如学者周旺生所说:“作为一种民主立法制度, 立法听证的出现和效果, 是同一定条件相关联的。从根本上说, 它的走向还取决于中国经济、政治、法治的全局性状况。”我相信, 我国社会法治的进步、民智的提升以及参与空间的逐步扩大, 一定能够促使我们重新思索和正确认识立法听证制度的意义与作用, 从而使立法听证的制度设置得以不断深化与完善, 并能充分发挥它应有的作用。

参考文献

[1]王春明.听证的分类[J].人大研究, 2004.

[2]苗连营.立法程序论[M].北京:中国检察出版社, 2001.

[3]汪全胜.立法听证研究[M].北京:北京大学出版社, 2003.

[4]彭宗超, 薛澜, 阚珂.听证制度:透明决策与公共治理[M].北京:清华大学出版社, 2004.