立法听证的范围

立法听证的范围（精选6篇）

立法听证的范围 篇1

摘要：立法听证制度是现代民主政治重要支柱性制度, 立法听证制度在我国的确立和发展, 极大地促进了我国现代法制建设, 也符合保障公民权利、限制政府权力, 建立服务型政府这一发展趋势。虽然立法听证本是保证立法民主化, 充分听取各方面特别是广大民众意见的一个好形式, 对于促进法制化进程有着巨大作用。但是, 立法听证制度在我国还是一个相当年轻的制度, 立法听证制度实施的实际效果与理想功效之间差距很大, 许多听证会现在却流于形式、走过场, 立法听证遭遇了许多困境和窘迫。

关键词：听证,立法听证,民主,困境

听证制度作为正当法律程序的一部分, 最初在英国只适用于司法审判领域, 体现为公平和救济原则。后来, 这一制度从英国传到美国, 美国又把它移植到立法和行政中, 作为增加立法和行政民主化以及有关当局广泛获取信息的主要方法。第二次世界大战以后, 听证制度又传到日本和拉丁美洲一些受美国影响较大的国家。20世纪60年代以来, 随着行政权力的不断膨胀, 西方社会加强公众参与立法和行政事务的呼声越来越高, 听证制度受到世界各国的普遍认同, 成为司法、立法和行政领域中一项行之有效的民主程序。

正是因为它体现着民主的精神, 立法听证制度在西方国家也是随着民主精神的发展而得到不断健全完善的, 有论者甚至认为, 其最初甚至可以在英国1215年的《自由大宪章》有关公民的“法律保护权”的观念和制度中找到它的影子, 它的发展经历着一个从司法听证到立法听证的过程。最初在英国、美国的司法审判制度中确立了听证制度, 如美国司法制度中著名的“正当法律程序”就包含着听证程序;随着民主和法治的发展, 西方社会公众参与立法和行政的事务的呼声高涨, 立法听证制度便应运而生, 受到普遍认同, 特别是二战之后, 日本和拉美等一些国家相应实行了立法听证。对立法听证制度的作用, 美国学者d.杜鲁门的阐释最为精辟:一是从政策和技术上就法案的条款、名词等作出正确的解释;二是作为传播手段向公众灌输法案的内容;三是通过听证会这一安全阀为公众提供缓和冲突及解除困扰的手段。

作为一种程序性民主, 立法听证是指立法机关在制定涉及公民、法人或其他组织权益的法律时, 赋予利益相关人表达自身利益的权利和机会, 并将这种利益表达作为立法依据或参考的制度形式和实践。这是因为, 立法是一种涉及个人利益与社会公共利益、不同利益群体间利益的平衡与倾斜的公共决策问题, 立法决策的结果往往是一个各方利益平衡和妥协的方案, 所以, 其决策过程必然是一个各方利益协商与协调的过程, 而立法听证程序则在制度上为各种利益群体提供了一个表达群体利益的场所和机会。在听证会上, 听证参加人可以基于其代表的利益群体之利益, 通过阐述自己的观点、反驳他人的主张, 使决策者充分了解各种利益之间的矛盾, 从而为立法者的最终决策提供重要的参考。在当代法治国家, 听证制度已经成为公民参与立法的一种“日常化”的渠道, 它不仅能促使当权者关心人民的切身利益, 而且能给予每个人参与立法的可能, 从而使人们都有同样的途径进入到宪法所建立的政治秩序中。在西方立法实践中, 议会立法必须由议会下辖的不同事务委员会或法案委员会举行听证会, 通过立法听证会广开言路、集思广益, 立法机构在听证意见的基础上对法案作出取舍, 已达到各种权利和利益的平衡。

我国的司法听证制度起步较晚, 第一次规定听证制度始于1996年颁布实施的《行政处罚法》, 而立法听证制度的确立又延迟了几年时间, 直到2000年颁布实施的《立法法》才得以正式确立。

听证制度在我国是个舶来品, 是西方民主政治和宪政文化在异域的衍生。但是这个舶来品在我国似乎出现了水土不服的症状, 许多听证会流于形式、走过场, 会议组织者在会前想达到的目的都达到了, 群众的呼声和意见基本不听或者根本不考虑, 参加会议的市民代表成了“聋子耳朵”——一个陪衬而已, 听证会开成了座谈会, 没有不同观点意见的激烈辩论和陈述, 更没有利益双方的博弈, 听证会只是立法权力机关的舞台, 完全成了内部会议。对于立法听证遭遇的窘迫, 有各种各样的观点, 大多都是归于听证制度法律规定的不完善, 但笔者在这里却不十分认同。

首先, 听证法律制度在西方国家十分发达, 并具有丰富的实践操作经验, 国内要想适用, 完全可以借鉴并进行本土化的改良。但是制度的完善并不能从根本上改变立法听证制度所面临的窘迫。我国立法由于受旧观念以及历史习惯的影响, 享有立法权的国家机关、部门和立法者普遍还带着浓厚的长官意识和官僚主义思想, 认为立法只是职能部门的事, 与社会公众无关, 于是在立法时不愿意听证, 对立法听证告知义务履行不到位, 习惯于“暗箱操作”的“关门立法”。观念的形成不是一天两天的, 而是在长期的立法实践过程中养成的, 想要改变这种习惯和观念, 绝非一日之功, 仅仅寄托于制度和法律的完善是不切实际的, 也许制度的不完善只是对于这种习惯的一个托词和借口。

其次, 立法听证无论是作为一种立法的民主方式还是一种程序制度, 都要求立法主体在立法活动中广泛听取当事人和利害关系人的意见, 因此公众参与是立法听证的核心。在立法过程中将公众意见作为决策的依据或者参考, 使所立之法尽可能的合乎民意, 发挥良法功能。公众参与的必要性及其核心地位不言而喻, 这与其固有的价值和功能意义紧密相关。但是, 在我国立法听证当中, 公众参与意识极弱, 公众参与缺乏自主性和积极性, 公民自愿参与不足。公民怠于行使参与立法的权利, 怕出头、随大众, 是公众的普遍心理。而且, 我国的公众参与是政府主导立法下的公众参与, 政府权力制约公众参与的过程性因素几乎贯穿在整个立法过程中, 使公众没有自主权, 丧失主动性, 并对政府权力产生惧怕, 不敢与政府博弈。

再者, 听证制度是在西方民主政治大的环境下孕育和发展起来的, 西方国家普遍认为, 众多利益集团的并存是人类个性和主体性的直接体现, 是民主政治的重要组成部分, 立法的实质是对各种利益关系的界定、分配和协调。因此, 在一定意义上, 民主政治就是程序政治。甚至有人认为立法机关是各种利益的天然聚集场所, “立法者的选举程序创造了一个立法市场, 在其中, 立法者向那些在金钱和投票上有利于他们获胜的人们‘出售’立法保护”。“立法程序是有特殊利益间的交易所决定的。……法律的制定和颁布是以总成交的买卖。”因此, 如何把立法活动控制在人们所能容忍和接受的限度之内, 便成为法治国家所共同关注的问题。也就是说, 现代民主国家均规定立法听证制度, 是因为它更符合民主政治的本性。作为一种程序民主的重要运行机制, 立法听证制度的核心是以一种较为完善的形式正义来确保实质正义, 用公平正当的程序来确保产生公正的结果。但在中国, 虽然我们也强调民主政治、人民当家作主、强调程序正义和实体正义并重, 但真正能够落实的正义有多少?公权力和私权利从未发生过碰撞, 又何以来的平等博弈?权力的不均衡是导致正义缺失的根本原因, 而立法听证制度所遭遇窘迫的最根本原因也在于此。

综上所述, 尽管立法听证制度正遭遇着重重困难和窘境, 但我们对当下立法听证制度也应满怀期待与信任。毕竟立法听证是民主政治的体现, 是公众表达民意的一个有效途径。在我国立法听证是新生事物, 因此它的发展与完善, 也就注定了需要有一个自我实践的过程。正如学者周旺生所说:“作为一种民主立法制度, 立法听证的出现和效果, 是同一定条件相关联的。从根本上说, 它的走向还取决于中国经济、政治、法治的全局性状况。”我相信, 我国社会法治的进步、民智的提升以及参与空间的逐步扩大, 一定能够促使我们重新思索和正确认识立法听证制度的意义与作用, 从而使立法听证的制度设置得以不断深化与完善, 并能充分发挥它应有的作用。

参考文献

[1]王春明.听证的分类[J].人大研究, 2004.

[2]苗连营.立法程序论[M].北京:中国检察出版社, 2001.

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[4]彭宗超, 薛澜, 阚珂.听证制度:透明决策与公共治理[M].北京:清华大学出版社, 2004.

[5]王惠玲.我国立法型听证的现状及对策[J].法律科学 (西北政法学院学报) , 2006, (5) .

立法听证的范围 篇2

周军

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随着世界民主与人权状况的改善,听证制度已日益成为当今世界各法治国家立法程序和行政程序中一项极为重要的制度。尽管各国对于听证的适用范围和进行方式等的具体规定不尽相同,但其所体现的精神和价值却是一致的。听证制度以公开、合理的程序将立法权和行政权的运用建立在合法适当的基础上,一定程度上避免了权力拥有者仅凭少数人的主观臆断给社会成员带来的不良影响。

听证制度的建立既是改善法制程序的需要,也是现代民主与人权价值的重要体现。而立法权的运用正是现代法治国家中一切权利产生和运用的基础,对社会各方面有着广泛和深刻的影响。因此,立法机关在立法过程中适当地运用听证制度,以召开听证会的形式直接听取各方面的意见,为法律、法规审议提供参考,对保障法律、法规的合法性和合理性有着极大的意义: 第一,有利于立法机关收集有关团体组织、政府官员、专家学者,尤其是利害相关人等的意见。现代法制建设的成功与否,不仅依赖于正确的法治意识、完善的立法理论、饱满的工作热情,还紧紧依赖于社会政治力量对比的变化,依赖于人民群众的支持与参与。立法工作无论是总结过去的实践经验使之抽象为普遍适用的规范,还是借鉴他人成功的做法以缩短摸索的过程,都需要使立法机关能够总是择优决策。因此,对于立法工作而言,法学理论是一根支柱,人民群众是另一根支柱。不能想象没有理论指导的立法会是成功的立法,更不能想象没有人民群众的支持而能够成功实施立法。

第二,有利于公众寻求一个质证和辩论的公开论坛,并利用这个论坛向立法机关反映人民的真实意愿。由于近年来国家对法制建设的高度重视,人民群众的法制意识正在不断增强。过去的实践表明,我们的立法工作始终受到广大人民群众的普遍关注,他们极希望能有机会与立法人员面对面地交换意见,更希望通过一定的方式直接或间接地参加到立法工作中来。立法听证制度的建立不仅能够满足人民群众的愿望,而且也是不可多得的法制宣传形式。

第三,有利于提高立法的民主性和科学性。听证的过程不仅是收集利害相关人意见的过程,也是一个与社会各方面进行充分协商的过程,立法机关在听证的基础上根据各方面的要求进行充分的综合平衡,使所拟定的草案能最大限度地吸纳各方面的意见和建议,充分保障立法的民主性和科学性。

第四,有利于增强人民群众对法治的信心。我国法治制度的建立是在国家统一部署下进行的,普通民众对此缺乏较为主动的态度,加之过去一些法律法规或规章没有经过充分论证便匆忙出台,与普通民众的要求不够亲和。如果建立立法听证制度,对一些与民众关系密切的法规进行听证,而且立法机关能充分重视民众的意见,便可以较好地得到利害相关各方的合作,比起草单位单独起草法案更容易为各方所接受,法规的实施将更为顺利。

由于听证制度的积极作用,许多国家建立起以听证制度为核心的公众参与立法制度。在我们过去的立法模式中,广泛征求社会各界的意见一直是我们的优良传统,特别是各种征求意见会和专家论证会在一定程度上具备了立法听证的雏形,取得了丰富的经验。改革开放后我国民主与法制的建设也为听证制度的移植和发展奠定了基础。

笔者以为,建立立法听证制度应重点抓好以下几个方面: 第一,要正确认识法的本质,树立现代法治意识,切实保障人民群众的法治主体地位。

党的十五大提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”的方略,明确了人民群众是依法治国的主体,这是我国历史上对法本质认识的重大转变。立法工作特别是地方立法工作不能仅看成是为政府部门提供“管理手段”,而是要“在党的领导下努力实现各项工作的法制化、规范化,保证人民群众依照法律规定,通过各种途径和形式,参与管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。”因此,立法听证制度的建立就要求立法工作人员进一步增强民主和法治意识,尊重人民群众的意志,体现党的主张。

第二,要充分发挥地方立法的作用,率先尝试建立起立法听证制度。

地方立法既要为一个地区的法制建设服务,又应自觉肩负为国家改革进行先导的责任,因此,地方立法权的行使过程便不仅仅是一个归纳与表述现存经济关系与政治关系的过程,更是一个对现存经济关系创新的过程,是一个努力利用各种优秀法律资源的过程。在条件成熟的情况下,充分发挥地方立法的试验作用,大胆进行立法听证制度的“试验”。

第三,完善配套措施,充分发动群众,保证听证制度的实施和听证价值的实现。

首先,应合理确定法案听证的范围。立法听证程序适用范围与行政听证程序适用范围不同,与立法审议的范围也不相同,不是要求所有的法规都要经过听证程序,而主要限于那些与广大人民群众关系密切,特别是与广大人民群众现行生活方式不同的社会制度改革方面的法规。因为这类法规的实施可能会给民众习惯的生活方式带来冲击,会影响到部分人的既得利益。没必要将一切立法项目特别是许多复杂的、技术性强的不宜进行听证的立法项目都适用听证程序,既浪费了大量的人力物力,又可能会给正常的立法工作带来一定的难度。

其次,应建立一套较为完整的听证程序。包括听证会主持机关如何公布听证会的时间、地点、进行听证的法案要旨、允许参加的人员和报名办法,如何处理听证会所获意见、资料、如何向审议机关提出报告、说明以及以何种方式向其它听证参与人进行反馈等。

再次,应进一步提高立法机关工作人员和参与审议的人民代表的素质。特别是强调主持立法听证的工作人员的工作作风要认真细致,进一步强化他们的责任感和民主意识,要求他们尊重参与听证的人民群众,重视人民群众提出的意见。由于立法听证不可能对各种意见当场作出是否采纳的决定,因此还应强调事后向审议机关提交关于听证情况的报告,向参与听证特别是提出意见的群众进行反馈。2 否则,不仅不能使听证程序真正产生实效,而且还会影响人民群众对立法机关的信任感,影响立法机关所作出决策的正确性与合理性。

立法听证制度研究 篇3

关键词：立法听证；适用范围；立法听证法

立法听证作为一种重要的国家立法程序制度，其内核在于“听取利害相关人的意见”，而在我国当前的立法实践中，立法听证制度应当是全国人大及其常委会、国务院、地方各级人大及其常委会在制定法律、行政法规、地方性法规及自治条例、单行条例的过程中，在进行涉及到公民、法人和其他机构的权力利益的立法的时候，让利害关系人有机会阐述自己观点，聆听其看法的程序法律制度。

一、我国立法听证制度的建立和发展

1.我国立法听证制度的建立

我国在立法领域引进听证制度主要是基于以下因素：首先，我国是人民民主专政的社会主义国家，一切权利属于人民；其次，全面推进依法治国，建立社会主义法治国家的需要；再次，是立法机关科学立法的需要；最后，是由社会主义市场经济以及政治民主化等多种要素影响形成的。实践证明，引进立法听证制度对于促进我国立法工作的科学、民主有着巨大的促进作用。

2000年3月15日，第九届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国立法法》，该法三十四条规定：

“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关专门委员会和法制工作委员会应当听取各方面意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。这也是我国首次用法律的形式确立立法听证制度。

2.我国立法听证制度的发展

从2000年7月1日《立法法》实施以来，立法听证制度首先在地方立法过程中得到了良好的使用。根据全国人大常委会统计的资料，1999年至2006年底，省、自治区、直辖市人大常委会共对56件地方性法规草案或修订草案举行了立法听证会55次，截止到2009年5月1日，省级人大常委会共举行了立法听证会63次，截止到2011年底，我国各级立法机关，包括全国人大常委会、省级人大常委会和有立法权的市人大常委会，共举行各种立法听证会一百余次。

各地立法机关为了配合《立法法》的实施，相继出台了多种针对立法听证的规范性法律文件，形式主要有：

第一，在地方性法規中对听证制度做出原则性规定。这种规则制定方式与《立法法》相似，在与立法听证制度相关的地方性法规中做出原则性规定，并不将其单独规定，主要代表省份是吉林省、湖北省等。

第二、制定专门的地方性法规。这种做法体现出了对立法听证制度的高度重视，并用地方性法规的行使将其确定下来。如广东省、山东省、深圳市、甘肃省等地都采用了类似的方式。

第三、制定内部的规范性文件。这种文件一般由主任会议或者人大常委会通过，形成内部规范性文件。代表地方主要有上海市、北京市、浙江省、安徽省、湖南省等。

二、我国立法听证制度存在的问题

1.立法听证制度的法律依据不完整

我国立法听证制度虽然在《立法法》中有所规定，但是规定依然较为模糊，适用上具有极强的自主选择性。如第三十六条的规定，虽然法律明确规定了在需要听证时，应当召开听证会，但是对于需要的界定依然给立法者提供了巨大的自由裁量空间。第六十七条也有类似的规定。通过两个法条可以看出，立法听证只是立法科学化、民主化多种方式之一，立法者可以根据自身需求在座谈会、论证会和听证会之间进行选择。但是，这也导致了我们忽视了听证会与论证会和座谈会相比所具有的公开性和充分性的特点，也无法准确界定哪些法律应该采用听证会。同时，《立法法》三十六条和六十七条仅是针对全国人大常委会和国务院的法律规范，对于地方立法机关并无明确规定。因此《立法法》在规制地方立法行为中依然力度不够。

2.立法听证制度的听证范围不明确

从立法听证在我国的实践来看，立法听证制度在我国地方呈现出了“形态各异”的局面，一方面是因为立法听证制度进入我国时间较短，我国的立法机关缺乏成熟的经验，另一方面《立法法》的规定过于模糊，无法给地方立法机关明确的指导。《立法法》七十七条规定地方性法规、自治条例和单行条例的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。“参照”一词意味着，地方立法机关在立法过程中是可以存在一定的选取余地，也意指不一定要执行立法听证。即使是全国人民代表大会常务委员会、国务院，立法听证也仅仅只是一种可供选择的听取意见的形式。同时还应指出，在整个《立法法》当中，只涉及唯一的一个“听证会”词语，除此之外再也没有与立法听证相关的规定。

三、进一步完善我国立法听证制度的建议

1.制定全国统一的立法听证法

立法听证制度在近几年的实践中对于促进我国立法工作科学化、民主化意义重大，诸多立法机构也在立法听证实践中积累了一定的经验，这些都为我国制定统一的立法听证法奠定了基础。但是由于我国缺乏统一的立法听证法，导致各地立法机关在操作立法听证时程序上千差万别，效果也大小不一。所以，对于我国立法现状而言，制定统一的立法听证法有着深刻的意义。

首先，有利于促进立法听证实践的发展。《立法法》颁布后，立法听证正式被写入法条，成为我国立法机关制定法律的重要程序之一。各地也纷纷出台了配套的立法听证规则，人民参与立法听证的热情空前提高。但是全国统一的立法听证法迟迟没有颁布，这不仅阻碍了立法听证制度的发展，也抑制了人民参与法律制定的热情。制定全国统一的立法听证法，可以规范全国立法机关的立法听证程序，促进地方立法听证法规的完善，进一步促进我国立法听证制度的发展。

第二，指导地方立法，维护公民合法权益的重要依据。《立法法》出台后不久，我国多个省市制定了与立法听证制度配套的法规和规章，如《北京市人大常委会立法听证工作规程》、《厦门市政府立法听证程序试行办法》、《广西壮族自治区人民政府立法听证制度实施办法》等。立法听证法的出台对于统一类似的法规、规章，促进地方立法听证制度完善必然有着巨大的意义。

同时我国《宪法》规定，人民是国家的主人，拥有管理国家的全部权利。公民通过参加立法听证进而参与立法是公民国家主人地位的体现。完善立法听证制度，制定立法听证法，保障公民参政议政的权利是宪法的要求。

第四，是全面推进依法治国的需要。党的十八届四中全会充分体现出了党依法治国的决心和勇气。党的十八大以来，党中央高度重视依法治国，强调落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，必须全面推进科学立法、严格執法、公正司法、全民守法进程。制定立法听证法，完善立法听证制度有利于进一步提升立法的科学性，为依法治国打下坚持的基础。

2.准确界定立法听证的适用范围

准确界定立法听证制度的适用范围，对于提升其效率，切实起到促进立法科学化、民主化的效果有着巨大的影响。

首先，要明确区分正式听证和非正式听证的适用范围。虽然如果将所有法律的制定都纳入到正式立法听证中肯定更有利于保护民众的知情权和参与法律制定的权利，但是立法听证制度本身程序复杂、周期长、成本高等特点使得并非所有的法律制定都适用立法听证制度。而且，从我国公民参与政治的水平来看，大部分公民的政治参与能力是十分有限的，这也限制了广泛使用立法听证制度。因此，针对某部法律适用正式的立法听证还是非正式的立法听证应该赋予立法机关一定的自由裁量权，根据实际情况决定采用何种立法听证方式。从国外经验来看，立法机关自由裁量权的使用也必须受到宪法以及配套法律的限制，防止立法机关不适当的使用自由裁量权。

其次，应当适当限定立法听证的使用范围。虽然立法听证制度在使用上具有普遍性的特点，但针对某些特殊领域依然不适用使用立法听证制度。如涉及国家安全和国家秘密、商业秘密的领域。美国联邦行政程序法对国家的军事和外交事项、机关内部管理、人事、公共财产、信贷、补助金、福利和合同事务，以及解释性法规、关于政策的一般声明、机关组织、办事程序和手续等，均作了排除性规定；德国联邦行政程序法第28条第二款规定，对于行政行为，在一些特殊的情形下，行政机关可免除听证。

3.完善立法听证程序的相关程序内容

首先，我国《立法法》只规定了听证机构应该起到良好的组织协调作用，但是却没有明确的指出由哪个部门担任听证机构。我国各地立法机关中，许多都制定了常委会作为听证机构。对于常委会是否担任立法听证机构，法律应当明确规定。

其次，应当听证明确陈述人、主持人的权利和义务。立法听证过程中，应当明确规定听证主持人、听证陈述人的权利义务。听证陈述人在听证会过程中所享有的各项权利（包括依法参加听证会，提出有关议案的建议、意见，以及维护自身利益与公益的“言论免责权等）和应当履行的义务（包括遵守宪法和法律，保守国家机密和商业秘密，以及广泛听取群众意见并如实反馈广大群众和社会各方的意见等）以及法律责任（包括在听证中代表人滥用权利，玩忽职守或不尽法律义务应当承担的法律后果）。

4.广泛应用网上听证模式

浅议我国的立法听证制度 篇4

一、我国立法听证制度的实施现状

自2000 年我国《立法法》通过并确立立法听证制度以来, 立法听证制度在我国不断发展并逐步走向完善, 在各地都取得了一定的成效。就“国家”立法的层面而言, 2005 年9 月27 日, 全国人大常委会针对《个人所得税法修正案 ( 草案) 》中的个人所得税工薪所得减除费用标准问题举行了立法听证会, 这是我国《立法法》颁布并确立立法听证制度以来由全国人大常委会举行的第一次立法听证, 较之前全国人大经常采用的举行座谈会或者公布立法草案等方式, 立法听证会能够吸纳更多利益群体的意见, 有利于立法听证制度在我国的进一步发展与完善。就“地方”立法层面而言, 各地人大及其常委会以及人民政府将立法听证制度作为立法民主化的一项制度创新, [2]以《立法法》中的规定作为法律依据, 在此基础上根据各地实际情况相继制定了立法听证规则, 进一步细化规定了立法程序, 以促进立法听证制度在地方立法中的实施。到2005 年, 我国31 个省市 ( 不含台港澳) 中, 绝大多数省市的人大或政府进行过立法听证实践或制定了专门的立法听证规则。[3]到2006 年已有31 个省级人大机关先后举行了45 次立法听证会。这些都表明了立法听证制度在立法实践中得以实施, 并对立法的进一步完善起到了一定的作用。

虽然立法听证制度已在我国法律中确立并得到了一定的发展, 但是在实践中该制度的实施也存在许多问题, 并受到许多限制。由于立法听证在各地具有不同的立法规则, 缺乏具体的规范化实施程序, 经常使得立法听证的效果大打折扣。而且许多立法听证的结果对立法的影响甚微, 并不能真实地反映民意, 如价格听证会中出现的“逢听必涨”的情形等, 使得立法听证制度在我国的开展呈现出“一边热”的情形, 即立法机关对举行立法听证会积极热情, 而公众则鲜少甚至不愿参加立法听证。这些情形的出现都表明立法听证制度在我国需要进一步完善才能真正地发挥其功效。作为一种民主立法制度, 立法听证的出现和效果, 是同一定条件相关联的。从根本上说, 它的走向还取决于中国经济、政治、法治的全局性状况。[4]因此, 要从我国的法制体系与现实国情出发, 不断克服该制度实施的障碍, 促进民主法制社会的建设。

二、我国立法听证制度存在的问题

由于立法听证制度在我国起步较晚, 其实施的基础较为薄弱。从立法听证制度在各地的运行来看, 其受限于法制体系与国情影响, 仍然存在许多问题, 主要表现为:

( 一) 立法听证的法律依据不明确, 法律规范不统一

立法听证制度在我国虽得到普遍推广, 但仍处于不完备的状态, 其实施的法律依据较为模糊。我国目前关于立法听证制度的基本法律规定仅限于《立法法》, 而《立法法》只是将立法听证作为立法机关在立法过程中“听取意见”的一种方式, 与举行立法听证会相并列的还有举行座谈会、论证会等可供选择的方式, 即立法听证并不是法定的必经程序, 立法机关在听取意见时享有一定的自由裁量权, 可以自行决定是否举行听证会, 这就使得立法听证的法律保障较为薄弱。此外, 对于地方立法听证制度而言, 严格来讲并没有法律依据。因为《立法法》主要是针对全国人大常委会以及国务院的立法行为, 并不具体涉及地方立法机关的相关立法行为, 所以《立法法》中有关立法听证制度的规定是否同样适用于地方立法仍有待考察, 地方立法听证制度的开展受到了限制。

此外, 有关立法听证的法律规范并不统一, 具体而言, 我国目前就立法听证的法律规范主要有四个不同位阶的法律规定: 基本法律《立法法》的规定、行政法规《规章制定程序条例》和《行政法规制定程序条例》的规定、地方性法规、行政规章的规定。其中, 《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》中有关立法听证制度的规定是基本的法律依据, 各地人大及人民政府在此基础上制定不同的法律规范, 但是因此也形成各地地方立法听证的法律规定之间相互冲突的情形, 导致了立法听证制度在不同地方有不同的实施标准, 甚至出现了下位法与上位法相冲突的情形, 因此有必要统一与规范不同位阶关于立法听证制度的规定, 形成一个相互协调的立法听证法律体系框架。

( 二) 立法听证的范围不明确

从法律规定来看, 《立法法》第34 条、第58 条明确规定了举行听证会可以作为听取意见的一种方式, 但也只是对立法听证制度作了一项原则性的规定, 将其限定为听取意见可供选择的方式之一, 并没有明确指出“可以”以及“应该”举行听证会实施立法听证的情形, 无法确定实施立法听证的事项, 使得立法听证的范围不明确; 从实践情况来看, 各地的立法听证规则对听证范围也没有加以具体规定, 听证会的举行主要集中在一些与公众利益密切相关、影响较大的社会热点事件, 所涉及的范围较为狭窄, 如《深圳市人民代表大会常务委员会听证条例》第六条就规定了四类可以听证的事项, (3) 这可能会导致一些迫切需要立法听证制度来体现公众意见的立法事项被排除在外, 无法积极的将公众利益诉求体现在立法过程中, 不利于实现立法决策的民主化与立法结果的科学化, 限制了立法听证制度实施的效果。

( 三) 立法听证参加人的确定存在问题

民主的核心就是自治原则, 自治原则要求全体公民都有权参与公共事务。[5]而在《立法法》中并未对可以参加立法听证的主体作相关规定, 各地方在其地方立法听证规则中对听证参加人也只是作了一个原则性的规定或根本未作规定, 常常只是强调让受到影响的相关利益主体以及有关公众参与到立法听证中, 但对选择利益主体的标准并未予以界定, 且对听证参加人的代表性判定以及构成比例等并未详细规定, 使得在听证参加人的选择上具有很大的随意性。此外, 立法部门总是希望制定并通过法规, 无形中会对那些可能提出反对意见的人产生抵触, 这就会影响听证参加人的选择和确定结果。[6]立法听证参加人选择的随意性将会使得听证意见不能广泛代表民意, 具有一定的偏见或者倾向, 最终导致立法机关在立法过程中不能全面采纳公众意见, 不利于实现立法的科学化与民主化。

( 四) 立法听证制度的实施缺乏有效监督

立法听证制度能否良好地运行一定程度上取决于对它的监督是否有力。而在我国的立法听证制度中, 听证信息公开的不完备以及听证结果处理的不公开使得监督难以展开, 而公众听证意识的淡薄以及有关部门重实体轻程序的意识都限制了公众对立法听证的有效监督, 使其怠于对听证制度进行监督并提出意见。此外, 我国目前也未形成一套完善的监督体制, 法律中并未规定对立法听证制度的监督主体以及监督权限, 也未规定未实施立法听证的相关法律后果, 最终导致了立法听证制度处于缺乏有效监督的状态, 不利于立法听证制度合法有效的实施。

三、完善我国的立法听证制度

立法听证制度在我国确立虽已有十多年, 但其仍处于发展阶段, 在具体实施过程中仍然存在许多问题, 因此完善我国的立法听证制度是大势所趋。主要可以从以下四个方面予以发展完善:

( 一) 加强和完善立法听证法律体系

一个制度的良好运行必须有一个完善的法律体系予以支撑, 鉴于我国立法听证制度存在法律依据不明确以及法律规范不统一的情况, 可以从以下两方面着手以加强和完善立法听证法律体系:

一方面, 明确我国立法听证的法律依据并加以规范。首先, 修改作为立法听证基本法律依据的《立法法》, 明确规定将立法听证制度的适用扩大至地方立法过程中, 而不仅仅是限定在全国人大常委会及国务院的立法中, 为我国地方立法过程中听证制度的运行提供明确的法律依据。此外, 可以在行政法规《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》中对立法听证的程序、方式等予以进一步规定和完善, 确保立法听证制度做到有法可依。

另一方面, 构建统一的立法听证法律规范。依据单行法律与行政法规对立法听证制度作出的规定, 地方人大及其常委会以及人民政府以下位法服从上位法为原则, 在地方性法规和行政规章中制定详尽的地方立法听证规则, 同时注意协调不同法律文件中对该制度的规定, 解决立法冲突, 使不同位阶以及同一位阶中关于该制度的规定能够配合运作, 构建一个完善的立法听证法律体系框架。

( 二) 明确界定立法听证的范围

立法听证范围的大小直接影响着公众可以参与立法的范围大小, 如果界定范围过大, 则会导致立法成本过高, 降低我国的立法效率, 不符合立法的宗旨。而如果界定范围过于狭窄, 则无法保证立法质量的提高, 使得公众不能积极广泛地参与到立法过程中, 极易使立法听证流于形式, 因此要合理界定立法听证的范围并在相关法律中予以明确规定。具体而言, 即法律对立法听证范围的规定应该是详尽而具体的, 做到宜细不宜粗。一方面, 应规定“应该”进行听证的事项, 将听证作为这些事项的法定程序, 确立立法听证的法律地位。同时对不举行听证的事项在法律中予以明确规定, 而在排除不进行听证的事项以及必须听证的事项之外的其他事项 ( 即“可以”听证的事项) 则无须在法律中作出规定。另一方面, 适当扩大我国立法听证的范围, 不仅局限于影响重大的某些领域的立法, 而应扩大至所有影响重大、矛盾集中的立法中, 且赋予公民、法人和其他组织可以要求举行听证的权利, 而不是将举行听证作为仅为行政机关和立法部门可以享有的权利。通过对公众积极要求举行听证的事项的总结, 有计划地扩大我国立法听证的范围, 激发公众参与立法听证的积极性。

( 三) 确立并完善听证参加人的遴选机制

立法会不可避免的牵涉不同主体的利益, 立法的过程实质上是协调与平衡利益的过程, 而立法听证则为表达不同主体的利益提供了重要渠道, 因此在确定可以参与立法听证的主体时要严格与审慎。首先, 确立听证参加人的遴选标准, 即参加人应具有广泛代表性与公平代表性, 设定可以成为听证参加人的条件, 排除一些不符合条件的人选。其次, 在遴选方式上, 可以采用比例代表制、职业代表制以及地区代表制等方法, 确保不同职业不同社会阶层的人皆能参与到立法听证中来, 以保证立法的民主。再次, 确立统一的遴选程序, 即确立具体的产生听证参加人的步骤, 做到遴选过程的公平与公开, 保证产生听证参加人的过程是合法有效的。最后, 在听证参加人中, 除了规定具体的听证参加人的人数, 还要为专家学者保留一定比例的名额, 因为立法具有一定的专业性, 有必要让专家学者参与到立法听证中来对立法给予一定的指导与建议, 也让普通民众对立法有更深入的了解与认识。

( 四) 完善立法听证的监督机制

有效地监督可以进一步促进立法听证制度的良好运行以及效果的实现, 对立法听证制度监督的缺失极易使该制度成为“走过场”的制度, 因此有必要构建一个较为完善的立法听证监督机制。一方面, 加强立法听证的内部监督, 可通过事前引导以及事后复查方式进行监督, 明确不举行立法听证以及违法实施立法听证时相关主体的法律责任, 通过责任追究机制的建立与完善来督促立法听证制度的实施; 另一方面, 加强立法听证的外部监督, 包括媒体监督以及人民群众的监督。可以通过借鉴美国的有关做法, 引导外部力量的监督以保证立法听证的实施。如美国在其众议院章程中规定: “任何一次由委员会或下属委员会 ( 除了公务员行为标准委员会或其下属委员会) 举行的听证会都应该对公众开放, 包括对广播、电视及摄像的开放。”[7]我国也可以在相关法律中加以规定, 赋予公众监督的权利, 通过听证过程与结果的公开为监督的实施提供便利的条件。

摘要：立法听证制度作为程序民主的一种重要表现形式, 是一种重要的制度创新, 有助于公民直接参与立法, 并能够促进立法的科学化与民主化。目前, 虽然立法听证制度在我国已经得以正式确立并取得了一定的效果, 但其在实施过程中仍存在许多问题, 因此有必要进一步完善立法听证制度, 解决其存在的问题, 促进我国民主法制的建设。

关键词：立法听证,听证范围,公众参与,制度

参考文献

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[4]王晨波.立法听证:待完善的平台和规则[J].中国新闻周刊, 2005 (8) :30.

[5]戴维·赫尔德.民主的模式[M].燕继荣等译.北京:中央编译出版社, 1998:340, 399.

[6]黎赐锦, 郑毅生, 汤黎明.地方人大及其常委会听证制度研究[J].人大研究, 2003 (12) .

立法听证的范围 篇5

【发布文号】桂政发[1999]42号 【发布日期】1999-05-25 【生效日期】1999-05-25 【失效日期】 【所属类别】地方法规 【文件来源】中国法院网

广西壮族自治区人民政府关于印发立法听证制度实施办法的通知

（桂政发〔1999〕42号）

各地区行署，各市、县、自治县人民政府，柳铁，区直各委、办、厅、局：

《广西壮族自治区人民政府立法听证制度实施办法》已经1999年4月27日自治区人民政府第9次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

广西壮族自治区人民政府

一九九九年五月二十五日

广西壮族自治区人民政府立法听证制度实施办法

第一条 第一条 为了使政府立法工作充分反映和体现人民群众的意志和利益，推进政府立法工作科学化、民主化，提高政府立法工作质量，制定本办法。

第二条 第二条 本办法所称立法听证，是指在政府立法工作过程中，由地方性法规、规章草案的起草部门或者审查部门以召开听证会的形式，公开听取与草案密切相关的管理相对人和其他利害关系人意见或者建议的活动。

第三条 第三条 对公民、法人和其他组织切身利益有重大影响的下列立法项目，应当举行立法听证：

（一）规定行政许可制度、特许行为的；

（二）规定国家机关收费项目或者标准的；

（三）禁止或者限制较多公民、法人和其他组织从事某种活动的；

（四）义务性规范较多的；

（五）设置的行政处罚种类较多、较重或者行政处罚幅度较大的；

（六）设置行政强制措施的；

（七）对公民、法人和其他组织切身利益有重大影响的其他立法项目。

第四条 第四条 立法听证由地方性法规、规章草案的起草部门或者审查部门组织。

地方性法规、规章草案委托院校、科研等有关单位代为起草的，立法听证由委托方组织。

第五条 第五条 立法听证应当在地方性法规、规章草案征求意见稿拟定后举行。

第六条 第六条 起草部门举行立法听证前，应当拟定立法听证工作方案。立法听证工作方案主要包括下列内容：

（一）举行听证的时间、地点；

（二）听证的主要问题；

（三）参加听证的公民、法人和其他组织名单；

（四）立法听证主持人名单；

（五）立法听证经费安排。

立法听证工作方案应当报送自治区人民政府法制工作机构备案。

第七条 第七条 属于本办法第三条规定范围的立法项目，一般应当举行一次立法听证。对涉及较多公民、法人和其他组织切身利益或者关系到国计民生的立法项目，应当举行二次或者二次以上立法听证。

第八条 第八条 每次立法听证，邀请参加听证的公民、法人和其他组织的代表人数为十至三十人，其中管理相对人参加立法听证的代表应当占二分之一以上。

第九条 第九条 起草部门应当在举行立法听证十日前，向拟定参加立法听证的公民、法人和其他组织发送邀请函，附送地方性法规、规章草案征求意见稿及其起草说明。

第十条 第十条 立法听证按下列顺序进行：

（一）立法听证主持人介绍出席立法听证的人员基本情况；

（二）地方性法规、规章草案起草小组负责人介绍立法的必要性和依据，草案征求意见稿的主要内容，与公民、法人和其他组织切身利益关系密切的主要规定等有关情况。

（三）出席立法听证的代表对地方性法规、规章草案征求意见稿发表意见，陈述支持或者反对的理由，必要时，起草小组成员可以对代表提出的问题和意见作适当说明和解释；

（四）起草小组负责人作总结性发言。

第十一条 第十一条 地方性法规、规章草案起草小组成员应当参加立法听证，并由其中一人担任立法听证书记员。自治区人民政府法制工作机构、与该地方性法规、规章实施密切相关的部门可以派员参加听证。

第十二条 第十二条 书记员应当将参加立法听证的代表发表的意见如实、全部记入笔录。对代表提交的书面意见，书记员应当接收，并在笔录中予以登记。

参加立法听证的代表要求查阅、修改笔录的，书记员应当允许，但不得要求代表在听证笔录中签名或者盖章。

地方性法规、规章草案送审时，应当附送听证笔录一式五份。

第十三条 第十三条 对参加立法听证的代表提出的意见，起草部门应当进行全面研究并作相应处理。

第十四条 第十四条 起草部门应当在报送自治区人民政府法制工作机构审查的起草说明中，对立法听证的下列情况予以反映：

（一）举行立法听证的时间、地点；

（二）参加立法听证的代表名单；

（三）代表提出的主要意见及其理由、依据；

（四）地方性法规、规章草案送审稿采纳代表意见的情况，不采纳的主要意见和不采纳的理由、依据。

第十五条 第十五条 起草部门不按照本规定举行立法听证或者在起草说明中未对立法听证有关情况予以反映的，自治区人民政府法制工作机构可以将地方性法规、规章草案退回起草部门。

第十六条 第十六条 自治区人民政府法制工作机构在地方性法规、规章草案审查过程中，认为草案送审稿涉及公民、法人和其他组织切身利益的有关规定存在较多问题的，可以再次举行立法听证。

第十七条 第十七条 立法听证所需费用，由起草部门承担。

参加立法听证的代表的交通费、住宿费、伙食费、出差补助等必要开支，由起草部门按照有关财务规定予以支付。起草部门不得以任何形式向代表收取费用。

第十八条 第十八条 参加立法听证的代表所在单位应当支持代表参加立法听证，为其参加立法听证提供便利。

第十九条 第十九条 起草部门除举行立法听证听取意见外，还应当按照政府立法工作程序有关规定征求有关部门、基层组织和人民群众的意见。

第二十条 第二十条 南宁市人民政府立法工作参照本办法执行。

第二十一条 第二十一条 本办法由自治区人民政府法制工作机构负责解释。

第二十二条 第二十二条 本办法自发布之日起施行。

立法听证的范围 篇6

“工欲善其事, 必先利其器”。在法治社会语境下, 环鄱区开展生态、经济建设必须依托于法律制度的构建与完善, 而立法质量将直接影响环鄱区的法制建设成果;立法听证制度不仅对立法质量的提高有促进作用, 在环鄱区建设中更彰显着诸多宪政价值。

一、立法听证制度体现民主立法价值

卢梭曾言:“要为人类制定法律, 简直需要神明”[2]P80, “立法者在一切方面都是国家中的一个非凡人物。如果说由于他的天才而应该如此的话, 那么由于他的职务他也同样应该如此。”[3]P81“生也有崖, 而知无涯”, 就个人的知识和经验而言, 难免存在局限与缺漏。因此, “闭门造车”则必定“出门不合辙”;要提高立法质量应当采取民主立法、“开门立法”的方式, 让人民参与法律草案的提议、立项、研讨到最后的通过等立法活动的各个环节。

民主立法的科学性已被历史反复地证明。首先, 民主立法能够提高立法质量与决策水平。“开门立法”可以集中民智、反映民意, 减少、避免独权专断立法可能导致的失误与过失, 保障立法结果的公平、正义与科学。其次, 民主立法使法在运行过程中取得更好的社会实效。民主立法就是将社会不同利益阶层之间将其关于立法草案意见集中讨论的过程, 从而将矛盾进行外化, 并终可将其消弭。

立法听证便是民主立法的重要方式之一。立法听证一般由提出法案的政府组织, 通过指定或者推选的方式使不同利益集团选派相应代表, 使其在听证会议上表达、交流关于法律草案的意见与看法, 并最终实现法案的决策与制定。立法听证能够通过会议的方式, 集中反映民众意见与看法;同时, 立法听证又是政府立法信息公开、公民有序民主参与方式的体现, 有效保障了正当程序的实现。

二、立法听证制度展现有限政府理念

政府是“必要的恶”, 我们需要政府权力的存在的同时, 又需要限制政府权力的运用。美国开国先贤麦迪逊曾指出, “但是政府本身若不是对人性的最大耻辱, 又是什么呢?如果人都是天使, 就不需要任何政府了。如果是天使统治人, 就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[4]P264故而人民必须对政府权力的进行监们, 必须有辅助性的预防措施”, 而这个“预防措施”就是用他的话来说就是“野心必须用野心来对抗”[5]P264。所以, 我们应当认为, 政府权力的存在是必需的, 但是政府权力绝不能是无限的, 我们必须对其通过内部均衡和外部监督的方式加以规制, 以实现有限政府的宪政目标。

立法听证制度便是实现有限政府目标的一种方式。在环鄱区法制建设过程中, 公民通过立法听证有序参与立法活动中, 架构公民与政府之间沟通、互动的桥梁, 使民意在政府立法中能够直接体现与展示, 从而在外部对政府形成监督与规制, 以约束其公权力行使与运用, 有效防止政府乱作为。

三、立法听证制度展示私权尊重观念

公民的权利和自由是神圣不可侵犯的。政府行使公共权力, 进行社会管理, 其最终目标应当在于保障公民私权利和维护公民自由。罗纳德·德沃金教授认为, 即便以“社会公共利益”的名义, “为了维护社会更大多数人的幸福和福祉”, 也不能够对公民个人私权利加以侵害, 公民权利和自由永远只能作为一种目标追求而存在, 而不能成为手段。而这种价值理念同样也是宪政国家应当具备的基本特征。

在环鄱区经济、生态建设过程中, 面对纷繁复杂且瞬息万变的行政事务, 政府在客观上需要追求其行政行为的即时性与高效性, 这便有可能导致政府行政行为的不合理, 甚至导致公民合法权利受到侵害。因此, 法律优位与法律保留显得尤为必要, 通过这两个原则使法律在效力上能够优位于行政行为, 且政府必须在法律明文规定情况下才能够对公民权利加以限制与剥夺。而法律优位与法律保留则直接受制于立法。所以, 加强私权保护必先加强立法建设。政府在做出损害公民私权的行政立法时, 必须首先举行立法听证, 使利益受损的公民得以参与, 通过意见表达与沟通协商的方式进行法案决策, 这样不仅能够保障公民的知情权、参与权、申诉权等程序性权利, 而且更为重要的是在抽象行政行为、未成熟行政行为不可诉的现行行政诉讼体制下, 为公民提供了事前的、更高效的权利救济措施, 更加有效地保障公民人身权、财产权等实体性权利。

结语

立法听证制度, 不仅闪耀着民主立法、有限政府和尊重私权等宪政价值的光芒, 更是对建设社会主义法治国家的回应。在进行环鄱阳湖区建设过程中, 应当将立法听证制度常态化与制度化, 并在法律上进行相关立法听证制度进行建设与完善, 以发挥其功用。

参考文献

[1][EB∕OL]http://baike.baidu.com/view/3092179.htm

[2][3][法]卢梭.社会契约论[M].何兆武译, 北京:商务印书馆, 2003.