听证功能

听证功能（通用6篇）

听证功能 篇1

20世纪80年代末，改革开放较早的城市，如深圳市，率先尝试在公共价格决策领域引入类似听证制度的咨询委员会制。随后我国陆续对行政处罚、价格调整、立法决策领域的公共决策体制进行变革，听证制度被正式引入。由于没有国家层面的听证程序立法，各地的听证具体操作大相径庭。造成这一事实的根本原因是各级政府对听证制度功能的理解不同。因此有必要对听证制度的功能做进一步的研究。

一、听证制度的起源及其内涵

听证制度源于西方法治比较健全的国家，听证一词出现于司法领域。20世纪开始，为避免经济危机、适应生产高度社会化的需要，国家开始强有力地干预社会经济生活，行政权急剧膨胀，导致侵害个人、组织合法权益的现象日益突出和严重。于是在法官的努力下司法领域的听证程序被应用于行政领域，又逐渐扩展到了立法领域。1946年美国颁布了《联邦行政程序法》是首次以成文法的形式明确规定了行政听证程序。随后，欧洲各国以及亚洲的日本、韩国等国纷纷效仿。

听证的法理基础来源于三个原则：一是自然公正原则。任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见，这是英美普通法的一个重要原则。二是正当法律程序原则。美国于联邦宪法第5条规定：“未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”宪法修正案第14条又规定：“任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由和财产。”三是法治原则。最初行政权发动对相对人造成利益损害，除了行政机关自身纠正以外，只要允许行政相对人提起诉讼即可达到法治主义的目的。”随着社会的发展，不仅需要司法救济型的事后手段，而更需要事前或事中的救济保障人们的权利。

听证是指政府组织在做出直接涉及公众或公民利益的公共决策时，应当听取利害关系人、社会各方及有关专家的意见以实现良好治理的一种必要的规范性程序设计。在我国听证制度主要包括行政听证、立法听证和价格听证。其目的主要是为了决策的科学化和民主化，就是把科学引入决策过程中，运用民主和科学的方法，把决策变成集思广益的、有科学根据的、有制度保证的过程。实质是通过程序正义以期达到结果的正义。不存在任何正当结果的独立标准，而是存在一种公平或者公正的程序，只要这种程序被人们恰当的遵守，其结果就被确认为公平或公正的。这一论述认为结果正义的价值完全取决于程序正义，虽过分夸大程序的作用，但对程序价值的理解还是值得肯定。

二、听证制度的公共决策功能

公共政策体现的是公共利益，制订公共政策的官员必须放弃个人和部门的利益诉求，没有相关制度约束是难以实现的。由此产生了公共政策目标偏离。听证制度可以有效的解决了这一问题，将当事人、利益相关方及专家等集中起来表达各自的意见，政府则作为裁判综合考虑各方意见，依据听证报告做出最后决策。听证制度的公共决策功能有以下6点：

1、公平公正

政府和个人在公共决策中处于不平等的地位。政府作为一个利益主体，其利益时常与公众利益发生偏离。虽然人们可以通过司法救济来改变政府的不当行为，但是司法程序较为复杂，耗时费力。因此通过听证制度实现信息公开，确保各方表达利益表达等可以保证人们和政府处于平等的地位。这是一种事前或事中手段，各国的实践表明其成本由政府来承担，对公民来说更多的是一种权利而非义务。

2、公众参与

公众参与是让普通公众通过听证会的形式直接或间接地参与关系他们切身利益的公共决策。听证制度真正让普通百姓影响甚至决定公共决策，改变过去公共决策仅由有关官员说了算的局面。通过扩大公众参与，也可以实现政府与公众的直接沟通和互动, 增进相互的合作。公众参与是民主政治的客观要求，随着人们民主意识的不断加强客观上也要求政府改变传统的决策模式。

3、公开透明

以往公共决策给人们的感觉就是神秘的，更多的是以暗箱方式操作。政府和普通公民存在严重的信息不对称的现象。而公共决策事实上关系到广大人群的切身利益，人们有权利了解相关信息。听证制度则要求除了涉及国家机密或者是不便公共公开的事项通过听证会的形式向大众公开。加上媒体的关注报道，使公共事务处在一种阳光的状态下，接受公民和社会的监督。

4、理性选择

这是听证的工具性价值。通过听取当事人、专家及其他人的意见达到理性决策。理性决策的前提是信息的充分获得。政府的信息是有限的，面对日益复杂的公共问题难免应接不暇，通过听证这一形式可以获得信息。国外的听证会注重发挥专家的作用，目的在于能获得更多专业的信息达到理性决策的目的，非常值得我国借鉴。

5、合法规范

听证制度的建立本身就是法律规范不断完善的表现，通过对程序的规范达到实体的规范。其意义在于将实体法中所赋予公民的权利具体化，是公民权利得以实现的保障。同时听证制度也符合国家的根本大法——宪法。这一制度有助于将决策纳入规范的程序中，提高公共决策的合法性。

6、提高效率

初看之下增加一个决策环节会导致成本增加，实际上听证制度却有效的降低了决策成本，提高了决策效率。听证的成本是召开听证会所需的一切资源，而它的收益则是多方面的。有利于决策的科学化、降低决策执行成本、减少了原本政府决策收集、处理信息的成本。同时听证会相互辩论的过程调节社会矛盾，以一种非暴力的方式达成一致。

三、听证制度提升了政治体制的合法性

中国政府在过去20年的改革开放中取得了全球瞩目的成就，经济的持续高速增长以及由此对中国社会产生的深远影响是中国政权政治合法性的源泉。随着经济发展和社会变迁产生了贫富差距拉大、官员腐败等问题，加上人们对政府不断增长的期望无不使政府合法性受到挑战。如何获得更深层次的合法性成为政府要认真面对的问题。听证制度是政府合法性的一个重要来源。

1、法律层面

我国宪法第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”合法性字面的意思就是合乎法律，这也是合法性最基本的要求。听证制度是实现宪法赋予人民监督权、参政权、知情权的有效途径，符合宪法一切权利属于人民的精神。同时听证制度的建立促使我国出台了多部相关的法律。1996年通过的《行政处罚法》、2000年通过的《立法法》完善了我国了法律体系，有利于社会主义法治的实现。

2、价值层面

正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。正义是政治世界的根本性问题，任何制度探讨到根本都不能回避是否正义这一问题。对正义重要性的认识自主就有，亚里士多德认为城邦的首要政治原则就是正义由正义衍生礼法，可凭以判断人间的是非曲折，正义是树立社会秩序的基础。听证制度的本质就是一种程序正义，在现实世界中要达到结果正义几乎是不可能的，因此程序正义的价值就显得越来越重要。通过一个正义程序所达成的结果即使不是正义的，也是可以接受的。听证制度体现了人们对于正义的追求，人们具有理性的精神，这种理性引导人们去追求善，而这种善可以被理解为正义。

3、心理层面

韦伯认为合法性就是一种最低限度的服从愿望。而听证制度无疑会提升被统治的服从愿望。听证制度保障了公民的参政权和知情权，参政权使公民能够参与公共事务的决策，由于听证制度规定听证会后的报告将作为决策的重要依据，这事实上就给予了公民间接决策的权利。从实践来看，最后的方案也基本与听证会所提出的建议相符。那么对公民来说，决定是自己做出，就没有不服从自己决定的理由。同时，在完全知情的条件下人们也更容易理解政府政策的意图，这种理解就是产生认同的基础。

4、政治层面

政治学家杰克曼把合法性看成是一个民族国家政治能力的核心和生命。所谓政治能力，是指不借助物质暴力解决竞争性的利益团体之间冲突的能力。听证制度无疑是政治能力的体现，它给不同的利益群体一个辩论的舞台，使不同的利益群体都有平等的机会来表达自己的观点，最后综合考虑各方的意见，达成一个另各方都比较满意的方案。这无疑是一个协商的过程，通过非暴力的手段达成一致，可以将矛盾消除在协商的过程中。从实践效果来看，该制度比较有效，虽然在听证过程中会有激烈的争辩，但是最后的结果总是另人满意的。

四、听证制度有利于社会主义法治建设和培养具有公共意识的公民

无限权力向有限权力的过渡是政治历史的必然规律之一。对权力的自发限制向对权力的自觉控制的发展是政治历史发展的另一条必然规律。听证制度在司法、行政、立法多个领域对政府的权力进行限制，保障了公民的正当权利。这正是法治核心精神的体现，也是法治的逻辑起点和终点。它对社会主义法治建设的作用主要体现在两个方面：一是对政府权利的限制。听证制度要求政府在进行公共决策时广泛听取当事人、利益相关人员、专家等的意见，并且将最后的听证报告作为决策的重要依据。媒体的介入使政府处于监督之下，有利于防止腐败和权力滥用。二是保障公民的人权。听证制度直接保障了公民的参政权、知情权和平等权，使公民能了解公共事务和政府的相关信息，并在此基础上表达自身的观点借以影响公共政策的制订。通过这一程序间接地又使公民的其它权利得以不受侵犯。

听证制度有利于培养具有公共意识的公民。要实现社会主义民主最重要的因素是人。现阶段我国民众参政能力还有待提高，因此培养公民的公共意识成为实现民主的要务。听证制度要求公民参与公共决策，通过这一过程培养人们理性参与公共事务的能力。从实践的情况来看，公众对与自己切身相关的公共决策较感兴趣，愿意积极参于并表达自己的利益诉求。经过一定时间的积累人们的公共意识和参政水平必然会有较大的提高。

参考文献

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[10]、程竹汝.论权力的工具性问题[J].政治学研究, 1996 (3) :14

听证功能 篇2

丁雪华 江阴职业技术学院 江苏江阴 214405

摘要：行政听证制度作为现代行政程序法的重要内容之一，其基本要素—听证主持人制度具有丰富的法律内涵。本文通过分析我国听证主持人制度存在的诸多问题，为我国听证主持人制度的完善提出了一些思考。

关键词：行政许可听证 听证主持人 完善

听证主持人是指负责听证活动的组织工作的调节和控制，使听证活动按法定程序合法完成，并具有相对独立性的人员。听证能否顺利进行、程序是否公正，在很大程度上取决于听证主持人。我国《行政许可法》第48条第3款规定：“行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人。”该条款明确规定行政许可听证主持人和行政许可审查决定人相分离，遵循了职能分离原则，体现了自然公正的程序规则。

听证主持人回避是控制其公正性的重要措施。回避在理论上分为有因回避和无因回避两种。有因回避又称附理由的回避，是指存在法定理由的情况下，听证主持人才回避；无因回避又称强制回避或不附理由的回避，是指无须任何理由，即可要求听证主持人回避。根据我国《行政许可法》第48条第3款规定：“申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避。”可见，我国的行政许可听证只规定了有因回避一种情形。

一、听证主持人制度存在的问题

《行政许可法》的有关条文规定了听证主持人制度中的职能分离原则、回避原则等内容，但对听证主持人的法律地位、任职资格、职权等方面却未作出规定。有部分规章和地方法规在《行政许可法》的基础上，对任职资格、职权等方面作出了具体的规定，有一定的突破，但诸多规定仍存在着很大差异和冲突。目前，听证主持人制度存在着以下方面的问题：

1．人数不统一

关于听证主持人的人数，《行政许可法》的规定不明确，各规章和地方法规也呈现出多种规定：有的为了提高行政效率，明确规定由1名听证主持人组织听证，如《海关行政许可听证办法》第28条规定：“海关行政许可听证实施部门应当指定1名听证主持人负责组织听证活动。„„”；有的为了突出听证活动的准司法性，要求根据案件的具体情况确定听证主持人的人数，如《湖南省实施行政许可听证规定》第7条规定：“听证主持人由1或者2至3人担任。由2人或者3人担任的，应当确定1人为首席听证主持人。”；但更多的是与《行政许可法》一样，没有明确的规定。2．任职资格

听证会是否有序进行以及是否有质量，在相当程度上取决于听证主持人的能力素质。鉴于听证主持人地位的重要性，世界各国行政程序的立法惯例都对听证主持人的任职资格作了明确规定，如在美国要想成为行政法官，一般需要具备两个条件：一是拥有律师资格且有一定行政工作经验；二是通过文官事务委员会的考试。而我国《行政许可法》却没有相关的规定，大多数规章和地方法规与《行政许可法》一样没有相关的规定，只有少部分规章和地方法规对听证主持人的任职资格作出了规定：有的只是概括性的规定，如《湖南省实施行政许可听证规定》第7条规定：“听证主持人应当具备必要的行政管理和法律专业知识。”；有的虽然对听证主持人应当符合的条件作出具体的列举，但实际上由于条文比较抽象而缺乏具体的管理规定，如《吉林省行政许可听证实施办法》第8条规定：“听证主持人应当符合以下条件：

（一）属于听证组织机关工作人员；

（二）熟悉听证规定，具有一定组织能力，能够胜任听证主持人工作；

（三）法律、法规、规章规定的其他条件。”

3．听证主持人缺乏独立性

学者们普遍认为，听证主持人在法律地位上应具有相对性，如其不能处于比较超脱的地位，势必难以客观公正地评判是非，整个听证将徒具公正的面纱而实为骗人的闹剧。

《行政许可法》及11部地方法规规定听证主持人由“行政机关指定”，9部部门规章规定了听证主持人的任职资格，但对主持人的任用程序皆未提及。实际操作中，听证代表及外界媒体对于听证组织机关如何选任听证主持人是一概不知，行政机关指定听证主持人一事就成了行政机关的内部事宜。而且，规定“由非本案的调查人员担任”实质上指定的始终是行政机关的工作人员担任主持人一[1]职，如“西上六电磁辐射听证会”的主持人是北京环保局法规处处长，而“圆明园环境整治工程听证会”的主持人则是国家环保总局环评司司长，无论是利害关系人还是行政许可听证事项的申请人均对听证主持人的身份产生了不信任甚至抵触情绪。设想一位来自同一行政主体的法制机制，甚至是同属该行政主体内部同一职能（环境影响评价）机构的工作人员担任听证会主持人，他们无独立的行政主体地位，与审查行政许可申请人处于同一行政机关，不能避免单方面接触，而且与组织听证的行政机关是行政隶属关系，福利待遇受行政机关控制，职务升降由行政机关决定，二者之间有密切的利益关系，这些都难免使广大公众对听证主持人的独立性产生质疑。

要确保听证主持人的独立性地位，还必须赋予听证主持人明确的职权。依据是否对当事人实体权利义务产生影响可以将听证主持人的职权分为实体性权力和程序性权力。程序性权力是听证主持人享有的支配和控制听证程序的权力，实体性权力是指对当事人实体性的权利义务作出配置或产生影响的权力。我国《行政许可法》并未具体列举听证主持人的职权，只有零星的规定，大部分规章和法规都明确了听证主持人的程序性权力，而对实体性权力——建议权及其效力问题则未触及。

4．回避规定不完整

听证主持人的回避制度来源于司法审判，也是避免偏私的需要。我国《行政许可法》规定，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避。该规定比较笼统，在实践中常常会面临下列问题：

回避事由模糊。何为“与该行政许可事项有直接利害关系”？如何界定？部分规章和法规对回避事由做了列举，但呈多样化，各有特色。

回避程序不完善。申请人、利害关系人提出回避的时间，申请回避提出的方式等一系列程序问题也有待于统一规定，便于具体操作。

回避方式单一。回避的方式有自行回避和申请回避两种，而我国《行政许可法》只规定了申请回避的一种方式。

二、听证主持人制度的完善

1．规范听证主持人的人数

笔者认为，鉴于对公正性与效率的双重考虑，可以采取原则上1人担任听证主持人，行政机关根据案件的复杂程度，可以指定1-2名听证员协助听证主持人进行工作。听证员的回避事由与听证主持人完全相同。听证员在听证过程中的工作应当由听证主持人安排。

2．确立听证主持人的选任制度

建立一支相对独立、稳定、合格的听证主持人是保证听证有序进行的基础，因此听证主持人必须具备一定的素质条件——任职资格。《行政许可法》未有此类规定，地方法规、规章的规定则呈现出不同的特点，笔者认为，鉴于听证主持人这一特殊岗位的要求，有必要对听证主持人的任职资格作统一规定，具体可从以下四个方面作出具体的规定：

（1）学识条件：听证主持人应具备法律方面的素养和一般的行政管理专业知识，应具有法律专业大专以上学历；

（2）业务条件：听证主持人应具备一定的相关法制工作经验，一般要求从事法制工作达一定的年限；

（3）能力条件：鉴于听证主持人的重要地位，应具备较强的领导和管理能力、逻辑思维能力和综合判断能力，能对整个听证会有全局的把握和控制，对妨碍听证会正常进行的情况进行处理，必要时采取一定的强制措施，从而使听证会高效有序地进行；

（4）品行条件：听证主持人要有良好的道德修养，具有高度的责任感和正义感，并且还应具备认真、仔细、踏实、果断和理性的工作作风。

由于我国的听证制度发展时间比较短，统一设立专职的听证主持人，并成立专门的机构进行管理，条件尚不成熟，因此，笔者认为，可分两步逐渐实现听证主持人的专职化：

第一步：可借鉴国外经验，改变当前多数机关中没有固定听证主持人，只是在具体案件中由行政机关临时指派非本案调查人员的其他工作人员主持听证的做法。具体操作是：在行政许可机关内部设专门机构，独立负责组织行政许可听证的主持工作，其地位和行使行政调查权的机构或人员平等，独立行使各自职权，互不隶属。由于我国大多数行政机关内部设有法制机构，机构内有专门人员负责本机关法制事务及其他事项，为了造成不必要的机构臃肿，可由法制机构来负责组织本机关行政许可听证的主持工作，通过采用资格化考试来录用符合以上四个条件的合格人员担任主持人。录用考试可参照公务员招录考试模式，采取笔试和面试相结合的方式进行，笔试和面试内容应针对上述四个方面来设计。而且，对于主持人的成员还要进行定期培训，不断提高这支队伍的素质。具体一场许可听证会的主持人不再由行政许可机关指定，而是由法制机构根据一定的程序进行随机抽取，将抽取过程和结果记录在案，并及时公告，若主持人符合回避条件，可再随机抽取。当然，应明确规定最多可抽取的次数，若无特殊情况，一般规定最多可抽取2次，以避免不必要的资源浪费，提高效率。

第二步：建立专职的听证主持人。各地区成立统一的听证主持人员管理机构，由听证机构对听证主持人直接管理，采用听证主持人资格全国统考制度和听证主持人的资格取得制度，听证机构对其任免、工资、晋级等管理都要相对独立于行政管辖和行政级别，听证主持人对听证机构直接负责，服从听证机构直接负责人的领导，并接受其监督。

3．明确规定听证主持人的职权

赋予听证主持人明确的职权，是其相对独立地位的表现，也是其能否充分发挥作用的关键。

主持人的程序性权力，各国的行政程序法都作了相似的规定，我国可参照国外规定并结合本国国情对听证主持人的程序性权力作出具体的规定，包括：决定听证的时间、地点和方式；核实听证参加人的身份及其权限；主持听证，维持听证秩序；就听证事项询问听证参加人；听取听证当事人的陈述、申辩；接收并审核有关证据，要求听证参加人提供或补充证据；决定听证的延期、中止或终止等程序事项；法律、法规和规章赋予的其他职权。

对于听证主持人的实体性权力，各国的规定却存在着很大差异。一种是以德国为代表，听证主持人无决定权和建议权，只有主持听证的程序性权力，在听证笔录上签名，并对听证记录的真实性负责。如《联邦德国行政程序法》第68、69条规定，听证主持人负责对听证秩序的维持，并在听证记录上签名，听证主持人没有建议权，行政机关作决定要综合全面反映行政程序的结果。一种是听证主持人有建议权，以日本为代表。如日本《行政程序法》第24条第3项规定：“主持人于听证终结后，应尽速作成报告书，载明当事人等对不利益处分原因之事实所为之主张，有无理由之意见。并连同第1项之笔录，向行政机关提出。”第26条规定：“行政机关为不利益处分之决定时，应充分参酌记载于第24条第1项笔录内容及同条第3项报告书中主持人之意见。”可见，日本听证主持人有建议权且具有参考的效力。而最典型的是美国，它规定听证主持人有决定权或建议性决定权，并且依据正式程序裁决事项的不同性质，赋予听证主持人不同的权力。

各国对此问题的规定存在迥然不同，不难发现，凡是具有较强独立性地位的主持人，法律一般允许其作出行政决定，反之，行政决定由所属的行政机关作出。[2]因此，笔者认为，决定权应属于行政机关首长，这是由行政权的性质所决定的，但应赋予听证主持人决定建议权，因为主持人参与了听证的全过程，听取了申请人、利害关系人的所有质证及所有证人证言和相关证据，赋予其决定建议权，既可减少行政首长的工作量，提高行政效率，也可保障行政许可决定的科学性与公正性。鉴于我国目前听证主持人独立性不足的情况，笔者认为我国对于听证主持人是否有建议权及其效力问题也可分两步走：

第一步：由于未实行专职主持人制度，听证主持人的素质能力、独立性等方面均受到一定的约束，建议赋予听证主持人建议权，但该建议只是行政许可机关作出的一个参考，没有法律效力。

第二步：实行专职主持人制度后，可赋予听证主持人的建议权，并且有法律约束力。若行政机关不予采纳，必须说明理由，当事人认为理由不充分的可以据此提起诉讼。

4．明确规定“禁止单方面接触”制度

禁止单方面接触不仅是法律问题，更重要的是道德问题。[3]禁止单方面接触制度，是从具体程序上保障听证主持人独立性的法律制度。单方面接触是指一方当事人在他方不在场的情况下，和听证主持人或对案件有裁决权的人单方面讨论争论中的案件。单方面接触会极大地损害对方当事人的权益，破坏正当程序裁决的基本原则，这样作出的裁决将被法院撤消。

禁止单方面接触是保障听证主持人公正听证而作出的基本要求。在我国，由于听证主持人和许可调查人员同在一个行政机关，难免有单独的接触，从而不可避免产生偏私，不利于听证的公正进行，所以我国非常有必要确立听证主持人的禁止单方面接触制度。明确我国行政许可法中的单方面接触制度，可以借鉴美国《联邦行政程序法》的规定，并参照我国《法官法》中禁止单方面接触的做法，明确规定“禁止单方面接触的期间从听证通知书发出之时起至听证决定做出前；禁止单方面接触的范围包括调查人员、申请人及利害关系人；明确规定违反该制度的法律后果。

5．完善回避制度

当出现与听证案件有利害关系或存在个人偏见时，听证主持人应回避。回避制度和职能分离制度一样，都是来源于自然公正原则。职能分离制度是解决主持人偏私问题的基础性的和宏观、抽象的制度；回避制度则是在职能分离基础上，进一步避免在具体案件中出现偏私主持人的微观、具体的措施。[4]这里的利害关系主要指经济上的利害关系，还包括感情利益和精神利益，这种利害关系不限于听证主持人本身的切身利益，还包括其配偶或者直系血亲的利益。借鉴各国关于听证主持人的回避规则，我国听证主持人的回避制度可规定如下：

主持人回避的事由：（1）是行政许可申请的审查人员或其亲属；（2）是行政许可的申请人、利害关系人或其亲属；（3）与该行政许可事项有直接利害关系的人员；(4)与该行政许可事项有其他关系，可能影响公正听证的人员。

申请人利害关系人提出回避的时间：从法律权利的角度看，只要在听证程序结束前，申请人、利害关系人发现听证主持人与本案有利害关系的，都有权提出回避的要求。

申请人、利害关系人申请回避的方式：规章和地方法规中，有的规定申请回避应采用书面形式，有的则规定申请人、利害关系人采用口头或书面形式申请回避。笔者认为，为避免实践中做法的不统一，法律应明确规定申请回避的方式为书面形式。理由有二：一是要规范申请回避的行为；二是书面申请也是与听证案件有关的一项书面凭证。

听证主持人回避的决定主体，应是选任者。若选任者驳回回避申请应当说明理由，并记录在案。

另外，还应以法律的形式明确，除了申请人、利害关系人可以申请主持人回避外，主持人也可以自行要求回避。

参考文献：

[1] 杨海坤、刘泽林：《关于行政听证制度的讨论》，载《江苏公安专科学校学报》2003年第2期。

[2] 章剑生：《行政程序法基本理论》，法律出版社2003年版，第120页。[3] [美]伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第334页。[4] 丁保河：《论我国的听证主持人制度》，载《理论学刊》2004年第4期。

___________________________________________ 作者简介

姓名：丁雪华

出生日期：1976.11 工作单位：江阴职业技术学院 学位：法学硕士

职称：讲师

研究方向：行政法

江阴职业技术学院管理系（214400）

听证功能 篇3

听证制度在政府决策主体对行政客体的观念改造活动过程中, 究竟发挥着怎样的功能呢?有学者认为行政决策听证是在政府决策过程中, 听取有关团体、专家学者的意见, 特别是听取与该决策有利害关系的当事人的意见, 其主要目的是决策的科学化和民主化, 就是把科学引入决策过程, 运用民主和科学的方法, 把决策变成集思广益、有科学根据和制度保证的过程。[1]也有人认为, 听证制度的主要作用只是决策民主化。[2]另外彭宗超学者主张全面定位的听证制度的功能, 包括六个方面:即公正平等、公众参与、公开透明、理性选择、合法规范和提高效率。[3]从上述可见, 人们从不同的角度对行政决策听证的功能有不同的定位。笔者认为, 行政决策就是一个从感性认识到理性认识, 不断反思、重建的过程, 在这样一个认识过程当中, 无论是决策过程还是决策结果, 听证都保证全面的考虑问题, 将决策的各个方面统一起来, 起着平衡认识主体之间的矛盾, 确保认识合目的性与合规律性的统一, 实现认识向实践的转化的作用。

一、平衡各方矛盾的功能

社会是由人构成的, 人们之间的共同利益是人们合作的基础, 而人们之间的利益差别也使得他们面临着矛盾与冲突, 并且成为公共问题的主要缘由之一。此外, 随着社会发展的日益迅速, 公共问题的范围日益扩张, 个人与社会、人类与自然之间的矛盾与冲突不时发生。我们知道政府决策是在实际的行政改造活动之前, 在观念中事先展开的还没有实际进行的行政实践活动, 实质上是观念上对社会价值的权威性分配, 尤其是对利益的分配。马克思认为:“人们奋斗所争取的一切, 都同他们的利益有关。”[4]社会中每一个成员都有自己的利益需求, 但社会难以满足每个人的利益需求, 这就产生了人民期望获得的理想利益与实践利益的差距和矛盾。同时, 不同社会个体的利益需求是多样化的, 并且相互之间的利益需求常常产生冲突。而行政决策听证制度则可以搭建这样一个平台, 平衡现实与理想、个体与整体以及人与人之间、人与社会之间、人与自然之间的矛盾与冲突, 填补或缩小现实与理想之间的差距, 平衡社会公共问题中的矛盾, 满足社会不同群体的需要。“尽管不同途径的价值和主张是冲突的, 但平衡各种矛盾和冲突正是公共行政艺术的精髓所在。”[5]政府决策本来就带有平衡社会矛盾的功能, 而行政决策听证又能够使政府决策在制定实施过程中的矛盾得以平衡, 从而由内到外地实现公共行政的艺术。实践表明, 在行政决策过程中引入听证程序, 成为公民直接参与行政决策过程的一个突破口。听证制度的设置, 就是给不同利益主体表白和协调的机会, 让不同利益主体在决策过程中有一个较为公开和公平的较量, 令各方利益都能得到公平的反映。可以说, 参与行政决策的主体范围越广泛, 行政决策所反映人民群众的意愿就越彻底, 越能缓和不同利益群体之间的矛盾, 该项行政决策的贯彻执行就会越有效。

二、统一决策合目的性与合规律性的功能

行政决策是政府决策主体为了满足一定的需要和实现一定的目标而产生的期望, 而这种期望就是行政决策主体对行政规律之真、公共利益之善以及行政生活之美的追求和向往。行政决策的科学性就体现了社会对政府决策“真”的科学追求, 也就是行政决策的合规律性。决策的合目的性, 是指主体通过对现实决策客体的批判扬弃而创建未来新客体, 并借以满足和实现相关主体新的价值需求的性质。合规律性是正确决策的前提, 它是相关主体实现其目的的必备条件, 决策中所规定的目的只有符合当下和未来决策客体的现实及其规律才能达到。[6]合目的性是正确决策的核心, 它集中了相关主体对利、善、美的现实追求。离开对现实目的的追求, 就失去了决策的方向和目标, 任何决策都不可能发生;进而言之, 决策如果不能在实施中实现应有目的, 其自身也就变得毫无意义。在决策活动中, 只有做到合目的性统摄下的合规律性及合规律性规定的合目的性的统一、契合, 才能达到决策正确的结果。行政决策是一种特殊的认识活动, 是决策主体对决策成果的观念把握。这种观念的把握能否转化为具体的实践成果, 在很大程度上取决于决策认识与客观规律的符合程度, 即决策之“真”的程度。如何才能使行政决策主体充分地认识行政规律, 在政策制定上, 科学的政策需要具备两个条件: (1) 充分有效的信息。政府决策活动所面临的行政客体, 一般都是复杂的、系统性的, 有些问题还是前所未有的, 政府系统虽然拥有丰富的资源, 但决策者也不可能事事皆晓。专家与社会公众是广大的信息源, 往往拥有决策所需的而又未被政府决策者所掌握的信息。通过听证这一渠道, 这些信息就可以反映到政府那里, 从而为决策制定提供客观依据。 (2) 备选方案的尽可能多样性。尽管在现实中, 人的认知能力往往是有限的, 人们并不能做到完全的理性选择, 但它却可以作为一个可以无限接近的目标, 如果备选方案只有两个甚至一个, 就很难谈得上决策的科学性了。根据有限理性的理论, 受决策者个人的学识、经验、立场、个性等影响, 他们所能做出的备选方案是十分有限的, 因此, 决策咨询就必不可少了。政府也有自己的智囊团, 也聘请若干专家作为顾问, 但决策咨询不仅限于此, 听证也是政府智囊团的一个延伸。在我们看来, 严格意义上的听证会并不能仅仅成为各方利益主体争吵不休的合法场所, 而是应该引进尽可能广的范围的专家的参与和有关技术力量的支持, 以便提供尽可能多的备选方案以供政府选择, 由此产生的政策建立在多个方案的择优之上, 往往比较科学合理, 能够有效避免重大的决策失误。这种认识在行政决策活动中, 必然会更接近于决策客体的本质属性和决策环境的真实情况, 更符合行政实践中的客观规律, 政府决策者对行政生活具有更深的体悟, 能够从行政问题的本质层面对行政问题做出全面而真实的认识, 从而提高行政决策的科学性, 决策的目的才能更好的实现。

三、推动认识向实践转化的功能

认识世界的目的是为了改造世界。观念地把握世界只能满足人们认识上的需要, 并不能解决人的现实需要。人的现实需要的满足, 离不开人改造世界的实践活动。“但是, 符合人们需要, 对人们有用的客体, 在通过实践现实地建立起来以前, 首先必须在观念中把它建立起来。”[7]人们为了从事实践活动, 不仅必须反映出事物的本质和规律, 而且还必须基于这种认识, 塑造出符合主体需要的理想客体, 这更是一种能动的, 创造性的反映活动。[8]行政决策需要对行政客体的本质和规律做出如实的反映, 然而, 这种反映并不是行政决策的根本目的, 其根本目的是要根据现实行政客体的本质和规律, 创造出符合政府决策主体和社会公众客观需要的理想行政客体。作为一种广为接受的政治假说, 政府的权力来自公众契约的委托和授予, 这要求政府必须尽力回应社会公众的需要, 只有符合公众客观需要的行政客体, 才能得到公众的配合推行。

由于行政行为具有先定力的特点, 使行政行为侵害相对人合法权益的潜在危险性增大, 作为影响大多数人利益的行政决策, 其危害性更大。同时相对人在接受行政决策时抗拒心理增强, 即使是一个合情合理的决策, 也可能受到相对人的抵制, 原因在于行政机关与相对人在行政管理领域中处于一种不平等的地位, 行政决策的做出无须相对人的意思表示即能成立, 这种不平等的地位从外观上就给人一种不公正的印象, 以至于对他实质的公正也产生怀疑, 再加上官本位思想的遗留, 某些地方行政决策存在黑箱操作, 从而增加了行政行为被接受的难度。听证制度给予了决策主体全方位把握行政客体的机会, 给予政策利益相关人陈述、申辩的权力, 从法律上给与其一个与行政机关平等的地位, 尽管政策不可能使每个人都满意, 但由于听证制度赋予了政府行为以程序正义, 对政策持消极态度的公民可以事先在听证程序中宣泄不满情绪, 并在政府的回应过程中获得某种安抚, 从心理上得到了某种程度的满足, 这样一来他们抵抗政策推行的可能性就会减弱, 决策的执行力自然而然也就得以提高。正如美国杰克逊大法官所言:程序的公平性和稳定性是自由的不可或缺的要素, 只要程序适用公平, 不偏不倚, 严厉的实体法也可以忍受。

摘要：在行政决策过程中引入听证制度是保证行政决策公正、公开、民主、科学的必然选择。针对从各个不同角度定位的行政决策听证制度功能, 本文从唯物辩证角度出发, 分析了行政决策听证制度的功能, 包括平衡各方矛盾的功能、统一合目的性和合规律性的功能、推动认识向实践转化的功能。

关键词：行政决策,听证制度,功能

参考文献

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[4].丁煌.听证制度:决策科学化和民主化的重要保证[J].政治学研究, 1999, 1:57~63

[5].杨伍栓.管理哲学新论[M].北京:北京大学出版社, 2003:130

[6].刘锋, 孙剑.决策的哲学意识[J].上海交通大学学报 (社会科学版) , 2004, 4:17~23

[7].夏甄陶.认识论引论[M].北京:人民出版社, 1986:419

听证功能 篇4

一、主要做法

开展村务重大事项民主听证工作，是客观要求与认识的统一，是大胆实践与制度的统一，是干部责任与政绩的统一。我们在实践中紧紧围绕这“三个统一”，有序而积极地推进了这项工作。

1、开展试点，统一认识。

一是做好试点工作。我们在2002年上半年确定××和×××两个行政村进行试点，就什么样的事项应该听证，什么样的程序是听证方式，什么样的人选可以作为听证的代表等等问题进行研究，并在具体事项的听证过程中广泛听取当地村干部和群众的反映和意见，积累了初步的经验。这种经验告诉我们，作出这样一项制度的安排是非常及时而且有效的，为我们在全镇推开树立了信心。

二是开展调查研究。在全镇全面推开此项工作之前，我们认真排摸了广大村干部的思想动态。从排摸的情况来看，主要存在两种思想，一种思想怕繁琐，认为原本可以简单开个会就可以处理好的事情，实施民主听证会后，就必须按照规定程序，进行听证，征求意见，这样一来不但工作量增加了，而且办事的节奏和效率就差多了。另一种思想怕丢权，认为原本是村两委会就可以决定的事项，现在需要其他更多的人来商量，从而失去了干部工作的主动性。掌握了村干部的主要思想动态，为统一认识，推进工作奠定了基础。

三是统一思想认识。针对村干部中出现的思想问题，我们用本镇鲜活的事例告诉他们，实施民主听证不仅仅是推进基层民主建设的重要措施，更是释放基层矛盾张力，维护农村社会平衡的一个有效平台；不仅仅是对村干部的权力进行监督，更是对村干部的一种有效保护，因为只有得到监督的权力才是真正真实有效的权力。通过解释说明和用事实说话，绝大多数村干部领会了推行民主听证工作机制的重要性和必要性，统一了思想，形成了共识。

2、精心指导，规范制度。

一是突出重点，确定具体听证内容。根据农村实际，我们把听证工作划分为两个层次。第一层次是影响大、群众十分关注的事情，如村拟定的实事工程项目建设、人事变动、重大资金安排、重大问题处理等，必须进行民主听证；第二层次是有一定影响的事情，如卫生保洁、村庄绿化、村属经济实体的管理、村干部年度的工作通报等，可有选择地进行听证。

二是立足实际，明确民主听证方式。本着让村民代表、群众共同参与村务管理和监督的原则，根据不同的听证内容，明确不同的听证方式。对必须听证的工作和项目，如预算外资金的安排、重大工程项目的实施，采取全村广播、公告栏和村民代表会多种形式相结合的方式；对有选择性进行听证的内容，则采取村民代表约谈、群众座谈等方式；对探讨性的听证内容，采取公告栏的形式。同时为确保听证代表真正能参与到具体的听证当中，要求提前3—7天告知听证代表，让听证代表有充足的时间来准备听证。

三是力求广泛，选好民主听证代表。在实施民主听证当中，选好听证代表是关键。为确保听证能代表更广泛的民意，相关决策更加科学规范，我们要求各行政村根据不同听证内容选择不同的代表。对涉及到全年或半年工作通报的听证内容，要求全体党员、村民代表参加；对工程建设或重大问题处理的听证内容，如涉及有关的自然村，由该全体村民代表参加；对全村重大事项特别是重大的工程，如涉及到工业、农业等经济发展的投入，资金投入一般在50万元以上的，经村两委会集体商量，选择一些群众威信较高的老党员、村民代表进行听证。

四是注重环节，规范民主听证程序。为使每一项听证工作达到预期目的，本着有利于行政村发展、稳定的原则，确定和规范民主听证程序。首先由村两委会班子拟定民主听证的详细内容，并经村两委会集体讨论、审核通过。其次召开民主听证会征询意见，将经村两委会审核后的方案向部分党员、村民代表、群众征询意见，认真听取意见和建议，及时修正方案。第三建立档案，对每项重大决策的民主听证工作都要认真填写民主听证情况记录表，并存档备案，年终和有关材料一起装订成册，归入档案。另外我们特别强调，对重大的工程建设项目要求实行代表全程民主听证，从项目的意见征询、确定、招投标、竣工验收，均要求听证的代表全过程参与。

3、明确责任，强化考核。

一是建立工作领导小组。我镇根据民主听证工作的特点，成立了以党委副书记、纪委书记为组长的领导小组，成员由镇纪委、组织、工业、农业、财政、信访等部门同志组成，负责协调全镇11个行政村开展民主听证工作。同时要求各村建立民主听证工作小组，具体抓好本村的民主听证工作。

二是明确责任，加大考核力度。我镇在全面推进实施村务重大事项民主听证过程中，先后发了两个文件，要求各村切实引起重视，并把村级民主听证工作列入党风廉政建设责任制和党员干部的考核内容，列入农村基层党组织开展“争星升级创五好”活动中一项重要指标。对在推行村级民主听证工作中擅自违背民意的进行批评教育，情节严重、并造成村级集体经济重大损失或在群众中造成极坏影响的，追究行政村一把手党纪、政纪责任。

三是狠抓落实，强化督查。镇纪委围绕制度落实情况和工作的规范情况开展督查工作，从三个层面展开。首先是以镇纪委为主一年两次对各村进行定时督查，通过查看台账资料、召开座谈会的形式检查工作开展的情况。其次是要求各村进行一年四次的自我检查，并把检查的书面材料上交到镇工作领导小组。另外，镇工作领导小组还把督查与财务、村务、党务公开，年度村干部工作述职、评廉、民主评议等工作结合起来，使几项工作相互补充、相互配套、相互推进，有效提高了工作的整体效能。

二、主要体会

我镇实行村务重大事项民主听证工作，经过两年多来的努力，得到了广大群众的积极拥护，得到了基层干部的有力响应，得到了上级部门的充分肯定。这一切表明，村务重大事项民主听证工作，找到了解决农村社会因改革与发展而产生矛盾的实现方式,为农村今后的全面发展提供了思路。

1、实现农民当家作主的有效方式。

一是村情民意得到了充分的反映。实行村务重大事项民主听证以来，村情民意的收集、整理和反馈更加合理、更能体现公正，如我镇一个村在开展扶贫帮困听证的过程中，由于听证代表的反映，本来没有被列入的一位村民，经调查确属经济条件差，经商量后被列入了重点扶贫对象，并发动村党员干部捐款近2000元，作为其女儿就读支出的助学款。在其它村也存在经听证代表建议而人进人出的现象。经过调整后的扶贫对象更加符合扶贫要求，群众因而都深深地感到村干部办事让人放心，体现了公正。

二是群众的知情权、参与权、监督权得到了保障。在实施村务重大事项民主听证过程中，群众既是问题的提出者，也是解决问题的参与者，更是办理结果的监督者。如在×××村合并之前，村级公益事业难办，群众对村干部的信任度不高，新班子成员上任后经过调研，积极推行民主听证工作，请群众提建议，让群众充分参与村级公益事业的建设过程，真真切切地满足群众的知情、参政和监督，村集体的各项工作也得到了顺利地开展，群众感到非常满意。

三是村务重大决策透明度和科学性得到了根本提高。实践村务重大事项民主听证，通过合理地还政与民，让民做主，能够从根本上保证村务重大决策的科学性和透明度。如在××、××、×××等行政村进行工程项目的民主听证当中，村民代表、群众代表积极参与到工程标的预算、招投标、工程施工、工程验收的全过程当中去，积极向村两委会提供意见和建议，使得整个工程的操作更加规范、透明度更高；又如××村在准备实施自然村道路改造前，在按照规定的程序开展工作的基础上，代表们提出工程招投标的亲属回避制度，使得村民对村干部工作感到放心。

2、化解基层内在矛盾的有效载体。

一是释放了农村长期多方面积累的内在压力。自改革开放特别是实行家庭联产承包经营以来，农村主要矛盾和具体矛盾发生了深刻的变化，农民有充分的自由来实现自己的经济利益，从而对集体的经济依赖程度大大降低。农民们对村里的意见意见往往集中在政治上、道德上，比如是否坑害了农民利益，是否充分体现了公正原则等等。在农民实现其利益的过程中，大量的新的矛盾在不断涌现，可以这么说，现阶段的各种矛盾主要集中在基层。实施村务重大事项民主听证以后，农民在表达自己的意愿、实现自己的权益等方面有了新的空间，矛盾的压力也等到了较好的释放。事实证明，在实行民主听证的重大村务中，与过去比较，农民群众反映的意见大大降低了，而那些还没有列入民主听证的重大村务，比如征地拆迁等等，正是目前特别突出的矛盾体现。

二是重塑了基层政权的信用体系。与对集体的经济依赖程度大大降低相对应的是，农民对基层政权和基层干部的信任度大大降低。现在的农民权利意识、民主意识较之过去有非常大的提高，这本是一件非常好的事情，但从另一方面来讲却体现在对基层政权和基层干部的某种不信任上。农民现在更愿意相信自己所看到的事实，而不是只听你村干部所讲的。实施村务重大事项民主听证，就是从根本上实现农民的这个愿望，以一种新的方式、一种基层民主的方式来提高基层政权和基层干部的群众信任度。

3、密切党群干群关系的有效途经。

一是防止了纪检案件的发生。我镇提出民主听证工作，缘于2001年下半年的一件纪检信访件。当时镇纪委收到一封由近30名村民集体联名信访件，反映某村干部在办实事工程当中，擅自做主，收受好处，后经查与事实有很大出入。查实反映村干部决策办实事好事都有记录，且并无任何私利得到。在过去反映村干部的类似问题一直占纪检信访一个较大比例。由此引起我们深深地思考：一是为什么一件让群众受益的实事会引发这样大的群众集体联名信访？二是是否可能存在村干部权力失控的情况？我们应该怎样去从根本上解决这些问题？自从实施村务重大事项民主听证以来的两年多间里，我们已经基本没有收到反映村干部此类问题的纪检信访件了。

二是转变了干部的工作作风。实施民主听证工作，需要我们村干部切实转变作风，自觉接受广大群众的监督。在实际工作中，群众也确实感受到了村干部工作作风的转变，亲身体会到基层干部是真正在为民办事情。如×××村在2003年3月投入10万元改造饮用水源，在选址的问题上遇到难题，村干部听证后采纳了代表建议，确定了所选地址，并把听证后的实施意见在公布栏上公告，群众感到干部作风深入，决策透明，办理迅速，满意率较高。如在××村山塘承包的民主听证当中，村民代表和群众代表提出异议，通过镇纪委的督查，村班子认真按照民主听证程序重新对山塘的承包进行操作，村民代表和群众代表对干部的工作作风转变感到满意。

三、主要打算

我镇开展村务重大事项民主听证工作还只有两年多，尽管有了个良好的开局，但与群众的愿望比，与更好地实践“三个代表”和发展基层民主的要求比，还有需要进行更多的探索和实践。

1、在规范与提高上下功夫。

一是运用多种措施进一步提高村干部的素质。村干部的素质是推进民主听证工作向纵深发展的根本保证。我们将运用教育、培训、考核等多种形式，不断提高村干部的素质。与此同时将更加注重对村“一把手”的素质培养，切实落实好民主听证工作“一把手”负总责的责任制度，在具体的听证过程中，把基层组织建设和党风廉政建设有机结合起来，不断提高农村党组织领导基层民主政治建设的能力和水平。

二是进一步规范民主听证的具体做法。民主听证工作是一种干群互动的民主形式，在方法上必须讲究实效性和规范化。如在听证内容的确定上，在采取更加有效的民情收集基础上，对重大工程项目等听证内容做到可行性研究；在听证代表的选择上，区分听证内容的不同要求，更加突出代表的代表性和广泛性；在听证程序的规范上，严格把握征询、听取、采纳、通告等规定程序，使听证工作更加明了、有效；在听证工作的监督上，严格落实镇纪委督办制度，各联村组长负责对所联村民主听证的全过程把关；在听证台帐的归档上，对听证过程中所发生的每个程序都要进行资料收集和归档，确保每次听证的完整性。

2、在教育与引导上下功夫。

一是把教育农民贯穿在民主听证的全过程之中。民主听证不仅仅是实践基层民主的一种有效形式，也是对广大农民群众进行法制教育、启迪民主意识的一个大课堂。同时我们考虑以适当的方式组织听证代表进行有关方面的培训，以进一步提高听证代表的参与水平，使民主听证工作能够做到听证一次，教育一批，提高一批。

二是把引导农民贯穿在民主听证的重要环节之中。过去我们可以用开大会等方式统一群众的思想，化解群众的矛盾；现在的农村实际已经很难用过去那种方法来解决类似的问题了，而民主听证这样一个平台恰恰是比较适合用来化解农村矛盾的一种方式。所以我们注意到在帮助农民增强权利意识的同时，正确引导农民履行好自身的责任义务，真正提高农民群众自身的参政能力和参政水平，正确行使自己的政治民主权利。

3、在内涵与外延上下功夫。

一是牢牢把握农村基层民主建设的核心是党的领导、现阶段的主要内容是村民自治。所以拓展民主听证的内涵与外延，就必须正确处理党的建设与村民自治的关系，进一步探索行政村党组织如何在加强农村基层民主政治建设的同时，充分发挥党的领导核心作用。切实加强农村党组织的建设工作，切实发挥党员在深化民主听证工作、推进基层民主建设的先锋模范作用。

二是在具体工作推进中把矛盾比较突出的、反映比较集中的问题，根据政策和其它条件的允可逐步纳入民主听证的内容，如当前农村城市化的过程中，大量事关农民根本利益的事项，如征地拆迁、农民社会保障等等，逐步纳入村级民主听证的范围之中。

拆迁听证听证拆迁 篇5

几年下来, 中国大大小小的听证会也不知道举办了多少。对一些敏感问题, 举行听证会, 可以提高政府价格决策的科学性和透明度, 还可以缓解政府与公众间潜在的矛盾, 促进社会协调发展。

房屋拆迁就属这类问题。最近, 《广州市城市房屋拆迁许可听证规定》正式开始实施。其中规定, 拆迁面积在三万平方米以上或拆迁户三百户以上的拆迁许可申请, 应当组织听证。在这项规定中, 广州市城市房屋拆迁管理办公室是拆迁许可听证的具体组织实施部门。

其实在此之前, 已经有很多地方颁布了类似的政策。2006年8月, 福建省开始施行《城市房屋拆迁行政许可听证暂行办法》。2007年5月, 杭州市政府就颁布了《杭州市城市房屋拆迁许可听证暂行规定》。

在广州的这项政策中, 拆迁许可听证, 除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私, 应公开举行。被拆迁人等利害关系人或拆迁人申请不公开的, 可以不公开, 但涉及公共利益的除外。拆迁许可听证重点将围绕拆迁计划、拆迁方案和拆迁补偿安置资金落实情况等。

在拆迁问题上, 拆迁资金落实是个大问题。举行听证会当然也要关注这一问题。广州规定, 拆迁许可申请人应当在听证时出示在拆迁专项资金监控账户存款的银行进账单原件, 并说明存款数额是否已符合要求。

由房屋拆迁引发的各类纠纷很多, 导致信访的案例不胜枚举。通过举办听证会, 吸纳各方建议和意志参与拆迁事务, 使拆迁行动更加规范、让社会公共利益和公民私权得到有效保护。可以缓和社会矛盾, 减少社会冲突, 保持社会稳定。

举办拆迁许可听证会, 是好的做法, 这一点已经是共识。但是, 我们要注意的是, 不要把听证会搞变形了, 变了形的听证会无助于问题的解决。听证会要达到目的, 就要各方积极参与, 在听证会上畅所欲言。如果把听证会办成了拆迁说明会, 那就是变形的听证会——不能把听证会搞成走过场的“座谈会”。

听证会的优点就是公开透明。其实, 不仅在房屋拆迁问题上可以举办听证会, 在房地产开发的各个环节上, 都可以让群众听证。而且, 听证会的透明度要进一步加大。我们以美国为例, 在美国, 除非涉及国家安全等内容, 整个听证会过程必须通过广播、电视等新闻媒体公开。在这一点上, 我们做得还不够。至今, 还没有听说过哪个拆迁许可听证会在电视上直播过。

更进一步说, 美国的听证会具有影响立法的功效。听证会结束后, 所有听证笔录须经当事人审核签名。根据听证会发言和听证人向委员会提交论证的文字材料, 形成听证报告。无论是听证人员提交的材料, 还是听证笔录、听证报告, 都为法案通过或废止提供重要依据, 也为日后考察立法原意提供依据。

听证功能 篇6

当前, 我国加速发展的城市化进程不断向城市规划管理工作提出许多急需解决的问题, 社会各界及民众对发生在身边的、与自身利益密切相关的规划建设问题越来越关注。规划管理工作政策性强、矛盾集中、利益突出已成为规划管理工作者的共识。在依法行政的前提下, 实行政务公开、群众参与、推行规划听证无疑是创新规划管理工作的一个重要途径。

近几年来, 南通市规划管理局针对市区规划管理工作出现的新特点, 坚持从广大人民群众的根本利益出发, 尊重群众的知情权、参与权和监督权, 力求规划管理工作的民主透明, 率先建立了具有鲜明南通特色的城市规划公众参与机制。规划崇川分局作为规划听证工作的主要承办部门, 积极探索, 大胆实践, 对规划听证活动形式、制度、办法不断加以深化和完善, 使之逐步走上规范有序的轨道。目前, 规划听证已经成为公众参与规划工作的一个重要组成部分。

为了进一步提高规划听证工作水平, 逐步完善规划听证工作制度, 笔者从规划听证的基本情况、南通市实行规划听证的有关做法进行了总结, 并针对目前规划听证工作中的问题如何解决与读者共同探讨。

二、规划听证的基本情况

听证制度起源于美国。1946年, 美国制定《联邦行政程序法》, 第一次规定听证程序为行政程序的核心。其基本精神是:以程序的公正, 保证结果的公正。随后西班牙、意大利、德国、日本等也相继制定了听证制度。

1993年, 深圳在全国率先实行价格审价制度。这是我国行政听证制度的雏形。

1996年, 《中华人民共和国行政处罚法》首次引入“听证程序”, 规定行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定前, 应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的, 行政机关应当组织听证。随后, 听证制度不仅进入了我国行政处罚、政府决策领域, 而且已走进了立法领域。2000年出台的《中华人民共和国立法法》规定, “列入常务委员会会议议程的法律案, 法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。

2002年, 党的十六大政府工作报告, 第一次明确地把听证制度纳入到了民主化的决策机制中, 2003年颁布、2004年实行的《行政许可法》, 更是将听证制度全面的推而广之, 要求凡是涉及重大公共利益的决策都必须进行听证。

2004年6月, 建设部第37次常务会议审议通过《建设行政许可听证工作规定》, 明确了建设行政许可听证工作的实施主体、与会代表和听证程序等内容。

2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》明确规定了在制定、修改城乡规划前应当采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见的有关情形。

综上, 我国有关听证的法律条文已然存在, 但是在目前的制度体系中, 从法律的层面上就整体而言, 作为行政决策事前程序的听证会制度 (或者立法型行政听证程序制度其整体本身) , 其本身就处于不统一和不完备的状态之中。在缺乏统一的法律层面定义的前提之下, 由地方性法规等分散地建立起来的城市规划听证会制度, 至今也只是提出了“听证会”这个概念而已。而听证会究竟应该具备那些制度特性和制度结构, 以及相关的运行程序, 则基本处于空白状态。就已经发生的行政许可听证案例而言, 至今为止见诸报端的听证极少, 而规划听证会就更为稀少。南通市规划管理局从2002年4月份组织第一次正式的规划听证会起, 在无先例可循的情况下率先试行开展规划听证工作, 力求通过规划听证推进规划管理工作的科学决策和人文关怀, 实施规划“阳光工程”, 大胆探索建立了具有鲜明南通特色的城市规划听证机制。

三、规划听证的南通做法

在南通市区, 规划部门每年都要召开十多次规划听证会, 规划听证工作的社会反响越来越大, 不仅得到了社会各界的参与和支持, 也广泛地得到中央、省、市各级领导的肯定。原中共中央政治局常委罗干同志、原江苏省委书记李源潮在南通视察期间, 曾旁听南通规划局召开的规划听证会, 并给予充分肯定。

从2002年至2008年10月, 南通市规划管理局共组织召开各类规划听证会69次, 其中涉及小区配套建设的14次, 建设用地规划方案的46次, 建设工程方案的7次, 市政项目建设的2次。这些项目中, 规划局主动组织听证的项目有58次, 居民提出听证申请的有11次。每次听证活动都得到群众的关注和响应。最多的一次有两百多名群众来到会场参加旁听。参加听证会的代表大多数有一定参政议政能力, 对各类规划听证事项提出了科学、合情、合理的建议。项目的建设单位通过规划听证工作, 在对规划方案适当调整后, 工程也得以顺利实施。规划听证工作真正起到了倾听群众呼声、沟通各方意见、协调各方利益、实现各方互利共赢的效果, 同时也体现了市民参与、监督规划管理工作的作用。他们的主要做法是:

1、听证制度公开化。南通市规划管理局陆续出台了包括《南通市城市规划公众参与暂行办法》、《南通市规划管理局公众参与实施细则》、《南通市规划管理局行政许可听证工作办法》在内的一系列规范化措施和制度, 明确规定了举行规划听证的事项、范围、参与对象、听证程序、监督要求等, 力求使规划听证制度化, 程序、结果完全公开。

2、听证组织规范化。根据听证办法, 南通市规划管理局组织的每次规划听证会从会议组织、参会对象的通知、各方矛盾收集、听证会议记录, 都遵循公开、公平、公正和便民的原则, 充分听取公民、法人和其他组织的意见, 保证与会代表陈述意见、质证和申辩的权利, 按照现行法律、法规的有关要求组织实施听证。

3、听证意见透明化。一是广泛邀请各方代表和权利人参加会议, 就听证事项听取各方面的意见和建议;二是在听证之前将听证项目的有关材料进行公示;三是在听证会后根据会上整理的意见报局业务会专题研究, 积极采纳听证会上提出的合理化建议;四是将听证结果在项目审批之前予以公示。

四、规划听证的基本特征分析

由于听证会制度的上述现状, 因此, 认识当前我国城市规划听证会制度, 只能从两个途径为路径探讨问题。其一是已经发生的城市规划听证会案例;其二是与城市规划听证会具有同样性质的听证会制度所反映出的情况。

就已经发生的城市规划听证会案例而言, 南通已组织规划听证会近七十次, 有典型的案例可供研究;另一方面, 通过分析与城市规划听证会具有同样的行政决策性质的听证会制度所反映出的情况, 例如依据《价格法》实施的听证会的情况的案例, 可以从彼此所具有的共性方面推断出城市规划听证会的基本结构。从上述的实例中可以至少归纳出听证会的以下四点共性特征, 这些共性决定着城市规划听证会的模式和今后规划听证各种走向。

(1) 事前参与性。在整个行政决策 (如价格决策、制定和审批城市规划) 的过程中, 听证会处于作出具体决策 (决定) 之前程序中的一个环节。

(2) 参与者由各方代表组成。在听证的程序环节中, 听证会的组织者根据听证事项的利益关系人的听证申请来决定听证参与者, 并且将其预分为对决策方案持支持观点的, 或者持反对观点的两个方面。同时, 在制度上也为非利益定位产生的代表设定了参与地位。如听证会可以有以专家、人大代表、政协委员、行风监督员等身份的参与者。

(3) 意见陈述的重要性。听证的参与者只能通过听证会将自身对行政决策方案的意见作出表达, 而听证的目的重在于“听”, 因而意见陈述成为规划听证工作中的一个最关键的环节。城市规划中的热点问题、建设项目中容易引发矛盾的敏感问题, 都会在听证会上成为与会代表讨论的焦点。

(4) 事后意见反馈的必要性。在听证会后, 应当对听证意见的采纳情况和听证事项的行政决策以一定的方式告知听证参与者, 否则听证有走过场、搞形式之嫌。

五、规划听证会须注意的几个重要环节

鉴于听证会结构上的三点共性, 做好规划听证的组织管理工作就得尤为重要。笔者结合工作实际, 认为必须从会前准备、会中把握和会后反馈的全过程实施管理, 以达到听证会的良好效果:

(一) 会前准备

首先是掌握规划听证的基本情况。接受听证任务后, 听证组织者应详尽了解申请项目的基本情况, 重点了解可能引发矛盾的因素、作为项目审查依据的规划技术规范、环保卫生消防等相关部门的意见, 对已有的来信来访信息应特别重视;其次是召开预备会议。听证组织者每次在组织召开听证会之前, 都要召开相关人员参加的预备会议。预备会议不仅要讨论和确定听证会的参与人 (包括主持人、听证员、记录员等) 与职责分工、听证会代表产生办法和公示时间、听证会议程等事项, 更要对听证会上可能出现的问题要提出解决的预案;再次是做好材料准备。主要包括听证会主持人的主持稿、行政审批机关的质证材料 (包括项目的批准文件和图件、有关部门的意见、专业部门出具的评估如日照分析、交通分析等) 和陈述发言稿等;最后, 对可能发生的群发性问题, 听证组织者在听证会前还要和项目所在地的区政府、街道办事处、社区居委会联系, 争取地方政府和基层组织的支持。

(二) 会中把握

对召开好规划听证会, 要重点把握以下四点:

1、主题明确、重点突出。

一场规划听证会, 一定要有明确的讨论主题;一个项目的规划方案, 一定存在各方的矛盾焦点。只有围绕主题来召开规划听证会, 才能够做到方向不偏、问题挑明、重点突出, 争论到位。

2、程序清晰、线索分明。一场规划听证会, 议程应该比

较明确, 会议的几个阶段各有重点:首先是介绍人员和宣布事项, 其次是项目审查情况的介绍, 接下来是听证代表发言, 再次是各方质证和辩论, 之后是各方简要陈述观点, 最后主持人做总结。一般是围绕该规划项目能否依法、合理、合情审批这一线索来进行。

3、把握主动、注重引导。

一场规划听证会, 主持人如何发挥主导作用尤为重要。主持人既要有驾驭会场的能力, 又要有处理疑难问题的机智;既要有较好的语言表达能力, 又要有简明扼要概括和提炼的综合能力。在各方意见相左一时难于调和的时候, 主持人应不偏不倚, 允许各方围绕主题充分发表自己的观点。

4、认真倾听、善于“听”“证”。

举行规划听证会, 规划部门参加会议的人员不能抱着应付了事、流于形式的心态, 一定要认真对待, 一丝不苟。听证会首要的任务就是“听”, 规划部门参加会议的人员要勇于“坐下来”, 敢于“听进去”。在听证会场, 项目审批经办人员与听证代表的地位是平等的, 要认真倾听代表们的发言, 好听的话要听, 难听的话更要听。特别是对关系群众生计的一些问题, 要仔细琢磨。其次是要做好“证”。对行政审批的依据、对群众提出的问题, 现场能够解答的, 要有理有据, 力求简明扼要, 做到争论不争吵, 质证不争执。主持人要及时分析归纳, 引导各方按照程序开会, 提高听证的效率和效果。

(三) 会后反馈

规划听证会不是一开了之, 会后还有许多工作要及时完成。在记录人员整理完善听证记录的基础上, 主持人和听证员要形成听证意见, 将听证活动中收集到的建议和意见向规划行政决策部门汇报。决策部门要结合听证会的意见对项目规划方案进行审查和研究, 然后确定审批与否。在审批后, 还要将最终结果告知听证代表。这种先采取听证, 再进行规划审批的工作模式可以有效化解在建设过程中可能引发的矛盾, 进一步加强城市规划公众参与和公众监督, 切实保障公众权益和国家利益, 增强城市规划的科学性、合理性和可行性, 得到社会各届和人民群众的认同。

六、规划听证亟待解决的有关问题

随着规划听证工作的逐步开展和规划听证制度的逐步规范, 听证组织者也遇到了一些急待解决的焦点问题, 这些问题的出现虽然给规划听证造成了比较被动的局面, 但同时也说明规划听证工作仍然需要进一步深入, 规划听证制度有待全面的完善。

(一) 规划听证项目界定难

二○○四年七月一日起施行的《中华人民共和国行政许可法》及二○○八年一月一日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》并没有对“应当听证的事项”做出明确具体的范围界定。听证组织者开展规划听证的项目, 主要是直接影响群众居住环境的项目, 特别是在已建居住区再新建、插建等项目, 但是如何从规划技术的层面来确定哪些项目必须举行规划听证比较困难, 可能会在群众中造成一定的误解。建议尽快颁布相关的规定解释或执行办法等。

(二) 规划审批时限压力大

目前各级政府为了提高政府机关的办事效率, 对规划审批的时限已一再压缩, 项目建设单位希望能尽快审批, 一些重点项目更是要求“直通关”式的规划审批服务。但对于群众要求规划听证的项目, 按照规划听证的程序要求, 前后最少要二十多天甚至一个多月。而且听证会后还有一些工作要完善。因此, 听证组织者感到开展规划听证活动对审批时限压力较大。

(三) 规划听证代表确定难

参加规划听证的对象, 因项目而异, 主要是与听证项目有关系的多方利益代表, 如报建单位、设计单位、报建项目周边的居民代表、规划专家等。有时根据项目的情况, 需要邀请发改委、环保、土地、建设、交通、消防等有关行政职能部门派人参加, 但这些部门往往不太乐意。如对召开小区插建项目听证会, 往往要求参加听证会的居民比较多, 提的问题涉及面很广, 仅仅规划一个部门是不可能将问题完全解决的。此外, 代表们都跟项目有直接利害关系, 参加会议代表的人数问题和产生的办法也比较难以确定。一般都是通过抽签的方法确定一定数量的代表参加, 具体组织起来较难。又如召开涉及公共利益项目听证会, 听证组织者力求邀请社会各界代表参加, 使参与对象具有代表性和广泛性, 但报名参加的代表一般都是与自身利益密切相关的人, 因此, 如何确保代表自身具有公信力和代表性难以做到。

(四) 规划听证意见采信难

由于上述规划听证代表确定难的问题, 规划听证会上采集的意见往往出现一边倒的情况, 到会的多数代表仅从个人或小团体的利益出发, 而不是站在公正的立场上讲话, 因此可能造成一定程度的矛盾假象, 可信度不高, 使规划听证的信息在某种意义上失真, 还有可能产生对公众的误导。

(五) 规划听证会现场控制难

由于规划听证会一般会存在矛盾双方, 因此, 规划听证现场很容易出现吵闹的情况, 有时还会出现较大规模的举标语、喊口号等严重破坏会场程序情况。规划听证会不是法院开庭, 规划部门又没有司法部门的震慑力, 要较好地控制会场秩序比较难。建议对于争议较大的规划听证可事先邀请司法部门协助, 或者在规划听证之前就与个别可能情绪失控的代表做好沟通工作, 力争做到热闹不吵闹, 既能够保证各方代表充分表达自己的意见, 又能够保证规划听证工作正常有序地进行。

上述这些都是听证组织者在规划听证工作实践中遇到的焦点问题, 还需要系统、妥善地予以解决, 听证组织者面对这些问题, 还需要不断地加以探索、研究、深化和完善规划, 使规划听证工作更具科学性、合理性和可行性, 真正成为为民办事的服务窗口, 成为构建和谐社会的沟通平台。

摘要：我国加速发展的城市化进程不断向城市规划管理工作提出许多急需解决的新问题, 规划听证已经逐渐成为采集社会各界信息, 完善规划管理工作的重要途径。南通市规划管理局自2002年起探索性地推行规划听证制度, 并出台了《城市规划公众参与实施办法》, 明确了规划听证是该市规划公众参与的主要形式之一, 制订了相应的听证工作办法。本文结合笔者多年来开展规划听证工作的实践探索, 提炼出发展和完善规划听证的工作内涵, 着重对如何组织好规划听证进行了分析, 并在此基础上列出了规划听证工作中仍急需解决的焦点问题与读者探讨。