行政听证程序原则

2024-09-28

行政听证程序原则（精选4篇）

行政听证程序原则篇1

湖南首创的这部《湖南省行政程序规定》 (简称《规定》) 转变了中国长期以来传统的“重实体, 轻程序”的思想, 落实了“程序限权”这一民主政治精神, 严格规范了政府正确行使行政权力, 加快了建设“法治湖南”和“服务型政府”的步伐, 增强了政府的公信力。

1 《规定》简概

在《规定》的制定过程中, “以民为本”是贯穿始终的思想, 遵循着“执法为民、更好地为百姓服务”的原则, 其直接目的是规范行政行为与保障合法权益, 根本目的在于推进依法行政、建设法治政府。《规定》立足解决实际中存在的问题, 呈现功能主义立法风格, 对于行政权力的使用有着明确的规定和限制。《规定》是在我国法制建设的大背景之下翻开的新篇章, 开辟了“先地方, 后中央”的立法大道, 在宏观层面, 是对国家依法治国、依法行政的积极探索、回应和落实。在微观层面, 《规定》树立了公务人员的程序意识, 增强了公众的程序意识, 提高了湖南行政执法水平, 推进了行政决策的科学化、民主化。

2 《规定》中行政听证制度的问题

《规定》第六章行政听证共15条, 内容涵盖行政听证的一般规定、行政决策听证会、行政执法听证会三部分。行政听证制度是公民有效表达自己意见的途径, 可以最直接的将意见当面表达给行政机关, 同时可以向行政机关询问相关疑问。“立法容易实施难”, 对于涉及公众参与和与民众利益密切相关的行政听证制度, 亟待各种配套法规的配合和不断完善。

2.1 听证主持人的任职资格和选任方式不明确, 地位不独立

听证主持人是整个听证程序中的核心和灵魂, 负责听证活动组织工作的调节和控制, 保证听证活动能按法定程序合法完成。因此, 听证主持人素质的高低对于行政听证能否有效发挥作用有着直接的影响。听证主持人的任职资格和选任方式在《规定》中没有明确的指出。从目前行政听证的实际操作来看, 湖南听证会的听证主持人一般是由行政机关内部的工作人员充当, 完全隶属于各个行政机关, 他与案件调查人员仅仅是行政机关内部不同人员和不同工作部门局部的职能分离, 有时甚至是行政机关的领导。工作方面, 听证主持人不仅要接受行政机关的指派担任听证主持人的工作, 还往往要负责法制宣传、执法监督、处理行政领导交办的各种临时性的工作。多重职能使得听证主持人的工作不具有专一性。

2.2 听证参与人的产生过程不公开明朗, 缺乏代表性

随着听证活动的不断深入, 人们逐步认识到听证是一种维权活动。一场听证活动中, 哪些人能获得参与听证, 发表自己意见的资格, 也是人们日益关心的问题。湖南的听证会捧红了一批听证专业户, 这个群体的人数多达八九十人。同时, 也引发我们对听证参与人的选拔程序提出质疑。《规定》中第136条规定听证会参加人的产生方式, 但《规定》未提出具体听证程序的细则, 导致听证参与人的随机选取过程不能“晒在阳光下”运行;听证会未对参与人的身份和目的进行核实, 导致这群“听证帝”扮演各种身份参加听证的目的并不是真正的代表人民的利益, 他们从不投反对票, 而且也毫不避讳的称自己是冲着主办方发的劳务费或叫误工费去的。听证参与人缺乏代表性是导致实践中公众对行政听证制度失望的最直接的原因。

2.3 听证监督机制和问责机制的缺失

行政听证监督机制是听证程序正常运转的有力保障, 问责机制是建设服务型政府、法制型政府的内在要求。某些动机不纯的人就是钻着法律的“空子”将本是广泛听取民意的听证过程异化为操纵民意的工具。《规定》中没有对监管工作作出详尽的规定, 也没有对于违背听证程序的行为作出制裁的规定, 没有追究其应承担的责任。法律上讲究权责统一, 有权必有责, 如果出现没有责任的权力, 那么这项权力必将会被无限制的扩大和滥用。湖南的行政听证目前基本就处于这样一种状态, 由于没有建立一种专门的责任追究机制, 导致行政听证中出现了各种各样的问题。

3 《规定》中行政听证制度的完善

从湖南行政听证制度现状的分析来看, 行政听证制度要真正地在我省的行政法治实践中发挥更为重要的作用, 还有待于进一步的完善, 以使其更适合我省的实情。

3.1 完善行政听证主持人制度, 保证其中立性

在整个听证过程中, 听证主持人公正地主持听证是听证程序达到预期目的的重要保证。首先, 我省可借鉴美国1946年《联邦行政程序法》, 建立职权分离制度、回避制度和禁止单方面接触制度, 以保障听证主持人的独立性。其次, 将听证主持人的职责权限阶段化, 可分为听证之前、听证之中和听证之后三个阶段。明确每个阶段听证主持人的职责权限有利于听证程序免受外界的干扰, 规范听证的流程。最后, 培养具有独立性的专业听证主持人, 实行听证主持人专业化、职业化。对于听证主持人的任职资格需明确规定, 以保证听证过程正式、公正、客观的运行。湖南可借鉴仲裁制度, 实行专职听证主持人制度, 设立专家库, 由具备丰富行政管理和法律知识和经验的专家来充当听证主持人, 专家的编制、工资、福利不与听证主办机关挂钩, 不受听证主办机构限制。听证主持人任命后, 需定时参加政府机关组织的培训, 提高业务素养。行政机关将听证主持人按专业技能分组, 举办听证会之前, 在储备人才中随机挑选, 这样可以保障听证的公平、维护听证主持人的中立性。

3.2 加强公众的参“证”意识, 透明听证代表的产生过程

公民权利意识的认知程度, 将直接关系到行政听证制度。湖南举办的听证会内容多涉及公众的利益, 而主体公众关注却选择保持沉默。一方面, 是由于行政机关的宣传力度不够, 多在地方电台和报纸发布信息;另一方面, 由于公众传统的人治观念较深, 认为个人无法与国家机器抗衡, 从内心深处选择放弃这种权利。因此, 行政机关可开展多种活动普及听证会制度, 提高大众的参“证”意识。首先, 完善听证会代表的选拔产生方式, 立法建立听证问责制, 避免“听证帝”的出现及泛滥。行政机关事前要制定专门的规定或者办法选择听证代表, 要从个人素质、专业知识以及与听证事项密切程度等几个方面来进行选拔, 要选出能够真正代表民意的听证代表。其次, 严格审核听证代表的个人信息, 洞察代表听证目的, 规避动机不纯的个人反复参“证”的行为。最后, 听证过程中, 听证代表极有可能处于信息不均等状态, 为避免信息的不对称、不通畅, 我省可以参考美国在听证过程中的做法, 赋予行政听证代表一定的申请阅卷的权利, 即查阅涉及具体行政行为的相关案件材料。

3.3 健全听证监管机制和问责机制

《规定》中缺失行政听证的监管机制和问责机制, 这给行政机关和个人提供了“占便宜”的机会。行政机关把听证作为一种流连于形式的操作手段, 动机不纯的个人把听证当成为谋取个人利益的契机, 然而普通大众的利益就在“公众”的眼皮下溜走。某些价格听证会在老百姓眼里变成了一种不管听不听, 结局已定, 价格铁定要涨。监管机制和问责机制的建立, 一方面有利于规范行政部门的行政行为, 起到监督的作用;另一方面更是对于普通百姓权利的一种维护和救济。

4 总结

《湖南省行政程序规定》的实施, 对于湖南来说, 很大程度上是一个政府行政流程的再造, 还需要一系列配套性制度和规定的不断完善和健全。听证程序是《规定》中关于公众参与的一个创新, 听证程序在湖南的施行中处于初级阶段, 遇到各种问题是必然, 这也是对于我省后续立法的提示。当前, 我们必须以构建程序化行政、依法行政的法治政府的高度来认识服务型政府的建设, 不断的完善和健全配套法律法规, 细化《规定》的条文规定, 保障《规定》的执行更加顺畅, 不断提高我国行政听证的水平, 充分发挥行政听证制度在转变政府服务意识职能、推进行政信息公开、构建和谐社会中的积极作用, 最终一个构建廉洁高效、造福人民的湖南省政府。

参考文献

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行政听证程序原则篇2

根据我国现行法律制度，听证有两种，其一为行政机关主动举行听证。如《行政许可法》第四十六条规定：法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。其二为行政机关应申请举行听证。《行政处罚法》规定的听证均为此类。

因此，税务部门的听证类型也有两种，一为税务机关主动举行听证，二为税务机关依行政行为相对人申请而举行的听证。前者主要法律依据有《行政处罚法》和《税务行政处罚听证程序实施办法（试行）》（以下简称《办法》），后者主要法律依据为《行政许可法》和《国家税务总局关于实施税务行政许可若干问题的通知》（国税发〔2004〕73号，以下简称《通知》）。从相关法规规定来看，两种听证有几方面的区别：

一、适用范围不同。《办法》第三条规定：税务机关对公民作出二千元以上（含本数）罚款或者对法人或者其他组织作出一万元以上（含本数）罚款的行政处罚之前，应当向当事人送达《税务行政处罚事项告知书》，告知当事人已经查明的违法事实、证据、行政处罚的法律依据和拟将给予的行政处罚，并告知有要求举行听证的权利。这是对税务机关受理纳税人听证申请范围的基本规定。也就是说，税务机关依申请而举行听证的范围为被处予二千元以上（含本数）罚款的公民和被处予一万元以上（含本数）罚款的法人或者其他组织。

《通知》规定，听证不是作出许可决定的必经程序，但是对于下列事项，税务机关应当举行听证：（1）法律、法规、规章规定实施税务行政许可应当听证的事项；（2）税务机关认为需要听证的其他涉及公共利益的许可事项；（3）税务行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的。对这些规定，我们还要再区分一点，就是：前两款是规定税务机关主动举行听证的范围，后一款是规定税务机关应申请而举行听证的范围。即，对税务行政许可事项的听证，本身有应申请而举行和税务机关主动举行两种。

二、有关期的限规定不同。《行政处罚法》第四十二条规定，当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点。对税务行政处罚听证有关期限的问题，《办法》有进一步的明确，第四条规定：要求听证的当事人，应当在《税务行政处罚事项告知书》送达后三日内向税务机关书面提出听证；逾期不提出的，视为放弃听证权利。第五条规定：税务机关应当在收到当事人听证要求后十五日内举行听证，并在举行听证的七日前将《税务行政处罚听证通知书》送达当事人，通知当事人

举行听证的时间、地点、听证主持人的姓名及有关事项。

《行政许可法》第四十七条规定：行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。第四十八条规定，行政机关应当于举行听证的七日前，将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要是予以公告。

也就是说，对于行政处罚事项（罚款）的听证要求，当事人必须在知晓后的三日内提出听证申请（对有不可抗力或者其他特殊情况耽误提出听证期限的，在障碍消除后五日以内，可以申请延长期限。申请是否准许，由组织听证的税务机关决定），税务机关应当在收到当事人听证要求后十五日内举行听证；对于行政许可事项的听证要求，申请人、利害关系人可在知晓后的五日内提出听证申请，税务机关应当在收到当事人听证要求后二十日内举行听证。而对于告知听证时间、地点等事项的期限规定，两者是一致的，均为举行前的七日。

三、举行听证方式的不同。《行政处罚法》和《办法》均规定，（税务）行政处罚听证应当公开进行。但是涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，听证不公开进行。而《行政许可法》第四十八条明确规定“听证应当公开举行”。也就是说，对于行政许可事项的听证，法律排除了不公开进行听证的方式。

《行政许可法》的基本目的之一就是“保障和监督行政机关有效实施行政管理”，而公开是监督的一种有效方式。因此，规定行政许可事项的听证应当公开举行，把听证过程对社会公众开放，接受社会监督，有利于加强对行政许可行为的监督。

根据我国有关法律规定，国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。《行政许可法》第十二条规定“直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。”可以设定行政许可。也就是说行政许可可能涉及国家安全事项，如果对这些事项举行听证，按《行政许可法》规定应公开举行，是否会危害到国家安全？因此，对行政许可法规定，听证只能公开举行，似有疏漏，也值得我们进一步讨论。

四、听证笔录的效力。根据《行政处罚法》第四十二条“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章”之规定，《办法》第十八条明确：听证的全部活动，应当由记录员写成笔录，经听证主持人审阅并由听证主持人和

记录员签名后，封卷上交税务机关负责人审阅。听证笔录应交当事人或者其代理人、本案调查人员、证人及其他有关人员阅读或者向他们宣读，他们认为有遗漏或者有差错的，可以请求补充或者改正。他们在承认没有错误后，应当签字或者盖章。拒绝签名或者盖章的，记明情况附卷。

这些规定表面看来很重视听证程序及听证笔录，但至于听证笔录在行政处罚决定中应起何种作用，从条文中无法得知。《行政处罚法》第四十三条规定：听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。而第三十八条是关于如何作出行政处罚、或不予行政处罚、或不得给予行政处罚、或移送司法机关的规定。《行政处罚法》颁布后，许多部门规章和地方规章及有关规范性文件相继规定了本部门或本地区的行政处罚听证程序实施办法，但绝大多数实施办法对听证笔录的有关规定都是沿袭《行政处罚法》中的相关规定。对听证笔录应当包含哪些内容未作具体的可操作的规定，听证笔录在处罚决定中的作用也未作出明确的法律规定。

而《行政许可法》第四十八条明确规定：行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。根据听证笔录作出行政许可的决定，要求行政机关只能根据听证笔录中认定的事实作出决定。对应当听证的行政许可，行政机关作出准予行政许可、拒绝行政许可的决定，都必须以听证中所展示并经过对质得以认证的、确有证明力的证据作为事实依据，而这些事实依据又必须是听证记录中有记载的。

听证笔录是行政决定的唯一依据，这在奥地利、美国、德国、日本等国《行政程序法》以及我国台湾地区《行政程序法》中，均有明确的规定。例如，奥地利《普通行政程序法》第15条规定，听证笔录对听证过程与标的有充分的证据力，除非有相反的证明。美国《联邦行政程序法》将听证分为正式听证和非正式听证。所谓正式听证即法律要求的必须在听证会之后，根据听证笔录作出决定的程序（第554条）。此时，听证笔录、证物以及在该程序中提出的全部文书和申请书是作出裁决的唯一案卷（第556条）。

据《行政许可法》第四十八条明确规定，我们能否认为我国也主张“听证笔录是行政决定的唯一依据”。从法律条文来看，并不是很明显。汪永清（国务院法制办副主任）主编的《中华人民共和国行政许可法教程》（中国法制出版社2003年版）第146页对我国关于听证笔录效力的问题有一段描述——国务院提请全国人大常委会审议的行政许可法草案曾规定：“行政机关应当充分考虑听证笔录，并自听证结束之日起15日内作出是否准予行政许可的决定。”在全国人大常委会审议行政许可法草案时，有些委员提出，“充分考虑”一词主观性太强，容易使听证笔录变成可有可无的会议记录，不能对行政机关作出行政许可决定产生拘束力，不能有效避免听证后作出行政许可决定的随意性，操作性也较差。为防

止听证流于形式，应当规定听证笔录是行政机关作出行政许可决定的惟一依据。行政许可法采纳了委员们的审议意见，规定通过听证作出行政许可决定的，行政机关应当根据听证笔录作出行政许可决定。

行政听证程序原则篇3

WTO透明度原则体现的是现代立法的民主化、法治化和国际化特征, 在深层次上反映了现代市场经济条件下法治的真实内涵。即在现代法治社会, 不仅要以公开的法律作为全体社会主体的行为规范和价值指南, 而且要求立法、司法、行政等活动和程序也应当依法公开进行, 注重这些过程及程序的透明, 以确保这些活动的科学性、合理性, 使法治能够深入人心, 使现代社会不仅实现有法之治, 而且实现良法之治。因此, WTO透明度原则不仅使国际贸易和国际社会能够逐步按照法治的原则进行治理, 而且能够通过WTO法律制度影响到WTO各缔约方的国内法。透明度原则最大的意义在于其作为程序法要求构成WTO法律制度的法治基石之一, 是WTO作为一个国际组织实现国际贸易规范化和法制化的基础之一。透明度原则不仅表现在规则层面, 更是一种价值观念和行为方式指南, 具有普世价值并能够得到普遍认同和遵守。在此意义上来说, 法律不仅是规则的组合, 更是一种信仰与精神内核。社会公众对法律的情感、信赖以及在此基础上产生的法律神圣性的意识和观念, 都反映了法律所具有的内在意蕴、精神气质与性格, 这也正是现代法治社会建立、存在和发展的根本前提和保障。但这种对法律的信赖不可能一蹴而就, 需要长时期点点滴滴的培养和积累。它是WTO作为一个重要的国际经济组织自身发展的要求。坚持透明度原则有法理学、程序法、政治学和经济学等多方面的基础, 也是多种因素的综合, 更是法治的根本要求之一。

二、WTO基本原则之无差别待遇原则

“最惠国待遇”是指在货物贸易的关税、费用等方面, 一成员给予其他任一成员的优惠和好处, 都须立即无条件地给予所有成员。而“国民待遇”是指在征收国内税费和实施国内法规时, 成员对进口产品和本国 (或地区) 产品要一视同仁, 不得歧视。

三、从WTO基本原则看我国行政听证制度的不足

(一) 缺乏统一的正式行政听证规则

目前, 我国的听证制度规定分散在《行政许可法》、《行政处罚法》和《政府部门价格听证办法》等多部行政法规之中, 造成各部门、各地行政听证规则、程序差异巨大, 给行政相对人和行政机关带来极大的不便, 造成巨大的行政资源浪费。如《行政处罚法》与《行政许可法》规定根据听证结果作出行政决定, 使很多行政相对人依据行政许可法规定要求进行听证, 结果听证后仍对处理结果不服, 又申请其他救济措施, 造成行政机关和相对人时间与资源的巨大浪费。另外, 由于没有统一的立法规定, 造成许多新行政法规不得不重新对听证制度加以创设, 造成了立法资源的浪费。此外如《立法法》中规定, 对起草行政法规时可采用听证会形式听取意见, 但未作具体规定, 而《行政法规制定程序条例》也未作出具体规定, 这都造成起草行政法规时很难采用听证会的形式听取意见。

(二) 听证会参与主体广泛性有欠缺, 听证会代表产生方式不合理

听证会体现了行政决策的民主、公开, 应当让受决策影响的各利益主体都能参与到听证会中来。目前的做法是由各组织机关确定代表的构成, 国家实行听证代表名单保密制度, 妨碍了代表与被代表者的交流, 听证会上讨论的话题未事先公开, 无法充分了解、讨论。听证会参与主体广泛性有欠缺, 目前很多听证代表是由人大代表或政协委员充当的, 而其他代表也多为行政机关聘请。由于有些听证关系着不特定多数人的切身利益 (如价格听证) , 而与其利益相关的相对人却无法有效地参与进来, 或参与进来也无法有效发表意见, 严重影响了听证的效果。

(三) 缺乏对听证会本身程序公正性的有效监督

听证, 是对行政行为公正性和合法性予以监督的一种重要的现代民主行政方式。但作为一种监督措施其自身的公正性也必须予以保证, 现在我国对正式听证程序的监督一般是由新闻媒体担当, 但新闻媒体的代表性不足。因此扩大对听证程序的监督范围, 是完善我国听证制度的又一重要方面。

四、WTO原则对我国行政听证制度的启示

(一) 借《行政程序法》立法的契机, 制定统一的行政听证规则, 规范听证制度的基本要素

采取统一的正式听证规则有利于保证法治的统一, 也有利于公众熟悉规则, 更好地参与决策。新的听证法规应规定听证主持人的选任及权限, 听证记录员选任及职责, 当事人及其代理人的选择和其权利义务, 听证会的启动, 听证通知的发放及其相应的权利义务, 听证通知的法律效果, 对公开原则和言辞原则的适用, 听证公开进行等。对听证会的开始, 双方当事人陈述及提交证据, 双方当事人辩论, 最后陈述, 听证笔录的运用和其对最终决定的约束力、例外以及相应的法律救济方式都要加以详细规定。当然各行政管理领域也可根据本部门、本区域的特点适用一些特殊规则。

(二) 尽快做出对非正式听证和正式听证的立法, 并明确二者的适用范围

对正式听证制度的运用要做严格限制, 防止听证会过多过滥。正式听证和非正式听证的划分依据我国现实国情, 兼顾了效率和公正, 是权力保障与行政效率并重的。正式听证侧重于保障行政公开, 彰显程序正义理念, 具体规则上体现出更多的司法化特征, 因此其运用应少而精。而非正式听证侧重于保障效率, 更多地表现出行政化特性, 应用于处理日常的行政决定。具体来说, 以正式听证来处理有关国计民生或针对不特定多数人的社会性行政处理决定, 如水、油等价格的调整, 如关系到地区经济发展和影响重大的针对大型企业的行政处罚决定或行政许可决定等。而以非正式行政听证方式, 处理日常针对特定少数人、组织、法人等无重大社会影响的具体行政行为, 以保障行政听证确实发挥效果, 并保障行政效率。

(三) 扩大听证行政相对人参加范围, 完善正式听证相对人选举

在对公民有重大影响的社会性行政决定中, 采用正式听证模式的行政相对人代表选举至关重要。我认为, 首先应由户籍部门和司法、行政部门以一地区 (以县、区、市) 为单位, 对本地居民以区域划分, 并登记在册。要举行听证会时, 在登记在册的所有合适的居民中 (精神正常、年满18岁、有独立收入来源) 选出相当于应出席代表人数2-3倍的候选人, 再由其所在地区居民在候选人中最终选出出席听证会的行政相对人代表。出席代表对选区选民负责, 并向其汇报听证结果。

(四) 加强听证监督, 做到听证会程序透明化, 建立相对人阅卷权制度

对正式行政听证, 应主动以网络主播、电视直播方式向全社会公开, 并提供听证会录像, 接受社会监督, 人大政协和新闻媒体可自由参加报道, 扩大社会监督。而对程序有瑕疵的听证会立法可给予行政相对人适当的救济, 并可衔接司法救济。

我国行政听证制度存在大量需要改革完善的地方, WTO基本原则给我们的启示我们应尽量加以借鉴。

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